Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2252/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7, art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 26 ust. 1, § 36 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 § 1, art. 150 § 1 pkt 1, art. 159
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. i S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 48/17 w sprawie ze skargi W. L. i S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia - z mocy prawa - prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II SA/Wr 48/17, oddalił w całości skargę W. L. i S. L., na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia - z mocy prawa - prawa własności nieruchomości.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Burmistrz Miasta O., na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził, na wniosek W. i S. L., projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]/3, w wyniku którego powstała działka nr [...]/7 przeznaczona pod drogę ulicy lokalnej i rezerwę poszerzenia ulicy głównej. Decyzja ta w dniu 30 stycznia 2014r. uzyskała przymiot ostateczności. Pismem z dnia 30 grudnia 2014r. W. i S. L., powołując się na skutek przejścia prawa własności na rzecz Miasta O., wystąpili do Starosty O. o ustalenie odszkodowania m.in. za opisaną na wstępie działkę gruntu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Starosta O., na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz przepisów K.p.a., ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w wysokości 262.727,00zł z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Miasta O. prawa własności przedmiotowej działki gruntu wraz z jej częściami składowymi i zobowiązał do wypłaty ww. odszkodowania Burmistrza Miasta O. W odwołaniu W. i S. L. podnieśli zarzuty naruszenia prawa, a nadto pismem z dnia 24 marca 2016r. uzupełnili odwołanie o operat szacunkowy z dnia 14 marca 2016r. oraz wnieśli o rozstrzygnięcie sprawy w zakresie wartości działki nr [...]/7 - w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez A. R., zaś w zakresie wartości jej części składowych - w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015r. Następnie, pismem z dnia 25 maja 2016r. wniesiono o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego z dnia 14 marca 2016r., skorygowanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. W. D. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działki gruntu powstałe i przejęte w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Ocena powyższego zagadnienia wymaga zatem kompleksowej wykładni tekstowych i graficznych dyspozycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic D., W., L. i rzeki O. w O., zatwierdzonego uchwałą nr IV/29/2011 Rady Miejskiej w Oleśnicy z dnia 25 stycznia 2011r. (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 55, poz. 719). Dalej organ odwoławczy wskazał, że na potrzeby postępowania w dniu 8 czerwca 2015r. sporządzony został operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, celem ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/7, która przejęta została pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Wartość gruntu oszacowano na podstawie podejścia porównawczego, stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n., metodą porównywania parami, w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia. Z kolei wartość części składowych przedmiotowej nieruchomości, tj. utwardzenia terenu tłuczniem łamanym, bramy w ogrodzeniu i ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych oszacowano podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, stosownie do § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie". W związku z powyższym ustalona w opinii kwota odszkodowania należnego byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości stanowiła sumę wartości gruntu i jego części składowych.

Wojewoda zauważył także, że w aktach sprawy znajdują się: operat szacunkowy z dnia 10 lutego 2014r. i 10 lutego 2015r., dotyczące określenia m.in. wartości rynkowej nieruchomości oraz operaty szacunkowe z dnia 10 marca 2014r. i 10 marca 2015r. dotyczące określenia wartości części składowych gruntu, autorstwa tego samego rzeczoznawcy majątkowego – S. M., sporządzone na zlecenie byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Opinie te przez wzgląd na upływ 12-miesięcznego okresu ważności, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. przy jednoczesnym braku klauzuli potwierdzającej jej aktualność w dacie orzekania przez organ odwoławczy (art. 156 ust. 4 u.g.n.), nie mogą pełnić funkcji dowodów w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Organ wyjaśnił, że wycena opracowana z inicjatywy strony może być przyjęta przez organ jako dowód, w oparciu o który nastąpi ustalenie wysokości odszkodowania. Zasadny jest zatem zarzut odwołujących dotyczący tej kwestii. Wprawdzie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania nie jest opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 K.p.a. (jest nią wyłącznie ekspertyza wydana przez osobę powołaną na biegłego przez organ administracji w toku postępowania), jednak wyrażona w art. 75 § 1 K.p.a. zasada równej mocy środków dowodowych wymaga, żeby jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem.

