Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2470/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 10h
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 389/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie, przechowywanie i oszacowanie pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 389/17, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie, przechowywanie i oszacowanie pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016r. nr [...]w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem pojazdu w całości i ustaliło J. K. wysokość opłaty za usunięcie, przechowywanie i oszacowanie pojazdu marki [...], numer rej. [...], numer identyfikacyjny VIN [...] w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] ustalił zapłatę [...] zł z tytułu kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki [...], nr rej. [...], numer identyfikacyjny VIN [...], którego właścicielem był J. K..

Od decyzji powyższej odwołanie wniósł J. K. zarzucając, że nie otrzymał informacji o wszczęciu postępowania w sprawie. Wskazał, że otrzymał jedynie pismo z KPMO, z którego wynikało, że po sześciu miesiącach nieodebrania samochodu marki [...] nr rej. [...] i po jego przejęciu będzie obciążony kosztami transportu i jego parkowania. Dlatego też wobec braku odebrania samochodu był przekonany, że sprawa jest zakończona. W jego przekonaniu zaskarżona decyzja została wydana po prawie 9 latach i jest niesprawiedliwa.

Skarżący wskazał, że jedynym pouczeniem, które otrzymał było pismo z KPMO [...]z marca 2008 r. Wobec tego obciążenie go kosztami jest niezasadne, a dochodzenie przez gminę takich żądań nastąpiło po zbyt długim upływie czasu i jest przedawnione.

Uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w dniu [...] marca 2008 r. na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu Nr [...] został usunięty pojazd marki [...] nr rej. [...], nr identyfikacyjny [...] z drogi [...]i umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Komunikacyjne [...] sp. z o.o. w Z. Powiadomienie z [...] marca 2008 r. J. K. otrzymał w dniu [...] marca 2008 r. Następnie w dniu [...] października 2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. pojazdu.

Pismem z [...] lutego 2012 r. Starosta [...] zawiadomił J. K. o usunięciu pojazdu i umieszczeniu na parkingu strzeżonym oraz możliwości odebrania pojazdu z parkingu po uiszczeniu opłaty za usunięcie i przechowywanie, pouczając jednocześnie o konsekwencjach nieodebrania w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia. W zakreślonym terminie pojazd nie został odebrany.

W związku z powyższym Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016r. sygn. [...] po rozpoznaniu sprawy z udziałem J. K. orzekł przepadek ww. pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Postanowienie stało się prawomocne w dniu [...] maja 2016 r.

Na podstawie opinii rzeczoznawcy ww. pojazd z uwagi na niską wartość i zły stan techniczny został przekazany do recyklingu. Pismem z dnia [...] października 2016r. Starosta [...] zawiadomił J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie zapłaty kosztów usunięcia, oszacowania i zniszczenia pojazdu.

