Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 53/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 20
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 6, art. 7, art. 28, art. 62, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 12 ust. 1 , ust. 2, art. 18 ust. 1-3a, art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: Par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: Art. 6, art. 75 ust. 1 , ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skarg ,, A’’ Sp. z o.o w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2009 r. nr : [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone decyzje , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 914 zł ( dziewięćset czternaście złotych ) , tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 27 listopada 2009 r. Nr [...] i Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji – zezwoleń wydanych przez Burmistrza firmie "B" E. W. – R. i J. R. Sp. Jawna z dnia 22 października 2009 r. Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa i Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu – orzekło o umorzeniu postępowań odwoławczych.

Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 kpa (kodeksu postępowania administracyjnego) i art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Na uzasadnienie podano, że odwołująca się Spółka "A" nie jest stroną postępowań dotyczących wydania zezwoleń innej Spółce, w tym wypadku firmie "B", albowiem - zgodnie z art. 28 kpa stroną jest ten, kto ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, a który to interes prawny winien być oparty na przepisach prawa materialnego. Należy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. W szczególności podkreślono, że "w sytuacji gdy przedsiębiorcy ubiegają się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży zlokalizowanymi w różnych punktach, interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko w jego własnej sprawie. Żaden bowiem przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w takiej sytuacji faktycznej nie przyznaje innemu przedsiębiorcy prawa strony". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – przy stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną – jak w niniejszym postępowaniu – organ odwoławczy winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na poparcie swych twierdzeń Kolegium przytoczyło szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisk zawartych w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższymi decyzjami nie zgodziła się "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T., która w skargach zarzuciła naruszenie przez organy art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 6, 7 i 28 kpa wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie stanowiska strona skarżąca wskazała na stan faktyczny sprawy, przedstawiony w odwołaniach i nie kwestionowany przez organ odwoławczy.

W szczególności skarżąca podała, że na terenie gminy C pozostawał jeden, ostatni z limitowanych punktów sprzedaży napojów alkoholowych (powyżej 4,5 % z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Trzy firmy, w tym skarżąca "A" i firma "B" w tym samym czasie złożyły wnioski do Burmistrza o udzielenie zezwolenia w ramach jednego wolnego punktu sprzedaży. Pismem z dnia 1 października 2009 r. Burmistrz zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o wydanie opinii o zgodności lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu wskazanych przez trzech ubiegających się o zezwolenie przedsiębiorców z uchwałami Rady Miejskiej i z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zaznaczając, że uzyskanie opinii Komisji jest niezbędne do wydania decyzji w sprawie zezwoleń. Postanowieniem z dnia 7 października 2009 r. nr [...] Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek Spółki "A" wskazując jako podstawę stanowiska "wyczerpanie limitu punktów sprzedaży" ustalonych uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 20 lipca 1993 r. Na to postanowienie Spółka "A" wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając lakoniczność i naruszenie art. 124 § 2 kpa. Na wniosek skarżącej Spółki Komisja pismem z dnia 19 października 2009 r. poinformowała, że w chwili obecnej żaden przedsiębiorca w bieżącym roku nie otrzymał prawomocnego zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, a na terenie Gminy dwóch przedsiębiorców posiada aktualnie zezwolenie na sprzedaż takich napojów alkoholowych. Na postanowienie z dnia 7 października 2009 r. Spółka "A" wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając lakoniczność i naruszenie art. 124 § 2 kpa. Po złożeniu zażalenia Spółka ustaliła, że w sklepie spożywczo-przemysłowym Delikatesy [...] w C. przy ul. [...] należącym do Spółki "B" w dniu 28 października 2009 r. sprzedawany był alkohol powyżej 4,5% do spożycia poza miejscem sprzedaży. W dniu 30 października 2009 r. strona skarżąca ustaliła, że decyzją z dnia 22 października Burmistrz zezwolił firmie "B" na sprzedaż alkoholu powyżej 4,5% w sklepie spożywczo-przemysłowym Delikatesy [...] w C. przy ul. [...] od dnia 24 października 2009 r. W dniu 30 października 2009 r. Spółka "A" złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2009 r. zezwalającej na sprzedaż alkoholu firmie "B", a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone decyzje o umorzeniu postępowań uznając, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa postępowania dotyczącego wydania zezwolenia innemu podmiotowi gospodarczemu. Kolegium to po rozpatrzeniu zażalenia Spółki "A" na postanowienie Komisji z dnia 7 października 2009 r. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i stwierdziło, że co prawda na dzień wydania postanowienia w dniu 7 października 2009 r. limit zezwoleń nie był wyczerpany, ale 24 października 2009 r. podmiot gospodarczy – firma "B" uzyskał zezwolenie na sprzedaż tych napojów alkoholowych i tym samym na dzień orzekania przez organ odwoławczy limit zezwoleń został wyczerpany.

