Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 786/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 934/20 w sprawie ze skargi R[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2020 r. nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K[...] z dnia 7 maja 2020 r. nr Ś[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz R[...] kwotę 500 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., III SA/Gd 934/20 oddalił skargę R[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2020 r. nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 kwietnia 2019 r. R[...] wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M[...]. Decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. Wójt Gminy K[...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że okoliczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie została potwierdzona wywiadem środowiskowym ze względu na kilkukrotne nie zastanie strony w miejscu zamieszkania matki. Nadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że M[...]jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy drugiej osoby, ale jej niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. W decyzji z dnia 23 września 2019 r. – uchylającej ww. decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku za konieczne uznało m.in. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania M[...] i uzupełnienie oświadczenia skarżącej o szczegółowe sprecyzowanie zakresu opieki sprawowanej nad matką.

Decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. Wójt Gminy K[...] ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie przysługuje jej ono ze względu na powstanie niepełnosprawności matki strony po ukończeniu 25. roku życia. Decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zbyt ogólnikowe treści zawarte w wywiadzie środowiskowym i oświadczeniu skarżącej nie pozwalają na ustalenie, czy rozmiar sprawowanej opieki w istocie wyklucza aktywność zawodową skarżącej. Kolegium za niezbędne uznało przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania M[...] oraz skorzystanie z innych możliwości dowodowych w celu wyjaśnienia, czy stała opieka faktycznie przez skarżącą jest sprawowana, czy jest to opieka, czy też pomoc z uwagi na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz czy skarżąca jest jedyną osobą, która zobowiązana jest do alimentacji M[...] i jedyną osobą mogącą opiekę sprawować.

Decyzją z dnia 7 maja 2020 r. Wójt Gminy w K[...] po raz trzeci odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że M[...] jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy drugiej osoby, ale jej niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. M[...] ma sześcioro dzieci, spośród których jedno jest osobą niepełnosprawną, a pozostałe pracują zawodowo. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką przez 8 godzin dziennie, świadcząc pomoc w zapewnieniu jej niezbędnych potrzeb życiowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, z codzienną higieną osobistą, zakupami i podawaniem leków. M[...] potwierdziła, że wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę. Wnioskodawczyni pracowała zawodowo do 31 grudnia 2009 r., następnie zarejestrowana była w urzędzie pracy, nie podejmowała zatrudnienia ze względu na chorobę córki, zaś od maja 2018 r. sprawowanie opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji R[...] zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", z uwagi na pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13.

Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., nr S[...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium za niezbędne uznało przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. i wystąpiło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P[...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z M[...]. Wywiad został przeprowadzony w dniu 16 lipca 2020 r., a jego trakcie ustalono, że M[...] potrzebuje stałej opieki i pomocy osób drugich z uwagi na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Porusza się przy pomocy balkoniku. Opiekę sprawuje córka R[...], która dojeżdża do niej 15 km i pomaga w codziennych czynnościach takich jak: mycie, kąpanie, przygotowywanie i podanie posiłków, wożenie do lekarza, robienie zakupów, realizowanie recept, przygotowywanie leków, pranie i sprzątanie. Skarżąca jest u matki codziennie rano lub po południu i przebywa u niej przez osiem godzin, wykonując czynności związane z opieką nad nią. M[...] nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego, bo mieszka z dwoma synami. Jeden z synów pracuje w systemie zmianowym, zaś drugi jest na rencie, bowiem cierpi na zaburzenia psychiczne. W wywiadzie środowiskowym podano, że wnioskodawczyni opiekuje się również niepełnosprawnym bratem. Ustalono także, że M[...]ma sześcioro dzieci, z których w Nakli mieszka jeszcze trzeci syn. Pozostała córka i syn mieszkają poza miejscowością zamieszkania matki. M[...] w toku wywiadu środowiskowego złożyła oświadczenie, że mieszka z dwoma synami, z których jeden pracuje, a drugi jest na rencie. Córka R[...] opiekuje się nimi, od kiedy wymaga ona ciągłej opieki. Nie może sobie przygotować obiadu, zrobić zakupów, gotować. Sama jednak je posiłki i zażywa przygotowane lekarstwa. We wszystkich czynnościach, takich jak ubieranie, kąpanie pomaga jej córka. Wskazała także, że zawsze ktoś z nią jest, jak córka jedzie do domu.

