Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 466/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 68,  art. 51 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1  art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 736/07 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 736/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 2 pkt 22, art. 12, art. 22 pkt 1, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1, art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE), Nr L 141, z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18-58, ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004, art. 136, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, z dnia z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. (WE) Nr L 345, z dnia 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1973/2004, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 roku (Dz. U. z 2006 r. Nr 42, poz. 280), dalej: rozporządzenie RM z dnia 15 lutego 2005 r., art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217), art. 2, art. 3 ust. 2, art. 3a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), dalej ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznającą T. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał m.in., że kontrola złożonych przez T. J. wniosków: o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wykazała, że suma powierzchni działek rolnych położonych na jednej z działek zgłoszonych we wniosku (oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 83) jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej występujących na tej działce. We wniosku o przyznanie płatności działka ta oznaczona została jako K.

W następstwie ustaleń z przeprowadzonej kontroli, skarżąca w dniu [...] września 2006 r. złożyła korektę wniosku, w którym zmniejszyła zadeklarowaną powierzchnię działki K z powierzchni 3,57 ha, na 1,93 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał T. J. (w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nazwisko zostało błędnie podane jako J.) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią rzeczywiście wykorzystywaną rolniczo wynosi 19,69% w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 20,95% w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej. Odnosząc się do wielkości przyznanych dopłat w zakresie jednolitej płatności obszarowej organ powołał się na przepis art. 138, pkt 1 rozporządzenia nr 1973/2004, natomiast uzasadniając przyznanie dopłat w wysokości 0 złotych z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej organ ten powołał się na treść przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

Organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołanie stwierdził, iż T. J. nie dołożyła należytej staranności w tym, aby złożony przez nią wniosek odzwierciedlał stan faktyczny oraz nie wykazała, że nie ponosi winy za ujawnione we wniosku nieprawidłowości, stwierdzone przez organ pierwszej instancji w następstwie przeprowadzonej kontroli.

W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. błąd, który popełniła skarżąca nie należy do kategorii błędów oczywistych, które mogą być skorygowane w każdym momencie, gdyż dotyczy "przedeklarowania" powierzchni działki rolnej. Powierzchnia działki rolnej jest podstawą naliczania płatności, a obowiązek podania powierzchni działki zgodnie ze stanem faktycznym wynika z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę T. J. na powyższą decyzję zauważył m.in., że organy administracji publicznej, biorąc pod uwagę obowiązującą w prawie wspólnotowym zasadę skutku bezpośredniego tegoż prawa w krajowym systemie prawnym, prawidłowo powołały jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy zarówno prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

Dokonując analizy rozstrzygnięć organów administracji w zakresie przyznania skarżącej dopłat z tytułu jednolitej płatności obszarowej WSA w Ł. stwierdził, że zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, zgodnie z którym z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skoro dwukrotność powierzchni zawyżonej wynosiła 3,28 ha (2 x 1,64 ha), a powierzchnia stwierdzona miała obszar 8,33 ha, to zasadnie płatność została przyznana dla powierzchni wynoszącej 5,05 ha (8,33 ha - 3,28 ha). Zatem, z uwagi na fakt, iż w roku 2006 kwota płatności za 1 hektar w ramach jednolitej płatności obszarowej wynosiła 276,28 złotych, prawidłowe jest stanowisko organów przyznające skarżącej z tego tytułu płatność w wysokości 1395,21 złotych (5,05 ha x 276,28 złotych).

Odnosząc się do stanowiska organów w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2006, WSA w Ł. stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo została zastosowana norma art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którą jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i art. 99 rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Z uwagi na powyższe, w związku z zawyżeniem przez T. J. powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej o więcej niż 20%, skarżącej zasadnie nie została przyznana uzupełniająca płatność obszarowa.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że podstawowym obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest staranne i rzetelne wskazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania takich dopłat, gdyż wskazane informacje (zwłaszcza w zakresie różnic między zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią upraw) stanowią dla organu administracji podstawę dla oceny wniosku i zastosowania ewentualnych sankcji. W ocenie Sądu, wskazuje na to już samo brzmienie przytoczonych przepisów. W świetle tych regulacji nie jest możliwe przerzucenie odpowiedzialności za nieprawidłowe wypełnienie wniosku z osoby wnioskodawcy na organ przyjmujący wniosek.

