Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3175/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 2a, art.5 ust 4b, art.30 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 61/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 61/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznał radcy prawnemu E.K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł w tym 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.), Prezydent [...] (dalej Prezydent) przyznał M.M. (dalej strona, skarżąca) zasiłek rodzinny na córkę - N.G. (dalej córka), w kwocie 106 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 października 2014 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez córkę roku szkolnego 2014/2015, w kwocie 100 zł, płatnym jednorazowo we wrześniu 2014 r.

Po otrzymaniu w dniu 3 września 2014 r. informacji o podjęciu zatrudnienia przez M.M. od 16 czerwca 2014 r., co wiązało się z uzyskaniem wynagrodzenia, Prezydent ponownie przeanalizował dochód rodziny, a następnie wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, o czym zawiadomił stronę pismem z 4 września 2014 r. nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] października 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) Prezydent [...] uznał świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, wypłacone skarżącej za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r., w łącznej kwocie 312,00 zł za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Ustalił, że średni miesięczny dochód rodziny strony za rok 2012 (z uwzględnieniem utraty dochodu) wyniósł 35,72 zł i tę kwotę organ wziął pod uwagę przyznając skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych decyzją z [...] maja 2014 r. na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 października 2014 r. Skarżąca w związku z podjęciem od dnia 16 czerwca 2014r. zatrudnienia w L. [...] Sp. z o.o. (dalej L.), uzyskała dochód z lipca 2014 r., w kwocie 1300,69 zł. Miesięczny dochód wyniósł 1336,41 zł (35,72 zł + 1300,69 zł); w przeliczeniu na osobę w rodzinie 668,21 zł, czyli przekroczył kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego.

Skoro skarżąca zapoznała się z zasadami przyznawania świadczeń rodzinnych winna wiedzieć, że z powodu podjęcia zatrudnienia i uzyskania dochodu, powodującego przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych, świadczenia te nie przysługują. O każdej zmianie sytuacji rodzinnej i materialnej, mającej wpływ na prawo do pobierania świadczeń, winna niezwłocznie powiadomić organ, w związku z pouczeniem zawartym w decyzji przyznającej świadczenia. W rozpatrywanej sprawie wystąpił przypadek nienależnie pobranych świadczeń, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., dalej uśr], ponieważ wypłata świadczeń za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Taką okolicznością było podjęcie zatrudnienia przez skarżącą od 16 czerwca 2014 r. i uzyskanie przez nią wynagrodzenia powodującego przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.M. podkreślając, że - wbrew twierdzeniom organu - pod koniec czerwca 2014 r., poinformowała organ o podjęciu zatrudnienia. Wówczas pouczono ją, by przyniosła zaświadczenie po pełnym przepracowanym miesiącu. Podała, że dostarczyła wymagane zaświadczenia, w związku z czym - ze swej strony - nie popełniła błędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej Kolegium ) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2014 r. Rozpatrując wniosek o świadczenie na okres zasiłkowy 2013/2014, Prezydent uwzględnił dochód rodziny za rok kalendarzowy 2012. Przyznając świadczenie przyjął w decyzji, że dochód rodziny za 2012 r. wyniósł miesięcznie 35,72 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 17,86 zł, więc nie przekraczał kryterium dochodowego. Dnia 16 czerwca 2014 r. skarżąca podjęła zatrudnienie w L. (było to uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c uśr). Dochód uzyskany za pierwszy pełny przepracowany miesiąc (lipiec 2014 r.) wyniósł 1300,69 zł. Dochód rodziny za rok 2012, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego w czerwcu 2014 r., wyniósł miesięcznie 1336,41 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 668,21 zł, co oznacza – zdaniem Kolegium, że przekroczył kwotę uprawniającą do pobierania świadczeń rodzinnych - od 1 sierpnia 2014 r. Zgodnie z art. 24 ust. 7 uśr, w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany.

