Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 74/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi S. T. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w I. (dalej PLW), na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045 ze zm.), art. 54 ust. 2 lit a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L. 165 z 30.04.2004, str. 1, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 882/2004), art. 7 ust.1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.Urz. L 147 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie 999/2001), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 20) oraz art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu brojlerów kurzych z kurnika [...], stanowiących własność S. T., prowadzącej fermę drobiu w M. [...],[...] I., nałożył na ww. zakaz wprowadzania na rynek ww. brojlerów kurzych rasy [...] z kurnika [...], w ilości ok. [...] sztuk, wieku na dzień wydani decyzji – 55 dni, oraz nakazał jej wykonać i udokumentować czynności czyszczenia, mycia i dezynfekcji wszystkich urządzeń oraz pomieszczeń, które miały styczność z niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego. Powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji PLW wyjaśnił, że w dniu [...] września 2013 r. w ramach analizy ryzyka pobrano próbkę paszy mieszanki pełnoporcjowej typu [...] dla brojlerów kurzych z ww. kurnika [...] i wysłano ją do badania laboratoryjnego w ZHW w B.. Otrzymane w dniu [...] września 2013 r. wyniki badań laboratoryjnych potwierdziły obecność w badanej próbce paszy przetworzonego białka zwierzęcego, pochodzącego od zwierząt lądowych (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...] września 2013 r.). W związku z tym, iż zgodnie z przepisami art. 7 ust.1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozporządzenie 999/2001 zakazane jest żywienie zwierząt gospodarskich z wyjątkiem zwierząt futerkowych przetworzonym białkiem zwierzęcym lub paszą je zawierającą, na podstawie art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 nałożono na gospodarstwo zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt z kurnika [...]. Organ powołał się także na przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, iż na rynek mogą być wprowadzane zwierzęta, które były karmione kaszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Niedopełnieniem tego wymogu uzasadniało zatem, jak stwierdził, nałożenie zakazu wprowadzania na rynek kurcząt, które były żywione paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce. Nakaz czyszczenia, mycia i dezynfekcji wszystkich urządzeń oraz pomieszczeń, które miały styczność z niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego organ oparł na przepisie art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 882/2004 i uzasadnił koniecznością uniemożliwienia dalszego skażenia pasz stosowanych w przyszłości w gospodarstwie. Argumentując natomiast nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności PLW wskazał na możliwość zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi poprzez skażenie mięsa ubitych zwierząt prionami gąbczastych encefalopatii, mogącymi się znajdować w przetworzonym białku zwierzęcym.

Od ww. decyzji PLW S. T. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, polegającą na:

1. naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej powoływanej jako uiw), w postaci:

a. art. 19 ust. 1c uiw, ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

b. art. 19d uiw, ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli, w tym nieprawidłowego pouczenia skarżącej o możliwości złożenia zastrzeżeń i wyjaśnień dotyczących protokołu kontroli;

2. naruszenie art. 6 rozporządzenia nr 882/2004, ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3. art. 1 przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 152/2009) ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w załączniku I do tego rozporządzenia;

4. naruszeniu przepisów kpa w postaci:

• art. 6 i 7 kpa ze względu na przeprowadzenie postępowania, w szczególności w zakresie zbierania i zabezpieczania dowodów z pominięciem wyznaczonych normatywnie i określonych w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz rozporządzeniu nr 152/2009 reguł, bez podstawy prawnej oraz w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

• art. 8 i 9 kpa ze względu na przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków,

• art. 10 kpa ze względu na uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów,

• art. 107 § 3 kpa ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny zebranego materiału dowodowego, i sprowadza się w praktyce jedynie do przytoczenia treści przepisów prawa w oderwaniu od meritum sprawy (w tym także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności);

• art. 108 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy w sprawie nie było to niezbędne z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego;

5. naruszenie art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do strony były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6. art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do rozporządzenia nr 999/2001, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do strony były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego;

7. art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżącej środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności oraz nie było potrzeby wydania zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych.

W świetle wskazanych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania lub ewentualnie przekazanie sprawy PLW do ponownego rozpatrzenia – przy założeniu jednak konieczności powtórzenia czynności kontrolnych zgodnie z wytycznymi zwartymi zwłaszcza w rozporządzeniu nr 152/2009.i w u.i.w. Strona wniosła także o przeprowadzenie dowodów w postaci: dowodu z przesłuchania strony i świadków: A. T., M. T., M. T., K. A., J. M. i A. L. na okoliczność dostarczania pasz stosowanych w fermie strony wyłącznie od spółki A z siedzibą w T. - wytwórnia pasz B., oraz zasad i sposobu postępowania z paszami na fermie po ich dostarczeniu od producenta, a ponadto na okoliczność różnic pomiędzy wynikami badań próbek partii paszy pobranych w trakcie kontroli strony a próbek archiwalnych tej samej partii paszy pobranych z ww. wytwórni pasz Spółka A oraz na okoliczność przebiegu, metody i sposobu przeprowadzenia przez organ pobrania próbek pasz i kontroli w fermie drobiu strony w dniach [...] i [...] września 2013 r.; dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE, oraz w efekcie tego na okoliczność braku podstaw do nadania decyzji PLW rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z brakiem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi w sytuacji spożycia przez kurczaki białka pochodzenia zwierzęcego; dowodu z pobranie próbek tkanek kurcząt z kurnika [...] i z przeprowadzenia ich badań na okoliczność braku skażenia mięsa tych kurcząt, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi np. metalami ciężkimi, dioksynami; oraz dowodu z badań pobranej próbki paszy (na okoliczność braku skażenia tych pasz, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi - np. metalami ciężkimi, dioksynami.

