Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 440/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB"), na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2020r., poz.1333) i art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz.471 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. Sp. k. w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej "PINB") z dnia [...] listopada 2020r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości L. przy ul [...], w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujące okoliczności sprawy:

Pismem z [...].10.2020 r., znak: [...] Starosta L., poinformował PINB, że w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na "budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w L.", następnie umorzonego dnia [...].10.2020 r. na wniosek inwestora, stwierdził wykonanie prac budowlanych objętych w/w wnioskiem (...). W załączeniu do ww. pisma Starosta L. przekazał kopie dokumentacji związanej z robotami budowlanymi prowadzonymi przez ww. Spółkę na nieruchomości przy ul. [...] w L., w związku z realizacją zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jak również budową ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W nawiązaniu do powyższego PINB w L. pismem z [...] października 2020 r., zwrócił się o wyjaśnienia wydanego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].07.2017 r. dot. budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] miasta L., bowiem w sentencji ww. decyzji mowa jest wyłącznie o budynkach mieszkalnych, a na projekcie zagospodarowania terenu widnieje zapis o projektowanej infrastrukturze drogowej. Ponadto w części opisowej projektu zawarta została informacja zakresem niniejszego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest budowa zagospodarowania terenu zespołu domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym) przy ul [...] na działce nr dz. [...]. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] października 2020 r., znak: [...] Starosta L. poinformował, że decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zgodnie ze złożonym przez inwestora, tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...].07.2017 r., wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczyła budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki [...], obręb nr [...], miasta L. i nie obejmowała infrastruktury drogowej.

Wobec powyższego przedstawiciele organu I instancji w [...] października 2020 r. przeprowadzili oględziny w sprawie legalności budowy ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Podczas kontroli ustalono, że na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości L. wykonano tzw. ciąg pieszo-jezdny. W wyniku wykonanych robót budowlanych powstała ulica o szerokości 5,10 m wraz z chodnikiem o szerokości 1,10 m służący jako ciąg komunikacyjny do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Przedmiotowy obiekt wykonano na długości ok. 101 m z kostki betonowej zakończonej krawężnikami. W trakcie kontroli inwestor nie przedłożył stosownego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia bez sprzeciwu od organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty [...]. Resumując powyższe organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie nadania nazwy istniejącej drodze wewnętrznej zlokalizowanej w południowej części miasta L. na nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...], [...] obręb 0009, stanowiącej odgałęzienie zasadniczego ciągu ulicy [...] nadając jej nazwę M.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy ciągu pieszo-jezdnego, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości L.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości L. przy ul. [...], w warunkach samowoli budowlanej.

Rozpatrując sprawę na skutek zażalenia [...] sp. z o.o. sp. k w L. WINB stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też nie zawiera istotnych uchybień formalno-prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w sprawie wynika, że na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości L. inwestor wykonał ciąg pieszo-jezdny. W wyniku wykonanych robót budowlanych powstała ulica o szerokości 5,10 m wraz z chodnikiem o szerokości 1,10 m służący jako ciąg komunikacyjny do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Obiekt wykonano na długości ok. 101 m z kostki betonowej zakończonej krawężnikami. Powyższe roboty budowlane zostały zgłoszone do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który decyzją z dnia [...].07.2020 r., znak: [...] Starosta L. wniósł sprzeciw do zgłoszenia ww. inwestycji z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na jej budowę. Decyzja Starosty [...] stała się ostateczna, a co za tym idzie wiążąca dla skarżącego oraz innych organów.

Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznym jest, że na przeprowadzone roboty budowlane polegające na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości L. przy ul. [...], inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane. Wśród wyjątków określonych w art. 29 ust. 3 i 4 ustawy nie wymieniono budowy obiektu liniowego stanowiącego drogę wewnętrzną jakim jest przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny. Organ nadmienił, że co prawda w art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia jak i zgłoszenia wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych natomiast zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak utwardzony teren pełni samodzielną funkcję np. jak w niniejszym przypadku obiekt liniowy stanowi szlak komunikacyjny. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Z pisma Starosty [...] z dnia [...].10.2020 r., znak: [...] wynika, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w L., jednakże w związku z wycofaniem przez skarżącego ww. wniosku Starosta L. w dniu [...].10.2020 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli zarówno przez Starostę [...] w dniu [...].09.2020 r., jak i PINB w L. [...].10.2020 r. stwierdzono wykonanie przedmiotowych robót budowlanych pomimo wniesionego sprzeciwu przez Starostę [...] z dnia [...].07.2020 r., znak: [...] oraz wycofania przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], miasta L., na którą powołuje się skarżący w odwołaniu obejmuje jedynie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i nie obejmowała infrastruktury drogowej. Faktem jest, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu ujęty jest ciąg pieszo-jezdny, jednakże w projekcie budowlanym zagospodarowania terenu dla 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej brak jest projektu i opisu inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo-jezdnego. Ponadto fakt zamieszczenia układu komunikacyjnego w planie zagospodarowania terenu wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d, a więc samo ujęcie ciągu pieszo-jezdnego w zatwierdzonym przez Starostę [...] projekcie budowlanym nie stanowi pozwolenia na budowę tego obiektu. W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny, tj. wykonanie ciągu pieszo-jezdnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyczerpuje przesłanki do zastosowania trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 3 organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części zwanego dalej ''wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Po wydaniu ww. postanowienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a Pb). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b Pb). Postępowanie legalizacyjne wiąże się również z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego w drodze odrębnego postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej obliczonej na podstawie art. 49d i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym zgodnie z art. 49c ust. 1 Do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zatem kwestie związane z uiszczeniem ustalonej opłaty (np. możliwością rozłożenia jej na raty, umorzenia) pozostają w wyłącznej dyspozycji Wojewody [...] w B.. Skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem legalizacji samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budowlanego obiektu budowlanego.

