Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1865/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań I. Sp. z o.o. i O. Sp. z o.o., K. C., M. K. oraz B. M. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z częścią usługowo-handlową oraz wielopoziomowym garażem podziemnym wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] (inwestycja zasadnicza) oraz nr ew. [...] z obr. [...] z obr. [...] (dojazd i infrastruktura), położonych w W., przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uchyliło pkt 1.1.2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło, że: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji - maksymalnie 0,57"; a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z częścią usługowo- handlową oraz wielopoziomowym garażem podziemnym wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] (inwestycja zasadnicza) oraz nr ew. [...] z obr. [...] z obr. [...] (dojazd i infrastruktura), położonych w W., przy ul. [...].

W szczególności w decyzji tej ustalono wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na maksymalnie 0,6; szerokość elewacji frontowej, tj. od ul. [...] - dla zabudowy niższej, pierzejowej na maksymalnie 102 m, dla zabudowy wyższej (ok. 25 m wysokości) na maksymalnie 40 m (w nawiązaniu do szerokości elewacji budynku [...] przy ul. [...], dla budynku wysokiego (dominanta, ok. 55 m wysokości) maksymalnie 40 m (w nawiązaniu do szerokości elewacji budynku wysokościowego oznaczonego na mapie jako "X"). Dalej w decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 13 m (II! kondygnacje, tolerancja 7- 0,5 m) dla zabudowy pierzejowej (w nawiązaniu do wysokości w kalenicy budynku mieszkalnego przy ul. [...], maksymalnie 25 m (IV-VI kondygnacji) dla zabudowy wyższej, dopuszczonej w zachodniej części działki oraz maksymalnie 55 m (XIII-XVI kondygnacji) dla dopuszczonej we wschodniej części działki dominanty wysokościowej.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły I. Sp. z o.o. i O. Sp. z o.o., K. C., M. K. oraz B. M., podnosząc, iż wydano ją z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących:

- żadna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - w taki sposób, w jaki w/w cechy zabudowy określone zostały w zaskarżonej decyzji,

- zabudowa planowana na terenie wskazanym przez inwestora powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...], zabudowanej niskim, dwukondygnacyjnym budynkiem, posadowionym w granicy terenu inwestycji,

- organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do zastrzeżeń i uwag zgłaszanych przez strony odwołujące w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji,

- decyzja narusza ochronę i kształt ładu przestrzennego w szczególności z uwagi na wysokość zabudowy oraz narusza prawo dostępu do światła dziennego,

- do właścicieli lokali przy ul. [...] nie dotarły żadne informacje o wszczęciu procedury administracyjnej związanej z wydaniem zaskarżonej decyzji,

- budynek wysokościowy zaplanowany we wschodniej części terenu inwestycji objętego decyzją znajduje się zbyt blisko (od 50 do 60 m) budynku określonego w decyzji literą "X", przez co nie będzie stanowił określonej w decyzji "dominanty wysokościowej" dla okolicy, a jedynie chaotyczne dogęszczenie istniejącej zabudowy,

- decyzja nie zawiera uzasadnienia dla zgody na planowaną dominantę wysokościową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę wskutek złożonych odwołań stwierdziło, że z wymienionych warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - wątpliwości budzić może wykładnia pierwszego punktu wskazanego przepisu. Mianowicie czy ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy z tej samej drogi publicznej co teren owej inwestycji dostępna jest chociaż jedna działka, zabudowana w sposób podobny do planowanej inwestycji, czy też możliwe jest dokonanie takiego ustalenia również wtedy, gdy co prawda z tej samej drogi publicznej nie jest dostępna działka o takiej zabudowie, lecz zabudowa taka została już zrealizowana w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, na działce dostępnej z innej drogi publicznej. Kolegium przywołuje konkretne wyroki sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 582/08) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 920/05)) i wywodzi z nich, że istnieje linia orzecznicza potwierdzająca możliwość dostosowania planowanej zabudowy nie tylko do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz także do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycyjnym poprzez utworzenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość.

