Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 254/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/07 w sprawie ze skargi B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2049/07 w sprawie ze skargi B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2050/07 w sprawie ze skargi B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2052/07 w sprawie ze skargi B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżone wyroki i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. W. i M. W. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2049/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2050/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyroki te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych spraw:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołań B. i M. W. utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...],[...],[...],[...] orzekające o pobraniu od B. i M. W. jednorazowych opłat w wysokości 13 718,25 zł, od każdej z działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] położonych w W. w rejonie ulicy [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. B. – R..

W uzasadnieniach wskazanych wyżej decyzji Kolegium stwierdziło, iż na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jedną z przesłanek ustalenia opłaty jest zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Kolegium stwierdziło też, że uchwałą nr 91 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. został uchwalony nowy plan miejscowy dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, które następnie w dniu 5 kwietnia 2004 r. zostały zbyte. Przed uchwaleniem nowego planu nieruchomości skarżących zlokalizowane były w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych MU-24, z zakazem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obecnie działki znajdują się w obszarze, w którym ustalono funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Zdaniem Kolegium nowy plan zmienił przeznaczenie obszaru, na którym znajdują się działki na korzystniejsze, gdyż w nieobowiązującym planie zakaz zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze uniemożliwił wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż rolniczy. Natomiast obowiązujący obecnie plan umożliwia wykorzystanie działek na cele nierolnicze, bowiem istnieje możliwość ich zabudowy. Organ wskazał także, że prawidłowo ustalono, w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, wysokość należnej opłaty.

B. i M. W. wnieśli skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 138 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi podzielił stanowisko organów. W uzasadnieniach wyroków Sąd wskazał, że nowy plan z 1999 r. zmienił przeznaczenie obszaru, na którym znajdują się działki skarżących na korzystniejsze w stosunku do poprzednio obowiązującego planu z 1992 r. bowiem do daty uchwalenia nowego planu nie było możliwe wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż rolniczy. Sąd podkreślił też, że organy po przeanalizowaniu obu planów zagospodarowania słusznie doszły do wniosku, iż wzrost ceny nieruchomości był spowodowany uchwaleniem nowego planu. Z reguły zmiana wartości nieruchomości jest związana ze zmianą przeznaczenia terenu, jednakże zdaniem Sądu nie oznacza to, że inne postanowienia planu nie będą miały wpływu na wartość terenów. Dotychczas działki skarżących mogły być wykorzystywane wyłącznie na cel rolniczy, mimo że były położone na terenie przeznaczonym pod budownictwo, nowy plan zmienił zapis o zakazie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w związku z czym bez wątpienia zmieniła się wartość nieruchomości, co wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy.

W skargach kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 1997 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2051/07, IV SA/Wa 2049/07, IV SA/Wa 2050/07, IV SA/Wa 2052/07 B. i M. W. zarzucili:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą wykładnię wymienionego przepisu, że nawet przy braku zmiany przeznaczenia terenu uchwalenie nowego planu spowodowało wzrost wartości terenu, gdyż obecnie nie ma obowiązków rolniczego wykorzystywania terenu,

– naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej daje jako p.p.s.a., uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż z przedstawionego operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w sprawie, nie wynika, aby bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był fakt uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto przyjęcie, że "nie do końca precyzyjny wniosek" organu administracji, co do zmiany przeznaczenia terenu na korzystniejsze i brak właściwej oceny przez ten organ dowodu jakim jest operat szacunkowy nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym w skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonych wyroków i przekazanie spraw Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono między innymi, że sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do orzekania o pobraniu renty planistycznej. Niezbędną przesłanką jest to, aby pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem nowego planu istniał bezpośredni związek przyczynowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszych sprawach nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne wniesione w połączonych w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach (art. 111 § 1 p.ps.a.), mają usprawiedliwione podstawy.

Ponieważ skargi kasacyjne zostały oparte na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych.

Zdaniem pełnomocnika skarżących zaskarżonymi wyrokami zostały naruszone przepisy art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wzrost wartości nieruchomości skarżących nastąpił w związku z uchwaleniem w 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że z operatów szacunkowych, nie wynika taka zależność.

Jednorazową opłatę tzw. rentę planistyczną pobiera się od właścicieli nieruchomości lub użytkowników wieczystych nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musza zgodnie z ww. przepisami jednocześnie wystąpić dwie przesłanki:

– wzrasta wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

– zbycie nieruchomości ma miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Druga z przesłanek dotycząca terminu zbycia nieruchomości jest bezsporna i nie jest kwestionowana w skargach kasacyjnych.

Jak z powyższego wynika, podstawą ustalenia "renty planistycznej" (jednorazowej opłaty) koniecznej jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Czyli inaczej mówiąc przyczyną, bezpośrednim powodem wzrostu wartości nieruchomości, były postanowienia uchwalonego lub zmienionego planu miejscowego. Musi więc pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniami nowego planu miejscowego lub zmianą takiego planu, zachodzić bezpośredni związek przyczynowy. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą przeznaczenia ternu, na którym położone są nieruchomości, wynikającą z ustaleń uchwalonego planu miejscowego lub jego zmianą. Aby można wiązać wzrost wartości nieruchomości z faktem uchwalenia nowego planu miejscowego należy wykazać, że ustalenia nowego planu są korzystniejsze dla właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości bądź dla potencjalnych nabywców, którzy gotowi są zapłacić wyższą cenę za działki z tego tytułu.