W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania S. T., [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. (dalej WLW) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PLW z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WLW stwierdził, że zarzuty skarżącej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, koncentrujące się w zasadzie na dwóch aspektach, tj. na przebiegu kontroli oraz na braku podstawy prawnej nałożenia zakazu wprowadzania brojlerów kurzych do obrotu nie zasługują na uwzględnienie, tak jak i wniosek zawarty w odwołaniu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących samego przebiegu kontroli i treści protokołu z kontroli stanowiących w ocenie organu zasadniczą część odwołania WLW wskazał, powołując się na przepis art. 19f uiw, że ustawodawca określił w nim zarówno materialnoprawne jak i procesowe skutki ustaleń zawartych w protokole z kontroli. Z przepisu tego wynika, jak podkreślił, że ustalenia poczynione w protokole z kontroli stanowią podstawę m. in. do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Istota tego przepisu zdaniem organu jest jasna - celem ustawodawcy było uniknięcie ustalania niekiedy bardzo skomplikowanego stanu faktycznego, stricte w samym postępowaniu administracyjnym. Ponadto prawodawca miał na względzie ulotność określonych stanów faktycznych i obiektywnie istniejącą niemożność ich ustalenia już w toku postępowania administracyjnego. Dlatego też, jak zaznaczył, protokół z kontroli odgrywa w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy administracji weterynaryjnej, bardzo istotną rolę. W tym kontekście organ stwierdził, że treść przedmiotowego protokołu z kontroli nie zawiera jakichkolwiek elementów, które potwierdzałyby rzekome nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych, a przede wszystkim przy pobieraniu próbek. Istotne jest też to, że skarżąca nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń i uwag do protokołu z kontroli, jak również w żaden sposób nie zanegowała jego treści oraz poczynionych w tym protokole ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Tym samym więc sporządzony w sprawie protokół z kontroli stanowi wiarygodny dowód odzwierciedlający stan faktyczny sprawy. Wobec tego oraz okoliczności, że z art. 19f uiw wynika, iż ustalenia zawarte w protokole kontroli wiążą organy orzekające WLW stwierdził, iż w sprawie zbędne było przesłuchiwanie świadków oraz strony postępowania na okoliczności wskazane w odwołaniu. Zdaniem organu, treść protokołów z kontroli nie potwierdza również, iż doszło do innych uchybień, które skarżąca podnosi. Wobec tego zarzuty skarżącej co do naruszenia jakichkolwiek przepisów w toku czynności kontrolnych i pobierania próbek, nie mogą być uznane za trafne.

W kwestii zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego WLW podkreślił, że strona przyznała w odwołaniu, iż doszło do karmienia kurcząt białkiem zwierzęcymi podnosząc jedynie, iż taka sytuacja wystąpiła jednorazowo, a także że wskazał ona, iż doszło tylko do niewielkiego zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym, że w próbce o wielkości 0,5 kg znalazły się jedynie niewielkie ilości białka pochodzenia zwierzęcego i że owo białko mogło się tam znaleźć przypadkowo, a organ winien wyjaśnić okoliczności pojawienia się białka w paszy. W świetle przytoczonego stanowiska strony organ stwierdził, że zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 okoliczności wskazane przez stronę, a także ustalenia w protokołach z kontroli uprawniały organ do wydania kwestionowanej decyzji. Zasadniczo bowiem strona nie neguje istnienia białka pochodzenia zwierzęcego w paszach, ale jedynie zwraca uwagę na przypadkowość jego występowania, a także na śladowe ilości tego białka. Zaznaczając, że zgodnie z regułą wykładni lege non distinguente organowi orzekającemu w sprawie, tak I jak i II instancji, nie wolno wprowadzać rozgraniczeń i rozróżnień, które nie wynikają z przepisu, organ podkreślił, że prawodawca europejski nie wiąże jakiegokolwiek skutku z okolicznościami, w jakich białka pochodzenia zwierzęcego znalazły się w paszy, z ilością takiego białka, która w paszy występuje - oczywiście gdy jego ilość średnio na oznaczenie przekracza 5 cząstek, ani też z tym, czy pojawienie się białka zwierzęcego w paszy w jakikolwiek sposób wpływa na kurczęta oraz w dalszej konsekwencji na ludzi. Analiza art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 prowadzi zatem do wniosku, że dla zastosowania tego przepisu znaczenie ma tylko to, czy takie białko pochodzenia zwierzęcego wystąpiło w paszy. W konsekwencji jurysdykcja organów administracji publicznej ogranicza się jedynie do ustalenia, czy w paszy znajduje się białko pochodzenia zwierzęcego w ilości - średnio na oznaczenie ponad 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Okoliczności jego pojawienia się, a także częstotliwość nie odgrywają dla oceny odpowiedzialności administracyjnej jakiejkolwiek roli i w świetle ww. przepisu pozostają bez znaczenia. Z tego też względu niecelowe było przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego na okoliczności, jakie skarżąca podnosi w odwołaniu. Nawet bowiem gdyby biegły ustalił to, czego oczekuje skarżąca, to i tak nie uwalniałoby to jej od odpowiedzialności administracyjnej, gdyż art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 nie przewiduje okoliczności ekskulpacyjnych i egzoneracyjnych dotyczących wpływu białka na kurczęta i w dalszej kolejności na człowieka.

