Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1766/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 9, art. 29 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 24 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 78 § 1 i 2, art. 111 § 1 i § 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 100 § 1, art. 101 § 1 pkt 2 i 3, art. 103 , art. 17 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Łd 758/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Łd 758/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 2 września 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. wpłynął wniosek Z. S. o wszczęcie postępowania dotyczącego prowadzonych przez A. B. i J. B. robót budowlanych, polegających na budowie wzdłuż i w styczności z płotem stanowiącym jego własność betonowej konstrukcji oporowej oraz podwyższeniu terenu nieruchomości z wykorzystaniem tej budowli.

W dniu 14 września 2016 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w K. przy ul. R. [...]. Ustalono, że między działką nr [...] (należącą do Z. S.) i [...] (należącą do A. B.), na odcinku od granicy pasa drogowego do budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], znajduje się ogrodzenie z siatki ze słupkami betonowymi i podmurówce betonowej. Po stronie wschodniej ogrodzenia A. B. wznosił murek oporowy konstrukcji betonowej o długości 9,55 m, szerokości 12 cm i głębokości w gruncie 45 cm.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w P. umorzył dalsze postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...] jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że przedmiotowe roboty budowalne nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. S., podnosząc, że na działce nr [...] wykonano konstrukcję oporową, służącą podtrzymywaniu gruntu podniesionego przez A. B. ponad pierwotny poziom jego nieruchomości. Odwołujący się wskazał, że organ pominął trzy pozostałe odcinki tej konstrukcji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o m.in.: protokół oględzin całości robót budowlanych, prowadzonych wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...], w celu ustalenia czy zakres tych robót jest szerszy niż wynika to z protokołu oględzin z dnia 14 września 2016 r. oraz czy inwestor podniósł poziom gruntu w związku z tymi robotami. Organ I instancji powinien także ustalić, jaki jest aktualny stan zaawansowania robót, a także przyjąć oświadczenie A. B., czy jest inwestorem prowadzonych robót oraz w jakim celu są one prowadzone. Organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 21 marca 2017 r. i pismem z dnia 22 marca 2017 r. uzupełnił akta sprawy.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. Z. S. wskazał, że wystąpił z wnioskiem do PINB w P. o wyłączenie od udziału w sprawie, w tym od udziału w czynności oględzin w dniu 21 marca 2017 r., pracownika tego organu - J. M.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. odmówił wyłączenia tego pracownika od udziału w tym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2016 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji dotyczące robót budowlanych prowadzonych wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...], na nieruchomości położonej w K. przy ul. R. [...], polegających na budowie betonowej podmurówki.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że wzdłuż działek nr [...] i [...] przebiega ogrodzenie z siatki na podmurówce betonowej. Sporna konstrukcja o długości 15,53 m została posadowiona przez A. B. wzdłuż opisanego powyżej ogrodzenia, a jej wysokość ma różny przebieg, tj. od 10 cm do 30 cm, podczas gdy podmurówka ogrodzenia Z. S. ma również niejednakową wysokość - od 15 cm do 28,5 cm. Inwestycja A. B. stanowi zatem analogiczne roboty budowlane jak podmurówka istniejącego ogrodzenia. Inwestor wyjaśnił, że konstrukcja ta ma zapobiegać przedostawaniu się wody z działki nr [...] na działkę nr [...] i odwrotnie. Rolę taką spełnia również podmurówka istniejącego uprzednio ogrodzenia. W znaczeniu użytkowo-technicznym wykonane roboty budowlane wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] należy zatem zakwalifikować jako tożsame, tym bardziej, że nie można wykluczyć budowy przez inwestora odrębnego ogrodzenia z wykorzystaniem nowopowstałej podmurówki. Organ wskazał, że podmurówka to, zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego: "płytki fundament z kamienia, cegły lub betonu, na którym coś się buduje".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowalnego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Tym samym przedmiotowe roboty budowlane, w wyniku których powstała podmurówka, mogąca stać się w przyszłości elementem bardziej rozbudowanego ogrodzenia, wyłączone są spod reżimu Prawa budowlanego. Zatem nawet gdyby sporne roboty budowlane zakończono na istniejącym etapie, bez wnoszenia ogrodzenia, niecelowym byłoby prowadzenie postępowania w oparciu o inne, w szczególności bardziej restrykcyjne normy Prawa budowalnego.