Wojewoda dokonując oceny opinii z dnia 8 czerwca 2015r. stwierdził, że zawiera ona błędy, które wykluczają jej przyjęcie jako dowodu w sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się z bezkrytyczną oceną operatu szacunkowego przedstawioną przez Starostę i stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 165 poz. 985), zmieniono - z dniem 26 sierpnia 2011r. - dotychczasową treść § 36 rozporządzenia. Znowelizowana treść ww. przepisu wprowadziła istotne modyfikacje w ustalaniu wysokości odszkodowania, na co zwrócono również uwagę w odwołaniu. Przede wszystkim, z § 26 oraz § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 zd. ostatnie rozporządzenia (obligującego do odpowiedniego stosowania ust. 1-3), wynika uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do rozszerzenia rynku nieruchomości drogowych do granic rynku regionalnego. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowości zastosowania rozporządzenia posiada określenie obszaru rynku objętego analizą w podejściu porównawczym. Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej, bowiem to właśnie na obszarze rynku lokalnego istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi, a dopiero, w przypadku braku takich transakcji, może brać pod uwagę rynek regionalny, czyli taki, który mieści się w granicach województwa, co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dla potrzeb wypełnienia przesłanek określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy ma zatem możliwość rozszerzenia zakresu terytorialnego analizowanego rynku nieruchomości do granic całego rynku regionalnego. Jednak, przyjmując do analizy rozszerzony obszar o rynki innych powiatów, rzeczoznawca majątkowy powinien wybór obszaru badania uzasadnić, co wynika bezpośrednio z treści cytowanego wyżej § 26 rozporządzenia. Wprawdzie pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane ani w ustawie, ani w rozporządzeniu, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się wykładnia, w myśl której pierwszy z nich musi zawierać się w granicach gminy i powiatu, właściwych ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, natomiast drugi obejmuje swoim zasięgiem województwo, na terenie którego położona jest nieruchomość. W świetle powyższego, organ mając na względzie wskazane w odwołaniu naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego wymogu zachowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą pod względem kryterium położenia, wyjaśnił, że objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w wybranych gminach i miejscowościach powiatu wrocławskiego (K., D., K.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo). Tymczasem z treści operatu jednoznacznie wynika, że konieczność sięgnięcia do rynku sąsiednich powiatów spowodowana była brakiem transakcji nieruchomości drogowych na rynku miasta O. (s. 8 operatu szacunkowego; wyjaśnienia z dnia 27 lipca 2015r.). O ile nie można narzucić rzeczoznawcy majątkowemu doboru do bezpośrednich porównań konkretnych transakcji, to nie można uznać za wiarygodny dowód opinii, w której pominięto w tym zakresie nieruchomości cechujące się największym stopniem podobieństwa pod względem położenia, bez dostatecznego uzasadnienia. Biegły, zgodnie z § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zobowiązany jest określić wartość nieruchomości po przeprowadzeniu analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Właściwa analiza rynku nieruchomości stanowi punkt wyjścia do wyboru nieruchomości porównawczych spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym.

Dalej Wojewoda podkreślił, że jako "przedmiot badania" rzeczoznawca majątkowy przyjął nieruchomości gruntowe stanowiące przedmiot prawa własności z przeznaczeniem w miejscowy planach zagospodarowania przestrzennego "pod budowę lub poszerzenie dróg", nie wskazując jednocześnie, czy przedmiotem obrotu były tylko drogi publiczne czy drogi wewnętrzne. Przyjęcie jako obiektu porównawczego nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną w przypadku szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest niedopuszczalne. W sytuacji, gdy na potrzeby wyceny przyjęto drogi publiczne różnych kategorii, operat powinien zawierać analizę co do istnienia bądź braku wpływu istniejącej w tym zakresie różnicy na ceny transakcyjne oraz w razie stwierdzenia takiego wpływu - stosowną korektę.

