Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1510/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 132 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 139 ust. 2 i 3, art. 152, art. 154,
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i M. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia solidarnie na rzecz skarżących J. B. i M. M. kwotę 477 zł (czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Niepublicznego Zakładu Opieki Pielęgniarskiej "[...]" s.c. J. B., M. M., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., w rodzaju Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie Świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu [...].

W ogłoszeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano trzech oferentów. Oferta skarżących nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 64,66 pkt, do udzielenia świadczeń wybrano zaś oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 pozycję, uzyskując po 65 pkt.

Odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania wniosły J. B. i M. M. - Niepubliczny Zakład Opieki Pielęgniarskiej "[...]" s.c.. Zarzuty odwołania koncentrują się na tym, że komisja konkursowa nie uznała certyfikatu sytemu zarządzania jakością, wydanego skarżącym przez QS Zurych AG, przez co skarżące nie otrzymały 5 punktów w kryterium jakość-zewnętrzna ocena. Skarżące argumentowały, że [...] posiada akredytację udzieloną przez SAS (Swiss Accreditation Service), która jest sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA). Zdaniem skarżących, jednostki akredytowane przez SAS, jako sygnatariusza EA MLA, powinny być tak samo traktowane jak jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA). Skarżące podkreśliły, że nie ma podstaw do różnicowania podmiotów posiadających certyfikat jakości ISO, w zależności od tego, czy certyfikat jest wydawany przez podmiot posiadający akredytację krajowej jednostki akredytującej jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, czy też przez podmiot, który jest sygnatariuszem EA MLA. Wprowadzenie takiego zróżnicowania w postępowaniu konkursowym jest dyskryminujące i narusza zasadę równego traktowania. Skarżące powołały się na stanowisko Kierownika Działu Akredytacji Jednostek Certyfikujących i Inspekcyjnych w Polskim Centrum Akredytacji, który w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że zgodnie z zasadami EA MLA, certyfikaty wydawane przez jednostki certyfikujące, akredytowane przez zagraniczną jednostkę akredytującą, która jest sygnatariuszem porozumienia EA MLA, są uznawane przez PCA jako jednakowo wiarygodne. Za niezgodne z prawem skarżące uznały określenie znaczenia pojęcia "równorzędny podmiot zagraniczny" w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 3/2014/DSOZ).

Skarżące zarzuciły również udzielanie świadczeniodawcom informacji wprowadzających w błąd, w zakresie stosowania kryterium jakość-ocena zewnętrzna. Podniosły, że w trakcie konkursu na stronie internetowej [...] oddziału NFZ, w zakładce "Najczęściej zadawane pytania", pkt 12, podano informację, że jednostka certyfikująca powinna posiadać akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-accreditation.org w zakładce EA MLA. Skarżące podkreśliły, że w w/w wykazie znajduje się SAS. Powyższa informacja wprowadzała w błąd oferentów, ponieważ z jednej strony organ informował, że uznaje certyfikaty jednostek certyfikujących stowarzyszonych w EA MLA, a z drugiej strony, w trakcie postępowania konkursowego nie uznał tych certyfikatów. Takie postępowanie może wskazywać, że kryteria oceny uległy zmianie w trakcie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie J. B. i M. M. - Niepublicznego Zakładu Opieki Pielęgniarskiej "[...]" s.c.

W uzasadnieniu organ podniósł, że posiadanie certyfikatu ISO jest jednym z kryteriów oceny, o których mowa w zarządzeniu 3/2014/DSOZ. Zgodnie z tym zarządzeniem, kryterium certyfikatu systemu zarządzania uważa się za spełnione, jeżeli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania, posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), której Polskie Centrum Akredytacji lub równorzędny podmiot zagraniczny udzielił akredytacji w zakresie wydawania certyfikatów potwierdzających zgodność z wymaganiami norm ISO. Zarządzenie jasno określa, że równorzędny podmiot zagraniczny to podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która wykazuje zgodność z wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. UE L z dnia 13 sierpnia 2008 r., Nr 218, str. 30), dalej: rozporządzenia nr 765/2008, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną, przeprowadzoną na podstawie art. 10 rozporządzenia.

