Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1698/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Teza: Biblioteka może dodatkowo prowadzić inną, niż wymieniona w art. 4 ustawy o bibliotekach, działalność i czerpać z niej zyski, przy założeniu, że nie będzie ona kolidowała z realizacją podstawowych celów tej instytucji.

TEZY

Biblioteka może dodatkowo prowadzić inną, niż wymieniona w art. 4 ustawy o bibliotekach, działalność i czerpać z niej zyski, przy założeniu, że nie będzie ona kolidowała z realizacją podstawowych celów tej instytucji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del.WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 46/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Dzierżoniów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 8; § 17 ust.2; § 17 ust.3 we fragmencie "i 2" uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa nr XXXVII/194/12 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko-Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w Dzierżoniowie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 46/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Dzierżoniów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 8; § 17 ust. 2; § 17 ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa nr XXXVII/194/12 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko-Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w Dzierżoniowie, w punkcie I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; w punkcie II. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie III. określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 8, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa Nr XXVII/194/12 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko - Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w Dzierżoniowie. Zdaniem Wojewody, podjęcie § 8 uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642), a § 17 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 w związku z art. 14 tej ustawy.

Jak wskazano, Rada Miejska Dzierżoniowa w powyższej uchwale w § 7 określiła cele i zakres działalności biblioteki, jednocześnie w § 8 uchwaliła: "Biblioteka może podejmować inne zadania dla zaspokojenia potrzeb czytelników oraz służące szeroko pojętej promocji Dzierżoniowa i powiatu dzierżoniowskiego". Podniesiono, że w świetle art. 11 ust. 3 ustawy, to statut biblioteki ma określać cele i zadania biblioteki, jej organizację, zakres działania. W tej sytuacji, jeśli ustawodawca przewidział, że to właśnie statut Biblioteki powinien określać, jakie zadania jednostka ta realizuje, w jaki sposób jest zorganizowana, jaki jest jej zakres działania, organizator nie może dopuszczać innego, bliżej niesprecyzowanego trybu, w jakim postanowienia te będą uzupełniane. O ile organizator biblioteki przewiduje jeszcze dodatkowe działania, niż te wskazane w § 7 uchwały powinien zamieścić je w statucie. Każdorazowe wykonywanie innych zadań niż wymienione w statucie musi być poprzedzone zmianą tego statutu przez organ właściwy. Zakwestionowany paragraf uchwały pozwala na szeroką interpretację, dopuszczając prowadzenie bliżej nieokreślonych działań na rzecz zaspokajania potrzeb czytelników, czy służących promocji Dzierżoniowa i Powiatu Dzierżoniowskiego. Narusza w ten sposób istotnie prawo, stojąc w sprzeczności z art. 11 ust. 3 ustawy.

Wskazano w uzasadnieniu, że w ustępie 2 paragrafu 17 Rada Miejska uchwaliła: "2. Biblioteka może prowadzić działalność gospodarczą - w zakresie: 1) usług ksero i wydruków, 2) usług komputerowych, 3) prowadzenia introligatorni, 4) sprzedaży napojów gorących, 5) udostępniania miejsca na reklamy, 6) udostępniania internetu, 7) sprzedaży artykułów użytku kulturalnego, dzieł twórców. W ustępie 3 tego artykułu przyjęto, że dochody uzyskane m.in. z tego źródła są przeznaczone na cele statutowe biblioteki. W ocenie organu nadzoru, powyższy zapis uchwały wykracza poza ramy zadań możliwych do realizacji przez biblioteki. Podstawowe zadania bibliotek określa art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach, w ust. 2 wymieniono zaś dodatkowe, szczególne zadania, które mogą wykonywać biblioteki. W żadnym jednak z przytoczonych przepisów nie ma uprawnienia do umożliwienia bibliotece prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu nadzoru, organizator biblioteki niewątpliwie posiada tzw. swobodę statutową, która realizuje się w tym, że może on zawrzeć w statucie postanowienia niezakazane w przepisach prawa lub w nich nieuregulowane. Wprawdzie do treści statutu mają zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odpowiednie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406), ale zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie regulacja ustawy o bibliotekach, w zakresie odnoszącym się do statutu, jest kompletna. Artykuł 4 tej ustawy reguluje bowiem w sposób całościowy zadania wykonywane przez biblioteki, natomiast art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy mówi, że w statucie określa się w szczególności cele i zadania biblioteki. Natomiast granicami swobody statutowej są przepisy prawa (w tym wypadku regulacje ustawy o bibliotekach), które w sposób jednoznaczny regulują daną sytuację lub nakazują uregulowanie takiej sytuacji w określony sposób. Organizator nie może w statucie inaczej niż to czyni ustawa unormować danego stanu faktycznego.

