Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1933/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136,  art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 d § 1, art. 64 e i art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy Technologii, na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań D. D., P. P. i E. P., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...] - ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...] - ul. [...].

Od powyższej decyzji pismami z [...] maja 2021 r. odwołali się D. D., P. P. i E. P. podnosząc, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Minister Rozwoju, Pracy Technologii decyzją z [...] lipca 2021 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] i działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność D. D.. Aktualnie współwłaścicielami nieruchomości są D. D., E. P. i P. P., co potwierdza Kw nr [...].

Dalej organ wskazał, że ul. [...] w [...] wymieniona została w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30, poz. Nr 151). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy stała się drogą powiatową 1 stycznia 1999 r.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby działki nr [...] i nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) faktycznie 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w pasie drogowym ww. drogi publicznej. Z mapy z projektem podziału przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2020 r. pod nr [...] nie wynika, że stan na niej uwidoczniony odpowiada stanowi na 31 grudnia 1998 r. na którą to datę organ wojewódzki winien ustalić stan faktyczny. Na powołanej mapie z projektem podziału brak jest adnotacji uprawnionego geodety L. G., że został na niej uwidoczniony stan na 31 grudnia 1998 r.

W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z [...] czerwca 2021 r. wezwał geodetę L. G. o potwierdzenie, czy działki nr [...] i nr [...] wykazane na mapie z projektem podziału nieruchomości były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W odpowiedzi pismem z [...] lipca 2021 r. geodeta L. G. wyjaśnił, że nie jest w stanie stwierdzić, czy działki nr [...] i nr [...] były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Nadmienił również, że działka nr [...] nie była przedmiotem zlecenia.

Oznacza to, że - wbrew przekonaniu Wojewody [...] - bez odpowiednich wyjaśnień geodety brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Dodatkowo Minister wskazał, że dla wykazania stanu nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. nie jest wystarczające oświadczenie geodety powiatowego z [...] lutego 2021 r. znak [...], z którego wynika, że stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału jest zgodny ze stanem faktycznym na 31 grudnia 1998 r. Oświadczenie to nie może stanowić dowodu na potwierdzenie zajęcia 31 grudnia 1998 r. gdyż ww. geodeta powiatowy nie jest w tej sprawie podmiotem uprawnionym do udzielania takich wyjaśnień, skoro nie jest autorem ww. opracowania geodezyjnego. Ponadto w oświadczeniu nie wskazuje, na podstawie jakich dokumentów, czy innych źródeł dowodowych, oświadczający uzyskał ww. wiedzę. Tylko bowiem twórca tego dokumentu wie, jaką treść ona zawiera i tylko uprawniony geodeta może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej przez niego pracy geodezyjnej. Tylko zatem uprawniony geodeta będący autorem omawianej pracy geodezyjnej może wyjaśnić jej treść i wziąć za te wyjaśnienia odpowiedzialność zarówno zawodową, jak i dyscyplinarną.

Organ odwoławczy wskazał, że właściwym (choć nie jedynym) dowodem na potwierdzenie, bądź też nie, zajętości działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy, jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Ponadto art. 73 ust. 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności dlatego powinien być stosowany ściśle, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek w nim wymienionych nie może opierać się w żadnym względzie na domniemaniu.

Z powyższego wynika, że kwestia zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ l instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego nie można stwierdzić, że przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Dalej organ odwoławczy podał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władania publicznoprawnego. Co prawda kwestia ta może być badana dopiero w sytuacji, gdy stwierdzono i udokumentowano zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, niemniej jednak wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się metryka ul. [...] założona [...] kwietnia 1979 r., z której wynika, że już w rzeczonej dacie droga posiadała instalację wodociągową, hydranty, linie energetyczne i telefoniczne. W 1992 r. miała miejsce przebudowa drogi. Materiał dowodowy zawiera również rejestr robót budowlano-remontowych obejmujący ul. [...], zawierający wpisy dotyczące remontów od grudnia 1985 r. do grudnia 1998 r., a także protokół zdawczo-odbiorczy przekazania dokumentacji związanej z realizacją zadań i kompetencji zarządcy dróg powiatowych na terenie powiatu [...] z [...] grudnia 1998 r. wraz załącznikiem do ww. protokołu. Z ww. załącznika wynika, że ul. [...] wyposażona była w chodnik i kanał.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r., z którego wynika, że jako następca prawny poprzedniego zarządcy drogi powiatowej ul. [...] 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowych działkach podejmowano czynności związane z utrzymaniem drogi poprzez oczyszczanie pasa drogowego z zanieczyszczeń, utrzymaniu zieleni i prowadzeniu bieżących remontów.

