Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 172/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu A.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 177/22

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A.J., działającej przez pełnomocnika D. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 14, na fragmencie działki nr 37, obręb [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła B Sp. z o.o, z siedzibą w Ł. ul. C 2, nie zgadzając się z treścią decyzji z dnia [...] r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

W przedmiotowej sprawie, wnioskiem zmodyfikowanym ostatecznie w dniu 22 lipca 2021 r., inwestor wskazał, jako teren faktycznie przeznaczony do zainwestowania, fragment działki nr 37 przy ul. A w Ł. Powyższe potwierdza załącznik graficzny do ostatecznej koncepcji zagospodarowania, gdzie teren inwestycji (oznaczony literami A-H) nie pokrywa się z granicami ewidencyjnymi działki nr 37. Do takich samych wniosków prowadzi porównanie wskazanej przez inwestora powierzchni terenu inwestycji - 4764m2, z powierzchnią działki nr 37, która wynosi 5119m2.

Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji.

Jak podnosi się w orzecznictwie, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy.

Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, Podobnie przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Zamiarem ustawodawcy nie było zatem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (patrz wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 12 maja 2021r sygn. akt II SA/Go 298/21 i z dnia 12 maja 2021r. sygn. akt II SA/Go 296/21; WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021r. sygn. akt IV SA/Po 225/21; WSA w Białymstoku: z dnia 2 lipca 2020r, sygn. akt II SA/BK 239/20, z dnia 12 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bk 722/19; z dnia 26 listopada 2019r. sygn. akt 599/19, z dnia 5 listopada 2019r. sygn. akt 609/19; WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020r. sygn. akt 874/19, z dnia 17 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Kr 1148/19, z dnia 22 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Kr 875/19; WSA w Łodzi: z dnia 25 października 2019r. sygn. akt II SA/Łd 649/19, z dnia 9 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Łd 433/19, z dnia 24 października 2017r. sygn. akt II SA/Łd 715/17, z dnia z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 486/10, z dnia 19 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 490/14 i z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 647/17, NSA: z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1442/16, z dnia 18 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 743/17, z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium nie mogło uznać rozstrzygnięcia organu I instancji za prawidłowe. Zgodnie bowiem z zaprezentowaną wyżej i ugruntowaną już linią orzeczniczą, podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Co do zasady bowiem przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji.

Ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest zatem co do zasady wykluczone, dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie).

Wydaniu jednak przez Kolegium decyzji reformatoryjnej w przedmiotowej sprawie sprzeciwia się wyrażony w treści art. 139 k.p.a zakaz "reformationis in peius". Istota tego zakazu wyraża się bowiem w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej decyzją organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, które w wypadku potwierdzenia przez inwestora woli w zakresie objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej nr 37, nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego na niej zamierzenia inwestycyjnego.

Kolegium zwróciło też uwagę organowi I instancji na konieczność weryfikacji kręgu stron postępowania ustalonego w przedmiotowej sprawie. Aktualna treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr 38/3, 38/4, 38/5 i 38/6 wskazuje bowiem inny stan prawny w/w działek niż ujawniony w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z ewidencji gruntów. Niektórzy z właścicieli działek nr 38/3, 38/4, 38/5 (sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji) zostali pominięci w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r.

Ponadto Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art.40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Powyższy przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne obowiązek doręczania wszelkich, pism procesowych, w tym również orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo J. L. z dnia 21 września 2021 r., w którym upoważnia on adw. A. G. do występowania w jego imieniu w sprawie o sygn. [...] (pod którą to sygnaturą prowadzona jest sprawa objęta zaskarżoną decyzją warunkach zabudowy). Tym samym skierowanie decyzji z dnia [...] r. do J.L. z pominięciem jego pełnomocnika ustanowionego w sprawie, narusza art. 40 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącej oraz jej pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

• art. 138 § 2 k.p.a. - przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie istniała potrzeby ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

• art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p,") - przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć całości lub też części działki, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić w załączniku graficznym do decyzji.

Powołując takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podniosła, że SKO w Ł. wskazało, że ustalone warunki zabudowy dotyczyły fragmentu działki nr 37 przy ul. A w Ł. jako terenu faktycznie przeznaczonego do zainwestowania. Organ II instancji opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stanowisko wyrażone przez organ II instancji jest całkowicie błędne. Organ nie przedstawił zresztą żadnych argumentów mających przemawiać za taką interpretacją art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W pewnych tezach orzeczniczych występuje czasem tendencja polegająca na próbie utożsamienia pojęcia terenu z pojęciem działek lub grupy działek i jednoznacznym wykluczeniem części działki. Nie budzi wątpliwości, że brany pod uwagę teren musi stanowić pewną urbanistyczną całość, jednak wykluczanie w tym kontekście części działek niejako z zasady jest błędne. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy (wyrok z dnia z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15). W konsekwencji zasadnym jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skutkiem naruszeń prawa przez SKO było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle argumentacji przedstawionej powyżej decyzja ta była jednak całkowicie nieuzasadniona i skutkowała naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie istniała potrzeby wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji. Warto zauważyć, że B Sp. z o.o. w odwołaniu w ogóle nie podnosiła kwestii, na które zwrócił uwagę organ II instancji.