Nadto organ zauważył, że przyjęcie do porównań nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna Nr 1, pkt 3.3). Uzasadniając wydłużenie "okresu monitorowania cen nieruchomości" biegły powołał się jedynie ogólnikowo na "niedostateczną liczbę transakcji dotyczących nieruchomości spełniających w dostateczny sposób warunki podobieństwa do przedmiotu niniejszej wyceny", co - zdaniem Wojewody - nie może być uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej nr 1. Dalej wskazał także, że powierzchnia nieruchomości przedstawionych w "zestawieniu przebadanych transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg" jest znacznie mniejsza niż obszar działki nr [...]/3 (0,8716ha), tj. gruntu z którego wydzielono przejętą parcelę. Punktem odniesienia dla poszukiwania nieruchomości podobnych pod względem obszaru powinna być nieruchomość istniejąca w dacie dokonanego podziału, co wynika z art. 130 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Opinia zawiera informację, że zarówno współczynnik odpowiadający wielkości powierzchni, jak i wielkość zakresów cząstkowych (poprawek) określono w sposób graficzny, metodą interpolacji liniowej. Opracowanie graficzne przedstawiające powyższą metodę nie zostało załączone do operatu szacunkowego. W związku z powyższym, nie można zweryfikować, czy korekta cen nieruchomości porównawczych ze względu na różnicę w ich powierzchniach została przeprowadzona przez rzeczoznawcę w sposób prawidłowy. Także przedstawiając dane dotyczące wykorzystanych w wycenie transakcji (tabele zamieszczone na s. 8 i 13 operatu) biegły nie podał takich uwiarygodniających informacji, jak numery i liczba działek geodezyjnych będących przedmiotem zbycia w danym przypadku, a także nie wyjaśnił, co oznacza symbol "K" w kolumnie tabeli, znajdującej się na s. 13 opinii, zatytułowanej "przeznaczenie".

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda zauważył, że operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015r. wykazał nieprawidłowości w zakresie zachowania przez rzeczoznawcę majątkowego - określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n. - wymogu podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do bazy transakcyjnej i do wyceny. Za zasadny uznał więc zarzut odwołujących dotyczący naruszenia wymogu zachowania podobieństwa pod względem kryterium położenia (rodzaju rynku), lokalizacji oraz powierzchni. Wojewoda podniósł również, że badając rynek nieruchomości podobnych biegły powinien był przede wszystkim poszukiwać takich transakcji rynkowych, które charakteryzowałyby się stanem nieruchomości podobnym do stanu nieruchomości wycenianej. W omawianym operacie, rzeczoznawca bez jakiegokolwiek uzasadnienia, określił osobno wartość gruntu i osobno części składowych gruntu. Wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania w zakwestionowanej decyzji, została określona jako suma wartości gruntu i jego części składowych. Rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze przepisy cytowanego wyżej art. 134 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy § 36 rozporządzenia winien określić wartość rynkową nieruchomości jako całości, uwzględniając to, że naniesienia na gruncie są elementem stanu nieruchomości (stanu zagospodarowania, czy stanu techniczno-użytkowego), który w sprawach szacowania gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie) ma wpływ na wybór właściwej metody szacowania oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości. W tego rodzaju sytuacjach (np. gdy w obrocie występują nieruchomości podobne nabywane pod drogi publiczne) wyłączona jest możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości i w związku z tym oddzielne szacowanie gruntu i oddzielne jego części składowych. Biegły poszukując nieruchomości podobnych do wycenianej powinien poszukiwać takiej, która charakteryzuje się podobnym do niej stanem na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. za nieruchomość podobną będzie mogła być uznana taka, która posiada zbliżone do wycenianej części składowe.

Wojewoda ustosunkowując się do wyceny części składowych stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał czy uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru (§ 23 ust. 5 rozporządzenia). Co istotniejsze, biegły określając ich wartość wyjaśnił, że swoje ustalenia oparł m.in. na protokole "z wizji w terenie i wprowadzenia na nieruchomość z dnia 25 lutego 2014r.", w której to czynności nie brał udziału, a także na podstawie oględzin, przeprowadzonych przez niego w dniu 29 maja 2015r., czyli ponad rok od daty, w której ustalono stan przedmiotowej nieruchomości (10 stycznia 2014r.), co niewątpliwie mogło wpłynąć na wycenę części składowych. Uwagę Wojewody zwrócił także fakt, że w zestawieniu nieruchomości w tabeli na s. 8 opinii znalazła się nieruchomość, przyjęta następnie do bezpośrednich porównań z nieruchomością wycenianą (poz. 1 tabela na s. 13 operatu), której cena transakcyjna została ustalona w drodze przetargu. Nie podano jednak - tak jak wymaga tego § 5 rozporządzenia - czy cena ta nie odbiega o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Reasumując organ stwierdził, że badana wycena wartości gruntu i jego części składowych sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, nawet przy uwzględnieniu wyjaśnień złożonych przez biegłego w toku postępowania, zawiera istotne błędy i nie posiada takich cech jak przejrzystość wywodów i zupełność zawartych w niej danych i informacji. Powyższe powoduje, że nie mogła zostać uznana za wiarygodną, a wobec tego nie mogła, w takiej jej postaci, zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Wojewoda oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdził, że jego wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem należytego postępowania dowodowego. Analizując akta sprawy, organ odwoławczy odnotował brak aktualnego oraz według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej wypisu, a także aktualnego wyrysu z rejestru gruntów, istotnego z punktu widzenia wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, której prawidłowość (operat szacunkowy) zobowiązany jest ocenić organ orzekający w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wskazał także, że załączony do akt "wypis z rejestru gruntów" sporządzony w dniu 15 stycznia 2015r. nie ma mocy dokumentu urzędowego, lecz wyłącznie charakter informacyjny i nie może stanowić wystarczającego dowodu w sprawie. Powyższy dokument nie odpowiada bowiem wymogom określonym w § 52 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.).