W oparciu o informacje organu I instancji, oświadczenia skarżącej, ww. wywiad środowiskowy i oświadczenie M[...] Kolegium stwierdziło, w przeciwieństwie do organu I instancji, że skarżąca nie sprawuje nad matką stałej, całodobowej opieki, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, ale pomaga matce w codziennych czynnościach. Zdaniem Kolegium normalną rzeczą jest pomoc członkowi najbliższej rodziny w podeszłym wieku w zakupach, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, przygotowywaniu posiłków i czynnościach higienicznych, a nawet asystowaniu w czasie wizyt u lekarza. Pomoc taka byłaby zapewne przez skarżącą świadczona matce z racji jej wieku nawet w sytuacji, gdyby nie legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres wskazanej opieki to czynności zaliczane do czynności dnia codziennego, wykonywane niezależnie od innych czynności związanych z opieką nad osobą niesamodzielną czy chorą, wymagającą stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ wskazał także, że z oświadczeń skarżącej i jej matki wynika, że skarżąca sprawuje opiekę osiem godzin dziennie, co oznacza, że M[...] pozostałą część doby pozostaje pod opieką synów, z którymi mieszka. O ile wątpliwości może budzić sprawowanie opieki przez niepełnosprawnego syna, to taką opiekę może sprawować drugi syn pracujący na zmiany. Kolegium zauważyło, że skarżąca opiekuje się matką "zmianowo", tj. rano lub po południu, co uzasadnia takie stwierdzenie. Oprócz tego w tej samej miejscowości mieszkają inne dzieci M[...] i możliwe jest doraźne świadczenie przez nie pomocy, skoro są osobami zobowiązanymi do alimentacji matki. Kolegium uznało w konsekwencji , że skarżąca nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matka w sposób uniemożliwiający jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka skarżącej, jak wynika z treści orzeczenia o niepełnosprawności, wymaga stałej, długotrwałej opieki lub pomocy, a skarżąca jej w sposób stały nie sprawuje. Taką stałą opieką nie jest bowiem opieka nawet w ramach deklarowanej liczby godzin. W ocenie Kolegium, zakres codziennej opieki jaki deklaruje skarżąca, nie zajmuje tyle czasu, bowiem wskazane czynności nie są przez nią z pewnością wykonywane w całości codziennie. Można zatem przyjąć, że skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, jeżeli nie w całym, to w częściowym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium rozmiar opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej winno na tyle wypełniać czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Kolegium stwierdziło także, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do dnia 31 grudnia 2009 r., a następnie jako osoba bezrobotna pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad córką. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła po otrzymaniu przez jej matkę orzeczenia o niepełnosprawności. Do tego czasu pozostawała na utrzymaniu męża, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe.