Organ stwierdza, że w granicach obszaru analizowanego, w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji brak jest działki dostępnej z ul. [...], na której została zrealizowana zabudowa podobna w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy do zabudowy planowanej. Jednakże w granicach obszaru analizowanego, w sąsiedztwie terenu inwestycji (za takie sąsiedztwo, tworzące urbanistyczną całość, Kolegium, w ślad za autorem analizy obszarowej, uznało fragmenty obszaru analizowanego, oznaczonego jako kwartały o nr [...], ograniczonym ulicami: [...] znajduje się: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (kwartał nr [...], działka dostępna bezpośrednio z ul. [...]),

zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z zabudową usługową (kwartał nr [...], teren dostępny z równoległej w stosunku do ul. [...], jednakże graniczący z terenem planowanej inwestycji budowlanej), zabudowa usług administracji i obiektów biurowych (kwartał nr [...], w skład którego wchodzi działka o nr ew. [...], położony w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji), teren zabudowany budynkiem o elewacji szerszej od szerokości frontu terenu planowanej inwestycji budowlanej (kwartał nr [...]),

budynek o wysokości 57,5 m i XVIII kondygnacjach oraz budynki o wysokości 25-29 m i VIIMX kondygnacjach (wspomniany kwartał 10, na części terenu graniczącym bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji budowlanej), budynki o wysokości 13-20 m i l!l-IV kondygnacjach (wspomniany kwartał nr [...]), teren o wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynoszącym 0,57 (wspomniany kwartał nr [...]).

Z powyższego wynika w ocenie Kolegium, iż na terenie objętym wnioskiem inwestora możliwa jest realizacja inwestycji biurowo-mieszkaniowej z częścią usługowo-handlową:

o wysokości 13, 25 i 55 m, na co pozwala § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

z elewacją frontową o szerokości 102 m (tj. o szerokości mniejszej od szerokości elewacji frontowej budynku w kwartale nr [...]), stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy,

ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynoszącym maksymalnie 0,57, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie Kolegium wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został przyjęty nieprawidłowo. Co prawda w granicach obszaru analizowanego znajdują się dwa tereny o wskaźniku tym na poziomie 0,6 (kwartały nr [...]), a jeden nawet ze wskaźnikiem na poziomie 0,72 (kwartał nr [...]), tereny te jednak znajdują się przy granicy obszaru analizowanego, w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji, w obszarze, którego nie sposób uznać za tworzący urbanistyczną całość z terenem inwestycyjnym. Z tych względów zmianie uległ ten parametr z 0,6 do 0,57 jako wartości maksymalnej.

Kolegium przyznało, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., nie ustosunkowano się w nim bowiem w jasny sposób do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez strony. Jednak uchybienia te zostały sanowane poprzez wydanie niniejszej decyzji.

Dalej stwierdzono, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie; kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto ocena taka byłaby na tym etapie praktycznie niemożliwa, gdyż wymagałaby m.in. analizy projektu budowlanego, którego na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedkładać.

Na zakończenie Kolegium podniosło, że zarówno korespondencja urzędowa generowana w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak i sama decyzja kierowana była m.in. na adres "Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], M. M. i B. P., A. s.c. Działanie takie uznać należy za prawidłowe i nie naruszające interesów poszczególnych członków owej Wspólnoty. Potwierdza to orzecznictwo sądowe stojące na stanowisku, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Oznacza to, że stroną w postępowaniu np. o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu jest wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł M. K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów według norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z 10 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów poprzez niezawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,

W uzasadnieniu podniesiono, że wadliwie SKO uznało, że doręczenie korespondencji urzędowej w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 roku Wspólnocie Mieszkaniowej zamiast poszczególnym jej członkom nie naruszyło interesów poszczególnych członków owej wspólnoty. To samo dotyczy doręczania decyzji wydanej przez SKO. Zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Skarga dalej przytacza brzmienie art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a. i wywodzi, że interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma nie tylko Wspólnota Mieszkaniowa ale również właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali. Skarga cytuje wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 roku (sygn. akt II OSK 729/09) i wywodzi, każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie. W przedmiotowej sprawie skarżący występuje w imieniu własnym jako właściciel wyodrębnionego lokalu.

Skoro Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest uprawniony do reprezentowania właścicieli wyodrębnionych lokali w postępowaniu administracyjnym, a sami właściciele nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, to w ocenie skarżącego błędne jest stanowisko SKO, że wysłanie zawiadomienia na adres: "Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] M. M. i B. P., A. s.c." należało uznać za działanie prawidłowe. Zaniechanie powiadomienia właścicieli wyodrębnionych lokali uniemożliwiło im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością której są współwłaścicielami.

Dalej skarga podnosi kwestię tej części planowanej inwestycji, która miałaby stanowić dominantę oraz wywodzi, że tak wysoki budynek przysłoni całą północną ścianę budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W ocenie Sądu zarzuty sformułowane w skardze nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak zgodnie z regułą zawartą w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji przedłożonej przez podmiot wszczynający postępowanie sądowoadministracyjne.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako ustawa o planowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych enumeratywnie warunków, w tym jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz

intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". W ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem, składająca się z części graficznej i tekstowej. Analiza ta w ocenie Sądu spełnia wymagania stawiane jej przez wskazane rozporządzenie, w szczególności granice tego obszaru zostały w miarę równomiernie wyznaczone dookoła terenu inwestycyjnego, a więc z każdej jego strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, LEX 488467, teza 3). Dalej dla usystematyzowania tej analizy przyjęto jednostkę podziału, jaką są kwartały ze wskazaniem średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz rodzaju zastanego sposobu zagospodarowania.

