Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1481/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1269/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 5 maja 2014 r. nr IV/50/6/2014 w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako "Spółka") stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z [...] maja 2014 r. w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 10 grudnia 2013 r. Spółka złożyła wniosek o uwzględnienie zarządzanej przez nią instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu II w województwie śląskim.

Zaskarżoną uchwałą z 5 maja 2014 r. Sejmik Województwa Śląskiego zmienił uchwałę Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014, zmienionej uchwałą Nr V/32/9/2013 Sejmiku Województwa Śląskiego z 25 marca 2013 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 14 ust. 1 pkt 8, art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa") w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). W § 1 ust. 2 uchwały Sejmik zmienił załącznik do uchwały Nr IV/25/2/2012 i nadał mu brzmienie zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego z 11 marca 2011 r. Nr 407/318/IV/2014. W załączniku do przyjętej przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały zarządzana przez skarżącą instalacja została wymieniona jako instalacja zastępcza do produkcji paliw alternatywnych.

Pismem z 23 czerwca 2014 r. skarżąca Spółka wezwała Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie lub zmianę uchwały z 5 maja 2014 r. i uwzględnienie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych instalacji należącej do Spółki. Następnie pismem z 1 lipca 2014 r. skarżąca Spółka cofnęła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się przy tym na rozmowy prowadzone z samorządem województwa śląskiego. Kolejnym pismem z 4 sierpnia 2014 r. skarżąca Spółka ponownie wezwała Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie skarżąca Spółka wniosła skargę na uchwałę z 5 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że Spółka posiadała legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r., ponieważ przez pominięcie w treści uchwały zarządzanej przez skarżącą instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych naruszony został jej interes prawny. Sąd I instancji przedstawił przepisy ustawy o odpadach stanowiące podstawę planowania przez województwo gospodarki odpadami. Sąd I instancji wskazał, że Spółka wykazała również naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, przez umieszczenie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie II, lecz z pominięciem instalacji należącej do Spółki. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach były zasadne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zakład zagospodarowania odpadów, który spełnia określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach wymagania jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych. Wystarczające jest spełnienie jednego z wymogów określonych w podpunktach 1-3 tego przepisu. Taki zakład powinien zostać wskazany w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a następnie zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Podobnie w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, obligatoryjnie powinna zostać zmieniona uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).

W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia wymaga, czy instalacja należąca do Spółki spełnia wymagania przewidziane dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Zdaniem Spółki, świadczą o tym wyniki procedury przygotowania instalacji do nadania jej statusu instalacji regionalnej, w tym uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast w ocenie Sejmiku, instalacja skarżącej Spółki budzi wątpliwości w tym zakresie z uwagi na treść ekspertyzy wykonanej na zlecenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która wskazuje na niespełnienie wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1052). Sąd I instancji powołał § 4 ust. 2 rozporządzenia, wskazując przy tym, że zarówno ustawa jak i rozporządzenie nie zawiera definicji legalnej użytych pojęć "reaktor" i "hala" W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie intencją ustawodawcy było prowadzenie procesów biologicznych w warunkach zapewniających szczelność tego procesu i zapobieganie wydostawaniu się na zewnątrz nieoczyszczonego powietrza. Jak wynika z wyjaśnień Spółki, zastosowana przez nią technologia rękawów foliowych spełnia te wymagania zarówno w zakresie szczelności jak i przebiegu procesu polegającego na wstępnym przerzucaniu odpadów w procesie ładowania reaktorów, następnie hermetycznego przerzucania odpadów oraz intensywnego napowietrzania celem osiągnięcia właściwej wartości, a w dalszej kolejności przerzucania odpadów po otwarciu reaktora. Dla przedmiotowej instalacji Spółka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Chorzowa z [...] września 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2013 r. zmieniającą wcześniejsze decyzje i udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Ponadto Spółka dysponuje decyzją Prezydenta Miasta Chorzów z [...] listopada 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz po zakończeniu budowy opinię sanitarną potwierdzającą wykonanie instalacji zgodnie z projektem oraz wymogami sanitarnymi. Skarżąca zawiadomiła również Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, który nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu.