Organ odwoławczy ustosunkowując się do faktu złożenia przez stronę wraz z odwołaniem operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na inną kwotę aniżeli wynikająca z wyceny sporządzonej na zlecenie organu I instancji podkreślił, że dokument ten powinien zostać - jak każdy dowód w sprawie - oceniony przez orzekające w sprawie organy pod kątem jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a.). Weryfikacja dowodu musi zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z - wynikającą z art. 15 K.p.a. - zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ I, a następnie przez organ II instancji. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe - wręcz rozstrzygające - znaczenie dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji znajduje uzasadnienie w fakcie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a także w tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto wskazał, iż w toku ponownego postępowania organ I instancji będzie obowiązany uwzględnić ww. okoliczności, w szczególności uzupełnić braki dowodowe oraz sanować uchybienia procesowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. L. i S. L., zarzucili uzasadnieniu decyzji odwoławczej naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz art. 134 § 1 u.g.n.; art. 6, art. 8, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienie przy pozostawieniu w mocy rozstrzygnięcia tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że orzeczenie organu odwoławczego odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sąd podkreślił, iż możliwość taka choć nieuregulowana wprost ani w przepisach K.p.a., ani P.p.s.a. jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy, korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność gminy. Jako powód uchylenia decyzji Wojewoda wskazał, że w procesie wyceny nieruchomości zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów w pierwszej kolejności należy ustalić czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium. Zdaniem Sądu organ odwoławczy umocowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, prawidłowo zinterpretował zaistniałe okoliczności jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo także w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał okoliczności, które powinny być uwzględnione przy wydaniu nowej decyzji. Sąd dodał także, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ administracji, przy czym organ II instancji nie może zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani rozszerzać rozstrzygnięcia organu I instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu, co nie dawało podstaw do jej uchylenia.

Sąd I instancji odnosząc do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia (w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji) i w związku z art. 134 § 1 u.g.n. zauważył, że kontrolowana decyzja ma charakter wybitnie procesowy i przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Nadto regulacja art. 138 § 2 K.p.a. nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że przepisy K.p.a. nie przewidują związania organu I instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego.

W przekonaniu Sądu I instancji rozpoznając niniejszą sprawę trzeba mieć dodatkowo na względzie, że strona skarżąca nie kwestionuje, iż w toku postępowania przed organem I instancji wystąpiły błędy, jednakże wskazówki organu II instancji z poszły zbyt daleko w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania - stosownie do treści § 36 rozporządzenia. Nadto zakwestionowano nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji Wojewody do faktu, że postępowanie przed organem I instancji trwało z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 35 § 1 i art. 12 § 1 K.pa. Istotne jest zatem, że strona skarżąca nie podważa samej osnowy zakwestionowanej decyzji, jednakże zmierza do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w zakresie jej uzasadnienia.

