Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 444/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. i 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 2 pkt 18-19
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi T. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lutego 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania T. i H. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 9 listopada 2020 r., znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 1003 w miejscowości G., gm. G .

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzja organu I instancji została wydana na rzecz S. Sp. z o.o. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) dalej jako u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ustalono, że planowana inwestycja znajduje się na działce położonej na terenie C. Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie narusza zakazów przewidzianych dla ww. obszaru oraz nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego. Zajmuje 1 ha powierzchni zabudowy i stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) zalicza się do zabudowy przemysłowej. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, a zatem stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, instalacją odnawialnego źródła energii jest m.in. instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.

Według zaś art. 2 pkt 22 cyt. wyżej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m. in. energię wiatru, energię promieniowania słonecznego.

Zdaniem Kolegium, z uwagi na charakter inwestycji zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0MW wraz z infrastrukturą techniczną stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga spełnienia obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Oznacza to brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że spełnienie pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 3 – 5 u.p.z.p. zostało udokumentowane przez organ I instancji. Z ustaleń wynika, że teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu planowana inwestycja spełnia również wymogi art. 53 ust. 4 tj. w zakresie uzyskania niezbędnych uzgodnień, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Odnosząc się do licznych zarzutów zawartych w odwołaniu T. i H. K. oraz dopuszczonego do udziału w sprawie Towarzystwa na Rzecz O., dotyczących negatywnego odziaływania planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko oraz krajobraz Kolegium podniosło, że powyższe okoliczności były przedmiotem odrębnego postępowania tj. w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Sprawa określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia zakończona została decyzją ostateczną Kolegium z 3.08.2020 r. znak: [...], którą to Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 30.01.2020 r. znak: [...], wykonując przy tym wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zawarte w wyroku z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...]. Decyzja Kolegium z 3.08.2020 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt [...], skargę oddalił. Kolegium podkreśliło, że zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wstrzymały wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze do tut. Sądu T. i H. K. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 78 kpa przez przyjęcie, iż bezbłędna jest decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr 1003 położonej w miejscowości G. gmina G., polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, bez określenia w tej decyzji :

a) ilości paneli fotowoltaicznych które w ramach prowadzenia planowej inwestycji będą zainstalowane, mimo, iż ilość tych paneli jest okolicznością podstawową dla planowanej inwestycji,

b) hałasu maksymalnego emitowanego przez inwestycję, wobec deklarowanego poziomu hałasu wynoszącego według inwestora 50 dB dla projektowanej ilości paneli fotowoltaicznych, który to poziom hałasu wytworzonego przez tak zwane falowniki, których planuje się 30 sztuk nie został nigdy ustalony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowych, ale inwestor we wniosku o wydanie decyzji oraz w karcie informacyjnej przedsiębiorcy zapewnił, iż hałas ten nie przekroczy w okresie eksploatacja farmy łącznie dla całej inwestycji 50 dB,

c) nie określenie poziomu hałasu dla urządzeń chłodzących umieszczonych w stacji kontenerowej, która to wartość wyrażona także w decybelach została określona przez inwestora na 55 dB we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

d) nie określenie globalnej emisji hałasu dla całej inwestycji w postaci famy fotowoltaicznej dla terenów zabudowany zagrodowej wynoszącej według inwestora 55 dB w ciągu dnia i 45 dB w porze nocnej.

d) nie określenie maksymalnego natężenia hałasu w czasie prac budowlanych mimo, iż inwestor we wskazanym wniosku o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach maksymalne natężenie tego hałasu określił na 88-95 dB,

e) nie określenie maksymalnego pola elektromagnetycznego, które jest związane z całą inwestycją, które to natężenie nie było nigdy określone przez inwestora w składanym wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

f) nie dokonanie kontroli pkt. 2.3 ppkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, gdzie sprzecznie z deklaracja inwestora założono, iż inwestycja nie wykazuje zapotrzebowania na wodę, mimo, iż inwestor w swym wniosku o wydanie decyzji środowiskowych określił, iż inwestycja będzie potrzebowała wody do okresowego mycia konwektorów i czynności te będą wykonywane poprzez dowożenie wody beczkowozem;