Co do zarzut skarżącej, iż pojęcie karmienie, którym posługuje się prawodawca europejski nie dotyczy sytuacji skarżącej, jako że pojęcie to nie obejmuje jednorazowego przypadku organ stwierdził, że także i ten pogląd strony jest błędny. W ocenie organu nie ma podstaw do przyjęcia, że jednorazowe karmienie jest wyłączone spod dyspozycji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004. Skoro bowiem prawodawca europejski nie przywiązuje wagi ani do ilości białka zwierzęcego, o ile przekracza dopuszczalną granicę, ani do częstotliwości jego występowania, to tym samym oznacza to, że dla zastosowania normy prawa europejskiego znaczenie ma już tylko jednorazowe wystąpienie białka zwierzęcego. Racjonalnie działający prawodawca nie może też zakładać, że jednorazowa sytuacja karmienia zwierząt paszą, w której znajdują się białka pozostawała bez znaczenia dla zastosowania odpowiedzialności administracyjnej. Prawodawca europejski nie wskazuje na jakąkolwiek częstotliwość pojawiania się białka zwierzęcego w paszy, a to z kolei prowadzi do wniosku, że karmienie obejmuje również czynność jednorazową, a nie tylko długofalowy proces.

Na powyższą decyzję S. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 156 § 1 kpa, z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, bądź względnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy PLW do ponownego rozpoznania, zarzuciła organom obu instancji:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 kpa, art. 76 kpa oraz art. 7 kpa w zw. z art. 19f uiw, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 19-19g uiw wiążą organ administracji publicznej, oraz że brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu przesądza o tym, iż protokół w sposób wiarygodny odzwierciedla przebieg postępowania, wobec czego zbędne jest przeprowadzanie innych dowodów na okoliczności stwierdzone takim protokołem;

2. art. 75 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 76 kpa i art. 7 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że protokoły kontroli i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, nie budzą wątpliwości i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone;

3. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się w żaden sposób lub bezpodstawne pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem, jak również wraz ze stanowiącym uzupełnienie odwołania pismem procesowym z dnia [...] listopada 2013 r., w tym zwłaszcza złożonych do akt sprawy wyników badań próbek paszy pobranych u ich producenta - spółki A. z siedzibą w B. oraz sporządzonej na zlecenie skarżącej ekspertyzy - opinii biegłego z zakresu weterynarii;

4. art. 75 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 76 § 3 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nie odniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały zarówno do zakwestionowania wartości dowodowej protokołu kontroli i wyników przeprowadzonych w następstwie tej kontroli badań, jak i do wykazania, że skarżąca nie karmiła zwierząt paszą nie odpowiadającą przepisom o paszach, a zatem nie było podstaw do zastosowania wobec niej sankcji nałożonych przez organ I instancji, a ponadto do wykazania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji PLW rygoru natychmiastowej wykonalności, tj.:

a. wniosku o przesłuchanie świadków: A.T., M. T., M. T., K. A., J. M. i A. L.,

b. wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE, a co za tym idzie także braku podstaw do nadania decyzji PLW rygoru natychmiastowej wykonalności,

c. wniosku o pobranie próbek tkanek kurcząt z kurnika [...] na farmie drobiu należącej do skarżącej oraz o przeprowadzenie dowodu z ich badań na okoliczność braku skażenia mięsa tych kurcząt, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi (np. metalami ciężkimi, dioksynami),

d. wniosku o przeprowadzenia dowodu z badań pobranej próbki paszy na okoliczność braku skażenia tych pasz, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi (np. metalami ciężkimi, dioksynami),

e. wniosku o przesłuchanie przedstawicieli Spółki A z siedzibą w T. - wytwórni pasz B. na okoliczność stosowania w produkowanych przez tą wytwórnię paszach składników pochodzenia zwierzęcego oraz na okoliczność zawartości białka w partiach paszy skontrolowanych przez PLW,

