Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2689/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 15, art. 146 par. 1, art. 151 par. 2, art. 107 par. 3, art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. G., Z. G., W. G i B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2689/16

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].08.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) - po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r., nr [...], uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

Uchylona przez Organ odwoławczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r.:

w pkt. 1 uchylała decyzję własną Wojewody z dnia [...].07.2010 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość przejętą przez Województwo [...] pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczoną geodezyjnie jako: obręb – [...], arkusz mapy 1, działki nr [...] o pow. 0,0364 ha, nr [...] o pow. 0,2615 ha, nr [...] o pow. 0.0827 ha, nr [...] o pow. 0,4806 ha, nr [...] o pow. 0,0981 ha, nr [...] o pow. 0,2051 ha, nr [...] o pow. 0,1337 ha oraz arkusz mapy 2, działki nr [...] o pow. 0,2010 ha, nr [...] o pow. 0,3374 ha, nr [...] o pow. 0,1991 ha, nr [...] o pow. 0,2574 ha, nr [...] o pow. 0,4238 ha, nr [...] o pow. 0,2343 ha, nr [...] o pow. 0,1825 ha, nr [...] o pow. 0,4774 ha, nr [...] o pow. 0,2487 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] jako własność Skarbu Państwa - w kwocie wynoszącej 2 010 950,00 zł; w pkt. 2 ustalała odszkodowanie za część opisanej w pkt. 1 nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] arkusz mapy 1 oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], arkusz mapy 2, w łącznej kwocie 1.942.315,05 zł. i przyznawała to odszkodowanie na rzecz:

- następców prawnych S. B., za działki nr [...] oraz nr [...], tj. na rzecz C.R., I. B., M. B., I. B., K. B., M. B., G. B., D. B., A. K., K. K., E. K., B. B., M. B., W. B., G. B., U.W.,

- następców prawnych M. G. za działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] kwotę 582.095,36 zł, tj. na rzecz H. G., Z. G., W. G.,

- następców prawnych W. W. za działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], kwotę 570 607.84 zł, tj. na rzecz B. P., Z. S., B. W., H. J., I. W., R. W., A. W., A. W., J. W., M. J.,

- J. S. - następcy prawnego J. S. za działki nr [...]. nr [...]. nr [...]. kwotę 460 341,92 zł;

- Skarbu Państwa - za działki nr [...] oraz nr [...]. kwotę 71 808.00 zł;

w pkt. 3 zobowiązywała [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich do wypłaty tego odszkodowania uprawnionym, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Z kolei decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.2010 r., nr [...], za nieruchomość przejętą przez Województwo [...] pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], ustalała odszkodowanie w całości na rzecz Skarbu Państwa.

