Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 103/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149, art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 6, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego R.S. z dnia [...] r. o udostępnienie rejestru umów cywilno-prawnych zawartych przez Gminę w latach 2010-2014 – w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego R.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2014r. R.S. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej o którą wystąpił w dwóch wnioskach z dnia [...] lipca 2014 r.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu 21 lipca 2014 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek R.S. z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci prowadzonego w urzędzie "rejestru umów cywilno-prawnych zawartych w latach 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014, których stroną jest Gmina". Jednocześnie wnioskodawca wniósł o przesłanie mu żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. przez, działającego z upoważnienia Burmistrza, kierownika referatu organizacyjnego, stwierdzono, iż rejestr umów cywilno-prawnych zawiera dane osobowe, które podlegają ochronie zaś informacje o sumie wydatków na wynagrodzenia bezosobowe znajdują się uchwałach w sprawie budżetu gminy na lata 2010, 2011, 2012, 2013 oraz 2014 r., opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej.

Powołana na wstępie skarga została przesłana sądowi przez organ w dniu 1 października 2014 r. Z uwagi na fakt, iż dotyczyła ona bezczynności w załatwieniu dwóch wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 3 października 2014 r. skargi zostały rozdzielone. Skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia rejestru umów cywilno-prawnych zarejestrowana została pod sygnaturą II SAB/Go 103/14

W skardze R.S. wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenia mu grzywny w maksymalnej wysokości określonej w przepisie art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W jej motywach skarżący, przedstawiając okoliczności sprawy wywodził, że do dnia złożenia skargi organ ani nie udostępnił mu żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie skierował do niego pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], informujące o odmowie udostępnienia informacji. Wskazał, iż Urząd Miejski prowadzi w formie elektronicznej rejestr zawieranych umów, w którym zawarte są dane o warunkach umów dotyczących wszystkich kontrahentów Gminy. Jeżeli zawarte w nim informacje podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów szczególnych, organ powinien mimo to udostępnić dokument po anonimizacji danych "wrażliwych". Zdaniem skarżącego, w okolicznościach sprawy organ pozostaje w bezczynności bowiem żądane przez niego informację stanowią informację publiczną, a organ ani jej nie udostępnił ani nie wydał decyzji odmownej. Wobec zawinienia organu pozostającego w bezczynności uzasadniony jest też wniosek o wymierzenie mu grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, w imieniu którego działał upoważniony pracownik, wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, umowy cywilno-prawne nie stanowią informacji publicznej. Gdyby jednak uznać takie umowy ( czy dane w nich zawarte ) za objęte definicją informacji publicznej, to ich udostępnienie lub udostępnienie rejestru o który wnosi skarżący wymagałoby anonimizacji. Anonimizacja stanowi zaś przetwarzanie obszernych danych, co skutkuje tym, że byłaby to informacja przetworzona. W takiej zaś sytuacji skarżący winien był wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, czego nie uczynił.

Organ stwierdził, iż niezależnie od dotychczasowych rozważań nie można uznać, iż pozostaje w bezczynności. Dokonał bowiem czynności materialno-technicznej udzielając wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania. Okoliczność, iż uzyskania odpowiedź nie satysfakcjonuje skarżącego nie może być uznana za bezczynność.

W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu z dnia 18 listopada 2014 r. organ wyjaśnił, iż prowadzi rejestr umów cywilno-prawnych na podstawie § 14 pkt 2 zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. ( data ostatniej zmiany) w sprawie ustalania procedur kontroli oraz przeprowadzania wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Zarządzenie to podjęte zostało na podstawie przepisu art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przedstawił, żądany dla zobrazowania formy jego prowadzenia i zamieszczanych w nim danych, wyciąg z rejestru umów za rok 2014.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że jako wydawcy lokalnej gazetki, zależy mu na prawdziwości uzyskiwanych informacji. Jednocześnie oświadczył, iż wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. złożył nie jako wydawca, ale jako osoba fizyczna. Stwierdził, że jako mieszkaniec ma interes w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej.

