Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1546/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 3, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałym zakresie oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 156 § 1, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. W. – stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. znak: [...] z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. znak [...] Burmistrz Miasta [...] udzielił S. P. pozwolenia na użytkowanie wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym przy ul. [...] w [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Burmistrza Miasta [...] dnia [...] lutego 1998 r. znak [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2001 r. Starosta [...] udzielił S. P. - właścicielowi Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego "[...]" Biuro Obrotu Nieruchomościami, pozwolenia na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Organ podał, iż po przeprowadzeniu na wniosek P. W. postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Starosty [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku, tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...], jednakże wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/05, WSA w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując ponownie odwołanie P. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. w części udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskutek wniesionej przez P. W. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że skarżący P. W. wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. objął całą decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. i żądał stwierdzenia jej nieważności w całości. Tymczasem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. a co za tym idzie akceptująca ją w całości decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia, bowiem stwierdzała nieważność decyzji kontrolowanej jedynie w części, nie wskazując rozstrzygnięcia co do pozostałej części aktu. Wątpliwości Sądu wzbudziło także, oparte jedynie na dacie doręczenia decyzji, ustalenie rzeczywistej daty jej wydania, w kontekście ewentualnego naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec faktu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w dniu [...] września 2001 r. Zdaniem Sądu, z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność np. z dokumentu jakim jest rejestr wydawanych decyzji przez właściwy organ. Ponadto organy nie odniosły się do zarzutów skarżącego dotyczących realizacji przedmiotowego obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Przytaczając treść art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Sąd wskazał, że istotą zakończenia procesu inwestycyjnego jakim jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie ponad wszelka wątpliwość, iż wzniesiony obiekt budowlany odpowiada parametrami obiektowi, którego projekt został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast w aktach sprawy brak było części opisowej projektu budowlanego, co sugerowało, iż organ nadzorczy takiej weryfikacji nie przeprowadził, opierając się jedynie na protokole oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] września 2001 r., w którym w pkt 1 znajdował się zapis potwierdzający wybudowanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Dane zawarte w powyższym protokole nie we wszystkich elementach pokrywały się z danymi podanymi przez inwestora we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Różnice te zdaniem Sądu nie zostały przez organ przeanalizowane i wyjaśnione.

Mając na uwadze wskazania Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając ponownie wniosek P. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

W ocenie organu, weryfikowana decyzja w części dotyczącej lokalu usługowego, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. została doręczona w dniu [...] października 2001 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z treścią art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odnosząc się do okoliczności spornej mogącej rzutować na ocenę weryfikowanej decyzji - kwestii czy oględziny obiektu zostały przeprowadzone przed, czy po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., wskazał, że analiza akt sprawy oraz znajdującego się w nich materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że przy nanoszeniu daty wskazującej na dzień wydania weryfikowanej decyzji doszło do oczywistej omyłki, polegającej na omyłkowym wskazaniu - jako oznaczenie miesiąca wydania decyzji - cyfr "09", zamiast "10". Do powyższych wniosków organ doszedł po korespondencji i wyjaśnieniach Starostwa Powiatowego w [...]. Tym samym w ocenie organu brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do niebudzącego wątpliwości uznania, że oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, które miały miejsce w dniu [...] września 2001 r., zostały dokonane już po wydaniu weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym, okoliczność ta, zdaniem organu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wydania weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii oceny weryfikowanej decyzji pod kątem ewentualnego stwierdzenia jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie [...]WINB zgromadzone w toku postępowania dokumenty pozwalają na uzasadnione stwierdzenie, że w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, zawarty był błąd, polegający na omyłkowym podaniu kubatury obiektu budowlanego (2469,0 m3). Do powyższego wniosku doprowadziła analiza parametrów obiektu wskazanych w części opisowej projektu budowlanego oraz na kopii projektu zagospodarowania działki, z których wynika, że powierzchnia całkowita obiektu to 7302,0 m2, a kubatura - 2469,0 m3. Biorąc pod uwagę powyższe parametry organ stwierdził, że podstawowe zasady logiki i doświadczenia życiowego nakazują uznać, że opisywana kubatura obiektu budowlanego podana została w projekcie budowlanym błędnie - nie można bowiem przyjąć, że zamierzano realizować obiekt o wysokości kondygnacji nie przekraczającej 1 metra. Powyższa konstatacja zgodna jest z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności zawartą w dzienniku budowy adnotacją (sporządzoną przez mgr inż. S. T. na stronie 3 dziennika budowy nr 1 wydanego dnia [...] marca 1998 r. dla inwestycji: "Budynek Usług Komercyjnych z Programem Mieszkaniowym [...] ul. [...]"), zgodnie z którą cyt.: "Stwierdza się iż kubatura budynku podana w opisie techn. oraz na rys. nr. 1 wpisana jest omyłkowo. Powinno być 24690 m2 a nie jak podano 2469.0.