W oparciu o poczynione ustalenia organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję o ustaleniu kosztów w wysokości [...] zł, wskazując że składa się na to: opłata za usunięcie pojazdu [...] zł oraz opłata [...] zł za cały okres przechowywania pojazdu od [...] września 2010r.do [...] sierpnia 2016r.(tj. od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz.1018 ze zm.), do dnia odbioru, ustalona zgodnie z obwiązującymi uchwałami Rady Powiatu [...]); a ponadto koszt oszacowania pojazdu [...] zł i jego ubezpieczenia [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że kwestie związane z usunięciem pojazdu z drogi, na podstawie dyspozycji wydanej przez uprawniony podmiot, uregulowano w art. 130a ust. 1-4 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym wskazując m. in., że co do zasady następuje to na koszt właściciela pojazdu (ust. 1, 2 i 2a) oraz że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 5c). Odnośnie opłat, w art. 130a ust. 6-6e wskazano, że wysokość opłat jest ustalana corocznie w drodze uchwały rady powiatu, przy czym nie może przekraczać stawek maksymalnych określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10 p.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ten w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia [...] września 2010 r. Wcześniej stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P4/06 orzekł o niezgodności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ówczesnym brzmieniu z przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, wskutek czego ww. przepis utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r. Ponadto organ wskazał na przepisy przejściowe w ustawie z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm. – dalej jako "u.zm") w myśl, których w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 4 września 2010 r.) i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym (czyli 6 miesięcy od dnia usunięcia), po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu. W przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu (art. 11 ust. 1 u.zm.). Z mocy art. 12 ust. 2 u.zm. powyższy przepis stosuje się odpowiednio w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie u.zm. i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 13 u.zm. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie u.zm., wobec pojazdów, których 6 - miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. tj. do dnia wejścia w życie u.zm.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy znaczenie ma treść art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d., które należy interpretować łącznie. W myśl art. 130a ust. 10h p.r.d. - koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu, w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d (dotyczącego sytuacji, gdy nie udało się ustalić właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej do jego odbioru). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Natomiast stosownie do art. 130a ust. 10i p.r.d., jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponujące nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Zgodnie z art. 130a ust. 10j termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Brak jest zatem podstaw do rozstrzygania w tym zakresie, Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od dnia następującego po upływie terminu płatności. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 130a ust. 10k, jeżeli od uprawomocnienia się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu upłynęło 5 lat, to nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 10h.

Kolegium wskazało, że w świetle art. 130a ust. 10h 10i p.r.d. nakładany w drodze decyzji administracyjnej obowiązek poniesienia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ciąży zawsze na właścicielu pojazdu, przy czym w sytuacji przewidzianej w art. 130a ust. 10i p.r.d. jest on zobowiązany do pokrycia tych kosztów solidarnie z osobą, która w chwili usunięcia pojazdu z drogi władała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Organ zwrócił uwagę, że chodzi o jakikolwiek tytuł prawny do pojazdu, z którym wiąże się uprawnienie do używania pojazdu (np. użytkowanie, leasing, najem, użyczenie), a który w określonych przypadkach może powstać na skutek czynności odformalizowanych, w tym w sposób dorozumiany. Ustalenie osób zobligowanych do poniesienia kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., jest ściśle związane z określeniem stron postępowania prowadzonego w przedmiocie ich zapłaty. Interes prawny w tym postępowaniu ma zawsze osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, zaś w sytuacji określonej w art. 130a ust. 10i p.r.d. także osoba wskazana w tym przepisie. W art. 130 ust. 10h p.r.d. określono zakres przedmiotowy kosztów obciążających właściciela usuniętego pojazdu(z zastrzeżeniem ust. 10i). Należy więc przyjąć, że dotyczy on kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Zdaniem organu pod pojęciem "zakończenie postępowania" należy rozumieć zakończenie postępowania cywilnego w sprawie przepadku pojazdu. Sprzedaż lub zniszczenie pojazdu stanowi uprawnienie jego właściciela, a zatem jest możliwe dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu przyznającego powiatowi własność pojazdu w drodze przepadku.

Kolegium podniosło, że unormowania p.r.d. nie określają terminu do wystąpienia przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Ograniczają się jedynie do wskazania, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10), a dodatkowo przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Kolegium uznało zatem, że starosta nie jest związany żadnym terminem w zakresie wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. W świetle obowiązującego prawa czynność ta musi być natomiast poprzedzona powiadomieniem właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu i skutkach prawnych jego nieodebrania, co oznacza, że osoby te mają pełną świadomość swojej sytuacji prawnej.

