Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 79/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 691 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr X.61.2011 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 2, § 17 i § 20, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr X.61.2011 z dnia [...] czerwca 2011r. Rada Miejska, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W § 4 ust. 1 tejże uchwały Rada Miejska uchwaliła, iż gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom, które spełniają następujące warunki: mieszkają w granicach administracyjnych miasta (pkt 1), nie posiadają samodzielnego mieszkania, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości o której mowa powyżej (pkt 2), zamieszkują w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna pokoi przypadająca na osobę wynosi poniżej 5 m2 (pkt 3). Ponadto, w § 6 uchwały, określając kryteria pozwalające ustalić kolejność na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, Rada Miejska wskazała, iż w pierwszej kolejności umowy te należy zawierać m.in. z osobami eksmitowanymi na mocy wyroku sądu, którym sąd przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego (pkt 2 lit. b).

Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. Prokurator Rejonowy, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części obejmującej "§ 4 ust. 2" oraz "§ 6 ust. 2 pkt. b".

Skarżący zarzucił uchwale w kwestionowanej części istotne naruszenie prawa tj. przepisu art. 4 oraz art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie, iż gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom, które nie posiadają samodzielnego mieszkania, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości o której mowa powyżej, a także, że w pierwszej kolejności umowy o najem lokalu socjalnego należy zawierać z osobami, które zostały eksmitowane na mocy wyroku sądu, którym sąd przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do ustalenia tychże ograniczeń.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż analiza uchwały pozwala na stwierdzenie, że jej "§ 4 ust.1 pkt.2)" oraz "§ 6 ust.2 pkt.b" zawierają zapisy wykraczające poza kompetencje ustawowe. W ocenie skarżącego, zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 tejże ustawy. Prokurator powołał się na orzecznictwo sądowe, w tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 lutego 2008r. (sygn. akt IV SA/Wr 490/07), iż "w myśl ustawy o ochronie praw lokatorów (...) niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu lub jego części - z wyjątkiem lokalu socjalnego - art. 23 ust. 2 - jak również osób, które wspólnie zamieszkują z osobą, która posiada tytuł do lokalu lub jego części".

Ponadto, zdaniem skarżącego Prokuratora Rejonowego, Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, przyznając w "§ 6 ust. 2 pkt. b" pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu obowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu. W ocenie Prokuratora Rada nie może ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Prokurator zaznaczył, iż stanowisko takie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 732/10).

Skarżący podniósł nadto, że kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje Radzie przepis art. 21 ww. ustawy. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca wymienia przykładowo "elementy przedmiotowe zasad", które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego, co oznacza, że rada gminy może w uchwale zawrzeć także inne, niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji ustawowej. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Zdaniem Prokuratora istotne znaczenie dla rozważanej kwestii ma art. 4 omawianej ustawy, bowiem w przepisie tym ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu.

Prokurator uznał, że przyjęte przez Radę Miejską rozwiązania, mające charakter normatywny, jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym.

Z uwagi na powyższe, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr X.61.2011 z dnia [...] czerwca 2011r., w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 2 oraz "§ 6 ust. 2 pkt. b" tejże uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska uznała ją za zasadną w części dotyczącej zapisu § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały. Nie podzieliła natomiast stanowiska Prokuratora o przesłankach stwierdzenia nieważności "§ 6 ust. 2 pkt b" uchwały. Rada Miejska podniosła, iż zawarta w skardze teza, że gmina nie może ustalać pierwszeństwa przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, nie ma odniesienia do zaskarżonego zapisu "§ 6 ust.2 pkt. b" uchwały, gdyż zapis ten nie różnicuje podmiotów, których wyroki eksmisyjne są wykonywane w pierwszej kolejności. W przedmiotowej uchwale gwarantuje się bowiem pierwszeństwo przyznawania lokali socjalnych osobom wobec których zostały orzeczone prawomocne wyroki o eksmisję, natomiast gmina zobowiązana jest je realizować bez względu na podmiot, który występuje z żądaniem eksmisji.