Certyfikat ISO 9001:2008, wystawiony przez [...], nie spełniał wymagań określonych w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ, ponieważ jednostka akredytująca SAS jest podmiotem zagranicznym spoza UE.

Odnosząc się do zarzutu, że komunikat na stronie [...] oddziału NFZ wprowadzał w błąd, organ stwierdził, że pytanie było sformułowane szeroko i takiej odpowiedzi wymagało. Umieszczając w dniu [...] kwietnia 2014 r. komunikat nazwany sprostowaniem, doprecyzowano treść wcześniejszego komunikatu, wyraźnie wskazując, że informacja dotyczy spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania, powołując się na obowiązujące przepisy. Organ podkreślił, że strony postępowania konkursowego obowiązywało zarządzenie nr 3/2014/DSOZ oraz zarządzenie nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ podkreślił, że Komisja konkursowa zapewniła równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Wszelkie wymagania, informacje, wyjaśnienia oraz dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące wniosły o uwzględnienie odwołania, zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 i 2, art. 147, art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm.), dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub ustawa o świadczeniach, art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. – art. 8, art. 12, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 z związku z art. 126.

Skarżące podtrzymały dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, że organ pominął całkowicie okoliczności stwierdzone w piśmie Kierownika Działu Akredytacji Jednostek Certyfikujących i Inspekcyjnych w Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] maja 2014 r. Skarżące zarzuciły, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, niespójne i nie odnosi się do wniosków i argumentów zaprezentowanych w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że komisja konkursowa oceniła oferty, zgodnie z zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ. Komisja konkursowa sprawdziła każdy przedstawiony certyfikat pod kątem kryteriów określonych tym zarządzeniem. Certyfikat przedłożony przez skarżące posiadał akredytację jednostki spoza UE i nie spełniał wytycznych określonych w w/w zarządzeniu. Z tych przyczyn komisja konkursowa nie mogła przyznać punktów w kryterium jakość-ocena zewnętrzna-systemy zarządzania.

Odnosząc się do zarzutu, że [...] oddział NFZ zamieścił na swojej stronie internetowej komunikat dotyczący certyfikatów zarządzania, mogący wprowadzić w błąd oferentów, organ stwierdził, że wszystkie materiały pomocnicze należy interpretować odnosząc się do przepisów, w niniejszej sprawie do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ.

Organ nie uwzględnił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podnosząc, że Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ szczegółowo przedstawił stan faktyczny w sprawie, przywołał argumenty skarżących i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności stwierdzonych dokumentem urzędowym, organ stwierdził, że pismo PCA z dnia [...] maja 2014 r. jest zgodne w swojej treści z ustaleniami organu I instancji. Organ podkreślił jednak, że w piśmie wyraźnie zaznaczono, że PCA nie jest kompetentne do uznania, że certyfikat skarżących spełnia kryteria zawarte w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 902/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008. Dopuszczając, że jednostka certyfikująca systemy zarządzania może posiadać akredytację udzieloną przez podmiot zagraniczny równorzędny Polskiemu Centrum Akredytacji, Prezes NFZ nie mógł w sposób dyskryminujący świadczeniodawców wybrać te podmioty zagraniczne, których akredytacje będą akceptowane. Prezes NFZ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez te jednostki akredytujące, które pomyślnie przeszły ocenę wzajemną na podstawie art. 10, i akceptują tym samym, na podstawie domniemania, o którym mowa w ust. 1, certyfikaty akredytacji tych jednostek oraz świadectwa wydane przez akredytowane przez nie jednostki oceniające zgodność.

Jeżeli zatem w systemie oceny zgodności uznaje się za równorzędne akredytacje udzielane przez wszystkich sygnatariuszy Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA), to Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA.

