Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1716/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K., T. Z., M. Z. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2013r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości [...] zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], o powierzchni [...]ha, w wyniku jej podziału – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Zaskarżone orzeczenie wydano w następującym stanie faktyczny i prawnym:

Na wniosek M. K., T. Z., M. Z. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Burmistrz Gminy i Miasta S. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na 10 działek o nr: [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha (przeznaczona pod poszerzenie publicznej drogi powiatowej). Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu [...] września 2012 r.

W dniu 9 października 2012 roku organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W toku postępowania 29 października 2012r. w obecności rzeczoznawcy majątkowego T. S., działającej na zlecenie organu, dokonano oględzin nieruchomości. W celu stwierdzenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości powołany został rzeczoznawca majątkowy do sporządzenia operatu szacunkowego. W operacie z dnia 22 grudnia 2012r. rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem na kwotę [...] zł oraz wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Biegły dla określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określił na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym, we wsi K. oraz miejscowościach sąsiednich, przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce gruntami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale.

Jak wynika z operatu podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] kwietnia 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, opłata adiacencka ustalona została w wysokości 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, w związku z tym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [...] zł., zgodnie z art. 98a ust. 1a ugn. Wycena nie obejmowała działki [...], wydzielonej na poszerzenie publicznej drogi powiatowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2013r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., T. Z., M. Z., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji miał prawo skorzystać z przysługującego, wynikającego z ustawy o gospodarce gruntami prawa – art. 98a, i wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wydać decyzję w tym przedmiocie. Analiza akt potwierdza, że wydana w sprawie decyzja uznaniowa jest zgodna z prawem i poprzedzona była prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. O wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomieniami doręczonymi w dniach 10 i 11 października 2012r. M. K. uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych w dniu 29 października 2012r., co wynika z protokołu z tej czynności. Strony, stosownie do art. 10 kpa zawiadomiono o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się zawiadomieniem z 11 lutego 2012r. doręczonym w dniach 12, 13 i 14 lutego 2013r., a 15 lutego 2013r., na wniosek M. K. doręczono jej kopię operatu szacunkowego. Do dnia wydania decyzji tj. do [...] marca 2013r. strony nie wniosły żadnych uwag do operatu i prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania, SKO w W. podniosło, że rozliczenie między stronami z tytułu działki przejętej pod poszerzenie drogi powiatowej nie należy do przedmiotu tego postępowania, bowiem opłata adiacencka nie obejmuje tej nieruchomości. Aczkolwiek w decyzji pierwszoinstancyjnej, w drugim akapicie uzasadnienia stwierdzono, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej, jednakże dalsza część decyzji i pozostałe dokumenty w aktach sprawy potwierdzają, że dotyczy to poszerzenia drogi powiatowej. Wskazano, na pismo organu I instancji przesłane wraz z odwołaniem, iż działka nr [...] przeszła na własność Powiatu [...], ponieważ przeznaczona została na poszerzenie drogi powiatowej, zaś odwołujący się zrezygnowali z odszkodowania za działkę w piśmie z dnia 5 września 2012r. i oświadczenie to składali przed Starostą Powiatu [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału z dnia [...] sierpnia 2012r. potwierdza, że działka o nr [...] była przeznaczona na poszerzenie drogi powiatowej, nie gminnej.

Pismem z 17 czerwca 2013r. skarżąca M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazała na naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 10, 61, 77§1, 80, 85§1, 145, 147 ust. 1 kpa poprzez nie zebranie całego materiału w sprawie, niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej, niepełne przeprowadzenie dowodów, nie przeprowadzenie dowodów ze wszystkich planów, nie przeprowadzenie właściwych oględzin, a co za tym idzie sprzeczne ustalenia ze stanem faktycznym, nie umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie strony prawa do wystąpienia o rozłożenie opłaty na raty, nie uwzględnienie nieodpłatnego przekazania części nieruchomości, która to droga jest powodem naliczenia opłaty adiacenckiej. W oparciu o powyższe zarzuty stwierdziła, że opłata adiacencka została naliczona bezpodstawnie. Wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy art. 98a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami – stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu w przypadku, gdy właściciel nieruchomości przekazał nieodpłatnie część nieruchomości na drogę, która to droga jest przyczyną naliczenia opłaty adiacenckiej – jest zgodny z Konstytucją RP.W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że została podwójnie ukarana: z jednej strony pozbawiono ją wynagrodzenia za przekazaną części nieruchomości na drogę, a druga kara to nałożenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej tą drogą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 98a ugn, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Z powyższej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy są spełnione następujące warunki:

1)nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela;

2)ustalenie opłaty nastąpi w okresie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzajaca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3)nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości wykazany na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ugn);

4)w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie zaistnienie wskazanych wyżej przesłanej nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez skarżącą. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek skarżącej i pozostałych współwłaścicieli Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości, która to decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2012r. W tym czasie obowiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]) Rady Miejskiej w S. określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości.