f. wniosku o przesłuchanie przedstawicieli wszystkich dostawców komponentów pasz produkowanych przez Spółkę A z siedzibą w T. - wytwórni pasz B. na okoliczność zawartości w tych komponentach składników pochodzenia zwierzęcego,

g. wniosku o powołanie biegłego z zakresu produkcji, przygotowania i kontroli pasz celem wydania opinii dotyczącej możliwości zewnętrznego, śladowego zanieczyszczenia pasz białkami pochodzenia zwierzęcego oraz wpływu pobierania próbek paszy niezgodnie z wymogami prawa na wynik badań próbek tej paszy,

h. wniosku o przeprowadzenie badań próbek partii paszy pobranych w trakcie kontroli skarżącej oraz próbek archiwalnych tej samej partii paszy pobranych z wytwórni pasz A z siedzibą w T. na obecność białka ogólnego - celem ustalenia, czy próbki te istotnie różnią się między sobą w zakresie zawartości białka ogólnego oraz porównania z zawartością białka ogólnego deklarowaną przez producenta paszy, co pozwoli na weryfikację tego, czy na fermie drobiu prowadzonej przez Stronę dodawano do paszy niedozwolone białko zwierzęce;

5. art. 81 kpa w zw. z art. 10 kpa i art. 7 kpa poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji pomimo uniemożliwienia skarżącej wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów;

6. art. 8 i 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

7. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji PLW oraz decyzji WLW, jako że nie zawierały one wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierały oceny zebranego materiału dowodowego, a decyzji organu I instancji przytacza treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy (w tym także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności);

8. art. 108 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji PLW rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 135 kpa poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia ludzkiego;

9. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PLW przez organ II instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę nałożenia przez właściwe organy sankcji w nim przewidzianych;

2. art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do rozporządzenia nr 999/2001, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 54 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 882/2004 w postaci zakazu wprowadzania brojlerów kurzych do obrotu uzasadnione jest także w sytuacji jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zakazane jest jedynie "skarmianie" zwierząt takimi paszami, a jednocześnie nie jest możliwym zapobiegnięcie przypadkowemu zanieczyszczeniu paszy śladowymi ilościami białka pochodzenia zwierzęcego, które to zanieczyszczenie w przypadku paszy dla brojlerów kurzych nie wywołuje żadnego zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi lub zwierząt;

3. art. 6 rozporządzenia nr 882/2004, ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób;

4. przepisów uiw, w postaci:

a. art. 19 ust. 1c uiw, ze względu na nie poinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

b. art. 19d uiw, ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli, w szczególności nieprawidłowego pouczenia skarżącej o możliwości złożenia zastrzeżeń i wyjaśnień dotyczących protokołu kontroli;

c. art. 19f uiw, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 19-19g uj. w. i wyniki tej kontroli są wiążące dla organu administracji publicznej i nie mogą być kwestionowane w inny sposób niż poprzez złożenie zastrzeżeń do protokołu;

5. art. 1 przepisów rozporządzenia nr 152/2009 ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w załączniku I do tego rozporządzenia;

6. art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżącej środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności, oraz nie było potrzeby wydania zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych.

W uzasadnieniu bardzo obszernej skargi, strona przytoczyła argumenty, potwierdzające w jej ocenie, że:

• organy Inspekcji Weterynaryjnej przeprowadziły postępowanie administracyjne wydając władcze rozstrzygnięcie w oparciu o wyniki badań próbek paszy pozyskanych w warunkach rażącego naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, z pominięciem normatywnie ustalonej metodologii;

• skarżąca pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska co do zgromadzonych dowodów i materiałów;

• organy Inspekcji Weterynaryjnej w sposób rażący naruszyły nakaz wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego, oddalając lub ignorując wszelkie wnioski dowodowe złożone przez stronę;

• organy Inspekcji Weterynaryjnej dokonały błędnej wykładni przepisów krajowych i unijnych dotyczących jakości pasz stosowanych w karmieniu kurcząt, niezasadnie przyjmując, że nawet śladowe i całkowicie przypadkowe zanieczyszczenia paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego wypełnia znamiona "karmienia" zwierząt niedozwolonymi paszami i może być podstawą zakazu wprowadzania tak pozyskanego mięsa drobiowego do obrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ppsa, nie uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja WLW z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję PLW z [...] września 2013 r., mocą której organ I instancji, w związku ze stwierdzeniem obecności niedozwolonego białka zwierzęcego pochodzącego od zwierząt lądowych w paszy, którą żywione były brojlery kurze z kurnika [...], zakazał skarżącej, jako prowadzącej fermę drobiu obejmującą kurnik [...], wprowadzania na rynek brojlerów kurzych ze wskazanego kurnika oraz nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonymi białkiem zwierzęcym wraz z udokumentowaniem wykonania tych czynności. Skarżąca zakwestionowała legalność i zasadność nałożonych na nią obowiązków i zakazów oraz nadany decyzji PLW rygor natychmiastowej wykonalności.