Za przejaw naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu Sąd uznał również ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd wskazał, że świadczeniodawcy, którzy zajęli pierwszą pozycję w rankingu, nie byli kontrolowani w trakcie postępowania konkursowego. Komisja konkursowa uwzględniła natomiast wyniki kontroli u skarżących, jako podmiotu, który realizował dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżącym w wyniku kontroli przeprowadzonej przez NFZ odjęto 0,34 pkt. W zaskarżonej decyzji brak było uzasadnienia, dlaczego skarżące uzyskały ujemny wynik kontroli i dlaczego odjęto 0,34 pkt. Sąd podkreślił, że uzasadnienie przyznania skarżącym takiej punktacji ma istotne znaczenie, ponieważ skarżącym do uzyskania 65 punktów i zajęcia pierwszej pozycji w rankingu zabrakło 0,34 pkt. Organ powinien zatem w sposób jasny i przekonujący wyjaśnić, na jakiej podstawie skarżące uzyskały taką punktację.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej wyraźnie i jednoznacznie określa, że jednym z warunków jakie musi spełniać świadczeniodawca jest posiadanie certyfikatu zarządzania wydanego przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych, udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżące posiadały certyfikat ISO 9001:2008 wystawiony przez [...] – szwajcarską jednostkę akredytującą. Certyfikat ten nie spełniał wymogów wynikających z wyżej wymienionego zarządzenia i z tej przyczyny skarżącym przyznano 0 pkt w ramach kryterium jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania.

Dyrektor stwierdził, że ewentualnie zwolnienie skarżących z wymogu posiadania certyfikatu wystawionego przez jednostkę akredytowaną w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej doprowadziłoby do ich uprzywilejowania względem pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Następstwem tego byłoby złamanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Dyrektor podniósł, że warunki konkursu nie uległy zmianie. Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ obowiązywało w trakcie ogłoszenia, procedowania i rozstrzygnięcia konkursu ofert w niezmienionej treści.

Odnosząc się kwestii kontroli oferentów, organ podniósł, że w trakcie postępowania konkursowego przeprowadzono kontrole u 6 oferentów, którzy nie posiadali umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kontrole te przeprowadzono na podstawie "Procedury konkursu ofert i rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wersja 5.10" (nr 2014/001/BO/KONTR/5.10).

Z zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ wynika natomiast, że w odniesieniu do świadczeniodawców, którzy realizują umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w punktację oferty wlicza się wyniki kontroli realizacji umów świadczeniodawców wykonujących usługi będące przedmiotem kontraktowania. Skarżące uzyskały ujemne punkty (- 0,34 pkt) za wyniki kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, gdyż jako jedyny z oferentów posiadających wcześniej umowę, otrzymały zalecenia pokontrolne za realizację umowy obowiązującej w latach 1 stycznia 2011 r. – 30 czerwca 2014 r. W wyniku kontroli oferenta przeprowadzonej w dniach 26 – 30 sierpnia 2013 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości, zakwestionowano świadczenia na kwotę 4516,20 zł i nałożono karę umowną w wysokości 563,24 zł.

Organ zauważył, że konkurs ofert jest trybem konkurencyjnym i nie stanowi gwarancji przedłużenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla dotychczasowych świadczeniodawców. Do zawarcia umowy komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania łącznej wartości zamówienia, określonej w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. B. i M. M. - Niepubliczny Zakład Opieki Pielęgniarskiej "[...]" s.c. zaskarżyły powyższą decyzję w całości i wniosły o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Skarżące zarzuciły naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), art. 134 ust. 1, art. 147, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 oraz przepisów postepowania - art. 8, art. 12, art. 77§ 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły organowi, że nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie III SA/Lu 902/14. W szczególności organ nie uwzględnił stanowiska Sądu, który stwierdził, że zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania narusza zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach. Skarżące powinny uzyskać dodatkowo 5 pkt w kryterium jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania. Otrzymałyby wówczas 69,66 pkt na 70 możliwych i zajęły pierwsze miejsce w rankingu. Nieuwzględnienie przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ certyfikatu jakości wydanego przez szwajcarską firmę [...] stanowiło naruszenie zasady równości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję oddalającą odwołanie wniesione przez J. B. i M. M. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W świetle przepisu art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zawiera między innymi wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców (art. 139 ust. 2 i 3 ustawy). Stosownie do art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Przepis art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przewiduje, że świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 154 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 1, 3, 4 i 6 art. 154 ustawy).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że zaskarżona decyzja Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r., podjęta na mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, została wydana w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanym w dniu 22 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 902/14, którym to wyrokiem uchylono decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydaną wcześniej w tej samej sprawie w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uchyloną wyrokiem Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ także utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie wniesione przez Niepubliczny Zakład Opieki Pielęgniarskiej "[...]" s.c. J. B., M. M. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...].

