Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 696/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, 1, 2, 3-8, art. 146 par. 1 , 2, art. 151 par. 2art. 145-art. 152, art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg A.Ś. i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz A. Świecha kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Dyrektor") decyzją z [...]nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Kierownik)

z [...] r. nr [...] w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji nr [....] z [....]r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. (błędnie wskazaną w sentencji decyzji jako decyzja nr [...] [....]r.).

Dyrektor wskazał, że A.Ś. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej

i uzupełniającej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni

112,46 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B., Z. i R., w gminie Z.(powiat k., województwo m.).

Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał A.Ś. jednolitą (JPO)

i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w łącznej kwocie 65.256,62 zł. Z kolei postanowieniem z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] r., po uzyskaniu z Komendy Wojewódzkiej Policji

w K. materiałów wskazujących na to, że A.Ś. nie był uprawniony do ubiegania się o płatności na 2006 r.

Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o sygn. akt III K 191/11.

Kierownik ustalił, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji nr [...] nie był w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez A.Ś. nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006. Okoliczności zbadane przez organ istniały

w dniu wydania decyzji, tj. [...] r., ale nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K.. Ponadto zbadane przez organ okoliczności miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe Kierownik wydał decyzję z [...]o wydaniu decyzji z [...] r. (w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazanej jako decyzja z [...] r.) o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z naruszeniem prawa.

W dniu 16 maja 2016 r. Kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji z [...] poprzez:

- oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1.;

- dodanie punktu 2. w brzmieniu: "Ze względu na upływ z końcem 12 stycznia 2012 r. terminu 5 lat od doręczenia w dniu 12 stycznia 2007 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z [...] r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "kpa" (Dz. U. z 2016 r., poz. 23).";

- dodanie punktu 3. w brzmieniu: "3. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.246/1, 120616_2.0003.26/4, 120616_2.0018.14/35, 120616_2.0018.14/39, 120616_2.0018.14/40, 120616_2.0018.14/43 mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A.Ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A.Ś.przyznane.";

- dodanie punktu 4 w brzmieniu: "4. Pan A.Ś. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem

o nieprawidłowościach we wniosku, i że złożony w dniu 14 maja 2006 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych

o identyfikatorach 120616_2.0018.14/35, 120616_2.0018.14/39, 120616_2.0018.14/40, 120616_2.0018.14/43".

Rozpatrując złożone przez prokuratora i A.Ś. odwołania, Dyrektor powołał przepis art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., i wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie Kierownika było prawidłowe w przedmiocie okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia A.Ś. decyzji nr [...] (błędnie wskazanej

w uzasadnieniu decyzji jako decyzja nr [...]). W zaskarżonej decyzji Kierownik prawidłowo orzekł, że decyzja z [...] r. (błędnie wskazana w uzasadnieniu decyzji jako decyzja z [...] r.). Dyrektor podniósł, że ustalenia organu odwoławczego są jednak odmienne od ustaleń Kierownika, co do skali i charakteru tego naruszenia. Ze względu na art. 146 § 1 k.p.a., nie wpłynęło to na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ w ustalonym przez Dyrektora stanie faktycznym mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie tożsame

z zaskarżonym, tzn. o wydaniu decyzji z [...] r. (błędnie wskazanej

w uzasadnieniu decyzji jako decyzja z [...] r.) z naruszeniem prawa.

Dyrektor ustalił, że A.Ś. do płatności na 2006 r. zadeklarował działki nr 207/8, 207/11, 207/12, 14/35, 14/39, 14/40, 14/43, 26/4, 246/1.

Organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2005 r. określają przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U.2004.6.40 ze zm.). Z przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania należy rozumieć jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2006 przysługuje zatem faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U.65.600 ze zm.). Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku

w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz

w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu

i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Organ pierwszej instancji ustalił, że A.Ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek rolnych E o powierzchni 58 ha

i F o powierzchni 49 ha położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków

z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych. W związku z tym A.Ś. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych. To J.J. od 2004 r. bezpłatnie użytkował te grunty. Działka 246/1 była z kolei użytkowana przez P. N..