Zdaniem WSA w Ł., błąd popełniony przez skarżącą przy sporządzaniu wniosku mógłby zostać uznany za niemającą znaczenia dla sprawy jej oczywistą omyłkę, gdyby nie dotyczył petitum wniosku, a więc tej jego części, która stanowi podstawę tego, czego domaga się skarżąca od organu. Ponadto Sąd podniósł, że powoływanie się przez skarżącą na pojęcie "oczywistej omyłki" nie może przynieść jej spodziewanego rezultatu, bowiem prawne pojęcie oczywistej omyłki odnosi się do instytucji dającej możliwość jej sprostowania bez stosowania środków zaskarżenia. Tak więc nawet uznanie, iż strona wypełniając wniosek popełniła - w jej rozumieniu - oczywisty błąd, w niczym nie umniejsza tego, iż błąd ten został popełniony i nieprawidłowo określono wielkości działek, na których prowadzenie gospodarki rolnej uprawnia do otrzymania przedmiotowej dopłaty.

Skargą kasacyjną T. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o:

1) jego uchylenie w całości i uwzględnienie w całości skargi - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., bądź

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i zastępstwa radcy prawnego działającego z urzędu według norm przepisanych, w podwójnej wysokości stawki minimalnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pozostającą w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy w postaci naruszenia:

a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 138 pkt 1 in fine rozporządzenia nr 1973/2004 przez błędną wykładnię - prowadzącą do błędnego zastosowania tego przepisu - co do sankcji, tj. zwrotu zawartego w końcowej części tego przepisu "(...) to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę". Błąd w wykładni polega na tym, że (abstrahując od nieokreśloności i od wątpliwości do czego, do jakich wielkości - procentowych czy bezwzględnych - odnosi się zwrot "wykryta różnica" i jak ją należy obliczać) Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając pogląd organów administracyjnych - zdaniem strony skarżącej błędny i nieznajdujący uzasadnienia w treści i zakresie art. 138 pkt 1 ww. rozporządzenia Komisji jako sankcje stosuje mechanizm pomniejszania powierzchni będącej podstawą obliczenia dopłaty, a nie pomniejszenia kwoty (vide s. 7 oraz s. 8 ab initio uzasadnienia). Stanowisko takie i taka wykładnia art. 138 pkt 1 nie daje się utrzymać, gdyż w przepisie - w ocenie autora skargi kasacyjnej - mowa jest o tym, że to kwota dopłaty, nie zaś powierzchnia będąca podstawą wypłat, jest zmniejszana o dwukrotną wykrytą różnicę. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że wyrok nie zawiera przedstawienia matematycznego kalkulacji kwot dopłat i zastosowanego mechanizmu zmniejszania dopłat. W konsekwencji zastosowanie art. 138 pkt 1 w sposób dokonany przez WSA w Ł. jest nieprawidłowe, także w kontekście rozumienia zwrotu "za jeden obszar". W przedmiotowym stanie faktycznym wskazany zwrot odnosi się do działki K, a nie do wszystkich działek (obszarów), co stanowi dodatkowy zarzut naruszenia art. 138.

Nadto, w ocenie kasatora, WSA dokonał nieuprawnionej i wadliwej wykładni terminu "dwukrotna wykryta różnica" zawartej w art. 138 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten nie daje bowiem podstaw do zastosowania procentowej różnicy - gdyż Ustawodawca nie używa tu dodatkowego zwrotu "procentowej". Zdaniem strony skarżącej owa dwukrotna różnica winna być wyrażona i pomniejszona w wielkościach i jednostkach bezwzględnych - co jest zgodne z zasadami wykładni systemowej, gdyż Ustawodawca nie używa zwrotu "dwukrotna procentowa różnica", co prawdopodobnie by uczynił, gdyby miał zamiar w sankcji zawrzeć element (kategorię) "procentowości";