Po analizie niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które wykazało, iż przedmiotowa budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się wymaganą decyzją o pozwoleniu na jej realizację.

[...] sp. z o.o. sp. k. w L. w skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie go w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania, zarzucając naruszenie:

1. przepisów o postępowaniu tj. art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich dowodów i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej ich oceny i dokonanie tej oceny w sposób dowolny oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji,

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust 1 i 48 ust 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego prawomocnym pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania i podniosła, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rola organu odwoławczego nie sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz obowiązkiem tego organu jest przeprowadzić ponownie ocenę wszystkich okoliczności sprawy, w tym także w zakresie kompletności postępowania dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Organ odwoławczy winien także ocenić powołane przez stronę w środku zaskarżenia okoliczności i wyraz tej oceny dać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu przywołano jeden fakt bezsporny (wykonanie prac) oraz dwuzdaniową spekulację na temat wykładni decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżącej, w realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie mają nie podejmowane przez stronę starania w kierunku następczego (po uzyskaniu pozwolenia na budowę budynków) zgłaszania prac, czy cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę, ale wykładnia treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Jeśli bowiem uznać, że decyzja nr [...] obejmowała ciąg pieszo-jezdny, całe działanie organów obu instancji pozbawione jest podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych. Strona skarżąca podkreśliła, że decyzję powyższą wydał organ architektoniczno-budowlany a nie organy nadzoru. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu to organ nadzoru budowlanego dokonuje wykładni tego, co w decyzji innego organu się znajduje a co nie. Zdaniem skarżącej, ciąg pieszo jezdny był elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, znajdował się w złożonej dokumentacji w części graficznej, która nie wskazywała, że zostanie wykonane w tym zakresie odrębne opracowanie. Jeśli organ architektoniczno-budowlany uznawałbym że w dokumentacji występują jakieś braki (np. w zakresie uzupełnienia o projekt i opis ciągu pieszo-jezdnego), to powinien w tym zakresie wezwać do uzupełnienia dokumentacji nie zaś wydawać pozwolenie pozostawiając stronie (i ewentualnie innym organom) domysły co do tego, czy jego orzeczenie odnosi się do treści całego wniosku, czy też tylko do jego części i jakiej części. Projekt zagospodarowania terenu jest elementem pozwolenia na budowę, co potwierdził organ odwoławczy. Jeżeli inwestor w części graficznej wniosku wskazuje na wiele elementów i wyraźnie wskazuje, które będą odrębnie opracowywane a które nie (a ciąg znajdował się w tych ostatnich), to uzyskując pozwolenie na budowę, działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów administracji i działania ich na podstawie przepisów prawa, miał prawo oczekiwać, że decyzja wraz z zatwierdzonym projektem uprawnia do prowadzenia prac wnioskiem objętych. Skarżąca spółka podniosła, że Starosta L. w żadnym z pism nie dokonał wykładni decyzji [...]. Także w sprzeciwie do zgłoszonych robót odnosił się wyłącznie do oceny, czy wykonanie ciągu pieszo jezdnego może być objęte zgłoszeniem, wskazując w uzasadnieniu swojego sprzeciwu, że w jego ocenie niezbędne jest pozwolenia na budowę. Cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę spornego ciągu wynikało z przekonania strony, że skoro analiza wniosku i decyzji o pozwolenie na budowę wskazuje, że prawo do budowy ciągu już skarżącej przyznano, bezprzedmiotowe było procedowanie tej kwestii po raz kolejny.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na ww. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] listopada 2020 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...] w miejscowości L. przy ul. [...], w warunkach samowoli budowlanej.

Postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "p.b."). W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie to wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest bowiem według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest zasadniczo na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z [...] listopada 2020 r. PINB zawiadomił [...] sp. z o.o. sp. k., na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. o wszczęciu w dniu [...] października 2020 r. z urzędu postepowania administracyjnego w sprawie budowy ciągu pieszo-jezdnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej w L.

Zasadniczą kwestią sporną w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje to czy przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też powstał jako utwardzenie terenu wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. udzielającą pozwolenia na budowę – jak zarzuca strona skarżąca.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że to inwestor decyduje w związku z jakim zamierzeniem budowlanym ubiega się o uzyskanie koniecznych decyzji i zgód właściwych organów. Określa zatem przedmiot postępowania występując z wnioskiem o wydanie czy to decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy to w dalszej kolejności np. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w dacie uzyskania powyższej decyzji, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to zatem, że także w przypadku wieloetapowej inwestycji i zamierzenia budowlanego składającego się z zespołu wielu obiektów budowlanych, które mogą samodzielnie funkcjonować, rolą i obowiązkiem inwestora było jednoznaczne określenie we wniosku o pozwolenie na budowę dla jakich konkretnie obiektów budowalnych (wymagających uzyskania takiego pozwolenia) się ubiega na danym etapie realizacji tej inwestycji. Oczywistym jest nadto, że ustawowy obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia, nie konsumuje treści wniosku inwestora co do uzyskania pozwolenia na budowę dla poszczególnych obiektów budowlanych.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w ocenie sądu, istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy ma chronologia zdarzeń i treść rozstrzygnięć różnych organów administracji publicznej, wydawanych na skutek wniosków inwestora na poszczególnych etapach realizacji przedmiotowego zamierzenia.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy:

- decyzją z [...] maja 2017 r. ([...]) Burmistrz Miasta L. ustalił, na wniosek "[...]" sp. z o.o. w L., warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie trzydziestu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie ewid. 9 w L..

- decyzją z [...] czerwca 2017 r. ([...]) Burmistrza Miasta L. przeniósł ww. decyzję na rzecz W. L..

- decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. sp. k. w L. obejmujące "budowę 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki nr [...] obręb ewid. nr [...] miasta L.. Określono rodzaj zabudowy : zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja zabudowy: dziesięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

- decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], na wniosek inwestora, Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na budowę obejmującego "budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap II) przy ul. [...] na terenie działki nr [...] w mieście L.

- uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Rada Miejska w L. nadała istniejącej drodze wewnętrznej, zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb 9, stanowiącej odgałęzienie zasadniczego ciągu ulicy [...] nazwę [...],

- [...] lipca 2020 r. skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych m.in. w zakresie "budowy ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w L.,

- decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Starosta L. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do wykonania tych robót wskazując, że na wybudowanie drogi wewnętrznej jako obiektu liniowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę,

- 30 lipca 2020 r. inwestor złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w L. na działce nr [...], następnie [...] września 2020 r. wniosek został wycofany

- 25 września 2020 r. inwestor zawiadomił PINB w L. o zakończeniu w dniu [...] lipca 2020 r. budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej pry ul. [...] działka nr [...] ETAP I zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] – [...], (zrealizowanej na podstawie decyzji [...] z [...].07.2017 r.) oraz 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych ETAP II zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] – [...], (zrealizowanej na podstawie decyzji [...] z [...].09.2017 r.) – wobec obu zawiadomień PINB nie zgłosił sprzeciwu (vide zaświadczenia z [...] października 2020 r. [...] i [...]).

Stwierdzić należy, że już tylko z treści powyższych dokumentów wynika, że pierwotne zamierzenie inwestycyjne obejmowało w istocie realizację na 1 niezabudownej działce ewidencyjnej nr [...] (o pow. 14884 m2) w L. przy ul. [...] osiedla (zespołu) 35 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Dostęp do drogi publicznej dla realizacji tej inwestycji (jako całości) przewidziany był od ul. [...]- drogi publicznej, do której działka ta przylegała.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ nadzoru wszczęte z urzędu [...] października 2020 r. wobec wybudowanego już ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...] przy ul. [...]. Obiekt ten z pewnością był już wybudowany w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] października 2018 r. którą nadano istniejącej drodze wewnętrznej, zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb 9, nazwę [...]. Nie budzi również wątpliwości, że tego typu obiekt budowlany – budowla – obiekt liniowy wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie ustaliły, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę tego obiektu budowlanego – ciągu pieszo- jezdnego wybudowanego na działce nr ewid.[...]