Dyrektor ustalił, że A.Ś. był właścicielem jednej z trzech spornych działek, a pozostałe dwie dzierżawił od spółki P..com Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J.J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. A.Ś. czuł się osobą decyzyjną w sprawie uprawy tych działek, ale w ocenie organu jego decyzyjność ograniczała się jedynie do tego, czy będą one uprawiane przez J.J. czy też nie. Dowody w sprawie potwierdzają, że A.Ś. pozwolił J.J. użytkować w latach 2004-2008 ww. działki ewidencyjne w celu zapewnienia utrzymywania ich zgodnie z normami, przez co A.Ś. stanowiąc pozory użytkowania mógł występować z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych. J.J. wskazał, że uprawiał ww. działki ewidencyjne za własne pieniądze. Nie zgłaszał tych gruntów do płatności, ponieważ nie posiadał żadnych umów z A.Ś. i uzgodnił z nim, że to właściciel będzie się ubiegał

o płatności. E. J., żona J.J. potwierdziła, że wszelkie prace polowe na tych gruntach wykonywał jej mąż.

Dyrektor powyższe ustalenia czynił na podstawie m.in. zeznań J.J., którego zeznania złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji, w prokuraturze i przed Sądem Okręgowym w K. uznał za wiarygodne - jako składane najbliżej daty dotyczącej lat 2004-2008.

W ocenie Dyrektora, A.Ś. celowo oddał w użytkowanie J.J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2006 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 J.J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J.J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca – R.Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J.J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to A.Ś. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J.J.. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia

Nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie kosztów związanych

z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach A.Ś. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca). Wykonywane przez J.J. zabiegi i czynności nie miały charakteru prac zleconych, a ponoszone przez świadka koszty uprawy oraz okoliczność posiadania działek świadczą, że to jemu winny należeć się dopłaty do tych gruntów

w 2006 r. A.Ś. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2006 r.

Kierownik ustalił powierzchnię uprawnioną do jednolitej płatności obszarowej oraz powierzchnię uprawnioną do uzupełniającej powierzchni obszarowej na rok 2006 wynoszącą 5.09 ha jednak w związku z korektą wniosku powierzchnia ta wynosiła 2,69 ha.

W zakresie działek nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7 i 13/8 organ ustalił, że wchodziły one w skład kompleksu działek, na których budowane były biurowce pod nazwą Krakowski Park Biznesu (KPB). Ze zdjęcia z 2003 r. wynika, że w roku tym wybudowany był już budynek oznaczony jako KBP 100 na działce nr 13/5 i parking wokół niego, a działka nr 13/8 i część działki 13/7 stanowiły zaplecze budowy. Świadkowie, którzy brali udział przy realizacji inwestycji stwierdzili, że grunt otaczający budynek KBP 100 oraz parking na działce ewidencyjnej nr 13/8 stanowiły zaplecze budowlane, czyli miejsce postoju maszyn budowlanych, kontenery użytkowe dla pracowników budowy, place parkingowe oraz place manewrowe. Na podstawie zeznań świadków (J. D., A. L. K., G. G., A. Z., P. K., J. N., J.K.) organ ustalił, że obszar pod KPB stanowił grunty nieużytkowane rolniczo. Wszelkie koszenia i inne zabiegi realizowane były nie na zlecenie A.Ś., a w związku z umowami pomiędzy firmami, które miały na celu utrzymanie terenów zielonych, czyli trawników w wysokim standardzie wokół biurowców KBP, ze względu na prezentację tego terenu pod wynajem powierzchni

w wybudowanych budynkach. Obszary te były jedynie zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzenie prac na tych terenach nie spełnia definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności 2004-2008.

Ustalenia, że obszary te nie były użytkowane rolniczo potwierdziły również opinia eksperta łąkarstwa M. K., opinia biegłego sądowego W. H. oraz oględziny pracowników AGRiMR B. J. i P. R..