Warunkiem uznania [świadczeń] za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jest pouczenie osoby pobierającej te świadczenia o braku prawa do ich pobierania. W decyzji z [...] maja 2014 r., przyznającej świadczenia skarżącej, organ przytoczył w pouczeniu treść art. 25 ust. 1 uśr. Przepis ten stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, która wystąpiła z wnioskiem, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Niezgłoszenie tych zmian może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, które podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Dnia 16 czerwca 2014 r. skarżąca podjęła zatrudnienie, przez co uzyskała dochód powodujący przekroczenie kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń rodzinnych. W sprawie nie zarzuca się stronie, że nie powiadomiła niezwłocznie organu I instancji o fakcie podjęcia zatrudnienia. Rozstrzygające znaczenie ma to, że w sytuacji, gdy dochód strony przekroczył kwotę uprawniającą do pobierania świadczeń rodzinnych od 1 sierpnia 2014 r., zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nie przysługiwał. Świadczenia rodzinne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, skarżąca była pouczona o braku prawa do ich pobierania, należy przyjąć, że świadczenia wpłacone w okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. były nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr. W konsekwencji, świadczenia rodzinne za przedmiotowy okres, w łącznej wysokości 312,00 zł, podlegają zwrotowi. Na tę kwotę składają się następujące świadczenia: 2 miesiące x 106 zł = 212 zł (zasiłek rodzinny na córkę) i 100 zł jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez córkę roku szkolnego 2014/2015.

Zgodnie z art. 30 ust. 9 uśr, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z wnioskiem takim może wystąpić osoba zainteresowana po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej kwotę tych świadczeń. Wniosek taki jest przedmiotem odrębnej decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania ustalającego, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które uzasadniają zastosowanie ulgi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M.M. podtrzymując stanowisko przedstawione w odwołaniu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że dochód, który otrzymała w miesiącu lipcu 2014 r. winien był być podzielony przez dwie osoby i 12 miesięcy, co dałoby po doliczeniu dochodu za rok 2012 - kwotę 55,70 zł na osobę.

Skarżąca oświadczyła, że ze względu na trudną sytuację materialną, zmuszona była korzystać z pomocy finansowej z MOPS przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotąd przedstawione w sprawie.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej, w piśmie procesowym z 24 marca 2015 r. popierając wniesioną przez skarżącą skargę, wniósł o uchylenie w sprawie wydanych decyzji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Uzasadniając swe wnioski podkreślił, że bezsporny pozostaje stan faktyczny sprawy tj. fakt otrzymania przez skarżącą świadczeń wskazanych w treści decyzji organu I instancji na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w łącznej kwocie 312 zł.

Bezsprzecznie z art. 5 ust. 1-2 uśr wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych [Dz. U. poz. 959]). Fundamentalne znaczenie dla zaistniałego sporu ma kwestia interpretacji art. 5 ust. 4b uśr. W szczególności kontrowersyjna pozostaje kwestia czy w przypadku "uzyskania dochodu", dochód ten należy doliczyć w kwocie nominalnej (całościowo), czy też uzyskany dochód należy podzielić przez 12 miesięcy i w ten sposób obliczyć jak kształtuje się ten dochód w skali rocznej. Organy rozpatrujące sprawę skarżącej stoją na stanowisku, że dochód uzyskany należy w całości doliczyć do sumy przeciętnych miesięcznych dochodów osiąganych przez członków rodziny skarżącej, w wyniku czego wynosi on 1336,41 zł, w przeliczeniu na jedną osobę - 668,21 zł. Gdyby przyjąć, że dochód uzyskany należy wyrazić w skali rocznej, wówczas uzyskaną kwotę 1300,69 zł należałoby podzielić przez 12 miesięcy uzyskując miesięczny dochód w wysokości 108,39 zł. W tej sytuacji suma przeciętnych miesięcznych dochodów osiąganych przez członków rodziny skarżącej wyniosłaby 144,11 zł, zdecydowanie mniej niż limit z art. 5 ust. 1 uśr.

Prawidłowa wykładania analizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, winna prowadzić do uznania, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy winien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy i liczbę członków rodziny. Podstawową przesłanką do przyznania świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego, rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym (wyroki WSA w Krakowie z: 5.8.2014 r. II SA/Kr 789/14; 31.7.2014 r. II SA/Kr 280/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 28.1. 2015 r. IV SA/Wr 530/14, dalej wyrok IV SA/Wr 530/14, cbosa). W innym wypadku, jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., stanowiącym, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe, w uzupełnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że w innej sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej strony, Kolegium wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 9 października 2014 r. IV SA/Wr 206/14, w której przedstawiło rozbudowaną argumentację dotyczącą istoty przedmiotowego sporu. Wyrok IV SA/Wr 206/14 dotyczył świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednak zważywszy na znaczne podobieństwo regulacji i istoty sporu - tzn. kwestii, czy prawidłową jest wykładnia opowiadająca się za ustalaniem dochodu uzyskanego w sposób zgodny z literalnym brzmieniem ustawy, czy też interpretacja dokonywana w warunkach prawa sędziowskiego - opowiadająca się w takim przypadku za stosowaniem mechanizmu uśredniania - nawiązywanie do tamtej argumentacji wydaje się uzasadnione.