W oparciu o przedłożone dokumenty Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania spełnienia przez instalację zarządzaną przez Spółkę wymogów wynikających z przepisów ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, po zgłoszeniu zakończenia budowy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która była określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako instalacja planowana, Sejmik zobligowany był zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach dokonać zmiany uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Śląskiego.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy odpadach przez przyjęcie, że w przypadku zakończenia w tym samym okresie budowy kilku instalacji spełniających kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i złożeniu przez podmioty zarządzające tymi instalacjami wniosków o uwzględnienie tych instalacji w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, uchwała zmieniająca tę uchwałę (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), musi jednocześnie odnosić się do wszystkich tych instalacji. Natomiast nieuwzględnienie choćby jednej z tych instalacji w uchwale zmieniającej powoduje, że cała uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dotknięta jest wadą nieważności niezależnie od faktu, że inne instalacje wskazane w uchwale zmieniającej spełniają kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sejmik województwa w takim przypadku może podjąć zarówno uchwały odnoszące się do każdej z osobna spośród tych instalacji, co do kilku, jak i co do wszystkich razem. Podjęcie uchwały w stosunku do kilku, a nie podjęcie uchwały (ewentualna bezczynność w tym zakresie) w stosunku do jednej z tych instalacji nie powoduje więc, że uchwała w sprawie zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami odnosząca się do tych pozostałych instalacji dotknięta jest wadą nieważności.

Po drugie, błędną wykładnię art. 38 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 2 oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że sejmik województwa przygotowujący i podejmujący uchwałę w sprawie wykonania planu lub uchwałę zmieniającą, w zakresie ustalenia, czy dana instalacja spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, jest związany wydanymi w danej sprawie decyzjami co do oceny, czy dana instalacja spełnia kryteria określone w prawie dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Sejmiku, błędnie także przyjęto, że decyzje, te określają, że dana instalacja spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Dotyczy to też przyjęcia, że przepisy prawa dają jakiemukolwiek innemu organowi niż sejmik województwa kompetencję do stwierdzenia, czy dana instalacja spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz, że może to nastąpić przed podjęciem uchwały przez sejmik województwa i wpisaniem danej instalacji jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W konsekwencji doszło do błędnej wykładni wskazanych przepisów, a także pominięcia przez Sąd I instancji kontroli, czy instalacja skarżącej Spółki spełnia kryteria określone w przepisach prawa dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem szczegółowo w uzasadnieniu wyroku do analizy tych kryteriów i technologii posiadanej przez Spółkę. Zamiast tego przyjął tylko, że jeżeli Spółka otrzymała określone decyzje i zgody to jednoznacznie przesądza, że dana instalacja spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, pomimo tego, że z żadnej z tych decyzji to nie wynika. W ocenie Sejmiku, Sąd I instancji nie rozważył, czy instalacja spełnia kryteria określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1052). Doprowadziło to Sąd I instancji do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności uchwały.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 38 ust. 1-3 oraz niezastosowanie art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g/, art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. c/ i pkt 5 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach, które określają władzę planistyczną sejmiku województwa w zakresie gospodarki odpadami. W ocenie Sejmiku, Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że każdy podmiot ma prawo do wiążącego domagania się umieszczenia planowanej lub wybudowanej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tymczasem wyłączne prawo w zakresie umieszczenia danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych pozostaje "w gestii" sejmiku województwa i wynika z jego władzy planistycznej w zakresie gospodarki odpadami. Jedynie uprzednie umieszczenie instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako planowanej, daje danemu podmiotowi prawo wiążącego domagania się, na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, wpisania do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, także danej instalacji w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Jedyny wyjątek od tej zasady jest przewidziany w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.).

