Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2989/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 pat. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 348/14 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz A. K. i M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 348/14, na skutek skargi A. K. i M. K. (dalej jako "skarżący"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy S. decyzją z [...] lipca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku K. K., M. F. i J. F., zatwierdził projekt podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w miejscowości M., gmina S., stanowiących współwłasność wnioskodawców, na dz. nr nr: [...].

Skarżący pismem z [...] listopada 2013 r., wskazując art. 235 § 1 w związku z art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie nr [...] w miejscowości M., przewidziana jest droga publiczna o numerze [...]. Organ w decyzji podziałowej potraktował ją jednak jako drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), podczas gdy powinna zostać ona przejęta z mocy prawa na własność gminy, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Obecnie działka ta stanowi główną przeszkodę do sprzedaży nieruchomości skarżących i uzyskania pozwolenia na budowę, mimo zatwierdzenia podziału ich nieruchomości decyzją Wójta Gminy S. z [...] maja 2010 r. nr [...] i braku przeszkód wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 61a w związku z art. 28 i art. 157 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r. Organ wyjaśnił, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądają wnioskodawcy, dotyczy nieruchomości będącej współwłasnością K. K. oraz M. i J. F. W świetle art. 28 K.p.a. przymiotu strony pozbawiony jest podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki. Stronami postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, wszczętego na wniosek jej właścicieli, są tylko te osoby. Inne podmioty nie są uprawnione do wszczęcia takiego postępowania i kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, bowiem decyzja podziałowa nie przyznaje im żadnych uprawnień ani nie nakłada obowiązków. W ocenie organu, wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a legitymują się jedynie interesem faktycznym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli, że organ nie rozważył, jaki jest status właściciela działki sąsiedniej w przypadku pozbawienia go dostępu do drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości przyległej. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiednich przysługuje natomiast przymiot strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Kwestionowaną decyzją, Wójt Gminy S. uznał drogę przechodzącą przez dz. nr [...] za drogę wewnętrzną, która pozostała własnością K. K. oraz M. i J. F., a tym samym nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S. W ocenie wnioskodawców, takie działanie organu jest sprzeczne z § 12 pkt 7 uchwały Rady Gminy S. z 27 października 2004 r. nr XIX/126/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 7, poz. 96). Skarżący zaznaczyli, że w analogicznej sytuacji dz. nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego na wniosek A. K., B. F. oraz M. P., przejęte zostały pod publiczną wewnętrzną drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...] i z mocy prawa przeszły na własność Gminy S. W wyniku natomiast wydania decyzji podziałowej z 2008 r. skarżący pozbawieni zostali dostępu do drogi publicznej, bowiem organ uznał, że przebiegająca przez dz. nr [...] droga, jest drogą niepubliczną, podczas gdy z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki podlegające podziałowi znajdowały się w dniu zatwierdzenia podziału w terenie przeznaczonym pod gminną drogę publiczną. W tej sytuacji decyzja zatwierdzająca podział narusza art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymało postanowienie z [...] grudnia 2013 r. w mocy podzielając stanowisko, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osób nieuprawnionych. Organ podał, że krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznacza treść art. 28 K.p.a., a co za tym idzie podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości, natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu. Zdaniem Kolegium, podmiot nieposiadający żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie posiada również interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższe postanowienie A. K. i M. K. wnieśli o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podkreślili, że sporna decyzja podziałowa pozbawia ich dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji uniemożliwia im sprzedaż własnych działek oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Powtórzyli ponadto argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji spowoduje konieczność wystąpienia przez nich z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej, podczas gdy dz. nr [...] winna stać się z mocy prawa własnością gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało ponadto, że w dniu [...] marca 2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału dz. o nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w omawianym postępowaniu może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być ustalany w oparciu o art. 28 K.p.a. Organ winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do jego zainicjowania. Sąd podał dalej, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek nie ma legitymacji do występowania w postępowaniu. Jeśli natomiast kwestia interesu prawnego wnioskodawcy jest wątpliwa, organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie postępowania rozpoznawczego. Jeżeli w toku rozpatrywania sprawy dojdzie do wniosku, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to wówczas zobowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony.

Sąd wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 97 ust. 1 u.g.n. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Co do zasady stronami tego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem, jednak nie można wykluczyć, że interes prawny przysługiwał będzie również innym podmiotom, np. właścicielom działek sąsiednich, w sytuacji gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywane przez ich prawo własności. Powyższe odnosi się również do kontroli postępowania podziałowego w trybie nadzwyczajnym.

Sąd podał dalej, że korzystanie z każdej nieruchomości wymaga swobodnego dostępu do niej, czyli możliwości dotarcia z drogi publicznej. Artykuł 93 ust. 3 u.g.n. zakazuje dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp taki uznaje się nie tylko bezpośredni dostęp wydzielonych działek do drogi, lecz także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek lub ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, w przypadku gdy nie ma możliwości wyznaczenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Stosownie znów do art. 99 u.g.n., jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności – wówczas podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek zostaną te służebności ustanowione. Skoro zatem ustawodawca w art. 93 ust. 3 u.g.n. założył niedopuszczalność podziału na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza, by w wyniku tego podziału już istniejące działki sąsiednie były tego dostępu pozbawione. Przywołane uregulowanie zapewnia zatem ochronę także właścicielom działek sąsiednich z nieruchomością podlegającą podziałowi, bowiem podział taki może pozbawić działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej.

Sąd wskazał, że w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. winno dokładnie zbadać interes prawny skarżących we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości przyległych do działki, która uległa podziałowi na podstawie decyzji z [...] lipca 2008 r. Z istoty prawa własności wynika swoboda dysponowania nieruchomością. Pozbawienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, na co wskazują skarżący, powoduje, że wykonywanie prawa własności ulega znacznemu ograniczeniu i może uniemożliwić dalszy obrót działkami pozbawionymi dostępu do drogi. Powyższe okoliczności mogą w konsekwencji świadczyć ich o interesie prawnym a nie faktycznym. Sąd podkreślił, że skoro organy nie poczyniły ustaleń w zakresie dotychczasowego dostępu działek skarżących do drogi publicznej, to tym samym nie wyjaśniły, czy skarżący doznali ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w wyniku spornego podziału. Brak też analizy, czy podział dokonany decyzją z [...] lipca 2008 r. odpowiada przepisom prawa, w tym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy odmawiając wszczęcia przedmiotowego postępowania naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 61a w związku z art. 28 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ zaniechał ustalenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a i art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a po wszczęciu tego postępowania i po przesądzeniu kwestii interesu prawnego osób będących właścicielami nieruchomości sąsiedniej, konieczne jest wyjaśnienie zarzutów dotyczących wad postępowania podziałowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nieruchomość A. K. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, która w planie miejscowym oznaczona jest symbolem [...], a tym samym podział nieruchomości nie utrudnił jej dostępu do ww. drogi. Dostęp ten poprzez dz. nr [...] i [...] nigdy dla dz. [...] nie istniał, a co za tym idzie właścicielka tej działki w wyniku podziału nieruchomości sąsiednich nie doznała ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika ponadto, aby właścicielem nieruchomości sąsiedniej był M. K. Okoliczności powyższe w sposób oczywisty przesądzają o braku po stronie skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o podziale nieruchomości sąsiedniej. Organ wskazał również, że kwestionowany podział nastąpił decyzją z [...] lipca 2008 r., a zatem w dacie, gdy nieruchomość skarżącej stanowiła jedną dz. nr [...]. W tej sytuacji w żaden sposób nie nastąpiło ograniczenie jej własności. Zarzuty kierowane wobec ww. decyzji podziałowej, a zwłaszcza brak dostępu do drogi publicznej, mogą być kierowane jednak w stosunku do późniejszej decyzji podziałowej z [...] maja 2010 r. Nie można natomiast mówić o istniejących nowych działkach, którym ograniczono dostęp do drogi publicznej poprzez nową działkę – drogę wewnętrzną, skoro na dzień wydania decyzji podziałowej z 2008 r. nieruchomości sąsiednie jeszcze nie istniały. Istniejąca natomiast w dacie wydania tej decyzji dz. nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej i nie korzystała z dostępu do tej drogi przez dz. nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i art. 61a K.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. (nieprawidłowo uznanego przez organ za przepis prawa procesowego).

Choć przywołane zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ orzekający w sprawie co najmniej przedwcześnie przyjął, że A. K. i M. K. nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału dz. nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości M., gmina S., znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżących, co skutkowało uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. postanowień organu administracji publicznej wydanych na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie tej instytucji powinno więc być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.

W ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 K.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 745/13 i przywołane w nim liczne orzeczenia sądowe; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy kierunek orzeczniczy zbieżny jest również z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz KPA art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87).

W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania uznając, że A. K. i M. K. nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nadzoru decyzji dotyczącej podziału nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazały, że podział nieruchomości gruntowej nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu. W tej sytuacji podmiot nieposiadający żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie posiada również interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podstawą do ustalenia przymiotu strony jest art. 28 K.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego, mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Nie do zaakceptowania jest formalistyczna wykładnia nieuwzgledniająca przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a zwłaszcza regulacji zawartej w jej art. 64 ust. 2, zgodnie z którą "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej". Narusza Konstytucję wykładnia formalistyczna, odmawiająca przyznania jednostce ochrony prawnej przez klasyfikację interesu jednostki do interesu faktycznego. Należy odróżnić, czego nie uczynił organ w niniejszej sprawie, materialnoprawne ukształtowanie interesu prawnego w zakresie wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, ograniczając ten interes do podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości, od interesu prawnego do obrony w sprawie przyjętego już podziału nieruchomości, który może mieć następstwa prawne dla chronionego Konstytucją prawa własności. Następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że przesądzenie o braku interesu prawnego A. K. i M. K. z pominięciem czynności przewidzianych przepisami prawa procesowego (tj. zbadania, czy kwestionowana decyzja podziałowa wpływa na ich sytuację prawną i dostępność do drogi publicznej), stanowi naruszenie prawa. Zasadnie w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, podjęte zostało z naruszeniem art. 28 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Odmowa przyznania jednostce interesu prawnego w stanie faktycznym wymagającym podjęcia czynności wyjaśniających jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, w której ustalenie interesu prawnego jednostki wymaga czynności wyjaśniających, takie czynności powinny być podejmowane z zapewnieniem jej udziału w toku wszczętego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2741/12, z 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2962/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższego stanowiska nie zmienia również podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby M. K. był właścicielem nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie po otrzymaniu wniosku wszczynającego postępowanie, jak również nie zobowiązał do wykazania powyższego przez wnioskodawcę.

W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i art. 61a K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).