Jednakże Minister wyjaśnił, że nie można prawidłowo ocenić, czy również na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy zauważył, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być, np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy.

Zatem Minister uznał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, jaki był stan faktyczny nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym celu należy: 1) pozyskać od wnioskodawcy (zarządcy drogi) mapę sporządzoną przez geodetę z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r., 2) pozyskać inne dokumenty, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na ww. gruncie w rzeczonej dacie w postaci, np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym.

W ocenie Ministra istotne dla ustalenia stanu ewentualnego zajęcia nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r. Powiat [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa, co w istocie w części wykonał bądź za czym optuje skarżący winien był utrzymać decyzję organu I instancji w mocy wobec braku podstaw do jej uchylenia, czy zmiany.

Jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ II instancji pismem z [...] czerwca 2021 r. wezwał geodetę L. G. o złożenie dodatkowych wyjaśnień i oświadczeń. Natomiast wobec oświadczenia uprawnionego geodety powiatowego, pomimo wątpliwości, nie zastosował tego trybu, czym wyraził swoją niekonsekwencję w postępowaniu.

Nieprawidłowy jest pogląd organu II instancji wedle którego oświadczenie geodety powiatowego nie może stanowić dowodu na potwierdzenie zajęcia 31 grudnia 1998 r. gdyż ww. geodeta nie jest w tej sprawie podmiotem uprawnionym do udzielania takich wyjaśnień, skoro nie jest autorem ww. opracowania geodezyjnego. Pogląd ten jest sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1331/05 zgodnie z którym operat techniczny sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 76 § 1 i 2 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a także przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W ocenie skarżącego dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę powiatowego jest wiarygodny bowiem został sporządzony przez osobę posiadającą ponad [...]-letni staż pracy w geodezji oraz stosowne uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartograﬁi nadane przez Głównego Geodetę Kraju.

Skarżący zwrócił uwagę na ryzyko stworzenia niebezpiecznego precedensu. Bowiem przy założeniu prawidłowości koncepcji organu II instancji, jakoby oświadczenie uprawnionego geodety nie mogło stanowić dowodu na potwierdzenie zajęcia 31 grudnia 1998 r., gdyż ww. geodeta powiatowy nie jest w tej sprawie podmiotem uprawnionym do udzielenia takich wyjaśnień, skoro nie jest autorem ww. opracowania geodezyjnego - wówczas stworzona zostałaby możliwość oceny przez organ administracji ważności oświadczenia zawartego w sporządzonym dokumencie publicznym, co naruszałoby przyjętą powszechnie, nie tylko w orzecznictwie NSA, zasadę ścisłego rozdzielenia właściwości sądów administracyjnych (wcześniej organów administracji) i sądów powszechnych. Mapa, czy jakikolwiek inny dokument, np. oświadczenie sporządzona przez geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, który geodeta musi sporządzić z należytą starannością, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika wprost z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograﬁczne. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wzruszenie jego mocy dowodowej możliwe jest wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Natomiast kwestionowanie przez organ opinii geodezyjnej, czy oświadczenie może nastąpić jedynie poprzez zwrócenie się do właściwego organu geodezyjnego nadzorczego o jej ocenę (wyrok NSA z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 525/20).

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień złożonych przed organem II instancji, na jego wezwanie, przez geodetę L. G., Minister wskazał, po pierwsze na brak celowości zobowiązania go do złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podział nieruchomości był dokonywany w trybie art. 73 ustawy. Zatem gdyby na 31 grudnia 1998 roku, te nieruchomości nie były zajęte pod drogę publiczną, wówczas geodeta nie sporządziły względnie odmówiłby sporządzenia projektu podziału nieruchomości, którego podstawą był art. 73 ustawy.