Ponadto, jak wskazał Wojewoda, działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy, natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach, usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2, który określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty. W ust. 3 znajduje się kategoryczne zastrzeżenie, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie może przekraczać kosztów wykonania usługi, a więc nie jest to działalność zarobkowa. Wymienione wyżej czynności, które zgodnie z wolą ustawodawcy mogą być czynnościami odpłatnymi, z uwagi na ich charakter, przy uwzględnieniu ponadto wskazanego zastrzeżenia zawartego w art. 14 ust. 3 tej ustawy, nie mogą zostać uznane za działalność gospodarczą. Z treści powyższego artykułu wynika ponadto, że są to jedyne sytuacje, w których biblioteki mogą pobierać opłaty. Pozostała działalność prowadzona przez biblioteki musi być działalnością nieodpłatną, na co wskazuje także art. 14 ust. 1 ustawy.

W tym stanie, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska wprowadzając do statutu możliwość prowadzenia przez bibliotekę działalności innej niż przewidziana w ustawie o bibliotekach (działalności gospodarczej), w sposób istotny naruszyła prawo, a dokładnie art. 4 i art. 14 ustawy o bibliotekach.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Dzierżoniowa zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2, art. 4 i art. 14 ustawy o bibliotekach, poprzez błędną ich interpretację, wynikiem której jest błędne przyjęcie, iż Rada Miejska Dzierżoniowa w sposób istotny naruszyła prawo w zapisach zawartych w § 8, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 we fragmencie "i2" uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa Nr XXVII/194/12 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie nadania Statutu Miejsko - Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w Dzierżoniowie,

- art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania do bibliotek,

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i na podstawie art. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd nie podzielił zapatrywania organu nadzoru, by brzmienie § 8 uchwały przekraczało normę kompetencyjną z art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Jak podkreślił Sąd o zadaniach biblioteki jest mowa w art. 4 ustawy. Regulacja ta określa ramy działalności biblioteki, rodzaj zadań tej instytucji (biblioteki) – służących realizacji jej celu, wskazanego w art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z nim, biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej i światowej. A więc także w zakresie organizowania i zapewnienia dostępu do dorobku kultury regionalnej, jej upowszechniania. Natomiast określenie zadań biblioteki w statucie stanowi konkretyzację tej działalności wskazanej w art. 4 ustawy. Niewątpliwie muszą się one (zadania) odnosić do celu działania tej instytucji, dla realizowania którego została ona utworzona i przedstawiać w jakich formach i czym instytucja będzie się zajmować. Postanowienia statutu w tej materii (określenia zadań) winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny, i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Z tym, że w akcie o charakterze organizacyjnym, jakim jest statut instytucji kultury, jaką jest biblioteka, nie należy formułować zadań, zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, etc., zwłaszcza gdy mogą pojawić się incydentalnie, mieć naturę nagłą i wyjątkową, aczkolwiek związaną z zasadniczymi celem i zadaniami oznaczonym w statucie. (zob. Wyrok NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2014/12).

Sąd zwrócił uwagę na generalną dopuszczalność zabiegu technicznego, jakim jest konstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), na co wskazuje przepis § 153 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z ustępem 1 powołanego przepisu § 153, definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Stosownie do ust. 2 - jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: "..... i inne wskazane w przepisach .....".

Sąd uznał za dopuszczalne zatem również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "inne zadania". W rozpatrywanej sprawie, w § 7 ust. 2 uchwały wskazano w 10 punktach podstawy zakres działalności Biblioteki. Z kolei w § 8 uchwały postanowiono, że może biblioteka podejmować inne zadania w zakresie potrzeb czytelników i promocji gminy i powiatu. W ocenie Sądu, kwestionowane w § 8 uchwały zadanie biblioteki jest niewątpliwie realizacją ustawowego celu biblioteki, skonkretyzowanego w § 7 ust. 1 uchwały. Zgodnie z nim biblioteka służy rozwijaniu i zaspokajaniu potrzeb czytelniczych i informatycznych społeczeństwa oraz upowszechnianiu wiedzy, nauki i rozwoju kultury. Pełni rolę kulturotwórczą i informacyjną w środowisku. Treść zadania wskazanego w § 8 statutu, jest więc uzupełnieniem podstawowego zakresu działalności Biblioteki wskazanego § 7 ust. 2 uchwały, służącym realizacji celu działalności Biblioteki wskazanego w § 7 ust. 1 uchwały. Jego ujecie w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie dopuszczalnego ustawowego wymogu określenia zadań.