Jak wskazał organ, jedyną wartością wskazaną zarówno w projekcie budowlanym, jak i we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji jest kubatura budynku. W projekcie budowlanym jako wartość kubatury podano: 2469,0 m3, natomiast we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz w weryfikowanej decyzji podano: 24700 m3. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji kubatura budynku jest ponad 10 razy większa niż kubatura wskazana w części opisowej projektu budowlanego. Z uwagi na poczynione powyżej rozważania odnośnie omyłki zawartej w projekcie budowlanym oraz mając na uwadze przede wszystkim porównanie wynikających z projektu budowlanego wartości powierzchni całkowitej budynku oraz jego kubatury (przy uwzględnieniu również liczby kondygnacji), organ podkreślił, że w jego ocenie uznać należy, że wartość kubatury podana w projekcie budowlanym została wpisana omyłkowo (jako 2469,0 m3), podczas gdy prawidłowa wartość jest dziesięciokrotnie wyższa, (co odpowiada realnej kubaturze 6-poziomowego budynku (5 kondygnacji nadziemnych) o powierzchni zabudowy wynoszącej 1882,0 m2). Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego weryfikowana decyzja mogłaby zostać uznana za obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, iż podana w niej kubatura obiektu odbiega od kubatury omyłkowo wskazanej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę - w sytuacji zwłaszcza, gdy pozostałe parametry obiektu zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są z wartościami podanymi w projekcie budowlanym zgodne. Odnosząc się natomiast do różnicy między wartością kubatury: 24690 m3, a wskazaną we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz w weryfikowanej decyzji wartością: 24700 m3, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w powyższej kwestii i podkreślił, że przedmiotowa różnica w wartościach kubatury stanowi zaledwie ok. 0,04 % pierwotnie przewidzianej kubatury całego budynku. Tak niewielka różnica nie może skutkować uznaniem, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto organ zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził ich naruszenia.

Wobec powyższego, a także wobec istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 2 k.p.a., [...]WINB stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. jest obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. została w części wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mianowicie, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., Burmistrz Miasta [...] udzielił już S. P. pozwolenia na użytkowanie wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym przy ul. [...] [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Zatem brak było podstaw prawnych do wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej części obiektu budowlanego, która już została objęta inną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę zwrócił szczególną uwagę na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, o którym mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że wyjaśnienia wymaga, na co wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 852/11, w jakiej rzeczywiście dacie została wydana weryfikowana w niniejszym trybie decyzja Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Mianowicie ww. rozstrzygnięcie opatrzone jest datą "[...].09.2001 r", natomiast protokół z oględzin został sporządzony w dniu [...] września 2001 r., co sugerowałoby przeprowadzenie kontroli już po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, jak również zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że przy wpisywaniu daty wydania weryfikowanej decyzji doszło do oczywistej omyłki polegającej na omyłkowym wskazaniu miesiąca wydania decyzji, tj. zamiast miesiąca września ("09") winien być wpisany miesiąc października ("10"). Na powyższe zdaniem organu wskazuje przede wszystkim informacja zawarta pod poz. [...] rejestru spraw oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, że załatwienie sprawy z wniosku "[...]" Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane o udzielnie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...] nastąpiło w dniu [...] października 2001 r. (znak sprawy: [...]). Z dziennika korespondencyjnego Starostwa Powiatowego w [...] wynika również, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dla "[...]" została wydana w dniu [...] października 2001 r. Ponadto, na egzemplarzu archiwalnym weryfikowanej decyzji znajduje się potwierdzenie odbioru tejże przez Pana S. P. w dniu [...] października 2001 r. W ww. dacie została też dokonana przez inwestora opłata skarbowa za pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] skierowanym do "[...]" Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane wskazuje się datę "[...].10.2001" jako datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym położonego przy ul. [...] w [...]. Dodatkowo, na potwierdzenie, że data widniejąca na decyzji Starosty [...] zawiera oczywistą omyłkę organ wskazał fakt, że w 2001 r. dzień ósmego września wypadał w sobotę, co świadczy o tym, że w tej dacie nie mogła zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że słusznie zauważył organ wojewódzki, że wyjaśnienia wymagają rozbieżności pomiędzy wskazaną w projekcie, a podaną później we wniosku, w protokole i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wartości kubatury spornego obiektu budowlanego. Wartość kubatury wpisana we wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak również w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest dziesięciokrotnie wyższa, niż ta wpisana w części opisowej projektu i na mapie do celów projektowych. Mając na uwadze porównanie wskazanych w projekcie wartości powierzchni całkowitej, powierzchni zabudowy oraz liczby kondygnacji (5 kondygnacji naziemnych), organ przyjął, że wartość kubatury wskazana w części opisowej projektu (2.469,0 m3) została wpisana omyłkowo zamiast wartości - 24.690,0 m3. Powyższe potwierdza również wpis kierownika budowy na str. 3 tomu I dziennika budowy "Stwierdza się, iż kubatura budynku podana w opisie techn. oraz na rys 1 wpisana jest omyłkowo. Powinno być 24690 m2 a nie jak podano 2469,0 m2".