Nieruchomości skarżących w sprawach, w których zostały ustalone jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położone są na terenie, który był objęty do 1999 r. – uchwalenia nowego planu, Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r., zgodnie z którym obszar o symbolu MU-24 był w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych z zakazem zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze do czasu zaistnienia warunków umożliwiających urbanizację tego terenu (realizacji infrastruktury technicznej), obszar ten stanowił rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Po uchwaleniu nowego planu zatwierdzonego uchwałą nr 91 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. nieruchomości skarżących znalazły się w obszarze, w którym ustalono funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi.

Z porównania powyżej przedstawionych ustaleń obu planów nie wynika jednoznacznie, że na skutek uchwalenia nowego planu z 1999 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenów w obszarze, w którym są położone nieruchomości skarżących, gdyż wcześniej jak i obecnie był to teren o przeznaczeniu na funkcje mieszkaniowo-usługowe i nie może tu być argumentem przesądzającym, fakt odmowy Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w 1992 r. na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co zostało zamieszczone w załączniku do planu z 1999 r.

Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie M-24 na cele nierolnicze, jak z tego wynika, miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. I tak te teren były traktowane na rynku nieruchomości, gdyż było powszechnie wiadomo, że prędzej czy później, będą to tereny bardzo atrakcyjne pod budownictwo mieszkaniowe i usługi, co niewątpliwie miało wpływ na ceny nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Operaty szacunkowe sporządzone w każdej ze spraw wskazując na wzrost wartości nieruchomości, nie zawierają jednak przekonywujących ustaleń z których by wynikał pośredni związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniami nowego planu miejscowego. Stwierdzenia zamieszczone w operatach szacunkowych, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego zasadniczo zmienił przeznaczenie działek skarżących, zmienił możliwości inwestycyjne, jest korzystniejszy, nie bardzo korespondują ze szczegółowymi ustaleniami obu planów, skoro wcześniej i obecnie był to teren faktycznie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i usługi.

Powyższe stwierdzenia również nie znajdują odzwierciedlenia w analizach ekonomicznych rynku za lata 1999-2002 i 2002-2004 zamieszczanych w operatach szacunkowych. Wzrost cen nieruchomości tam odnotowany, nie wskazuje aby miał związek z uchwaleniem planu miejscowego w 1999 r., bowiem taki sam bądź podobny wzrost cen w analogicznych okresach można było odnotować na rynku nieruchomości w innych dzielnicach Warszawy, czy też w innych rejonach Polski. Tak więc łączenie wzrostu cen nieruchomości z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym przypadku jest wątpliwe i nie do końca uzasadnione.

Potwierdzeniem niejako tego poglądu jest to, że ceny działek położonych na tym terenie na rynku nieruchomości wzrastały już przed uchwaleniem nowego planu, chociaż był to teren działek rolnych bez prawa zabudowy, jak przyjęto w operacie. Ceny działek na tym terenie kształtowały się na poziomie cen działek budowlanych, co w operacie szacunkowym wyjaśniano, że "rynek dyskontuje przyszłe zdarzenia". Natomiast zauważa się też, że po uchwaleniu planu "ceny nadal wzrastały, ale dynamika wzrostu była znacznie słabsza". A wzrost sprzedaży gruntów w Wilanowie można było zaobserwować jeszcze na długi okres przed uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, są to stwierdzenia zawarte w operatach szacunkowych.

Wzrost cen nieruchomości wiąże się jednoznacznie w operatach szacunkowych z uchwaleniem w 1999 r. planu miejscowego, całkowicie nie biorąc pod uwagę innych czynników mających wpływ na ceny na rynku nieruchomości, jak popyt-podaż, inflację, wzrost zamożności społeczeństwa, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa na terenie Warszawy i znaczenia innych czynników makroekonomicznych. Sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, tym bardziej, kiedy zmiana przeznaczenia terenów w nowym planie w porównaniu z poprzednim planem, jest wątpliwa. W oparciu o przedstawione materiały, a takimi dysponowały też organy i Sąd I instancji, trudno ustalić precyzyjnie różnice pomiędzy ustaleniami planu ogólnego z 1992 r. a ustaleniami nowego planu z 1999 r. dla omawianych terenów, bowiem brak jest wypisu z nieobowiązującego już planu, jest jedynie notatka – streszczenie najważniejszych postanowień i załącznik nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego kontrolując zaskarżone decyzje.

Sąd nie mógł też w takiej sytuacji przyjąć, nie dysponując przynajmniej wypisem z planu z 1992 r., że nowy plan zmienił przeznaczenie obszaru na korzystniejsze w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, gdyż jest to subiektywna ocena organów wynikająca z operatu szacunkowego, który powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

Jednym z dowodów w sprawie jest operat szacunkowy, który powinien podlegać ocenie najpierw organów a później sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość ustaleń stanu faktycznego w każdej sprawie. W rozpoznawanych sprawach zabrakło tego, bowiem całkiem bezkrytycznie, bez szerszej analizy przyjęto, że wzrost wartości nieruchomości miał związek z uchwaleniem planu w 1999 r. Tymczasem zgromadzone w tych sprawach materiały, nie dawały podstaw do tak jednoznacznych wniosków, co słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4, art. 148 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a.

Powyższe rozważania wskazują też na to, że w rozpoznawanych sprawach brak było podstaw (być może są jednak nie zostały należycie wyeksponowane i przeanalizowane) do zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co świadczy o trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu.

Ponownie rozpoznając sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dogłębnie przeanalizować materiał dowodowy, żądając jego uzupełnienia o wypis z planu z 1992 r., a nie opierać się tylko na relacjach i ocenach organu wynikających z operatu szacunkowego. Jeżeliby nawet przyjąć, że skarżący nie podnieśli żadnych konkretnych zarzutów co do nieprawidłowości operatu lub poczynionych w nim ustaleń, to Sąd powinien z urzędu korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., ocenić ten dokument.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.