Nadto Kolegium stwierdziło, że matka skarżącej nie spełnia kryterium wieku, jeżeli chodzi o nabycie stopnia niepełnosprawności tj. do ukończenia 25. roku życia, podczas gdy w czasie orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. obowiązywał w brzmieniu niezmienionym. Skoro ustawodawca nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zmiany powołanego unormowania, Kolegium nie może tego dokonać samodzielnie i dostosować brzemienia powołanego przepisu do istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, tj. wieku, w którym osoba wymagającej opieki stała się osobą niepełnosprawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję R[...] wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że skarżąca od dnia złożenia wniosku nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i pominięcie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Nadto wskazała, że pozostałe przesłanki przyznania świadczenia zostały przez nią spełnione, co nie zostało przez organ zakwestionowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę jako niezasadną wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd wskazał także, że stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że przy rozważaniu kwestii, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, OTK-A 2014/9/104). Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie różnicującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Dalej Sąd I instancji uznał, iż powyższe stanowisko nie oznacza, że skargę należy uznać za zasadną. Podstawą odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia było bowiem stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż nie zostały przez skarżącą spełnione przesłanki z art. 17 ust.1 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym w nim osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnienie tych przesłanek oceniane jest nie na podstawie samej deklaracji osoby wnoszącej o świadczenie pielęgnacyjne, czy nawet osoby niepełnosprawnej, lecz na podstawie całokształtu okoliczności występujących w danej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że skarżąca nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W tym zakresie Sąd wskazał, iż w orzeczeniu dotyczącym niepełnosprawności w stopniu znacznym znajdują się wskazania o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Wydanie samego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przesądza jednak z góry o tym, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, bowiem uczyniono założenie, że osoba taka nie zawsze wymaga opieki, lecz czasami wymaga pomocy. W tych właśnie kategoriach postrzega sposób i zakres zajmowania się przez skarżącą jej matką organ odwoławczy. Kolegium słusznie argumentuje, że choć matka skarżącej ma znacznie ograniczone możliwości poruszania się, czynności wskazywane przez skarżącą i jej matkę jako wykonywane przez skarżącą, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego , a pomoc w czynnościach higienicznych czy wspólne z osobą starszą wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Sąd zauważa, że skarżąca deklaruje pobyt u matki przez około 8 – 10 godzin dziennie, rano lub wieczorem. Zakres i rodzaj czynności, które miałaby skarżąca u matki wykonywać nie świadczą o tym, że wypełniają one faktycznie w całości deklarowany przez skarżącą czas. Jak słusznie argumentuje organ odwoławczy, wskazywane przez skarżącą czynności, związane w istocie w większości z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie są z reguły wykonywane codziennie, a należy też zauważyć, że są to czynności wykonywane także przez osoby, które pracują zawodowo. Części z deklarowanych czynności skarżąca nie musi wykonywać podczas pobytu u matki – mając męża i córkę musi robić zakupy także dla własnej rodziny, a przygotowując posiłki dla rodziny może przygotowywać część posiłków także dla matki. Sąd dostrzegł także, że skarżąca nie mieszka razem z matką, lecz w innej miejscowości, oddalonej o około 15 km i do matki dojeżdża samochodem. Matka skarżącej mieszka razem z dwoma synami, z których jeden pracuje zawodowo w systemie zmianowym, a drugi ma zaburzenia psychiczne. Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej nie pozostaje sama, gdy nie ma skarżącej. W takim przypadku przynajmniej jeden z synów, mieszkających wraz z matką, przejmuje nad nią pieczę, pomimo że sam pracuje w systemie zmianowym. Skoro skarżąca bywa u matki rano lub wieczorem, jeden z synów musi w tym czasie pomagać matce – przykładowo – przy ubieraniu się lub czynnościach higienicznych, czy też podawać jej leki. W tej samej miejscowości co matka skarżącej mieszka także trzeci jej syn, który może także pomagać matce. Z wywiadu środowiskowego i przedłożonych zaświadczeń lekarskich nie wynika, by wizyty u lekarza czy pobyty w szpitalu matki skarżącej były tak częste, że uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. Z akt sprawy nie wynika, by matka skarżącej, która doznała w przeszłości złamania lewego trzonu kości udowej oraz cierpi na nadciśnienie i osteoporozę, cierpiała na schorzenia, które wymagają częstych wizyt lekarskich, badań, specjalistycznych zabiegów czy terapii. W aktach sprawy znajdują się jedynie trzy zaświadczenia lekarskie, wystawione tego samego dnia (5 czerwca 2019 r.) przez tego samego lekarza, poświadczające wizyty lekarskie skarżącej w związku z chorobą matki, dotyczące trzech dni, w których podjęto bezskuteczne z – uwagi na nieobecność skarżącej – próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie bez znaczenia jest także to, że skarżąca od wielu lat nie jest osobą czynną zawodowo, a ostatnie jej zatrudnienie zakończyło się z końcem 2009 r., następnie zarejestrowana była w urzędzie pracy, a później nie pracowała ze względu na chorobę córki, pozostając na utrzymaniu męża.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnął prawidłowy wniosek, że skarżąca mogłaby obiektywnie podjąć zatrudnienie przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. O ile skarżąca faktycznie przebywa u matki przez cały deklarowany przez nią czas, nie oznacza to jeszcze, że jej obecność jest przez cały ten czas konieczna. Zakres deklarowanych czynności, obiektywny czas i sposób ich wykonywania, fakt, że bracia skarżącej zajmują się lub mogą zajmować się matką, wskazują na to, że skarżąca nie tyle sprawuje opiekę nad matką, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, co świadczy jej pomoc, która nie uprawnia do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał także, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od samego faktu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale od niemożliwości wykonywania pracy lub innej pracy zarobkowej, a jego celem nie jest wynagrodzenie za sprawowanie opieki, a zrekompensowanie utraconych dochodów z pracy lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., który wymaga nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiodła R[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niezasadne oddalenie skargi z uwagi na bezzasadne uznanie, że organy administracyjne w sposób uzasadniony odmówiły uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż synowie nie mogą opiekować się osobą wymagająca opieki z uwagi na fakt, że jeden z nich ma zaburzenia psychiczne zaś drugi pracuje zarobkowo, co pozbawiałoby uprawnioną prawa do opieki, zaś wyłącznie skarżąca sprawuje opiekę w zakresie odpowiednim do potrzeb matki;