Organ II instancji podkreślił, że rozstrzygając sprawę musi brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, dlatego przedmiotowe postępowanie uznał za bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy skorzystał z kompetencji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł jak w sentencji ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji umarzała "dalsze postępowanie administracyjne w sprawie", a zasadne jest umorzenie niniejszego postępowania w całości, nie zaś w części odnoszącej się do jego prowadzenia na przyszłość.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że przeprowadzone oględziny nie potwierdziły podniesienia gruntu w związku z wykonanymi pracami. Nie sposób także uznać, że wykonane roboty budowlane stanowią konstrukcję oporową inną niż podmurówka, która również może blokować naturalny spływ wody. Mur oporowy, jak sama nazwa wskazuje, jest konstrukcją o większych gabarytach niż sporna podmurówka. Organ stwierdził również, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby J. B. była inwestorem wykonanych robót budowlanych, bądź współwłaścicielem działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika także, aby J. M., który brał udział w czynnościach kontrolnych w dniu 21 marca 2017 r., został wyłączony od udziału w sprawie na skutek wniosku Z. S., złożonego w tej sprawie w tym samym dniu, niecałe trzy godziny przed rozpoczęciem wyznaczonych wcześniej oględzin. W oględzinach brał zatem udział pracownik PINB w P., prawidłowo upoważniony do ich przeprowadzenia, a także dwaj inni pracownicy organu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu wniosku Z. S. o uzupełnienie decyzji tego organu z dnia [...] maja 2017 r., odmówił uzupełnienia decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie uzupełnienia decyzji dotyczyło objęcia tą decyzją, jako strony postępowania, także J. B. oraz wydania rozstrzygnięcia w zakresie żądań zgłoszonych przez wnioskodawcę w punktach 1, 2 i 3 wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 1 września 2016 r. Tymczasem uzupełnienie aktu administracyjnego co do jego rozstrzygnięcia może dotyczyć jedynie jego sentencji (osnowy), w zakresie nierozstrzygniętym, a objętym zakresem postępowania, nie zaś uzasadnienia samego aktu, co prowadziłoby do ponownego rozpoznania sprawy przez organ wydający decyzję. Zdaniem organu, brak było podstaw do uzupełnienia rozstrzygnięcia w zakresie uznania J. B. za stronę postępowania. Ponadto postępowanie dotyczyło sprawdzenia legalności i zgodności z przepisami prowadzonych robót budowlanych wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...], które zostały w całości objęte sentencją kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wobec podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania brak było podstaw do nakazania w sentencji obniżenia gruntu przez inwestora. Odrębną sprawą jest natomiast budowa budynku mieszkalnego, a zatem ocena tej budowy nie mogła być częścią kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na decyzję ostateczną oraz na postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. S., zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a., a także naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie: art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85 § 1, art. 86, art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. W jego ocenie oba rozstrzygnięcia naruszają również art. 3 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że wzniesiony przez A. B. murek nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest to również obiekt małej architektury, którego definicja zwarta jest w art. 3 pkt 4 tej ustawy. Wprawdzie organ I instancji błędnie potraktował ją w ten sposób, ale mi.in. na skutek odwołania Z. S. organ odwoławczy zmienił tę kwalifikację. Sporne w sprawie jest jedynie to, czy wzniesiony murek stanowi mur oporowy (konstrukcję oporową), czy też wyłącznie podmurówkę, rozumianą jako płytki fundament z betonu, na którym coś się buduje (jak przyjął organ odwoławczy).

Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie podtrzymywanie zazwyczaj wysokiego nasypu ziemnego (terenu), często silnie obciążonego (np. fundamentami budowli, składowanymi materiałami), którego naziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (źródło: Wikipedia). Tymczasem sporny murek ma wprawdzie długość 15,53 m, jednak jego wysokość waha się zaledwie w przedziale od 10 cm do 30 cm i jest szeroki na 12 cm. Podobny murek, będący podmurówką ogrodzenia, wzniósł zresztą i sam skarżący na swojej działce. Nie sposób zatem uznać, że jest to masywna budowla podtrzymująca wysoki nasyp ziemny. Tym bardziej, że postępowania dowodowe nie wykazało, żeby na działce nr [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu, który ów murek musiałby podtrzymywać. Część wzniesionej konstrukcji ma po prostu zatrzymywać naturalny spływ wody na działkę nr [...], część stanowi obramowanie ozdobnej pergoli i tui posadzonych na działce nr [...]. Nie było zatem podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na gruncie Prawa budowlanego.

Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą bezprzedmiotowość postępowania był fakt, że wzniesiona podmurówka nie podlegała regulacjom Prawa budowlanego. Zatem na organie prowadzącym postępowanie nie ciążył obowiązek władczego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie konieczność formalnego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania.

Sąd I instancji nie dopatrzył się przy tym wskazywanych w skardze uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego, okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania.

W ocenie Sądu, brak było również podstaw do uznania J. B. za stronę postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. J. B. nie była inwestorem – był nim wyłącznie A. B., nie przysługiwało jej także prawo rzeczowe do nieruchomości, na której prowadzone były sporne prace. Okoliczność jej częstego przebywania na działce nr [...] (należącej do jej syna) nie ma w sprawie prawnego znaczenia.

Sąd stwierdził, że nie można również dopatrzeć się wadliwości postanowienia o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 111 § 1 strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do uznania, że decyzja wymaga uzupełnienia w zakresie przewidzianym cytowanym przepisem. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczyło wszystkich prac wykonywanych przez inwestora wzdłuż granicy działek, nie było potrzeby określać ich w sposób żądany przez skarżącego jako prac wykonywanych na czterech różnych fragmentach. Brak było także podstaw do uzupełnienia decyzji odnośnie do uznania J. B. za stronę postępowania.

Zdaniem Sądu, brak było także podstaw do wyłączenia pracownika organu – PINBu w P. – na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Skarżący wprawdzie zwrócił się do organu I instancji o wyłącznie pracownika organu od udziału w czynnościach procesowych (oględzinach oraz z całego postępowania), tym niemniej jego wniosek nie zawierał argumentów, które można byłoby uznać za uprawdopodobniające istnienie okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wniosek ów zawierał bowiem jedynie subiektywną ocenę czynności wykonywanych przez tego pracownika. Stąd za prawidłowe należało uznać postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie wyłączenia pracownika. Wydane ono zostało wprawdzie już po dokonaniu oględzin z dnia 21 marca 2017 r., a więc po dokonaniu czynności, wyłączenia od których skarżący się domagał, jednak stało się tak wyłącznie z powodu zbyt późnego (w dniu oględzin) złożenia wniosku o wyłącznie. Na marginesie należy podkreślić, że co do przebiegu oględzin w dniu 21 marca 2017 r. i co do sporządzonego protokołu oględzin skarżący nie wnosił żadnych zastrzeżeń, a sam protokół został przez niego podpisany.

Wobec powyższego Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. S., opierając ją na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - określanej w dalszej części skargi kasacyjnej, jako p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r, poz. 1066 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 17 § 2 p.p.s.a. oraz § 22 ust. 2, § 23 ust. 1, § 26 ust. 1 i § 27 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 11177 - określanego w dalszej części skargi kasacyjnej, jako regulamin WSA), i § 2 lit. i uchwały Kolegium WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2017 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 100 § 1 p.p.s.a., art.101 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 46 ust. 2 i § 51 ust. regulaminu WSA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 103 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 106 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85 § 1, art. 86, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 111 § 1 i § 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j, Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm. - określanej w dalszej części skargi kasacyjnej, jako k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenia prawa materialnego:

- art. 3 pkt 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej jako Prawo budowlane) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 3 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2 i art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie niezastosowanie,

