Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2147/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę M. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy M. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła, że:

§ 1 - Usługi świadczone przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę M. w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie,

§2 ust. 1 - Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie to zajęcia opiekuńczo-wychowawczo-dydaktyczne obejmujące:

1) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

2) gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem,

3) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój emocjonalny, społeczny i umysłowy dziecka,

4) zajęcia artystyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dzieci.

ust. 2 - Ustala się opłatę za świadczenia określone w ust. 1 w wysokości 1,50 zł. za jedną godzinę realizacji zajęć.

§ 3 - Opłata, o której mowa w §2 ust. 2 i 3 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców (np.: rytmika, nauka języków obcych).

§ 4 - Szczegółowe zasady uiszczania opłat określi umowa zawarta pomiędzy rodzicem dziecka (opiekunem prawnym) a dyrektorem przedszkola.

W uzasadnieniu podała, że na podstawie znowelizowanego art. 14 ust. 5 pkt. 1 ustawy systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zaś zgodnie z art. 5 c pkt 1 ww. ustawy jest to kompetencja rady gminy.

Ponadto w myśl art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. nr 148, poz. 991), dotychczasowe uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznego przedszkola (tu uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.) zachowują moc do czasu wydania nowych uchwał, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G. zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wobec faktu, że regulacje § 2 ust. 2 i § 4 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia poprzez:

– ustalenie w § 2 ust. 2 jednej stałej opłaty za jedną godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 1, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentości świadczeń,

– ustalenie w § 4, iż szczegółowe zasady uiszczania opłat określi umowa zawarta pomiędzy rodzicem dziecka (opiekunem prawnym) a dyrektorem przedszkola.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi normatywny akt prawa miejscowego, gdyż reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny obowiązki bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy M., a mianowicie rodziców i opiekunów dzieci objętych obowiązkiem wychowania przedszkolnego.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w G. analiza § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały prowadzi do uznania, że ustanowiona w niej opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, której wysokość, za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole, nie może być dowolna. Musi być oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała zaś winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole, co się na opłacone świadczenie składa, a także ustalać wysokość za każde świadczenie z osobna, tak by rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała nie spełnia w tym zakresie przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń oraz w jakim rozmiarze. Skarżący powołał się w tej kwestii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu Prokurator Rejonowy w G. stwierdził, iż regulacja § 4 zaskarżonej uchwały także wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji oraz normę art. 94 tejże, która stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada miała jedynie kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto przewidziany w przepisie art. 14 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy zakres kompetencji rady gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad ich uiszczania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że opłata ustalona w § 2 ust. 2 uchwały nie jest opłatą ryczałtową. W § 2 ust. 1 uchwały podano rodzaje świadczeń/zajęć prowadzonych przez publiczne przedszkole w czasie przekraczającym 5-godzinny dzienny bezpłatny wymiar zajęć. Opłata jest ustalona za jedną godzinę zajęć, o których mowa w § 2 ust. 1.

Zdaniem Rady skarżący niewłaściwie zinterpretował charakter ustalonej opłaty, która jest stała jedynie w zakresie wskaźnika, jaki posłużył do jej określenia. Wymiar opłaty został ustalony w oparciu o liczbę godzin oraz o ekonomiczną kalkulację, ale w żadnym wypadku nie jest to opłata ryczałtowa. Jest ona bowiem uzależniona od liczny godzin pobytu dziecka w publicznym przedszkolu ponad bezpłatne godziny zajęć/świadczeń.

Ponadto stanowisko prezentowane w skardze nie wynika z cytowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowi bezkrytyczne przyjęcie jego tez bez zbadania stanu faktycznego leżącego u jego podstaw.

Rada powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w W. z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], w którym Sąd dokonał szczegółowej analizy opłaty ponoszonej za pobyt dziecka w przedszkolu.