b) art. 1 ust. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 przez błędną wykładnię sankcji tego przepisu pomijającą zwrot zawarty in fine w tym przepisie cyt: "(...) jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa". Błędna wykładnia polega na tym, że WSA w Ł. uznał za słuszną i prawidłową wykładnię art. 51 ust. 1 w taki sposób, że nie przyznał uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2006 w ogóle żadnej grupie upraw, a nie tylko danej grupie upraw, to jest in concreto żyta na spornej działce K (względnie także na działce C). W ocenie strony skarżącej, uzasadnione jest przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej w odniesieniu do pozostałych grup upraw, co do których nie nastąpiło zawyżenie powierzchni danej grupy upraw;

c) art. 1 ust. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w procesie subsumcji przez uznanie, że skarżąca jest winna nieprawidłowości we wniosku, w sytuacji gdy:

sam wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania jest mylący i niejasny w rubryce VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne" - gdyż używa w jednym zdaniu dwóch pojęć, które nie zawsze muszą odpowiadać sobie zakresem, tj. "działka ewidencyjna'" oraz "działka rolna", co wywołało omyłkę skarżącej;

skarżąca prawidłowo wskazała powierzchnię działki ewidencyjnej K (zgodnie z mapą geodezyjną), na której sama, już składając wniosek na czerwono, w załączniku do samego wniosku, zakreśliła faktyczną powierzchnię działki rolnej na uprawę żyta, wskazując sama organowi, że nie ma spójności między powierzchnią ewidencyjną działki K a jej powierzchnia rolną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczność ta wydaje się mieć decydujący wpływ na kwestię oceny zawinienia. Skarżąca nie tylko bowiem nie chciała zawyżyć powierzchni rolnych, lecz wręcz wskazywała organom administracji na fakt, że nie cała działka ewidencyjna K stanowi działkę rolną;

skarżąca działała w zaufaniu do pracownika ARiMR w W., który dokonywał wstępnej kontroli wniosku i mogła mieć uzasadnione przekonanie, że skoro pracownik przyjmujący nie zakwestionował wniosku i załączonej mapy z wyrysem upraw żyta na działce K i nie zwrócił uwagi na konieczność spójności danych we wniosku i w załącznikach, to wniosek ten jest pod względem formalnym prawidłowy;

powierzchnia działki K i powierzchnia upraw na tej działce była faktem notoryjnym dla organu I instancji, gdyż organ wiedział o tym od 2005 roku w związku z dopłatami za ten rok, a z zasobów ewidencyjnych gruntów wynikało wprost, że część działki stanowi las;

oczywistość błędu skarżącej - w kontekście mapki z prawidłowo zaznaczoną powierzchnią zboża na działce K wyrysowaną specjalnie przez nią czerwonym kolorem - wyklucza winę skarżącej w podaniu powierzchni. To co jest oczywiste i wynika nawet z samych załączników do wniosku złożonych przez skarżącą - nie może być uważane za próbę wprowadzenia w błąd organu administracji, gdyż rozumowanie takie nie jest racjonalne, a zastosowana sankcja nie jest proporcjonalna do uchybienia.

2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 138 rozporządzenia nr 1973/2004 - przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości w sprawie co do faktów i ich znaczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - w związku z:

art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i traktowaniu oczywistej omyłki jako zawinionej przez skarżącą próby uzyskania nienależnej dopłaty - mimo adnotacji samej skarżącej na mapce o faktycznej powierzchni upraw żyta na działce K, stanowiącej część tej działki w rozumieniu ewidencyjnym, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, stanowiącej jeden z fundamentów systemu prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i Unii Europejskiej,

art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przed organem I instancji (w II instancji była zawiadomiona),

art. 75 k.p.a. przez zaniechanie i niedopuszczenie dowodu z przesłuchania pracownika ARiMR we W. na okoliczność faktycznie dokonywanych przez tego pracownika czynności wstępnych przy kontroli składanego wniosku w dacie jego złożenia w W.,

art. 77 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania czy organy administracji dopełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym treści samego formularza, który wywołał omyłkę (formularz posługuje się pojęciem głównym - działka ewidencyjna) oraz mapki stanowiącej załącznik dla wniosku, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na mapce skarżąca już w dacie składania wniosku prawidłowo wyrysowała uprawę żyta na działce K oraz skutków i istnienia zawinienia w kontekście oczywistości omyłki - która wyklucza zdaniem strony skarżącej winę w jej popełnieniu,