- art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie niezastosowanie,

- art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE z 2007 r., C 306 oraz Dz, U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że WSA nie ocenił i nie rozstrzygnął w ogóle - czego potwierdzeniem jest treść uzasadnienia wyroku - większości zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących np. naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.), przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85 § 1, art. 86 k.p.a.). Nie zostały rozstrzygnięte wnioski dowodowe, które skarżący zgłosił w postępowaniu, w tym wniosek wyrażony w punkcie 2 odwołania z dnia 12 grudnia 2016 r. Dokumentacja fotograficzna w postaci wydruku 84 zdjęć, nawiązująca do tego wniosku, złożona z pismem z 3 kwietnia 2017 r. została skarżącemu zwrócona i nie została w żaden sposób wykorzystana. Istnieją znaczące różnice w sposobie przedstawienia niektórych faktów w dokumentacji fotograficznej załączonej do pisma skarżącego z 3 kwietnia 2017 r. i dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin w dniach 14 września 2016 r. i 21 marca 2017 r. Między innymi z tej przyczyny, skarżący przygotował nowy dokument w postaci wydruku 52 fotografii i zgłosił na rozprawie przed WSA wniosek dowodowy o treści wymienionej w punkcie 2b Wniosku o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy z 5 stycznia 2018 r. Do chwili zamknięcia rozprawy wniosek ten nie został rozpoznany i rozstrzygnięty. Co więcej WSA nie zapoznał się z tą dokumentacją. Spełnione były przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., stąd też brak rozstrzygnięcia tego wniosku narusza wymieniony przepis.

Przewodniczący składu orzekającego, zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2018 r. oddalił wniosek o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy, jeśli wniosek ten nie zostanie uwzględniony również przez sąd, będzie to stanowiło naruszenie art. 103 p.p.s.a. oraz art. 100 § 1 p.p.s.a., art. 101 i 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 46 ust. 2 i § 51 ust. 1 regulaminu WSA, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., skarżący wskazał, że nie można mówić o bezstronności pracownika organu administracji, który prowadzi oględziny w taki sposób, że spisuje protokół wyłącznie z uczestnikiem A. B., po stronie przeciwnej jego nieruchomości, w odległości około 20 metrów od osoby skarżącego, której obecności faktycznie nie uwzględnia, wykonuje fotografie i kończy czynność. Zdaniem skarżącego podstawę do wyłączenia pracownika stanowiły również fakty przedstawione w piśmie z 3 kwietnia 2017 r., dotyczące sposobu prowadzenia przez pracownika, którego dotyczył wniosek o wyłącznie, oględzin w dniu 21 marca 2017 r. i treści spisanego protokołu.

Skarżący podniósł, że nie zostały powołane żadne dowody pozwalające stwierdzić, że inwestorem był wyłącznie A. B., a J. B. nie przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, na której prowadzone były sporne prace. Sąd nie wskazał na jakiej podstawie wykluczono, że J. B. nie jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości wraz z uczestnikiem A. B. z tytułu spadkobrania po zmarłym mężu K. B., ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości - wydruk w aktach sprawy organu administracji - jako współwłaściciel nieruchomości.

Skarżący wskazał, że nieprawdziwe jest stwierdzenie na karcie 9 uzasadnienia wyroku, że "Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczyło wszystkich prac wykonywanych przez inwestora wzdłuż granicy działek, nie było potrzeby określać ich w sposób żądany przez skarżącego - jako prac wykonywanych w czterech różnych fragmentach". Nie tylko w czterech różnych fragmentach, ale i w różnym czasie. Nieprawdziwość argumentacji WSA widoczna jest w zestawieniu z treścią żądania skarżącego (pkt.1, 2, 3 wniosku z 1 września 2016 r.) oraz z treścią decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., w której uchylając w całości decyzję organu I instancji, umorzył "w całości postępowanie pierwszej instancji dotyczące robót budowlanych prowadzonych wzdłuż zachodniej granicy działki nr ewid. [...], na nieruchomości położonej w K. przy ul. R. [...], polegających na budowie betonowej podmurówki". Uzasadnienie decyzji potwierdza, że rozstrzygnięcie dotyczy ostatnio wykonywanej inwestycji. Nie dotyczy zaś pozostałych budowli wykonanych wcześniej, które objęte są również wnioskiem z 1 września 2016 r.

Sąd nie zareagował na naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i wymienionych istotnych przepisów procedury administracyjnej, w tym dodatkowo art.105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie było podstaw prawnych do zastosowania tych przepisów oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdy nie spełnione zostały wymogi stawiane przez k.p.a. decyzji administracyjnej, a zwłaszcza jej uzasadnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w kontekście zarzutów naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, w tym zasad k.p.a. czy przepisów Konstytucji RP.