Z uwagi na roszczenia do poszczególnych wywłaszczonych działek, zgłoszenie przez osoby fizyczne i podnoszone przez nie zarzuty, że co do tych działek odszkodowanie winno być przyznane na ich rzecz – Wojewoda [...] wznowił to postępowanie odszkodowawcze postanowieniem z dnia [...].05.2013 r., a następnie we wznowionym postępowaniu wydał decyzję z dnia [...].07.2014 r., nr [...], uchyloną następnie przez Ministra w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu kasatoryjnym.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. We wniesionym odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07. 2014 r., Zarząd Województwa [...] zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), przez to, że w wyniku wznowienia postępowania nakazała temu samemu podmiotowi wypłatę odszkodowania na rzecz nowych stron tego postępowania, bez jednoczesnego zobowiązania do zwrotu tego odszkodowania podmiotowi dotychczas uprawnionemu - tj. Skarbowi Państwa.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podał, że jako podstawę wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.2010 r., nr [...] - wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanką, dla której Wojewoda [...] wznowił postępowanie w niniejszej sprawie były okoliczności faktyczne, które ustalił na podstawie pisma Prezesa [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2009 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] - stanowiła własność Skarbu Państwa jedynie w odniesieniu do działek nr. [...] oraz nr [...]. W pozostałej zaś części stanowiła własność następców prawnych S. K. - w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...], K. P. – co do działki nr [...], S. B. – co do działek nr [...] i nr [...], M. G. – odnośnie działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], W. W. – co do działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz J. S. - co do działek nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Minister zaznaczył, że jakkolwiek potwierdza istnienie podstaw do wznowienia niniejszego postępowania, to wątpliwości jego budzi zasadność uchylenia w wyniku wznowienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r., nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] - w [...] dla nieruchomości opisanej jako działki: nr [...] o pow. 0,0364 ha, nr [...] o pow. 0,2615 ha, nr [...] o pow. 0.0827 ha, nr [...] o pow. 0,4806 ha, nr [...] o pow. 0,0981 ha, nr [...] o pow. 0,2051 ha, nr [...] o pow. 0,1337 ha oraz arkusz mapy 2, działki nr [...] o pow. 0,2010 ha, nr [...] o pow. 0,3374 ha, nr [...] o pow. 0,1991 ha, [...] o pow. 0,2574 ha, nr [...] o pow. 0,4238 ha, nr [...] o pow. 0,2343 ha, nr [...] o pow. 0,1825 ha, nr [...] o pow. 0,4774 ha, nr [...] o pow. 0,2487 ha – wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w momencie uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2009 r. Nr [...] - był Skarb Państwa. Nadto, w dziale III tej księgi nie było ostrzeżenia o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Takie ostrzeżenie nie znajdowało się też w tej księdze wieczystej w dniu wydania decyzji przez Organ I instancji, w postępowaniu wznowieniowym.

Ponadto Minister stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się Akty własności ziemi, które nie mogą zostać uznane za dokument, ponieważ do akt sprawy przedłożono jedynie kopie tych dokumentów.

Kserokopia zaś - jako odwzorowanie oryginału - może być uznana za odpis, jednakże pod warunkiem poświadczenia jej zgodności z oryginałem. Warunkiem uznania kserokopii za dokument jest umieszczone na niej i zaopatrzone podpisem, poświadczenie jej zgodności z oryginałem.

Minister stwierdził także, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M. S..

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. wskazał, iż nie może potwierdzić aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez Organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Minister podkreślił przy tym, że w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Naruszałoby więc art. 15 k.p.a. Nadto, realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP), wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra, oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez Organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji.

Stanowisko takie – jak podkreślił Minister - zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/09. publ. CBOSA. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09, publ. CBOSA, w którym stwierdził, że ,,W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 Kpa., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.".

Mając na uwadze uchybienia proceduralne, poczynione przez Organ I instancji, a skutkujące naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, Minister wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego obowiązku zwrotu wypłaconego już odszkodowania - Minister wskazał, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie natomiast z art. 132 ust 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Wyraził pogląd, że w decyzji ustalającej odszkodowanie organy nie mają uprawnień, aby zobowiązywać w decyzjach ponownie ustalających odszkodowanie do zwrotu odszkodowania już wypłaconego. Stosownie bowiem do art. 119 ust. 1 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 K.p.a., powinna zawierać:

1) ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana:

2) określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości;

3) określenie praw podlegających wywłaszczeniu:

4) wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości;

5) wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości;

6) zobowiązanie do zapewnienia lokali, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 5;

7) ustalenie wysokości odszkodowania.

Jednocześnie Minister odnotował, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje w jaki sposób ma nastąpić zwrot wypłaconego odszkodowania lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zwrotowi podlega zwaloryzowana kwota wypłaconego odszkodowania. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 675/07 stwierdzający, że "zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy." Przywołał też przeciwnej treści wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 615/12, publ. CBOSA.

Ostatecznie Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Wojewoda orzekający o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Województwa [...] winien, w przypadku odszkodowania ustalonego na rzecz Skarbu Państwa, rozliczyć nowo ustalone odszkodowanie i zwaloryzowane odszkodowanie już wypłacone. W przypadku ustalenia, że odszkodowanie wypłacone przewyższa kwotę odszkodowania ponownie ustalonego, w uzasadnieniu decyzji, Organ winien jedynie wskazać stronie, że ma ona obowiązek zwrócić wypłacone uprzednio odszkodowanie.

