Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2360/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 45.
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 7, art. 75 par. 1 i 2, art. 77, art. 107.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4, art. 184.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 w sprawie ze skargi T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., w sprawie ze skargi T.-T. I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydał skarżącej spółce zezwolenie na umieszczenie w okresie od dnia 2 września 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. w pasie drogowym al. Jana Pawła II, na odcinku ul. Burakowska - Rondo Radosława, urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - rurociągu kablowego złożonego z 1 rury o średnicy 0,11 metra, długości 142 metra bieżącego i łącznej powierzchni 15,62 metrów kwadratowych rzutu poziomego urządzenia. Następnie decyzjami z dnia 20 grudnia 2006 r. i 18 grudnia 2007 r. organ zezwolił na funkcjonowanie w terminie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. rurociągu kablowego o powierzchni 15,62 metra kwadratowego i w terminie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. rurociągu kablowego o powierzchni 10,15 metra kwadratowego w pasie drogowym al. Jana Pawła II. Kolejne zezwolenie wydane został skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na powierzchnię 10,15 metra kwadratowego. W toku przeprowadzonej kontroli studni znajdującej się w pasie drogowym al. Jana Pawła II (organ z uwagi na brak możliwości otwarcia studni wobec nieobecności przedstawiciela skarżącej spółki, dokonał wykopu rewizyjnego studni), ustalono, że w pasie drogowym znajdowały się dwie rury o średnicy 0,11 metra umieszczone obok siebie. Stwierdzono również istnienie mieszczącej się w pasie drogowym studni w rejonie Ronda Radosława i studni w rejonie ul. Burakowskiej. Obie studnie były naniesione na załączniku graficznym do składanych przez skarżącą wniosków o wyrażenie zgody na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydenta m. st. W. nałożył na skarżącą spółkę karę w wysokości 41.761,43 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. Jana Pawła II na odcinku ul. Burakowska - Rondo Radosława w W. o łącznej powierzchni 16,70 metra kwadratowego, w okresie od dnia 2 września 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - rurociągu kablowego z 1 rury o średnicy 0,11 wraz ze studnią.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącej o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej obejmował rurociąg składający się z jednej rury o szerokości 0,11 metra. Kontrola wykazała natomiast, że spółka umieściła w pasie drogowym 2 rurociągi kablowe o łącznej pow. 31,24 m2 rzutu poziomego oraz dodatkową studnię o pow. 1,08 m2, której w swym pierwotnym wniosku nie wykazała. Umieszczone w pasie drogowym urządzenia zajmowały powierzchnię o 16,70 metra kwadratowego większą, niż obejmowało zezwolenie zawarte w decyzjach Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2006 r., z dnia [...] grudnia 2006 r., z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. W ocenie organu skarżąca spółka posiadała pełne rozeznanie co do faktycznej ilości umieszczonych w pasie drogowym rur gdyż sama wykonywała roboty związane z ich umieszczeniem. Zdaniem organu, w przypadku zwiększenia ilości urządzeń, spółka powinna była zwrócić się do zarządcy drogi o zmianę wcześniejszej decyzji zezwalającej na umieszczenie jedynie 1 rurociągu kablowego w celu ustalenia opłaty z uwagi na zwiększenie powierzchni faktycznego zajęcia pasa drogowego o powierzchnię rzutu poziomego kolejnej rury wraz ze studnią. Skarżąca nie dopełniając tych formalności świadomie wprowadziła ZDM w błąd, czym doprowadziła do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od 2 września 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości niższej, niż wynikała z faktycznie zajętej powierzchni.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacja tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie.

Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Zauważył, że skarżąca nie kwestionowała okoliczności funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia technicznego w postaci wielootworowego rurociągu kablowego. Kwestią sporną było natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jednie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się. Na taką możliwość wskazuje treść powołanego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Sąd podkreślił, że ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Tym samym umieszczenie dwóch, czterech lub ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

W odniesieniu do studni, ich lokalizacji oraz rozmiarów Sąd I instancji stwierdził, że powinny być przedmiotem szczegółowych rozważań organu, który obowiązany był swój pogląd udokumentować przy pomocy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem map, a czego nie uczynił. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy oryginałów takich dokumentów, jak opinia nr [...] z dnia 7 kwietnia 2006 r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia terenu z załącznikiem graficznym, na które powoływał się organ w zakresie lokalizacji studni.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na pominięciu przez Sąd ustalonych w postępowaniu i właściwie udokumentowanych faktów w postaci umieszczenia bez zezwolenia przewidzianego przepisami art. 40 ustawy o drogach publicznych, urządzenia w postaci rurociągu teletechnicznego o szerokości rzutu poziomego 0,11 m. w pasie drogowym drogi powiatowej Al. Jana Pawła II na odc. ul. Burakowska - Rondo Radosława w W., które to urządzenie bez wątpliwości jest urządzeniem dodatkowym w stosunku do urządzenia zgłoszonego do zezwolenia i opłat we wniosku z dnia 10 sierpnia 2006 r., które sama strona postępowania zdefiniowała jako jedno urządzenie o powierzchni 15,62 m2 (tj. rurociąg o 142,0 m długości x 0,11 m szerokości) a we wnioskach z lat 2007, 2008 dokonała jedynie redukcji powierzchni urządzenia o 5,47 m2 do 10,15 m2 rzutu poziomego,

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na przyjęciu przez Sąd i rozważeniu zakresu zagadnień i faktów dotyczących nie wszczętego przez organ postępowania w sprawie nałożenia opłat karnych za umieszczenie bez zezwolenia zidentyfikowanych i udokumentowanych przez zarządcę drogi w pasie drogowym dwóch urządzeń w postaci rurociągów teletechnicznych o średnicy 0,11 m każdy ( z których tylko jedno objęte jest zezwoleniem zarządcy drogi zawartym w decyzjach administracyjnych [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.; [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., a drugie stanowiło przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji uchylonych zaskarżonym wyrokiem Sądu), lecz faktów i okoliczności dotyczących innych 12 urządzeń, które nie były ani przedmiotem wniosku strony, ani przedmiotem postępowania administracyjnego, ani też przedmiotem decyzji uchylonych wyrokiem, co powoduje, że inny był przedmiot postępowania administracyjnego a inny zakres przedmiotu sprawy zakończonej wyrokiem WSA w W.,

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na przyjęciu, iż w obszarze pasa drogowego istnieje jedno urządzenie podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że w pasie drogowym znajdują się dwa urządzenia w rozumieniu przepisów art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z dnia 16 czerwca 2010 r. ze zm.), a dodatkowo strona podniosła i udowodniła, że umieściła bez zezwolenia zarządcy drogi dalszych 12 rurociągów będących odrębnymi urządzeniami w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy,

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na przyjęciu, iż dwa urządzenia w postaci rurociągów kablowych zostały położone jedno pod drugimi, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że Spółka umieściła w pasie drogowym 2 zespoły rur o średnicy 110 mm każda w ten sposób, że znajdują się one obok siebie i to w odległości ok. 10 cm.,

- zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania dotyczącego rzeczywistego jego zakresu objętego decyzjami organów obu instancji, tj. zobowiązanie organu do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia zakresu udzielonych dotychczas zezwoleń, podczas gdy fakt umieszczenia przez Spółkę w obszarze pasa drogowego dwóch urządzeń o powierzchni rzutu poziomego dwukrotnie większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi wynika wprost ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, w tym wniosku strony z dnia 10 sierpnia 2006 r., kolejnych wniosków dotyczących jedynie 1 urządzenia o średnicy 0,11 m.

2. prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą interpretację art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i pominięcie definicji ustawowej pasa drogowego, który winien być rozumiany szeroko jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią a nie interpretowany zawężająco wyłącznie jako "powierzchnia pasa drogowego", z tym skutkiem, że zaskarżone orzeczenie eliminuje ustawowy obowiązek wydania zezwolenia, naliczania i pobrania opłaty choć winna być ona pobrana od wszelkich urządzeń znajdujących się w przestrzeni pasa drogowego bez względu na miejsce ich usytuowania w tejże przestrzeni a także bez względu na sposób w jaki są wobec siebie w pasie usytuowane,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczonych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie dwóch oddzielnych rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo, iż jednym urządzeniem podlegającym tej samej opłacie jest także dodatkowych 12 rurociągów ujawnionych przez stronę w piśmie z dnia 13 września 2011 r. co powoduje, że martwym pozostaje przepis nakazujący naliczanie opłaty w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego,

- nieuwzględnienie art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i pominięcie zawartej w powyższym przepisie definicji "urządzenia" rozumianego, jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne kanały stanowiące odrębne urządzenia,

- błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni,

- błędną interpretację art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym "nie wpływa na żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni", podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 0,11 m każdy będzie inna niż czterech, ośmiu urządzeń, czy też 12 urządzeń o średnicy 0,04 m każde co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty.

Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi spółki T.-T. I. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.-T. I. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te sprowadzają się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na: 1) pominięciu przez Sąd I instancji ustalonych w postępowaniu i właściwie udokumentowanych faktów w postaci umieszczenia bez zezwolenia przewidzianego przepisami art. 40 ustawy o drogach publicznych, urządzenia w postaci rurociągu teletechnicznego o szerokości rzutu poziomego 0,11 m. w pasie drogowym drogi powiatowej Al. Jana Pawła II na odc. ul. Burakowska - Rondo Radosława w W., które to urządzenie bez wątpliwości jest urządzeniem dodatkowym w stosunku do urządzenia zgłoszonego do zezwolenia i opłat we wniosku z dnia 10 sierpnia 2006 r., które sama strona postępowania zdefiniowała jako jedno urządzenie o powierzchni 15,62 m2, 2) przyjęciu przez Sąd i rozważeniu zakresu zagadnień i faktów dotyczących nie wszczętego przez organ postępowania w sprawie nałożenia opłat karnych za umieszczenie bez zezwolenia zidentyfikowanych i udokumentowanych przez zarządcę drogi w pasie drogowym dwóch urządzeń w postaci rurociągów teletechnicznych o średnicy 0,11 m każdy, zakończonego wydaniem decyzji uchylonych zaskarżonym wyrokiem Sądu, lecz faktów i okoliczności dotyczących innych 12 urządzeń, które nie były ani przedmiotem wniosku strony, ani przedmiotem postępowania administracyjnego, ani też przedmiotem decyzji uchylonych wyrokiem, co powoduje, że inny był przedmiot postępowania administracyjnego a inny zakres przedmiotu sprawy zakończonej zaskarżonym, 3) polegający na przyjęciu, iż w obszarze pasa drogowego istnieje jedno urządzenie podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że w pasie drogowym znajdują się dwa urządzenia w rozumieniu przepisów art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z dnia 16 czerwca 2010 r. ze zm.), a dodatkowo strona podniosła i udowodniła, że umieściła bez zezwolenia zarządcy drogi dalszych 12 rurociągów będących odrębnymi urządzeniami w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy, 4) polegający na przyjęciu, iż dwa urządzenia w postaci rurociągów kablowych zostały położone jedno pod drugimi, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że Spółka umieściła w pasie drogowym 2 zespoły rur o średnicy 110 mm każda w ten sposób, że znajdują się one obok siebie i to w odległości ok. 10 cm. Nadto naruszenie wskazanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej polegało, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjna organu, na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania dotyczącego rzeczywistego jego zakresu objętego decyzjami organów obu instancji, tj. zobowiązanie organu do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia zakresu udzielonych dotychczas zezwoleń, podczas gdy fakt umieszczenia przez Spółkę w obszarze pasa drogowego dwóch urządzeń o powierzchni rzutu poziomego dwukrotnie większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi wynika wprost ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, w tym wniosku strony z dnia 10 sierpnia 2006 r., kolejnych wniosków dotyczących jedynie 1 urządzenia o średnicy 0,11 m.

