Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 104/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 06 września 2016 r. nr XXXIV/571/VII/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Górczyna - część A" w Poznaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z 22 grudnia 2016 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwana też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika [...] – z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 4 i art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę [...] (zwaną też dalej "Nieruchomością") – zaskarżyła w całości uchwałę nr XXXIV/571/VII/2016 Rady Miasta Poznania z dnia 6 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Górczyna - część A" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 23.09.2016 r. poz. 5630; zwaną dalej "Uchwałą" lub "Planem") i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej Uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") poprzez niezgodność Planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. (dalej jako "Studium").

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Plan narusza interes prawny Skarżącej gdyż w sposób bezpośredni wpływa na sposób zagospodarowania Nieruchomością objętą tym planem, wyłączając możliwość jej zabudowy, mimo że w Studium była ona przeznaczona pod zabudowę wielomieszkaniową.

Dalej Skarżąca wyjaśniła, iż Nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym w Studium symbolem "MW", czyli na obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przeznaczonego pod zabudowę, bez ograniczenia zabudowy. Studium dodatkowo, obok powyżej wskazanych terenów pod zabudowę, wyodrębnia tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, a w nich m.in. "tereny sportu i rekreacji" oznaczone symbolem "US", które to tereny nie były jednak przewidziane dla obszaru, w którym znajduje się Nieruchomość. W przyjętym Planie jest ona nadal przeznaczona pod zabudowę, jednakże w tzw. "strefie sportu" (nieprzewidzianej w Studium). Według Skarżącej – z uwagi na treść § 11 ust. 1 b [powinno być: "§ 11 pkt 1 lit. b" – uw. Sądu] Planu, w myśl którego "wymaga się zagospodarowania stref sportu i rekreacji, wskazanych na rysunku planu [tj. na obszarze Nieruchomości – uw. Skarżącej], jako przestrzeni służącej rekreacji, to jest w formie placu zabaw, boiska lub zagospodarowania zielenią, z dopuszczeniem lokalizacji dojść" – oznacza to, że Nieruchomość jedynie pozornie nadal znajduje się w strefie pod zabudowę. W praktyce jest to bowiem strefa z ograniczeniem prawa do zabudowy, wynikającym z lokalizacji wprowadzonej w Planie "strefy sportu", mimo iż w Studium działka Skarżącej nie była umiejscowiona w strefie sportu i rekreacji z ograniczeniem prawa zabudowy. W przedmiotowej sprawie istnieje więc wyraźna sprzeczność pomiędzy Planem a Studium, jako że Studium przewiduje możliwość zabudowy Nieruchomości, a Plan, wprowadzając na niej "strefę sportu", zabudowę tę wyklucza.

Skarżąca podkreśliła, że będąc związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ gminy nie jest uprawniony do zmian kierunku zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") w sposób sprzeczny z kierunkiem wyznaczonym w studium. Wobec tego wskazana wyżej niezgodność Planu ze Studium (w części tekstowej i rysunkowej Planu dotyczącej Nieruchomości) przesądza zarazem o niezgodności Planu z prawem, tj. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., i skutkuje naruszeniem prawa Spółki, jako właściciela Nieruchomości, do jej zabudowania zgodnie z kierunkiem wiodącym zagospodarowania przyjętym w Studium. Autor skargi ocenił, że organ gminy błędnie powołuje się na kierunek uzupełniający określony w Studium pomijając, że zapisy Planu wykluczają zabudowę Nieruchomości, wbrew kierunkowi wiodącemu (tj. pod zabudowę). Co więcej, Studium w ramach terenów pod zabudowę wyodrębnia tereny sportu i rekreacji oznaczone symbolem "US", mimo to Nieruchomość została uwzględniona na terenie oznaczonym jako "MW". Skarżąca podniosła również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozróżnia kierunków wiodących i uzupełniających dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nawet w razie dopuszczenia takiego rozróżnienia, kierunek wiodący nie może być sprzeczny z kierunkiem uzupełniającym.

Z kolei odnosząc się do tego fragmentu Studium, który nakazuje zachowanie obecnego sposobu zagospodarowania terenu rekreacyjnego z boiskiem przy ul. Górczyńskiej, Skarżąca wskazała, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż odnosi się on bezpośrednio do Nieruchomości, gdyż nie określono precyzyjnie np. numeru działki, której ów zapis dotyczy. Natomiast zapis Studium mówiący o dopuszczeniu ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia określonego w Studium, należy, zdaniem Skarżącej, interpretować ściśle, a w księdze wieczystej sposób korzystania z Nieruchomości został określony jako "zurbanizowane tereny niezabudowane".