W takim stanie faktycznym Dyrektor uznał, że strona celowo w 2004 r.

i kolejnych latach (m.in. 2006 r.) deklarowała do płatności grunty, na których charakter prowadzonej działalności nie miał nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej, jednocześnie dbając, aby na tych gruntach były prowadzone zabiegi sprawiające pozory prowadzenia działalności rolniczej, w ten sposób stwarzając sztuczne warunki do uzyskania dopłat do tych gruntów. Strona organizując na przedmiotowych gruntach prowadzenie zabiegów typu np. koszenie na potrzeby inwestora KPB miała na celu pobieranie dopłat bezpośrednich do tych gruntów, mimo tego, że nie prowadziła na nich działalności rolniczej na swój rachunek.

W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 26/4 Kierownik wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia uprawniona była do płatności. Dyrektor ustalił, że obszar położony na działce ewidencyjnej nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2006 r. łąki. Na działce ewidencyjnej nr 26/4 A.Ś., jako właściciel Specjalistycznego Zakładu Ogrodniczego "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów KBP. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce

w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki, lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia oznacza, że nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, co jest zasadniczym warunkiem zakwalifikowania gruntu do płatności, a jednocześnie jednym z założeń Wspólnej Polityki Rolnej, co wynika wprost z pkt 24 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 5.

Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków powołał przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wskazał, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r., (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE)

nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności

z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2006 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania. A.Ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności A.Ś. w latach 2003 — 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez A.Ś. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003, o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie. Również w Rozporządzeniu Nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z KBP spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A.Ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez A.Ś. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że A.Ś. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki, w celu uzyskania korzyści materialnej, pomimo że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie oparł swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku karnym, a na zgromadzonym

w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Co do zarzutów strony dotyczących tego, że ze względu na pobyt w areszcie śledczym prowadzone mimo tego postępowanie narusza zasadę równości stron oraz możliwość czynnego udziału

w postępowaniu organ wskazał, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i przez wieloletni okres trwania postępowania miała możliwość przedstawienia dowodów i zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Część wniosków dowodowych strony organ uznał, natomiast pozostałe w oparciu o art. 78 § 1 i 2 k.p.a. podlegały oddaleniu ze względu na to, że nie mają znaczenia dla sprawy lub okoliczności wyjaśnionych na podstawie innych dowodów.

A.Ś. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez jego błędną wykładnię

i przyjęcie, że uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko faktyczny użytkownik działki rozumiany jako osoba, która jest bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na danej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej;

b) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można zasadnie twierdzić, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn w oparciu,

o które organ odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do treści łączącego go z J.J. stosunku prawnego oraz poprzez pominięcie

w uzasadnieniu analizy zeznań świadka M.K., zeznań świadka J.J. złożonych 23 czerwca 2017 r. i analizy całokształtu zeznań świadków w sprawie karnej, jak również nie odniesienie do części wnioskowanych przez stronę dowodów i okoliczności podnoszonych w składanych przez stronę pismach;

b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zeznania złożone przez J.J. w postępowaniu karnym w Prokuraturze Okręgowej w K. i w Sądzie Okręgowym w K. przy jednoczesnej odmowie przyznania waloru wiarygodności zeznaniom tego świadka jakie złożył w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że świadek ten nie rozumie pojęć prawnych, jak również z pominięciem analizy zeznań złożonych przez tego świadka w przed ARiMR w K. w drodze pomocy prawnej w dniu 23 czerwca 2017 r., podczas gdy organ zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o całokształt zgormadzonego

w sprawie materiału dowodowego, a ewentualną odmowę uznania danego dowodu za wiarygodny powinien jasno uzasadnić;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez wadliwą, w tym wybiórczą ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że A.Ś. nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się

w szczególności w:

- uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z 15 kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie ich stan późniejszy;

- błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek J.D.) lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek A.L. K. świadek J. K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie

i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

- przedstawieniu szerokich rozważań uzasadniających brak uprawnień strony do uzyskania płatności w stosunku do działek które nie zostały zgłoszone przez stronę do uzyskania płatności w roku 2006, a to w odniesieniu do działek ewidencyjnych

nr 13/7, 13/8, 14/33, 14/34, 14/36, 14/37, 14/38 położonych w R. oraz działek

nr 1088/4, 1088/5, 1088/7 i 1088/10 położonych w Z.;