Kolegium wskazało, że wniosło też skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wr 530/14, w sprawie bezpośrednio dotyczącej wykładni art. 5 ust. 4b uśr. Nawiązując do treści owych skarg kasacyjnych, Kolegium korzystając z niektórych fragmentów drugiej z ww. skarg kasacyjnych, przedstawiło bardzo szeroką argumentację w tym względzie. Kolegium przez analizę przepisów m.in. art. 3 pkt 2a i art. 5 ust. 4-4b uśr, podtrzymało stanowisko, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego w zakresie wskazanym w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wr 61/15.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku Kolegium, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, przede wszystkim powoływany przez organy obu instancji art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 uśr.

Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (z art. 30 ust. 1 uśr). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr).

Zadaniem Sądu I instancji podstawą było dokonanie oceny, czy zasadne było objęcie jedną decyzją rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, że konkretne świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane oraz orzeczenie o zwrocie tych świadczeń.

W orzecznictwie przyjęto, że dopiero po ostatecznej decyzji, ustalającej że dane świadczenia zostały nienależnie pobrane, można mówić o takich świadczeniach i nakazywać ich zwrot. Oznacza to, że nie jest możliwe orzekanie w tych sprawach równocześnie. Gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 22.7.2010 r. I OSK 619/10, I OSK 620/10; w wyrokach WSA we Wrocławiu z: 30.10.2013r. IV SA/Wr 377/13; 12.12.2013 r. IV SA/Wr 531/13.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2014 r., o uznaniu świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, wypłaconego za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. w łącznej kwocie 312,00 zł za nienależnie pobrane i równoczesnym orzeczeniu o jego zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. Przedmiotowe rozstrzygniecie stanowi - w świetle powyższych regulacji prawnych i przedstawionych w tym względzie rozważań uchybienie, które jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za nienależnie pobrane świadczenie (art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr) - należy uznać świadczenie, które spełnia następujące przesłanki: zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje (wyrok NSA z 4.10.2011 r. I OSK 762/11; wyrok WSA w Łodzi z 6.6.2014 r. II SA/Łd 1212/12; wyrok WSA w Warszawie z 14.8.2013 r. I SA/Wa 1224/13, cbosa).

Sąd I instancji stwierdził, że taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie; skarżąca nie została należycie pouczona o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia, jak i o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do dyspozycji normy prawnej.

W powyższym zakresie Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r. stwierdził: "(...) Skoro Pani M.M. zapoznała się z zasadami przyznawania świadczeń rodzinnych winna wiedzieć, że z powodu podjęcia zatrudnienia i osiągnięcia dochodu powodującego przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują. Ponadto o każdej zmianie swojej sytuacji rodzinnej i materialnej mającej wpływ na prawo do pobierania świadczeń powinna niezwłocznie powiadomić tut. Organ, ponieważ była o tym pouczona również w decyzji przyznającej świadczenie (...)".

Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 18.4.2013 r. I OSK 1701/12, zgodnie z którym skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia - winno być jasne i czytelne, winno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Prawidłowe pouczenie stanowi konieczny warunek żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku; uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy.

Dla oceny, czy w danych okolicznościach został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, konieczne jest uwzględnienie celu tego uregulowania prawnego. Wprowadzając powyższy warunek, ustawodawca zmierzał do tego, by obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji pouczenie, o którym mowa we wskazanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (wyrok NSA z 27.2.2013 r. I OSK 1525/12).

W pouczeniu zawartym w decyzji z [...] maja 2014 r., zamieszczono liczne pouczenia, jednak pouczenia te należy uznać za ogólnikowe, ponieważ poza przytoczeniem treści art. 25 ust. 1 uśr (pkt 2 pouczenia) i przywołaniem treści pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", brak jest jakichkolwiek informacji o skutkach prawnych nienależnego pobierania świadczenia. Nie można uznać, że przytoczone pouczenie było sformułowane i przedstawione skarżącej w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że skarżąca miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego wraz z dodatkiem, jak i świadomość jego zwrotu.