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kontrolowanej przez Sąd sprawy wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że w spawie zastosowanie miały zarówno przepisy prawa krajowego, jaki i prawa unijnego, które to wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stało się częścią krajowego porządku prawnego. Od tego też momentu prawo unijne stosuje się w polskim systemie prawnym zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, przyjmując prowspólnotową wykładnię przepisów unijnych oraz kierując się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów.

W tym kontekście należy podkreślić, iż reguły prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego przedmiotu sprawy mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Owe ogólne reguły zawarte zostały w jasno i wyraźnie sformułowanych preambułach do obu stosowanych w sprawie rozporządzeń wspólnotowych (nr 999/2001 i 882/2004). I tak w preambule rozporządzenia nr 882/2004 podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności, że Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, że instrumentem ku temu są kontrole urzędowe, które powinny zostać zorganizowane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby odbywały się one na podstawie udokumentowanych procedur, aby przeprowadzane były jednolicie i stale cechowały się wysoką jakością, aby zapewniona była bezstronność i skuteczność kontroli i żeby organy dysponowały dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadały odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo. W preambule rozporządzenia nr 882/2004 wskazuje się również, że z uwagi na okoliczność, iż naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, powinny one zatem (te naruszenia) w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającym i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym. Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu. Zaletą takich procedur jest to, iż może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia sytuacji. Podmioty gospodarcze powinny mieć zaś prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie przez PLW decyzji z dnia [...] września 2013 r. stanowiły przepisy unijne wymienione w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. Regulacje te określają działania, które może podjąć właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, a które to działania winny uwzględniać rodzaj niezgodności i poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności oraz zapewnić, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności, art. 54 ust. 2 rozporządzenie przewiduje m.in.: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; oraz b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. W przedmiotowej sprawie PLW zastosował te właśnie środki zaradcze, a więc zarządził zakaz wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych i nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, nakazując udokumentowanie tych czynności (dot. nakazu). Zastosowanie wskazanych środków zaradczych, jak zaznaczono wcześniej, wymaga zaistnienia niezgodności. W tym kontekście niezbędne jest przytoczenie zastosowanego również przez organ przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, z tym że w myśl załącznika IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt.

Z przytoczonych przepisów prawa wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów) paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie orzekając organy zastosowały ww. środki zaradcze stwierdzając, że w paszy, którą karmione były brojlery kurze z kurnika [...] występują składniki przetworzonego białka zwierzęcego. Powyższe ustalenie organów dokonane zostało w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B. (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...] września 2013 r.), dotyczących próbek paszy pobranych w dniu [...] września 2013 r. z kurnika [...] (protokół nr [...] pobrania próbek pasz do badań). Uzyskany przez ww. jednostkę badawczą wynik badania próbek paszy pobranych w dniu [...] września 2013 r. potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów. W sprawozdaniu z badań [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdza się bowiem, że w badanej próbce wykryto średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych oraz, że cząstki zostały zidentyfikowane jako kości zwierząt lądowych, sierść i pióra.

Z wniesionego w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji oraz złożonej do Sądu skargi na decyzję organu II instancji wynika, że skarżąca zanegowała legalność zastosowanych względem niej środków zaradczych kwestionując przede wszystkim przeprowadzone w sprawie w ramach postępowania kontrolnego czynności kontrolne, w tym zwłaszcza sposób i metodę pobrania do badania próbek paszy, podważając w efekcie wiarygodność sporządzonego w sprawie protokołu kontroli i w konsekwencji zasadność oparcia rozstrzygnięć organów na uzyskanych tą drogą wynikach badań próbek paszy. Zdaniem skarżącej, niewielkie zanieczyszczenie białkiem zwierzęcym zbadanej paszy, możliwość przypadkowego jej zanieczyszczenia oraz okoliczności jednorazowego jej zanieczyszczenia obligowały orzekające organy do zweryfikowania uzyskanych wyników badań próbek paszy i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy pojęcie karmienia, którym posługuje się prawodawca europejskie nie obejmuje jednorazowego przypadku i gdy strona powołała się w toku postępowania administracyjnego (w odwołaniu i skardze) na zaistniałe w jej ocenie uchybienia w trakcie czynności kontrolnych (pobranie próbek paszy nie z całej partii paszy lecz z samach karmideł czy zasypników paszy, niewłaściwe bo zaniżone określenie w protokole pobrania próbek z dnia [...] września 2013 r. wielkości kontrolowanej partii paszy i w efekcie pobranie nieadekwatnej ilości próbek, pobranie próbek bez odpowiedniego podzielenia kontrolowanej partii paszy oraz bez odpowiedniego sprzętu i bez zachowania odpowiednich środków ostrożności, brak pouczenia kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach przed przystąpieniem do czynności kontrolnych, brak właściwego przeszkolenia pracowników organu w zakresie procedur kontroli oraz metodologii pobierania próbek paszy). Nie podzielając ww. stanowiska skarżącej i tym samym wskazując na legalność zaskarżonej decyzji organ powołał się na moc wiążącą ustaleń zawartych w protokole kontroli, na wiarygodność sporządzonego w sprawie protokołu z kontroli, na brak wniesienia przez skarżącą jakichkolwiek zastrzeżeń i uwag do protokołu z kontroli, oraz na brak przewidzenia przez europejskiego ustawodawcę okoliczności wyłączających odpowiedzialność administracyjną podmiotu kontrolowanego i przewidzenie przez niego wymogu zastosowania środków zaradczych w przypadku samego tylko ustalenia wystąpienia w paszy niedozwolonego białka zwierzęcego w ilości średnio na oznaczenie przekraczającej 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych.