- odtwarzanie stanu działek na podstawie ogólnych zeznań świadków w sprawie karnej, nie pozwalających na sprecyzowanie granicy działek zgłaszanych do płatności ani ich powierzchni, z pominięciem okoliczności, iż m.in. działki 14/39, 14/43 położone w R. oraz działka 246/1 położona w Z. były w 2004 r. przedmiotem kontroli osób uprawnionych przez ARiMR na miejscu i która to kontrola nie wykazała nieprawidłowości, a potwierdziła utrzymanie tych działek w dobrej kulturze rolnej uzasadniającej przyznanie płatności;

- pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym na które szeroko powołuje się organ mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprze zadawanie pytań przez Sąd i strony postępowania);

- oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z 9 marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych M. K. i W. H. oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach 12-13 października 2009 r. przez pracowników ARiMR B. J. i P.R., podczas gdy

z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r. podczas, których na działkach częściowo zalegał śnieg - opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004 - 2008 r.;

- poprzez przypisanie skarżącemu działania w złej wierze dla celowego uzyskania nienależnych mu płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania, podczas gdy strona działała zgodnie z celem zamierzonym przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, żeby strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;

d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków jak również nie przeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłym M. K. i W. H. pomimo dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o wydaną przez nich, a kwestionowaną przez stronę opinię;

e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami, co w obliczu nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to w szczególności z zeznań świadków oraz konfrontacji z biegłymi, ograniczyło prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jak i do zajęcia stanowiska w odniesieniu do całego materiału dowodowego mającego stanowić podstawę wydania decyzji;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo tymczasowego aresztowanie strony, a więc pomimo tego że strona pozbawiona została możliwości wyczerpującego odniesienia się do złożonych przez uczestnika postępowania wniosków dowodowych;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a przede wszystkim z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. przejawiającym się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości, poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia dowodów i oparcie decyzji jedynie na wybiórczo przytoczonych dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie był uprawnionym do uzyskania płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie

w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Prokurator Okręgowy w K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1

i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika

z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r., która to decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia, iż A.Ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok

2006 gruntów, mimo poczynienia przez Dyrektora w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących na wydanie decyzji z 7 stycznia 2008 r. o przyznaniu A.Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006

w całości z naruszeniem prawa, albowiem A.Ś. nie przysługiwały

w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów.

Prokurator wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Dyrektora.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uzupełnioną decyzją

z 8 kwietnia 2016 r. Kierownik uznał, że A.Ś. był jednak w części uprawniony do wystąpienia o dopłaty bezpośrednie do wnioskowanych gruntów, jednak z uwagi na przekroczenie poziomu 20 % niezasadnego zawyżenia powierzchni gruntów przedmiotowe wsparcie nie powinno mu przysługiwać. Dyrektor jako organ odwoławczy poczynił zasadniczo odmienne ustalenia faktyczne wskazujące, że A.Ś. w ogóle nie przysługiwały jakiekolwiek płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów, a w szczególności odnośnie:

- działek o nr 207/8, 207/11, 207/12, gdyż były wydzierżawione i samodzielnie uprawione przez rolnika J.J., zatem z tego też powodu zgodnie

z obowiązującymi i jednoznacznymi uregulowaniami w tym zakresie uprawnionym

o wystąpienie o dopłaty był tylko i wyłącznie J.J., a nie A.Ś.,

- działek o nr 14/35, 14/39, 14/40, 1089/5, 14/43 położonych w miejscowości Brzezie (zgłaszane odpowiednio w latach 2004-2007 z modyfikacjami), gdyż stanowiły nieruchomości, na których posadowiony jest kompleks biurowy KPB w Zabierzowie

i z tego też powodu, tj. z uwagi na brak przeznaczenia rolniczego tych działek

(tj. uprawy trawy na pasze), A.Ś. w ogóle nie był uprawniony do otrzymania jakichkolwiek płatności dotyczących tych nieruchomości, albowiem znajdowały się na nich place budowy, zaplecza budowy, drogi, parkingi itp.;