Trafne okazały się zarzuty istotnego naruszenia art. 5 ust. 4b w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 uśr. Świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Zasadą jest, że ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się przez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12 miesięcy i liczbę osób w rodzinie.

Instytucję utraty oraz uzyskania dochodu reguluje art. 5 ust. 4-4b uśr zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu.

Ustawodawca w art. 3 pkt 24 uśr, enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskanego dochodu.

W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a uśr).

W myśl art. 5 ust. 4b uśr, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

W sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę nie tylko dochód uzyskany lub utracony w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale także uzyskany lub utracony w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Skarżąca na podstawie decyzji z [...] maja 2014 r., pobierała zasiłek rodzinny na dziecko i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015, przyznany jednorazowo. Od dnia 16 czerwca 2014 r. zatrudniona była w L., gdzie za miesiąc lipiec 2014 r., czyli w trakcie trwania okresu zasiłkowego, otrzymała wynagrodzenie netto w kwocie 1.300,69 zł .

Spór w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalania dochodu rodziny skarżącej uprawniającego do przedmiotowego świadczenia, innymi słowy, czy wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe warunkującego przyznanie świadczeń rodzinnych w roku zasiłkowym 2014/2015.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów co do sposobu wyliczenia dochodu rodziny skarżącej uprawniającego do ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia, jako, że zastosowanie przez organy wprost art. 5 ust. 4b uśr oznacza, że o przyznaniu owego świadczenia decyduje w istocie dochód uzyskany przez skarżącą za 1 miesiąc, tj. lipiec 2014 r., czyli dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy.

Ustawową podstawą do przyznania przedmiotowego świadczenia jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego (art. 3 pkt 2a uśr). Zasada ta winna również mieć zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Oznacza to, że w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b uśr, dochód należy liczyć w stosunku rocznym; winien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a następnie całość dochodu podzielona przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny.

Sąd I instancji w pełni podzielił linię orzeczniczą przyjętą w WSA we Wrocławiu, gdzie w wyroku z 28.1.2015 r. IV SA/Wr 530/14, stwierdzono m. in.: "(...) Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy (np. wyroki: WSA w Łodzi z 9.7.2013 r. II SA/Łd 403/13; WSA w Szczecinie z 12.9.2013 r. II SA/Sz 353/13; WSA we Wrocławiu z 23.10.2013 r. II SA/Wr 320/13, cbosa).(...) Dodać należy, że przedstawiona interpretacja przepisów określających sposób liczenia dochodu rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych niepodzielnie panowała we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki: WSA w Lublinie z 29.6.2012 r. II SA/Lu 440/12; WSA w Białymstoku z 15.12.2011 r. II SA/Bk 797/11; WSA we Wrocławiu z 13.12.2011 r., IV SA/Wr 525/11, cbosa). Podkreśla się, że wskazana interpretacja jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia art. 71 Konstytucji RP (...)".

Przyjęte w niniejszej sprawie stanowisko zbieżne jest nie tylko z celami omawianej ustawy, lecz także z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają zaś prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

W rozpatrywanej sprawie organy ustalając dochód rodziny skarżącej działały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym z art. 5 ust. 4b uśr.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. A. J., które zaskarżyło wyrok IV SA/Wr 61/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114) przez błędną ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego nie może nastąpić w tej samej decyzji, co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz postępowanie zmierzające do nakazania zwrotu tych świadczeń można wszcząć dopiero, gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta;

2. art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymagane jest, by pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, wywoływało u strony określony stan świadomości, podczas gdy - zdaniem Kolegium - pouczenie wywiera skutek prawny (a w konsekwencji pozwala stwierdzić, że świadczenie było nienależnie pobrane), jeśli zostało stronie zakomunikowane w sposób jasny i odpowiadający treści przepisów ustawy, m. in. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2;

3. art. 3 pkt 2a w zw. z art. 5 ust. 4b uśr przez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, że w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie należy działać w myśl art. 5 ust. 4b uśr, lecz po doliczeniu kwoty dochodu uzyskanego do dochodu za rok poprzedzający, całość podzielić na 12 miesięcy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 21 października 2015 r. pełnomocnik M.M. na podstawie art. 184 ppsa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; na podstawie art. 61 § 3 ppsa o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, ustalony przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 uśr okazał się niezasadny.

Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 uśr). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wyszczególnione w art. 30 ust. 2 uśr:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Z art. 30 ust. 1 uśr wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świadczenie, do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie zostało uznane na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem, dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie jest możliwe orzekanie w jednej decyzji administracyjnej o uznaniu świadczenia za nienależne oraz o zwrocie świadczenia nienależnego (m. in. wyrok NSA z: 22.7.2010 r. I OSK 620/10; 29.4.2014 r. I OSK 563/13; 7.7.2016 r. I OSK 2591/14; 12.4.2017 r. I OSK 1985/15, cbosa). Innymi słowy, warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W konsekwencji uznaje się, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne.

Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza, że w sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postępowania. To rozróżnienie powoduje, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 1 uśr, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależnie jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 2 uśr. Między wspomnianymi decyzjami występuje związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie spraw administracyjnych i w konsekwencji także postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym sensie, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej (wyrok NSA z 7.7.2016 r. I OSK 2589/14, Lex 2118094). Skoro dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia, to tym samym Sąd I instancji trafnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji z uwagi na wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego.

Przeciwko wykładni leżącej u podstaw wyroku IV SA/Wr 61/15 nie przemawiał żaden z argumentów, podniesionych w pogłębionym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że ustawodawca w art. 30 uśr operuje dwoma różnymi pojęciami: "decyzja ustalająca te należności" [należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń] (art. 30 ust. 3 uśr); "decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń" (art. 30 ust. 5 uśr). W ustępie 9 art. 30 uśr używa także pojęcia "decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń". Tymi samymi pojęciami ustawodawca posłużył się już w pierwotnym tekście ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255). Sądy administracyjne od początku wskazywały na konieczność wydawania w pierwszej kolejności decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń a dopiero po ostatecznym zakończeniu tego postępowania, możliwym było orzekanie odrębną decyzją o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustawodawca pragnął zmienić tę sytuację materialnoprawną, w jednej z kilkudziesięciu nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych (przed dniem wydania zaskarżonej decyzji), wyraźnie wskazałby, że orzekanie o ustaleniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, odbywa się jedną decyzją.

Przeciwko takiej wykładni art. 30 ust. 1 i 2 uśr nie przemawia wzgląd na niebezpieczeństwo upływu trzyletniego terminu przedawnienia egzekucji należności z tytułu nienależnie obranych świadczeń (art. 30 ust. 3 uśr) – wysunięta na plan pierwszy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4-8). Adresatem postulatu zmiany terminu przedawnienia, innego określenia początku biegu przedawnienia bądź innego określenia przesłanek przerwania biegu przedawnienia, może być wyłącznie ustawodawca, nie zaś Sąd I instancji. Ustawodawca w części uwzględnił w tej materii postulaty praktyki. Przepisem art. 27 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732), zastąpił pierwotną przesłankę początku biegu przedawnienia, zastępując słowa "licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności" słowami "w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna". Dzięki tej nowelizacji właściwy organ nie musiał czekać ze wszczęciem postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń do dnia uprawomocnienia się decyzji ustalające te należności (upływu 30 dni dla wywiedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ewentualnie do dnia uprawomocnienia się wyroku I instancji bądź wydania wyroku II instancji). W kontrolowanej sprawie niebezpieczeństwo przedawnienia roszczenia jest czysto hipotetyczne – skarżąca niezwłocznie (w końcu czerwca 2014 r.; bezsporne – s. 3 akapit ostatni decyzji z [...] listopada 2014 r.; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc) poinformowała właściwy organ o uzyskaniu dochodu z tytułu pojęcia dnia 16 czerwca 2014 r. pracy w L.; po pouczeniu przez pracownika organu niezwłocznie przedłożyła zaświadczenie o zarobkach za pierwszy, pełny przepracowany miesiąc; nie podjęła żadnych kroków dla przewlekania postępowania; kwota ustalona decyzją z października 2014 r. jest symboliczna (312 zł).

Za wykładnią zaprezentowaną zaskarżonym wyrokiem przemawia i to, że dopiero przepisem art. 3 pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302), ustawodawca zastąpił pierwotne sformułowania dotyczące rodzajów decyzji, zawarte – odpowiednio - w ustępie 3 i 5 art. 30 uśr, sformułowaniem "decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń".

