Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1776/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2913/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2913/16 oddalił skargę (...) (dalej: Skarżący, Strona, Zakład) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu (...) Zakład – działając na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. Nr 67, poz. 446 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 13 kwietnia 2007 r.") skierował do Głównego Inspektora wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiału siewnego, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym, niż materiał siewny.

Decyzją z dnia(...). Główny Inspektor umorzył postępowanie administracyjne uznając, że Zakład jest integralną częścią (...) i nie może być stroną postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. V SA/Wa 485/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu z dnia 30 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek został oparty na § 14 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r., w którym wskazano, iż wnioskodawcą może być producent rolny. Samo rozporządzenie wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."). Delegacja nie uprawniała do określenia podmiotów, zaś w art. 109 ust. 1 pkt 4 u.f.p. mowa jest o różnych podmiotach wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek o dotację przedmiotową z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. poprzedzało odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją uznającą miejsce produkcji należące do Zakładu za porażone, zakazującą przeznaczenia ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. W konsekwencji, Zakład powinien być stroną w obydwu postępowaniach.

Od powyższego wyroku Zakład wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. o sygn. II GSK 940/10. W uzasadnieniu NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji.

Decyzją z dnia (...) Główny Inspektor uchylił decyzję własną z dnia 24 sierpnia 2009 r. oraz odmówił udzielenia dotacji dla Zakładu. Organ uznał, że Zakład jest komórką organizacyjną Instytutu i stanowi jego integralną część, a zatem spełnia warunki do uznania go za "przedsiębiorstwo powiązane" zgodnie z art. 3 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008 co powoduje, że nie mieści się w definicji "małego i średniego przedsiębiorstwa".

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 2120/11 WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję w pkt 2 (odmowa udzielenia dotacji). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek Zakładu z dnia 26 marca 2009 r. złożony został w czasie obowiązywania rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. i w swej treści odwoływał się do jego § 14 regulującego kompleksowo warunki ubiegania się, odmowy i wypłacania dotacji na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą można uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny i według przepisów tego rozporządzenia powinien być rozpoznany. Nowe rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r. nie miało zastosowania do rozpoznania wniosku Zakładu, co wynika wprost z § 12 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. (obowiązującego od 27 maja 2010 r.), zgodnie z którym do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Granica działania wstecz rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. została jednoznacznie sprecyzowana na dzień 1 stycznia 2010 r. i dotyczy ona dnia złożenia wniosku a nie, jak wywodzi organ, daty ponownego jego rozpoznawania.

Decyzją z dnia (...) Główny Inspektor uchylił decyzję własną z dnia (...) umarzającą postępowanie oraz ponownie odmówił udzielenia dotacji dla Zakładu. Powyższa decyzja została uchylona w całości przez WSA w Warszawie mocą wyroku z dnia 23 listopada 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1697/12. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ocena prawna oraz wskazania wyrażone w poprzednich wyrokach o sygn. akt: V SA/Wa 485/10, II GSK 940/10 oraz V SA/Wa 2120/11 wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd podkreślił we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien bezwzględnie przyjąć, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 14 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. oraz przepisy § 12 ust. 6-9, natomiast nie ma zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. Ponadto podkreślił, że Zakład spełnia definicję producenta rolnego, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) i ma nadany numer identyfikacyjny.