- które to okoliczności były przedmiotem toczącego się przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy postępowania administracyjnego zakończonego w pierwszej instancji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach bez oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdzie karta informacyjna przedsięwzięcia oraz wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowanych doprowadziły do wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie [...], aktualnie zaskarżonego skargą kasacyjną do NSA w Warszawie.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżalnej decyzji organu I oraz II instancji, bowiem nie zamieszczenie w obu decyzjach gwarancji górnych granic hałasu i natężenia pola elektromagnetycznego, w sytuacji gdy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stawia pod znakiem zapytania celowość tego pierwszego postępowania, dotyczącego środowiskowych uwarunkowań inwestycji w C. Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Nadto wnieśli o dołączanie akt sprawy [...] dla przeprowadzenia dowodu z tych akt i wykazania, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidywanej inwestycji oraz karta Informacyjna przedsięwzięcia które gwarantowały zachowanie ciszy w środowisku w którym inwestycja jest planowana nie zostały w ogóle uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że wszystkie warunki wymienione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy znajdą stosowne odzwierciedlenie w decyzji o pozwoleniu na budowę na następnym etapie procesu inwestycyjnego. W analizowanej sprawie organy nie mogą wchodzić we właściwość organów budowlanych tj. konkretyzować warunków inwestowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Koncentrowały się one bowiem wokół zagadnień, które były przedmiotem i zostały poddane ocenie właściwych organów w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z wyjaśnień Kolegium wynika, że decyzją z 30 stycznia 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy wydał dla inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, którą utrzymało w mocy Kolegium decyzją z 3 sierpnia 2020 r. znak: [...]. Wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2020 r. w sprawie sygn. akt [...] oddalający skargę na powyższą decyzję Kolegium został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie sprawa oczekuje na rozpoznanie.

W procesie inwestycyjnym organy wydają różnego rodzaju decyzje administracyjne t.j. o ustaleniu warunków zabudowy, o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku inwestycji mogących zawsze znacząco bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wreszcie pozwolenie na budowę - w zależności od etapu, na którym znajduje się planowana inwestycja. Każda z wymienionych wyżej decyzji zapada w odrębnym postępowaniu, w toku którego właściwe w sprawie organy zajmują się badaniem różnych kwestii i stosują adekwatne do rozstrzygnięć przepisy prawa, zgodne ze swoimi kompetencjami. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ rozważa zagadnienia związane z ochroną środowiska, zaś w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organy badają wpływ planowanej inwestycji na sąsiedztwo w aspekcie jej zgodności z ładem przestrzenno-urbanistycznym. Z kolei organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego sprawdzić:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z faktu, że wymienione wyżej decyzje wydawane są w odrębnych od siebie postępowaniach wynika, że ich weryfikacja może nastąpić tylko w ramach tego postępowania, którego przedmiotem jest konkretna decyzja.

Z przyczyn powyżej wskazanych, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne, aby w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy organy administracji ponownie badały i oceniały kwestie związane z oceną oddziaływania na środowisko, albowiem nie mogą one wkraczać w kompetencje organu, który jest władny do kontroli legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W świetle powyższego, skoro podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do innego etapu inwestycyjnego niż uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to nie mają one wpływu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji i stąd brak podstaw do ich uwzględnienia.

Niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na regulację art. 134 Ppsa, zobowiązany jest do dokonania oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem z tym, że ta ocena dokonywana jest w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu.

W analizowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie uznały, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zdaniem organów, znajduje zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, w tym m.in:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela ustalenia organów administracji w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii.

Nie sposób się jednak zgodzić z literalnym odczytaniem przez organy administracji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przyjmując, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 16.06.2021 r. sygn. II SA/Sz 42/21, WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1423/20).

W decyzji Wójta Gminy , utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją ustalono następujące parametry budowanej farmy fotowoltaicznej: moc do 1,0 MW (czyli do 1000 kW) oraz powierzchnia ok. 2,0 ha.

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

W ww. wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Na tle powyższych wywodów, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Jak słusznie wskazano w cytowanych wyżej wyrokach, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.

Za takim rozumieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wskazujące, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 2 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Mała instalacja w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii oznacza - instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i mniejszej niż 500 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i nie większej niż 900 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i mniejsza niż 500 kW;

Mikroinstalacja w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii oznacza - instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.

Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały pominięte, w następstwie czego organy I i II instancji wyraziły błędną ocenę w zakresie wykładni i stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Powyższe wadliwości przyczyniły się do błędnego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak oceny wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa - wobec naruszenia ww. prawa materialnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym wyroku wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W szczególności przeprowadzą dla przedmiotowej inwestycji analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym w odniesieniu do istniejącego ładu przestrzennego.