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 uśr. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr świadczenia nienależnie pobrane to świadczenia wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części. W orzecznictwie na tle tej regulacji trafnie wskazano, że należy odróżnić "nienależne świadczenie" od "świadczenia nienależnie pobranego". Podaje się że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zarzut dotyczy tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została prawidłowo pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji obowiązanej do wypłaty świadczenia. Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten drugi element polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. A zatem art. 30 ust. 2 uśr wiąże zakwalifikowanie świadczenia, jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która to świadczenie pobrała, że świadczenie to jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości, uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 uśr.

Skoro dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Osoba obowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia wystąpiła (wyrok NSA z 25.9.2013 r. I OSK 2949/12).

Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że ustalenie przez właściwy organ pobrania przez osobę świadczenia rodzinnego w sposób nienależny, uzależnione jest od wykazania przez ten organ, że "osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania".

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie podkreśla się, że tylko wówczas można mówić o spełnieniu powyższej przesłanki, gdy pouczenie dotyczące warunków legalnego korzystania ze świadczeń rodzinnych, a więc korzystania nienarażającego świadczeniobiorcy na zwrot świadczeń nienależnie pobranych, ma charakter zindywidualizowany, winno być dostosowane do sytuacji konkretnej osoby. Pouczenia takiego nie zastępuje przytoczenie treści przepisów prawa ani też ogólnikowa informacja uprawnionego o znajomości "przyczyn powodujących ustanie, zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty". Organ udzielający pouczenia winien wymienić całą enumeratywną listę przyczyn narażających na zwrot świadczenia, a nadto sprecyzować sankcję administracyjną (zwrot świadczenia), jaką zagrożone jest zajście wymienionych w pouczeniu okoliczności faktycznych lub prawnych (W. Maciejko w: red. W. Maciejko, A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 331-332, nb 7 wraz z powołanym orzecznictwem).

Pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy (a tak było w kontrolowanej sprawie – Prezydent wskazał na pouczenie zawarte w części VII punkcie 1 wniosku; s. 1 decyzji z [...] października 2014 r.), z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia.

Organy uznały, że skarżąca została prawidłowo pouczona, ponieważ zapoznała się z zasadami przyznawania świadczeń rodzinnych, zatem winna wiedzieć, że z powodu podjęcia zatrudnienia i osiągnięcia dochodu powodującego przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują. Organ wskazał, że o każdej zmianie swej sytuacji rodzinnej i materialnej mającej wpływ na prawo do pobierania świadczeń skarżąca winna powiadomić organ, ponieważ była o tym pouczona w decyzji przyznającej świadczenie (punkty 2-10 decyzji z [...] maja 2014 r.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 18.4.2013 r. I OSK 1701/12, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego wyroku, pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia - winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Stanowisko, powyższe, dotycząc obowiązku prawidłowego pouczenia o niemożności równoczesnego pobierania dwu różnych świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, a w konsekwencji świadomości beneficjenta o niemożności ich łączenia, jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 4.10.2011 r. I OSK 762/11; wyrok WSA w Kielcach z 13.6.2012 r. II SA/Ke 329/12; wyrok WSA w Krakowie z 6.4.2017 r. III SA/Kr 206/17; wyrok WSA w Lublinie z 23.5. 2017 r. II SA/Lu 79/17, cbosa). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazanie grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok NSA z 8.3.2013 r. I OSK 1529/13).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że "Sąd nie daje na to pytanie [jakie w ocenie Sądu, miałoby być pouczenie], każąc organom administracji szukać rozwiązań, które istotnie wykraczają poza obowiązki organów wynikające z przepisów ustawy", jak i – powołując art. 9 kpa – że nie można na organ nakładać obowiązku ustalenia, czy strona pouczenie zrozumiała. Nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie organy uzyskują prawo – a według WSA obowiązek – do wypełniania powyższego przepisu [art. 25 ust. 1 uśr] dodatkową treścią normatywną, która miałaby w sposób kazuistyczny opisywać ewentualne rodzaje zmian w sytuacji świadczeniobiorców, z uwzględnieniem "profilu" świadczeniobiorcy i jego indywidualnych cech (s. 8-10 skargi kasacyjnej).

Stanowisko skarżącego kasacyjnie należy w tej materii uznać za odosobnione. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2).

Pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem wspomniane pouczenie winno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, by mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (np. wyroki SN z: 25.4.1979 r. II URN 51/80, OSNCP 1980/10/202; 14.3.2006 r. I UK 161/05, OSNP 2007/5-6/78). Oba te przykładowe wyroki SN dotyczą obowiązków organu rentowego, przy czym wyrok II URN 51/80 zapadł w innym standardzie konstytucyjnym, dużo słabiej chroniącym prawa obywatela. Brak jakiegokolwiek powodu, by oczywiste obowiązki organu rentowego miałyby być inne, niż aktualne obowiązki organu administracji publicznej w sferze świadczeń rodzinnych, wchodzących w skład systemu zabezpieczenia społecznego (L. Garlicki w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 4, 6-9 s. 3-6 uw. 7-9 do art. 67 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN 1999, s. 12 i n.).

To, że w wyrokach I OSK 1701/12 i I OSK 1525/12 przedmiotem świadczeń były zasiłki pielęgnacyjne, nie ma istotnego znaczenia, bowiem wymóg konkretyzacji pouczeń jest wartością chronioną art. 9 kpa. Mimo że ustęp 6 art. 16 uśr obowiązuje od pierwotnej wersji ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nader często organy nie udzielały pouczeń o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (przykładowo – wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2008 r. IV SA/Po 534458; 5.2.2009 r. IV SA/Po 488/08, Lex 946015, aprobowane przez W. Maciejko – op. cit., s. 332, nb 8). Obowiązek prawidłowego udzielania pouczeń stronom dotyczy także innych świadczeń – np. pobierania zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (wyrok NSA z 14.12.2009 r. I OSK 826/09, Lex 558234) czy kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego. Orzecznictwo Sądów administracyjnych trafnie wskazało, że na organie I instancji ciążył obowiązek poinformowania skarżącej [w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne], z odpowiednim wyprzedzeniem, o konieczności złożenia wniosku o kontynuację wypłaty tegoż świadczenia oraz o konsekwencjach związanych ze złożeniem takiego wniosku w określonym terminie. W pouczeniu tym organ obowiązany był również wskazać na możliwość złożenia wniosku wraz z zaświadczeniem właściwej instytucji potwierdzającym złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności (wyroki WSA w Gdańsku z 15.1.2009 r.: II SA/Gd 839/08, Lex 481499 i II SA/Gd 840/08, Lex 481497; aprobowane przez W. Maciejko – op. cit., s. 332, nb 8). Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, obowiązek właściwego pouczania strony nie przekracza zakresu obowiązków organu administracji publicznej; "nie wymaga odwoływania się do wyobraźni organu" (s. 10 skargi kasacyjnej), lecz wyłącznie do profesjonalnej wiedzy organu.

Skarżący kasacyjnie błędnie pomija to, że świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, gdy strona pobiera świadczenia, choć wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy. Nie oznacza to, że muszą być to okoliczności zawinione przez organ. Mogą być to zarówno przyczyny leżące po stronie organu (błąd), ale także okoliczności niezależne od organu (wyrok I OSK 826/09). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wypłata skarżącej zasiłku rodzinnego za dwa miesiące (od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r.) i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego nie była zawiniona przez organ. Nie można jednak też przyjąć, by była spowodowana okolicznościami leżącymi po stronie skarżącej, która niezwłocznie – w końcu czerwca 2014 r. powiadomiła Prezydenta o podjęciu pracy, dopełniając tym samym obowiązku z art. 25 ust. 1 uśr. Świadczeniobiorcy nie można bowiem przypisywać wszelkich obowiązków w zakresie sprawdzania, czy świadczenie jest wypłacane prawidłowo, a już z pewnością nie obciąża go obowiązek kontrolowania, czy wysokość dochodów skutkowała przekroczeniem kryterium dochodowego, po przyznaniu skarżącej świadczeń decyzją z [...] maja 2014 r., uwzględniając złożoną konstrukcję normatywną obliczenia dochodów (o czym dalej). Nie można zatem przyjąć, że zasiłek rodzinny za dwa miesiące (od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r.) i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wypłacony we wrześniu 2014 r., były przez skarżącą pobrane nienależnie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr (odpowiednio – wyrok NSA z: 14.12.2009 r. I OSK 826/09; 14.2.2017 r. I OSK 2244/15; 5.4.2017 r. I OSK 1962/15 i I OSK 2195/15).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 pkt 2a w zw. z art. 5 ust. 4b uśr. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, wypłacone za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r., w łącznej kwocie 312,00 zł, za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Średni miesięczny dochód rodziny skarżącej za rok 2012, z uwzględnieniem utraty dochodu, wyniósł 35,72 zł. Przyznając świadczenie rodzinne decyzją z [...] maja 2014 r. organ wziął pod uwagę tę kwotę. Zdaniem organu podjęcie przez skarżącą zatrudnienia od 16 czerwca 2014 r. spowodowało, że wskazane skarżącej świadczenie rodzinne przestało przysługiwać. Organ swe stanowisko uargumentował faktem, że dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym miało miejsce uzyskanie dochodu, tj. z lipca 2014 r., wniósł 1300,69 zł. Po uwzględnieniu dochodu uzyskanego wyniósł 1336,41 zł, w przeliczeniu na osobę 668,21 zł, przekraczając kwotę uprawniająca do zasiłku rodzinnego od 1 sierpnia 2014 r.