Zdaniem Sądu I instancji interpretacja przepisów dotyczących ustalania zasad odszkodowania, dokonana przez organ odwoławczy jest trafna. Stosownie do rozdziału 5 u.g.n. zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i określającego ogólne reguły mające zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, a w szczególności art. 128 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Podstawową zasadą jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Stąd ustawodawca wskazuje sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego, będącego koronnym dowodem wyceny szkody majątkowej. Dalej Sąd podkreślił, że w słowniczku pojęć u.g.n. nie ma definicji pojęcia odszkodowania. Wskazał na treść art. 134 i art. 154 u.g.n. oraz aktualne brzmienie § 36 rozporządzenia uznając, że pierwszeństwem w ustaleniu należnego podmiotowi odszkodowania za działkę drogową, jest "określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 in fine rozporządzenie), bowiem taka wycena w sposób najbliższy realiom odpowiadać będzie wartości utraconych przez wywłaszczony podmiot praw. Mając na względzie okoliczność notoryjną, że transakcji drogowych w skali rynku lokalnego może być niewiele lub może ich nie być wcale, normodawca w rozporządzeniu upoważnił rzeczoznawcę do poszukiwania transakcji, rozszerzając badanie w zakresie rynku regionalnego. Odmienna interpretacja omawianych przepisów mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia się osoby wywłaszczonej. Rozporządzanie pozwala na wycenę na podstawie "przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych", ale zdaniem Sądu I instancji tylko w przypadku, gdy poszukiwania transakcji w poprzedni sposób nie doprowadzą do możliwości wyceny. Organ odwoławczy zatem trafnie wskazał, że należy ustalić ponad wszelką wątpliwość czy działka nr [...]/7 jest w całości przeznaczona w miejscowym planie pod drogę publiczną kategorii gminnej, czy też nie cała działka (w wyniku podziału) przeszła na własność gminy. Po ustaleniu przeznaczenia działki i udzieleniu odpowiedzi na pytanie w jakim zakresie doszło do zmiany właściciela, właściwe będzie poszukiwanie transakcji nieruchomościami "podobnymi" o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe na rynku lokalnym/ponadlokalnym.

Omawiając § 36 rozporządzenia Sąd I instancji wskazał, że zastosowana w tym przepisie konstrukcja nie jest przypadkowa, gdyż daje pierwszeństwo transakcjom drogowym. Dlatego w pierwszym rzędzie należy ustalić, czy istnieją możliwości wyceny nieruchomości, w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego bądź regionalnego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości, odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Zdaniem Sądu I instancji analiza § 36 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż w toku postępowania administracyjnego należy maksymalnie dążyć do ustalenia odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości o jak najbardziej porównywalnych cechach. Trafności przeprowadzonego przez organ odwoławczy rozumowania nie zmienia treść § 26 rozporządzenia, bowiem w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w świetle u.g.n., a do takich właśnie postępowań § 36 rozporządzenia znajduje zastosowanie. Rozporządzenie wskazuje bowiem, że "przepisy ust. 1-4 (§ 36) stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Nadto Sąd wyjaśnił, że na gruncie przepisów P.p.s.a. środkiem zwalczania bezczynności organu jest skarga na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na akt wydany w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady szybkości postępowania..

Rozważając w dalszej kolejności kwestię ustalania należnego odszkodowania przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt SK 11/02, (OTK-A 2004, nr 7, poz. 66), w którym Trybunał analizując pojęcie słusznego odszkodowania stwierdził, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W. L. i S. L. wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd | Administracyjny skargi na uzasadnienie decyzji Wojewody D. z [...] listopada 2016r., uchylającej decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2016r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowanie kasacyjnego.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami K.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi, pomimo faktu naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnym.:

a) art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz art. 134 § 1, także w związku z art. 150 § 1 pkt 1 i art. 159 u.g.n., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie naruszył ww. przepisów postępowania administracyjnego i prawidłowo w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie i niezmienienie w zaskarżonym zakresie uzasadnienia decyzji organu odwołąwczego;

b) art. 15 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji prawidłowo odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2016r.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nielogiczny, niezgodny z stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem norm prawa materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego, a przeto przy zastosowaniu nieprawidłowej - niegodnej z przyjętymi zasadami - wykładni przepisów prawa;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie istnienia w systemie prawa norm wprost wskazujących na możliwość (konieczność) przyjęcia, iż: "Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej";

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli (niewłaściwa ocena prawna) działalności organów administracji publicznej, w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organów l i II instancji.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. § 26 ust. 1, także w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wynikającej z tego przepisu zasady, iż określanie wartości każdej nieruchomości odbywa się w oparciu o ceny transakcyjne na lokalnym rynku nieruchomości,

2. § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz art. 134 § 1, także w związku z art. 150 § 1 pkt 1 w związku z art. 159 u.g.n., poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku błędnej ich wykładni i uznanie, że: "Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przyjęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na względzie powyższy przepis, w powiązaniu z przepisami ustawowymi, które stanowią podstawę unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym należy uznać, że pierwszeństwem w ustalaniu należnego podmiotowi odszkodowania za działkę drogową, jest «określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową» (...), bowiem taka wycena w sposób najbliższy odpowiadać będzie wartości utraconych przez wywłaszczonego podmiot praw. Mając na względzie okoliczność notoryjną, że transakcji drogowych w skali rynku lokalnego może być niewiele lub może ich nie być i wcale, normodawca w rozporządzeniu upoważnił rzeczoznawcę do poszukiwania transakcji, rozszerzając badanie w zakresie rynku regionalnego" (s. 30-31 zaskarżonego wyroku) - w sytuacji, gdzie prawidłowa wykładnia ww. przepisów w zakresie wyceny nieruchomości (lub ich części) przeznaczonych pod drogi w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej winna prowadzić do wniosku, iż: "Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej";