Skarżący wskazał, że wraz z wnioskiem skierowanym do Wojewody [...] przedłożył szereg dowodów celem wykazania wszystkich trzech przesłanek warunkujący nabycia nieruchomości zajętej pod drogę z mocy prawa, tj.: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., 2) władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Wraz z wnioskiem z [...] lutego 2021 Zarząd Powiatu [...] przedłożył: 1) aktualny wypis z rejestru gruntów, 2) wypis z rejestru gruntu na 31 grudnia 1998 r., 3) odpis z Kw nr [...], 4) mapę zasadniczą z wrysowaną kolorem zielonym granicą pasa drogowego, 5) mapę ewidencyjną, 6) metrykę drogi ul. [...], 7) oświadczenie wnioskodawcy w przedmiocie potwierdzenia władztwa publicznego, 8) mapę z projektem podziału (wykonywanym w oparciu o art. 73 ustawy), 9) protokół przejęcia granic nieruchomości. Następnie wnioskodawca przedłożył oświadczenie geodety powiatowego (nr uprawnień [...]), że na nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, projektowana do wydzielenia z działki nr [...], zajętej w części pod drogę publiczną - ul. [...], stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału jest zgodny ze stanem faktycznym na 31 grudnia 1998 r.

Mimo tak szerokiego wachlarza środków dowodowych organ II instancji zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego m.in. o zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, który to dokument, w opinii skarżącego, nie jest możliwy do uzyskania nawet w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartograﬁi.

Następnie organ naczelny zalecił pozyskać od wnioskodawcy mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. całkowicie pomijając okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie geodety powiatowego z [...] lutego 2021 r. całkowicie wypełniające przesłankę wykazania zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

W opinii skarżącego znajdujący się w aktach materiał dowodowy w pełni pozwalał ustalić przez organ istnienie podstaw do wydania decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy względnie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, ponieważ mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę L. G., przyjęta do pzgik [...] stycznia 2020 r. nie uwidacznia stanu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (wydzielona z działki nr [...]), który odpowiadałby stanowi nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. i nie zawiera adnotacji w tym zakresie, a dodatkowo ów geodeta w piśmie z [...] lipca 2021 r. wyjaśnił, że nie jest w stanie stwierdzić, czy działki nr [...] i [...] były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i wskazał, że działka nr [...] nie była przedmiotem zlecenia. Organ odwoławczy uznał także, że oświadczenie geodety powiatowego z [...] lutego 2021 r. z którego wynika, że stan uwidoczniony na mapie z projektem podziału, jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie na 31 grudnia 1998 r., nie jest wystarczające dla wykazania przesłanki zajęcia spornego gruntu pod drogę publiczną – ul. [...], skoro geodeta powiatowy nie był autorem opracowania geodezyjnego i nie wskazał w oświadczeniu na podstawie jakich dokumentów, czy innych źródeł uzyskał wiedzę, co do zajęcia spornego gruntu wedle stanu na 31 grudnia 1998 r.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, czy przedmiotowe działki nr [...] i [...] były zajęte pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra przesłanka zajęcia spornego gruntu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie została wyjaśniona przez organ I instancji, stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 kpa i z tego względu Wojewoda [...] winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W tej sytuacji Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego Minister zalecił, aby organ I instancji pozyskał od wnioskodawcy mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na 31 grudnia 1998 r. oraz inne dowody, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granicy drogi publicznej na spornym gruncie we wskazanej wyżej dacie, np. opracowania z dokonanego porównania przez geodetę map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi bądź aktualnym stanem faktycznym celem stwierdzenia, czy aktualny stan faktyczny na gruncie z 31 grudnia 1998 r. odpowiada stanowi aktualnemu, zdjęć lotniczych sprzed 1 stycznia 1999 r. z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych pozwalających ustalić ówczesny stan zagospodarowania działek.

Sąd podziela zaprezentowane wyżej stanowisko organu odwoławczego.

Przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest jedną z kluczowych przesłanek materialnoprawnych jaką należy udowodnić, aby nabyć nieruchomość prywatną w trybie art. 73 ustawy.

Zdaniem Sądu ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona przez Wojewodę [...].

