Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 430/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11,  art. 11a
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego i Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 9 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy S. w 2014 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 9 kwietnia 2014 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r, Nr 594 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm. – dalej u.o.z.) podjęła uchwałę z dnia 9 kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2014 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski - jako organ nadzoru - działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm. – dalej u.p.p.s.a). Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Wr 430/14. Skargę wniósł również Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze (Dz.U z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz art. 50 ww. u.p.p.s.a. – sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Wr 666/14.

Wojewoda Dolnośląski zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 i ust. 5 u.o.z. w związku z § 119 ust. 1 i § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej ZPT) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Rozwijając zarzuty skargi organ nadzoru wskazał, że u.o.z. w art. 11a wprowadza ściśle określone wymogi co do treści programu, przy czym stanowią one swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania z zakresu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania oraz podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt. W ocenie Wojewody, w niniejszej uchwale doszło do naruszenia wymagań ustawy poprzez niewyczerpanie ustawowo określonego przedmiotowego zakresu programu.

Przede wszystkim w uchwale brak jest zapisów, które obok wskazania konkretnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację niniejszego programu wypełniałby upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11 a ust. 5 w zakresie wskazania sposobu wydatkowania tych środków finansowych (§ 21 uchwały). Nadto kontrolowana uchwała w rozdziale 4 "Odławianie bezdomnych zwierząt", również nie zawiera kompleksowego uregulowania tej kwestii. Rada niezgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., nie określiła bowiem podmiotu dokonującego odławiania zwierząt oraz nie podała adresu schroniska do którego mają trafić odłowione zwierzęta bezdomne, co ma także istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. Zdaniem Wojewody, regulując kwestie dotyczące odławiania zwierząt bezdomnych, organ stanowiący gminy nie może ograniczyć się tylko do wskazania częstotliwości odławiania oraz zasygnalizowania, że odławianiu podlegać będą zwierzęta bezdomne, co wynika z zapisów samej ustawy. Prawidłowa realizacja kompetencji wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 3 wymaga określenie podmiotu dokonującego odławianie i wskazanie adresu schroniska do którego mają trafić odłowione zwierzęta. Organ nadzoru podał także, że analiza umowy z dnia 3 kwietnia 2014 r. którą zawarto ze Stowarzyszeniem Inspektorat Ochrony nad Zwierzętami "Animals" nie wykazała aby podmiot ten miał realizować zadania polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt. Powyższe także potwierdza, że w uchwale brak jest kompleksowego uregulowania kompetencji z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy.

Brak prawidłowego uregulowania spraw odławiania bezdomnych zwierząt jak też sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oznacza, że organ stanowiący gminy nie wypełnił normy kompetencyjnej zawartej w art. 11a u.o.z. Także zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 141 ZPT na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym rozporządzeniu. Nie budzi wątpliwości Wojewody, że jeżeli rada gminy nie realizuje obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego zawartego w akcie wyższego rzędu i kształtującego treść aktu wydawanego przez ten organ, to wobec faktu, że norma kompetencyjna nie została w całości wykonana, zasadnym jest stwierdzenie nieważności takiej uchwały.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że organ gminy nie był legitymowany do zawarcia zapisu zawartego w § 9 uchwały, który stanowi: "Odławianiem objęte będą zwierzęta bezdomne, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez właściciela (opiekuna), jeżeli brak jest możliwości ustalenia właściciela (opiekuna)", gdyż w istocie dokonał nim modyfikacji definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" (zgodnie z ustawą zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieka trwale dotąd pozostawały – art. 4 pkt 16). Jeżeli pojęcie zwierząt bezdomnych zostało już zdefiniowane przez ustawodawcę, to tworzenie przez prawodawcę lokalnego nowych bądź zmodyfikowanych definicji już funkcjonujących w ustawie, jest niedopuszczalne.