- działki o nr 26/4, gdyż stanowiła nieruchomość, na której umiejscowiony był ogrodniczy tunel foliowy wraz z zapleczem w postaci kompostownika, pryzmy ziemi i keramzytu itp., a zatem działka ta nie była wykorzystywana rolniczo (tj. uprawy trawy na pasze) i jakiekolwiek płatności nie mogły być do tej działki wypłacane;

- działki o nr 246/1, gdyż choć była częściowo wykorzystywana rolniczo, jednak przez inne niż A.Ś. osoby i bez jakiegokolwiek uzgodnienia lub umowy z A.Ś., a w pozostałym zakresie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej;

Dyrektor, mimo poczynienia tak zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika z 8 kwietnia 2016 r. Zdaniem prokuratora, poczynione ustalenia faktyczne organu odwoławczego należy uznać

w powyższym zakresie za prawidłowe i słuszne, jak też samo uzasadnienie decyzji

w tym zakresie jest w pełni przekonujące i odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie jakiego dopuścił się Dyrektor polega na tym, że mimo poczynienia zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych w stosunku do organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast ją uchylić i orzec prawidłowo i adekwatnie do poczynionych ustaleń. Analiza treści sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawia wrażanie, że Dyrektor nie uwzględnił wydanego uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji z 16 maja 2016 r. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu zmieniając tylko uzasadnienie samej decyzji.

Prokurator wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego odrębnego od decyzji uzupełnianej. Pozostaje jej częścią i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wskazał też, że jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że punkty postanowienia uzupełniającego decyzję dotyczą uzasadnienia tej decyzji i nie stanowią o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności. Postanowienie to w tych punktach narusza przepis art. 111 k.p.a., jednak stopień tego naruszenia nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem ono samo stanowi rozstrzygnięcie zawarte w katalogu

z art. 151 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie nie uległo zmianie mimo odmiennej oceny przesłanek wznowieniowych. Gdyby Dyrektor uchylił decyzję Kierownika wydałby rozstrzygnięcie adekwatne do uchylonego, czego przepis

art. 138 k.p.a. nie dopuszcza. Decyzja Dyrektora uzdrawia decyzję Kierownika.

Odnosząc się do zarzutów A. Ś. organ wyjaśnił, że zdjęcia satelitarne z 2003 r. są tylko kolejnym dowodem w sprawie potwierdzającym, że na dzień 30 czerwca 2003 r. grunt przy budowie KPB nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Przesłanka związana z tą datą wynika z treści art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Jeżeli na zdjęciach widać początki budowy, która była kontynuowana w latach następnych, oczywistym jest wiec, że grunty nie zostały przywrócone do użytkowania rolniczego po 2003 r.

Dyrektor wyjaśnił, że strona zapoznawała się z aktami sprawy wielokrotnie. Nie otrzymała jedynie informacji o piśmie prokuratora z 9 października 2017 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z 12 października 2017 r. prokurator wycofał się z tego żądania, zatem nie miało ono znaczenia dla sprawy.

Dalej Dyrektor wskazał, że okoliczność przebywania A.Ś.

w areszcie nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

Na rozprawie 5 kwietnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ke 696/17/17 i I SA/Ke 697/17 pod wspólną sygn. akt I SA/Ke 696/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2016.1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się więc do badania, czy rozpoznając sprawę nie naruszyły one prawa

w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej uchylenie.

W pierwszej kolejności analizie należy poddać przepisy procesowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika, który ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ze względu na upływ okresu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., Kierownik orzekł, że decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

Uregulowane w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a. wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą charakter nadzwyczajny, pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (por. art. 111-113). Oprócz tego istnieją jednak wady istotne wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Mają one różny charakter, wywierają w związku z tym odmienne skutki. Decyzje dotknięte nimi funkcjonują w obrocie prawnym do czasu ich wyeliminowania we właściwym trybie.

Wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, na podstawie

art. 151 k.p.a. mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Po drugie, gdy organ w postępowaniu stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie

art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy co prawda zaszły przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W art. 146 § 2 k.p.a. zawarto zapis zgodnie, z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Będąca przedmiotem skarg decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje decyzji dotychczasowej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Decyzja taka powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę - organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny,

z powodu, której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie przez organ przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nie zmienia jednak tego, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, obowiązkiem organu jest ustalenie przesłanki wznowienia w związku, z którą uruchomiono postępowanie wznowieniowe. Innymi słowy, obowiązkiem organu orzekającego w warunkach przepisu art. 151 § 2 k.p.a. jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, która gdyby nie zaszły okoliczności z art. 146 k.p.a., miałaby wpływ na uchylenie decyzji ostatecznej

i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W przedmiotowej sprawie organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa

w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z powyższych rozważań wynika, że we wznowionym postępowaniu proces decyzyjny organu obejmował trzy etapy: po pierwsze, organ orzekał w ramach przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli poddawał analizie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji

z [...] r. i ich wpływ na prawo do uzyskania płatności za 2006 r., po drugie oceniał upływ terminu opisany w art. 146 § 1 k.p.a. i po trzecie wykazywał wydanie decyzji z [...] r. z naruszeniem prawa.

W sprawie nie jest sporne, że od dnia doręczenia decyzji z [...] r., tj. od 12 stycznia 2007 r., do dnia orzekania przez Kierownika we wznowionym postępowaniu, upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Zadaniem organu, któremu nie sprostał, było wykazanie, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to znaczy że zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy, czyli o przyznaniu bądź nie płatności. Innymi słowy, obowiązkiem organu było wykazanie okoliczności wpisujących się w te, o których mowa w powołanym przepisie. Ustalenie ich zakresu było decydujące w sprawie, ponieważ determinowało wskazanie przepisów, które zostały naruszone w związku

z wydaniem decyzji z [...] r., a do którego to wskazania zobowiązuje treść art. 151 § 2 k.p.a.

Zdaniem organów, zostało wykazane istnienie nowych okoliczności, które winny skutkować odmową przyznania płatności, przy czym organ pierwszej instancji odmowę przyznania płatności wyprowadził z niespełnienia przez A.Ś. warunków zawartych w art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, tj. utrzymywania działek rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej i warunków zawartych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.

o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez to, że A.Ś. nie był posiadaczem gruntów rolnych i nie użytkował ich rolniczo w 2006 r. (z wyłączeniem działek o powierzchni stwierdzonej 2,69 ha – po korekcie wniosku). Organ drugiej instancji zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że decyzja z [...] r. została wydana

z naruszeniem prawa, jednak jak podkreślił – odmiennie ustalił skalę i charakter tego naruszenia, mianowicie przyjął, że A.Ś. dla wszystkich zadeklarowanych

w 2006 r. działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności i nie prowadził na nich działalności rolniczej.

Dyrektor zmienił więc w treści swojego uzasadnienia ocenę okoliczności wpisujących się w treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. I chociaż zarówno wnioski poczynione przez Kierownika jak i przez Dyrektora prowadziły do tożsamego rozstrzygnięcia, tj. do wypełnienia w ocenie tych organów przesłanki z ostatnio wymienionego przepisu i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, to ze względu na nieprawidłowość oceny Dyrektora, stanu tego nie można zaakceptować. Ustalenie przesłanek z przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych decydujące znaczenie dla oceny okoliczności uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej płatność, a w tym konkretnym przypadku – wobec upływu terminu – wskazania przepisów, które zostały naruszone. Należy podkreślić, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w ww. art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003

i w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. II GSK 1280/16, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że Dyrektor nie zaakceptował oceny Kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził natomiast swoją, podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A.Ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji z [...] r. z naruszeniem prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela oceny Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor powołał się w tym zakresie na treść art. 29 rozporządzenia z 29 września 2003 r. nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG)

nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE)

nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG)

nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1), który stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Identyczne rozwiązanie przewiduje także art. 4 ust. 8 rozporządzenia z 27 stycznia 2011 r.

nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) wskazując, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia

nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003. Wskazał, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z wyżej powołanego wyroku Trybunału, do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosku złożonego przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14

i II GSK 2579/14. Wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tą kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że organ odwoławczy nie wykazał tych elementów, które w świetle przywołanych orzeczeń pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Należy przy tym zauważyć, że Dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez A.Ś. postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2006 r. działek