Sąd zwraca uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny. Aby ją wykazać trzeba ustalić jaki był 31 grudnia 1998 r. zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi (ulicy) w terenie. Zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi publicznej wynika zaś z tego jakie konkretne elementy pasa drogowego (np. jezdnia chodnik, pobocze, rów odwadniający, zieleń przydrożna, czy inne elementy infrastruktury drogi) wchodzą w skład konkretnej drogi i gdzie są one położone w terenie. Co istotne, w przypadku drogi będącej 31 grudnia 1998 r. ulicą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w pasie drogowym mogły być położone urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, ale dodatkowo urządzenia techniczne nie związane z ruchem pojazdów lub pieszych. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na określenie, czy grunt prywatny, a jeżeli tak, to w jakiej części, został zajęty pod drogę publiczną.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że ul. [...] w 1992 r. posiadała jezdnię, krawężniki, chodniki, zadrzewienie, pobocze. Poza tym w przestrzeni pasa drogowego posadowione były: instalacja wodociągowa, linia energetyczna i telefoniczna (metryka drogi sporządzona w 1979 r. ze stanem wpisów do 1992 r. wraz z przekrojami poprzecznymi drogi). Z załącznika nr [...] (Wykaz przekazywanych dróg) do protokołu zdawczo-odbiorczego z 31 grudnia 1998 r. wynika, że ul. [...] była wyposażona w kanalizację.

Z oświadczenia wicestarosty Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r. wynika, że 31 grudnia 1998 r. teren obecnych działek nr [...] i [...] był zajęty pod pas drogowy ul. [...]. Nie wiadomo jednak jakie konkretnie elementy infrastruktury tej drogi wówczas znajdowały się na spornym terenie. Z treści tegoż oświadczenia można jedynie wywnioskować, że teren spornych działek był 31 grudnia 1998 r. zajęty pod zieleń, skoro autor oświadczenia wskazał, że władanie w tym miejscu polegało na utrzymaniu zieleni.

Z kolei we wniosku z [...] lutego 2021 r. o nabycie mienia w trybie art. 73 ustawy Zarząd Powiatu [...] (zarządca drogi powiatowej) podał, że 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce zajętej pasem drogowym znajdowała się jezdnia, skarpa oraz naziemna linia elektroenergetyczna.

W ocenie Sądu samo powoływanie się przez przedstawicieli zarządu drogi na fakt zajęcia 31 grudnia 1998 r. spornego terenu pod drogę wojewódzką bez wskazania, co było źródłem tego stanowiska, jest niewystarczające.

Z materiału zdjęciowego wskazującego datę 1996 r. nie wynika stan zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną. Zdjęcie jest zrobione w niskiej rozdzielczości i przez to niewyraźne.

Mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę L. G. jest nieprzydatna dla niniejszej sprawy, skoro geodeta ten oświadczył w piśmie z [...] lipca 2021 r., że nie jest w stanie stwierdzić stanu na 31 grudnia 1998 r. w zakresie zajętości działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną.

Z kolei fragment mapy zasadniczej w skali 1:1000 przedstawiający zasięg pasa drogowego z adnotacją geodety powiatowego A. B., że przedstawia stan na 31 grudnia 1998 r., nie spełnia wymogu dowodu sporządzanego na potrzeby postępowań administracyjnych, jakim jest mapa sporządzona dla celów prawnych, tj. mapa z projektem podziału nieruchomości [ppkt [...] pkt [...] Załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie klasyfikowania, kwalifikowania i porządkowania materiałów wyłączanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 74, poz. 796) w zw. z § 24 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 26, § 28 § 29 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.)].

Zasadnie wskazał Minister, że do fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie ma żadnego komentarza geodety powiatowego A. B., z którego wynikałoby na podstawie jakich materiałów źródłowych geodeta wytyczył granicę pasa drogowego według stanu z 31 grudnia 1998 r. i jakie wówczas elementy drogi publicznej znajdowały się w granicach pasa drogowego. Oświadczenie geodety powiatowego A. B. z [...] lutego 2021 r. nie odnosi się do tych kwestii. Wobec tego nie można dowodów autorstwa geodety powiatowego A. B. potraktować jako wiarygodnego dowodu obrazującego stan zajęcia 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną.