Profesjonalny pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie stwierdził, iż w świetle szerokiej definicji pojęcia informacja publiczna, prowadzony przez gminę rejestr może być uznany za informację publiczną jako dokument pochodzący od organu samorządu terytorialnego. Jednakże informacje których żąda skarżący może sam uzyskać, analizując uchwały zamieszczone w BIP, zawierające dane o inwestycjach i przeznaczonych na nie kwotach.

Skarżący odnosząc się do stanowiska organu stwierdził, że umowy zawierane są na okresy dłuższe niż rok budżetowy, a on jest zainteresowany jest danymi zawartymi w rejestrze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadna w odniesieniu do zarzucanego stanu bezczynności organu.

Jej przedmiotem pozostawała bezczynność organu tj. Burmistrza w udostępnieniu informacji, które skarżący uważa za informacje publiczne.

Wobec wskazanego przedmiotu zaskarżenia wstępnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; powoływanej jako: "ppsa" ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ), a przy rozstrzyganiu –w przypadku skargi na bezczynność - bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wyrokowania.

Podstawą prawną rozstrzygania skargi na bezczynność jest przepis art. 149 §1 ppsa zgodnie z którym sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku o którym mowa w § 1 sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

Celem skargi na bezczynność, w świetle przywołanej regulacji, pozostaje doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika więc a contrario, że niewykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi, natomiast nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny.

Mając na uwadze przedmiot skargi wskazać należy, że przepisy nie określają na czym polega stan zaskarżalnej bezczynności. W tej kwestii w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że sankcjonowana bezczynność istnieje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie inny akt ) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt nie powinien zostać wydany lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania ( vide: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2007 r., II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271).

W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność dodać jeszcze należy, że jej wniesienie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto, w odniesieniu do skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie obowiązuje wymóg poprzedzenia jej wniesienia żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W związku z tym skargę R.S. należało uznać za dopuszczalną.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny czy w dacie wniesienia skargi, a w szczególności w dacie wyrokowania Burmistrz jako adresat wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014r. o udzielenie informacji publicznej, pozostawał w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia, czy też podjął właściwe, wynikające z przepisów prawa czynności, skutkujące niewystępowaniem lub ustąpieniem tego stanu.

W myśl przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity Dz.U z 2014 r., poz. 782; powoływanej jako ustawa o dip) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści ust. 2 art. 13 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy o dip udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia nie umożliwiają jej udostępnienia w żądany sposób i formie. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2 art.14 ustawy o dip) co następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dip).

Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej powinna nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że istnieją powody, które uniemożliwiają udzielenie informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki. W takim przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, powiadamia wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dopiero ewentualny bezskuteczny upływ wyznaczonego w powiadomieniu terminu i nieudzielenie informacji publicznej przez dysponenta informacji może świadczyć o jego zwłoce w zakresie rozpatrzenia wniosku i stanowić podstawę do złożenia skargi na bezczynność ( vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., I OSK 1209/04 baza orzeczeń nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; lex nr 1464729). Ta sytuacja nie wyczerpuje jednak przypadków ( o czym będzie mowa ), w których dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych ustawą o dip. Nakazuje ona organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem, co ma postać czynności materialno-technicznej albo odmówić jej udostępnienia ( w całości lub części ). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 ustawy o dip, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dip.

Natomiast w przypadku uznania przez adresata wniosku, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (vide: art. 1 ust. 2 ustawy o dip) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r.; II SAB/Sz 73/13; lex nr 1382732, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, poza przypadkiem już wskazanym, można mówić również wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dip. Na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnioskował, a także przedstawienie informacji nie będącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie II SAB/Sz20/13; lex nr 1371225 ).

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinna polegać na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania ( vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą ( vide: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, lex nr 1368964). W sytuacji gdy na wniosek określonego podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej organ, do którego został on skierowany, odpowiada wnioskodawcy pismem, badanie sądu administracyjnego obejmuje ocenę, czy kierując do wnioskodawcy pismo określonej treści podmiot zobowiązany zwolnił się z obowiązku załatwienia sprawy w inny sposób, czy też nadal pozostaje w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. było żądanie udostępnienia mu drogą elektroniczną rejestru umów cywilno-prawnych za lata 2010 – 2014. Taki przedmiot wniosku wymaga rozstrzygnięcia czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Realizacja konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej następuje na zasadach omawianej ustawy o dip. Stosownie do jej przepisu art. 1 ust. 1 informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. W myśl art. 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego ( ust. 1 pkt 1 ).