W wyniku analizy dokumentów załączonych do akt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji, które usunięto w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśniło, że usunięcie pojazdu w oparciu o dyspozycję wydaną przez uprawniony podmiot spowodowało, że zastosowanie ma regulacja z przepisu art. 130a p.r.d. Wskazało, że zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., mającym z mocy art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej zastosowanie w odniesieniu do pojazdu Jerzego Koźlika utrata własności pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i nast. p.r.d. następuje w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, które ma charakter konstytutywny (prawotwórczy). Kolegium powołało brzmienie art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.). wskazując, że kwestia spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do orzeczenia przepadku została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd powszechny i wobec tego wiąże zarówno Starostę [...], jak i organ. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 L, sygn. akt [...] orzekł przepadek pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego dotychczas własnością J. K. na rzecz Powiatu [...]. Strona mogła kwestionować powyższe rozstrzygnięcie, czego nie uczyniła.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania przez długi okres czasu Kolegium wyjaśniło, że wysokość opłaty jest wynikiem wyłącznie nieodebrania pojazdu przez J. K.. Starosta [...] miał prawo i mógł oczekiwać, że właściciel sam odbierze pojazd, aby uniknąć wyższych kosztów związanych z jego przechowywaniem i równocześnie powiat i właściciel unikną kosztów związanych z postępowaniem sądowym. Wbrew natomiast zarzutom odwołania przedmiotowe postępowanie toczy się dopiero od [...] października 2016r. i to nie wpływa na wysokość należnych kosztów. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył okres przechowywania pojazdu, za który opłatami obciążył stronę. Przy czym należy zaznaczyć, że naliczane opłaty dopiero od dnia 4 września 2010r. jest rozstrzygnięciem korzystnym dla strony.

Organ powołał art. 139 K.p.a. i wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego. Wyjaśnił, że na sytuację prawną strony w przedmiotowej sprawie w dużej mierze wpłynęła zmiana regulacji prawnych. Zdaniem Kolegium w kontekście przechowywania pod pojęciem "zakończenie postępowania" należy rozumieć zakończenie postępowania cywilnego w sprawie przepadku pojazdu. Kolegium uznało, że J. K. ponosi koszty związane z przechowywaniem pojazdu od dnia 4 września 2010r. do dnia 30 maja 2016r. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. sygn. akt. [...] stało się prawomocne dnia [...] maja 2016r.). Uchybienie w tym zakresie Kolegium usunęło. Zdaniem organu brak było podstaw prawnych do ustalenia dla Strony kosztów ubezpieczenia pojazdu OC w kwocie [...] zł. Uchybienie to Kolegium usunęło.

Na decyzję powyższą J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazując, że jest ona dla niego niezrozumiała i niezasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazała, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz.1137 ze zm. dalej jako "p.r.d."). Zaznaczył, że mający tu zastosowanie, że przepis art.130a p.r.d. przed dniem 4 września 2010r. miał inne brzmienie. Z tym dniem (tzn. z dniem 4 września 2010r.) został zmieniony ustawą z 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152 poz.1018 ze zm.). W myśl art.10 tej ustawy w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] marca 2008r. samochód marki [...] nr rej. LWA 2163, stanowiący własność J. K., został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym. Postanowieniem z [...] maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wszczął postępowanie w sprawie przejęcia pojazdu skarżącego na rzecz Skarbu Państwa zaś postanowieniem z [...] października 2011r. postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. W dniu [...] marca 2016r. Powiat [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o orzeczenie przepadku samochodu. Prawomocnym postanowieniem z [...] kwietnia 2016r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł przepadek samochodu [...], stanowiącego własność J. K. na rzecz Powiatu [...].

WSA podniósł, że z przepisu art.130a ust.10h p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. wynika, że wszelkie koszty związane między innymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do momentu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia. Intencją tego przepisu było to aby koszty te ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowania spowodowało te koszty. Właściciela pojazdu winny jednak obciążać tylko koszty uzasadnione a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechań czy bezczynności organu administracji. Kwestia ta ma istotne znaczenie w przypadku powstania kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Przepis art.130a ust.10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010r., przewiduje bowiem, że starosta występuje do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu jeżeli właściciel prawidłowo powiadomiony nie odebrał pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia przy czym z wnioskiem takim może wystąpić nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art.130a ust.10 por.d.). Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego przy czym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, winien z nim wystąpić w rozsądnym terminie. Termin na złożenie takiego wniosku nie powinien być natomiast nadmiernie wydłużony. Nie może być bowiem tak, że organ nie robi nic przez długi okres czasu i dopiero po wielu latach występuje do sądu cywilnego a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża właściciela pojazdu. Postępując w ten sposób właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi właściciel pojazdu winien natomiast ponosić wyłącznie uzasadnione koszty przechowywania a więc takie, które są normalnym następstwem swojego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zawarte w art. 130a ust. 10h p.r.d. określenie "zakończenie postępowania" odnosi się do postępowania o stwierdzenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku właścicielem pojazdu staje się bowiem powiat i nie ma już podstaw do obciążania kosztami osoby nie będącej już właścicielem pojazdu.

