Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2233/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 7 i par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 19
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 954/18 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 954/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na skutek skargi E.J. (skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem P. S.A. z siedzibą w [...] Burmistrz [...] wydał [...] kwietnia 2008 r. decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...]. Następnie pismem z [...] lipca 2010 r. Stowarzyszenie [...] - powołując się na art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 125), dalej "p.o.ś." zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza wskazując, iż organ I instancji zablokował udział społeczeństwa.

Na skutek prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1017/13, SKO postanowieniem z [...] lipca 2014 r. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponadto w sprawie wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego zapadły również wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 323/15; z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 164/17 oraz NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2919/15; z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1904/17.

Pismem z [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła również skarżąca. Na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 796/14, SKO decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], uchyliło własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. Natomiast w związku z zawieszeniem na podstawie postanowienia SKO z [...] marca 2016 r. nr [...] postępowania nieważnościowego toczącego się z wniosku strony, postępowanie zostało podjęte na podstawie postanowienia SKO z [...] lutego 2017 r. nr [...]. W sprawie wszczętego na wniosek strony postępowania nieważnościowego zapadły wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 508/10, z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 175/11, z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 117/12, z 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 45/13 oraz NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca uzupełniła swój wniosek wskazując, że żąda stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 32 w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 53 p.o.ś., art. 56 ust. 3 p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 p.o.ś. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" (dawniej "[...]") uzupełniło wniosek z [...] lipca 2010 r. powielając w nim wnioski i argumentację zwartą w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Postanowieniem SKO z [...] października 2018 r. sprawa o nr [...] i [...] z wniosku Stowarzyszenia oraz sprawa z wniosku skarżącej o nr [...] zostały połączone na podstawie art. 62 k.p.a. do prowadzenia w jednym postępowaniu.

Decyzją z [...] października 2018 r. ([...], [...], [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś., a także na art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19, art. 32 ust. 2 i ust. 3 p.o.ś., stwierdziło, iż decyzja nr [...] Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], została wydana z naruszeniem prawa jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w całości z powodu upływu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jest związany wskazaniami wynikającymi z powołanych wyżej wyroków NSA i WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Podniósł, iż zakres oceny spełnienia przesłanki nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r., w szczególności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wyznaczają w niniejszej sprawie przepisy stanowiące obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 11 p.o.ś. Dokonując analizy kontrolowanej sprawy organ stwierdził, iż organ ochrony środowiska opublikował na stronie internetowej urzędu w terminie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie. Materiały zgromadzone w sprawie nie dały jednak podstaw, by uznać, że miało miejsce wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego. Podstawę prawną obowiązku zawiadomienia stanowił art. 49 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 p.o.ś. Organ ochrony środowiska wskazał wówczas, że przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego jest określenie oddziaływania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko naturalne ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na poszczególne elementy środowiska: gospodarka odpadami, wpływ na powierzchnię ziemi itd., a także poinformował osoby mające interes prawny o możliwości zapoznania się ze złożonym wnioskiem oraz możliwości złożenia dodatkowych uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty udostępnienia informacji do publicznej wiadomości. Ponadto w trakcie kontrolowanego postępowania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten inwestor dostarczył [...] lutego 2008 r. i został on uzupełniony pismami z [...] marca 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r. Ponadto Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...].

Organ II instancji wskazał, iż po weryfikacji stwierdzono tylko jedno obwieszczenie z [...] listopada 2007 r. o wszczęciu postępowania, skierowanego do "osób mających interes prawny" i zostało ono ogłoszone zanim na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu. Tym samym zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagającym tego udziału, nie zostało zrealizowane w sposób określony przepisami p.o.ś. Następnie organ wyjaśnił, iż od daty stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko organ ochrony środowiska powinien był zapewnić udział społeczeństwa. Wskazując na art. 3 pkt 19 p.o.ś. wyjaśniło, że z jego treści wynika kumulatywny obowiązek dokonania ogłoszeń, co oznacza, że organ ochrony środowiska był zobowiązany dokonać ogłoszenia informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ale również poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

SKO stwierdziło również, że po złożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ ochrony środowiska nie podał do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji wraz z raportem oraz o możliwości składania przez każdego uwag wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Uchybienia te, zdaniem Kolegium świadczą o istnieniu wady nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do art. 11 p.o.ś., co należało ocenić jako wypełniające przesłankę wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Rozpatrując inne przesłanki mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., stwierdziło, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Wskazało także, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem upłynęło 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E.J. zarzucając jej naruszenie art 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 53 p.o.ś., art. 56 ust. 3 p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 p.o.ś. w zw. z art. 7, art. 77, art.107 k.p.a.; art. 153 p.p.s.a.; art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w terminie 7 dni oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Przypomniał również, że w kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działały w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Podkreślił, że kwalifikacja naruszeń, których dopuścił się Burmistrz [...] w świetle podstaw nieważnościowych została jednoznacznie przesądzona w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2015 r., II SA/Go 323/15 i wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 2919/15, jak i w późniejszych orzeczeniach, powołujących się na powyższe wyroki, tj. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Go 164/17 oraz w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1904/17 oraz że nie może tej oceny zmienić okoliczność upływu dziesięcioletniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. prowadząc do zredefiniowania powyższych naruszeń, jako wypełniających przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie Sąd wskazał, iż stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok TK P 46/13) przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyjaśnił, że w związku z tym wyrokiem w orzecznictwie wskazuje się, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje natomiast sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., lI OSK 694/17).

Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej w szczególności upływ 10-letniego terminu, określonego w art. 156 § 2 k.p.a., nie sposób kwalifikować jako "istotną zmianę okoliczności sprawy. W związku z tym zasadnie Kolegium uznało, iż niezapewnienie społeczeństwu udziału w kontrolowanym postępowaniu stosownie do art. 53 p.o.ś., doszło do naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19, art. 32 ust. 2 i 3 p.o.ś. i stanowiło przesłankę nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. W ocenie Sądu, trafnie również organ z uwagi na upływ 10-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji z dnia 21 marca 2008 r. stwierdził z tego powodu nie nieważność decyzji, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że wadliwość decyzji polegała na tym, iż w istocie organ ograniczył się do zbadania przesłanek nieważnościowych w kontekście niezapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu. Zauważył, iż wprawdzie w uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrzył inne przesłanki mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

W opinii Sądu I instancji w niniejszej sprawie SKO ograniczyło się jedynie do oceny postępowania poprzedzającego decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności w aspekcie obowiązku zapewnienia udziału w nim społeczeństwa, natomiast nie poddało analizie samej treści decyzji. Tym samym kolejny raz - wbrew art. 153 p.p.s.a. - nie dokonało pełnej merytorycznej kontroli decyzji Burmistrza w kontekście przesłanek nieważnościowych i nie przeprowadziło w tym kierunku niezbędnego postępowania wyjaśniającego.

Sąd podniósł również, że ustalenie przez organ jednego naruszenia przepisów, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności lub wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie uwalniało organu od wypowiedzenia się czy nie zachodziły również inne naruszenia, które także wypełniały przesłanki nieważnościowe, mimo, iż prowadziłby do tego samego rozstrzygnięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przy uwzględnieniu Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, w której organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w sposób dostateczny wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne - zawierało dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - zwłaszcza z uwagi na to, że świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2015 r. art. 156 § 2 k.p.a. (w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyla była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zaś podstawą do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. może być jedynie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., - czyli rażące naruszenie prawa;

wydanie wyroku z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. (względnie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności z powodu upływu czasu) w sytuacji, w której jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego jedyną podstawą do jej wydania poza posiadaniem przez nią wady powodującej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7) k.p.a.), a upłynęło 10 lat od jej doręczenia stronie - mogłoby by być wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § i pkt 2) k.p.a.) - a wiec przepis, którego stosowanie bez ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zostało uznane za niezgodne z Konstytucją

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą zdaniem skarżącej kasacyjnie za zasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej uwzględnienie oraz uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto także wniosło o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także skarżąca wnosząc w niej o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podzieliła argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. skarżąca ponownie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając dodatkową argumentację świadczącą o niezasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji szczegółowej argumentacji dotyczącej oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1- 6 k.p.a., do czego organ był zobowiązany na mocy art. 153 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawę uchylenia decyzji z przypadku innych naruszeń przepisów postepowania stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o ile naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że decyzja nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w całości z powodu upływu 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Podstawą wydania tej decyzji było stwierdzenie przez organ zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. Nie kwestionowanym bowiem jest, że w wyroku z dnia 26 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2919/15) stwierdził, że z treści art. 11 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie, jako typowy przykład uregulowania, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przy czym sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego ochrony środowiska, ale także naruszenie przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższą wykładnię i po dokonaniu szczegółowej analizy dotyczącej regulacji prawnych związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, doszedł do przekonania, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 19 p.o.ś., a w konsekwencji miał w sprawie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. Analiza przebiegu postępowania i oceny jego przebiegu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wbrew zarzutom skargi do WSA, została dokonana przez SKO w sposób skrupulatny. Organ przyjął, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Mając jednak na względzie treść art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na upływ dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie stwierdził jej nieważności, lecz zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Ponadto organ sposób wyraźny w uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozpatrzył także inne przesłanki mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Organ stwierdził wprost, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, w razie jej wykonania.

Organ dokonała więc oceny ewentualnego zajścia innych przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1- 6 k.p.a. W przypadku, gdy żadna z powyższych okoliczności stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodziła, to trudno wymagać od organu, aby każdorazowo dokonywał szczegółowej analizy nieistniejących, czy też nie budzących wątpliwości przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał na konkretne okoliczności, które mogłyby rodzić wątpliwości, że w sprawie zaszła, któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. a organ nie dokonał ich oceny.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dokonał analizy samej treści decyzji z [...] kwietnia 2008 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych. Powołując się na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2016 r. oraz z dnia 18 kwietnia 2019 r., mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., ponownie przypomnieć należy, że w wyrokach tych stwierdzono, że naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym udziału społeczeństwa przy wydaniu kontrolowanej w trybie nieważnościwym decyzji przesądza o zaistnieniu przesłanek z art. 11 p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przy czym zwrócić należy uwagę, że orzeczenia te koncertowały się na kwestiach związanych z udziałem społeczeństwa przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Brak więc dokonania analizy treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnoścowych nie możne zostać uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić należy bowiem uwagę, że decyzja z [...] kwietnia 2008 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy prawa ochrony środowiska. Podkreślić należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca także powołuje się na naruszenie przepisów p.o.ś. Ewentualne inne naruszenie przepisów p.o.ś. stanowiłoby podstawę, podobnie jak stwierdzenie przez organ naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 19 p.o.ś., że zaszły przesłanki z art. 11 p.o.ś., a więc decyzja obciążona jest wadą, o które mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Z uwagi na upływ czasu w oparciu o art. 158 § 2 k.pa. należałoby stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowej analizy pozostałych przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przesądza to o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czas, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie organ pominął jednak, że w sprawie nie doszło do stwierdzenia zaistnienia przesłanki stwierdzania nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylona zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. biorąc pod rozwagę charakter sprawy.