Ustosunkowując się do powyższych, spornych między stronami kwestii wskazać należy, że postępowanie kontrolne stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, w którym w związku z tym nie mają zastosowania w pełnym zakresie reguły ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ulegają one ograniczeniu, a nawet wyłączeniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy szczególne w sposób swoisty regulują nie tylko sam przebieg postępowania kontrolnego, ale również, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Taki charakter ma właśnie art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. I tak w ust. 1 tego artykułu stanowi się, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Przepis ust. 2 określa zaś, że zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3). Stosownie do treści zawartej w ust. 4, podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania. W myśl natomiast ust. 5 w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6). Przywołać należy także przepis art. 19f uiw, który stanowi, że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym m.in. dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych i wydania decyzji.

Z przytoczonych regulacji wynika zdaniem Sądu, że wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie oraz że stanowią one podstawę do wydania decyzji w ramach wszczętego i przeprowadzonego w oparciu o nie postępowania administracyjnego. W art. 19f uiw jednoznacznie bowiem określa się charakter i znaczenie ustaleń ujętych w protokole kontroli, natomiast w art. 19e ust. 1 i 2 uiw wyraźnie wskazuje się, że prawo do zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli realizuje się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Także realizacja prawa do odmowy podpisania protokołu kontroli wiąże się z koniecznością złożenia wyjaśnień co do przyczyn odmowy w ograniczonym 7-dniowym terminie, z tym, że w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli termin ten biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 4 i ust. 5). Skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych, to oczywistym jest, że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych, która to- jak wykazano powyższej -rządzi się swoistymi i odrębnymi regulacjami w stosunku do tych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mających pełne zastosowanie dopiero na etapie postępowania administracyjnego. Nie skorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na tym późniejszym etapie procesowym może on podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższa konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny, oraz ze względu na obiektywne trudności, czy wręcz niemożność późniejszego ustalenia określonych okoliczności faktycznych. W sprawach, których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą nie spełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierającą przetworzone biało zwierzęce takie niebezpieczeństwo ze swej istotny niewątpliwie zachodzi. Osiągnięcie zatem koniecznej, ze wskazanych powodów, szybkości i efektywności postępowania kontrolnego możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych. Z poczynionych uwag wynika zatem, że w przypadku postępowania kontrolnego mamy do czynienia z woli ustawodawcy z zaostrzonym w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego reżimem realizacji określonych gwarancji procesowych podmiotu kontrolowanego, czego przykładem jest właśnie wyraźnie określenie przez ustawodawcę terminu kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli, w ramach którego można tylko skutecznie kwestionować ustalenia kontrolne (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 934/14).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy protokół z kontroli z dnia [...] września 2013 r. został podpisany przez A. T. – pełnomocnika strony, bez zgłoszenia do niego jakichkolwiek zastrzeżeń. W protokole tym zawarte zostało pouczenie o prawie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli (jak też wyjaśnień) na piśmie w terminie 7-dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W sprawie zatem podmiot kontrolujący pouczył skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń protokołu kontroli w drodze zastrzeżeń oraz o terminie ich wniesienia. Choć w przepisie art. 19a ust. 1 uiw mówi się nie tylko o samym prawie podmiotu kontrolującego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia, ale również określa się, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje podmiotowi kontrolującemu "przed podpisaniem protokołu kontroli", a w pouczeniu zawartym w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r. pominięta została ta ostania kwestia, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści dokonanego pouczenia jednoznacznie wynikało, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Skoro zaś uprawnienie to nie zostało obwarowane – jak czyni to ustawa - okolicznością podpisaniem protokołu, a tylko terminem na wniesienie zastrzeżeń, to tym samym oznacza to, że skarżąca miała w tym czasie wiedzę o prawie do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, niezależnie od okoliczności podpisania protokołu (tak też wprost wskazała na stronie 19 skargi). Pomimo tego nie wniosła jednak zgodnie z treścią pouczenia żadnych zastrzeżeń do protokołu ani w momencie jego podpisania - poprzez pełnomocnika, ani też w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. Zarzuty w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych podniosła dopiero w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. od decyzji organu I instancji, wydanej w dniu [...] września 2013 r. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowisko skarżącej, że wskazane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na nie wniesienie zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Pouczenie zawarte w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r. informowało bowiem skarżącą o jej prawie do wniesienia przez nią zastrzeżeń do protokołu z kontroli, ograniczając to prawo jedynie ustawowym terminem, a nie jak czyni to ustawa dodatkowo okolicznością nie podpisania protokołu. Było ono zatem korzystniejsze w stosunku do regulacji ustawowej, bo pomimo, że strona podpisała protokół, uprawniało ono ją w dalszym ciągu do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z czego ona nie skorzystała. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że pomimo braku tożsamości treści pouczenia z treścią przepisu art. 19a ust. 1 uiw, skarżąca została w sprawie pouczona o przysługującym jej uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń kontrolnych poprzez wniesienie zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli i że tym samym jej gwarancje przewidziane w art. 19a ust. 1 uiw, których istota sprowadza się do prawa podważenia w drodze zastrzeżeń, w odpowiednim terminie ustaleń zawartych w protokole kontroli, zostały w sprawie zachowane. Wobec zatem tego faktu oraz okoliczności, iż skarżąca, jak wynika to z akt sprawy, nie wniosła w terminie 7 dni w odrębnym piśmie zastrzeżeń do protokołu z kontroli z dnia [...] września 2013 r., należy podzielić stanowisko WLW, że w takiej sytuacji ustalenia zawarte w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r. odzwierciedlają stan faktyczny sprawy, stanowią wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie i mają moc wiążącą dla organów orzekających. W protokole tym zaś w pkt 9 wskazuje się na stan faktyczny wynikający z protokołu pobrania próbki nr [...], w którym to określa się w pkt 17, że sposób pobrania próbek pierwotnych odbył się według rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1). Tym samym więc należy stwierdzić, że zastosowana przez organ kontrolujący metoda i sposób pobrania próbek były zgodne z ww. rozporządzeniem, a zarzuty strony bezpodstawne zwłaszcza, że są one ogólne i oparte na domniemaniach i wnioskowaniach (np. w zakresie zarzutu nieprawidłowego podziału próbek paszy i nieprawidłowej ilości pobranych próbek, opartych na argumencie niewłaściwego określenia w protokole kontroli wielkości kontrolowanej partii paszy), gołosłowne (np. zarzut o niewielkim przekroczeniu w paszy niesankcjonowanej ilości białka pochodzenia zwierzęcego) oraz że nie wyjaśniają one szczegółów rzekomych nieprawidłowości (np. zarzut dotyczący pobrania próbek bez zachowania środków ostrożności), a przede wszystkim, że termin do ich skutecznego podniesienia minął wraz z upływem terminu 7 dni od dnia otrzymania protokołu, a więc wraz z upływem terminu do wniesienia zastrzeżeń.