Zastrzeżenia Wojewody budzi również przepis § 22 uchwały, w którym postanowiono: "Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie: 1) zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 136); 2) świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 - Prawo zamówień publicznych (Dz.U z 2013 r., poz. 907)". Zdaniem skarżącego, określenie w akcie prawa wewnętrznego jakie przepisy ustawowe należy stosować przy wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na program, stoi w sprzeczności z hierarchicznie ukształtowanym w Konstytucji system źródeł prawa. O miejscu tego typu aktów w hierarchii źródeł prawa stanowi, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przepis art. 93 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym podlegają one kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W stosunku do uchwał jednostek samorządu terytorialnego norma ta znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 184 ustawy zasadniczej, który stanowi, że akty te w hierarchii źródeł prawa podporządkowane są ustawom. W konsekwencji przyjąć należy, że rada gminy nie może w swojej uchwale – jako w akcie hierarchicznie niższym od aktów prawa powszechnie obowiązującego – zastrzegać które przepisy ustawowe mają w określonym przypadku zastosowanie.

Natomiast Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa ,w szczególności:

1/ art. 11 a ust. 7 u.o.z. przez zaniechanie przekazania projektu uchwały organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Prokuratora, jeżeli na terenie gminy nie działa tego rodzaju organizacja (z siedzibą na terenie gminy), to Wójt powinien zwrócić się o zaopiniowanie projektu programu do tego rodzaju organizacji, która ma siedzibę w najbliższym mieście, bądź której zasięg działania ma większy charakter i dotyczy np. powiatu, województwa. Taka organizacja działa zaś na terenie gminy sąsiedniej w Z. Ś.;

2/ art. 41 ust. 1 u.s.g. przez wskazanie, że uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., podczas, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, który powinien być wydany na podstawie art. 41 ww. ustawy;

3/ art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 1997, poz. 1172 ze zm.) oraz § 45 ZPT przez postanowienie w § 24 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jako akt prawa miejscowego przedmiotowa uchwała powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i powinna wejść w życie 14 dni od ogłoszenia. Argumentując powyższe zarzuty (ad 2 i ad 3) skarżący odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. II OSK 37/13, w którym Sąd ten przyjął, że uchwała zawierająca program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne oraz postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Wystarczy bowiem aby choć jedno postanowienie miało charakter abstrakcyjno-generalny by cały akt miał charakter prawa miejscowego.

4/ § 126 ust. 1 pkt 1 lit. a ZPT przez nie zamieszczenie przepisu uchylającego poprzednią uchwałę Rady Gminy S. w przedmiocie programu na rok 2013. W tym względzie autor skargi stwierdził, że aczkolwiek ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek corocznego podjęcia uchwały w zakresie przedmiotowego programu do dnia 31 marca, to nie można przyjąć, że uchwała zawierająca taki program obowiązuje jedynie w roku kalendarzowym (np. do 31 grudnia 2014 r.). Gdyby tak interpretować przepis, to w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2015 r. nie obowiązywałby żaden przepis podjętej uchwały. Rady gmin wielokrotnie nie dotrzymują ustawowego terminu i podejmują uchwały po dniu 31 marca. Z tego względu należy przyjąć, że taka uchwała obowiązuje do czasu podjęcia nowej uchwały, dlatego powinna zawierać przepis uchylający poprzednią uchwałę.

5/ art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. przez określenie w § 2 ust. 2 uchwały, że realizatorami programu są "Gmina działająca przez Urząd Gminy S. i organizacje pozarządowe" podczas gdy, to organ wykonawczy gminy realizuje swoje zadania przez podjęcie działań prawnych i faktycznych zmierzających do wykonania aktów prawnych stanowionych przez radę. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji, które pozwoliłby jej na zawarcie w uchwale zadań i obowiązków dla podmiotów podlegających organizacyjnie wójtowi – jak urząd gminy;

6/ § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U Nr 116, poz. 753) z którego wynika, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy – w zależności od treści uchwały zawierającej program. Tymczasem w treści § 8 uchwały Rada pominęła charakter odławiania zwierząt;

7/ § 156 ZPT przez odesłanie w § 10 i § 22 uchwały do przepisów obowiązujących aktów prawnych wyższych rzędów ( tj. ustaw i rozporządzeń). Wskazując na powyższe skarżący zauważył, że odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane daną ustawą, należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Nie powinno mieć ono zatem miejsca, gdy obowiązek stosowania danych przepisów jest już wyrażony w systemie prawnym, wynika z innych przepisów lub zasad systemu prawa (G. Wierczyński "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych Komentarz" Oficyna 2009).