3. art. 1 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie rozważono całego materiału dowodnego, w szczególności poprzez zupełne pominięcie faktu, że synowie nie wykonują oraz nie są w stanie wykonywać opieki w zakresie wykonywanym przez skarżącą oraz faktu, że rzeczywistą opiekę sprawuje skarżąca i to na nią spadł cały obowiązek opieki nad matką;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niezasadne oddalenie wniesionej skargi z uwagi na bezzasadne uznanie, że przyjęte przez organy administracyjne stwierdzenie, że skarżąca świadczy jedynie pomoc swojej matce M[...], a nadto wykonuje jedynie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a nie sprawowaniem opieki, niewykluczone, że w zakresie analogicznym jak prowadzenie gospodarstwa czy pomoc, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa zakresu czasowego sprawowanej opieki wobec osoby, która tej opieki wymaga ani zakresu czynności, które wypełniają przesłankę opieki, co skutkowało uznaniem zasadności odmowy prawa do świadczeń pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną wobec swojej matki;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na błędnym przyjęciu, iż nie ma bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz ustalenia, iż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a także błędnym przyjęciu, iż możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną ma również brat skarżącej, a w konsekwencji brak podejmowania przez organy obu instancji działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

6. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności M[...], zawierającego rozstrzygnięcie o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki, dokonanej z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, przez uznanie, że stan jej zdrowia nie wymaga sprawowania opieki osób trzecich w wymiarze jaki wynika z orzeczenia, co skutkowało rozstrzygnięciem na niekorzyść R[...];

7. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niezasadne oddalenie wniesionej skargi z uwagi na bezzasadne uznanie, że przyjęte przez organy administracyjne stwierdzenie, że matka skarżącej pomimo orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki osób trzecich w istocie jest osobą, która może funkcjonować bez tej opieki, jedynie czasami i w zakresie niektórych czynności wymaga pomocy lub wykonania czynności, związanych np. z prowadzeniem gospodarstwa domowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa zakresu czasowego sprawowanej opieki wobec osoby, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki, co skutkowało uznaniem zasadności odmowy prawa do świadczeń pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez skarżącą wobec swojej matki;

8. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało oddalenie odwołania Skarżącej, albowiem sprawowanie opieki następuje przez osiem – dziesięć godzin dziennie, nadto zamieszkuje wraz z dwoma synami, a trzeci mieszka w tej samej miejscowości. W ocenie skarżącej powołany przepis nie wskazuje czasu jaki wymaga sprawowanie opieki aby uznać, że wykonana opieka ma charakter długotrwały lub stały, jak też nie określa rodzaju i charakteru czynności wykonywanych przez sprawującą opiekę, jak również nie wyklucza okoliczności, iż opiekę tą świadczą osoby wspólnie nie zamieszkujące. Przepis ten nie określa również kryteriów oceny, który z uprawnionych (zstępnych) do świadczenia ma pierwszeństwo do jego otrzymania, koncentrując jedynie na faktycznym sprawowaniu opieki;

9. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

10. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis który różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kluczowy w powyższym zakresie okazał się zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nie rozważenia całego materiału dowodnego, w szczególności pominięcia faktu, iż synowie niepełnosprawnej nie wykonują oraz nie są w stanie wykonywać opieki nad matką w zakresie wykonywanym przez skarżącą oraz faktu, że rzeczywistą opiekę sprawuje skarżąca i to na niej spoczywa cały obowiązek opieki nad matką.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy dostrzec, iż z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że M[...] legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i uprawnia osobę sprawującą nad nią opiekę, po spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w tym przepisie, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ustalenie, bazujące formalne na treści orzeczenia o niepełnosprawności M[...], koresponduje z dalszymi ustaleniami organów obu instancji wskazującymi, iż osiemdziesięcioletnia matka skarżącej potrzebuje stałej opieki i pomocy innych osób z uwagi na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Z ustaleń organów wynika także, iż M[...] ma znacznie ograniczoną zdolność poruszania się i przemieszcza się przy pomocy balkoniku. Z wywiadu środowiskowego, który przeprowadzony został w dniu 16 lipca 2020 r., w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wynika również, iż opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje skarżąca. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią obejmuje m.in.: mycie, kąpanie, przygotowywanie i podanie posiłków, wożenie do lekarza, robienie zakupów, realizowanie recept, przygotowywanie leków, pranie i sprzątanie. Skarżąca przyjeżdża do matki codziennie z pobliskiej miejscowości, oddalonej o około 15 km. Jest u matki rano lub po południu i przebywa u niej przez osiem – dziesięć godzin, wykonując w tym czasie czynności związane z opieką nad matką. Pomimo tak ustalonego stanu faktycznego sprawy i braku dowodów przeciwnych, podważających fakt wykonywania i zakres świadczonej przez skarżącą opieki, organ odwoławczy, a w ślad za nim także Sąd I instancji uznali, że skarżąca nie sprawuje nad matką stałej, całodobowej opieki, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, ale jedynie pomaga matce w codziennych czynnościach. Stanowisko to jest kluczowe dla podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a autor kasacji podważa je zarówno zarzutami wskazującymi na wadliwość podstawy faktycznej wyrokowania, jak i zarzutami błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zaprezentowane powyżej stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji wypada uznać za wadliwe. Nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Odnosząc się do powyższej kwestii na gruncie ww. zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wypada wskazać, iż współcześnie przyjmuje się, że opieka to tyle co dawanie oparcia, wsparcia, zaspokajanie potrzeb (właściwości ludzkich, będących potrzebą), których jednostka nie umie, nie może lub nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój (vide: D.Talarska, K.Wieczorowska-Tobis, E.Szwałkiewicz (red.), Opieka nad osobami przewlekle chorymi, w wieku podeszłym i niesamodzielnymi. Podręcznik dla opiekunów medycznych, Warszawa: Wydawnictwo Lekarskie PZWL, 2014, s. 15). W oparciu o okoliczności sprawy, na które składają się: oświadczenia skarżącej, oświadczenie M[...] oraz wywiad środowiskowy, nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż skarżąca nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką. Materiał dowodowy sprawy nie zawiera dowodów przeciwnych, podważających zakres świadczeń wykonywanych przez skarżącą na rzecz matki. Z okoliczności sprawy nie wynika aby jakiekolwiek potrzeby niepełnosprawnej M[...] nie były zaspokojone przez jej córkę R[...]. Stanowisko wskazujące na to, iż skarżąca nie sprawuje opieki, a jedynie pomaga matce w codziennych czynnościach nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego wyraźnie wskazują, iż skarżąca, zakresem i charakterem swoich działań, daje niepełnosprawnej matce wsparcie, zaspokaja jej potrzeby, których z uwagi na wiek i niedołężność matka nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić. Działania te pozwalają matce zachować zdrowie, poprawiają jakość jej życia.