Organ tezę o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania wyprowadził z relacji pomiędzy J.J., który według ustaleń organu był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12 a A.Ś., który przedmiotowe działki zgłosił do płatności i na które decyzją

z [...] r. otrzymał jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy J.J. a A.Ś. świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Wręcz przeciwnie, z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, z czego należy wywieść wniosek, że uprawiał je już przed wystąpieniem przez A.Ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że sama geneza przejęcia przez J.J. działek

w użytkowanie nie wiązała się z uzyskiwaniem przez kogokolwiek dopłat unijnych. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając

w początkowych latach podatek rolny. Chciał wprawdzie partycypować

w płatnościach, ale A.Ś. się na to nie zgodził, przejmując za to od J.J. obowiązek płacenia podatku rolnego. Nie można zatem mówić o wspólnym kształtowaniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia przez A.Ś. płatności. Od samego początku użytkowania gruntów przez J.J., u podłoża podejmowanych przez niego decyzji była chęć uzyskiwania plonów. Każdy z nich realizował odrębny cel - J.J. korzystał bezpłatnie z gruntów, a A.Ś. pobierał płatności. Kiedy J.J. uzyskał od A.Ś. informację, że to właściciel działek będzie występował o płatności, nie zrezygnował z użytkowania działek. Działania J.J. nie były więc ukierunkowane na otrzymywanie płatności, lecz na użytkowanie gruntów. Z materiału dowodowego nie wynika też, by uzyskał od A.Ś. promesę udziału w płatnościach. Analiza jego zeznań nasuwa wniosek, że użytkowania gruntów nie uzależniał od tego, czy otrzyma płatności czy nie. Użytkowanie gruntów dla możliwości uzyskania płatności było istotne tylko dla A.Ś.. Należy zaś przypomnieć, że samo zgłoszenie do płatności działek będących w użytkowaniu innego podmiotu, jakkolwiek może stanowić podstawę odmowy płatności z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych, nie może być uznane za stworzenie sztucznych warunków.

Powyższe okoliczności jednoznacznie przeczą istnieniu zamierzonej pomiędzy J.J. i A.Ś. koordynacji w uzyskiwaniu płatności, niezbędnej przy stwarzaniu sztucznych warunków. Działania podejmowane przez J.J. nie były bowiem ukierunkowane na uzyskanie płatności. Ten sam wniosek należy odnieść do działki nr 246/1 użytkowanej przez P. N..

Z jego zeznań wynika, że działkę kosił i zbierał z niej siano od około 1999 r., natomiast dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do A.Ś.. Dyrektor nie podał żadnych dowodów wskazujących na jakiegokolwiek porozumienie P. N. i A.Ś. w zakresie pobierania dopłat w 2006 r. Między P. N. a A.Ś. nie wykazana została żadna z więzi: ekonomiczna, prawna czy personalna, pozwalająca na czynienie wniosku

o stworzeniu sztucznych warunków. P.N. w 2006 r. korzystał niejako

z okazji, że działką nikt się nie interesował, zbierając z niej skoszone siano. Natomiast to A.Ś. uzyskał do tej działki płatności.

W przypadku działek ewidencyjnych nr 14/33,14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7 i 13/8, Dyrektor ustalił, że obszar nie był użytkowany rolniczo, a jedynie zagospodarowany na budowę KBP, place budowy, składowiska materiałów budowlanych, gruzu i ziemi, oraz tereny reprezentacyjne inwestycji.