Decyzją z dnia (...) Główny Inspektor uchylił decyzję własną z dnia (...) i odmówił stronie udzielenia wnioskowanej dotacji.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13 WSA w Warszawie, uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora z dnia (...) Sąd uznał, że organ nie naruszył § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 u.f.p. oraz art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie. Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 1 załącznika I rozporządzenia nr 800/2008 polegającego na nieuwzględnieniu, że adresatem ww. przepisów są Państwa Członkowskie, a nie ich obywatele i wskazał, że gdyby pomoc publiczna udzielona była niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, beneficjent byłby zobowiązany do jej zwrotu, co wprost wynika z rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L z 1995r., nr 312 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 800/2008 przez jego niezastosowanie wyjaśniając przy tym, iż rozporządzenie to ma zastosowanie tylko w zakresie definicji "małych i średnich przedsiębiorstw" (gospodarstw rolnych) na mocy odesłania wskazanego w art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1857/22006. Uzasadniając natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008 do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników, i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR a/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów EUR. Tymczasem w sprawie niniejszej organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie, że Zakład nie spełnia kryterium "małego lub średniego przedsiębiorstwa" w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008. Sąd uznał także za zasadne zarzuty dotyczące niewyjaśnienia znaczenia oświadczenia Zakładu z dnia (...)., zgodnie z którym, Zakład spełnia przesłanki określone w załączniku I do rozporządzenia 70/2001 (obecnie rozporządzenia nr 800/2008).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zakład, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2049/14.

Zaskarżoną decyzją z dnia (....). Główny Inspektor ponownie uchylił decyzję własną z dnia (...) o umorzeniu postępowania oraz odmówił Zakładowi udzielenia dotacji w wysokości (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora z dnia (...) w części dotyczącej odmowy udzielenia dotacji.

WSA w Warszawie oddalił skargę, wskazując że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany był wykładnią prawa zawartą w wyrokach NSA: z dnia 1 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 940/10 oraz z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2049/14, jak również prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 485/10; z dnia 13 lutego 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 2120/11, z dnia 23 listopada 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1697/12 oraz z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13.

Sąd I instancji odniósł się do prawomocnego wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13 (utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2049/14), WSA w Warszawie dokonał oceny prawnej niniejszej sprawy, w tym będąc związany art. 153 p.p.s.a., a także stwierdził że pozostaje związany wskazanymi orzeczeniami WSA w Warszawie i NSA (art. 170 p.p.s.a.), a także oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13 (art. 153 p.p.s.a.).Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w tej sprawie zobowiązany był podporządkować się ocenie prawnej dokonanej uprzednio przez składy orzekające WSA w Warszawie.

WSA w Warszawie wskazał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13, że Generalny Inspektor nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania mającego na celu ustalenie, że Skarżący nie spełnia kryterium małego lub średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008. .

W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor zastosował się do powyższych zaleceń i przeprowadził ponowne postępowanie w sposób nienaruszający art. 153 p.p.s.a.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zarazem sporne było to, czy Zakład stanowi przedsiębiorstwo samodzielne – jak twierdzi Skarżący – czy też przedsiębiorstwo powiązane – jak wywodzi to organ.

Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora, że Zakładu nie można traktować jako przedsiębiorstwa samodzielnego, ale jako przedsiębiorstwo powiązane z (...). Zgodnie z § 15 pkt 1.9 Regulaminu organizacyjnego Instytutu (załącznik do Zarządzenia Dyrektora Instytutu nr (...) z dnia (...), t. j. z dnia (...), zakłady doświadczalne są komórkami organizacyjnymi Instytutu. Zgodnie z § 16 pkt 1 tego regulaminu komórki organizacyjne Instytutu tworzy i rozwiązuje Dyrektor Instytutu po zasięgnięciu opinii Rady Naukowej. Natomiast zgodnie z § 17 pkt IV regulaminu, w skład Instytutu wchodzi m.in. Zakład (...). Jednocześnie zgodnie z § 18 pkt 1 regulaminu Dyrektorowi Instytutu są podporządkowane bezpośrednio wszystkie komórki organizacyjne i pracownicy Instytutu. Ponadto zgodnie z § 31 pkt 1, Zakłady Doświadczalne występują w obrocie gospodarczym w imieniu Instytutu na jego rachunek oraz ryzyko. Zgodnie z § 32 regulaminu podstawą działalności Zakładu Doświadczalnego jest roczny plan rzeczowo - finansowy sporządzony przez Dyrektora Zakładu, zatwierdzony przez Dyrektora Instytutu, natomiast zgodnie z § 34 regulaminu Dyrektor Zakładu działa jako pełnomocnik Dyrektora Instytutu w zakresie wykonywania wszelkich czynności związanych z kierowaniem Zakładem Doświadczalnym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 4 pkt 1 regulaminu Instytutem kieruje Dyrektor, a zgodnie z pkt 2 kierownicy komórek organizacyjnych Instytutu otrzymują polecenia od przełożonego i są odpowiedzialni za pracę i powierzone mienie podległej komórki organizacyjnej. Natomiast do zadań Dyrektora Instytutu należą zgodnie z § 5 m.in. koordynowanie i nadzorowanie pracy komórek organizacyjnych Instytutu, dobór kadry oraz ustalanie polityki kadrowej w Instytucie, udzielanie pełnomocnictw Dyrektorom Zakładów Doświadczalnych do zarządzania majątkiem znajdującym się w ewidencji tych Zakładów oraz reprezentowania w zakresie wykonywania czynności prawnych właściwych dla kierownika zakładu pracy, a określonych w Kodeksie Pracy i innych czynności związanych z kierowaniem Zakładem Doświadczalnym, wydawanie poleceń służbowych kierownikom wszystkich komórek organizacyjnych i pracownikom Instytutu.

Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor – stosując się do zaleceń WSA w Warszawie – ustalił, że Zakład nie spełnia jedynie przesłanki dotyczącej stanu zatrudnienia wobec stwierdzenia, że w roku 2008 zatrudnienie w Zakładzie i przedsiębiorstwach z nim powiązanym wynosiło 610 pracowników.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ nie naruszył § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 u.f.p. oraz art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

Sąd I instancji uznał, że organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2913/16 złożył Skarżący, i na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a.- zaskarżył w całości w/w wyrok.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 14 ust., 6 w zw. z ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U.2007.67.446 ze zm.), w zw. z art. 109 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.2005.249.2104 ze zm.) oraz art. 3 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami Zakład (obecnie Zakład Doświadczalny), jako podmiot samodzielny i samobilansujący się, wpisany do krajowego rejestru producentów rolnych, ma interes prawny w dochodzeniu dotacji mającej pokryć poniesione szkody w uprawach i może być podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji (zob. też wydany w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 940/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2120/11); a żaden z przepisów nie odsyłał do przepisów unijnych, w tym do przepisów o małych i średnich przedsiębiorstwach,

- przepisów rozporządzenia Rady (UE) Nr 1588/2015 z dnia 13 lipca 2015 r, w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa oraz rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - przez ich błędne zastosowanie i nie uwzględnienie, że adresatem w/w przepisów są Państwa Członkowskie, a nie ich obywatele; określają one warunki udzielania przez Państwo pomocy bez potrzeby zgłoszenia i ponoszenia konsekwencji określonych w art. 108 Traktatu, nie są natomiast adresowane do podmiotów krajowych, które korzystają z pomocy udzielanej przez Państwo Członkowskie, niezależnie od tego, czy Państwo udziela tej pomocy w sposób zgodny z przepisami Unii Europejskiej, a ponadto stroną postępowania jest Zakład Doświadczalny (...), jako samodzielny i samobilansujący się podmiot, posiadacz gospodarstw rolnych , producent rolny , a nie (...),

- pkt 11 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 99 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. Urz. UE, L 358/3 z dn. 16.12.2006 r.) - przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy, jeśli już Sąd I inst. chciał powołać się na normę wynikającą z w/w pkt 11 preambuły dotyczącego definicji małego i średniego przedsiębiorstwa to powinien powołać się na art. 2 pkt 5 tego rozporządzenia, który wprowadza legalną definicję "małego i średniego przedsiębiorstwa", przy czym od razu wymaga zaznaczenia, że i takie działanie Sądu byłoby wadliwe, ponieważ dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia ma w/w definicja "małego i średniego przedsiębiorstwa", ponieważ Skarżącego należy traktować jako "małe i średnie gospodarstwo rolne" i "rolnika" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia, a nie jako "małe i średnie przedsiębiorstwa", a to nie są pojęcia równoznaczne,

- art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995r., nr 312 ze zm.) w zw. z. art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - przez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że udzielenie spornej dotacji mogło spowodować szkody w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem, podczas gdy w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. zgodnie z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacja była udzielana z budżetu państwa, a nie budżetu Wspólnot, więc niemożliwe byłoby spowodowanie uszczerbku w budżecie Wspólnot i całkowicie chybione jest powoływanie się przez Sąd I inst. na przepisy w/w rozporządzenia,

- art. 2 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - przez naruszenie zasad zakazu nieretroakcji i ochrony spraw w toku, a także naruszenie zasady prawa do sądu, tj. do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd, w szczególności przez zignorowanie oceny prawnej zawartej w prawomocnych orzeczeniach zapadłych w niniejszej sprawie, tj. w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 485/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 940/10;

- art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez przyznanie pierwszeństwa przepisom unijnym, podczas gdy w sprawie nie było kolizji tego rodzaju, która nie dała by się pogodzić z przepisami polskich ustaw, w szczególności ówczesny art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.2005.249.2104 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U.2007.67.446 ze zm.) regulowały udzielanie dotacji dla producentów rolnych z budżetu państwa, a nie budżetu Unii Europejskiej i ustawodawca postanowił, że dla udzielania tych dotacji nie stawia dalszych wymogów dotyczących np. małego i średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu prawa unijnego. Wskazać przy tym należy, iż dopiero w wydanym na podstawie art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych rozporządzeniu z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 91 poz. 595) w § 8 ust. 8 pkt 3 znalazł się wymóg, aby do wniosku o dotację załączyć oświadczenie producenta rolnego, że jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2) przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 141 § 4 p.p.s.a.- przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dot. naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., Sąd I inst. tylko przytoczył te zarzuty, a nie ustosunkował się do nich,

- art. 153 i 170 p.p.s.a.- przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 485/10, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 940/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1697/12 - wskazującej, iż rozpoznanie wniosku o przyznanie dotacji objętej niniejszą skargą powinno być oparte o przepisy art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca, 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.2005.249.2104 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U.2007.67.446 ze zm.) z odpowiednim zastosowaniem ust. 6-9 § 12 /a nie jak chce organ z zastosowaniem ust. 1 tegoż paragrafu/, a więc nie na przepisach organów Unii Europejskiej, w tym przepisach rozporządzenia Rady (UE)Nr 1588/2015 z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa oraz rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z ryzykiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; również w wyroku z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2120/11 oraz wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1697/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 14 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia kwietnia 2007 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. - przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, przez bezpodstawne uznanie, iż Skarżący nie spełnia kryteriów "małego i średniego przedsiębiorcy", o których mowa cytowanych wyżej przepisach unijnych, a także nie ustalenie, czy Skarżący w ogóle prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu w/w rozporządzenia, podczas gdy stroną postępowania i uprawnionym do dotacji jest Zakład Doświadczalny (...), jako samodzielny i samobilansujący się podmiot, posiadacz gospodarstw rolnych a nie (...) a skarżącego należy traktować jako "małe i średnie gospodarstwo rolne" oraz rolnika w rozumieniu art. 1 ust.1 i art. 10 ust.1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006r.(Dz.Urz.UE, L 358/3 z dnia 16.12.2006 r.).

Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi co do istoty przez:

a. uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie nr (...) z dnia (...) w zaskarżonej części, tj. w części dot. punktu drugiego odnoszącego się do odmowy udzielenia dotacji dla (...), Zakład Doświadczalny (...) - na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny oraz

b. zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej udzielającej dotację dla (...) - Zakładu Doświadczalnego (...) w wysokości: (...) - na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny lub

c. wskazanie Głównemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie sposobu załatwienia, sprawy zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej udzielającej dotację dla (...) - Zakładu Doświadczalnego (...) w wysokości: (...) - na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 658),