Zdaniem WSA w Łodzi organy administracji nie wyjaśniły czy koszty, którymi obciążono skarżącego są kosztami uzasadnionymi. Dotyczy to szczególnie kosztów przechowywania samochodu. J. K. został obciążony kosztami przechowywania za okres od [...] września 2010r. do [...] maja 2016r. czyli za okres od dnia wejścia w życie przepisu art.130a ust.10 p.r.d. do uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku pojazdu na przecz Powiatu [...]. Organy nie wyjaśniły czy koszty przechowywania samochodu przez okres prawie sześciu lat są kosztami uzasadnionymi, które winien ponieść skarżący.

WSA wskazał, że wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania skarżącego (usunięto jego samochód na parking strzeżony) jak i wieloletniej bezczynności organu w uregulowaniu stanu prawnego pojazdu. Obecnie całymi kosztami został obciążony skarżący, co oznacza że J. K. ma obecnie ponieść koszty zarówno swojego niewłaściwego zachowania jak i wieloletniego zaniechania Starosty [...] w uregulowaniu kwestii własnościowej samochodu. Zdaniem WSA nie można uznać, że całe koszty przechowywania pojazdu przez okres prawie sześciu lat są normalnym następstwem usunięcia pojazdu skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie wyjaśniły czy koszty, którymi został obciążony skarżący są kosztami uzasadnionymi. Nie wyjaśniono dlaczego wniosek do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku samochodu nie został złożony bezpośrednio po wejściu w życie ustawy z 22 lipca 2010r. tylko w dniu [...] marca 2016r. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwala na dokonanie oceny czy koszty przechowywania spornego pojazdu od [...] września 2010r. do [...] maja 2016r. można uznać za uzasadnione i obciążyć nimi skarżącego. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Zdaniem WSA organy nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego w sprawie ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie można się zgodzić z poglądem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że starosta nie jest związany żadnym terminem do wystąpienia z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu. W przepisie art.130a ust.10 p.r.d. faktycznie nie ma mowy o terminie lecz nie oznacza to całkowitej dowolności organu w tym zakresie. Przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym generuje bowiem koszty i jest rzeczą zrozumiałą, że organ powinien podjąć działania aby je maksymalnie zminimalizować. Powinien zatem wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art.130a ust.10 p.r.d. w miarę rozsądnym terminie. Przyjęcie poglądu, że organ może w dowolnym czasie wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego oznaczałoby świadome przerzucanie na właściciela pojazdu kosztów przechowywania a koszty te miałyby pokrywać również bezczynność organu w tym zakresie. Pogląd taki, w ocenie sądu, jest nie do przyjęcia.

WSA zaznaczył, że w dacie usunięcia pojazdu z drogi obowiązywał przepis art.130a ust.10 p.r.d. w następującym brzmieniu: pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:

1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;

2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;

3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego.

W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 października 2007r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. nr 191 poz.1377 ze zm.). O przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że decyzja naczelnika właściwego miejscowo urzędu skarbowego stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa własności samochodu uznanego za porzucony była decyzją deklaratoryjną i potwierdzała tylko to co nastąpiło z mocy samej ustawy. Taka decyzja mogła zostać wydana do dnia 11 czerwca 2009r.(z tym dniem art.130a ust.10 p.r.d. stracił moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. w spr. P 4/06.

W niniejszej sprawie decyzja naczelnika urzędu skarbowego nie została wydana. Wprawdzie postanowieniem z [...] maja 2009r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wszczął postępowanie w sprawie przejęcia pojazdu skarżącego na rzecz Skarbu Państwa lecz postanowieniem z [...] października 2011r. postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. W sytuacji gdy nie doszło do wydania takiej decyzji to nie można uznać, że właścicielem pojazdu skarżącego stał się Skarb Państwa. Nawet jednak gdyby doszło do wydania takiej decyzji to i tak treść przepisu art.130a ust.10h p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010r.) stanowi kto ponosi koszty określone w tym przepisie a mianowicie jest to osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji o jego usunięciu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego tj.;

– art. 10 ust. 1 z związku z art. 7 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a nadto zastosowanie danej normy praw nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, bowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej;

- art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego, jako właściciel pojazdu w dni wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązku poniesienia jedynie części kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, odpowiadającej "kosztom uzasadnionym", tj. koszty "będące normalnym następstwem jego nagannego zachowania".

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania zawierających precyzyjne wytyczne dla organu, co do sposobu ponownego przeanalizowania okresu, za jaki skarżący jest obowiązany ponieść koszty związane z przechowywaniem pojazdu;

- art. 141 §4 P.p.s.a. przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazującego jako jego podstawę prawną tylko art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., a jednocześnie zawierającego argumentację świadczącą o błędnym zastosowaniu przez organ przepisu art. 130a ust. 10 h. p.r.d.

W oparciu o tak postawione zarzuty Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.- dalej jako "p.r.d."). Przepis ten stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji przepis art.130a p.r.d. przed dniem 4 września 2010r. miał inne brzmienie. Z tym dniem (tzn. z dniem 4 września 2010r.) został zmieniony ustawą z 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152 poz.1018 ze zm.). W myśl art.10 tej ustawy w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (6 miesięcy od dnia usunięcia), po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu.

Należy wskazać, że decyzja, wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania, organ wydaje ją obligatoryjnie (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2142/15, Lex nr 2314805).

Należy wskazać, że ustalenie zakresu postępowania wyjaśniającego, a tym samym ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie.

Wydając decyzję, na podstawie art. art. 130a ust. 10h p.r.d., organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a.

Organ ustalił, że w dniu [...] marca 2008 r. wydana została dyspozycja usunięcia pojazdu Nr [...], na podstawie której został usunięty z drogi [...] pojazd [...] nr rej. [...], i umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Komunikacyjne M. sp. z o.o. w Z. Właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia był J. K.. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. sygn. [...] po rozpoznaniu sprawy z udziałem J. K. orzekł przepadek ww. pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Wobec braku wniesienia środka zaskarżenia, postanowienie stało się prawomocne w dniu [...] maja 2016 r. Między wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] nie upłynęło pięć lat.

Wyjaśnić należy, i na co zwrócił uwagę organ, że wydając decyzję na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. organ nie ustala tego, czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu o obowiązku odbioru pojazdu. Te i inne kwestie poprzedzające wydanie postanowienia na podstawie art. 130a ust. 10e p.r.d. bada sąd powszechny w sprawie przepadku pojazdu. Należy wskazać, że stosownie do art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne sądu cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać także należy, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. W art. 130a ust. 10 p.r.d. wskazuje się jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a u.p.o.r.d.). Skoro więc właściciel pojazdu J. K. był prawidłowo powiadomiony o obowiązku odbioru pojazdu i o skutkach jego nieodebrania, powinien pojazd odebrać, w innym przypadku powinien liczyć się z obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym.

Jeszcze raz należy podkreślić, że wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h u.p.r.d. ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie właściciel pojazdu będzie obciążony kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, niezależnie od tego kiedy wydana została dyspozycja usunięcia i kiedy sąd orzekł przepadek pojazdu.

Z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi z powodu naruszenia prawa materialnego, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona na podstawi art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P. p. s. a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.