Skarżąca Spółka zakwestionowała też zarówno w skardze jak i odwołaniu zasadność udzielenia Spółce "B" zezwoleń na sprzedaż alkoholu w sklepie przy ul. [...] w C, ponieważ lokalizacja ta nie spełnia warunku 70 metrowej odległości od boiska sportowego, poradni psychologiczno-pedagogicznej i amfiteatru.

Kwestionując stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych strona skarżąca zarzuciła, że w czasie, gdy trzy firmy, w tym strona skarżąca i firma "B" ubiegały się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wolny był tylko 1 z limitowanych punktów sprzedaży i zezwolenie mogło być udzielone tylko 1 podmiotowi. Sytuacja ta powodowała, że wydanie przez Burmistrza zezwolenia jednemu podmiotowi miało bezpośredni wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej pozostałych dwóch podmiotów, sytuacji prawnej opartej na tej samej podstawie prawnej. To z kolei powoduje, że zostały spełnione przesłanki z art. 28 kpa do uznania każdego z przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie za stronę postępowania mającego na celu udzielenie zezwolenia jednemu. Nadto skarżąca zarzuciła, że wolny punkt sprzedaży jest zajęty dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji zezwalającej na sprzedaż w tym wolnym punkcie, a nie w chwili, gdy wydaje opinię Komisja. To powoduje, że Komisja wydając pozytywną opinię jednemu z przedsiębiorców, a pozostałym opinie negatywne tylko dlatego, że już jedną pozytywną wydała, pozbawiła automatycznie pozostałych ubiegających się o zezwolenie przedsiębiorców prawa do opinii pozytywnej i tym samym to Komisja nie tylko przesądziła, ale zdecydowała o wydaniu zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy. W ten sposób organ uprawniony do wydania zezwolenia - Burmistrz nie mógł orzec zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie wywiązał się z równego traktowania podmiotów gospodarczych będących w takiej samej sytuacji prawnej, tj. zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 200 r. – o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i ponowiło argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji ograniczające się do stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa postępowania w sprawie zezwolenia udzielonego innej Spółce na sprzedaż alkoholu.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu o sygn. III SA/Kr 123/10, III SA/Kr 276/10 i III SA/Kr 277/10. Sąd stwierdza, że:

- sprawa o sygn. akt III SA/Kr 123/10 dotyczy skargi Spółki "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2009 r. ([...]) utrzymującą w mocy postanowienie z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie opiniujące wniosek Spółki w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na stacji paliw w C, ul. [...] z powodu wyczerpania limitu punktów sprzedaży ustalonego uchwałą Rady Miejskiej w C;

- sprawa o sygn. akt III SA/Kr 276/10 dotyczy skargi Spółki "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2010 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2009 r. odmawiającą wydania Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na stacji paliw w C, ul. [...] z powodu wyczerpania limitu punktów sprzedaży alkoholu ustalonego uchwałą Rady Miejskiej oraz z powodu negatywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 października 2009 r. Nr [...];