W odpowiedzi na obie opisane wyżej skargi strona przeciwna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewody, pełnomocnik strony przeciwnej w kwestii braku określenia sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu wskazał, że organem właściwym w zakresie określenia sposobu wykonania uchwały jest organ wykonawczy gminy – co wprost wynika z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Ponadto organy gminy (rada i wójt), w dacie przygotowania i uchwalania zaskarżonego aktu nie posiadały szczegółowych informacji dotyczących konkretnych potrzeb związanych z realizacją programu. Sposób wydatkowania środków nie może zaś stanowić prognozy, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości wprowadzania w ciągu roku zmian do przedmiotowej uchwały. Nie bez znaczenia jest i to, że określony sposób wydatkowania środków na realizację programu dotyczy materii cywilnoprawnej i wykraczającej poza ramy przedmiotowej uchwały. Trudno oczekiwać aby rada gminy wskazała, że np. 80% środków finansowych powinno być wydatkowych do 30 października danego roku albo, że 90 % przeznacza na karmę dla kotów.

Co do braku kompleksowego uregulowania kwestii odławiania zwierząt bezdomnych, w odpowiedzi na skargę podniesiono, że z przepisu art. 11 ust. 2 a ustawy nie wynika dla rady gminy obowiązek określenia podmiotu dokonującego odławiania zwierząt bezdomnych oraz wskazania schroniska do którego mają trafić zwierzęta bezdomne. Zdaniem strony przeciwnej, ustawodawca nie obliguje rady do wskazania konkretnego schroniska właściwego dla zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. Wybór określonego schroniska pozostawiony został do kompetencji organu wykonawczego. Rada gminy nie może samodzielnie dokonać wyboru schroniska, gdyż konieczne jest uprzednie podpisanie umowy z podmiotem prowadzącym taką działalność, co należy do kompetencji organu wykonawczego. Zdaniem strony przeciwnej, gdyby wolą ustawodawcy było wskazanie w uchwale tego elementu, to byłby on wskazany jako jej obligatoryjny element.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w skardze Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich, pełnomocnik organu podniósł: ad1/ nie jest zasadny zarzut zaniechania uzyskania opinii organizacji społecznej, gdyż na obszarze Gminy S. nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Przepis nie dotyczy natomiast jakichkolwiek organizacji społecznych ale tylko tych, które działają na terenie konkretnej gminy; ad2 i ad3/ zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo – nie są wiec zasadne zarzuty związane z charakterem prawnym uchwały – co do podstaw prawnych, co do publikacji oraz daty jej wejścia w życie; ad 4/ nie został naruszony art. 126 ZPT, gdyż przedmiotowa uchwała dotyczy tylko jednego roku kalendarzowego i nie obejmuje kolejnych lat.; ad 5/ nie został naruszony art. 30 ust 1 i ust. 2 u.s.g., gdyż z treści uchwały wynika, że jej wykonanie powierza się wójtowi gminy a nie innym podmiotom lub jednostkom. Powyższe nie stoi na przeszkodzie wskazaniu jakie instytucje będą realizować cele uchwały współdziałając z organem wykonawczym; ad 6/ nie został też naruszony § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt, gdyż w § 8 określono, że odławianie będzie prowadzone "w miarę potrzeb" a więc wykonywane będzie okresowo.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 u.p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpatrzenia i rozpoznania obie opisane wyżej skargi i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą akt II SA/Wr 430/14. Podczas rozprawy pełnomocnik Wojewody oraz Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich podtrzymali zarzuty zawarte we wniesionych w swoich skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy S. z dnia 9 kwietnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w roku 2014, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn., dalej u.s.g.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, dalej u.o.z.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 -8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści Programu przemawia także krótki - roczny - termin obowiązywania Programu. Zasadne jest więc dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku a nie nadawanie programowi charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14 CBOSA, nsa.gov.pl). W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie schroniska, czy też danych podmiotu (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu.