Sąd zgodził się z organem gminy, że zapis ten nie jest w pełni katalogiem otwartym, gdyż w § 8 uchwały Rada Miejska Dzierżoniowa nie postanowiła o możliwości wykonywania jakichkolwiek innych zadań, ale wskazała na możliwości wykonywania przez Bibliotekę zadania określonej kategorii: w zakresie potrzeb czytelników oraz promocji Dzierżoniowa i powiatu dzierżoniowskiego.

Jak stwierdził Sąd, z przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach nie wynika nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania zadań tej instytucji w statucie. Nie można więc mówić o ustawowym wymogu sformułowania zadań i zakresu biblioteki wyłącznie w formie katalogu zamkniętego. W tej sytuacji, skoro nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, należy przyjąć, że dla określenia zakresu zadań biblioteki, o którym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "inne zadania". Sąd stanął zatem na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, jak to przyjął organ nadzoru, podjęcia § 8 statutu z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach.

Przechodząc do kolejnej kwestii spornej w rozpatrywanej sprawie odnoszącej się do zagadnienia, czy Rada Miejska umieszczając w przedmiotowej uchwale zapis o możliwości prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej (§ 17 ust. 2 ), oraz zapis, że dochody uzyskane z tego źródła są przeznaczane na cele statutowe biblioteki (§ 17 ust. 3), przekroczyła swoje kompetencje i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa - art. 4 i 14 ustawy o bibliotekach, Sąd nie podzielił wątpliwości Wojewody w tym zakresie. Wskazany art. 4 ustawy niewątpliwie określa zadania biblioteki, nie ma tam mowy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Określone w tym przepisie zadania są niewątpliwie tymi, które służą wprost realizacji celów biblioteki jako instytucji kulturalnej, celów do realizacji których została powołana ta instytucja. Są to zadania służące, zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zachowaniu dziedzictwa narodowego, pełnienia przez bibliotekę roli w zakresie zorganizowania i zapewnienia dostępu do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej, tzw. zadania biblioteczne. W tym kontekście można mówić za organem nadzoru, że jako takie zadania są wymienione w ustawie, z zastrzeżeniem, że mogą być uszczegółowione, rozbudowane w statucie tej instytucji. Niewątpliwie w odniesieniu do tych zadań zastosowanie ma norma art. 14 ustawy o bibliotekach o bezpłatności usług bibliotecznych i wskazująca rodzaje usług, za która taka opłata może być pobierana. W ocenie Sądu, nie można jednak uznać, że swoboda statutowa w przedmiotowej sprawie dotyczy jedynie wskazania, określenia tej kategorii zadań (zadań bibliotecznych). Wykonywanie wskazanych ustawowo zadań bibliotecznych wiąże się niewątpliwie z koniecznością podejmowania działań, czynności, które nie mają takiego charakteru, a które służą ich realizacji (tzw. zadania pozabiblioteczne). W tym kontekście Sąd podkreślił, że art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut określa w szczególności cele i zadania biblioteki. Mowa w nim jest więc jedynie o zadaniach biblioteki, bez wskazania ich rodzaju. Nie zawiera ograniczeń, że chodzi jedynie o cele i zadania ustawowe (tzw. zadania biblioteczne).

W odniesieniu do zadań innych niż biblioteczne, przepisy ustawy o bibliotekach nie zawierają wprost postanowień o zakazie, czy możliwości ich podejmowania. Nie jest ta materia przedmiotem regulowania tą ustawą. Nie świadczy to jednak o braku regulacji w tym zakresie. Zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. To odpowiednie stosowanie uznać należy, że dotyczy kwestii wykonywania zadań (działalności) innych niż zadań bibliotecznych wskazanych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Z powyżej regulacji wynika, że instytucja kultury może prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę. Tą inną działalnością może być działalność gospodarcza. O rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut instytucji kultury.