Przy rozpoznaniu sprawy naruszone zostały przepisy art. 17 § 2 p.p.s.a. oraz § 22 ust. 2, § 23 ust. 1, § 26 ust. 1 i § 27 ust.1 regulaminu WSA, a także § 2 lit. i uchwały Kolegium WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2017 r., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób naruszający prawo dokonano zmiany sędziego referenta. W szczególności podstawą taką nie mógł być § 2 lit. i uchwały Kolegium WSA w Łodzi. Zastosowanie tego przepisu pozostaje w sprzeczności z zasadami określającymi wyznaczanie sędziów i przydzielanie im spraw, czy wyznaczania kolejnych sędziów wg alfabetycznej listy sędziów orzekających w danym wydziale.

Opierając się na błędnych ustaleniach faktycznych, WSA naruszył przepisy prawa materialnego, przyjmując, że budowla wykonywana na działce nr [...] nie jest murem oporowym (konstrukcją oporową). Wyłączne uzasadnienie tego poglądu oparte jest tylko na Wikipedii. Wartość przedstawionej argumentacji nie jest przydatna dla przedmiotowej sprawy. Art. 3 pkt 3, stanowiąc o budowlach, wymienia wśród nich konstrukcje oporowe. Pojęcie "konstrukcja oporowa" łączy jako zbiorczy termin budowle często bardzo zróżnicowane technicznie, konstrukcyjnie, w tym różnej wielkości. O kwalifikacji decyduje nie wygląd na funkcja. Budowla wykonana na działce numer [...] nie jest na pewno ogrodzeniem, które zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie jest budowlą, lecz urządzeniem budowlanym, a więc jak stanowi przepis, urządzeniem technicznym, związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Sporna budowla nie ma żadnych cech konstrukcyjnych ogrodzenia, ujmowanego jako konstrukcja w części już zrealizowana. WSA, opisując wykonane prace, pomija trzy bardzo cechy budowli, mianowicie, iż jest konstrukcja zbrojona drutami stalowymi konstrukcyjnymi, posiada wykonane jednocześnie kolejne podpory betonowe oraz, że powierzchnia obiektu jest zakończona w budowie i nie ma na niej żadnych elementów umożliwiających instalację siatki, czy przęseł metalowych lub drewnianych. Przeznaczenie wykonanej budowli wyjaśniał w postępowaniu uczestnik A. B.. Ma ona zapobiegać spływaniu wody z dziatki nr [...], której jest współwłaścicielem na działkę nr [...] i odwrotnie. To działanie odwrotne jest tylko teoretyczne, ponieważ p. B. podwyższył znaczną część powierzchni działki nr [...] ponad naturalny poziom, czemu zaprzecza, a czemu przeczą fakty wynikające ze zdjęć fotograficznych z 24 lutego 2012 r. i. 7 maja 2014 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że również zapobieganie opływaniu wody, jest jedną z możliwych funkcji konstrukcji oporowych.