W przypadku działki nr 26/4, na której znajdowały się tunele foliowe, ustalił natomiast, że nie był z niej zbierany pokos. Sąd nie podziela wniosku Dyrektora, że podejmowane na terenach KBP działania stanowiące zagospodarowanie terenu na potrzeby reprezentacyjne, czy wykorzystanie upraw z tuneli foliowych do urządzania terenu KBP, stanowiły o stworzeniu sztucznych warunków. Zdaniem Sądu, Dyrektor nie przedstawił dowodów wskazujących, że działania: rolnika występującego

o dopłaty, inwestora budującego KBP i przedsiębiorcy prowadzącego specjalistyczny Zakład Ogrodniczy "S.", gdzie znajdowały się tunele, to skoordynowane działania stworzone tylko po to by uzyskiwać korzyści wynikające z płatności. Dyrektor

w kontekście stworzenia przez A.Ś. sztucznych warunków nie wykazał dowodów potwierdzających jego tezę o "układzie naczyń powiązanych", które stanowić miały powiązane z KBP spółki kapitałowe. Prowadzenie różnych profili działalności gospodarczej oraz zgłoszenie do płatności działek nie spełniających definicji użytkowania rolnego nie stanowi jeszcze o stworzeniu sztucznych warunków.

Należy wyjaśnić, że sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej nie jest wynikiem spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu, czy podmiotów, oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe

w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny, w postaci uzyskania środków pomocowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II GSK 1462/17). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania A.Ś. ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu Dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone

z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności. Jak wyżej wyjaśniono, bez wykazania takich związków nie jest uzasadniony wniosek

o stworzeniu sztucznych warunków.

W tym kontekście uzasadniona jest skarga A.Ś. w zakresie,

w jakim podważa stanowisko Dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, w tym o naruszeniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przez błędną wykładnię, że uprawnionym do płatności jest tylko faktyczny użytkownik, jak i do zarzutów

w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, jest przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania decyzja podlega uchyleniu z powodu zakwestionowania przez Sąd tezy Dyrektora

o stworzeniu sztucznych warunków w kontekście ustalania przez ten organ okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Co do zarzutu o rozstrzyganiu sprawy mimo pozostawania A.Ś.

w areszcie należy zgodzić się z organem, że nie jest to przesłanka wstrzymująca prowadzenie postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie została wymieniona w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania zawartego w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało jej pośredni kontakt z aktami sprawy. Zarzut o braku powiadomienia

o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy, wobec uchylenia decyzji, jest bezprzedmiotowy.

Sąd uchylił decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia w jej treści przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Sentencja decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności z powodu, których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem

o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje treść art. 151 § 2 k.p.a., mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez A.Ś. obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. Naruszenia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika.

Należy wskazać na jeszcze jedno uchybienie Dyrektora, który dokonał odmiennej oceny na temat zaistniałych okoliczności świadczących o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa - czemu dał wyraz w uzasadnieniu własnej decyzji. Doprowadził w ten sposób do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez A.Ś. sztucznych warunków. Oznacza to, że w obrocie prawnym zaistniały różnorakie stanowiska o wydaniu decyzji z [...] r.

z naruszeniem prawa – jedno w sentencji decyzji Kierownika uzupełnionej postanowieniem, drugie w uzasadnieniu decyzji Dyrektora. Ze względu na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Z tego punktu widzenia zasadne są zarzuty skargi prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach Kierownika i Dyrektora.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oceni, czy daje on podstawę do sformułowania wniosku o istnieniu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanych płatności. Uwzględni przy tym powyżej wyrażone stanowisko Sądu, że przedstawione przez organ ustalenia nie stanowią uzasadnionego oparcia dla tezy o stworzeniu przez A.Ś. sztucznych warunków do przyznania płatności.

Podsumowując, Dyrektor naruszył art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 k.p.a. Nie wykazał, że została wypełniona przesłanka wznowieniowa, która skutkowałaby uchyleniem decyzji ostatecznej i z tego powodu nie był uprawniony do twierdzenia, że decyzja z [...] r. została wydana

z naruszeniem prawa. Błędnie bowiem ocenił, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, chociaż przedstawiony przez niego materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. Naruszył tym przepis art. 29 rozporządzenia

z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003. Uchybił też zasadzie praworządności poprzez doprowadzenie do stanu, gdy w obrocie prawnym funkcjonują rozbieżne stanowiska organów co do charakteru naruszenia prawa jakie zaszło przy wydaniu decyzji z [...] r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)

w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi

w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie

(t.j. Dz.U.2017.1797) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.