Ze względu na złożony charakter planowanej inwestycji, mianowicie budynek został przeznaczony pod cztery funkcje: biurową, mieszkaniową usługową i handlową w zaskarżonej decyzji Kolegium wymieniło dokładnie do jakich istniejących budynków nawiązują poszczególne te funkcje. Z zestawienia tego wynika, że jako działki sąsiednie analiza, a w ślad za nią organy, traktuje nie tylko parcele dostępne z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...], lecz działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, niejako na tyłach terenu inwestycyjnego, położone w kwartale [...] oraz działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w kwartale [...].

Jednocześnie organ zasadnie rozważył kwestię budzą wątpliwości interpretacyjne, a mianowicie czy ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy z tej samej drogi publicznej co teren owej inwestycji dostępna jest chociaż jedna działka, zabudowana w sposób podobny do planowanej inwestycji, czy też możliwe jest dokonanie takiego ustalenia również wtedy, gdy co prawda z tej samej drogi publicznej nie jest dostępna działka o takiej zabudowie, lecz zabudowa taka została już zrealizowana w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, na działce dostępnej z innej drogi publicznej. Problematyka ta ściśle wiąże się z wykładnią pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten wymaga aby, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja, a działką sąsiednią czy też dostępności z tej samej drogi publicznej, w tym wypadku z ul. [...]. Ratio legis art. 61 ustawy, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Z tego względu okoliczność, że działki na których znajdują się budynki do których nawiązuje analiza nie są dostępne z tej samej drogi co działka inwestycyjna nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Powyższe stanowisko dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie stanowiska, iż pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co winno podlegać indywidualnej ocenie w każdym wypadku (vide cytowany przez SKO wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 582/08, a także przykładowo por.

wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10).

Zaaprobowana przez organy wykładnia pojęcia "działka sąsiednia" uzasadnia proponowane przez inwestora funkcje planowanego obiektu. Jednocześnie ma znaczenie dla przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrów planowanej inwestycji, a jeden z tych parametrów został zakwestionowany w skardze. Mianowicie skarżący podnosi kwestię wysokości budynku w części wschodniej tj. wysokość max. 55m (XIII-XVI kondygnacji). Twierdzi, że budynek w tej części spowoduje zacienienie budynku, w którym znajduje się jego lokal, a także stanowi "chaotyczne dogęszczenie istniejącej zabudowy". Jak zasadnie stwierdziło SKO kwestie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie mogą być oceniane na etapie ustalania warunków zabudowy. Ponadto ocena taka byłaby praktycznie niemożliwa bowiem wymagałaby analizy projektu budowlanego, którego na tym etapie postępowania inwestor nie ma obowiązku przedłożenia.

Sąd podziela powyższy pogląd i stoi na stanowisku, że kwestie ewentualnego zacienienia będą mogły być rozpatrywane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest uzyskanie pozwolenia budowlanego (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok NSA z dnia 18 marca 2008r. sygn. akt II OSK 251/07). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres uprawnień organów upoważnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu upoważnionego do wydania pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowanego dotyczących ewentualnego zaciemnienia lokalu skarżącego.

Natomiast wysokość planowanego budynku jest ustalana na etapie warunków zabudowy i organy przyjęły w ślad za analizą, że planowana max. wysokość 55m (XIII-XVI kondygnacji) nawiązuje do budynku o wysokości 57,5m oraz 25-29m, znajdujących się w kwartale 10, a zatem na działce sąsiedniej według wyżej przedstawionej koncepcji rozumienia tego pojęcia. O ile można podzielić stanowisko organu, że obiektem, do którego możliwe jest nawiązanie przyjętego parametru wysokościowego jest budynek o wysokości 57,5m, o tyle wymieniony budynek (również w kwartale 10) o wysokości 25-29m, w ocenie Sądu nie może stanowić takiego odniesienia. W tym zakresie stanowisko SKO należy uznać za chybione, bowiem różnica między tym budynkiem, a planowaną inwestycją wynosi aż 26m. Przy tak dużej rozpiętości owych wartości nie jest możliwe, aby obydwa te parametry zostały potraktowane jako podobne i tym samym nowa inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w postaci budynku o wysokości 25-29m. Nie mniej jednak powyższy pogląd nie wpływa na samo rozstrzygnięcie. Ustalenie bowiem wysokości we wschodniej części budynku max. do 55m (XIII-XVI kondygnacji) znajduje odniesienie w innym obiekcie już wybudowanym.