Przy prowadzeniu i rozstrzyganiu sprawy WSA niewłaściwe zastosował też, a w zasadzie nie zastosował przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W postępowaniu nie zostały bowiem uwzględnione te zasady i gwarancje, o których stanowią wymienione przepisy, tym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia wniesionej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w tej sprawie jest kwalifikacja prawna wybudowanej przez inwestora konstrukcji budowlanej (murku, podmurówki) w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, a w szczególności, że nie jest to mur oporowy (konstrukcja oporowa). Zgodnie z tym przepisem budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: m.in. obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, konstrukcje oporowe. Ustawa – Prawo budowalne nie zawiera definicji muru oporowego (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem. Z ustaleń organów administracji wynika, że w przedmiotowej sprawie sporny murek ma długość 15,53 m i zmienną wysokość od 10 do 30 cm i jest to konstrukcja analogiczna jak podmurówka ogrodzenia znajdującego się na działce skarżącego, której wysokość waha się w przedziale od 15 do 28,5 cm. Trudno uznać tego typu konstrukcję o niewielkiej wysokości za ścianę oporową służącą podtrzymywaniu nasypu ziemnego. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 marca 2017 r. podmurówka wykonana przy zachodniej granicy działki nr [...] jest o 9 cm wyższa niż podmurówka na działce skarżącego, przy czym na jej odcinku znajdującym się przy budynku gospodarczym skarżącego jest odwrotnie. Przedmiotowa konstrukcja nie służy podtrzymywaniu nasypu ziemnego, lecz – jak wynika z twierdzeń inwestora – ma ona na celu zapobieżenie przedostawaniu się wód z działki skarżącego na działkę inwestora i odwrotnie. Potwierdza to fakt, iż na całej głębokości podmurówki (45-40 cm) znajduje się papa izolacyjna (protokół oględzin z 21 marca 2017 r.). Poza tym konstrukcja inwestora przylega do podmurówki skarżącego na całej długości, zatem nie można uznać, że służy ona podtrzymywaniu tego nieznacznie wyższego terenu, gdyż funkcję taką pełni ewentualnie podmurówka ogrodzenia skarżącego. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 i art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez niezastosowanie tych przepisów i nieuznanie, że przedmiotowa konstrukcja budowalna stanowi konstrukcję oporową, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował sporną konstrukcję budowlaną jako urządzenie budowalne będące ogrodzeniem lub podmurówką przyszłego ogrodzenia. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami, natomiast ogrodzenie na działce niezabudowanej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1463/16, z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1792/10, z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1781/07 i z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1709/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działka inwestora jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, więc przedmiotową podmurówkę należy uznać za urządzenie budowalne, związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie ma definicji legalnej ogrodzenia. Ogrodzenie służy ochronie nieruchomości przed dostępem osób trzecich bądź zwierząt, często wyznacza też granice nieruchomości. Może mieć rożne formy techniczne (np. pełnego muru, murku, płotu, żywopłotu, siatki) i nie jest określona jego minimalna wysokość. Słusznie organ II Instancji zakwalifikował przedmiotowe roboty budowalne jako podmurówkę, która może w przyszłości stać się elementem bardziej rozbudowanego ogrodzenia. Nawet jeśli inwestor nie wzniósłby ogrodzenia na tej podmurówce, to sama w sobie mogłaby być ona uznana za swego rodzaju ogrodzenie, wyznaczające granice nieruchomości i stanowiące zabezpieczenie przed m.in. przepływem wód. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego). Przedmiotowe ogrodzenie (podmurówka ogrodzenia) o wysokości do 30 cm nie wymagała więc ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie należy uznać za nietrafny.

W skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 24 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85 § 1, art. 86, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem tych przepisów.

Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez Sąd I instancji, iż brak było podstaw do uznania J. B. za stronę tego postępowania. Jak wynika z ustaleń organu administracji, inwestorem w tej sprawie był wyłącznie A. B.. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej nr [..] z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości są A. B. i K. B.. Z protokołu oględzin z dnia 14 września 2016 r. wynika, że K. B. nie żyje od 2001 r. i postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone. Organ nie był uprawniony do ustalania stanu prawnego tej nieruchomości, krąg stron ustalił zgodnie z treścią księgi wieczystej i wypisem z ewidencji gruntów. Ponadto skarżący nie był uprawniony do powoływania się na okoliczność braku udziału innego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (przykładowo wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., II OSK 545/17, wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2276/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. dotyczy zgłoszonego przez skarżącego w toku postępowania wniosku o wyłączenie starszego inspektora nadzoru budowalnego J. M. od udziału w oględzinach nieruchomości inwestora w dniu 21 marca 2017 r. Wniosek o wyłączenie został złożony w dniu kolejnych oględzin (21 marca 2017 r.) trzy godziny przed ich rozpoczęciem, dlatego został rozpoznany już po zakończeniu oględzin. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. odmówił wyłączenia tego pracownika od udziału w tym postępowaniu, wskazując, że brak było podstaw do uznania, że pracownik ten nie jest osobą bezstronną. Zarzuty wniosku dotyczyły poprzednich oględzin przeprowadzonych przez tego pracownika w dniu 14 września 2016 r. Do zarzutów tych organ odniósł się w skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 10 października 2016 r., stwierdzając, że spisanie przez tego pracownika protokołu oględzin w dniu 14 września 2016 r. na nieruchomości inwestora uzasadnione było tym, że na tej nieruchomości przeprowadzane były oględziny. Skarżący uczestniczył w tych oględzinach, stojąc na swojej nieruchomości i zgłaszając uwagi. Nie uczestniczył w spisywaniu protokołu, lecz poinformowano go o możliwości złożenia uwag do protokołu i doręczono mu jeden egzemplarz protokołu z informacją o przysługującym mu prawie do złożenia uwag i zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżącego o wyłączenie pracownika organu nie zawierał argumentów, które uzasadniałyby istnienie okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Ponadto skarżący nie kwestionował przebiegu oględzin przeprowadzonych przez tego pracownika wraz z dwoma innymi pracownikami organu w dniu 21 marca 2017 r. i nie wnosił zastrzeżeń do sporządzonego protokołu oględzin.

Zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. dotyczą braku uwzględnienia przez organ odwoławczy złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych, sformułowanych w pkt 2 odwołania z dnia 12 grudnia 2016 r. i w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. Wniosek sformułowany w pkt 2 odwołania z dnia 12 grudnia 2016 r. dotyczył zobowiązania organu I instancji do załączenia do akt postępowania całej dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin w dniu 14 września 2016 r. i udzielenia wnioskodawcy 7-dniowego terminu na zapoznanie się z tą dokumentacją oraz dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej dotyczącej wszystkich czterech konstrukcji oporowych wymienionych we wniosku o wszczęcie postępowania, które wnioskodawca złoży we wskazanym terminie. W załączeniu do pisma z dnia 3 kwietnia 2017 r. wnioskodawca złożył 5 fotografii potwierdzających - jego zdaniem - fakt podniesienia terenu przez właściciela działki nr [...], czego skutkiem ma być zalewanie jego nieruchomości. Fotografie te znajdują się w aktach sprawy. Do pisma tego wnioskodawca załączył ponadto 84 fotografie stanu przeszłego i istniejącego na jego nieruchomości i nieruchomości inwestora, zwracając uwagę na zniszczenia siatki ogrodzeniowej i spływanie nadmiaru wody ze stawu wzdłuż konstrukcji oporowej w końcowej części działki, które nie zostały dołączone do materiału dowodowego sprawy. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast - zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. - organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia tych przepisów, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzone oględziny nie potwierdziły podwyższenia terenu w związku z wykonanymi robotami budowlanymi wzdłuż granicy obu działek. Natomiast kwestia naruszenia stosunków wodnych nie była okolicznością mającą znaczenie dla sprawy, gdyż postępowanie to dotyczyło wyłącznie zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia (podmurówki ogrodzenia) wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...]. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania decyzji w sprawie tych robót budowalnych.

Zarzut naruszenia art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. dotyczył wydanego przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie objęcia nią wszystkich czterech fragmentów podmurówki wybudowanej przez inwestora, co było przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 1 września 2016 r. Z sentencji decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie dotyczyło "robót budowlanych prowadzonych wzdłuż granicy zachodniej działki nr ewid. [...], na nieruchomości położonej w K. przy ul. R. [...], polegających na budowie betonowej podmurówki". Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczyło wszystkich prac wykonywanych przez inwestora wzdłuż granicy obu działek, niezależnie, w jakim okresie były wykonywane. Były to prace polegające na budowie tego samego urządzenia budowlanego (podmurówki) oraz obramowania pergoli i tui, które - jak wskazano powyżej - nie podlegają regulacji Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 85 § 1, art. 86, art. 107 § 1 i 3 nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej podniesionych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich i dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem wskazanych przez stronę naruszeń.

Skarżący kasacyjnie podniósł również szereg zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 100 § 1 p.p.s.a., art. 101 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., art. 103 p.p.s.a. oraz § 46 ust. 2 i § 51 ust. 1 regulaminu WSA dotyczące treści protokołu rozprawy z dnia 6 grudnia 2017 r. Protokół ten (k. 20) został sporządzony zgodnie z art. 100 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół.