Na marginesie autor skargi wskazał, że spółka nabyła Nieruchomość w drodze przetargu od podmiotu publicznego, jako nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo przed zakupem Spółce przedstawiono oficjalną pisemną informację z [...] października 2014 r., w której Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wskazał, że przedmiotowa działka zgodnie ze Studium usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W piśmie tym nie pojawiła się informacja, że jest to teren zabudowy, ale z ograniczeniem prawa do zabudowy z przeznaczeniem na cele sportowe i rekreacyjne.

W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań - Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. K., wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu pełnomocnik Organu, po przedstawieniu podstawowych zasad działalności planistycznej gminy, kolejno odniósł się do zarzutów i twierdzeń Skarżącej. W szczególności wskazał, że Spółka jest właścicielem działki [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 4MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 3 pkt 1 Planu) i wyróżniona została na rysunku Planu szrafem oznaczającym strefę sportu i rekreacji. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów MW, wymaga się zagospodarowania stref sportu i rekreacji, wskazanych na rysunku Planu, jako przestrzeni służącej rekreacji, tj. w formie placu zabaw, boiska lub zagospodarowania zielenią, z dopuszczeniem lokalizacji dojść (§ 11 pkt 1 lit. b Planu).

Z kolei Studium dla obszaru obejmującego działkę Skarżącej wyznacza kierunek rozwoju: tereny przeznaczone pod zabudowę – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Na terenach MW wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w celu prawidłowego funkcjonowania terenów mieszkaniowych, zgodnie ze Studium, kierunek uzupełniający stanowi: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto w Studium wskazano, iż na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nieujawnione w treści Studium ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. "Kierunki", jak m.in. teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. Górczyńskiej. Oznaczony teren jest zatem wyraźnie wymieniony w Studium jako teren, na którym należy uwzględnić istniejące zagospodarowanie w postaci boiska. Dodatkowo, na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych Studium nakazuje zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich) sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. A zatem, jak zauważył pełnomocnik Organu, zapisy Studium dla działki Skarżącej określają znacznie więcej zasad zagospodarowania niż jedynie te podane przez Skarżącą, a wynikające bezpośrednio z wyznaczonego w Studium kierunku wiodącego zagospodarowania. Studium przewiduje również kierunek uzupełniający, a także określa podstawowe zasady zagospodarowania terenów działki Skarżącej do zastosowania przy sporządzaniu m.p.z.p. Dopiero łączne ujęcie kierunku wiodącego, uzupełniającego oraz wyrażonych w Studium zasad zagospodarowania tych terenów stanowi podstawę do analizy zgodności Planu ze Studium.

Na tym tle pełnomocnik Organu stwierdził, że zarzuty Skarżącej nie mają uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim niewłaściwe jest interpretowanie przez Skarżącą terenu oznaczonego w Studium symbolem MW jako terenu "bez ograniczenia zabudowy". Należy bowiem mieć na uwadze charakter Studium, który to akt nie wyznacza przeznaczenia terenów i nie stanowi podstawy do działań inwestycyjnych dla właścicieli nieruchomości. W konsekwencji lokalizacja strefy sportu w Planie nie była wykluczona wyznaczeniem w Studium kierunku pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Oczywistym jest, iż zabudowa mieszkaniowa wymaga dla swego prawidłowego funkcjonowania m.in. również terenów sportu i rekreacji. Wyznaczony w Studium kierunek uzupełniający dla terenów MW nie tylko umożliwia lokalizację w Planie takiej strefy sportu, ale wręcz nakazuje zachowanie w tym miejscu istniejącej funkcji sportu i rekreacji. Sugestie Skarżącej, iż jeżeli teren Nieruchomości miałby być w Planie przeznaczony pod teren sportu i rekreacji, to powinien być on oznaczony w Studium symbolem US, a nie MW, są – w ocenie Organu – nietrafne, gdyż z uwagi na skalę Studium (1:15 000) niemożliwe byłoby dokładne i czytelne odwzorowanie wszystkich niewielkich terenów sportu i rekreacji w ramach osobnych terenów US. Działka Skarżącej ma powierzchnię 0,1845 ha przy czym strefa sportu zajmuje jedynie jej część. Odwzorowanie takiej strefy sportu (i wszystkich innych boisk, skwerów, placów zabaw) na mapie kierunków Studium, sporządzonej w skali 1:15 000, uczyniłoby tę mapę kompletnie nieczytelną. A sam fakt, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozróżnia kierunków (funkcji) wiodących i uzupełniających dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie przesądza, w ocenie pełnomocnika Organu, o niemożliwości operowania w studium takimi pojęciami. Jest to powszechną praktyką, a studium jako akt kierownictwa wewnętrznego może posługiwać się takimi pojęciami, które umożliwiają pełniejsze oddanie założeń polityki przestrzennej gminy.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez Skarżącą wątpliwości, czy zapis Studium, nakazujący zachowanie obecnego sposobu zagospodarowania terenu rekreacyjnego z boiskiem przy ul. Górczyńskiej, w braku precyzyjnego określenia działki, której dotyczy, rzeczywiście odnosi się do Nieruchomości, pełnomocnik Organu wskazał, iż przy ul. Górczyńskiej w Poznaniu jedynym boiskiem jest właśnie boisko zlokalizowane na działce Skarżącej.