Rada wskazała, iż orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010r., na które powołuje się Prokurator Rejonowy, nie może być wykładnią do zapisu zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Stanowisko zawarte w tymże orzeczeniu dotyczy bowiem uchwały Rady Miejskiej, w której poza pierwszeństwem przydziału lokali socjalnych osobom wobec których sąd nakazał opuszczenie i opróżnienie lokalu, dokonano dodatkowo regulacji chroniących - z wyprzedzeniem innych wierzycieli - interesy ekonomiczne miasta. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów faktycznie nie dają podstaw do ustalania pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom zajmującym lokal podlegający opróżnieniu, w zależności od rodzaju podmiotu będącego wierzycielem, który dochodzi przymusowej realizacji swojego roszczenia stwierdzonego wyrokiem, a także od rodzaju lokalu, który ma podlegać opróżnieniu. Zdaniem Rady Miejskiej powołana w skardze teza, będąca w istocie tezą wskazanego wyroku, dotyczy uprawnionych do realizacji wyroków eksmisyjnych, a więc wierzycieli, którym przysługuje prawo eksmisji w drodze postępowania komorniczego. Tymczasem zaskarżony zapis uchwały Rady Miejskiej takich wyróżnień nie wprowadza.

W piśmie z dnia [...] lutego 2012r. (data wpływu do tutejszego Sądu: 17 luty 2012r.) Prokurator Okręgowy, popierając skargę Prokuratora Rejonowego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej nr X.61.2011, wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 oraz § 20 ust. 1 tejże uchwały.

Na mocy § 17 ust. 2 ww. uchwały, z osobami będącymi wnukami w stosunku do osoby zmarłej, które nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego, można zawrzeć umowę najmu lokalu mieszkalnego po uzyskaniu pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, jeżeli osoby te spełniają łącznie następujące warunki:

- zamieszkiwały stale z najemcą do chwili śmierci najemcy przez co najmniej 5 lat i są w lokalu najemcy zameldowane na pobyt stały,

- są osobami pełnoletnimi,

- osiągają dochód gwarantujący płatności czynszu,

- nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości zabudowanej

budynkiem mieszkalnym.

Z kolei w § 20 ust. 1 Rada Miejska uchwaliła, że jeżeli w lokalu opuszczonym przez najemcę pozostały jego pełnoletnie dzieci, współmałżonek lub były współmałżonek, osoby przysposobione, rodzice lub pełnoletnie wnuki, nawiązanie z tymi osobami umowy najmu tego lokalu może nastąpić jeżeli osoby te spełniają łącznie następujące warunki:

- okres wspólnego zamieszkiwania wynosił co najmniej 5 lat i są w lokalu najemcy zameldowane na pobyt stały,

- są osobami pełnoletnimi,

- osiągają dochód gwarantujący płatności czynszu,

- nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

W ocenie Prokuratora Okręgowego, Rada Miejska nie posiadała żadnych kompetencji ustawowych, by do uchwały wprowadzić postanowienia różnicujące sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunki zamieszkiwania i które kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu z zasobu gminy, gdyby nie wprowadzono wadliwych postanowień. Prokurator zauważył, że przyjęte przez Radę rozwiązania eliminują z możliwości najmu lokalu tych mieszkańców gminy, którzy zamieszkiwali na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu przez okres krótszy niż 5 lat "od dnia śmierci głównego najemcy", którzy nie mają zdolności czynszowej i jednocześnie nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a spełniają przesłanki ustawowe do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy. Takie uregulowania aktu prawa miejscowego, zdaniem Prokuratora Okręgowego, w istotny sposób naruszają przepisy art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji RP, który stanowi o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.