- sprawa o sygn. akt III SA/Kr 277/10 dotyczy skargi Spółki "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2010 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2009 r. odmawiającą wydania Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na stacji paliw w C, ul. [...] z powodu wyczerpania limitu punktów sprzedaży alkoholu ustalonego uchwałą Rady Miejskiej oraz z powodu negatywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 października 2009 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawiony w skardze, niekwestionowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wynikający z akt jest w zasadzie niesporny. W dniu 11 września 2009 r. do Urzędu Miasta wpłynęły m.in. wnioski dwóch przedsiębiorców – "A" Spółki z o.o w T. opatrzone datą 10.09.2009 r. i Firmy "B" E. W. – R. i J. R. Sp. Jawna opatrzone datą 11.09.2009 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu. Pismem z dnia 1 października 2009 r. Burmistrz zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - którą poinformował, że rozpatruje sprawę dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla 1) Spółki Jawnej Firmy "B", 2) Spółki Jawnej "E" i 3) Spółki z o.o. "A" - "o wydanie opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Miejskiej, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi" zaznaczając, że "uzyskanie wymienionej opinii jest niezbędne w celu wydania decyzji w powyższej sprawie". Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem Nr [...] z dnia 07.10.2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek strony skarżącej Spółki "A" uzasadniając swoje stanowisko "wyczerpaniem limitu punktów sprzedaży" (k. 44) zarządzając doręczenie opinii tylko Spółce "A". Komisja ta postanowieniem z tego samego dnia – 07.10.2009 r. o kolejnym Nr [...] pozytywnie zaopiniowała wniosek Spółki Jawnej "B" zarządzając doręczenie opinii tylko tej Spółce (k. 5 akt adm.). Spółka "A" wniosła 16 października 2009 r. zażalenie na postanowienie z dnia 07.10.2009 r. Nr [...] (akta tut. Sądu o sygn. III SA/Kr 123/10). Pismem z dnia 19.10.2009 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych poinformowała Spółkę "A" w odpowiedzi na pismo tej strony z dnia 15.10.2009 r., że "do chwili obecnej żaden przedsiębiorca w bieżącym roku nie otrzymał prawomocnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa).Natomiast na terenie gminy T. dwóch przedsiębiorców posiada aktualne zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa)" (k. 45). Burmistrz wydał w dniu 22 października 2009 r. firmie "B" zezwolenia Nr [...] i Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na czas oznaczony od 24 października 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. Zezwolenia doręczono tylko firmie "B" (k. 9 i 10 akt adm.). Od zezwoleń tych odwołanie złożyła Spółka "A", w wyniku których Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone decyzje o umorzeniu postępowań odwoławczych. Decyzjami z dnia [...] 2009 r. Burmistrz odmówił wydania Spółce "A" zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z powodu wyczerpania limitu punktów sprzedaży alkoholu ustalonego uchwałą Rady Miejskiej oraz z powodu negatywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyrażonej w postanowieniu z dnia 7 października 2009 r. Nr [...] (akta tut. Sądu o sygn. III SA/Kr 276/10 i III SA/Kr 277/10).

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu stanowi ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), a w szczególności: art. 18 ust. 1 - 3a:

"Art. 18. 1. Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy.

3. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18 % zawartości alkoholu.

3a. Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2."

Przytoczony wyżej przepis ustawy z dnia 26 października 1982 roku nie reguluje postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związanych z limitowaniem ilości punktów sprzedaży uchwałami rad gmin ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) przedsiębiorców, czy też jak w niniejszej sprawie – o jeden, ostatni z limitowanych punktów sprzedaży alkoholu ubiega się trzech przedsiębiorców. Z ustawy wynika jednak, że każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych w tym przepisie rodzajów napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje "organ zezwalający", którym jest odpowiedni wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Niewątpliwe trudności interpretacyjne wprowadza ust. 3a art. 18 omawianej ustawy, który co prawda potwierdza, że to wójt, burmistrz lub prezydent miasta (jako organ zezwalający) wydaje zezwolenie, ale mówiąc o uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wskazuje jako zakres opinii "zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy" i precyzuje – zdaniem Sądu - słusznie, że chodzi o uchwały, o których mowa w art. 12 ust. 2, ale jednocześnie, co najmniej niefortunnie wskazuje także na uchwały, "o których mowa w art. 12 ust. 1". Zgodnie z art. 12 omawianej ustawy:

"Art. 12. 1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

2. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych."