Wobec powyższego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w konsekwencji odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – uznać należy w ramach tzw. swobody statutowej, że dopuszczalne jest określenie w statucie biblioteki możliwość prowadzenia innej działalności niż działalność biblioteczna, że tą działalnością może być działalność gospodarcza, ponadto, że dochody z tej działalności mogą stanowić źródło finansowania działalności biblioteki. W ocenie Sądu, organizator biblioteki niewątpliwie posiada tzw. swobodę statutową, która realizuje się w tym, że może on zawrzeć w statucie postanowienia nieuregulowane w ustawie o bibliotekach. Na zasadzie, że do treści statutu mają zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odpowiednie przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sąd uznał zatem za nietrafne stanowisko organu nadzoru, że w przedmiocie zadań biblioteki regulacja ustawy o bibliotekach, w zakresie odnoszącym się do statutu, jest kompletna. Skoro biblioteka jest formą działalności kulturalnej, a przepisy ogólne – ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - przewidują możliwość prowadzenia innej niż kulturalna działalności przez instytucję kultury, to nieracjonalne wydaje się przyjęcie, wobec jednej z form (biblioteki), bez wyraźnej regulacji w ustawie o bibliotekach, zawężenia swobody statutowej w tym zakresie. Wobec ogólnej regulacji dotyczącej instytucji kultury, zawartej w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawa o bibliotekach winna to jednocześnie wykluczyć, w przeciwnym razie uznać należy, że zastosowanie mają przepisy ogólne.

Z powyższych względów Sąd uznał, że postanowienia § 17 ust. 2 i ust. 3 statutu w zakwestionowanym przez Wojewodę zakresie, nie naruszają przepisów prawa, skutkującego stwierdzeniem ich nieważności.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach,

2. art. 4 w związku z art. 14 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach,

poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu:

- że treść zadania wskazanego w § 8 statutu jest uzupełnieniem podstawowego zakresu działalności Biblioteki wskazanego w § 7 ust. 1 uchwały, służącym realizacji celu działalności Biblioteki wskazanego w § 7 ust. 1 uchwały. Jego ujęcie zdaniem Sądu w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie dopuszczalnego ustawowego wymogu określenia zadań;

- że organizator biblioteki posiada tzw. swobodę statutową, która realizuje się w tym, że może on zawrzeć w statucie postanowienia nieregulowane w ustawie o bibliotekach. Skoro biblioteka jest formą działalności kulturalnej, a przepisy ogólne – ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – przewidują możliwość prowadzenia innej niż kulturalna działalności przez instytucje kultury, to nieracjonalne w ocenie Sądu wydaje się przyjęcie, wobec jednej form (biblioteki), bez wyraźnej regulacji w ustawie o bibliotekach, zawężenia swobody statutowej w tym zakresie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż:

1) treść § 8 uchwały pozwala na szeroką interpretację dopuszczając prowadzenie bliżej nieokreślonych działań na rzecz zaspokajania potrzeb czytelników, czy służących promocji Dzierżoniowa i Powiatu Dzierżoniowskiego. Jeżeli organizator biblioteki przewiduje jeszcze dodatkowe działania, niż wskazane wcześniej w § 7 statutu, powinien zamieścić je w statucie;