Po czwarte, błędną wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 tej ustawy w związku art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki można wywieść na gruncie tych przepisów z powodu podjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie wykonania planu, tylko w stosunku do niektórych instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów, których budowa została zakończona w tym samym okresie. W ocenie Sejmiku, na podstawie powołanych przepisów Spółka może wywodzić naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia jedynie z bezczynności Sejmiku Województwa Śląskiego w niepodjęciu uchwały na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.

Ponadto Sejmik zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), a także art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przez przyjęcie jako podstawy wyroku błędnie ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sejmiku, Sąd I instancji błędnie przyjął, ze status instalacji zastępczej Spółki do produkcji paliw alternatywnych został nadany przez uchwałę Nr IV/50/6/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. Instalacja ta otrzymała taki status na podstawie uchwały Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014 i nie zmieniły tego statusu późniejsze uchwały. W ocenie Sejmiku, oznacza to, że uchwała Nr IV/50/6/2014 w żaden sposób nie zmieniała sytuacji strony, więc przepisy zawarte w tej uchwale nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia Spółki.

Po drugie, art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez rozpatrzenie przez Sąd I instancji skargi, co mogło jedynie nastąpić w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że co najmniej jeden przepis zawarty w uchwale Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. Nr IV/50/6/2014 narusza interes prawny lub uprawnienie Spółki. W ocenie Sejmiku, żaden z tych przepisów nie narusza tego interesu prawnego lub uprawnienia Spółki, ponieważ przedmiotem uchwały nie było uznanie instalacji Spółki za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Uchwała odnosiła się bowiem do uznania za takie instalacje tylko instalacji innych przedsiębiorców, co nie wyklucza podjęcia w stosunku do instalacji Spółki odrębnej uchwały. Skarga powinna zatem zostać odrzucona lub ewentualnie rozpatrzona jako skarga na bezczynność na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w związku z niepodjęciem przez Sejmik Województwa Śląskiego indywidualnej uchwały na podstawie wniosku Spółki z 10 grudnia 2013 r. oraz na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach

Po trzecie, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. W ocenie Sejmiku, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji jako podstawy wyroku błędnie ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji przyjął, że podjęcie przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały z 5 maja 2014 r. było związane ze złożeniem przez Spółkę wniosku z 10 grudnia 2013 r. o uwzględnienie zarządzanej przez Spółkę instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu II w Województwie Śląskim. Sąd I instancji przyjął także, że Sejmik Województwa Śląskiego podejmując tę uchwałę, rozstrzygał o statusie instalacji Spółki. Sejmik wyjaśnił, że podjęcie tej uchwały nie było związane z wnioskiem Spółki, ponieważ Zarząd Województwa Śląskiego przygotowujący projekt uchwały nie uwzględnił tej instalacji ze względu na wątpliwości, które miał odnośnie spełnienia kryteriów dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów i konieczności dogłębnego rozważenia tego wniosku. Sejmik Województwa Śląskiego podejmując tę uchwałę na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w ogóle nie odniósł się do wniosku Spółki z 10 grudnia 2013 r.

Po czwarte, art. 3 § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez błędne przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podejmowana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a nie uchwała w sprawie zmiany tej uchwały podejmowana na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Do zmiany uchwały w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami doszło w związku z zakończeniem budowy konkretnej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Oznaczałoby to bowiem wyjście poza zakres sprawy i poddanie kontroli Sądu niezaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014, przez wskazywanie w uzasadnieniu wyroku, co powinna zawierać ta uchwała.