O ile – zdaniem Sądu - odesłanie w art. 18 ust. 3a do ust. 2 art. 12 ma sens – chodzi o usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zależności od odległości od szkół, przedszkoli, miejsc kultu religijnego itp., to odesłanie do ust. 1 art. 12 wprowadza nieuzasadniony chaos w pojmowaniu uprawnień komisji. W szczególności zamiast interpretować odesłanie z art. 18 ust. 3a łącznie do obu ustępów art. 12, a więc w ten sposób, że komisje mają uprawnienia do wyrażenia opinii "o zgodności lokalizacji" punktu sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z uchwałami rady właściwej"dla terenu gminy (miasta)", pojawiają się interpretacje o uprawnieniu komisji do wydawania tylu opinii pozytywnych ile jest ustalonych przez radę gminy punktów sprzedaży tych napojów na terenie gminy. Ta ostatnia interpretacja o uprawnieniach komisji powoduje, że komisje te wkraczają w uprawnienia organu zezwalającego (wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta) i w sposób nieuprawniony zastępują go. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu - Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uzasadniając postanowienie z dnia 07.10.2009 r. Nr [...] negatywnie opiniujące wniosek Spółki "A" "wyczerpaniem limitu punktów sprzedaży" w rzeczywistości dokonała wyboru jednego z trzech przedsiębiorców i zastąpiła Burmistrza w kwestii wyłącznie należącej do jego kompetencji. Jednocześnie Komisja ta nie wydała opinii, o jaką zwracał się Burmistrz, a więc opinii "o zgodności lokalizacji" punktu sprzedaży z uchwałami rady właściwej "dla terenu gminy (miasta)", czyli z uchwałami Rady Miejskiej.

Ma rację – zdaniem Sądu - strona skarżąca podnosząc, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, każdy podmiot gospodarczy spełniający kryteria ustalone ustawą oraz uchwałami rady gminy ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a wobec tego firmy ubiegające się w tym samym czasie o takie zezwolenie - co do jednego wolnego punktu sprzedaży - powinny być równo traktowane, a ich wnioski rozpoznane łącznie według tych samych zasad. Ma rację strona skarżąca wskazując, że "organ zezwalający" – w tym wypadku Burmistrz przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej działalności gospodarczej przedsiębiorców starających się o uprawnienie z art. 18 ust. 1 omawianej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinien mieć na względzie nie tylko przepisy tej ustawy, ale także przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późń. zm.). Świadczy o tym jednoznacznie art. 185 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dodany przez art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 47, poz. 278 - z dniem 10 kwietnia 2010 r.), który wskazuje wprost jakiego konkretnego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się:

"Art. 185. Do zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1, art. 181 ust. 1 i 4 oraz art. 184 ust. 1, nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej."

Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 185 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika więc, że do zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej z wyjątkiem art. 11 ust. 9 tej ustawy. W szczególności kwestię tę reguluje art. 75 ust. 1 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ("Art. 75. 1. Uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach: 1) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 i Nr 115 , poz. 793); (...) 5. Organy zezwalające, udzielające licencji i udzielające zgody oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, licencjami oraz zgodami, a także zasady i tryb wydawania decyzji w sprawie zezwoleń, licencji i zgód określają przepisy ustaw, o których mowa w ust. 1-4"). Ma więc rację – zdaniem Sądu - strona skarżąca wskazując na treść art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi m.in., że "wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa".