Dokonując oceny niniejszej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzut Wojewody Dolnośląskiego co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 5 u.o.z. przez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Użyte w ww. przepisie sformułowanie "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się to do jego obligatoryjnego składnika. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. W zaskarżonej uchwale, w § 21 Rada Gminy S. wskazała, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpiecza w budżecie Gminy kwotę 10.000 zł., jednak nie określiła już sposobu ich wydatkowania. Za taki sposób, nie można bowiem uznać zapisu znajdującego się w § 22 uchwały, w którym podano, że środki finansowe będą wydatkowane przez zlecenie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych, czy też przez zlecenie zadań publicznych, zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariace. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w Programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Wymaga to również uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów Programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami Programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Tego w realiach niniejszej sprawy zabrakło, co oznacza, że lokalny prawodawca nie wyczerpał zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w niniejszej uchwale, a wynikającego z brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z.

Analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, że zasadnie organ nadzoru zarzuca, że lokalny prawodawca zaniechał wskazania konkretnego podmiotu dokonującego odławiania zwierząt oraz adresu schroniska do którego mają trafić odłowione zwierzęta bezdomne.

Jak już wcześniej wywiedziono Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazanie co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w przedmiotowym programie wskazane powinno być nie tylko konkretne schronisko celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom w nim miejsca, czy też gospodarstwo rolne w którym zapewnione będą miejsca dla zwierząt gospodarskich ale także konkretny podmiot, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych (jeżeli nie robi tego schronisko) z podaniem jego nazwy i adresu. Jeżeli będzie robić to schronisko to również powinno być to precyzyjnie zaznaczone w programie. Podobnie w tym względzie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 stwierdzając " (...) dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. (...)". Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że to właśnie w Programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki - a nie - jak uważa skarżący - przez późniejsze podjęcia działań przez nieokreślone w programie podmioty. Wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 3 (podobnie jak pkt 1 i 7 i 8) nie może być uzależnione od ewentualnego podpisania umowy z nieodookreślonym podmiotem. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Sąd nie kwestionuje przy tym, że wyłonienie podmiotu należy do zadań własnych organu wykonawczego, nie mniej jednak powinno to nastąpić co najmniej na etapie opracowania projektu programu Nie wyłonienie takiego podmiotu powoduje, że zadanie nie mogłoby być zrealizowane.

Zgodzić należało się także z Wojewodą, że zapis zawarty w § 9 uchwały prowadzi w istocie do modyfikacji definicji zwierząt bezdomnych zawartych w art. 4 pkt 16 u.o.z., co wynika wprost z porównania brzmienia powyższego przepisu z definicją ustawową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje zatem jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 23011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, CBOIS nsa.gov.pl). Za tego rodzaju naruszenie prawa należy bezsprzecznie potraktować zapis uchwały jednostki samorządu terytorialnego, który jak w niniejszej sprawie, modyfikuje zapis wyższego rzędu. W kontekście poczynionych uwag należy także zauważyć, że zbyteczne było także powtórzenie definicji ustawowej zwierząt bezdomnych w § 1 pkt 2 uchwały.

Sąd podziela także zgłoszony przez organ nadzoru zarzut odnoszący się do § 22 uchwały. Zawarcie w nim zapisu stanowiącego w istocie odesłanie do aktów wyższego rzędu, które w danym przypadku powinny być stosowane stoi w sprzeczności z hierarchicznym system źródeł prawa wynikającym z Konstytucji. Takie zapisy są zbędne, gdyż wymóg stosowania w danej sytuacji odpowiedni regulacji w zakresie zamówień publicznych, czy też organizacji pożytku publicznego wynika z wprost aktów rangi ustawowej.

Trafny okazał się także zarzut Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich wskazujący na brak zaopiniowania projektu uchwały przez organizację społeczną której statutowym celem jest ochrona zwierząt.

Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (jak również innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka, Nr 4(29)/2012, s. 42).

Nie jest wystarczający podnoszony przez organ wykonawczy gminy argument, że na obszarze Gminy S. nie działają tego rodzaju organizacje społeczne, co zwalnia gminę z obowiązku opiniowana uchwały. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Ponadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r. II SA/Wr 478/13, CBOIS nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie – jak podaje skarżący – w Z. Ś. działa organizacja, która ma większy zasięg działania obejmujący również Gminę S.. Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, że działają także organizacje ochrony zwierząt, które swoim zasięgiem obejmują teren całego kraju np. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt A. w G.