Za nietrafny natomiast uznał Prokurator Okręgowy podniesiony przez Prokuratora Rejonowego w skardze zarzut odnoszący się do § 6 ust. 2 pkt b uchwały. Prokurator Okręgowy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy organ uchwałodawczy uprawniony jest m.in. do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada Miejska postanowieniem zawartym w § 6 ust. 2 pkt b uchwały przyjęła takie kryterium, ustalając pierwszeństwo w wynajmowaniu lokalu socjalnego osób eksmitowanych na mocy wyroku sądu, którym sąd przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego. Organ nie uzależnił tego kryterium od rodzaju podmiotu będącego wierzycielem, który dochodzi przymusowej realizacji swojego roszczenia stwierdzonego wyrokiem, ani od rodzaju lokalu, który ma podlegać opróżnieniu. W tym zakresie Prokurator Okręgowy podzielił pogląd przedstawiony przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa).

W myśl art. 147 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego stanowiącego podstawę podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury jej uchwalania.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, sądy administracyjne i toczące się przed nimi sprawy stanowią podstawową instytucjonalną gwarancję praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej, zaś istnienie takich gwarancji stanowi nieodzowny warunek realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 20). Funkcją sądu administracyjnego jest zatem nie tylko ochrona naruszonego działaniem (lub zaniechaniem) organu administracji publicznej interesu indywidualnego, ale również ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu Sąd uznaje za zasadne wskazanie w pierwszej kolejności zakresu, w jakim będzie dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wyjścia w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały poza jej elementy wskazane w skardze.

Stanowisko dopuszczające objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi ma podstawy w orzecznictwie i literaturze. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1993r. (SA/Wr 258/93, OSP 1993, z. 3, poz. 52), stwierdzając iż dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 kpa (obecnie art. 155 ppsa), bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w literaturze, czego dowodem jest aprobująca glosa prof. J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1993, z. 3, s. 122 i n.). Także w wyroku z dnia 21 września 2011r. (sygn. akt II GSK 866/10) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego

Skład orzekający w niniejszej sprawie, uznając słuszność zaprezentowanego powyższej stanowiska, przedmiotem swojej kontroli uczynił w niniejszej sprawie całą uchwałę nr X.61.2011 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10).

W konsekwencji uznania, iż podstawowym, dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, wniosek Prokuratora Rejonowego, jak i Prokuratora Okręgowego o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały - wyłączającego z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu - zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto, w świetle powyższych rozważań, zgodzić należy się również z Prokuratorem Okręgowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest - w sytuacji śmierci najemcy, bądź opuszczenia lokalu przez najemcę - wyłączenie przez Radę Miejską możliwości zawarcia umowy najmu z osobami, które zamieszkiwały z dotychczasowym najemcą przez okres krótszy niż 5 lat (§ 17 ust. 2 tiret 1, § 20 ust. 1 tiret 1 uchwały), osiągającymi dochód nie dający gwarancji płatności czynszu, czy też – o czy była już mowa powyżej – posiadającymi tytuł prawny do innego lokalu lub nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (§ 17 ust. 2 tiret 3, § 20 ust. 1 tiret 3).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od minimum 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą (przed jego śmiercią, bądź opuszczeniem przez niego lokalu) nie ma oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza przywołane powyżej przepisy art. 16 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodzić należy się z Prokuratorem Okręgowym, iż zapis ten godzi ponadto w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kwestii określenia przez Radę Miejską warunku osiągania dochodu gwarantującego płatność czynszu (§ 17 ust. 2 tiret 3, § 20 ust. 1 tiret 3) podkreślić należy, iż przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje bowiem niewątpliwie, iż chodzi w nim o dochody maksymalne. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ww. ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Miejską kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie WIkp. w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Go 5/06, z dnia 23 lutego 2011r. sygn. akt II SA//Go 29/11, z dnia 24 marca 2011r. sygn. akt II SA/Go 100/11).