Uznając zatem za wiarygodny dowód w postaci protokołu z kontroli z dnia [...] września 2013 r. oraz stwierdzając, że nie został on skutecznie zakwestionowany przez skarżącą w terminie przewidzianym przez ustawodawcę w ramach postępowania kontrolnego Sąd uznał, iż dokonane w sprawie ustalenia kontrolne stanowiły zgodną z prawem podstawę do podjęcia dalszych czynności w sprawie, w tym do wydania przez PLW decyzji z dnia [...] września 2013 r. w oparciu o otrzymane w dniu [...] września 2013 r. wyniki badań laboratoryjnych próbek paszy pobranych w toku czynności kontrolnych w dniu [...] września 2013 r. Przesądzenie w okolicznościach sprawy mocy wiążącej ustaleń kontrolnych oznacza jednocześnie słuszność stanowiska WLW o braku potrzeby przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, których celem miało być podważenie przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych i poczynionych w ich efekcie ustaleń. Ustawowy termin na zakwestionowanie w drodze zastrzeżeń ustaleń kontrolnych upłynął bowiem bezskutecznie w sprawie, a z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu kontroli i protokołu pobrania próbek, nie wynikają żadne wskazywane przez skarżącą nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych.

W tym stanie rzeczy, oraz bezspornej okoliczności, że uzyskane w sprawie wyniki badań laboratoryjnych próbek paszy pobranych w dniu [...] września 2013 r. potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów z kurnika [...], ujawniając w badanej próbce średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych, zidentyfikowanych jako kości zwierząt lądowych, sierść i pióra, należało ocenić, w świetle zarzutów skarżącej, czy poczynione ustalenie odnośnie obecności przetworzonego białka zwierzęcego w zbadanej próbce paszy mogło stanowić podstawę do zastosowania w sprawie środków zaradczych, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. Jak wskazano to na wstępie rozważań prawnych, przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 wymienia środki zaradcze pozostające w dyspozycji organu w sytuacji wykrycia niezgodności. Przepis art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia określa natomiast wprost, że środki te stosuje się w sytuacji wykrycia niezgodności. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia w żaden sposób możliwości ich zastosowania od jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, w tym od przyczyn czy częstotliwości ich wystąpienia. Wynika zatem z tego, że prawodawca unijny powiązał konieczność zastosowanie środków zaradczych wyłącznie z samym faktem zaistnienia niezgodności, nie warunkując tej konieczności żadnymi innymi okolicznościami. Oznacza to, że nawet przypadkowe czy jednorazowe wystąpienia niezgodności nie uwalnia danego podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Skoro więc w przepisach art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia nr 999/2001 i załącznika IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia ustanowiony został zakaz karmienia zwierząt gospodarskich paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego, a obecność tego rodzaju składników została potwierdzona wynikiem badania laboratoryjnego paszy podawanej brojlerom z kurnika [...], to tym samym nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała niezgodność, polegająca na tym, że w przedmiotowym wypadku brojlery z kurnika [...] były karmione paszą nie odpowiadającą wymaganiom określonym w ww. przepisach. Ta natomiast okoliczność, już sama w sobie, upoważniała organ do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonej nieprawidłowości. Rację ma zatem WLW, że nie było w sprawie potrzeby przeprowadzanie dowodów mających na celu wykazanie okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, a więc że zanieczyszczenie paszy miało charakter jednorazowy, przypadkowy, czy też że było nieznaczne. Te okoliczności bowiem, jak podkreślono to wcześniej, w żaden sposób nie determinują możliwości zastosowania środków zaradczych wymienionych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Bezcelowe było więc przeprowadzanie dowodu z badania próbek paszy pobranych u producenta paszy, czy też z innych miejsc lub