W myśl § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177) protokół posiedzenia sądu sporządza pracownik sekretariatu, aplikant lub praktykant wyznaczony przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego lub kierownika sekretariatu, pod kierunkiem przewodniczącego składu orzekającego. Protokół w tej sprawie sporządził sekretarz sądowy, zatem przepis ten nie został naruszony. W myśl art. 101 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. protokół powinien zawierać: przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze (pkt 2), czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (pkt 3). Wszystkie te elementy wskazany protokół rozprawy zawiera, w szczególności wnioski i oświadczenia stron postępowania, wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, postanowienie Sądu o odmowie przyjęcia tych zdjęć w poczet materiału dowodowego. Przepis § 46 ust. 2 powołanego Regulaminu stanowi, że każda ze stron przemawia tylko raz, chyba że przewodniczący składu orzekającego uzna dalszą wypowiedź strony za potrzebną. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób przepis ten został w tej sprawie naruszony i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 103 p.p.s.a. strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Skarżący złożył wniosek z dnia 5 stycznia 2018 r. o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy. Wniosek ten, po złożeniu oświadczenia przez protokolanta, został oddalony zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z dnia 12 stycznia 2018 r. Skarżący skorzystał z prawa złożenia odwołania od tego zarządzenia, które zostało oddalone postanowieniem Sądu z dnia 16 lutego 2018 r., wydanym już po wpłynięciu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu tym Sąd słusznie wskazał, że protokół rozprawy nie musi zawierać wszystkich oświadczeń stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu. O treści protokołu decyduje przewodniczący składu orzekającego, gdyż to pod jego kierunkiem protokół jest sporządzany. Poza tym skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby treść protokołu rozprawy miała jakikolwiek wpływ na wynik tej sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia jako dowodu przedłożonej przez skarżącego na rozprawie dokumentacji fotograficznej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to uprawnienie a nie obowiązek sądu i to od oceny sądu zależy czy dowody uzupełniające z dokumentów są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W tej sprawie Sąd uznał, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie są istotne dla wyjaśnienia okoliczności tej sprawy. Ponadto - jak wynika z treści odwołania skarżącego z dnia 29 stycznia 2018 r. - fotografie te miały obrazować skutki robót budowlanych wykonanych przez inwestora, w szczególności zawilgocenie ściany budynku gospodarczego skarżącego, do której przylega podmurówka inwestora. Jak już wskazano powyżej, kwestia naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącego i ewentualnych szkód z tym związanych nie jest przedmiotem tego postępowania.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 § 2 p.p.s.a. oraz § 22 ust. 2, § 23 ust. 1, § 26 ust. 1 i § 27 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych oraz § 2 lit. i uchwały Kolegium WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2017 r. poprzez bezpodstawną zmianę sędziego sprawozdawcy w tej sprawie. Zgodnie z art. 17 § 2 p.p.s.a. zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. W myśl § 22 ust. 2 Regulaminu w miarę potrzeby kolegium sądu dokonuje zmian w przydziale sędziów i referendarzy sądowych do wydziałów orzeczniczych oraz zasad przydziału spraw sędziom, a także powierzania referendarzom sądowym wykonywania czynności określonych ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sprawie Przewodniczący Wydziału przed wyznaczeniem trzyosobowego składu orzekającego wyznaczył w sprawie innego sędziego sprawozdawcę na podstawie § 2 lit. i uchwały Kolegium WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2017 r. Przepis ten stanowi, iż Przewodniczący Wydziału, realizując obowiązek zagwarantowania pełnego obciążenia sprawami rozpraw w ustalonych terminach oraz wyznaczania spraw najdłużej zalegających i podlegających wyznaczeniu w pierwszej kolejności, ma prawo wyznaczyć w sprawie innego sprawozdawcę w sytuacji, gdy sędzia nie ma spraw gotowych do wyznaczenia na termin rozprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zmiana ta była bezpodstawna i miała wpływ na wynik sprawy.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadnione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności tych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1), które nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w postępowaniu sądowym w tej sprawie nie zostały uwzględnione te zasady i gwarancje, o których stanowią wymienione przepisy prawa europejskiego, tym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia wniesionej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, działając zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne i ogólnymi zasadami gwarantującymi stronie sprawiedliwe rozpatrzenie wniesionej sprawy. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.