2) całkowity zakres działalności biblioteki jest określony w art. 4 ustawy o bibliotekach, co jednocześnie oznacza, że nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Biblioteka nie może zatem prowadzić innej działalności niż określona w tym przepisie, a tym bardziej niedopuszczalne jest prowadzenie przez ten podmiot działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Dzierżoniowa wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z powołanym w jej podstawach art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642), do podstawowych zadań bibliotek należy: 1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych; 2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Ponadto, stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, do zadań bibliotek może należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Jak przyjęto w art. 14 ww. ustawy, co do zasady usługi bibliotek, których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego są ogólnie dostępne i bezpłatne (ust. 1). Wskazuje się jednak, że w sytuacjach określonych w ust. 2, opłaty mogą być pobierane. Jak stanowi art. 11 ust. 1 ww. ustawy biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut powinien zaś w szczególności określać cele i zadania biblioteki; jej organy i organizację wewnętrzną; nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki oraz źródła finansowania jej działalności (ust. 3). Dla pełnego obrazu rozpoznawanej sprawy istotne jest również zawarte w art. 2 ustawy o bibliotekach odesłanie, w świetle którego w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ gminy jako organizator biblioteki może założyć prowadzenie przez nią zadań bez pełnego ich wyszczególnienia, czy też dla określenia zakresu działań biblioteki zobowiązany jest wymienić w statucie wszelkie możliwe formy podejmowanej działalności. Stwierdzić należy, że żądanie ścisłego wskazania form, w jakich biblioteka realizowałaby cele ustawowe i statutowe, w świetle art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, stanowiłoby nadmierny rygoryzm nie znajdujący oparcia w przepisach regulujących działalność bibliotek. Zauważyć należy, że wszelkie podejmowane przez bibliotekę działania mają służyć celowi, dla którego jednostka taka została powołana. Co prawda, jak stanowi art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach, cele i zadania biblioteki określa statut, niemniej jednak nie można przyjąć, by zadania realizowane przez bibliotekę musiały być w nim określone katalogiem zamkniętym. Przy odpowiedniej bowiem konstrukcji przepisu regulującego przede wszystkim cel realizowany przez bibliotekę, przyjęcie możliwości podejmowania dla jego realizacji "innych działań" nie może stanowić o niedopuszczalnym objęciu tą normą działań, których zakres - w wyniku braku uszczegółowienia - byłby zbyt szeroki. To bowiem ściśle określony cel mający swe źródło w przepisach ustaw determinować będzie podejmowane w tym zakresie zadania i ewentualnie warunkować dopuszczalność działań, których katalog nie zawsze jest możliwy do określenia w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie za zasadne uznać należy stwierdzenie Sądu I instancji, że przyjęty w § 7 Statutu Biblioteki cel, jakim jest rozwijanie i zaspokajanie potrzeb czytelniczych i informacyjnych społeczeństwa, upowszechnianie wiedzy, nauki i rozwoju kultury oraz wskazana w nim rola kulturotwórcza i informacyjna w środowisku, nie pozwalały na wyczerpujące wymienienie rodzajów realizowanych zadań. W świetle powyższego, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie narusza przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach § 8 Statutu Miejsko-Powiatowej Biblioteki Publicznej im. Krzysztofa Baczyńskiego w Dzierżoniowie, mocą którego oprócz podstawowego zakresu działalności Biblioteki dopuszczono możliwość realizacji przez tę placówkę innych zadań, o ile służą one zaspokajaniu potrzeb czytelników oraz szeroko pojętej promocji miasta i powiatu.

W tym miejscu wskazać należy, że poprzez odesłanie, jakie zastosowano w art. 2 ustawy o bibliotekach, katalog działalności prowadzonej przez biblioteki w istocie uległ rozszerzeniu. Biblioteka jest bowiem jedną z wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 406) form organizacyjnych działalności kulturalnej i jako taka wypełniać ma również cel tej ustawy jakim jest tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Przy czym formy, jak i zakres tej działalności w powołanej ustawie nie zostały ograniczone. Brak zatem odniesienia się w ustawie o bibliotekach do kwestii prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej, pozwala na zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zważyć należy, że w art. 3 ust. 2 tej ustawy zastrzeżono jedynie, że nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1. Zatem, a contrario, przy założeniu, że zamierzona działalność nie będzie stanowiła działalności kulturalnej, możliwym jest prowadzenie działalności gospodarczej przez instytucję kultury, jaką jest m.in. biblioteka. Działalność taką powinien przewidywać statut takiej jednostki. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury powinien zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Odnosząc się w tej kwestii do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać należy, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez biblioteki nie sposób wywodzić z brzmienia przepisu art. 4 w zw. z art. 14 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach, które w zakresie prowadzonej przez biblioteki działalności określonej przepisami tej ustawy przewidują pobór opłat jedynie w ściśle wskazanych sytuacjach. Taka wykładnia nie uwzględnia bowiem okoliczności, że biblioteka jako forma działalności kulturalnej podlega, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach, również regułom określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powyższe pozwala na przyjęcie, że biblioteka może dodatkowo prowadzić inną, niż wymieniona w art. 4 ustawy o bibliotekach, działalność i czerpać z niej zyski, przy założeniu, że nie będzie ona kolidowała z realizacją podstawowych celów tej instytucji. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia Statutu Miejsko-Powiatowej Biblioteki Publicznej im. Krzysztofa Baczyńskiego w Dzierżoniowie przewidujące możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ksero, usług komputerowych, prowadzenia introligatorni, sprzedaży napojów gorących, udostępnienia miejsca na reklamy, udostępniania internetu, czy sprzedaży artykułów użytku kulturalnego, dzieł twórców, z której dochody przeznaczane byłyby na cele statutowe tej Biblioteki, znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.