Kolejnym problemem występującym w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji, gdy o jedno dobro występuje większa ilość przedsiębiorców (lub o uprawnienie do mniejszej ilości tych samych dóbr wnioskuje większa od tej ilości liczba przedsiębiorców) należy 1) prowadzić jedną sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszystkich starających się wnioskodawców będących stronami jednego postępowania i rozstrzygnięcie w kwestii przyznania uprawnienia do tego dobra jednemu z nich (części przedsiębiorców odpowiadających liczbie dóbr, o które wnioskowali) następuje w formie jednej decyzji uzasadniającej wybór tego przedsiębiorcy i powody odmowy pozostałym, a wówczas zaskarżenie decyzji przez jednego z nich ma skutek wobec wszystkich, czy należy 2) prowadzić jedno postępowanie na zasadzie art. 62 kpa, ale wówczas o takim postępowaniu według własnego uznania zdecyduje organ i rozstrzygnięcie może zapaść w formie kilku decyzji skierowanych do każdego z osobna wnioskujących, przy czym każdy z wnioskujących miałby uprawnienie do zaskarżenia decyzji skierowanych do pozostałych, a wówczas zaskarżenie takiej decyzji odnosiłoby skutek tylko wobec strony, do której skierowano zaskarżoną decyzję, czy też 3) należy prowadzić odrębne postępowania co do każdego z wnioskujących bez możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia przez pozostałych wnioskujących.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych jak i stanowisko autorytetów prawniczych nie były i nie są jednolite w zakresie omawianej procedury dotyczącej wyłonienia spośród wielu wnioskodawców jednego uprawnionego do jednego dobra (kilku uprawnionych do odpowiadającej tej liczbie ilości dóbr), któremu udzielone zostanie zezwolenie – korzystanie z uprawnienia do tego dobra. Nie mniej Sąd orzekający zauważa, że stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich lat ewoluuje w kierunku przejrzystości dokonywanych przez organy administracyjne wyborów, eliminując tym samym dowolność i możliwość korupcji związanej z wydawaniem zezwoleń w sytuacji dokonywania przez organy administracyjne wyborów podmiotów mogących prowadzić niezwykle dochodową działalność, jaką jest w handlu sprzedaż napojów alkoholowych. Jako przykład zajmowania różnych stanowisk w tej kwestii Sąd wskazuje na wyrok z dnia 14 stycznia 1993 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt SA/Wr 1408/92 (opubl. OSP 1994/12/233 i LEX nr 10836): " W przypadku, gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiegają się dwie lub więcej osób, obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest skorzystanie z art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego wniosków tych stron, a zwłaszcza doręczenie stronom wszystkich wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć." Tezę powyższą Naczelny Sad Administracyjny powtórzył następnie m.in. w wyroku z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 161/99 (opubl. LEX nr 46259) w ten sposób: "Art. 62 k.p.a. umożliwia prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu, jeśli zachodzą warunki wymienione w tym przepisie, natomiast nie nakazuje czynić tak w każdej sytuacji. Wskazuje na to użycie słowa "może". W orzecznictwie NSA przyjęto, że łącznie powinno być przeprowadzone jedno postępowanie, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesję, zezwolenie itp. Jedno postępowanie nie zobowiązuje przy tym do wydania tylko jednej decyzji w kilku sprawach." Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 384/08 (opubl. LEX nr 507799) stwierdza, że: "1. W sytuacji gdy jest kilka punktów sprzedaży do rozdysponowania i kilka ubiegających się o nie podmiotów nie można mówić o tej samej podstawie faktycznej. 2. Zupełnie innym zagadnieniem jest wystąpienie w sprawie administracyjnej jako przedmiotu sprawy jednego dobra, o które ubiega się kilka podmiotów. W tym wypadku przedmiot sprawy decyduje o tym, że może toczyć się tylko jedna sprawa." Sąd przytacza też tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 891/07 (opubl. LEX nr 489054): "W przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie - w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością pewnych dóbr (zezwoleń) - o przydziale tych dóbr orzeka w formie jednej (wydawanej w trybie art. 62 k.p.a.) decyzji uznaniowej, rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. W treści takiej jednej uznaniowej decyzji organ zezwalający musi wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się wydając komuś zezwolenie, jakie przesłanki miał na względzie przy odmowie wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych. Należy podkreślić, że w omawianej decyzji, wydawanej w przypadku ograniczonej liczby zezwoleń, uzasadnienia wymaga nie tylko fakt odmowy wydania zezwolenia, ale także wydanie zezwolenia."