W wywiedzionej skardze, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, następcy prawni M. G.: H.G., Z. G., W. G. oraz następczyni prawna W. W. – B. P. - wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i o utrzymanie w mocy przez Organ odwoławczy decyzji I. instancji, ewentualnie jedynie o jej częściowe uchylenie (tj. w zakresie roszczeń Skarbu Państwa) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 oraz 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji, podczas gdy uzasadnione byłoby utrzymanie decyzji w mocy, a ewentualnie uchylenie jej jedynie w części dotyczącej orzeczenia przyznającego odszkodowanie na rzecz jednego z uczestników postępowania, tj. Skarbu Państwa i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy - co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w zakresie, w którym była prawidłowa;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 3 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., wobec bezzasadnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było potwierdzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę - podczas gdy żadna ze Stron tego operatu nie kwestionowała, a odwołanie dotyczyło wyłącznie kwestii prawnych, związanych z rozliczeniem ze Skarbem Państwa, a nie kwestii związanych z prawidłowością operatu - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w zakresie, w którym była prawidłowa;

3) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - w szczególności zasady budowania zaufania uczestników do organów (art. 8 k.p.a.), zasady wnikliwego i szybkiego działania organów (art. 12 k.p.a.);

4) naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przedłużanie oczekiwania na bezspornie należną rekompensatę, w wysokości określonej prawidłowo w sporządzonym i niekwestionowanym przez nikogo operacie szacunkowym;

5) nieważność postępowania spowodowaną wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. wskazanych w wymienionych punktach norm prawnych, co doprowadziło do braku wypłaty należnego Stronom odszkodowania, w wyliczonej wysokości pomimo, iż żadna ze stron (poza Zarządem Województwa [...]), nie składała odwołania w tym zakresie, jak również żadna ze stron (w tym Zarząd Województwa [...]) nie wnosiła jakichkolwiek zastrzeżeń do operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego.

Zdaniem pełnomocnika, niezrozumiałym jest uchylenie całej decyzji I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro obowiązek zwrotu odszkodowania dotychczas wypłaconego powstaje z mocy samego prawa, nie ma – jego zdaniem - podstawy prawnej do wydawania w tym zakresie decyzji.

W skardze zarzucono też, że Minister błędnie zastosował art. 156 ust. 3 oraz 156 ust. 4 u.g.n. - bezzasadnie przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie niezbędne było potwierdzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę - podczas, gdy żadna ze Stron tego operatu nie kwestionowała, a odwołanie dotyczyło wyłącznie kwestii prawnych związanych z rozliczeniami ze Skarbem Państwa, a nie kwestii związanych z prawidłowością operatu. Podniesiono, że decyzja I. instancji wydana została przed upływem 12-miesięcznego terminu "ważności" operatu. Nie było zatem podstaw do żądania potwierdzenia operatu, czy uzupełnienia opinii.