W związku z tym trzeba wskazać, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Związanie oceną prawną oznacza zaś, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10). Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym (wcześniejszym) orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10).

Z powyższego wynika, że Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygając ponownie w sprawie był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 902/14. Ponadto ocena ta wiąże również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Komisja konkursowa ma zaś obowiązek dokonać oceny złożonych ofert stosując kryteria oceny określone w zarządzeniu Prezesa Funduszu.

Sąd zaznaczył, że upoważnienie zawarte w ustawie daje Prezesowi NFZ pewną swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Wykorzystując upoważnienie do określenia kryteriów oceny ofert, Prezes NFZ nie może jednak czynić tego dowolnie, w szczególności nie może naruszać zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na względzie treść zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że Prezes NFZ mógł wprowadzić kryterium oceny ofert: jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania i mógł również określić, że ocena ta powinna być potwierdzona certyfikatem wydanym przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Dopuszczając jednak, że jednostka certyfikująca systemy zarządzania może posiadać akredytację udzieloną przez podmiot zagraniczny równorzędny Polskiemu Centrum Akredytacji, Prezes NFZ nie mógł w sposób dyskryminujący świadczeniodawców wybrać te podmioty zagraniczne, których akredytacje będą akceptowane. Prezes NFZ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez te jednostki akredytujące, które pomyślnie przeszły ocenę wzajemną na podstawie art. 10, i akceptują tym samym, na podstawie domniemania, o którym mowa w ust. 1, certyfikaty akredytacji tych jednostek oraz świadectwa wydane przez akredytowane przez nie jednostki oceniające zgodność. Jeżeli zatem w systemie oceny zgodności uznaje się za równorzędne akredytacje udzielane przez wszystkich sygnatariuszy Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA), to Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA.

W ocenie Sądu nie może być pozbawiona znaczenia zamieszczona na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacja, że jednostka certyfikująca winna posiadać "akredytację w zakresie sektora usług medycznych ... udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny", z wyjaśnieniem, że "wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-acreditation.org w zakładce EA Members". W ten sposób organizator konkursu wskazał, że akceptowana jest akredytacja udzielona przez Swiss Accreditation Service (SAS).

Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że powyższa informacja została sprostowana komunikatem z dnia [...] kwietnia 2014 r., zamieszczonym na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W komunikacie wskazano, że w odniesieniu do spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania należy odnieść się do § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ. Powyższe może świadczyć o tym, że w trakcie postępowania konkursowego zmianie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. został zmieniony zarządzeniem Prezesa NFZ nr 60/2014/DSOZ z dnia 17 września 2014 r. Po zmianie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ stanowi, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c) jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agreement i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 tej ustawy oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r.

Mając zaś na względzie, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponownie rozstrzygając w sprawie winien był uwzględnić przytoczoną wyżej ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie III SA/Lu 902/14. W świetle art. 153 p.p.s.a. organ nie był uprawniony do zakwestionowania wiążącej w postępowaniu oceny prawnej dokonanej przez sąd administracyjny w tej samej sprawie i wydania ponownej decyzji z pominięciem oceny wyrażonej w wyroku sądu.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie kierował się wiążącą go oceną wyrażoną w wydanym w sprawie III SA/Lu 902/14 wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA, a poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadę równego traktowania z art. 134 tej ustawy oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

W zaskarżonej decyzji organ w istocie kwestionował ocenę Sądu zawartą w wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 902/14, odwołując się do odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Tego rodzaju działanie organu było wadliwe i stanowiło naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., gdyż organ był związany oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącym tego konkretnego postępowania, w którym zapadła następnie zaskarżona decyzja. Bez wpływu dla oceny obowiązku przestrzegania przepisu art. 153 p.p.s.a. pozostaje także argument o stosowaniu jednolitych zasad przez komisje konkursowe we wszystkich oddziałach Narodowego Funduszu Zdrowia.

Trzeba podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Co więcej, naruszenie przez organ przy wydaniu decyzji normy art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11 oraz z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13).

W konsekwencji, wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanego przepisu postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. W dalszym postępowaniu organ winien, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 902/14.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.).