Przytoczone wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2008 r, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r. (za wyjątkiem stwierdzenia, że decyzja wydawana jest "w trybie art. 62 kpa") są najbliższe stanowisku Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Ma więc także rację strona skarżąca stwierdzając, że uznanie nie oznacza dowolności. Sąd podkreśla, że uznanie administracyjne polega na ustaleniu przez organ kryteriów wyboru tak, aby każdy obywatel miał jasność co do względów, dla których jego sprawę załatwiono w konkretny sposób, przy czym wyczerpujące przedstawienie kryteriów wyboru ma szczególną wagę w sprawach, w których o określone dobro - będące przedmiotem reglamentacji administracyjnej - występuje kilka podmiotów. Wówczas decyzja powinna się sprowadzać do wskazania - wyboru jednego z podmiotów, który w porównaniu z pozostałymi najpełniej spełnia kryteria przyznania określonego dobra, a dla pozostałych uczestników wybór ten stanowił podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia ich wniosków. W sytuacji złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit punktów sprzedaży alkoholu przewidziany uchwałą Rady Miasta zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów, np. data wpływu wniosku, jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży, czy kontynuacja prowadzonej już działalności i w tym zakresie Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, a w szczególności wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 705/09.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – bezpośredni wpływ na sytuację prawną strony skarżącej ma po pierwsze: fakt istnienia limitowanej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w tym wypadku jeden punkt), a po drugie: wszystkie podmioty (trzy), w tym skarżąca i firma "B" domagały się wydania zezwoleń na tej samej podstawie prawnej (w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W takiej sytuacji winno być poza sporem, że rozstrzygnięcie sprawy – wybór jednego z trzech podmiotów, które posiadać będzie uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych – dotyczy niepodzielnie wszystkich trzech podmiotów przez ukształtowanie ich sytuacji prawnej. Sąd zauważa, że: "Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy rozumieć ustalenie sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu, w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązujące. Na definicję tego pojęcia składają się elementy podmiotowe - podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny oraz elementy przedmiotowe - treść żądania - uprawnienia lub treść obowiązku, oparte na określonej podstawie prawnej i stanie faktycznym. (por. B. Adamiak "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 355). Z powyższego wynika, że w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiegają się trzy podmioty (dwa lub więcej) należy uznać, że podmioty te występują jako strony o rozbieżnych interesach (mają ten sam interes prawny), a rozstrzygnięcie w stosunku o przyznaniu uprawnienia (dobra) jednemu z nich ma bezpośredni wpływ na sytuację pozostałych – skutkuje bowiem odmową uprawnienia (przyznania dobra) pozostałym. W takiej sytuacji Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Barbarę Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 357), iż w takich przypadkach mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje jedynie wielość stron, nie ma więc podstaw do sięgania do przepisu art. 62 kpa. Uznanie przez Sąd orzekający, że w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży mamy do czynienia z jedna sprawą administracyjną, w której występuje jedynie wielość stron powoduje, że Sąd podziela tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.11.2005 r. sygn. akt II OSK 257/05 (opubl. LEX nr 203715): "Gdy prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, to bez znaczenia pozostaje fakt, czy w danej sprawie będącej przedmiotem postępowania występuje jedna strona, czy też mamy do czynienia z wielością stron. Jednakże złożenie odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji przez jedną ze stron odmiennie aniżeli na gruncie art. 62 k.p.a. oznacza zaskarżenie decyzji w jej całokształcie. Obejmuje zatem nie tylko zaskarżenie decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięcia sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie, ale również rozstrzygnięcia sytuacji prawnej pozostałych stron".

Stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazujące na konieczność prowadzenia w sprawie dotyczącej zezwolenia jednemu z kilku przedsiębiorców (spełniającemu odpowiednie warunki) na sprzedaż napojów alkoholowych w jedynym limitowanym punkcie sprzedaży - jednej sprawy administracyjnej, znajduje oparcie nie tylko w przytoczonym wyżej stanowisku komentatora Kodeksu postępowania administracyjnego - Barbary Adamiak, czy kształtującym się stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także w powiązaniu (wprowadzonym art. 185 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) reguł postępowania odnośnie wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z zasadami zawartymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wszystko to – zdaniem Sądu – ma na celu doprowadzenie do przejrzystości działania organów administracyjnych tak, aby realizowane były konstytucyjne zasady państwa prawa, w tym wypadku zasada wolności gospodarczej z art. 20 Konstytucji RP określona bliżej we wskazanej wyżej ustawie o swobodzie gospodarczej. W tym kontekście organy administracyjne, zobowiązane do umożliwienia każdemu przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej "na równych prawach" nie mogą przez dowolny wybór jednego przedsiębiorcy - z kilku starających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w ostatnim punkcie sprzedaży – pozbawić pozostałych, w tym strony skarżącej, uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie organ administracyjny I instancji – Burmistrz prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie w jednej sprawie administracyjnej z wniosków kilku przedsiębiorców o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w jednym wolnym punkcie. Świadczy o tym treść pisma skierowanego do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i stwierdzenia w nim, że "rozpatruje sprawę dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych" dla trzech wymienionych przez niego przedsiębiorców i "uzyskanie wymienionej opinii jest niezbędne w celu wydania decyzji w powyższej sprawie". Jednakże, mimo braku opinii tej Komisji w zakresie, o jaki wnioskował, z niewiadomych powodów organ ten wydał kilka decyzji nie zawiadamiając stron o treści rozstrzygnięcia skierowanego do drugiej strony. Takie postępowanie niewątpliwie narusza – zdaniem Sądu – zarówno art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jak również art. 6, 7 i 28 kpa.

Mając powyższe ustalenia i rozważania na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za w pełni uzasadnioną i z tego względu, na mocy powołanych wyżej przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku.

W oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania – jak w pkt II wyroku.