Organ za prawidłowe za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że różnica między wartością kubatury - 24.690 m3, a wskazaną we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wartością - 24.700 m3 wynosi 10 m3 jest różnicą tak niewielką, że nie może skutkować przyjęciem stanowiska, że ze względu na powyższe sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Podsumowując organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] i stwierdził, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., o pozwoleniu na użytkowanie - jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby ww. rozstrzygnięcie wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, ww. decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydana została przez właściwy organ, skierowana została do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Ponadto, weryfikowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W.

Wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 75, 77, 80, 81, 107 § 3, 113 § 1, 136, 139 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj.: art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu, skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że "decyzja GINB utrzymującą w mocy decyzja [...]WINB nr [...] znak: [...] z dnia [...].03.2015 r. jest decyzją tzw. blankietowa - właściwie kopia decyzji nr [...] [...]WINB. Decyzja ta jest sprzeczna z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 852/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzją GINB w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylającą w całości decyzję [...]WINB w [...] oraz decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2014 r. będącej przedmiotem tego postępowania, gdzie czytamy m.in. iż wniosek skarżącego P. W. należy rozpatrzyć z uwzględnieniem wszelkich aspektów sprawy".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.)

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części.

Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa sprawa nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., którą udzielono wnioskodawcy "[...]" Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane Biuro Obrotu Nieruchomościami, pozwolenia na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...], była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/11 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz wydaniu przez GINB w dniu [...] grudnia 2011 r., decyzji kasacyjnej – organ związany był wskazówkami i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Stosownie do art. 153. p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazać należy ponadto, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekając ponownie organy, w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2011 r.; wyjaśniły kwestie sporne dotyczące daty wydania decyzji Starosty [...], kubatury spornej inwestycji i doszły do przekonania, że ww. decyzja wprawdzie została wydana w części z naruszeniem prawa ale z uwagi na upływ czasu nie można stwierdzić jej nieważności, zaś w pozostałym zakresie odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela to stanowisko.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Natomiast w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Burmistrz Miasta [...] udzielił S. P. pozwolenia na użytkowanie wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym przy ul. [...] w [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1998 r., na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie Starosta [...] kontrolowaną decyzją, opatrzoną datą [...] września 2001 r., udzielił "[...]" Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane Biuro Obrotu Nieruchomościami pozwolenia na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko organu, że weryfikowana decyzja w części dotyczącej lokalu usługowego, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Prawidłowo organ zastosował art. 156 § 2 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. została doręczona w dniu [...] października 2001 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat.

W niniejszym postępowaniu, zarówno administracyjnym jak i sądowym, sporną kwestią była data wydania kontrolowanej decyzji. Wobec przedstawionych wyjaśnień, Sad podziela stanowisko organu, że przy nanoszeniu daty wskazującej na dzień wydania weryfikowanej decyzji doszło do oczywistej omyłki, polegającej na omyłkowym wskazaniu - jako oznaczenie miesiąca wydania decyzji - cyfr "09", zamiast "10". Na powyższe wskazują następujące okoliczności:

1. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje potwierdzenie odbioru przez [...] z dnia [...] października 2001 r.,

2. opłata skarbowa została uiszczona przez [...] w dniu [...] października 2001 r. (kwit opisany jako "OPLATA SKARBOWA POZWOLENIE NA UZYTK. BUD" - k. 38),

3. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje potwierdzenie przyjęcia na dziennik podawczy z datą [...] października 2001 r.,

4. weryfikowana decyzja został doręczona do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] oraz do PINB w [...] w dniu [...] października 2001 roku (k. 41-43),

5. na egzemplarzu a/a weryfikowanej decyzji widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, że decyzja stała się prawomocna z dniem 26 października 2001 r.,

6. w piśmie Starosty z dnia [...].10.2001, skierowanym do P. S. P., którym przesłano w załączeniu druk sprawozdania B-09, które miało zostać po wypełnieniu przekazane do Urzędu Statystycznego, wskazano cyt: "w związku z wydaną decyzją z dnia [...].10.2001r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym położonego przy ul. [...] w [...] (...) " (k. 44),