Po przeanalizowaniu wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Na wstępie przypomnieć należy, że sąd administracyjny to sąd prawa, a nie sąd faktu. Zatem zadaniem sądu administracyjnego nie jest czynienie ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie, a jedynie ocena zgodności z prawem działań organów administracji polegających na ustaleniu prawdy obiektywnej w sprawie, czyli na ustaleniu w sposób wnikliwy i z poszanowaniem przepisów prawa stanu faktycznego sprawy oraz ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów. Dokonując tego w analizowanej sprawie Sąd I instancji uznał, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, iż stan faktyczny w tej sprawie nie został ustalony w sposób prawidłowy. Organ administracji nie zebrał, w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Wynika to wprost z zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeń Sądu I instancji dotyczących: 1) posadowienia studni, jak podkreślił Sąd I instancji: "Nadto w zakresie posadowienia studni doszło do istotnego – mogącego mieć zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie – naruszenia procedury administracyjnej w postaci niewyjaśnienia kwestii związanych z tym elementem decyzji (art. 7, 77 k.p.a.)"; 2) niezapewnienia stronie pełnego udziału w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Sąd I instancji wskazał, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób wnikliwy i wszechstronny organ zgromadzi materiał dowodowy niezbędny do oceny, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia zakresu udzielonych dotychczas zezwoleń, zapewniając pełny udział stronie. Wymaga zwrócenia uwagi zwłaszcza konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w postaci oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałami dokumentów urzędowych (dotychczas zgromadzone materiały to przeważnie kserokopie)." Nadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, wynika iż uznał on za uzasadnione zarzuty zamieszczone w skardze, które dotyczyły prowadzonego przez organ w tej sprawie postępowania dowodowego. W skardze tej: "Spółka wskazała również na obowiązki organu wynikające z art. 7 oraz 77, 107 k.p.a. Nadto przywołała art.75 § 1-2 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezrozumiałe jest jej zdaniem pominięcie i nierozpoznanie przez SKO wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę o przeprowadzenie kolejnej kontroli, zwłaszcza w kontekście zgłaszanych zastrzeżeń do wykopu dokonanego przez ZDM. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też poprzez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Strona skarżąca zarzuciła ignorowanie przez organ dowodów zgłaszanych przez skarżąca Spółkę (TTI), np. oświadczeń zawartych w piśmie pełnomocnika Spółki z dnia 19 września 2011 r., zawierających informację co do zajętości pasa drogowego na odcinku ul. Burakowska – Rondo Radosława w W. i co do okoliczności sporządzenia załączonych doń fotografii oraz oświadczeń przedstawicieli Spółki E. S.A. co do zakupu i wydania rur o średnicy 40 fi w przedmiotowym pasie drogowym." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd wprawdzie szczegółowo nie odniósł się w uzasadnieniu do tych zarzutów naruszenia przepisów procesowych w toku postępowania dowodowego przez organ, ale uznał za naruszone przepisy art. 7, 77 k.p.a. Wobec tak dalece niewyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, przedwczesne są wszelkie wypowiedzi Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego w tej sprawie, a zatem w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut, pomieszczony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej części Naczelny Sąd Administracyjny uznał uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za błędne. Mimo to jednak doszedł do przekonania, iż skargę należy oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a. in fine, który stanowi, iż : "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu."

Z uwagi na to, iż stan faktyczny w analizowanej sprawie ustalony przez organy został dostatecznie podważony przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż byłoby przedwczesne odnoszenie się do zarzutów, pomieszczonych w skardze kasacyjnej SKO, a dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.