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3) zasądzenie kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącego za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zakład nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność najdalej idącego zarzutu tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia lub gdy – co prawda obecne – obejmować będą treści podane w sposób powierzchowny, skrótowy, niejasny, nielogiczny lub wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 986/09, z dnia 12 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2338/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie będzie również poddawało się kontroli kasacyjnej orzeczenie, którego uzasadnienie obciążone jest brakiem w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia w stopniu pozbawiającym stronę możliwości skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu – tak w odniesieniu do wykładni, jak też zastosowania konkretnych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1311/12, z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt II FSK 2204/11, z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 228/12, z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt I FSK 204/11, z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1903/11). Z przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08; z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I FSK 494/09; z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I GSK 940/09). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 2129/08).

W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/16, LEX nr 2559675). Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/2018, LEX nr 2536679). Skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym, wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Jak wspomniano chociaż co do zasady, stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia.

W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2015 r. zwrócił uwagę, iż "...pierwszy wydany w sprawie niniejszej wyrok WSA (V SA/Wa 485/1) dotyczył jednej tylko kwestii, a mianowicie legitymacji procesowej Zakładu do postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dotacji. Sąd przesądził wówczas, że Zakład jako producent rolny, może być stroną takiego postępowania, a pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 940/10. Z powyższych wyroków wynikało jedynie, że sprawa ma być rozpoznana merytorycznie, jednak oczywiście nie było żadnych wskazań jak sprawa ma być rozpoznana, bo na taką ocenę było za wcześnie.

Drugi wydany w sprawie wyrok WSA (V SA/Wa 2120/11) dotyczył wyłącznie kwestii, które rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinno być podstawą rozstrzygnięcia. Sąd przesądził wówczas, że powinno to być rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 2007 r., nie zaś późniejsze rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r.

Trzeci wydany w sprawie wyrok WSA (V SA/Wa 1697/12) dotyczył wykładni rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. i przesądzał, że w sprawie przedmiotowej dotacji należy opierać rozstrzygnięcie na § 14 i § 12 ust. 6 - 9 tego rozporządzenia oraz art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, nie należy natomiast stosować § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. Naczelny Są Administracyjny zwraca uwagę, że w wyroku tym WSA nie wypowiadał się w ogóle na temat stosowania prawa Unii Europejskiej, a w szczególności nie wskazywał, że prawa tego nie należy stosować do sprawy niniejszej.".

We wskazanym wyżej wyroku z dnia 28 października 2015 r. NSA jednoznacznie stwierdził, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1416/13 trafnie, bardzo szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił dlaczego obok przepisów polskich muszą być stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej. Wskazując i dokonując wykładni przepisów polskich i unijnych mających zastosowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. dopuszczający udzielanie dotacji dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. przewidujący dotacje dla rolników, którzy doznali strat w związku z konieczną zmianą przeznaczenia ziemniaków siewnych na cele mniej intratne należy wykładać i stosować z uwzględnieniem uregulowań unijnych. Z uregulowań tych wynika, że pomoc państwa jest dopuszczalna tylko w drodze wyjątku i w granicach określonych przez instytucje Unii Europejskiej. Jak wskazano wyżej, pomoc polegająca na zrekompensowaniu rolnikom kosztów i strat związanych z chorobami zwierząt i roślin oraz epidemią szkodników może być przyznawana tylko producentom rolnym mieszczącym się w definicji "małego lub średniego przedsiębiorstwa". Uregulowania polskie nawet, gdy wprost nie zawierają takiego zastrzeżenia, oczywiście muszą być wykładane i stosowane z jego uwzględnieniem, gdyż do tego zarówno Państwo jak i jego organy administracji są zobowiązane Traktatem i Konstytucją.".

Jak już wcześniej wskazano istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, skoro w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2015 r. stwierdzono, że w sprawie obok przepisów polskich muszą być stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej, to zarzuty kasacyjne, podniesione w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, dotyczące nieuprawnionego stosowania w sprawie niniejszej obok przepisów polskich także przepisów europejskich, z których wynika dopuszczalność udzielania przedmiotowych dotacji tylko małym lub średnim przedsiębiorstwom należy uznać za niezasadne.

Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest także to, że Sąd I instancji, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem zajętym w wyroku NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2049/14, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt V SA/WA 485/10, jak i wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II GSK 940/10 dotyczyły jednie kwestii legitymacji procesowej Zakładu do postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dotacji, nie odniesiono się w nich do merytorycznej zasadności wniosku Zakładu o przyznanie dotacji. Zatem nietrafny jest zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku Zakładu o dotację badana była na późniejszym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem uchylając decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...). wskazał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1416/13, że Generalny Inspektor nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania mającego na celu ustalenie, iż Skarżący nie spełnia kryterium małego lub średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008 i nie wykazał, że Zakład nie jest przedsiębiorstwem średnim tylko dużym. Zgodnie z art.1 ust. 1 Załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008 do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników, i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR a/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów EUR. Tożsame definicje MŚP zawarte są w rozporządzeniu 702/2014 oraz rozporządzeniu nr 651/2014. Dlatego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że istotą sporu jest to, czy Zakład stanowi przedsiębiorstwo samodzielne – jak twierdzi Skarżący – czy też przedsiębiorstwo powiązane – jak uznał organ.

Uwzględniając definicję "przedsiębiorstwa samodzielnego" i "przedsiębiorstwa powiązanego" zawarte w wyżej wskazanych rozporządzeniach za prawidłowe należy uznać stanowisko WSA, że Zakład jest przedsiębiorstwem powiązanym z (...). Świadczy o tym fakt, że Instytut ma decydujący wpływ na politykę kadrową Zakładu oraz wywiera zasadniczy wpływ na Zakład także pod względem finansowym organizacyjnym i kadrowym. Sąd I instancji trafnie wskazał, że "Zgodnie z § 15 pkt 1.9 Regulaminu organizacyjnego Instytutu (załącznik do Zarządzenia Dyrektora Instytutu nr (...) z dnia (...), t. j. z dnia (...), zakłady doświadczalne są komórkami organizacyjnymi Instytutu. Zgodnie z § 16 pkt 1 tego regulaminu komórki organizacyjne Instytutu tworzy i rozwiązuje Dyrektor Instytutu po zasięgnięciu opinii Rady Naukowej. Natomiast zgodnie z § 17 pkt IV regulaminu, w skład Instytutu wchodzi m.in. Zakład Doświadczalny (...). Jednocześnie zgodnie z § 18 pkt 1 regulaminu Dyrektorowi Instytutu są podporządkowane bezpośrednio wszystkie komórki organizacyjne i pracownicy Instytutu. Ponadto zgodnie z § 31 pkt 1, Zakłady Doświadczalne występują w obrocie gospodarczym w imieniu Instytutu na jego rachunek oraz ryzyko. Zgodnie z § 32 regulaminu podstawą działalności Zakładu Doświadczalnego jest roczny plan rzeczowo - finansowy sporządzony przez Dyrektora Zakładu, zatwierdzony przez Dyrektora Instytutu, natomiast zgodnie z § 34 regulaminu Dyrektor Zakładu działa jako pełnomocnik Dyrektora Instytutu w zakresie wykonywania wszelkich czynności związanych z kierowaniem Zakładem Doświadczalnym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 4 pkt 1 regulaminu Instytutem kieruje Dyrektor, a zgodnie z pkt 2 kierownicy komórek organizacyjnych Instytutu otrzymują polecenia od przełożonego i są odpowiedzialni za pracę i powierzone mienie podległej komórki organizacyjnej. Natomiast do zadań Dyrektora Instytutu należą zgodnie z § 5 m.in. koordynowanie i nadzorowanie pracy komórek organizacyjnych Instytutu, dobór kadry oraz ustalanie polityki kadrowej w Instytucie, udzielanie pełnomocnictw Dyrektorom Zakładów Doświadczalnych do zarządzania majątkiem znajdującym się w ewidencji tych Zakładów oraz reprezentowania w zakresie wykonywania czynności prawnych właściwych dla kierownika zakładu pracy, a określonych w Kodeksie Pracy i innych czynności związanych z kierowaniem Zakładem Doświadczalnym, wydawanie poleceń służbowych kierownikom wszystkich komórek organizacyjnych i pracownikom Instytutu.".

Konsekwencją uznania Zakładu za przedsiębiorstwo powiązane z Instytutem jest to, że przy ustaleniu czy w przypadku Skarżącego mamy odczynienia z "małym i średnim przedsiębiorstwem", do określenia pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego Zakładu, należy uwzględnić, zgodnie art. 6 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 800/2008, jak i rozporządzenia 702/2014, również dane dotyczące zatrudnienia i finansów wszystkich przedsiębiorstw powiązanych dla Zakładu Doświadczalnego (...). Skoro organ prawidłowo uznał, że z Regulaminu organizacyjnego Instytutu wynika, że Zakład jest jedną z jednostek organizacyjnych Instytutu. Dlatego organ, określając pułap zatrudnienia oraz pułapy finansowe uwzględnił dane dotyczące zatrudnienia i finansów całego Instytutu. Podstawą do ustaleń w zakresie poziomu zatrudnienia było sprawozdaniu finansowym Instytutu za rok 2008, w którym przeciętne zatrudnienie w Instytucie za rok obrotowy wyniosło 610 pracowników. Natomiast ustaleń w zakresie spełnienia pułapów finansowych, z uwagi na nieprzekazaniem danych przez wnioskodawcę oraz Instytut, organ dokonał w oparciu o dane wskazane w sprawozdaniu finansowym Instytutu. Dokonane ustalenia doprowadziły organ do konkluzji, że warunek określony dla małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie pułapów finansowych został przez Zakład spełniony. Natomiast uwzględniając poziom zatrudnienia Zakładu oraz przedsiębiorstw z nim powiązanych, organ stwierdził, że nie spełniona została przesłanka dla małego lub średniego przedsiębiorstwa w zakresie pułapu zatrudnienia, gdyż przekroczył dopuszczalną liczbę 250 pracowników. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 2 Załącznika I rozporządzenia 800/2008 i rozporządzenia 702/2014, aby uznać przedsiębiorstwo za małe lub średnie muszą zostać spełnione obie przesłanki - dotyczące pułapu zatrudnienia oraz pułapu finansowego. Skoro Zakład nie spełnił jednej z tych przesłanek (przekroczył dopuszczalny poziom zatrudnienia), nie mógł być zaliczony do kategorii małych lub średnich przedsiębiorstw, co powoduje, że Skarżącemu zasadnie odmówiono udzielenia dotacji.

Wskazać należy, że w zasadzie Skarżący chcąc podważyć zasadność ustaleń organu zaakceptowanych przez WSA, usiłował argumentować, iż Zakład jest podmiotem samodzielnym i samobilansującym się, wpisanym do krajowego rejestru producentów rolnych, co determinuje inny sposób ustalenia pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi, stanowisko Zakładu ocenić należy jako nieskuteczną polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu, trafnie zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Zauważyć trzeba, że art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracji wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie naruszył omawianych przepisów prawa. Z treści art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. WSA zasadnie zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku, gdy powstanie potrzeba zweryfikowania danych przedstawionych we wniosku, czy też oświadczeń strony, powinna ona współpracować z organem w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Zazwyczaj bowiem organ nie dysponuje odpowiednimi dokumentami pozwalającymi na ustalenie stanu zatrudnienia czy sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ zwracał się do Zakładu i Instytutu o podanie informacji o pułapie zatrudnienia i pułapie finansowym, jednak jej nie otrzymał. Pomimo tego organ zdołał zebrać materiał dowodowy pozwalający na wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktyczne. Organ dokonał obiektywnej oraz rzetelnej oceny dowodów, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu co nie pozwalało uznać przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Z tych powodów tak wniesioną skargę kasacyjną oddalono, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.