W piśmie skierowanym do tut. Sądu z dnia 7 kwietnia 2022 r. skarżąca, w uzupełnieniu argumentacji zawartej w sprzeciwie, podała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki znajdują się działki o nr 36 i 38/2 (ul. A 12 i 16), dla fragmentów których decyzjami z dnia [...] kwietnia 2018 r., z dnia [...] lutego 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. zostały ustalone warunki zabudowy na rzecz poprzednika prawnego B sp. z o.o. Skarżąca załączyła zanonimizowane kopie w/w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że decyzje te funkcjonują w obrocie prawnym, stwierdzając, że stała się ofiarą zmiany wykładni prawa, co narusza jedną z podstawowych zasad porządku prawnego – zachowania równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazująca sprawę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było uznanie przez organ odwoławczy, że w świetle przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych z treści art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest co do zasady wykluczone. Jednocześnie "wydaniu jednak przez Kolegium decyzji reformatoryjnej w przedmiotowej sprawie sprzeciwia się wyrażony w treści art. 139 k.p.a zakaz "reformationis in peius". Istota tego zakazu wyraża się bowiem w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej decyzją organu pierwszej instancji". Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zdecydował o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji, wskazując, że "ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, które w wypadku potwierdzenia przez inwestora woli w zakresie objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej nr 37, nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego na niej zamierzenia inwestycyjnego".

Mając na uwadze powyższe powody zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że są ono nieuprawnione.

Przede wszystkim przypomnienia wymaga treść art. 139 k.p.a. Otóż, zgodnie z wolą ustawodawcy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W doktrynie podkreśla się, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 241). Zwrócić natomiast należy uwagę, że zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się, czyli podmiotu, który złożył odwołanie. W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego oznacza to, że jeżeli któraś ze stron nie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, to nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139. Brak jest zatem przeszkód, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki, jeśli prezentuje stanowisko, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne w świetle przywoływanego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Abstrahując od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzega rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tle dopuszczalności ustalania warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej. I chociaż Sąd w składzie orzekającym uznaje za trafną argumentację przemawiającą za niedopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla części działki, to nie sposób nie dostrzec i tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których składy orzekające opowiadają się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (tak np. NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, (w tej konkretnej sprawie - niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze), może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części, zdaniem NSA jest to jednak zbytni formalizm.

Wskazanie na możliwość odmiennej oceny wniosków składanych przez inwestorów dla fragmentów działek jest niezwykle istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. w sytuacji, gdy dochodzi do ustalania przez organ I instancji warunków zabudowy również na dwóch bezpośrednio sąsiadujących nieruchomościach (również decyzje wydane dla części działek). Konieczność uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Ł. wskazań wynikających z zaskarżonej decyzji, prowadzących do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr 37, obręb [...], w ocenie Sądu może doprowadzić do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., jak również zachwiania zasadą równości wobec prawa. Norma zawarta w art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta zostaje naruszona, gdy obywatele doznają różnego traktowania w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.

Sądy administracyjne kontrolując legalność działalności administracji publicznej, czynią to w ramach sprawowanego - wymiaru sprawiedliwości - (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie Sądu, byłoby zaś przyjęcie poglądu, który prowadziłby do sytuacji, w której możliwość uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej byłaby tak naprawdę uzależniona od tego, czy decyzja organu I instancji wydana w warunkach utrwalonej praktyki zostaje zakwestionowana w drodze odwołania przez inny podmiot, któremu przyznano przymiot strony postępowania.

Dostrzegając takie szczególne okoliczności zaistniałe w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ustalić, czy w istocie na sąsiednich działkach doszło do skutecznego (ostatecznego) ustalenia warunków zabudowy jedynie dla ich fragmentów, a w konsekwencji rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 14, na fragmencie działki nr 37, obręb [...] wpisuje się w utrwaloną praktykę organu I instancji. W ocenie Sądu stwierdzenie, że przy takim samym stanie faktycznym i prawnym różnicuje się prawo właścicieli do zabudowy ich nieruchomości stanowiłoby o niedającym się pogodzić z art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP stosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, niejako na marginesie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo J. L. z dnia 21 września 2021 r., w którym upoważnia on adw. A. G. do występowania w jego imieniu w sprawie o sygn. [...] (pod którą to sygnaturą prowadzona jej sprawa objęta zaskarżoną decyzją warunkach zabudowy). Tym samym skierowanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. do J.L. z pominięciem jego pełnomocnika ustanowionego w sprawie, narusza art. 40 § 2 k.p.a. Powyższe naruszenie samo w sobie nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Skoro decyzja organu I instancji została doręczona stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, to mamy do czynienia oczywiście z wadliwością dokonanego doręczenia decyzji, jednak Kolegium nie wskazało, czy miało to jakikolwiek wpływ na sytuację procesową strony.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2, art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniało to jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium weźmie pod rozwagę powyższe rozważania, w szczególności dokona analizy co do zakresu koniecznego postępowania w aspekcie poczynionych uwag.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji decydował fakt, że Kolegium zawarło swoją ocenę odnośnie do stosowania przepisu prawa materialnego, której Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podzielił, a co przekłada się na wymagany dla rozstrzygnięcia zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. O ile zatem nie można wykluczyć, że w sprawie zajdzie konieczność wydania decyzji kasatoryjnej dla poczynienia niezbędnych ustaleń, to jednak w ocenie Sądu nie było możliwe oddalenie sprzeciwu od decyzji przy przyjęciu, że "mimo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu".

dc