Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 889/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 145, art. 134, art. 135, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37, art. 40, art. 48, art. 103
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: PINB [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy od decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: PINB [...], nakazującą inwestorowi M. K. wykonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ewid [...] i o nr ewid.[...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z przepisami prawa, polegających na wykonaniu:

- w części gospodarczej, ściany z materiałów niepalnych, sytuując ją w granicy pomiędzy działkami o nr ewid.[...] i [...],

- w części garażowej, wykonać otwory nawiewne w dolnej części ścian lub we wrotach garażowych oraz otwór wywiewny zakończony kominkiem wentylacyjnym na dachu. Roboty budowlane należy wykonać w terminie do [...] stycznia 2021 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] [...], nakazał inwestorowi M. K. wykonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ewid.[...] i [...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie ściany oddzielenia pożarowego w części gospodarczej, na długości 2,71 m, sytuując ją w granicy pomiędzy działkami o nr ewid.[...] i [...], wykonanie wentylacji grawitacyjnej (nawiewno-wywiewnej) w części garażowej, sytuując wentylację w ścianach przeciwległych lub bocznych, bądź we wrotach garażowych oraz wykonać termomodernizacje z wełny mineralnej ściany zachodniej, ściany zbliżonej do granicy działki o nr [...], w terminie do [...] listopada 2019 r.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił ww. decyzję i poprzedzające postanowienie z dnia [...] września 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem LWINB, organ I instancji, w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), nie poczynił dogłębnych ustaleń.

W ramach ponowionego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: PINB [...], zobowiązał M. K. do dostarczenia w terminie do [...] października 2019 r. inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej przedmiotowego budynku gospodarczego.

W dniu [...] października 2019 r. została przedłożona przedmiotowa ocena stanu technicznego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach o nr ewid.[...] i [...] wraz z inwentaryzacją oraz projekt naprawczy przedmiotowego budynku. Przedmiotowe opracowania sporządził S. O..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: PINB [...] [...], wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał M. K. wykonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ewid.[...] i [...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez wykonanie ściany z materiałów niepalnych, sytuując ją w granicy pomiędzy działkami o nr ewid.[...] i [...] i wykonanie otworów nawiewnych w dolnej części ścian lub we wrotach garażowych oraz otwór wywiewny zakończony kominkiem wentylacyjnym na dachu w części garażowej.

Również to rozstrzygniecie zostało uchylone decyzją LWINB z dnia [...] marca 2020 r. Zdaniem LWINB, organ I instancji, nie dokonał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L.. PINB w L. nie wykazał też, że nie zostały naruszone przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za podstawę ponownego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2018 r. i w dniu [...] lipca 2020 r. Podczas oględzin przeprowadzonych przez inspektorów PINB w L. , ustalono, że na ww. działkach usytuowany jest budynek gospodarczy parterowy, murowany. Posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Budynek posiada wymiary: 4,57 m x 5,47 m i wysokość 2,83 m. Do budynku gospodarczego stanowiącego garaż, w późniejszym czasie dobudowano część gospodarczą o wymiarach 4,00 m x 2,90 m i wysokości 2,07 m - 2,40 m. Część garażowa usytuowana jest w odległości ok. 0,15 m od ogrodzenia z działką o nr [...]. Rozbudowa (dobudowa) obiektu, przeznaczona jako budynek gospodarczy, usytuowana jest w odległości ok. 0,75 m od ww. ogrodzenia. Od strony północnej znajdują się wrota garażowe o wymiarach 2,44 m x 1,93 m, a od strony wschodniej usytuowane są drzwi wejściowe o wymiarach 0.85 m x 1,80 m oraz okno o wymiarach 0,71 m x 1,22 m. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Budynek garażu posiada od strony północnej, południowej oraz zachodniej ściany oddzielenia pożarowego. Natomiast w rozbudowanej części gospodarczej brak jest ściany oddzielenia pożarowego. Rozbudowaną część gospodarcza stanowi integralną cześć przedmiotowego budynku, nie posiada własnej ściany od strony północnej. Według oświadczenia M. K., inwestorem budynku był jego ojciec, J. K.. Budynek garażu został wybudowany w latach 1970 - 1980, a rozbudowę (dobudowę) wykonano kilka lat później. M. K. nie posiada informacji czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę garażu jak i na rozbudowę obiektu. A. K. - właścicielka działki sąsiedniej oświadczyła, że budynek gospodarczy w części garażowej został wybudowany po [...] marca 1987 r. a przed końcem 1987 r. Ponadto ustalono, że przedmiotowy obiekt stanowi całość połączoną konstrukcyjnie. Pomieszczenie gospodarcze od strony północnej nie posiada własnej ściany konstrukcyjnej.