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej ( pkt 1 ). Stosownie do ust. 3 tego przepisu podmioty wskazane w ust. 1 art. 4 obowiązane są do udzielenia informacji publicznej o ile są w posiadaniu takich informacji. W świetle art. 4 ust 1 ustawy o dip do organów na których ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej bez wątpienia należy zatem taki organ gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym; tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta.

Przepis art. 6 analizowanej ustawy wskazuje jakiego rodzaju informacja, jako informacja publiczna, podlega udostępnieniu. Zawarte w nim wyliczenie jest jedynie przykładowe o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "w szczególności". I tak stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dip udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku którym dysponują, a także ( art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ) informacja o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (... ), jak również informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pk 5 lit. c ).

Mając na uwadze jednoznaczną treść wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę skarżący nie domagał się udostępnienia treści umów cywilno-prawnych zawartych przez gminę we wskazanych we wniosku latach, ale udostępnienia rejestru takich umów, który według jego wiedzy prowadzony jest w formie elektronicznej w urzędzie miejskim przez skarbnika gminy.

Jak wynika z informacji, udzielonej przez Burmistrza na wezwanie Sądu z dnia 18 listopada 2014 r., w oparciu o jego zarządzenie, wydane na podstawie przepisu art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm. ) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm. ) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bezspornym pozostawało, iż prowadzony jest w podległym temu organowi urzędzie miejskim rejestr umów zlecenia i umów o dzieło. Zawiera on dane o dacie wprowadzenia umowy do rejestru, przedmiocie umowy, stronie umowy, okresie jej obowiązywania, kwocie ( koszcie ) umowy, referacie merytorycznym przekazującym umowę oraz miejscu przechowywania oryginału.

W świetle przytoczonych regulacji ustawy o dip wskazany zbiór informacji jakie zawiera rejestr stanowi – zdaniem Sądu - informację publiczną tj. informację dotyczącą gminy i reprezentującego ją burmistrza, a zatem organu o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dip, zasad jego funkcjonowania oraz majątku publicznego (komunalnego) jakim dysponuje zawierając umowy cywilne w oparciu o które jest on wydatkowany.

Odnosząc się do pisma organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] stanowiącego jedyną odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. nie można przyjąć, iż stanowiło sposób załatwienia wymagany ustawą o dip. Skierowana do wnioskodawcy informacja, iż zdaniem organu rejestr umów zwiera dane osobowe podlegające ochronie stanowi w istocie odmowę udzielenia informacji publicznej, co wymaga formy decyzji administracyjnej ( art. 16 ust. 1 ustawy o dip ), spełniającej dodatkowo warunki o jakich mowa w ust. 2 pkt 2 ustawy. Z kolei stwierdzenie, że "informacje o sumie wydatków na wynagrodzenia bezosobowe znajdują się w opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznych uchwałach w sprawie budżetu gminy na lata 2010,2011,2012, 2013 oraz 2014 r." nie może być uznane za załatwienie choćby częściowe wniosku w drodze czynności materialno-technicznej. Ta udostępniona informacja nie odnosi się bowiem do wniosku skarżącego, którego treść pozostaje jednoznaczna, a którym adresat jest związany. Jego przedmiotem w żadnym razie nie było pytanie o sumy wydatków z budżetu gminy na wynagrodzenia bezosobowe w latach 2010-2014, ale udostępnienie treści i formy rejestru umów cywilno-prawnych. W świetle art. 8 ust. 1-3 żądana informacja nie należy, w przeciwieństwie do uchwal budżetowych, do podlegających udostępnieniu w PIB. Z wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie wynika przy tym, że rejestr zawiera również dane, które nie są zawarte w uchwałach budżetowych rady gminy, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznych (brak danych o stronach umów i czasie na jaki zostały zawarte). Tym samym nie można przyjąć, iż organ zwolniony był z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek ze względu na jej dostępność w PIB. Zgodnie bowiem z art. 10 ust 1 ustawy o dip, na wniosek udostępniania jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Nie jest też zasadne – na obecnym etapie sprawy - stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż nawet gdyby uznać dane zawarte w rejestrze umów za objęte definicją informacji publicznej ( co ostatecznie przyznał pełnomocnik organu na rozprawie ), to udostępnienie rejestru wymagałoby anonimizacji tych umów, co skutkuje uznaniem iż skarżący w istocie żądał informacji publicznej przetworzonej, wymagającej wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż faktycznie na gruncie ustawy o dip rozróżnić należy informację przetworzoną i tzw. informację prostą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż informacją prostą jest informacja, którą adresat wniosku (podmiot zobowiązany) może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy o dip) przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych, organizacyjno-technicznych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi zadaniami podmiotu zobowiązanego. Udostępnienie informacji prostej możliwe jest zatem bez wykazywania przez wnioskodawcę dodatkowych przesłanek warunkujących jej uzyskanie.