Stwierdziła też, że rodzice i opiekunowie nie są zobowiązani do ponoszenia kosztów utrzymania przedszkola publicznego, gdyż obowiązek ten spoczywa na Gminie M., a koszty nie są "przenoszone" na rodziców i opiekunów dzieci, którzy ponoszą odpłatność za rzeczywiste korzystanie przez dziecko ze świadczeń/zajęć ponad ustalony dzienny 5-godzinny bezpłatny ich wymiar.

Zdaniem Rady niezasadne jest także zaskarżenie § 4 cyt. uchwały. Podstawę do stwierdzenia nieważności tego zapisu mogłoby stanowić jedynie scedowanie na dyrektora przedszkola prawa do ustalania odpłatności za świadczenia/zajęcia.

Rada zwróciła też uwagę na skutki usunięcia uchwały z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przyjmuje się przy tym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika a contrario z treści art. 90 ust. 4 u.s.g.

O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy, gdy naruszenie to dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego lub procedury podejmowania takich aktów.

W doktrynie i orzecznictwie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, niepubl.). Jako przykłady istotnego naruszenia prawa wymienia się m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 8 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Uprawnienie prokuratora bądź Rzecznika Praw Obywatelskich do kwestionowania zgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie jest ograniczone wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) oraz terminem (art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a.).

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy n podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej jako "u.s.o.". Nie może jednak budzić wątpliwości okoliczność, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 611.19, wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 503/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. do art. 14). Zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Warto też zwrócić uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pociąga to za sobą wymóg odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, iż wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyrażane zostały w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla lokalnego prawodawstwa. Przedmiotowe upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko wynikające pośrednio z przepisów ustawowych. Ponadto określa ono materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy upoważnione do jego wydania, jak również może regulować inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991), który stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Organem prowadzącym szkołę (przedszkole) lub placówkę jest, stosownie do treści art. 3 pkt 5 u.s.o., minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Natomiast w świetle art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (pkt 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 2).

Celem obowiązującej od 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisu było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.s.o., nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punku widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, Lex nr 951240).

Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej.

W judykaturze przyjmuje się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., aktualna także po jej nowelizacji, stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że uchwalona na ww. podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju udzielonych świadczeń i ich jakości. Podkreśla się ponadto konieczność precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie swoistego cennika oraz w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W kwestii charakteru prawnego opłat wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK-A-2006/1/3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. W zbliżony sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając ponadto, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym). Natomiast w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 (publ. j.w.) NSA zwrócił uwagę, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Podzielając przedstawione poglądy należy stwierdzić, że przy ustaleniu przedmiotowej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na to świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca możliwa do weryfikowania. Niezbędne jest zatem wyraźne i precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne.

Natomiast ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie wyklucza dokonanie kontroli, za jakie świadczenia jest ona uiszczana.

Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem, ma na celu zapobieżenie sytuacji partycypowania przez rodziców w kosztach funkcjonowania przedszkola publicznego, do ponoszenia których obowiązany jest organ prowadzący.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy M. w § 2 ust. 2 ustaliła opłatę za świadczenia określone w ust. 1 w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę realizacji zajęć. Analiza wskazanego przepisu pozwala przyjąć, że ustalona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę przeczy zasadzie ekwiwalentności, gdyż nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia bez względu na rodzaj oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń i w jakim wymiarze. Nie jest też oparta na kalkulacji ekonomicznej, brak jest uzasadnienia jej wysokości, a to prowadzi do uznania, że została ustalona w sposób dowolny. Stanowi zetem swoisty ryczałt za korzystanie przez dziecko z przedszkola przez określoną liczbę godzin.

Ponadto zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń w § 2 ust. 1 nie dostarczając jasnego kryterium ustanawiającego odrębność kosztu w postaci opłaty od innych kosztów funkcjonowania przedszkola, co może prowadzić do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Z tych względów zaskarżona uchwała, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 2), jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Niezgodność tę należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem przepis § 2 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. przez co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organu samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z tego powodu uzasadniony jest również zarzut skargi, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni, w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowych zasad uiszczania opłat.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.