7. w wykazie akt przekazanych do archiwum jako datę ostatecznego załatwienia sprawy z wniosku [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. wskazano "08.10.2001 r." (uwierzytelniona kopia wykazu akt przekazanych do archiwum przesłana przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]),

8. w dzienniku korespondencyjnym korespondencja kierowana do firmy [...], z podaną treścią wysyłki "Decyzja o pozwol. na użytkowanie", wpisana jest pod datą [...] października 2001 roku,

9. w roku 2001 dzień ósmego września wypadał w sobotę, w którym to dniu Starostwo Powiatowe w [...] nie pracowało,

10. w rejestrze spraw oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, oznaczonych symbolem [...], w pozycji [...] figuruje sprawa [...] z datą [...].10.2001r. jako datą ostatecznego załatwienia sprawy.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że kontrola która odbyła się dnia [...] września 2001 r., podczas której pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] ustalili, ze przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a teren budowy został uporządkowany, odbyła się przed wydaniem kontrolowanej decyzji.

Organ kierując się wskazówkami Sądu dokonał również oceny parametrów wskazanych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, parametrów wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także parametrów wskazanych w weryfikowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie [...]WINB - po dokonaniu ponownej analizy omawianej kwestii organ wskazał, że w części opisowej projektu budowlanego dla obiektu: "Budynek usług komercyjnych z programem mieszkaniowym", adres: [...], ul. [...] nr [...], inwestor: Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane S. P. podano następujące dane liczbowe (str. 18):

powierzchnia działki - 3942,0 m2

powierzchnia zabudowy - 1882,0 m2

powierzchnia całkowita - 7302,0 m2

kubatura - 2469,0 m3.

Z projektu budowlanego wynika, że budynek został zaprojektowany jako składający się z 6 poziomów (poziomy od 0 do 5).

Kolejno organ wskazał, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazano następujące dane:

powierzchnia zabudowy całość - 1882,0 m2

część mieszkalna:

pow. użytkowa - 4344,7 pow. całkowita - 3538 m2 kubatura - 9906 m3 ilość izb - 246 ilość mieszkań - 82

część usługowa:

pow. użytkowa - 3708,8 m2 pow. całkowita - 3764 m2 kubatura - 14794 m3

Po zsumowaniu powierzchni całkowitej części mieszkalnej i usługowej wskazanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. otrzymujemy wartość powierzchni całkowitej budynku: 7302 m2, natomiast po zsumowaniu kubatury części mieszkalnej i usługowej otrzymujemy wartość kubatury budynku: 24700 m3.

W decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wskazano następujące dane:

kubatura budynku - 24.700 m3

powierzchnia użytkowa części usługowej - 3708,80 m2

powierzchnia użytkowa części mieszkalnej - 4344,70 m2

ilość izb w części mieszkalnej - 246

ilość mieszkań - 82

Z przedstawionych powyżej danych wynika, że wskazana w projekcie budowlanym wartość:

powierzchni zabudowy budynku jest zgodna z wartością podaną we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. i jest równa: 1882,0 m2,

powierzchni całkowitej budynku jest zgodna z wartością podaną we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. i jest równa: 7302 m2.

Prawidłowo organ zauważył, że jedyną wartością wskazaną zarówno w projekcie budowlanym, jak i we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji jest kubatura budynku. W projekcie budowlanym jako wartość kubatury podano: 2469,0 m3, natomiast we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz w weryfikowanej decyzji podano: 24700 m3. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także w weryfikowanej decyzji kubatura budynku jest ponad 10 razy większa niż kubatura wskazana w części opisowej projektu budowlanego. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko organu, że różnica w kubaturze budynku powstała na skutek błędu zawartego w projekcie budowlanym co potwierdza zawarta w dzienniku budowy adnotacja: " Stwierdza się iż kubatura budynku podana w opisie techn. oraz na rys. nr. 1 wpisana jest omyłkowo. Powinno być 24690 m2 a nie jak podano 2469.0"

Słusznie organ przyjął, że różnica między wartością kubatury - 24.690 m3, a wskazaną we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wartością - 24.700 m3 wynosi 10 m3 jest różnicą tak niewielką, że nie może skutkować przyjęciem stanowiska, że ze względu na powyższe sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji projektowej a w konsekwencji, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy również pamiętać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organy nie prowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku tj. wyodrębnionego lokalu usługowego w budynku usług komercyjnych z programem mieszkaniowym, objętego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, odpowiada prawu.

Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku