Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1266/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz. 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: par. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1973 nr 4 poz. 29
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym.
article: par. 1
journal: Dz.U. 1967 nr 15 poz. 66
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem.
Teza: Jeśli wydane pozwolenie na budowę narusza zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./ jak i rozporządzeń wykonawczych a realizacja obiektu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa życia - które to dobro chronione było i jest ustawą zasadniczą - to nie może budzić wątpliwości ocena, iż decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

TEZY

Jeśli wydane pozwolenie na budowę narusza zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./ jak i rozporządzeń wykonawczych a realizacja obiektu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa życia - które to dobro chronione było i jest ustawą zasadniczą - to nie może budzić wątpliwości ocena, iż decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - uchyla zaskarżoną decyzje i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody D., (...)


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2000 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia 1 marca 2000 r. (...). Decyzją tą Wojewoda D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu O. z dnia 14.02.1974 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. 1 /dawniej R./ w O. Z uzasadnienia decyzji tej wynika, że właściciel działki opisanej Józef M. w 1974 r. uzyskał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego przy ul. R. 1 /obecnie S. 1/ w O. W dniu 18 lipca 1994 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji ponieważ działka leży przy Hucie O. i podlega szkodliwym wpływom H. Żądał też odszkodowania.

Sprawa rozpatrywana była przez organ po raz kolejny po dwukrotnym uchyleniu decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokonał oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie obowiązujących przepisów prawnych w dacie jej wydania, to jest:

1/ ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./.

2/ zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.U. nr 10 poz. 44 ze zm./ jako załącznik do rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. /Dz.U. nr 27 poz. 157/,

3/ rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru nad budownictwem powszechnym /Dz.U. nr 4 poz. 29/,

4/ miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. z dnia 1.03.1971 r. - ogłoszonego w Dz.Urz. WRN nr 3 poz. 12.

Dokonując oceny zgodności decyzji z wyżej wymienionymi przepisami, organ stwierdził, że działka na której pobudowano dom skarżącego zgodnie z pozwoleniem na budowę, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem H4MNRz przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego O. pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy, i zespół zabudowy rzemieślniczej. Wielkość działek około 700 m2. Obok tego terenu znajduje się teren oznaczony symbolem H5KM o ustaleniach "Po likwidacji Zakładów Bieli Cynkowej - teren urządzeń komunikacji miejskiej. Projektowane garaże ogólno-miejskie dla śródmiejskiej jednostki mieszkaniowej." W materiałach do tego planu /z lat 1968-69/ na str. 9 podano, że jest to zakład o charakterze szkodliwym i uciążliwym, strefa uciążliwości wynosi około 800 m. Dlatego z uwagi na lokalizację zakładu w pobliżu zabudowy mieszkaniowej postuluje się przeniesienie zakładu. W tej sytuacji wydane w 1974 r. pozwolenie na budowę na działce położonej na terenie oznaczonym symbolem H4MNRz było zgodne z ustaleniem planu, a tym samym zgodne z art. 3 ustawy z dnia 31.01.1961 r. - Prawo budowlane. Ponieważ Huty nie przeniesiono z tego terenu i nie ustanowiono strefy ochronnej skarżący może dochodzić roszczeń w cywilnym postępowaniu.

W toku postępowania przemierzono odległości budynku skarżącego od obiektów na sąsiednich działkach i stwierdzono, że nie naruszają wymogów określonych zarządzeniem nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane.

Przepisy te nie regulują odległości budynków od obiektów uciążliwych, a jedynie odległości między budynkami. Według par. 20 ust. 2 cytowanego rozporządzenia odległość ta winna wynosić 8 m - 10 m. Odległość budynku skarżącego od sąsiednich budynków wynosi 12.24 m, 15.24 m, a odległość od garażu ze ścianą bez otworów, wynosiła 5.27 m przy wymaganej 3 m. Odległość budynku skarżącego od Huty ustalona przemierzeniem 16.10.1997 r. wynosi 50-52 m.

W podsumowaniu powyższych okoliczności organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej zgodnie z żądaniem Józefa M.

Stanowisko to podzielił w całości organ odwoławczy w wydanej decyzji z dnia 28 kwietnia 2000 r. Zgodność decyzji z art. 3 Prawa budowlanego z 1961 r. i art. 14 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz przepisami szczególnymi - wyłącza stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z planowaną likwidacją Zakładu Bieli Cynkowej z tego terenu na wniosek inwestora wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Strefa ochronna dla tego zakładu nie została nigdy ustanowiona a więc niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych dla ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami. Ewentualne szkody mogą być dochodzono przez skarżącego na drodze postępowania cywilnego w ocenie organu odwoławczego podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Józef M. zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w bezpośredniej bliskości z Zakładem Huty O. - szczególnie niebezpiecznym dla środowiska - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji. Domagał się zmiany decyzji i stwierdzenia jej nieważności przez sąd. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko z decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Już w pierwszym wyroku uchylającym decyzję organu nadzorczego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu O. z dnia 14 lutego 1974 r. udzielającej Józefowi M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. R. 1 w O. Sąd zarzucił organowi nie tylko gołosłowne stwierdzenie o zgodności decyzji powyższej z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1971 r. ale także brak szerszych ustaleń co do zgodności decyzji z prawem. Zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę to nie tylko zgodność z ustaleniami obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., lecz także z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym prawa budowlanego, wymogami technicznymi określonymi w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego. Sąd nakazał w związku z tym dokonanie oceny, czy zaakceptowane wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę usytuowanie budynku mieszkalnego odpowiadało wymogom w zakresie zachowania normatywnych odległości od istniejących na sąsiednich nieruchomościach obiektów budowlanych w tym kwalifikujących się jako szczególnie uciążliwe.