Przy rozstrzyganiu organ I instancji uwzględnił także ocenę stanu technicznego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach o nr ewid.[...] i [...] wraz z inwentaryzacją oraz projekt naprawczy przedmiotowego budynku sporządzoną przez S. O., z której wynika, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, bez widocznych uszkodzeń, bez ugięć krokwi bądź odchyleń od pionu ścian.

W oparciu o takie ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nakazał M. K. wykonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr [...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez wykonanie w części gospodarczej ściany z materiałów niepalnych, sytuując ją w granicy pomiędzy działkami o nr ewid.[...] i [...] i wykonanie w części garażowej otworów nawiewnych w dolnej części ścian lub we wrotach garażowych oraz otwór wywiewny zakończony kominkiem wentylacyjnym na dachu w części garażowej, w terminie do dnia [...] stycznia 2021 r.

W wyniku odwołania wniesionego przez A. K. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie nakazujące M. K. wykonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ewid [...] i o nr ewid.[...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie, iż będący przedmiotem postępowania obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed [...] stycznia 1995 r. skutkuje koniecznością zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ odwoławczy, przywołując treść art. 40 i art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazał, że jego zdaniem organ I instancji poczynił właściwe ustalenia w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tym kontekście podniósł, że zgodnie z uchwałą obowiązującą w dacie budowy budynku tj. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1984 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze terenów mieszkalnych o niskiej intensywności zabudowy, a teren zabudowy nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zaprezentował stanowisko, iż przy badaniu istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy brać pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przypadkach zaistnienia konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym należałoby, z uwagi na konstytucyjną ochronę interesu prawnego inwestora, dokonać oceny przeznaczenia terenu obowiązującego w okresie wcześniejszym tj. przeanalizować przepisy o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały od czasu powstania obiektu do chwili obecnej.

Jak zauważył organ odwoławczy PINB w L. wykazał też, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych (art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przedmiotowy obiekt wybudowany został przez ojca A. K. i M. K. w latach osiemdziesiątych ub. wieku. Stan na gruncie w dacie budowy był odmienny od obecnego. Obiekt istnieje już ok. 30 lat, stan techniczny budynku jest dobry. Tak więc nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu lub jego części, jeżeli uzasadnione jest to innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust 1. Przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczeństwa inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, powodujące naruszenie wartości szczególnie chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Tak rozumiane "ważne przyczyny" powinny wynikać bądź z ustaw bądź z powszechnie obowiązujących przepisów wykonawczych. Powyższe ustalenia stanowią, że nie zachodzą też przesłanki z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., do nakazania rozbiórki obiektu.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna (k. 89-102 i k.196-208 akt I inst.) sporządzona przez S. O.. Przedmiotem oceny technicznej jest garaż oraz dobudówka o funkcji budynku gospodarczego. Stwierdzić należy, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję poddał ww. opracowanie ocenie i skonfrontował z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB w L. słusznie stwierdził, iż pomieszczenie garażu nie posiada wymaganej przepisami wentylacji, zgodnie z § 158 ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska . Natomiast w części gospodarczej z uwagi na niezgodną z przepisami lokalizację ściany, organ I instancji słusznie nakazał wykonanie ściany z materiałów niepalnych, sytuując ją w granicy pomiędzy działkami gruntu o nr ewid.[...] i nr ewid.[...]

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zebranego materiału dowodowego uznać należy, że organ I instancji wykazał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do rozpatrywanego obiektu. Tak więc zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., została zgodnie z prawem. Organ odwoławczy zwraca uwagę, że stan na gruncie uległ zmianie po śmierci inwestora, a budynek użytkowany jest od 30 lat. Należy zaznaczyć, że sprawy rozgraniczeniowe nie mogą być rozpatrywane przez organy nadzoru budowlanego lecz w postępowaniu przed sadami powszechnymi.

Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że ewentualne naruszenie norm odległościowych wynikających z ww. rozporządzenia z 1980 r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Nawet jeżeli uznać, że niezgodność z prawem budowy ww. obiektu wynika nie tylko z braku wymaganego pozwolenia na budowę, ale również z naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczących norm odległości obiektów od granic działki, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki merytoryczne określone w obydwu punktach art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.: nie zachodzi ani sprzeczność z planem miejscowym, ani niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Argumenty dowodzące braku spełnienia tych przesłanek zostały przedstawione wyżej.

Decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

W skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności nie ustalenie przez Organ I i II instancji czy M. K. dysponuje prawem własności garażu posadowionego częściowo na gruncie należącym do A. K.;

b) nieustalenie czy posadowienie przedmiotowego budynku w odległości 0.15 m od ogrodzenia pomiędzy działkami gruntu nr ew. 334, 335 i 333 jest dopuszczalne przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego;

c) niezastosowanie się przez Organ I instancji do wytycznych L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], nakazującej organowi pierwszej instancji:

• wskazania czy usytuowanie spornego obiektu nie narusza postanowień obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych;

• odniesienia się do wymogów konkretnych przepisów w zakresie odległości od granic działki i sąsiedniej zabudowy obowiązujących w dacie budowy obiektu;

• wykazania, że nie zostały naruszone przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące dwóch obiektów.;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy została ona wydana w sposób sprzeczny z prawem i zasługiwała na uchylenie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki garażu z uwagi na to, iż jego usytuowanie powoduje niebezpieczeństwo zarówno dla ludzi jak i mienia, a także powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia

b) § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez niedostrzeżenie, że usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z przedmiotowymi warunkami, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu zagadnienia wykonania spornego budynku w sposób niezgodny z przepisami w kontekście możliwości zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Organy w sposób niedostateczny rozpatrzyły także w sprawie kwestię zgodności wykonanej samowolnie zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji obiektu budowlanego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję nakazującą właścicielowi nieruchomości wykonanie określonych robót budowlanych (przeróbek) w celu doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], położonych w L. obręb [...] - L., do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Rozstrzygnięcia tego nie kwestionuje adresat nałożonego decyzją obowiązku, lecz skarżąca, będąca właścicielem działki nr [...], na której w części zlokalizowany został sporny budynek i która graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), w tym przede wszystkim art. 40 p.b.

W sytuacji, gdy przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., w warunkach samowoli budowlanej, a więc w warunkach odpowiadających dyspozycji art. 48 obecnie obowiązującej ustawy, w sprawie istotnie stosować należało przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

W sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 40 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 40 p.b. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższego wynika, że wynikająca z art. 40 p.b. możliwość nakazania wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami istnieje tylko wtedy, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 p.b.

Przepis art. 40 p.b. może zostać zastosowany tylko wtedy, gdy nie zachodzi konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część, o której mowa w art. 37 p.b.

Możność zastosowania trybu z art. 40 p.b. pozostaje zatem uzależniona od wcześniejszego wykluczenia możliwości nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część z art. 37 p.b.

Oczywiste zatem pozostaje, że w sprawie w pierwszym rzędzie organy powinny ocenić czy w sprawie istnieje konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część w trybie art. 37 p.b.

Organy w sprawie w sposób niedostateczny wyjaśniły i rozpatrzyły kwestię istnienia podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część w trybie art. 37 p.b.

Z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że obiekty budowlane lub ich części podlegają przymusowej rozbiórce jeżeli obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Rozbiórce podlegają zatem obiekty budowlane lub ich części, usytuowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Mając na uwadze, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w chwili dokonywania legalizacji, jak też uwzględniając, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, stwierdzić należy, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. są co do zasady przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji w sprawie administracyjnej, dotyczącej samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W kwestii tej uwzględnić należy jednakże stanowisko wyrażone w przywołanej przez organ uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przy badaniu istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. należy brać pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przypadkach zaistnienia konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym należałoby, z uwagi na konstytucyjną ochronę interesu prawnego inwestora, dokonać oceny przeznaczenia terenu obowiązującego w okresie wcześniejszym tj. przeanalizować przepisy o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały od czasu powstania obiektu do chwili obecnej.

Co do zasady zatem trafnie organ dokonał oceny przedmiotowej przesłanki w nawiązaniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wykonania obiektu budowlanego, lecz uczynił to w sposób niedostateczny albowiem nie przeanalizował w tym kontekście całości zapisów zawartych w planie miejscowym.

W tym kontekście organ ustalił jedynie, że zgodnie z obowiązującą w dacie budowy budynku uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1984 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze terenów mieszkalnych o niskiej intensywności zabudowy, a teren zabudowy nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej.

Organ oceniając zgodność wykonania obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym odwołał się zatem jedynie do przeznaczenie terenu, co nie jest wystarczające.

W sprawie zasadnicza niezgodność wykonania spornego obiektu z przepisami polegała na usytuowaniu go w zbyt bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej.

W takiej sytuacji sprzeczność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. oceniać należy nie tylko w kontekście przepisów szczególnych dotyczących przeznaczenia danego terenu pod określoną zabudowę, ale również w kontekście zapisów ogólnych planu miejscowego wykluczających możność dokonania zabudowy w określonej lokalizacji.

W przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie zbadał czy w planie miejscowym z 1984 r. zamieszczone były przepisy wykluczające możność sytuowania spornego budynku w sposób, w jaki dokonał tego inwestor. Co więcej złożony do akt sprawy administracyjnej plan miejscowy złożony został jedynie we fragmencie dotyczącym ustaleń szczegółowych odnoszących się jedynie do przeznaczenia terenu.

Organ pomijając konieczność zbadania całości ustaleń wynikających z planu miejscowego z 1984 r. w kontekście oceny sprzeczności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. zaniechał należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności warunkujących zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. i ewentualnie art. 40 p.b., czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które decydowały o nałożeniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo też alternatywnie nakazu wykonania zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b., co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo stosując w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o nałożeniu obowiązków z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. lub ewentualnie z art. 40 p.b., co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ w sposób niedostateczny wyjaśnił i rozpatrzył w sprawie kwestię wykonania spornego budynku w sposób niezgodny z przepisami.

Oczywiście co do zasady zagadnienie to ma pierwszoplanowe znaczenie dla zastosowania trybu z art. 40 prawa budowlanego, tj. dla nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Inaczej ta kwestia przestawia się w przypadku art. 37 prawa budowlanego.

Zaistnienie niezgodności obiektu budowlanego z przepisami stanowi bowiem warunek konieczny, lecz nie wystarczający dla nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

Oprócz bowiem niezgodności obiektu budowlanego z przepisami dla nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części muszą zaistnieć dodatkowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

Powyższe nie oznacza jednakże, że należyte ustalenie wszystkich okoliczności związanych z zaistniałym w sprawie naruszeniem przez obiekt budowlany przepisów nie ma znaczenia dla oceny konieczności dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 37 prawa budowlanego.

Przeciwnie, rodzaj, charakter i rozmiar zaistniałego w danym przypadku naruszenia przepisów, czy też ściślej rzecz ujmując wynikające z niego skutki faktyczne i prawne mają podstawowe znaczenie także przy ocenie przesłanek warunkujących konieczności dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w tym w szczególności oceny tego, czy wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a więc dla oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.

Co więcej w określonej sytuacji następstwa zaistniałej sprzeczności obiektu budowlanego z przepisami mogą być aż tak daleko idące lub doniosłe, że będzie można kwalifikować je jako ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

Z tych też względów wyczerpujące ustalenie wszystkich aspektów związanych z wykonaniem spornego budynku w sposób niezgodny z przepisami miało podstawowe znaczenia także dla oceny konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

W sprawie organ zaniechał należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia zagadnienia wykonania spornego budynku w sposób niezgodny z przepisami w kontekście możliwości zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

Jak wskazano już wyżej zasadnicza niezgodność wykonania spornego obiektu z przepisami polegała na usytuowaniu go w niewłaściwej odległości od granicy działek sąsiednich, przy czym chodzi tu zarówno o odległość obiektu od działki nr [...], jak również o jego usytuowanie względem działki nr [...].

Jeżeli chodzi o usytuowanie budynku względem działki nr [...] to sporny budynek w części zlokalizowany został na działce nr [...].

Co do zasady przekroczenie granicy nieruchomości sąsiedniej przy wykonywaniu obiektu budowlanego jest zachowaniem niezgodnym z przepisami prawa.

Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy obiekt wybudowany został przez ojca A. K. i M. K. w latach osiemdziesiątych ub. wieku, a stan na gruncie w dacie budowy był odmienny od obecnego.

Jeżeli faktycznie sporny budynek został wybudowany w czasie, gdy obie działki nr [...] stanowiły własność tej samej osoby to fakt wybudowania budynku z przekroczeniem granic ewidencyjnych działek nie stanowił naruszenia prawa i jest prawnie obojętny.

Ocena tej okoliczności nie jest jednak możliwa albowiem w tym zakresie organ nie dokonał żadnych ustaleń.

Co więcej z przytaczanego wyżej stwierdzenia organu zdaje się wynikać, że budowy obiektu dokonała ta sama osoba będąca ojcem skarżącej i obecnego właściciela działki, co jest nieprawdzie albowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ojcem skarżącej jest Z. G., a ojcem M. K. – J. K., a więc są to różne osoby.

Organ zaniechał zatem wyjaśnienia tych okoliczności i w części dokonał ustaleń niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Organ w sposób należyty nie wyjaśnił i nie rozpatrzył także okoliczności dotyczących usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy z działką nr [...].

Organ odwoławczy w tym zakresie swoje rozważania ograniczył do wskazania, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie takie jest nie tylko, że niewystarczające, ale również i nieprawidłowe.