art. 78 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia mapki stanowiącej załącznik do wniosku z prawidłowo wyrysowaną na czerwono (by zwrócić uwagę organu) powierzchnią upraw żyta na działce K, stanowiącą jedynie część tej działki ewidencyjnej;

c) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie (oddalenie skargi) zamiast zastosowania art. 150 tej ustawy, zgodnie z którym skargę należało uwzględnić;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych co do stanu faktycznego przez zaniechanie uwzględnienia okoliczności przedstawionych powyżej w punkcie 2.b), a w szczególności skutków zaniechania zbadania rzeczywistej roli i faktycznych czynności pracownika przyjmującego wniosek od skarżącej, w zakresie jego zadań, kompetencji i faktycznie podejmowanych działań. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarówno WSA, jak i organ odwoławczy nie zbadały tej kwestii w kontekście zaufania skarżącej do organów administracji;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na jej wynik.

f) art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy prawnej nakazującej sądowi administracyjnemu zastosowanie wszystkich niezbędnych środków prawnych, mimo że było to niezbędne do końcowego jej załatwienia zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty mogą być uznane za trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony był zatem wyłącznie od ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności zająć się należało zarzutami skargi kasacyjnej sformułowanymi na tle braku uwzględnienia w niniejszej sprawie konstrukcji "oczywistego błędu" - jako przyczyny, która nie powinna powodować obciążenia strony wnioskującej o przyznanie przedmiotowych płatności sankcjami. Od oceny bowiem tej kwestii uzależnia się przejście do potrzeby badania dalszych spornych w niniejszej sprawie zagadnień - tj. reguł wymierzania sankcji (ich wyznaczenia).

Sąd I instancji - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - brał pod uwagę co do zasady omawianą konstrukcję, której źródła należy upatrywać we wskazaniu zawartym w pkt 26 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, mającą znaczenie dla prawidłowej wykładni i zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/04 jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizując to zagadnienie, nie rozważył go prawidłowo, co powoduje konieczność skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.

Przede wszystkim zgodzić się wypada ze skargą kasacyjną, iż to czy oczywisty błąd wystąpił we wniosku pomocowym należało badać biorąc pod uwagę jego całokształt, tzn. formularz wniosku i jego załączniki graficzne (egzekwowane zresztą konsekwentnie, jako konieczne w niniejszym postępowaniu administracyjnym).

Tymczasem Sąd I instancji zaakceptował pogląd ograniczający pole rozważań do "petitum wniosku", postrzeganego tylko z uwagi na sposób wypełnienia formularza wniosku pomocowego.

Prawdą jest, iż tego co domaga się wnioskodawca (gdy chodzi o powierzchnie upraw mające podlegać dopłatom) wynika w pierwszym rzędzie z danych dotyczących powierzchni działki rolnej zawartej w formularzu wniosku, ale nie bez znaczenia dla oceny żądania wnioskodawcy jest załącznik graficzny określający także działkę rolną w ramach granic danej działki ewidencyjnej. Przy innym podejściu podważony byłby sens domagania się od wnioskodawcy składania załącznika graficznego. Dopiero zatem porównanie treści w formularzu wniosku i jego załączniku graficznym może dać pełny obraz czy wnioskodawca dopuścił się, czy nie oczywistego błędu składając wniosek pomocowy. Brak przystawalności oznaczenia jednostkami miary powierzchni konkretnej działki rolnej w stosunku do oznaczenia tego fragmentu w formie graficznej, daje się wychwycić i może być traktowane jako istotny argument przemawiający za przyjęciem wystąpienia w danym przypadku oczywistego błędu popełnionego przez wnioskującego o przyznanie dopłat. Oczywistość błędu kojarzona winna być z zachowaniami podyktowanymi bezwiednym wypełnianiem wniosku, sprawiającym, iż w swym całokształcie nie jest on sformułowany jednoznacznie, ale zawiera też elementy zmierzające też do oparcia się przez wnioskodawcę na faktycznym stanie rzeczy w kwestii określenia działki rolnej. Za takim kierunkiem rozumienia pojęcia oczywistego błędu i jego uwzględnienia na gruncie wykładni i sosowania art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przemawiają również wskazania zawarte w innych punktach preambuły do tego rozporządzenia - np. w pkt 57 (akcentującym dostosowanie systemu sankcji i wykładni płatności do wagi popełnionej nieprawidłowości), w pkt 55 (kładącym nacisk, iż chodzić tu winno o "odpowiednie środki" w stosunku do nieprawidłowości i "oszustw" finansowych), w pkt 56 (postrzegającym system zmniejszania płatności i wykluczeń jako motywacja dla rolnika do przestrzegania prawa - skoro taka motywacja nie bardzo pasuje do zachowań bezwiednych), w pkt 66 (łączące system orzekania o zmniejszeniu płatności lub wykluczeń z niej ze stosowaniem zasady proporcjonalności).