Trafnie w takiej sytuacji autor kasacji zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższego wymogu nie spełnia zabieg polegający na pominięciu wyników przeprowadzonych dowodów i wyprowadzeniu wniosków w sposób sprzeczny z treścią tychże dowodów. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego sposobu ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania stanowi naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Należy także zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Trafnie zauważa autor kasacji, iż przepis ten w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (vide: B.Chludziński [w:] P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe przeczy takiemu rozumieniu pojęcia "sprawowania opieki" na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji. Sposób rozumienia pojęcia opieki na gruncie powyższego przepisu oznacza, iż brak jest podstawy aby deprecjonować zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą wobec matki i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a stanowią jedynie czynności pomocnicze, skoro zgodnie z niepodważonymi ustaleniami skarżąca sprawuje opiekę codziennie w wymiarze 8 – 10 godzin, dostosowując ją nie tylko do potrzeb niepełnosprawnej matki ale także do obecności w domu brata Wiesława pracującego w systemie zmianowym, tak aby matka nie pozostawała sama w domu.

Analizując kwestię sprawowania opieki pominięto także aspekt szczególnej relacji jaka zachodzi pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Waga tej kwestia nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji gdy liczne jest grono osób zobowiązanych do alimentacji, będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego kto z takich osób winien sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Z okoliczności niniejszej sprawy można wyprowadzić wniosek, iż taka decyzja została przez rodzinę M[...]podjęta. Brak jest natomiast wśród okoliczności sprawy takich ustaleń, z których wynikałoby, że sposób sprawowania opieki przez R[...]jest podważany, w szczególności, że M[...]zgłasza zastrzeżenia, wskazując chociażby, iż skarżąca nie jest tą osobą, która powinna się nią opiekować. Organy i Sąd I instancji nie miały zatem podstaw aby kwestionować fakt sprawowania opieki, jej efektywność i istnienie owej szczególnej relacji między matką i córką, która legła u podstaw opieki sprawowanej przez skarżącą. W tym kontekście należy dostrzec, iż przepisy u.ś.r. nie dają organom i Sądowi I instancji instrumentów prawnych do swoistego "racjonalizowania" sposobu sprawowania opieki przez wskazywanie, które z dzieci M[...] opiekę tą mogłyby wykonywać efektywniej niż skarżąca, choćby z uwagi na tożsamość miejsca zamieszkania z niepełnosprawną matką. Trafnie dostrzega autor kasacji, iż wykonywanie wobec niepełnosprawnej matki czynności opiekuńczych o osobistym, częstokroć intymnym charakterze, dodatkowo podkreśla konieczność istnienia szczególnej relacji zaufania między opiekunem a podopiecznym. Istnienie takich relacji między matką i córką jest oczywiste, a w konsekwencji brak jest podstaw aby kwestionować z powyższego punktu widzenia sprawowaną przez skarżącą opiekę.

Również wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując z tego powodu z aktywności zawodowej i uzyskała z tego powodu świadczenie pielęgnacyjne. Ewentualne przyznanie powyższego świadczenia nie będzie miało wpływu na istnienie względem matki obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącej. Stąd też wykonywanie wobec matki określonych czynności opiekuńczych przez te osoby, nie podważa uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna pozostającego w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, udzielającego wszechstronnej pomocy oraz wykazującego ciągłą gotowość jej niesienia.