Obejmując kontrolą całość zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nr X.61.2011 z dnia [...] czerwca 2011r., mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi, Sąd za nieodzowne uznał również stwierdzenie nieważności pozbawionego podstaw prawnych § 17 ust. 1 uchwały, na mocy którego uprawniono zarządcę (Miejski Zakład Usług Komunalnych) do stwierdzenia, które osoby wstępują w stosunek najmu po zmarłym najemcy oraz do poinformowania zainteresowanych - w przypadkach wątpliwych - o możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Podnieść w tym miejscu należy, iż w myśl przepisu art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego, w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Zważyć trzeba, iż o tym kto wstępuje w stosunek najmu po zmarłym najemcy rozstrzygnął wprost przywołany przepis art. 691 § 1 kc, a nadto, że brak jest przepisu prawa upoważniającego zarządcę mieszkaniowego zasobu Gminy do stwierdzenia danej okoliczności, która ma przecież charakter prawny, jak również do przyznania temu podmiotowi takiego upoważnienia w drodze uchwały. W wypadku sporów w powyższym zakresie przed osobami zainteresowanymi, o których mowa w art. 691 § 1 kc, otwarta pozostaje droga przed sądem powszechnym, co wynika z przepisów prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu nie znajduje także oparcia w przepisach prawa przewidziany przez Radę Miejską w § 20 ust. 2 uchwały tryb dotyczący stwierdzenia przez zarządcę wstąpienia w stosunek najmu osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez dotychczasowego najemcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Go 319/11).

W tym miejscu wskazać trzeba, iż stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały implikuje konieczność stwierdzenia nieważności przez Sąd również przepisu § 20 ust. 3, który odsyłając do § 20 ust. 1, w konsekwencji stwierdzenia nieważności tego ostatniego przepisu, stanie się w części normatywnie pusty.

Za niezasadny natomiast uznać należy podniesiony przez Prokuratora Rejonowego zarzut przekroczenia przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego, poprzez przyznanie w § 6 pkt 2 lit. b uchwały pierwszeństwa wynajmu lokalu socjalnego osobom eksmitowanym na mocy wyroku sądu, którym sąd przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego.

Prawo gminy do określenia "kryteriów pierwszeństwa" gwarantujących dostęp do lokalu socjalnego przewidział ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, na mocy którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Ustalając właściwe znaczenie użytego w tymże przepisie terminu "kryterium" odnieść należy się do orzecznictwa, w którym podnosi się, że kryterium to miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany. Podkreśla się nadto, że czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie, oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 199/09).

Mając na względzie, iż kryteria pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej ustawy, powinny być ustalone w taki sposób, aby mogły zostać zaspokojone potrzeby mieszkaniowe osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, mieszkaniowej i życiowej, a do takich niewątpliwie zaliczyć należy osoby wobec których sąd nakazał opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu, uznać należy, iż Rada Miejska nie przekroczyła przyznanej jej delegacji ustawowej, nakładającej obowiązek ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Powyższe uzasadnione jest nadto ciążącym na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu ustawowym obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego osobom, których wyrok nakazujący opróżnienie dotyczy (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów) oraz wstrzymaniem wykonania opróżnienia lokalu przez sąd do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (art. 14 ust. 6 tejże ustawy).

Zdaniem Sądu, kontrolowana uchwała, w § 6 pkt 2 lit. b różnicuje w sposób uzasadniony, według jasno określonego kryterium, kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobów gminy w pierwszej kolejności, nie wyprzedzając – wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora Rejonowego– innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej.

Wskazać w tym miejscu również należy, iż wywody skargi dotyczące § 6 pkt 2 lit. b uchwały, co dostrzeżone zostało także przez Prokuratora Okręgowego, odnoszą się do sytuacji, w której Rada ustalając kryteria pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom zajmującym lokal podlegający opróżnieniu, dokonała dodatkowego rozróżnienia rodzaju podmiotów będących wierzycielami, dochodzących przymusowej realizacji roszczenia stwierdzonego wyrokiem, a nadto rodzaju lokalu, który ma podlegać opróżnieniu. Gmina zapewniła sobie, jak i jednostkom podległym uprawnienie do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych wierzycieli, znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2010r., sygn. akt IV SA/Po 894/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 732/10).

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności § 4 ust. 1 pkt 2, § 17 oraz § 20 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 ppsa.

W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010r. (sygn. akt l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów tego Sądu z dnia 15 maja 2000r. (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia, bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).