Nawiązując zaś do twierdzeń skargi dotyczących pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania z 23 października 2014 r., które miało stanowić "oficjalną informację" o przeznaczeniu działki Skarżącej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że – o ile chodzi w tym przypadku o pismo załączone do wystosowanego wcześniej przez Skarżącą do Organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – to owo pismo jest adresowane nie do Skarżącej, lecz do [...], i nie stanowi ono "oficjalnej informacji" o przeznaczeniu terenów, skierowanej do Spółki; tym bardziej nie stanowi decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, we wskazanym piśmie wyraźnie podkreślono, iż na chwilę jego sporządzania przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem Wydział nie mógł zająć stanowiska co do jej przeznaczenia. Przytoczony zaś kierunek zagospodarowania określony dla danego terenu w Studium stanowi jedynie informację o treści Studium dla terenów danej nieruchomości. Stanowisko Skarżącej jest więc nadinterpretacją przywołanego pisma.

W podsumowaniu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że w kontekście niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zapisy Planu konkretyzują kierunek zagospodarowania wyznaczony w Studium, nie stojąc z nim w sprzeczności. Niesłuszne jest bowiem przyjęcie założenia, iż na całym obszarze oznaczonym w Studium jako MW – a więc obszarze, dla którego przewidziano kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – może powstawać wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, bez żadnych usług, terenów sportowo-rekreacyjnych, zieleni czy infrastruktury. Z treści skargi daje się wyinterpretować założenie Skarżącej – którego według Organu nie sposób przyjąć – iż wszystko co w Studium jest oznaczone jako MW musi być możliwie gęsto zabudowane, tylko i wyłącznie zabudową mieszkaniową, bez żadnych skwerów, placów zabaw, boisk czy innych terenów sportu i rekreacji, ani nawet dróg, a jakiekolwiek, nawet najmniejsze obszary sportu i rekreacji mogą znajdować się tylko i wyłącznie na wyraźnie wyznaczonych do tego w Studium terenach sportu i rekreacji.

W piśmie procesowym z 22 lutego 2017 r. pełnomocnik Skarżącej, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że ograniczył zawarte w niej żądanie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej § 11 pkt 1 lit. b. Pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – znajdującego swoje zakotwiczenie wprost w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; oraz wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXIV/571/VII/2016 Rady Miasta Poznania z dnia 6 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Górczyna - część A" w Poznaniu – która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 września 2016 r. (poz. 5630) i zgodnie z jej § 19 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. w dniu 08 października 2016 r. – w zaskarżonej części, ostatecznie sprecyzowanej przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie.

Prawną podstawę zaskarżenia Uchwały stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), w myśl którego (według brzmienia obowiązującego w dacie wniesienia skargi): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia pozostałe wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu ww. wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zaskarżony Plan – jak każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778). Tym samym wprowadzająca go Uchwała stanowi niewątpliwie "uchwałę z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Poznania [...], a skarga wpłynęła do Organu w dniu 30 grudnia 2016 r. (k. 4), czyli w terminie.

W następnej kolejności konieczne było – w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. – zbadanie legitymacji prawnej Spółki do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały.

Należy zauważyć, że na gruncie ww. przepisu legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny (jak to ma miejsce w postępowaniach administracyjnych poddanych reżimowi art. 28 k.p.a.), ale temu, czyj interes prawny został "naruszony" skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała jako całość tudzież konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie wniesienia skargi interes prawny skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4), podkreślił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego należy uznać, że skarżąca Spółka ma legitymację procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Kontrolowany Plan obejmuje bowiem swymi granicami obszar, na którym znajduje się nieruchomość będąca jej własnością –działka [...]. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny Skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.").

Od razu należy jednak zaznaczyć, że wskazanego naruszenia interesu prawnego Skarżącej postanowieniami Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (przedmiotowego), skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Spółki nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Taka konieczność powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast nie uwzględnia się skargi na m.p.z.p. wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Skoro, jak z powyższego wynika, wszystkie wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej Uchwały w kontekście przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r.): "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowa Uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, że w niniejszej sprawie tryb sporządzenia Planu podlegał sądowej weryfikacji z urzędu w jego całokształcie (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA).

Procedurę planistyczną określają szczegółowo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na czele z jej art. 17. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) [uchylony – uw. Sądu];

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do: (–) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, (–) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, (–) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, (–) właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, (–) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, (–) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, (–) starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

(–) operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z: (–) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, (–) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

(–) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (–) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, (–) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, (–) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, (–) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, (–) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, (–) zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) [uchylony – uw. Sądu];

8) [uchylony – uw. Sądu];

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) [uchylony – uw. Sądu];

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu żaden z ww. wymogów procedury planistycznej nie został w niniejszej sprawie naruszony w stopniu istotnym.

Zdaniem Sądu nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., które według Skarżącej miało polegać na naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wystąpienie "niezgodności" ustaleń Planu z postanowieniami Studium, w odniesieniu do Nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej.

Należy podkreślić – mając na względzie treść zarzutów i argumentów skargi oraz źródło i zakres legitymacji procesowej Spółki, a także wskazaną na wstępie zasadę związania sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia – że w niniejszej sprawie Sąd był władny skontrolować postanowienia Planu wyłącznie w kwestionowanym przez Skarżącą zakresie, tj. co do określenia przeznaczenia części należącej do niej działki (Nieruchomości) jako strefy sportu i rekreacji oraz związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikających z § 11 pkt 1 lit. b Planu.

W ocenie Sądu postanowienia Uchwały w tym zakresie, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie Skarżącej, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Należy podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona – gwarantowana m.in. w przepisach art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem.

Wprowadzanie takich ograniczeń nie jest jednak dowolne. Przede wszystkim – jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Planu) – projektowane, a następnie uchwalane postanowienia m.p.z.p. winny uwzględniać ustalenia ("zapisy") studium.

Podstawowe określenie relacji pomiędzy postanowieniami studium oraz przepisami opracowywanego na jego podstawie m.p.z.p. zawiera art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, [...]". Godzi się zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do 20 października 2010 r. przepis ten wymagał stwierdzenia przez radę gminy "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium. W ocenie Sądu ówczesny wymóg "zgodności" zakładał dalej idącą koherencję, aniżeli aktualnie obowiązująca formuła "nienaruszania" ustaleń studium postanowieniami m.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia zapisów Studium przez zaskarżone ustalenia Planu. Wręcz przeciwnie, w wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew zarzutom i wywodom skargi – ustalenia Planu w kontrolowanym zakresie są w pełni zgodne z postanowieniami Studium. Przemawiają za tym w szczególności następujące względy.

Po pierwsze, inaczej niż przyjmuje Skarżąca, sam fakt, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi jedynie ogólnie o określaniu w studium "kierunków" przyszłych rozwiązań planistycznych (tj. m.in. "kierunków" zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także "kierunków" i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów; zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.p.z.p.) – bez wyraźnego dopuszczenia możliwości wyróżniania w studium kierunków "wiodących" i "uzupełniających" – wcale nie oznacza, że wprowadzenie takiego rozróżnienia w konkretnym studium nie jest uchwałodawcy lokalnemu dozwolone. Skoro z woli ustawodawcy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (w tym także uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) należy do zadań własnych gminy (zob. art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to konsekwentnie trzeba przyjąć, że również do gminy należy dobór – w granicach zakreślonych prawem – szczegółowych rozwiązań normatywnych umożliwiających w sposób najbardziej właściwy i efektywny wywiązanie się z poruczonego zadania. W tym kontekście brak doprecyzowania w ustawie sposobu określania w studium, "kierunków" przeznaczenia i zagospodarowania terenów musi być odczytywany jako świadome pozostawienie niezbędnej swobody w tym zakresie właściwym organom gminy. Przemawia za tym także wzgląd na konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 § 2 Konstytucji RP) oraz ustawowo im przypisane władztwo planistyczne. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż samo posłużenie się przez Radę Miasta instrumentem w postaci wyróżnienia w Studium "wiodących" i "uzupełniających" kierunków przeznaczenia terenów żadną miarą nie wykracza poza granice przyznanej gminom kompetencji i pozostawionej swobody w kształtowaniu ich polityki przestrzennej, w tym poprzez określanie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów.

Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi, określony w Studium dla terenów MW kierunek uzupełniający, w postaci m.in. zieleni oraz terenów sportu i rekreacji, nie jest sprzeczny z kierunkiem wiodącym, jakim dla tego terenu pozostaje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Oczywistym jest – już choćby w świetle zasad doświadczenia życiowego – że zasadniczo każda zabudowa mieszkaniowa wymaga, dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, a zwłaszcza dla zachowania dobrostanu zasiedlających ją mieszkańców, także wyznaczenia (zachowania) towarzyszących takiej zabudowie obszarów zieleni, sportu i rekreacji. Potwierdza to również analiza orzecznictwa sądowego, w którym m.in. za dopuszczalne uznano wyznaczenie w planie miejscowym – w granicach terenów oznaczonych w studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M" – także obszarów przeznaczonych pod "zieleń urządzoną", z możliwością lokalizowania w jej obrębie obiektów towarzyszących (urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, placów zabaw) i z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej (por. wyrok NSA z 22.03.2017 r., II OSK 1861/15, CBOSA).

Po trzecie, wyznaczenie w Planie na części obszaru Nieruchomości – położonej w całości w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem 4MW – "strefy sportu i rekreacji", z jednoczesnym ustanowieniem w przepisie § 11 pkt 1 lit. b Planu wymogu zagospodarowania takiej strefy "jako przestrzeni służącej rekreacji, to jest w formie placu zabaw, boiska lub zagospodarowania zielenią, z dopuszczeniem lokalizacji dojść", jest w pełni zgodne z ustalonym w Studium dla terenów MW uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia. Zarazem – jak to już wyżej wskazano – taka regulacja nie może być uznana za sprzeczną z kierunkiem wiodącym przeznaczenia tych terenów w Studium.

Po czwarte, wyznaczenie "strefy sportu i rekreacji" w obrębie Nieruchomości jest ponadto zgodne z dalszymi jeszcze postanowieniami Studium, które:

– nakazują na terenach zainwestowanych uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nie ujawnione ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. "Kierunki", jak m.in. teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. Górczyńskiej (Tom II Studium, rozdz. 2.3.9, s. 42–43, pkt 13 ppkt 5 tiret dziesiąte). Zarazem Organ przekonująco wyjaśnił, iż wbrew obiekcjom autora skargi, wzmiankowanym w cytowanym postanowieniu Studium "boiskiem przy ul. Górczyńskiej" jest właśnie boisko zlokalizowane na Nieruchomości Skarżącej;

– dopuszczają ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium (Tom II Studium, rozdz. 2.3.9, s. 40, pkt 1). Już z literalnego brzmienia tego postanowienia Studium ("przeznaczenie zgodne z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem") wynika, iż chodzi w tym przypadku o zastany, faktyczny sposób użytkowania i zagospodarowania danego terenu (nieruchomości), a nie ten wyłącznie deklarowany w zawartym w księdze wieczystej opisie nieruchomości;

– nakazują na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich) sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi (Tom II Studium, rozdz. 2.3.9, s. 44, pkt 15).

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, nie można uznać, aby w przypadku analizowanej części Nieruchomości ("strefy sportu i rekreacji") doszło w Planie do zarzucanej przez Skarżącą, niedopuszczalnej zmiany określonych w Studium kierunków przeznaczenia terenu.

Trafności tego wniosku nie mogły skutecznie podważyć pozostałe zarzuty i argumenty podniesione przez Skarżącą, w tym te dotyczące faktu wyraźnego wyodrębnienia w Studium terenów sportu i rekreacji oznaczonych symbolem US, a także nabycia Nieruchomości przez Spółkę w przetargu od podmiotu publicznego (Wojskowej Agencji Mieszkaniowej), i jakoby w zaufaniu do "oficjalnej, pisemnej informacji" z 23 października 2013 r. o przeznaczeniu Nieruchomości udzielonej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania. Bezzasadność tych zarzutów i argumentów została przekonująco wykazana w odpowiedzi na skargę, co pozwala Sądowi poprzestać w tym zakresie na podzieleniu w pełni wywodów pełnomocnika Organu.

W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził, aby przy uchwalaniu Planu w analizowanej części doszło do zarzucanego przez Skarżącą istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę w całości oddalił.