Poza sporem pozostaje również wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W celu stwierdzenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości powołany został rzeczoznawca majątkowy do sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła T. S. dla określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 22 grudnia 2012r. zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określiła na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i terenów o różnym przeznaczeniu na rynku lokalnym, we wsi K. oraz miejscowościach sąsiednich – tereny gminy S., przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. szacowane działki tj. [...], [...], [...], [...] i [...] przewidziane są pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę letniskową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, działka [...] przewidziana jest pod poszerzenie drogi powiatowej, pozostałe działki przewidziane są pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. W operacie rzeczoznawca oszacowała wartość części nieruchomości gruntowej przewidzianej pod zabudowę mieszkaniową i części nieruchomości gruntowej stanowiącej gospodarstwo rolne przed podziałem i po podziale. W sporządzonym operacie określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem na kwotę [...] zł oraz wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł.

Podzielić należy ocenę organów, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonała analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwu letni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Nocie interpretacyjnej nr 1.

Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] kwietnia 2009r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, opłata adiacencka ustalona została w wysokości 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale w związku z tym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [...]zł. (art. 98a ust. 1a ugn), przy czym wycena nie obejmowała działki nr [...], wydzielonej na poszerzenie publicznej drogi powiatowej. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust.1 ugn, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zauważyć należy, że operat nie był kwestionowany przez skarżącą. Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową opinii.

Zarzuty skarżącej dotyczące nieuwzględnienia nieodpłatnego przekazania części nieruchomości nie są zasadne, bowiem rzeczoznawca w sporządzonym operacie zgodnie z ust. 3 art. 98a ugn pomniejszył powierzchnię szacowanej nieruchomości o powierzchnię działki gruntu wydzielonej pod poszerzenie drogi powiatowej ( działka nr [...]). Zauważyć należy, że w sprawie niniejszej do rozliczenia opłaty adiacenckiej nie może mieć zastosowania ust. 4 przywołanego przepisu, bowiem prawo do działki nr [...] nie zostało przeniesione przez skarżącą na rzecz gminy. Przeniesienie takie następuje za zgodą gminy – na podstawie umowy notarialnej zawieranej ze strony gminy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - przy czym zgody na to powinna udzielić rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Gołosłowne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że skarżąca nie wskazała, jakiego materiału dowodowego nie zebrano i w efekcie nie uwzględniono oraz jaki miało to wpływ na wydane decyzje. W skardze zarzuca się też dokonanie w sprawie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, przy braku wskazania, na czym ta sprzeczność polega. Jedyna usterka, jaka zaistniała to, jak słusznie zauważył organ II instancji, wskazanie w decyzji I instancyjnej, że działka nr [...] stanowi drogę gminną i przeszła na własność Gminy Miasta S., z tym, że w dalszej części uzasadnienia stwierdza się (już zgodnie ze stanem faktycznym), że działka ta dotyczy poszerzenia drogi powiatowej. Miarodajnym dla ustalenia powyższego jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z [...] sierpnia 2012r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, z której wynika, że działkę [...] wydziela się na poszerzenie drogi powiatowej, to samo stwierdzenie zawarto w protokole oględzin nieruchomości z 29.10.2012r. (k.6 akt administracyjnych), w których uczestniczyła i skarżąca i M. Z., podpisując protokół bez uwag. Taki sam zapis widnieje w operacie (k. 6 operatu), który doręczono skarżącej. Wskazany mankament uzasadnienia nie miał, zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie jest też zasadny zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, skoro w myśl art. 10 §1 kpa pismem z dnia 11 lutego 2013r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie pouczając o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a następnie na wniosek skarżącej doręczono jej w dniu 15 lutego 2013r. kopię operatu, którego nie kwestionowała.

Zupełnie niezrozumiałym jest stawianie zarzutów naruszenia art. 145, 147 ust.1 kpa, a więc przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie toczyło się w trybie zwykłym.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności przepisu 98a ust 1a ugn w stanie faktycznym sprawy niniejszej. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia by zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie takiego pytania.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując aprobatę Sądu.

Z tych też względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku.

-----------------------

1