Nieuprawnione są także uwagi organu odwoławczego i Sądu I instancji odwołujące się do dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącej. Sugerujące w istocie, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem wcześniej zajmowała się niepełnosprawną córką, a następnie była bezrobotna. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolne do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (vide: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (vide: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody wyraźnie wskazują, iż niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką. Zakres czasowy tej opieki, przekraczający codziennie 8 godzin, a także pozostawanie skarżącej w dyspozycji niepełnosprawnej matki wskazują, iż nieuprawniona jest teza o możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, które możliwe byłoby do pogodzenia ze sprawowaną opieką.

Trafne zatem są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie uznania w okolicznościach niniejszej sprawy, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, zaś sposób sprawowania opieki nie wyczerpuje przesłanki "sprawowania opieki".

Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie ulega wątpliwości, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W tym zakresie należy zauważyć, iż zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z kolei zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. jest wynikiem uznania, że kontrolowana decyzja narusza prawo materialne, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji natomiast gdy decyzja narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zastosowanie znajduje art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. Tym samym naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a zatem przepisu prawa materialnego, nie prowadzi do wadliwego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. Na marginesie wypada zauważyć, iż taki zarzut został w badanej skardze postawiony i podlegał uwzględnieniu.

Nie jest także trafny, podniesiony w kontekście naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Jasne jest, iż Sąd I instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut ten jest także trafny w przypadku gdy Sąd I instancji powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro kwestie związane z wadliwą oceną materiału dowodowego sprawy, a także z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. były przedmiotem wyraźnych zarzutów postawionych w skardze, to powinnością Sądu I instancji było rozstrzygniecie o ich zasadności. W tym zakresie brak było podstaw aby Sąd rozstrzygał poza granicami i zarzutami skargi. Okoliczność, iż dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena owych zarzutów okazała się wadliwa, nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tegoż przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się także, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza skargi kasacyjnej nie dostarcza informacji o dostrzeżeniu braku któregokolwiek z koniecznych elementów uzasadnienia wyroku. W skardze kasacyjnej nie wskazano także na tego rodzaju wadliwość, która uniemożliwiałaby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Natomiast określone wady argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz pozostają skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Uwzględniając powyższy kontekst, nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż art. 1 p.p.s.a. nie został podzielony przez ustawodawcę na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis ten określa zakres regulacji p.p.s.a., definiując przy tym pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć powyższe przepisy wyłącznie gdyby ocenił działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosował środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. Autor kasacji stawiając owe zarzuty nie wskazał w czym upatruje naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 8 i art. 9 k.p.a.. Zarzuty te nie doczekały się także uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej, wbrew wymaganiu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został sformułowany w sposób niestaranny przez zaniechanie wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uznawanej przez autora kasacji za naruszoną. Powyższe zmusza do domyślania się, który przepis strona skarżąca miała na uwadze stawiając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz na czym polegało naruszenie ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Tak ogólnie sformułowany zarzut naruszenia ww. przepisów uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wymagań postępowania kasacyjnego. (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wyraźnie, iż dokonując wykładni owego przepisu Sąd I instancji – podobnie zresztą jak organ odwoławczy – uwzględnił sposób jego rozumienia wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż wykładnia tegoż przepisu zaprezentowana w skardze kasacyjnej odbiega od tej wyrażonej w motywach zaskarżonego wyroku. Prawidłowa jest także konkluzja Sądu, iż moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można zatem dostrzec wady w procesie subsumpcji tegoż przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Konkludując wypada wskazać, iż zarzut kasacyjny postawiony w powyższym zakresie nie dostrzega stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.); w sposób staranny i uwzględniający dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, istotnych z punktu widzenia regulacji prawnej odnoszącej się do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.