Ze względu na powołaną już regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip, informacja przetworzona podlega natomiast udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odniesieniu do informacji przetworzonej za już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Zasadniczo informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" ( vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Wa 1048/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r. II SA/Wa 1942/09; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r. I OSK 602/14 nie publik. ). Możliwość udostępnienia informacji przetworzonej poprzedzona jest zatem procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sama więc konieczność zanonimizowania objętych wnioskiem dokumentów nie będzie stanowić procesu przetworzenia informacji publicznej, a jedynie świadczyć będzie o jej przekształceniu, co mimo wszystko nie odbierze tak przekształconej informacji jej prostego charakteru.

Jednakże w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, może być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej ( vide: wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369 oraz wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. I OSK 140/14 , baza orzeczeń nsa.gov.pl wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r. I OSK 602/14 nie publik.)

Jak już wskazano udostępnienie informacji przetworzonej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę istnienia po jego stronie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednakże w chwili kierowania wniosku do jego adresata ( np. organu administracji publicznej ) wnioskodawca nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W orzecznictwie podkreśla się ( vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. I OSK 1737/11, wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. I OSK 3097/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 3 października 2014r. I OSK 602/14 nie publik.), że w takiej sytuacji to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej spoczywa obowiązek wykazania, że żądanie dotyczy dostępu do informacji publicznej przetworzonej, przy czym możliwość jej udostępnienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy zainteresowany, wezwany do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, wykaże po swojej stronie istnienie takiego interesu. O ile zatem organ do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej uważa, że dotyczy on informacji przetworzonej, a w jego treści brak wykazania istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, powinien on wskazać jaki nakład sił i środków konieczny jest do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej oraz wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłank

Tym samym błędne jest stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skarg, iż to na skarżącym ciążył obowiązek wskazania już we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. legitymowania się szczególnie istotnym interesem publicznym. Przeciwnie uznając, iż wniosek ten ze względu na jego zakres i treść, dotyczy faktycznie informacji przetworzonej w omówionym powyżej rozumieniu organ powinien był, wskazując na nakład sił i środków koniecznych do jego załatwienia, wezwać skarżącego do wykazania przesłanki warunkującej udzielenie informacji publicznej o takich charakterze, a następnie w zależności od reakcji wnioskodawcy albo w drodze czynności materialno-technicznej udzielić informacji, albo jej odmówić w wymaganej prawnie formie tj. w drodze decyzji administracyjnej.

Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia i rozważania wskazujące na stan bezczynności, Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w wynikającym z ustawy o dip terminie 14 dni od otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku ( art. 286 § 2 ppsa).

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie zignorował wniosku skarżącego. Skierował do niego w terminie pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., pozostając po tej dacie w błędnym przekonaniu, iż stanowi ono prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego. Mając dodatkowo na uwadze skomplikowaną materię prawną jaką stanowi ustawa o dip oraz kształtującą się dopiero praktykę jej stosowania oraz kształtujące się orzecznictwo, w szczególności w zakresie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej, Sąd uznał iż brak podstaw do sankcjonowania organu wskazanym orzeczeniem jak też nałożeniem grzywny nawet w symbolicznej wysokości. Odmowa nałożenia grzywny skutkowała zatem oddaleniem skargi w pozostałej części tj. w zakresie żądania strony wymierzenia organowi grzywny.

Konsekwencją uwzględnienia skargi co do bezczynności było orzeczenie o kosztach podjęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa.