Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 52/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu solidarnie na rzecz B. .G. i J. G. kwotę 1.136,20 złotych (tysiąc sto trzydzieści sześć złotych i dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 października 2015 r. B. i J. M. (zwani dalej również wnioskodawcami lub inwestorami) wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączyli: 1) kopię pisma Wodociągów i Kanalizacji w [...] informującego, że istnieje możliwość zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków bytowych dla projektowanego budynku; 2) kopię mapy przedstawiającej inwentaryzację przyłączy; 3) warunki przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej; 4) warunki przyłączenia planowanego obiektu do sieci gazowej; 5) dwie mapy do celów projektowych w skali 1:500; 6) projekty elewacji projektowanego budynku; 7) potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej od wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Po zawiadomieniu stron - pismem z dnia 4 listopada 2015 r. - o wszczęciu postępowania w sprawie ww. wniosku, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 11 lutego 2016 r., nr [...], ustalił na rzecz B. M. i J. M. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na skutek odwołania B. G. i J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, na wezwanie organu, inwestorzy w piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. wskazali, że inwestycja realizowana będzie na działce o powierzchni 0,690 ha, z czego powierzchnia zabudowy wyniesie 0,134 ha, a utwardzeń - 0,250 ha. Wyjaśnili, że szerokość elewacji od ul. [...] wyniesie 11,05 m, linia zabudowy planowana jest w odległości 4 m od granicy z działką nr b , zaś wysokość górnej krawędzi to maksymalnie 7,1 m. Wskazali, że na nieruchomości przewidziano 4 miejsca postojowe, z czego dwa z nich będą służyły części mieszkaniowej budynku. Inwestorzy zaznaczyli, że w części usługowo-handlowej budynku (na parterze) planują prowadzić usługi autokosmetyki i w tym celu zostaną wydzielone 3 stanowiska garażowe (1 do mycia ręcznego za pomocą myjki ciśnieniowej i dwa do odkurzania i prania tapicerki) i pomieszczenie socjalne. Podali, że w przypadku mocno zabrudzonych pojazdów planuje się wstępne ich mycie na myjce ręcznej na sąsiedniej działce. Podali, że ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, przy czym planowany jest montaż separatora kondensacyjnego substancji ropopochodnych typu [...]. Zamierzają używanie odkurzacza typu A z funkcją odkurzania na sucho i mokro (emitowany hałas - 30 dB) oraz myjki ciśnieniowej typu B (emitowany hałas - 61 dB). Wyjaśnili, że w budynku planowana jest jedynie wentylacja grawitacyjna w istniejących ciągach kominowych. Podnieśli również, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, a planowana wydajność myjni to obsługa 1 pojazdu na godzinę. Natomiast przepisy przewidują dla strefy zamieszkania maksymalną emisję hałasu na poziomie 60 dB w ciągu dnia i 54 dB w nocy, zaś przedmiotowa inwestycja nie będzie emitować dla otoczenia hałasu o natężeniu przekraczającym 40 dB. W związku z powyższym inwestorzy stwierdzili, że obszar oddziaływania zamierzenia nie będzie wykraczał poza "granice lokalizacji". Projektowana myjnia ręczna będzie działać od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 17:00 oraz w sobotę od 8:00 do 13:00. Oświadczyli też, że nie planują likwidacji sąsiedniej myjni znajdującej się na działce nr c.