3. § 36 ust. 4 zdanie 2 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej ich wykładni i uznanie, że dokonując wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 z odpowiednim zastosowaniem § 36 ust. 2, w sytuacji, gdy liczba transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym jest niewystarczająca do określenia wartości rynkowej, możliwe jest rozszerzanie rynku nieruchomości drogowych na rynek regionalny, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia w zakresie odpowiedniego stosowania § 36 ust. 2 winna prowadzić do wniosku, iż rynek regionalny może być brany pod uwagę przy wycenia jedynie w przypadku wyceny dokonywanej z uwzględnieniem przeznaczeniem nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, nie zaś przeznaczonych pod drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się kolejno do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż poza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., jako wyniku zastosowania przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia, pozostałe zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie doczekały się jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne generalnie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, który - ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Postawione w badanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania generalnie nie czynią zadość powyższym wymaganiom.

Niezależnie od powyższych uwag zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone zostały nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy.

Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli lub zastosuje środki prawne nieznane P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji ocenił działalność organów administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa, a efektem tej oceny jest zastosowanie środka przewidzianego w art. 151 P.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył ww. norm.

Nie jest także oparty na okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca.

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające chociażby na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż skarżący kasacyjnie w toku niniejszego postępowania w istocie kontestują wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaprezentowaną tam wykładnię § 36 rozporządzenia, to tym samym nie sposób uznać, iż w okolicznościach badanej sprawy istnieją niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Należy natomiast jasno wskazać, iż ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni § 36 rozporządzenia nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Pozbawiony doniosłości jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., a to dlatego, iż wypada zgodzić się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy w sposób wyjątkowo skrupulatny sporządzając uzasadnienie wydanej decyzji, odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Zresztą w uzasadnieniu powyższego zarzutu kasacyjnego brak jest jakiegokolwiek wskazania, które to z zarzutów odwołania zostały pominięte przez organ odwoławczy. Ponadto jest oczywiste, iż sprawa ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 15 K.p.a. była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez dwa organy administracji, a zatem nie doszło do naruszenia ww. przepisu w toku postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze, iż prawidłowość wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia jest główną osią sporu w niniejszej sprawie, ocenę ostatniego procesowego zarzutu kasacyjnego tyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia wypada poprzedzić odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Czyniąc założenie, iż przedmiotowa nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, w całości przeznaczona pod inwestycję drogową, wypada wskazać, iż zarzut błędnej wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia nie jest usprawiedliwiony. Wartość nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych określa w szczególny sposób § 36 rozporządzenia (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2015r., s. 869; wyrok NSA z dnia 1 czrwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wartość rynkową takich nieruchomości określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen trasakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 in fine rozporządzenia). W odniesieniu do powyższej regulacji podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1816/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast odmienne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej zdaje się zupełnie pomijać wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie pozostawia wątpliwości, iż spójnik złożony "chyba, że" oznacza, iż tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Tym samym nie można potwierdzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia § 36 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 rozporządzenia. Użyte w tym przepisie określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały co prawda zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże wyniki sądowej wykładni tego przepisu ugruntowały pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt I OSK 701/11; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Przy czym trafna jest uwaga organu odwoławczego, iż to na obszarze rynku lokalnego istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych, ze wszystkimi elementami definiującymi podobieństwo do nieruchomości wycenianej.

Ponadto należy dostrzec, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego, zaś § 26 ust. 1 rozporządzenia nie może służyć jako wzorzec w tym zakresie gdyż nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje pogląd, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia, zaś przepis § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia stanowią lex specialis wobec § 26 ust. 1 rozporządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1468/11; wyrok NSA z dnia 17 października 2014r. sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi zaaprobowania w zaskarżonym wyroku wadliwej wykładni § 36 ust. 2 i 4 oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia.

W konsekwencji powyższych uwag nie można także podzielić trafności zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia, skoro bazował on wyłącznie na założeniu akceptacji w zaskarżonym wyroku wadliwej wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia dokonanego w zaskarżonej decyzji, ta zaś pozostawała prawidłową.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.