Po piąte, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w wyniku przyjęcia stanu faktycznego, który jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Sąd I instancji przyjął, że instalacja Spółki wykorzystująca tzw. rękawy foliowe spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określone art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Sąd I instancji dokonał tego ustalenia wyłącznie na podstawie decyzji i zgód wymienionych w uzasadnieniu wyroku, choć z tych decyzji i zgód nie wynika czy instalacja Spółki wykorzystująca tzw. rękawy foliowe spełnia wszystkie kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Sejmiku, Sąd I instancji orzekał w tym zakresie nie na podstawie akt postępowania administracyjnego, ponieważ Sejmik Województwa Śląskiego, przygotowujący i podejmujący na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach zaskarżoną uchwałę nie prowadził tego postępowania w stosunku do instalacji Spółki, ale wyłącznie w stosunku do innych instalacji. Oznacza to, że akta sprawy nie pozwalały na sprawowanie przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej w zakresie instalacji Spółki. Sąd I instancji ustalił powyższe okoliczności na podstawie dokumentów w ogóle nie znajdujących się w aktach postępowania oraz ustalił, że instalacja strony spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych bez udziału biegłego powołanego przez organ. Okoliczności te wymagają wiadomości specjalnych i mogą być ustalone w przypadku wątpliwości jedynie przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania z udziałem biegłego wydającego opinię.

Po szóste, art. 33 § 1 oraz art. 91 § 2, art. 109 i art. 110 p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a także w związku art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez ich niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu do postępowania sądowego na prawach strony B. sp. z o.o. Spółka Komandytowa oraz C. sp. z o.o. z siedzibą w K., a więc spółek, którym na podstawie art. 38 ust 3 pkt 2 ustawy o odpadach uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. nadała status regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty Sejmik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sejmik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie.

Z tych względów należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jak i art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wynika to z tego, że żaden przepis zawarty w uchwale Nr 15016/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki, ponieważ przedmiotem tej uchwały nie było uznanie instalacji skarżącej Spółki za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa odnosiła się wyłącznie do uznania za takie instalacje tylko instalacji innych przedsiębiorców. Natomiast nie jest zasadne stwierdzenie, że jest to przesłanka do odrzucenia skargi czy też powinna być ona ewentualnie rozpatrzona jako skarga na bezczynność na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W pierwszym przypadku należy bowiem podkreślić, że przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy jest lex specialis wobec przepisów ustawy p.p.s.a., także biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy pojęcia "czynności", których organ samorządu województwa nie wykonuje. Natomiast w drugim przypadku na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, sąd administracyjny nie może oczywiście nakazać organowi nadzoru wydania zrządzenia zastępczego z powodu niepodjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego oznaczonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, ponieważ powyższy organ samorządu województwa jest w tzw. bezczynności prawotwórczej. Sąd I instancji nie jest ustawowo umocowany do nakazania sejmikowi województwa, który pozostaje w takiej sprawie w bezczynności, wydania aktu prawa miejscowego uwzględniającego żądanie skarżącej Spółki. Naruszałoby to bowiem konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, którą statuuje art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Po drugie, zasadnie także podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego. W szczególności Sąd I instancji błędnie przyjął, że status instalacji zastępczej Spółki do produkcji paliw alternatywnych jest nadany przez uchwałę Nr IV/50/6/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. Jednak powyższa instalacja otrzymała taki status na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego Nr IV/25/2/2012 z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014 i nie zmieniły tego statusu późniejsze uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego. Dlatego też uchwała Nr IV/50/6/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego nie zmieniała sytuacji prawnej i faktycznej instalacji Spółki, ponieważ przepisy zawarte w tej uchwale nie naruszają jej interesu prawnego lub uprawnienia, regulując przecież status prawny instalacji tylko innych przedsiębiorców, którzy spełnili wymagania do nadania im statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest to w ogóle kwestionowane w tej sprawie (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1896/15).