Następnie decyzją z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze (myjnia samochodów w garażu 3-stanowiskowym), na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ określił m.in.: nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji na działce nr d (ul.[...]), tj. w odległości 4,0 m od granicy działki nr b stanowiącej pas drogowy ul. [...]; wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) - do 25%; wielkość powierzchni usług (115 m²) w stosunku do powierzchni użytkowej budynku (280 m²) - do 41%, zgodnie z wnioskiem; udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 50% z zastrzeżeniem, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...] szerokość elewacji frontowej od ul. [...] w zakresie od 10,0 m do 14,35 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi attyki) - do 7,1 m; geometrię dachu - dach płaski o kącie nachylenia do 20%, tj. 11,3°. Ponadto organ ustalił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przyjmując, że teren inwestycji położony jest w rejonie uciążliwego oddziaływania komunikacji drogowej, w związku z czym w projekcie budowlanym oraz w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć rozwiązania obniżające tę uciążliwość. Stwierdził też, że praca ręcznej myjni (od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 17.00 oraz w sobotę od 8.00 do 13.00) będzie emitowała hałas nieprzekraczający 40 dB i nie powinna powodować uciążliwości akustycznej poza granicami działki inwestora, zgodnie z wnioskiem. Dalsze ustalenia dotyczyły zasad w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Organ nie ustalił wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, stwierdzając, że inwestycja położona jest poza tym terenem. Wskazał także, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył treść sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. i J. G. wnieśli o jej uchylenie w całości. Zarzucili organowi naruszenie szeregu przepisów u.p.z.p., w tym art. 2 pkt 1, 2, 3 i 6, art. 4 ust. 2, art. 59, art. 64 ust. 1, art. 61, oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i art. 7, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i zasady dobrego sąsiedztwa, oraz z niedopuszczalną zmianą kontynuacji ładu przestrzennego terenu i znacznym ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki nr d. Zdaniem odwołujących, inwestycja będzie powodowała negatywne oddziaływanie na ich działkę, w szczególności na zdrowie, wypoczynek, bezpieczeństwo pożarowe i publiczne. Wskazali nadto, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował inwestycji pod względem emisji hałasu, powodowania wibracji, oddziaływania ścieków i oparów na działkę nr d. Podkreślili, że projektowany budynek będzie znajdował się zbyt blisko granicy z ich działką, przy czym na działce nr a znajduje się już budynek usługowy (myjnia) i parking na 4 stanowiska postojowe (który w rzeczywistości mieści 12 miejsc postojowych), w związku z czym aktualnie prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Według skarżących, w wydawaniu kwestionowanej decyzji brali udział pracownicy organu, którzy podlegali wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Odwołujący wskazali również, że projektowany budynek nie ma charakteru mieszkalnego, ponieważ powierzchnia usług przekracza powierzchnię użytkową budynku. Nadmienili, że organ nie wykonał zaleceń określonych w decyzji Kolegium z dnia 26 lipca 2016 r. W ich ocenie, organ bezzasadnie ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie 22%, skoro w analizie urbanistycznej przyjęto 25%, a także szerokość elewacji frontowej wynoszącą od 10 m do 14,35 m, która jest niezgodna z tą analizą. Organ powinien również przeanalizować inwestycję pod względem wspólnego oddziaływania projektowanej myjni i parkingu. Końcowo odwołujący podkreślili, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przyjętym przez gminę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 września 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów u.p.z.p., w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie organ podał, że linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na działce nr d, tj. w odległości 4 m od granicy z działką nr b. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy działki albo terenu średnio wynosi na wskazanych w analizie działkach około 25%, zatem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie powinien przekroczyć tej wartości na przedmiotowej działce po planowanej rozbudowie. Organ uznał, że wielkość ta wynika zarówno z analizy urbanistycznej, jak i zaskarżonej decyzji, w związku z tym zarzut odwołania, jakoby między tymi dokumentami występowała sprzeczność w tym zakresie jest nieuzasadniony. Kolegium za właściwie ustaloną uznało też szerokość elewacji frontowej, podając, że parametr ten na działkach sąsiednich waha się między 10 m a 43 m, a średnio wynosi około 17,7 m, zatem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie powinien przekroczyć tej wartości na przedmiotowej działce po planowanej rozbudowie. Organ zwrócił uwagę, że w obszarze analizy znajduje się kilka działek z zabudową usługową posiadającą znacznie szersze elewacje frontowe od zabudowy mieszkaniowej, biorąc zatem pod uwagę, że średnia szerokość elewacji frontowej na działkach zabudowanych mieszkaniowo wynosi 14,35 m, to przedmiotowa zabudowa również nie powinna przekroczyć tej wartości. Z analizy wynika również, iż najbliżej położona zabudowa - budynek mieszkalny na działce nr d posiada elewację frontową szerokości 11,5 m, a budynek na kolejnej sąsiedniej działce posiada elewację frontową szerokości 10 m. W związku z tym przyjęto, że minimalna szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy powinna wynosić 10 m. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od 10 m do 14,35 m Kolegium uznało więc za prawidłowe. Podniosło nadto, że parametr ten został ustalony w zaskarżonej decyzji w sposób identyczny jak w analizie urbanistycznej. Podobnie, za prawidłowe Kolegium uznało parametry wynikające z § 7 i § 8 rozporządzenia, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określonej na 7,1 m oraz geometrii dachu dopuszczającej wykonanie dachu płaskiego. Dalej, odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że kwestia zbyt bliskiego usytuowania inwestycji względem granicy działki nr d nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto fakt, że na działce został już wybudowany obiekt budowlany, w oparciu o odrębne decyzje administracyjne, nie stanowi przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy dla nowego, innego obiektu budowlanego. Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma zatem charakteru powszechnie obowiązującego, dlatego nie może być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też odmowy ich ustalenia. Brak jest również przesłanek do przeprowadzania badań w celu ustalenia możliwych wibracji generowanych przez projektowaną inwestycję, zwłaszcza że odwołujący nie określili, jakie wibracje mają na myśli. Skarżący nie wyjaśnili także, na jakiej podstawie twierdzą, że zachodzi przyczyna wyłączenia pracowników organu. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wiąże przesłankę wyłączenia bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba uczestnicząca w wydaniu decyzji w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od tej decyzji. Powyższa regulacja nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, Kolegium wywodziło, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy Prawa budowlanego, w szczególności definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Reasumując, Kolegium uznało, że wszystkie z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w realiach niniejszej sprawy spełnione. Organ pierwszej instancji był więc zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję B. G. i J. G. (dalej zwani również skarżącymi), reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1-9 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji, niezgodnego z prawem i stanem faktycznym ustalenia rodzaju inwestycji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na działce a, w tym nieprawidłowe uznanie, że rodzajem inwestycji jest budynek jednorodzinny, który faktycznie jest budynkiem użytkowym;

- art. 7 K.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 K.c. poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności, sprawiedliwości, równości wobec prawa i ochrony własności skarżących.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych i zwrot wydatków według spisu przedłożonego na rozprawie.

W motywach skargi skarżący podnieśli, że z pozwolenia budowlanego z dnia 20 lipca 2016 r. oraz protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2017 r. na działce nr a wynika - wbrew twierdzeniom organu - że istniejący obiekt budowlany jest tożsamy z obiektem, który jest przedmiotem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenu niezabudowanego, a więc przypadku, który nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i przyjętą przez organ pierwszej instancji polityką zagospodarowania tego terenu w Studium. Ponadto organ nie ocenił kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu i negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie, w tym na działkę skarżących, zważywszy, że w pobliżu znajduje się parking ogólnodostępny na 12 stanowisk na powierzchni 180 m² oraz funkcjonująca myjnia 3-stanowiskowa, czynna przez całą dobę w niedzielę i święta, która nie ulega likwidacji i będzie świadczyć usługi towarzyszące dla powstającej myjni. Nadto organ pominął już istniejący nadmierny hałas z uwagi na bliskie sąsiedztwo drogi krajowej i torów kolejowych. Skarżący podkreślili, że w Studium dla przedmiotowego terenu określona jest funkcja mieszkaniowa z zabudową jednorodzinną, której towarzyszą usługi handlu, kultury, zdrowia oraz zawarty jest zakaz budowy myjni samochodowych. Dlatego niezrozumiałe jest dopuszczenie realizacji spornej inwestycji bez oceny i zakresu wpływu inwestycji na zdrowie, możliwość wypoczynku, zagospodarowanie i użytkowanie nieruchomości skarżących. W przekonaniu B. G. i J. G. nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z zapisami Studium. W tym zakresie przedstawiono obszerne stanowisko, poparte orzeczeniem NSA o sygn. akt II OSK 1250/2008 i podniesiono, że organy nie ustaliły, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania nieruchomości skarżących. Dalej, ponownie skarżący akcentowali szeroki zakres negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę, na zdrowie i możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W związku z tym nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że brak jest przesłanek do przeprowadzenia badań w celu ustalenia możliwych wibracji generowanych przez projektowaną inwestycję. Przypomnieli, że sam organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji stwierdził, iż ustalona powierzchnia planowanego lokalu handlowo-usługowego na 115 m² przekracza 30% zakładanej przez inwestorów powierzchni użytkowej budynku 280 m² i planowany budynek traci charakter budynku jednorodzinnego. Obecnie Kolegium błędnie twierdzi, że kwestia ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Skoro bowiem organ wadliwie określił w decyzji o warunkach zabudowy rodzaj inwestycji, to analiza dotycząca planowanej inwestycji budowy domu jednorodzinnego w oparciu o przepisy rozporządzenia jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo przedstawił, jako załącznik do protokołu, zdjęcie obrazujące działkę zainwestowania z fragmentem wybudowanego budynku oraz działkę, na której funkcjonuje już myjnia samochodów. Pełnomocnik podał, że skarżący podejrzewają, iż doszło do realizacji budynku, przy czym jego parametry odpowiadają tym parametrom z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2014 r. Skarżący J. G. podtrzymał stanowisko pełnomocnika, akcentując, że sporna decyzja powoduje pogorszenie warunków życia na jego działce. Dodatkowa myjnia na spornym terenie zwiększy poziom hałasu, jak i uciążliwość środków chemicznych. Uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że na podstawie poprzednich warunków zabudowy (z 2014 r.) uzyskał pozwolenie na realizację budowy domu jednorodzinnego z usługami w części parteru o łącznej powierzchni 255 m², z czego 30%, tj. 76,6 m² przeznaczono na usługi. Obecnie wystąpił o warunki zabudowy również na realizację budowy domu jednorodzinnego z usługami w części parteru, o takiej samej powierzchni całkowitej (255 m²), przy czym powierzchnia usług została określona na 41%, tj. 115 m². Dokonanie tej zmiany było powodem wystąpienia o nowe warunki zabudowy. Dodał, że jeśli chodzi o stopień realizacji "starego" pozwolenia na budowę, to obiekt został zgłoszony do użytkowania i odebrany bez zastrzeżeń co do parametrów budynku. Uczestnik postępowania wyjaśnił, że garaż, o jakim mowa w decyzji będzie się mieścił w części parterowej budynku, w której nie będzie typowej myjni mechanicznej. Natomiast szczegółowy opis czynności wykonywanych w tym zakresie przedstawił już w wyjaśnieniach skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Uczestniczka postępowania B. M. poparła stanowisko męża, przedkładając do protokołu mapę poglądową dotyczącą hałasu, z której wynika, że hałas z drogi oraz funkcjonującej myjni nie dochodzi do działki skarżących. W związku z okazaną mapą skarżący podał, że jest ona jedną z wersji, jaką dysponują organy do ustalania hałasu. Istnieją jednak jeszcze inne mapy, a ta okazana jest najmniej korzystna dla mieszkańców dzielnicy. Ponadto pełnomocnik skarżących podkreślił, że okazana mapa nie ma znamion dokumentu. Wskazał też, że nie potrafi wyjaśnić bliżej zarzucanego w skardze naruszenia przepisów rozporządzenia.

Pełnomocnik skarżących przedłożył również pismo z dnia 23 kwietnia 2018 r., w którym odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazano, że inwestycja została już zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, dlatego też niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Podkreślono, że rodzaj inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z wnioskiem, co przyznało Kolegium w decyzji z dnia 26 lipca 2016 r. Poza tym wnioskowany budynek ma charakter typowo usługowy, a z istniejącym parkingiem na 12 samochodów i myjnią obok, stanowi w całości obiekt budowalny, co było zamiarem inwestorów. Z kolei rozszerzenie prowadzonej działalności gospodarczej przez zwiększenie stopnia jej uciążliwości zmienia diametralnie sposób zagospodarowania danej nieruchomości, a zasada dobrego sąsiedztwa powinna takim sytuacjom przeciwdziałać i im zapobiegać. Zarzucono również, że organ nie przeprowadził analizy w zakresie spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz błędnie uznał, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma konieczności ustalania gabarytów i powierzchni obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p., która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja dotyczyło ustalenia na rzecz B. M. i J. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze (myjnia samochodów w garażu 3-stanowiskowym), na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H.Beck, s. 614).

Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W kontekście powyższych przepisów, w ocenie Sądu, za nieuzasadniony należało uznać najdalej idący zarzut skargi, a dotyczący pominięcia przez organy przy badaniu zasady dobrego sąsiedztwa zapisów Studium. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić przyjdzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) ustala więc tylko kierunki oraz sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ wymóg taki nie wynika z przepisów u.p.z.p. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1439/11 i 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 605/13). Stosownie do powyższego uznać należało za odosobniony i niezasługujący na akceptację pogląd wyrażony w powołanym przez skarżących wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1250/08.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko dla terenu niezabudowanego. Bez względu bowiem na to, jak obecnie zagospodarowana jest sporna działka, może na niej powstać inna zabudowa, o ile pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Ani organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do kontrolowania zasadności i celowości planowanej inwestycji. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu i to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Natomiast jak już wyjaśniono wyżej, decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja oraz wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Nie rodzi przy tym żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie decyduje jeszcze o tym, że inwestycja powstanie, bo dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestorzy będą mogli przejść do etapu realizacji inwestycji.

Zdaniem Sądu, zgodzić natomiast należało się z zarzutem skargi (chociaż bliżej niewyjaśnionym przez skarżących) w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia, ponieważ ustalenie w rozpoznawanej sprawie wymagań dla planowanej przez inwestorów zabudowy na terenie działki nr a w kontekście postanowień tego aktu nie może być uznane za rzetelne i zgodne z zasadami w nim określonymi.

I tak, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Niewątpliwie "średni wskaźnik tej wielkości", o którym stanowi przytoczony przepis oznacza średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, do wyznaczenia tego wskaźnika przyjęto, że wskaźnik na działkach sąsiednich waha się między 15% a 43% (działka nr e - 17%, działka nr d - 15%, działka nr f - 38%, działka nr g - 43%, działka nr c - 22%, działka nr h - 18%, działka nr i - 26%, działka nr j - 28%, działka nr k - 21%), a średnio wynosi około 25%, zatem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie powinien przekroczyć tej wartości na działce inwestycyjnej po planowanej rozbudowie. Powyższe ustalenia niewątpliwie dowodzą, że w niniejszej sprawie organ odstąpił od ustalenia wskaźnika według zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli od średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, ponieważ pominął część działek znajdujących się na tym obszarze. Poza tym sam autor analizy wskazał na zastosowanie wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem ani w wynikach analizy, ani w decyzjach organów obu instancji nie przedstawiono odpowiedniego uzasadnienia, dlaczego ustalono inny wskaźnik niż ten, który powinien być przyjęty w pierwszej kolejności zgodnie z regułą określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Brak wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwia natomiast weryfikację prawidłowości przyjętego przez organy odstępstwa. Dostrzec trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16). W rozpoznawanej sprawie w decyzji organów obu instancji zabrakło natomiast wyjaśnienia, dlaczego dla określenia omawianego parametru nie uwzględniono wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, naruszenie § 5 rozporządzenia stanowi również ustalenie jedynie górnej wartości przedmiotowego parametru (do 25%), ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu posiadającego parametry znacznie mniejsze niż średnia wartość w obszarze analizowanym .

Podobne uwagi można odnieść do wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie średnią szerokość elewacji wyliczono na 14,35 m, przy czym w analizie brak konkretnych danych dla poszczególnych budynków, które zostały przyjęte do określenia tej szerokości. Analiza ta ogranicza się bowiem jedynie do końcowego wyliczenia przedmiotowego parametru. Już tylko z tego powodu sporządzona analiza budzi wątpliwości co rzetelności jej wykonania, a także zgodności z wymogami prawa, co uszło uwadze organów. Nie sposób też ustalić, czy wymagania dla nowej zabudowy nie zostały określone w sposób dowolny. Dostrzec również trzeba, że przy zastosowaniu dozwolonej tolerancji 20% omawiany wskaźnik wyniósł od 11,5 m do 17,2 m. Ostatecznie wskaźnik ten określono od 10 m do 14,35 m, przyjmując do obliczeń budynek przy ul. [...] nr [...] i nr [...], co wskazywałoby na zastosowanie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W tym zakresie brak jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia autora analizy, natomiast ocena organu odwoławczego sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że parametr ten w decyzji organu pierwszej instancji został ustalony w sposób identyczny, jak w analizie urbanistycznej. W ocenie Sądu, z uwagi na ujawnione wyżej wady analizy za nieuprawnione, bo nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, należy uznać stanowisko Kolegium o prawidłowym ustaleniu przez Prezydenta Miasta Opola szerokości elewacji frontowej.

Kolejne nieprawidłowości dotyczą określenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w obszarze analizowanym. Nie podano jednak powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, bezrefleksyjnie przyjmując za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na 7,1 m. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, poważne wątpliwości budzi również sposób określenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej poprzez odwołanie się do wskaźnika z decyzji Kolegium z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], dotyczącej innej inwestycji, bez jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia, chociażby o podobieństwach tych dwóch zamierzeń inwestycyjnych. W przekonaniu Sądu, organ chcąc wykorzystać poprzednio sporządzoną analizę w kolejnym postępowaniu winien wypowiedzieć się na temat jej aktualności oraz zakresu wykorzystania tego dokumentu. W przypadku bowiem ewentualnego wyeliminowania decyzji Kolegium z dnia 2 czerwca 2014 r. z obrotu prawnego, przy jednoczesnym braku własnej oceny organu w powyższej kwestii, parametr powierzchni biologicznie czynnej nie zostałby w istocie ustalony. W tym miejscu wyjaśnienia jeszcze wymaga, że określenie omawianego parametru powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. W związku z tym, przy ustalaniu tego współczynnika zastosowanie znajdą zasady określone w § 5 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16). Skoro w niniejszej sprawie organy uchybiły zasadom ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, to tym bardziej konieczne było przedstawienie samodzielnego i precyzyjnego stanowiska organów co do określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Z powiedzianego dotąd wynika, że organy administracji obu instancji niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, ponownego wyjaśnienia wymaga również podnoszona przez B. G. i J. G. kwestia tożsamości inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i jej rodzaju z inwestycją już zrealizowaną na działce nr a, chociażby z uwagi na stawiane w tym zakresie w toku całego postępowania zarzuty. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie zajmowało się wskazaną kwestią, pomimo spoczywającego na organie obowiązku odniesienia się do argumentacji strony.

Słusznie też skarżący zwrócili uwagę na potrzebę jednoznacznego ustalenia, czy objęta wnioskiem inwestycja stanowi w rzeczywistości budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługowo-handlową. Przesądzenie tej spornej kwestii pozwoli dopiero na prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym rozważań dotyczących kontynuacji funkcji oraz ustalenia odpowiednich parametrów takich budynków.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że opisane wyżej braki i błędy w wynikach analizy urbanistycznej, które nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, dyskwalifikują ten dokument jako podstawę do określenia parametrów wnioskowanej inwestycji, zawartych w § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia. Wydanie zatem przez organy decyzji na podstawie wadliwe przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., czyni zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad przekonywania i pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Organy orzekające również samodzielnie nie wyjaśniły, na czym oparły swoje twierdzenie, że analiza została sporządzona prawidłowo, skoro nie wiadomo, w jaki sposób zostały ustalone niektóre parametry nowej zabudowy. Ponadto nie omówiły dostatecznie zastosowanych norm prawnych, co oznacza również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, istotnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie prawne, które winno wyjaśniać zastosowaną podstawę prawną.

Zdaniem Sądu, opisane wyżej nieprawidłowości i konieczność poczynienia ustaleń co do kwestii spornych oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, w tym przede wszystkim przeprowadzenie analizy urbanistycznej, od której zależeć będzie prawidłowe zastosowanie wobec planowanej inwestycji przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Jak wykazano, dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Odnotować również należy, że rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które nie może sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Kolegium nie sprostało powyższym obowiązkom, ponieważ bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznało, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest prawidłowa. Stanowisko to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było jednak przedwczesne.

Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictw w kwocie 34 zł, jednorazowa opłata pocztowa w kwocie 5,20 zł oraz koszty przejazdu pełnomocnika w kwocie 117 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.