Należy także zgodzić się z Prokuratorem, co do wadliwości zapisu zawartego w § 2 ust. 2 uchwały, że realizatorami programu jest Gmina działająca przez Urząd Gminy S. i organizacje pozarządowe. Przepisy art. 11a ust. 1 -5 u.o.z. nie zawierają bowiem normy prawnej, która dawałaby radzie gminy kompetencje do określenia w Programie kto jest jego realizatorem. Ta kwestia wynika z przepisów rangi ustawowej. Zgodnie z art. 11 u.o.z. zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnych oraz ich wyłapywanie. Rada gminy obowiązek w tym zakresie wypełnia przez uchwalenie Programu określonego w art. 11a u.o.z. Już zatem z przepisów ustawowych wynika, że realizacja powyższego zadania przypisana została gminie. Sposób realizacji przez gminę przypisanych jej zadań publicznych określa zaś u.s.g (art. 8, art. 9) oraz przepisy szczególne, w tym przypadku u.o.z (por. art. 11 a ust. 3). Natomiast kwestia wykonania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, z mocy ustawy, przyznana została wójtowi gminy (art. 30 u.s.g), który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 u.s.g). Rada nie ma więc także kompetencji do przypisania w uchwale zadań i obowiązków do podmiotu organizacyjnie podlegającemu organowi wykonawczemu.

Zasadne są także zarzuty skargi prokuratorskiej wskazujące na uchybienia w § 8 uchwały ze względu na brak określenia w nim czasookresu odławiania zwierząt, w związku z brzmieniem § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, według którego wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z. (ten ostatni przepis odsyła natomiast do art. 11a ww. ustawy). Należy zgodzić się ze skarżącym, że zapis o odławianiu zwierząt prowadzonym w miarę potrzeby, zastosowany w uchwale, nie mieści się pojęciu odławiania stałego ani okresowego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi Prokuratora wiążących się z charakterem prawnym przedmiotowego aktu jako, aktu prawa miejscowego (zarzut naruszenia art. 41 u.s.g oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie charakter przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest dyskusyjny. Sądowi znane są oczywiście orzeczenia kwalifikujące uchwałę zawierającą Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – znajdujące wsparcie również w orzeczeniach innych sądów administracyjnych - że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego ( wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2012r II SA/Wr 686/12, z dnia 26 sierpnia 2014 II SA/Wr 410/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2013 r., SA/Bd 887/13, WSA w Lublinie z dnia18 września 2014 r. II SA/Lu 514/14, ). SA/Bd 887/13).

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa "program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (zob. Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe przemawia za tym, że uchwalony program (w formie załącznika do uchwały) nie jest więc aktem prawa miejscowego. Dalej należy zwrócić uwagę, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały, jak i samego programu, prowadzi do wniosku, że z żadnego z przepisów nie można by było wyprowadzić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę z żadnego z przepisów zaskarżonego aktu nie mógłby podmiot zewnętrzny wobec organów Gminy S. wyprowadzić normy, która by go wiązała, nakładała na niego jakiś obowiązek, albo dawałaby mu uprawnienie. Tylko bowiem w takim wypadku można byłoby mówić o akcie prawa miejscowego. Nadto należy mieć na uwadze, że sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (aktów prawa miejscowego) nie zalicza.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Omawiana uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Ma ona charakter zadaniowy. Przedmiotowy program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 649/13; z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 478/13; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 315/13; z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 628/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 686/12; z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 548/12; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 633/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/12; z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12; wyroki WSA W Gliwicach z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 548/12; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12).

Przyjmując zatem stanowisko, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, należy też w konsekwencji stwierdzić niezasadność zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż nie znajdują one zastosowania wobec uchwał jednostek samorządu terytorialnego które są aktami wewnętrznymi.

Reasumując stwierdzić należy, że obie wniesione w niniejszej sprawie skargi okazały się uzasadnione, bez względu na fakt, że Sąd nie podzielił kilku z podniesionych zarzutów. Zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje bowiem zakresie przekazanego do uregulowania radzie gminy w art. 11a u.o.z. oraz narusza tryb jej podejmowania ze względu na brak wymaganej opinii organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt. Już tylko wskazane naruszenia prawa, niezależnie od innych opisanej wcześniej naruszeń, należy traktować jako istotne naruszenie prawa, co wobec treści art. 147 § 1 u.p.p.sa. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynikało z konieczności uwzględniania art. 152 ww. ustawy. Podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił zaś przepis art. 200.