Inwestor nie wykazał, aby uzyskał pozwolenie na budowę tej budowli. Nie wynika to w szczególności z treści decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...] na terenie działki nr [...] w L.. Ponownie podkreślenia wymaga, że w tym przypadku, wobec zamiaru wybudowania inwestycji wieloetapowej, składającej się z wielu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to inwestor składając konkretny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę określił we wniosku jakich obiektów budowlanych dany wniosek dotyczy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany treścią wniosku inwestora. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku, bowiem stanowiłoby to rażące naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 1 jak również art. 33 ust. 1 p.b. Ponownie wskazać należy, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwoleń – w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wniosek ten powinien między innymi określać zakres zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego (inwestycji). Etapowanie inwestycji budowlanej jest zatem możliwe tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, a zatem to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach oraz w jakich częściach.

Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące ewentualnego wezwania przez organ udzielający pozwolenia na budowę do uzupełnienia braków. Decydujący dla zakresu udzielonego pozwolenia na budowę był wniosek inwestora. Strona skarżąca nie twierdzi i nie wykazała, iżby składała wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budowę ciągu pieszo-jezdnego (w I lub II etapie inwestycji). Bez wpływu na powyższe pozostaje ustawowy obowiązek dołączenia do projektu budowanego przy pierwszym wniosku dotyczącym wieloetapowej inwestycji projektu zagospodarowania działki obejmującego całe zamierzenie. Jest to jedynie obligatoryjny element projektu budowlanego, który nie wyznacza w tym przypadku treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi on części projektu budowlanego w znaczeniu fragmentu, który może być wyodrębniony i funkcjonować samodzielnie (por wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn., II OSK 1194/16). Także sposób opisu realizacji poszczególnych elementów – obiektów budowlanych w projekcie budowlanym nie określa zakresu udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści dokumentów w sprawie - także projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją nie wynika nadto, aby obejmował on również budowę ciągu pieszo- jezdnego.

Przyjdzie również zwrócić uwagę, że na zasadność powyższej interpretacji wskazują działania inwestora, w tym dokonanie w 2020 r. najpierw zgłoszenia, a następnie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że profesjonalny deweloper, jakim jest skarżąca Spółka nie dokonywałby tych czynności celem zalegalizowania obiektu budowlanego, gdyby dysponował już od 2017 r. pozwoleniem na jego budowę.

Nadto można wskazać, że po uzyskaniu przez inwestora, w ramach wieloetapowej inwestycji, w 2017 r. dwóch pozwoleń na budowę po 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] nastąpiły istotne zmiany stanu faktycznego oraz prawnego. W aktach sprawy nie znajduje się co prawda decyzja podziałowa tej nieruchomości, ale z treści pozostałych dokumentów wynika bezsprzecznie, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] została podzielona, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji skoro w czasie realizacji inwestycji powstały nowe działki budowlane, z pewnością odpowiadające poszczególnym budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, przy zatwierdzeniu podziału konieczne było zapewnienia dostępu każdej z tych działek do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W myśl art. 99 ww. ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Podział pierwotnej nieruchomości na odrębne działki budowlane zmienił zatem sytuację w zakresie możliwych prawnych form zapewnienia dostępu dla każdej z tych działek do drogi publicznej, w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. W ramach podziału działki pierwotnej z pewnością została zatem wydzielona działka z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną dz. nr [...]. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nadać nazwę drodze wewnętrznej można tylko wówczas, gdy spełnia warunki takiej drogi. Przede wszystkim musi być to pas terenu wydzielony geodezyjnie pod drogę (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. II OSK 1742/11).

Wskazać w okolicznościach sprawy również należy, że jak wynika z powyższych dokumentów na działkach nr [...] wybudowano drogę wewnętrzną, której nazwę [...], za zgodą właściciela nieruchomości, nadano uchwałą rady gminy. Pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Pojęcie to pojawia się w § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), a zawarta tam norma prawa przede wszystkim skierowana jest do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów.

Z tych powodów prawidłowo organy stwierdziły, że wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane stanowią budowę obiektu liniowego drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a i 6 p.b., i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, na której wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi organy przeprowadziły postępowanie w oparciu o prawidłowo zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, na podstawie którego ustaliły, że skarżąca spółka realizując sporny obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę dopuściła się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Niezasadne okazały się wobec powyższego zarzuty skargi, w szczególności naruszania wskazanych przepisów Prawa budowlanego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 związane z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., który na mocy art. 126 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia powyższe warunki, mimo że w kwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie oceniane jest przez nią jako zbyt lakoniczne. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu naruszeń prawa Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Skarżąca spółka ponosi koszt swego udziału w sprawie zgodnie z art. 199 p.p.s.a. Z kolei o zwrocie skarżącej nadpłaconego wpisu od skargi (w kwocie 400 zł) orzeczono z urzędu odrębnym postanowieniem.