Ponadto przy ponownym rozważaniu kwestii "oczywistości błędu" na gruncie składnia wniosków pomocowych Sąd pierwszej instancji pominie nawiązywanie do konstrukcji oczywistej omyłki występującej na gruncie k.p.a. i procedur sądowych. Do tego, jak się wydaje bowiem zmierzał Sąd I instancji twierdząc, iż prawne pojęcie omyłki odnosi się do instytucji dającej podstawy do dokonania sprostowania bez stosowania środków zaskarżenia. Rektyfikacja nieistotnych wad decyzji administracyjnej czy też orzeczenia sądowego, to zagadnienie zupełnie odmienne od problemu rozumienia oczywistego błędu w wypełnieniu przez stronę (nie chodzi tu o oczywistą omyłkę organu czy sądu) wniosku pomocowego.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni także, że zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej w kwestii oceny wystąpienia w sprawie oczywistego błędu w wypełnieniu przez wnioskodawcę wniosku pomocowego winno być dokonywane z uwzględnieniem wskazań zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a to wymagało uwzględnienia postawy wnioskodawcy przy oznaczeniu powierzchni spornej działki rolnej przy składaniu wniosku pomocowego w latach ubiegłych i wyczerpującego rozważenia roli pracownika przyjmującego wniosek (możliwości wychwycenia rozbieżności w całokształcie wniosku już na etapie jego składania ze zwróceniem na to uwagi wnioskodawcy). Samo skomentowanie, iż chodzi o wnioski z różnych lat (co jest oczywiste) i że nie można przerzucać na pracownika organu administracji odpowiedzialności za treść wniosku nie jest wystarczające. Tam bowiem, gdzie pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek. Ograniczenie się zaś do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, szczególnie osób nieporadnych.

Do czasu zadawalającego zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy stanowisko organów administracji odmawiające przyjęcia, że wniosek pomocowy złożony w konkretnej sprawie zawierał "oczywisty błąd", przedwczesne w zasadzie jest wdawanie się w omawianie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących problematyki art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zaznaczyć tylko wypada, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek odrzucenia wymagają nie dające się obronić w świetle racjonalnej analizy tekstu aktu prawnego zastrzeżenia kasatora dotyczące mechanizmu czynności w zakresie pomniejszenia płatności na gruncie pierwszego z powołanych przepisów, to zgodzić się wypada, iż Sąd I instancji nie zajął się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jak tego wymaga art. 141 § 4 (wymaga on wyjaśnienia podstawy prawnej) - wykładnią mogącego budzić wątpliwości przy poprzestaniu na wykładni językowej pojęcia "za jeden obszar".

Uwagę tę odnieść trzeba też do zagadnienia braku przedstawienia wykładni "grupa upraw" na gruncie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Dla wyjaśnienia znaczenia pojęcia "za jeden obszar" - w celu poznania jego rzeczywistego znaczenia - konieczne będzie odwołanie się do oceny sformułowań zawartych w innych niż polska wersjach językowych. Na taką potrzebę wielokrotnie wskazywał Trybunał Sprawiedliwości (por. wyroki z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie C-449/93 Rockfon, Zb. Orz. /1995/, s. I-4291, pkt 28; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-296/95 EMU Tabac i in., Zb. Orz. /1998/, s. I-1605, pkt 36 i z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie C-280/04 Jyske Finanse, Zb. Orz. /2005/, s. I-10683, pkt 31). W powołanym na wstępie wyroku Trybunał zaznaczył też (pkt 23 i 24), iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowanie użyte w jednej z wersji językowych przepisu wspólnotowego nie może służyć za jedyną podstawę jego wykładni lub domagać się pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie podejście byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa wspólnotowego (zob. wyrok z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie C- 149/97 Institute of the Motor Industry, Zb. Orz. /1998/, s. I-7053, pkt 16).

W przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi tekstu wspólnotowego dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią (por. wyrok TS z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C-437/97 EKW i Wein & Co, Zb. Orz. /2000/, s. I-1157, pkt 42 oraz z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C-1/02 Borgmann, Zb. Orz. /2004/, s. I-3219, pkt 25).

W tym kontekście uwzględnienia wymagać będzie, iż np. wersja językowa angielska brzmi:

(...) the amount to be granted under the single area payment scheme shall be reduced (...)";

wersja francuska:

"(...) le montant á accorder au titre du régime de paiement unique á la surface est réduit (...)" ;

wersja niemiecka:

"(...) so wird der im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung zu gewährende Betrag (...)".

Ich tłumaczenie wskazuje, iż chodzi tu o "kwotę jaka ma być przyznana w ramach jednolitej płatności obszarowej", co jest czymś przecież zupełnie odmiennym od podnoszonego przez stron skarżącą sformułowania polskiej wersji językowej ("kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar".

W kontekście wykładni art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie ma natomiast wątpliwości co do zgodności polskiej wersji językowej art. 51 ust. 1 z innymi wersjami językowymi.

Na gruncie omawianego przepisu zachodzi natomiast potrzeba wyjaśnienia znaczenia terminu "grupa upraw" z uwzględnieniem najpierw oceny innych przepisów tego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2006, w tym skutków wyodrębnienia "grup upraw" dla potrzeb Sekcji I w rozdziale I tytułu IV omawianego rozporządzenia (w której znajduje się też art. 51 ust. 1 tego aktu prawnego), dokonanego w art. 49 ust. 1 analizowanego rozporządzenia.

Z całą pewnością nie ma podstaw, aby pojęcie "danej grupy upraw" (art. 51 ust. 1) interpretować tak jakby było ono tożsame z pojęciem "całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem (art. 51 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia).

Sąd I instancji nie analizował, jakie to w istocie grupy upraw i jak wyznaczone, związane z konkretnym wnioskiem pomocowym, zostały przyjęte w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym (dlaczego też dla potrzeb płatności uzupełniających przyjęto nieco inną powierzchnię zadeklarowaną we wniosku niż w przypadku jednolitej płatności obszarowej).

Wprawdzie domyślać się można, że organy administracji publicznej kierowały się klasyfikacją zawartą w art. 2 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. z uwzględnieniem upraw zakwalifikowanych do "innych roślin" w ramach rozporządzenia RM z dnia 15 lutego 2005 r. (wskazywać na to może obok używania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia "inne rośliny" także to, iż różnica między powierzchnią przyjętą za zadeklarowaną przez wnioskodawcę w ramach płatności uzupełniających w stosunku do obszaru przyjętego za zadeklarowany w ramach jednolitej płatności obszarowej wynosi 0,5 ha, czyli równa jest wskazanej we wniosku powierzchni uprawy niezakwalifikowanego do płatności uzupełniającej w 1996 r. ziemniaka jadalnego), ale nie zmienia to faktu, iż Sąd pierwszej instancji nie zajął się - w ramach kontroli legalności wyjaśnieniem pojęcia "grupa upraw" i nie wykazał, że w tym aspekcie stanowisko zajęte przez rozstrzygające w sprawie organy było prawidłowe. Z uwagi na konieczność zachowywania zasady dwuinstancyjności postępowania, ocena zasadności stanowiska zajętego przez organy administracji publicznej winna być dokonana najpierw przez Sąd I instancji po wgłębieniu się w problematykę wykładni art. 51 ust. 1 powołanego rozporządzenia (czego w dotychczasowym postępowaniu nie dokonano w zaskarżonym wyroku).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny pominął orzekanie w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, stojąc na stanowisku, iż orzekanie w tym względzie należy zawsze najpierw do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.).

-----------------------

13