Trafnie zwrócił uwagę Minister, że oświadczenia geodety powiatowego A. B. i podpisanego przez tego geodetę fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:1000 nie można było potraktować jako "uzupełnienia" dowodu w postaci mapy z projektem podziału sporządzonej przez geodetę L. G.. Mapa z projektem podziału sporządzona przez L. G. ma status konkretnej pracy geodezyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), która podlega zgłoszeniu właściwemu staroście i wraz z wynikami tych prac podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zatwierdzeniu stosowną klauzulą urzędową (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zatem wskazaną wyżej pracę geodezyjną mógł uzupełnić tylko jej wykonawca. Nie mógł tego uczynić geodeta powiatowy jako podmiot działający w imieniu starosty będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), ponieważ nie był autorem tej pracy.

Twierdzeniom przedstawicieli zarządu drogi powiatowej dotyczącym zakresu zajęcia 31 grudnia 1998 r. spornego terenu pod ul. [...] (zawartym we wniosku z [...] lutego 2021 r. i oświadczeniu z tej samej daty) zaprzecza w odwołaniu D. D. współwłaścicielka spornego gruntu. Wskazała, że sporny teren do 2002 r. był w znacznej części ogrodzony i stanowił w 1998 r. i 1999 r. jej ogród, a nie pas drogowy. Odwołująca się twierdzi, że dopiero po 2002 r. po uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej lokalizacji nowego ogrodzenia ogrodzenie zostało przesunięte i powstała skarpa. D. D. wskazała, że na mapie z 1987 r. pobocze drogi publicznej styka się z jej gruntem tylko na krańcu zachodnim, a jedyne poszerzenie i rozbudowa drogi miały miejsce w 2014 r. Do 2014 r. ul. [...] posiadała wąską jezdnię. Zdaniem odwołującej się linia wodociągu przed 2014 r. przebiegała wzdłuż krawędzi jezdni, a na nowej mapie jest znacząco przesunięta do osi jezdni, co świadczy o przesunięciu przebiegu drogi w kierunku gruntu odwołującej się. Remont i znaczne poszerzenie drogi spowodowały, że na jej gruncie powstały ścieżka rowerowa i chodnik.

Zasadnie więc organ odwoławczy, w przypadku niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności dotyczących zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną, stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego i wobec tego uchylił wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Zasada ta przemawia za tym, aby wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do zbadania sprawy przez organy dwóch różnych instancji w kwestii dotyczącej "zajętości" spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych dowodów przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] wydający decyzję o nabyciu spornego mienia nie dostrzegł opisanych wyżej braków postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu zakres wskazanych uchybień uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaką faktycznie przestrzeń 31 grudnia 1998 r. zajmował pas drogowy ul. [...] i czy, a jeżeli tak, to jakie elementy tej drogi były posadowione wówczas na terenie działek nr [...] i [...] i jaką część tych działek zajmowały.

Trafnie wskazał Minister, że do tego celu może posłużyć opracowanie sporządzone przez geodetę uprawnionego, z wykorzystaniem istniejących map i pozyskanych zdjęć lotniczych. Jeżeli natomiast te dowody nie pozwolą na poczynienie ustaleń w kwestii zajęcia spornego terenu pod drogę publiczną wówczas (skoro w niniejszej sprawie sporny pomiędzy stronami postępowania administracyjnego jest fakt zajęcia spornego terenu pod drogę wojewódzką według stanu na 31 grudnia 1998 r.) Wojewoda [...] winien rozważyć przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy (art. 89 § 2 w zw. z art. 90 § 2 kpa). W toku rozprawy - na którą organ uprzednio wezwałby strony do złożenia dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów, geodety, czy przedstawienia świadków na poparcie ich twierdzeń - byłaby możliwość uzgodnienia interesów stron przy udziale świadków i geodety połączona z przeprowadzeniem oględzin na gruncie, tak aby wyjaśnić, czy sporny teren był zajęty pod konkretny – a jeżeli tak, to jaki – element (elementy) ul. [...].

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ mógłby skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią art. 73 ust. 1 ustawy i ocenić zasadność wniosku Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r.

Ustalenie, że konkretne części opisanych wyżej działek były wówczas zajęte pod drogę wojewódzką umożliwi następnie zbadanie przesłanki władania publicznoprawnego sprawowanego przez organ administracji drogowej za pośrednictwem jednostki zarządzającej drogą wojewódzką na konkretnym fragmencie nieruchomości prywatnej. Przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wyznacza bowiem zasięg sprawowanego władztwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.