partii paszy znajdujących się na fermie skarżącej. Nawet bowiem gdyby wykazano, że wytwórca paszy nie naruszał przepisów, czy też że w innych karmnikach czy silosach na fermie skarżącej pasza nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego, nie oznaczałoby to, że pasza, która podawana była brojlerom z kurnika [...] nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego i nie spowodowałoby to uwolnienia się skarżącej od odpowiedzialności oraz nie stanowiłoby podstawy do niezastosowania względem niej środków zaradczych. Istotne, w świetle regulacji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, jest bowiem to, czy niedozwolone białko zwierzęce wystąpiło w paszy w ilości – średnio na oznaczenie – ponad 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Ten wskazany margines wyczerpuje więc, z woli prawodawcy unijnego, wszelkie przypadkowe czy niewielkie zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym. Jego zaś przekroczenie jest bezwarunkowo usankcjonowane odpowiedzialnością administracyjną, o której mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 i oznacza, że pasza nie spełnia wymagań określonych w przepisach i że tym samym nie może stanowić pokarmu dla zwierząt gospodarskich, w tym brojlerów kurzych. Taki rygorystyczny charakter działań właściwych organów w przypadku wykrycia niezgodności wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia ludzkiego, zwierząt i ich dobrostanu, oraz z konieczności wyeliminowania zagrożenia dla pasz i żywności i tym samym stworzenia warunków, w ramach których chronione byłoby ludzkie zdrowie. Skutecznym i efektywnym instrumentem pozwalającym zapewnić te cele i potrzeby jest właśnie przyjęty model odpowiedzialności administracyjnej w przypadku wykrycia niezgodności polegającej na naruszeniu wymogów określonych w przepisach o paszach w zakresie obecność białka zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim. W świetle powyższego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że pojęcie karmienia zwierząt gospodarskich paszą zawierającą niedozwolone białko zwierzęce nie obejmuje jednorazowego przypadku. Taka konstatacja nie znajduje żadnego uzasadnienia w dyspozycji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 i pozostaje w oczywistej sprzeczności z omówionym charakterem odpowiedzialności administracyjnej w przypadku wykrycia niezgodności, stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy.

Sąd uznał również za prawidłową, racjonalną i logiczną argumentację WLW, w ramach której organ II instancji wyjaśnił na rozprawie konieczność nałożenia na skarżącą środka zaradczego w postaci zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu oraz przyczyn nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewiadome pochodzenie wykrytego białka przetworzonego, którym karmione były kurczaki w kurniku [...] nie pozwalało na zakwalifikowanie kurcząt do kategorii III umożliwiającej ewentualne przeznaczenie ich do skarmiania zwierząt futerkowych, tylko do kategorii I, co automatycznie powodowało konieczność nałożenia zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W sytuacji bowiem, gdy dany materiał czy produkt jest niewiadomego pochodzenia może zaistnieć niebezpieczeństwo, że zawiera on również inne zabronione i szkodliwe substancje i tym bardziej zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i zwierząt.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, podkreślić należy, że choć sformułowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym konstytuuje w stosunku do organu dwa obowiązki prawne, tj. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak zgodnie z art. 10 § 2 kpa od obowiązków tych organ może w konkretnej sprawie odstąpić w sytuacji, gdy załatwienie spawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę. W tych też sytuacjach, gdy zachodzą podstawy do wyłączenia, o których mowa w art. 10 § 2 kpa, nie dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 kpa. W ocenie Sądu takie podstawy zaistniały w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy chociażby niewiadome pochodzenie wykrytego białka przetworzonego i związane z tym zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi.