Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2075/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1-3, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79, art. 84c ust.: 1, 9,10
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, M. K. – "L." Kancelaria Radcy Prawnego M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2014 r.; sygn. akt V SA/Wa 2554/13 w sprawie ze skargi M. K. – "L." Kancelaria Radcy Prawnego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2554/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. K. - "L" Kancelaria Radcy Prawnego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Inspektor Kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wystosował do kancelarii M. K. zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Następnie w dniu [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 672, dalej: usdg) M. K. złożył sprzeciw na powyższe zawiadomienie.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Oddział ZUS w Zabrzu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wskazując w uzasadnieniu, że do dnia wydania tej decyzji nie wszczęto jeszcze kontroli wobec przedsiębiorcy, dlatego przepisy ustawy o możliwości wszczęcia sprzeciwu nie mają w sprawie zastosowania.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając odrzucenie skargi powołał się w na uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, mocą której stwierdzono, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego."

Z uwagi na fakt, że treść uchwały odnosi się wprost do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg, a z jej uzasadnienia wynika brak właściwości sądów administracyjnych, co do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, a w konsekwencji na tę decyzję, zgodnie z powołaną uchwałą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli zarówno Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i M. K. - "L." Kancelaria Radcy Prawnego M. K., żądając jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W złożonym przez organ środku prawnym zaprezentowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) poprzez zaniechanie dokonania ustalenia, czy orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg - a do takich zdaniem organu należy decyzja z [...] lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w związku ze sprzeciwem wniesionym na podstawie art. 84c ust. 1 usdg - nie stanowią innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło do uznania, że orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usgp nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a także przyjęcia, że takie orzeczenia nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny.

M. K. w złożonej skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 84c ust. 9 usdg poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przepis art. 84c ust. 9 usdg ma zastosowanie także do czynności zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zakres przedmiotowy hipotezy art. 84c ust. 1 obejmuje także art. 79 usdg, który reguluje instytucję zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Zdaniem skarżącego należało stwierdzić, że takie zawiadomienie stanowi czynność kontrolną, której podjęcie zostało na mocy art. 84c ust. 1 usdg skutecznie zaskarżone w drodze sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na postanowienie wydane na skutek wniesienia przez skarżącego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący złożył sprzeciw w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie został rozpatrzony wobec przyjęcia, że wniósł go przedsiębiorca, u którego nie były prowadzone czynności kontrolne.

Istota problemu w sprawie objętej skargą kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sprowadza się do kwestii, czy w świetle podjętej w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 3/13, decyzja organu z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu może stanowić inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13. Według tezy zawartej w tej uchwale, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W treści przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c usdg, nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym.

Za niezasadny należy uznać zatem zarzut organu, że Sąd pierwszej instancji nie podjął ustalenia, czy postanowienie o którym mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, którym zdaniem organu jest decyzja z [...] lipca 2013 r. o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uchwała NSA, którą bez wątpienia związany był Sąd I instancji wyraźnie wskazała, że akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu - a w konsekwencji także decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu - nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego oraz nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.

Powyższe wyklucza klasyfikację zaskarżonej decyzji do kategorii aktów i czynności z zakresu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, bowiem aby akt lub czynność mogły podlegać kontroli sądu administracyjnego nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, muszą wynikać z zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków danego podmiotu wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej M. K..

W ocenie skarżącego, decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniesionego przez stronę sprzeciwu winna być rozpoznana przez sąd administracyjny na podstawie przyznanych mu w tym zakresie kompetencji z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Ponadto skarżący wywodzi, że przepis art. 84c ust. 1 usdg obejmuje swym zakresem art. 79 wyżej wymienionej ustawy, który reguluje instytucję zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i przesądza tym samym o możliwości objęcia sprzeciwem tego zawiadomienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 89 ust. 1 usdg, marginalnie odnosząc się przy tym do treści podjętej w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwały siedmiu sędziów NSA, sygn. akt II GPS 3/13, która zdeterminowała podjęcie przez Sąd pierwszej instancji decyzji o odrzuceniu skargi.

W myśl art. 84c ust. 1 przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 usdg, z zastrzeżeniem art. 84d usdg. Należy zauważyć, że regulacja w wyżej wymienionych przepisach ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Zgodnie z art. 79 usdg organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, co w odniesieniu do art. 84c ust.1 usdg oznacza, że przystąpienie do czynności kontrolnych bez wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, stanowi "naruszenie" z hipotezy art. 84c ust. 1 usdg, na które stronie kontrolowanej przysługuje sprzeciw.

Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Stwierdzenie w podjętej uchwale o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu implikowało konieczność odrzucenia skargi wniesionej na taką decyzję, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa., co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.