Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 473/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor Instytutu Kształcenia Kadr Wyższej Szkoły [...] w [...]. wydał opinię służbową, dotyczącą [...] K. N. (zwany dalej: skarżący, policjant) – wykładowcy Instytutu Kształcenia Kadr Wyższej Szkoły [...] w [...]. Z ww. opinią skarżący zapoznał się w dniu [...] września 2019 r.

Od wymienionej opinii policjant wniósł [...] września 2019 r. (data wpływu do organu) odwołanie do Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...]. (zwany dalej: KRWSP, organ I instancji), który zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem - § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z 30 sierpnia 2010 r.) powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii.

Raportem z dnia 23 października 2019 r. (data wpływu do organu – 24 października 2019 r.) policjant zwrócił się do KRWS[...] z wnioskiem o wyłączenie ze składu osobowego komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii z dnia [...] września 2019 r., trzech osób (funkcjonariuszy Policji) wskazując, że zachodzą uzasadnione przesłanki wyłączające bezstronność tych osób.

W odpowiedzi na powyższy raport, KRW[...] pismem znak [...] z dnia [...] października 2019 r. poinformował skarżącego, że przepisy rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r. nie przewidują możliwości wyłączenia - na wniosek policjanta, który zaskarżył opinię służbową - członków komisji, powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. Pismo to doręczone zostało skarżącemu w dniu 4 listopada 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu) do KRWSP wpłynął raport policjanta, w którym wskazał on, iż składa odwołanie od pisma KRWSP znak [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie wyłączenia członków komisji powołanych do zbadania zaskarżonej (odwołaniem z [...] września 2019 r. - data wpływu do organu) opinii służbowej. W uzasadnieniu złożonego pisma skarżący wyjaśnił, że mimo powołania przez niego istotnych zarzutów uzasadniających wyłączenie członków komisji, do dnia dzisiejszego nie zostali oni wyłączeni. Stwierdził, że postępowanie odwoławcze obarczone jest wadą prawną, skutkującą jego nieważnością. Uznał także, że w przedmiotowej sytuacji należy zastosować normy ustawy zasadniczej oraz "normy ustawy mającej podporządkowanie w procesie opiniowania funkcjonariusza Policji".

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. KRWSP utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową z dnia [...] września 2019 r.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania skarżącego od pisma KRWSP znak [...] z dnia [...] października 2019 r., dotyczącego wyłączenia członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] września 2019 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia KGP wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi obecnie wątpliwości, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Opinia służbowa nie jest sporządzana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a sama procedura opiniowania nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., które nie będą miały nawet pomocniczo zastosowania. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta, który nie jest organem administracji publicznej, stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza zatem możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej.

Wyjaśnił, że poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. W dalszym ciągu toczy się ono w ramach struktury organizacyjnej Policji i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., w tym również te, które dotyczą wyłączenia pracowników organu oraz samego organu od udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie ani przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm.), ani regulacje określające zasady i tryb okresowego opiniowania służbowego policjantów zawarte w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2010 r., nie przewidują możliwości wyłączenia na wniosek policjanta członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii (w jej skład nie może jedynie wchodzić przełożony, który wydał opinię, od której wniesiono odwołanie, lub uczestniczył przy jej wydawaniu).

Stwierdził, że skoro postępowanie w sprawie wydania opinii służbowej w Policji nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania zasady wynikające z przepisów k.p.a., to jakiekolwiek działania przełożonych policjanta podejmowane w toku tej procedury (również na etapie odwoławczym), nie będą odbywały się w formie decyzji bądź postanowienia, od których przysługiwać będzie odwołanie lub zażalenie w administracyjnym toku instancji.

W sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione na akt, na który odwołanie nie przysługuje, to obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z art. 134 k.p.a. jest stwierdzenie jego niedopuszczalności.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie od pisma organu I instancji [...] października 2019 r., [...], stanowiącego odpowiedź na jego raport w sprawie wyłączenia członków komisji powołanej do zbadania odwołania od opinii służbowej, które nie jest decyzją administracyjną (ani też postanowieniem), od których przysługuje środek zaskarżenia. Koniecznym było zatem stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania.

W skardze złożonej na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego skarżący podał, iż pomimo braku wyraźnych norm, przewidujących zaskarżalność rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, do opiniowania funkcjonariusza Policji powinny mieć zastosowanie podstawy prawne wynikające z Konstytucji RP, jak również ogólne przepisy k.p.a., sprawa należy do spraw z zakresu administracji. Nie do zaakceptowania jest brak jakiejkolwiek kontroli nad organem I instancji, wydającym opinię o funkcjonariuszu publicznym. Taki stan pozbawia stronę możliwości przeciwdziałania wszelkim naruszeniom prawa. Rozstrzygnięcie objęte jego skargą dotyczy konkretnej sprawy, konkretnego adresata i jest podejmowane przez legitymowany do niej organ administracji publicznej. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż opinia bezpośrednio wywołuje skutki prawne i faktyczne wobec jej adresata, łącznie z pozbawieniem części wynagrodzenia, a nawet zwolnienia ze służby w Policji. Regulujące wydawanie opinii rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2010 r., nie przewiduje jakiegokolwiek trybu weryfikacji opiniowania funkcjonariusza i jest niezgodne z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe i zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., określającym prawo do odwołania, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem wniesienie odwołania uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym decyzji, wobec której odwołanie jest składane.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z treści przywołanego przepisu wynika dla organu, do którego odwołanie zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.

Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny co do podniesionych w skardze innych zarzutów.

Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji (postanowienia). Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, publ. cbois).

Sporną pomiędzy stronami jest kwestia, czy w niniejszej sprawie wystąpił przypadek braku spełnienia przesłanki przedmiotowej dopuszczalności odwołania, które złożone zostało wobec pisma organu I instancji stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o wyłączenie członków komisji powołanej do zbadania opinii służbowej.

W ocenie Sądu istotną dla oceny prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy postanowienia jest okoliczność, że pismo wyjaśniające z [...] października 2019 r., w odniesieniu do którego skarżący złożył odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Wskazane pismo nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowiło wyjaśnienie policjantowi powodów, dla których KRWSP nie uwzględnił jego wniosku o wyłączenie członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej przez niego opinii służbowej. Kwestionowanie takiego stanowiska KRWSP nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stanowisko KRWSP wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2019 r., po pierwsze nie stanowi decyzji administracyjnej, po drugie zaś przepisy regulujące kwestię opiniowania funkcjonariuszy (ustawa o Policji i rozporządzenie z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów) nie przewidują możliwości wyłączenia na wniosek policjanta członków komisji, powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. Wskazane okoliczności stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania.

W kontekście powyższych ustaleń za niezasadne uznano argumenty złożonej przez policjanta skargi.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.