Pełnomocnik podkreślił, że sytuacja taka zaistniała na skutek przeciągania postępowania przez Organy administracji. Wskazał, ze operat szacunkowy sporządzony został [...] listopada 2013 roku, a doręczony Stronom dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2014 roku (po 5 miesiącach). Decyzja Organu II. instancji została zaś wydana po upływie ponad 2 lat od "wpływu sprawy". Operat szacunkowy ważny był do dnia [...] listopada 2014 roku (a zatem jeszcze 4 miesiące po przekazaniu akt do Organu II. instancji). Pełnomocnik wyraził zatem przekonanie, że nieaktualność tego operatu wynika z opieszałości Organów administracji. Narusza to zasadę budowania zaufania uczestników do organów (art. 8 k.pa.), zasadę wnikliwego i szybkiego działania organów (art. 12 k.p.a.). W konsekwencji stan ten doprowadził również do naruszenia art. 21 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne przedłużanie oczekiwania na bezspornie należną rekompensatę, w wysokości określonej prawidłowo sporządzonym i niekwestionowanym przez nikogo operatem szacunkowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja kasatoryjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].08.2016 r., nr [...] nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Na wstępie - ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r. i przekazanie sprawy Organowi I. instancji do ponownego rozpoznania - należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się koniecznością ponownego przeanalizowania rozpatrywanej sprawy w jej całokształcie, a nie sprowadza się jedynie do rozważenia zasadności zawartych w odwołaniu zarzutów. Taki bezwzględny wymóg wynika z treści art. 15 k.p.a.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości treść żądania, zawartego w odwołaniu z dnia [...].07.2014 r. Zarządu Województwa [...], reprezentowanego przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], wniesionym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r., nr [...]. Była ona jednoznaczna. Zarząd Województwa [...] domagał się uchylenia decyzji I. instancji w całości i przekazania sprawy Organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Wobec tego Minister zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w granicach żądania, a więc w całości, z zachowaniem wymogów art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Musiał zatem rozpoznać tę sprawę w jej całokształcie, tak jak uczynił to Organ i. instancji.

Jakkolwiek zatem nic nie stałoby na przeszkodzie uzupełnieniu poświadczeń na Aktach własności ziemi, złożonych przez Wnioskujących o wznowienie, w postępowaniu odwoławczym - to ocena przez Organ odwoławczy operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy biegły jednoznacznie odmówił poświadczenia jego aktualności, byłaby niedopuszczalna.

Nadmienić należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) operat szacunkowy, czyli sporządzona na piśmie opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, może być wykorzystany w celu, dla którego został sporządzony, przez okres najwyżej 12 miesięcy od chwili jego sporządzenia. Po upływie tego okresu, może być wykorzystany, w myśli art. 156 ust. 4 tej ustawy, jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, a czynności potwierdzenia może dokonać wyłącznie rzeczoznawca, o którym mowa w ustawie (por. m. in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt IV CSK 106/05, OSNC 2006/7-8/128, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt V CSK 13/10, OSNC 2011/1/9 i z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV CSK 12/11, niepubl.).

Potwierdzenia dodatkowej aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, wykonanego [...].11.2013 r., biegły rzeczoznawca – M. S. odmówił w piśmie z [...].07.2016 r., skierowanym do Ministra. Stwierdził w nim, że w okresie jaki upłynął od sporządzenia tego operatu, nastąpiły zarówno zmiany uwarunkowań prawnych, jak i zmiany wartościowe.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy, stanowiący dowód w sprawie, był nieaktualny i nie został zaktualizowany. Obowiązkiem zaś spoczywającym na Organie odwoławczym, była ponowna ocena formalna (a więc nieoparta na wiedzy specjalistycznej) prawidłowości tego operatu. Takiej oceny Minister nie mógł przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, w odniesieniu do już nieaktualnego operatu, którego uaktualnienia rzeczoznawca majątkowy odmówił.

Wobec tego pogląd wyrażony przez pełnomocnika Skarżących, o aktualności, tego operatu wobec niezgłoszenia zarzutów pod jego adresem przez Zarząd Województwa [...], był nieuprawniony. Minister ponownie rozpoznając tę sprawę w jej całokształcie, nie mógł kierować się taką argumentacją.

Zaistniała sytuacja wskazywała zatem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co wykraczałoby, jak trafnie zauważył Minister, poza zakres postępowania odwoławczego, naruszając art. 15 k.p.a. Reasumując, dla tej oceny nie miał znaczenia fakt niesformułowania przez Odwołującego się zarzutów pod adresem tego operatu, bowiem jego wniosek o uchylenie w całości decyzji I. instancji, zobowiązywał Ministra do ponownego rozpatrzenia sprawy - we wznowionym postępowaniu - w jej całokształcie, a nie tylko w kontekście podniesionych zarzutów.