W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 5 ust. 4b uśr nie jest prawidłowa a przedstawiony sposób wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny błędny, skutkując znaczącym jego zawyżeniem. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Z literalnego brzmienia art. 5 ust. 4b uśr, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu, z pominięciem reguł, wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, że o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Skoro jednak ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b uśr. W związku z tym dochód uzyskany winien być w tym przypadku doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4b uśr w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia.

W doktrynie trafnie podnosi się, że wydaje się, że dochód uzyskany, podobnie jak dochód utracony, winien być dochodem średnim i dochodem miesięcznym. Dopiero taki nadaje się, by go dodawać do dochodu rodziny ustalonego według zasad ogólnych. Jeżeli był uzyskiwany przez więcej niż jeden miesiąc, to jego kwoty miesięczne winny zostać dodane, a następnie podzielone przez liczbę miesięcy jego uzyskiwania, przypadających między 1 stycznia a 31 sierpnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się okres zasiłkowy. Skoro już w trakcie okresu zasiłkowego organ nie jest władny uwzględniać uzyskania dochodu względem osoby pobierającej zasiłek rodzinny, to na takich samych zasadach nie jest władny wliczać do dochodu uzyskanego dochodu przypisanego mu po dniu rozpoczęcia się okresu zasiłkowego. Brak, jak się wydaje, wystarczająco mocnych podstaw do akceptacji stanowiska, że kwota podlegająca dodaniu do średniego miesięcznego dochodu członka rodziny to "kwota z pierwszego miesiąca (...) po uzyskaniu dochodu" (J. Pędzich, E. Więckowska-Meisner, Świadczenia pieniężne w razie choroby i macierzyństwa oraz świadczenia rodzinne, Warszawa 2006, s. 145; R. Górecka, Pracodawca jako płatnik świadczeń rodzinnych, P. Prac. 2005/3/22; W. Maciejko – op. cit., s. 119-120, nb 27).

W żadnym razie nie jest tek, jak przyjęło to Kolegium, że "...dochód rodziny za rok 2012, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego w czerwcu 2014 r., wyniósł miesięcznie 1336,41 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 668,21 zł..." (s. 3 akapit 2 decyzji z [...] listopada 2014 r.", bo nie jest to dochód rodziny za 2012 r.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18, dalej M. Zieliński, Wykładnia; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W kontrolowanej sprawie doszło do sytuacji, w której wykładnia funkcjonalna dała odmienny rezultat niż wykładnia językowa. We współczesnej nauce i w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, jeśli w przypadku konfliktu rezultatów wykładni funkcjonalnej i językowej okaże się, że rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne o prawodawcy (zwłaszcza o jego systemie wartości), to należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych (M. Zieliński, Wykładnia, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 18, 19). Do takiej sytuacji doszło w kontrolowanej sprawie. Narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) taka wykładnia art. 3 pkt 2a w zw. z art. 5 ust. 4b i art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, która prowadziłaby do utraty prawa do zasiłku rodzinnego rodzinę, która mimo bardzo niskich dochodów w długim okresie (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy; art. 3 pkt 2a in medio uśr), traciła owe uprawnienia nawet w wyniku uzyskania jednorazowo dochodów skutkujących przekroczeniem kryterium dochodowego nawet w jednym miesiącu. Rodzina skarżącej jest rodziną niepełną i znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Zatem, mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej kwestie, zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.