Za zasadne należało uznać wprowadzenie w zaskarżonej decyzji niższego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycyjnego. Kolegium wskazało, że przyjęty w analizie wskaźnik w wysokości 0,57 jest przypisany inwestycjom znajdującym się w kwartałach [...], które znajdują się przy granicy obszaru analizowanego, w znacznym oddaleniu od terenu objętego wnioskiem. Obszary te nie mogą z racji odległości tworzyć z terenem inwestycyjnym urbanistycznej całości, choć objęte są analizą.

Stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wylicza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od tej reguły § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza wyjątek przez przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy musi wynikać z analizy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił taki wskaźnik, jaki wynikał z przeprowadzonej analizy. Co do zasady zatem postąpił właściwie. Regulacja wynikająca z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie oznacza jednak, że analiza jako wymagany przez przepisy prawa materialnego zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. W ocenie Sądu jeśli organ dojdzie do wniosku, że przyjęty w analizie parametr nie znajduje racjonalnego uzasadnienia jest uprawniony do weryfikacji owej wartości, oczywiście w granicach wartości wynikających z przeprowadzonej analizy.

Organ orzekający obowiązany jest zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ustalić czy wystąpiły przesłanki zastosowania innego wskaźnika i w uzasadnieniu decyzji wskazać jakimi przesłankami kierował się odstępując od tego wskaźnika zabudowy, który został przyjęty w analizie (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r. sygn. akt II OSK 359/08). Kolegium kierując się tymi wskazaniami wyjaśniło z jakiego powodu dokonało zmiany tego wskaźnika i w ocenie Sądu nie można wnosić do tego rozstrzygnięcia żadnych zastrzeżeń.

Przechodząc do zasadniczego zarzutu skargi, a jest nią problematyka przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy stwierdzić co następuje. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to zatem realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Ma on charakter osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. O tym czy dany podmiot ma interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego administracyjnego. Przepisy te w określonego rodzaju sprawach winny być interpretowane w związku z przepisami prawa cywilnego. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu, kształtowaną decyzją administracyjną. Takim przepisem prawa cywilnego jest norma statuująca prawo własności tj. art. 140kc.

Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku położonym na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jednoznacznie przyznaje właścicielowi (odpowiednio współwłaścicielowi) takiej nieruchomości indywidualne uprawnienie, aby brać udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżącemu została doręczona decyzja organu pierwszej instancji, wniósł od niej odwołanie, również przez Kolegium był traktowany jako strona. Zatem jego osobiste uprawnienie wywodzące się z prawa własności zostało skonsumowane poprzez realizowanie uprawnień procesowych. Jednakże, jak zostało podkreślone, ów interes prawny ma charakter ściśle zindywidualizowany. Oznacza to, że skarżący może realizować wyłącznie swoje uprawnienia, nie zaś innych właścicieli lokali - a do tego zmierzają zarzuty skargi. Podmioty te, analogicznie jak skarżący mogły zgłosić swoje uprawnienie bycia stroną i wykonywać je osobiście lub poprzez ustanowionego pełnomocnika. Jeżeli tego nie zrobiły, oznaczać to może, choć niekoniecznie, że zrezygnowały z realizacji swoich uprawnień jako strony. Przy czym, jak zasadnie wskazało Kolegium, właściciel lokalu może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, o ile wykaże swój własny interes jako właściciel konkretnie położonego lokalu.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 maja 2009r. (sygn. akt II OSK 852/08) warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie prze tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej (vide również wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007r sygn. akt II OSK 1648/06). Skarżący wykazał swój własny interes prawny jako właściciel lokalu i wobec tego w odpowiedniej części współwłaściciel części wspólnych, w tym działki gruntu. Z tego tytułu jest stroną postępowania administracyjnego i dalej sądowoadministracyjnego. Nie może jednak jednocześnie realizować interesów innych właścicieli lokalu. Taką rolę pełni wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Wobec powyższego zarzut, że inni właściciele nie brali udziału w postępowaniu pozostaje dla niniejszego postępowania bezskuteczny.

Wspólnota mieszkaniowa może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Bez wątpienia kwestie związane z warunkami zabudowy terenu na działkach sąsiadujących z nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, należą do jej zadań, które wynikają z ustawy o własności lokali (vide wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 146/09). Sąd orzekający zatem podziela pogląd zaprezentowany przez Kolegium, a uprzednio przez Prezydenta W., że co do zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest Wspólnota Mieszkaniowa, nie zaś jej członkowie, czyli właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota zatem realizuje wszelkie uprawnienia, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Z tych względów prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że stroną postępowania jest wspólnota i wszelkie pisma kierowane były do tej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., oddalił ją.