Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 291/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 764/21 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 764/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi E. A. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z [..] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz) z [...] marca 2021 r. nr [...], a w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kolegium opisaną powyżej decyzją z [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., powoływanej dalej jako u.ś.r.) po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na męża. Skarżąca dołączyła bowiem decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] czerwca 2020 r. o przyznaniu jej emerytury w wysokości netto 1.025 złotych miesięcznie. Powyższe, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie uprawnia Skarżącej do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że ani wiek męża Skarżącej, ani pobieranie przez nią emerytury nie powinny stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie ustalono, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium przywołało jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium wyraziło pogląd, że zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania ww. przepisu. Drugą okolicznością, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia, był fakt, że Skarżąca, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 764/21, Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] marca 2021 r., a w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa), przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści ustawy, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem Sąd I instancji podkreślił, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (por. wyroki TK z 23.11.2010 r., K 5/10, 19.04.2011 r., P 41/09, 18.06.2013 r" K 37/12, 5.11.2013 r" K 40/12 i z 17.06.2014 r., P 6/12). Sąd I instancji wskazał, że odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd Wojewódzki wskazał, że biorąc pod uwagę cel świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd I instancji wskazał, że rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2006/20 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zgodnie z nim wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Sąd I instancji wskazał, że zasadnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd I instancji wskazał, że opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach o sygn. akt I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej cytowanej jako "ustawy o emeryturach i rentach z FUS"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien jednak stronę poinformować, czego niewątpliwie nie uczynił w analizowanej sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Słuszne są natomiast rozważania Kolegium związane z wykładnią art. 17 ust. 1 b u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

W związku z powyższym wniosło uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniosło także o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował tym samym stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej orzekającej w sprawie zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżąca uznaje za prawidłowy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może doprowadzić do zakwestionowania wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie stanowi on bowiem właściwej drogi do kwestionowania ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2531/17, źródło CBOSA).

W świetle powyższych wywodów, wobec podniesienia w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, w związku z czym niniejsze orzeczenie zostało wydane na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że Skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

W wyniku zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo przy tym wskazał, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania.

Rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi w Bydgoszczy, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Podkreślić jednocześnie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo stwierdził, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, źródło CBOSA). Sąd ten słusznie wskazał, że organy obu instancji nie ustaliły spełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zbadały czy zaniechanie przez Skarżącą podjęcia pomimo przysługującej jej emerytury zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.