Po trzecie, także zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji przyjął bowiem, że instalacja skarżącej Spółki wykorzystująca tzw. rękawy foliowe, spełnia kryteria stawiane regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych. Jednak Sąd I instancji dokonał tego ustalenia stanu faktycznego opierając się na znanych Sądowi z urzędu ustaleniach osnowy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Chorzowa z [...] września 2013 r. wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a także ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2013 r. zmieniającej wcześniejsze decyzje i udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Ponadto Sąd I instancji wziął także pod uwagę decyzję Prezydenta Miasta Chorzów z [...] listopada 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz po zakończeniu budowy opinię sanitarną potwierdzającą wykonanie instalacji zgodnie z projektem oraz wymogami sanitarnymi. Natomiast, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji orzekając w ten sposób, nie wziął pod uwagę, że z akt postępowania w tej sprawie jednoznacznie wynika, że Sejmik Województwa Śląskiego wydając przedmiotową uchwałę na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, nie prowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, a więc także postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym instalacji skarżącej Spółki, lecz tylko wobec instalacji innych przedsiębiorców. Oznacza to, że Sąd I instancji ustalił okoliczności faktyczne na podstawie dokumentów niebędących w aktach postępowania, stwierdzając, że instalacja strony skarżącej spełnia kryteria dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także nawet bez udziału biegłego powołanego przez właściwy organ. Ponadto rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymaga wiadomości specjalnych dla ustalenia statusu takiej instalacji, stąd tylko właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania z udziałem biegłego wydającego opinię w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc w postępowaniu administracyjnym powinien ją rozstrzygnąć.

Po czwarte, nie są natomiast zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 33 § 1 oraz art. 91 § 2, art. 109 i art. 110 p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez ich niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu do postępowania sądowego na prawach strony B. sp. z o.o. Spółka Komandytowa oraz C. sp. z o.o. z siedzibą w K. Są to Spółki, którym na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z 5 maja 2014 r. nadała status regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wynika to z tego, że nawet "pominięcie" tych spółek w tym postępowaniu sądowym oznacza, że tylko te zainteresowane Spółki mogłyby wystąpić z tej przyczyny z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego już prawomocnym orzeczeniem (art. 270 p.p.s.a.). Natomiast w żadnym przypadku umocowania w tym zakresie do działania w ich imieniu nie posiada Sejmik Województwa. Trzeba także przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, każdy podmiot działa na tej podstawie prawnej tylko w oparciu o swój własny interes prawny lub uprawnienie, który jego zdaniem został naruszony przepisem prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotowa uchwała dotyczyła zmiany uchwały Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014, czyli jest wydana na podstawie art. 38 ust. 9 pkt 2 ustawy o odpadach, w związku z zakończeniem budowy przedmiotowych regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ujętych uprzednio w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Po piąte, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy zasadny jest także zarzut kasacyjny podnoszący błędną wykładnię art. 38 ust. 3 pkt 2, a także art. 38 ust. 1 i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Należy zgodzić się bowiem ze stanowiskiem, że nieuwzględnienie instalacji skarżącej Spółki w treści uchwały Sejmiku Województwa z 5 maja 2014 r., nie wywołuje w żadnym przypadku skutku prawnego ex tunc w przedmiocie konieczności stwierdzenia nieważności takiej uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Ponadto sąd administracyjny nie może w tym zakresie także orzekać o tzw. bezczynności prawotwórczej Sejmiku Województwa Śląskiego, gdyż brak jest podstawy prawnej do takiego orzekania na podstawie art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 38 ust. 1-3 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g/ jak i art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w akcie prawa miejscowego, którym jest także przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie zmiany wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014. Należy także podkreślić, że sejmik województwa w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Oznacza to, że tego rodzaju akt prawa miejscowego wykazuje cechy tzw. generalnego aktu administracyjnego. Ponadto z woli ustawodawcy przyznanie statusu tego rodzaju regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w formie uchwały sejmiku województwa pozbawia przedsiębiorców prowadzących tego typu instalacje środków ochrony prawnej o charakterze procesowym, które przewidziane są w ogólnej procedurze administracyjnej regulującej wydawanie decyzji administracyjnych, a więc indywidualnych aktów administracyjnych. Natomiast sąd administracyjny – bez odpowiedniej ingerencji ustawodawcy – nie może przyznawać sobie normy kompetencyjnej w sytuacji prawnej i faktycznej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, którą statuuje przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tych względów, ponieważ sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.