Z uwagi na brak aktualnego operatu, Organ odwoławczy zasadnie uchylił zatem decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę. Nie mógł natomiast – jak sugeruje skarga - utrzymać decyzji I. instancji w całości w mocy, ewentualnie w części, uchylając ją jedynie i wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczone działki, należące do Skarbu Państwa.

Podkreślenia wymaga, że przesłanką uzasadniającą wznowienie tego postępowania była rozbieżność pomiędzy stanem prawnym widniejącym w księdze wieczystej, a ujawnionym stanem faktycznym, co w rezultacie spowodowało trudności w prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania odszkodowawczego. W tym kontekście Minister wyraził wątpliwość, czy we wznowionym postępowaniu zachodziła podstawa do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2010 r., nr [...], skoro z analizy księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] dla przedmiotowej nieruchomości wynikało, że jej właścicielem w momencie uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2009 r., nr [...] - był Skarb Państwa. Ponadto, w dziale III tej księgi nie było ostrzeżenia o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Takie ostrzeżenie nie znajdowało się też w tej księdze wieczystej w dniu wydania decyzji przez Organ I instancji, w postępowaniu wznowieniowym.

Kwestia ta wymagała wnikliwszego wyjaśnienia i precyzyjnego ustalenia posiadania tytułu prawnego do poszczególnych działek, przez poprzedników prawnych Wnioskodawców wznowienia. Wymagało wyjaśnienia w jakich okolicznościach jako właściciel wszystkich wywłaszczonych działek wpisany został skarb państwa. Takie szczegółowe ustalenia winny poprzedzić ocenę, czy w realiach rozpatrywanej sprawy doszło z tej przyczyny do wydania decyzji Wojewody [...] z [...].07.2010 r. z naruszeniem prawa.

W niniejszym postepowaniu wznowieniowym, nie mógł też zostać uwzględniony zarzut skargi, nazbyt długiego jego prowadzenia przez Organy. Przede wszystkim na podkreślenie zasługuje fakt, że ustawodawca wyposażył strony w instrumenty umożliwiające dyscyplinowanie Organów prowadzących postępowanie administracyjne, gdy strony uznają, że zachodzi taka potrzeba. Zarówno Wnioskodawcy, jak i ich profesjonalny pełnomocnik mogli skorzystać zarówno ze skargi na bezczynność Organu, jak i na przewlekłość prowadzonego postępowania, jeśli okoliczności prowadzonego postępowania stwarzałyby taką konieczność.

Wobec tego, w ramach kontroli prawidłowości podjętych rozstrzygnięć w tym postepowaniu wznowieniowym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia zasady budowania zaufania uczestników do organów (art. 8 k.p.a.), czy zasady wnikliwego i szybkiego działania organów (art. 12 k.p.a.), w kontekście przewlekłego prowadzenia tego postępowania. Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne przedłużanie oczekiwania na należną rekompensatę, w wysokości określonej w sporządzonym i niekwestionowanym przez nikogo operacie szacunkowym. Należy się przy tym zgodzić z Ministrem, że realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP), na której naruszenie powołała się skarga, wymaga m. in. prawidłowego wyjaśnienia kwestii wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy musi zatem mieć możliwość dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w tej mierze przez I. instancję.

Z uwagi na powstałe wątpliwości, w zw. z zarzutem odwołania, na marginesie stwierdzić też należy, że choć ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje w jaki sposób ma nastąpić zwrot wypłaconego odszkodowania, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zwrotowi podlega zwaloryzowana kwota wypłaconego odszkodowania, to nie ma podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji.

Ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Stąd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 675/07 (cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 3a u.g.n., obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa. Obowiązkiem Organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania, czy ewentualnego potrącenia, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy.

W kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji, podkreślenia wymaga także, że postępowanie Organu odwoławczego przeprowadzone zostało zgodnie z art. 15 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ I. instancji przystępując do jej powtórnego rozpoznania, w pierwszej kolejności winien rozważyć ewentualne zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.