Przywoływane przez organ rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki stanowi w § 13 stanowi, że dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika zatem, że możliwość sytuowania budynku w taki sposób jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie żaden z organów nie ocenił czy posadowienie spornego obiektu w bliskiej odległości od granicy działki nr [...] nie utrudniło prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz czy było zgodne z planem miejscowym obowiązującym w tym czasie.

Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że w § 13 przywołanego rozporządzenia mowa jest o sytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, przez co należy rozumieć lokalizowanie budynku w granicy.

Trafnie na takie rozumienie powyższego przepisu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 62/05 podnosząc, że § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przewiduje odstępstwo od wyrażonej w § 12 tego rozporządzenia zasady sytuowania obiektów w odległości co najmniej 4 m od granicy działki z możliwością zmniejszenia tej odległości do 3 m jeżeli ściana od sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Dopuszczenie do sytuowania obiektu bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią miało stwarzać możliwość dobudowania obiektu na działce sąsiedniej. Pozostawienie odstępu o szerokości 30 cm od granicy nie tylko więc nie jest zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, które to przepisy takiej możliwości nie przewidują, ale nadto - wyklucza realizację celu, w jakim przepisy te dopuściły budowę w granicy działki. Właściciel sąsiedniej działki przy realizacji podobnego obiektu na własnej działce byłby zmuszony usytuować go w odległości 8 m od granicy (dla zachowania wymogu z § 12 ust. 2 pow. rozporządzenia). Takie więc usytuowanie stodoły przez skarżącego narusza w stopniu istotnym interesy sąsiada, utrudniając prawidłową zabudowę jego działki. W tym znaczeniu więc odstępstwo od pozwolenia na budowę polegające na wzniesieniu obiektu w odległości 30 cm od granicy działki zamiast bezpośrednio w granicy, zważywszy skutki takiej zabudowy - musi być ocenione jako istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W sprawie sporny budynek nie został wybudowany bezpośrednio w granicy działki nr [...] albowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin jego część garażowa usytuowana jest w odległości 15 cm od granicy, a część gospodarcza w odległości 75 cm od granicy działki nr [...] (k.26 akt administracyjnych).

Z tych też przyczyn nie można przyjąć, że zlokalizowanie spornego budynku w takiej odległości od granicy działki nr [...] było zgodne z przepisami.

W dalszej zaś kolejności organ powinien dokonać oceny tej okoliczności w kontekście oceny konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, o czym pisano już wyżej.

Organ pomijając konieczność ustalenie i rozpatrzenia wszystkich okoliczności związanych z zaistniałym w sprawie naruszeniem przez obiekt budowlany przepisów oraz ich oceną w kontekście konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego zaniechał należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności warunkujących zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 i ewentualnie art. 40 p.b., czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które decydowały o nałożeniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo też alternatywnie nakazu wykonania zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b., co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo stosując w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o nałożeniu obowiązków z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 p.b. lub ewentualnie z art. 40 p.b., co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Jako, że uchybień takich dopuścił się także organ I instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 37 i art. 40 prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności organy wyjaśnią i rozpatrzą czy w sprawie istnieją podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego część w trybie art. 37 p.b.

W celu oceny zgodności wykonania spornego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym organy dokonają oceny całości postanowień zawartych w planie miejscowym obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, zwracając szczególną uwagę na ewentualne zapisy planu wykluczające możność dokonania zabudowy w określonej lokalizacji.

Ustaleń takich organ dokona w kontekście konieczności zastosowania w sprawie w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ następnie w sposób wyczerpujący wyjaśnił i rozpatrzy w sprawie zagadnienie wykonania spornego budynku w sposób niezgodny z przepisami.

Organ będzie miał przy tym na uwadze, że rodzaj, charakter i rozmiar zaistniałego w danym przypadku naruszenia przepisów, czy też ściślej rzecz ujmując wynikające z niego skutki faktyczne i prawne mają istotne znaczenie także przy ocenie przesłanek warunkujących konieczności dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w tym w szczególności oceny tego, czy wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a więc dla oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b., jak też, że w określonej sytuacji następstwa zaistniałej sprzeczności obiektu budowlanego z przepisami mogą być aż tak daleko idące lub doniosłe, że będzie można kwalifikować je jako ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

Powyższe będzie istotne także dla oceny konieczności zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 prawa budowlanego.

W tym celu powinien wyjaśnić także w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych doszło do wybudowania przedmiotowego budynku na obszarze dwóch działek ewidencyjnych nr [...]

Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny w szczególności te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o nałożeniu na właściciela obiektu nakazu rozbiórki budynku lub braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546), zasądzając od organu kwotę 997 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł, wpis w kwocie 500 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.