Jakkolwiek po kolejnym rozpoznaniu sprawy organ wykonał zalecenia Sądu i ustalił zgodność odległości z przepisami od obiektów na sąsiednich nieruchomościach oraz zachowanie wymogów bezpieczeństwa - przewidzianych wskazanymi przepisami - nadal nie rozstrzygnął kwestii zasadniczej - dopuszczalności usytuowania budynku mieszkalnego Józefa M. w bezpośrednim sąsiedztwie z H. O. Organ wskazał w uzasadnieniu swej decyzji jakie akty prawne wziął pod uwagę dokonując oceny w postępowaniu nieważnościowym zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę - udzielonej skarżącemu w 1974 r. Należy jednak stwierdzić, że ocena ta jest wybiórcza i niepełna, a w konsekwencji nietrafna i nie wyjaśniająca istoty problemu.

Według wskazówek Sądu z wyroku IV SA 820/95 organ ustalił jakie były założenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z 1971 r. w odniesieniu do terenu, na którym usytuowana była działka Józefa M., oznaczonego symbolem H4MNRz. Organ prawidłowo ustalił, że plan przeznaczał ten teren na mieszkalnictwo rodzinne i zabudowę rzemieślniczą. Nie mógł jednak, zważywszy na cel prowadzonego postępowania, nie uwzględniać zapisu planu dotyczącego terenu bezpośrednio sąsiadującego z uwagi na faktycznie zlokalizowaną i pracującą Hutę O., zaliczoną do obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska.

Dokonane przez organ w toku postępowania niniejszego pomiary odległości wykazały, iż budynek skarżącego usytuowany jest 50 m od Zakładu Huty, emitującego do powietrza wysoce toksyczne środki. Teren Huty oznaczony był symbolem H5KM. W założeniach ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z 1971 r. str. 14 - istnieje zapis: "przewiduje się budowę nowego oddziału Zakładów Bieli Cynkowej w południowej części miasta obok terenów kolejowych a następnie sukcesywne przenoszenie istniejących obiektów na ww. teren" Na str. 17 "program zagospodarowania obszaru - przemysł" pod poz. 3 istnieje zapis: "Zakłady Bieli Cynkowej - produkującej: biel cynkową i glejtę ołowiczną - przeniesienie zakładów na nowy teren".

W materiałach do planu zagospodarowania przestrzennego opracowano stan istniejący - w formie inwentaryzacji. Na str. 9 została określona działalność Zakładów Bieli Cynkowej działających na obszarze 4.0 ha jako szczególnie szkodliwa i uciążliwa, zważywszy na to, że produkowana jest biel cynkowa, minia ołowiana i glejta ołowiana. W tym materiale ustalono, że strefa uciążliwości wynosi 800 m i obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej. Z uwagi na lokalizację Huty w pobliżu zabudowy mieszkaniowej postuluje się przeniesienie zakładu poza teren obecny, gdzie będzie możliwość zachowania obowiązującej strefy sanitarnej. Te materiały były dostępne organowi, który miał ocenić zgodność z prawem wydanej w 1974 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zaznaczono na wstępie organ ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja była zgodna z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane, który to przepis stanowił, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Obowiązujące w dacie wydawania decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym /Dz.U. nr 4 poz. 29/ w par. 40 ust. 1 stwierdza, że właściwy organ jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli realizacja zamierzonych robót mogłaby spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych lub zagrożenie ludzi i mienia.

Nie może budzić wątpliwości, że przepis ten miał zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie, gdy Huta O. funkcjonowała w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora stanowiąc dla mieszkańców zrealizowanego obiektu mieszkalnego stałe zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia.

Należy bowiem dodatkowo zauważyć, że mimo obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 66/ strefa taka zakładu Bieli Cynkowej - Huty O. nie została ustanowiona - mimo kategorycznego brzmienia przepisu par. 1 stanowiącego, że strefę ochronną ustanawia się dla poszczególnych zakładów wydalających substancje zanieczyszczające powietrze w otoczeniu (...).

Par. 4 stanowi, że decyzję ustanawiającą strefę ochronną wydaje organ miejscowego planowania przestrzennego. Par. 3 ust. 2 stanowi, że na terenie strefy ochronnej nie mogą być lokalizowane domy mieszkalne i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi.

Mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy prawa obowiązującego w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz fakt, iż w tym właśnie czasie nie zrealizowano ustaleń ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego z 1971 r. miasta O. o przeniesieniu Huty poza miasto - należy stanowczo stwierdzić, iż niedozwolone było wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego Józefowi M. w odległości 50 m od działającej Huty O.

Oceny tej nie zmieniają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę mieszkaniową na terenie H4MNRz w bezpośrednim sąsiedztwie nader szkodliwego i uciążliwego zakładu.

Te okoliczności oraz wiążąca się z nimi regulacja prawna zostały pominięte przez organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Brak wszechstronnej oceny w aspekcie wskazanych przepisów w konsekwencji doprowadził do wydania nietrafnej decyzji. Jeśli wydane pozwolenie na budowę narusza zarówno przepisy ustawy - prawo budowlane jak i rozporządzeń wykonawczych, a realizacja obiektu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa życia - które to dobro chronione było i jest ustawą zasadniczą - Konstytucją - to nie może budzić wątpliwości ocena, iż decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ocenę taką winien mieć na uwadze organ rozpoznając sprawę ponownie.

Uznając zasadność zarzutów skargi należało uchylić po raz kolejny decyzje organów obu instancji.

Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.