Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1076/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4, par. 5, par. 6, par. 14 pkt 1 i 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: art. 7 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 22.
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba Maria Myślińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 304/08 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz W. K. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 304/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, iż nie podlega ona wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007r. W. K. wniósł o przyznanie płatności do gruntów rolnych i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. w wysokości 11.159,98 zł w tym jednolita płatność obszarowa, w wysokości 10.354,88 zł i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości 805,10 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do kwestii odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin zielonych poznaczonych na paszę wskazał, że płatność ta przysługuje rolnikom, którzy w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. byli posiadaczami bydła, owiec, kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, do rejestru koniowatych oraz we wniosku o przyznanie płatności w roku 2006 zadeklarowali trwałe użytki zielone oraz trawy na gruntach ornych, które zostały zakwalifikowane do płatności. Organ wyjaśnił, iż płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, jednak nie większa niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według stanu na dzień, w którym liczba dużych jednostek przeliczeniowych jest największa i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w 2006 r. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż dokonana ponowna kontrola administracyjna wniosku rolnika wykazała, iż na podstawie danych o ilości zarejestrowanych w okresie referencyjnym w systemie zwierząt, wyznaczony współczynnik DJP ma wartość 0. Na wezwanie organu wnioskodawca oświadczył, że w okresie referencyjnym nie posiadał zwierząt zarejestrowanych w systemie zwierząt oraz zwierząt zgłoszonych do rejestru koniowatych.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. wskazał, że na mocy umowy darowizny w dniu 27 marca 2006 r. M. i J. K. przekazali mu na własność gospodarstwo rolne położone w S. K.. Następnie w dniu 04 kwietnia 2006r. nadano mu numer indentyfikacyjny, nr – [...]. Podniósł ponadto, iż jest następcą prawnym w zakresie umowy darowizny, która obejmowała cały majątek darczyńców zaś przejęte od rodziców gospodarstwo rolne miało charakter hodowlany o profilu bydło mleczne - 34 szt. w tym 17 krów. W ocenie odwołującego się jako następca prawny przejął po darczyńcach również uprawnienie w zakresie ewidencji zwierząt, tym samym stanowisko organu pierwszej instancji było sprzeczne z ustawą w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...] Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że W. K. ubiegał się o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2006 r., które to decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. zostały mu przyznane. Zatem w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy określające okres referencyjny, stanowiący podstawę do wyliczenia płatności zwierzęcej dla producentów rolnych, ubiegających się w 2007 r. kolejny raz o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wskazując na treść § 4 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności podzielił stanowisko organu I instancji, co do przesłanek warunkujących przyznanie płatności zwierzęcej, że "w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. rolnikowi składającemu wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, płatność ta przysługuje jeżeli ...". Podkreślił, że z § 4 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia nie wynikała możliwość alternatywnego stosowania przesłanek warunkujących przyznanie płatności zwierzęcej. Użyty w przepisie spójnik "lub" dotyczy sytuacji, kiedy zwierzęta zostały alternatywnie wpisane do rejestru lub zgłoszone do rejestru. W sytuacji zatem gdy rolnik zarejestrował zwierzęta w bazie IRZ w miesiącu kwietniu 2006 r. po przejęciu od rodziców gospodarstwa rolnego nie można było zdaniem organu odwoławczego, przy takiej konstrukcji przepisu, uwzględnić odwołania. Podkreślono, że przyznanie przedmiotowej płatności nie jest w żadnym przypadku uwarunkowane zachowaniem ciągłości chowu zwierząt, w przypadku przekazania gospodarstwa. Przyznanie płatności uzależnione jest od spełnienia wymagań w postaci posiadania przez rolnika wnioskującego o płatności zwierzęce, w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. W przypadku gdy wnioskodawca zgłosił siedzibę stada w dniu 3 kwietnia 2006 r. i zarejestrował zwierzęta w dniu następnym, a więc po okresie referencyjnym organ uznał, że nie spełnił jednego z warunków do przyznania płatności zwierzęcej. W związku z powyższym na postawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wyniosła 0,00 DJP, co stanowiło o zasadności odmowy przyznania płatności zwierzęcej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy w stanie prawnym obowiązującym w 2007 r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. i otrzymał płatności - zgodnie z zasadami w tym roku obowiązującymi - nie przysługuje, jak twierdziły organy obu instancji, płatność uzupełniająca, tzw. zwierzęca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na treść przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnych płatności z tytułu cukru (Dz. U. nr 6, poz. 40 ze zm.), a w szczególności na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 ze zm.), wskazał, że porównanie treści § 4 z treścią § 5 oraz § 6 cytowanego rozporządzenia prowadziło do wniosku, że prezentowana w decyzji wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mogła zostać zaakceptowana.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze stanowiska organów wynikało, iż rolnik taki jak skarżący tj. posiadający zwierzęta od dnia 27 marca 2006 r. nie miał prawa do żadnej kwoty płatności zwierzęcych z uwagi na to, że otrzymał płatność w 2006 r., zatem nie ma do niego zastosowania § 5 rozporządzenia, podczas gdy dla rolnika, o którym mowa w § 5 rozporządzenia wystarczającym warunkiem uzyskania uprawnienia do płatności zwierzęcej w 2007 r. było posiadanie zwierząt w okresie od dnia 15 września 2006 r. do 14 marca 2007 r. zarejestrowanych lub zgłoszonych w tym okresie do rejestru. Sąd wskazał, że według punktu 29 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwienia uczestnictwa nowych rolników w systemie. Płatność jednolita powinna być ustalana na poziomie gospodarstwa".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędne było jedynie literalne odczytywanie treści przepisów rozporządzenia. W szczególności za swoisty paradoks Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowiska organów Agencji polegające na tym, że fakt otrzymania przez skarżącego płatności uzupełniających do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę w 2006 r. stał się czynnikiem dyskryminującym dla otrzymania w 2007 r. jakiejkolwiek kwoty "płatności zwierzęcej". Tymczasem w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia nawiązanie do płatności za 2006 r. służyło ograniczeniu powierzchni, do której płatność zwierzęca może być przyznana w 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji przy założeniu, że skarżący nie spełniał warunku posiadania zwierząt zarejestrowanych w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 to fakt otrzymania płatności w 2006 r. nie powinien stanowić bariery do otrzymania niższej płatności na podstawie § 5 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że cytowany przepis dotyczący rolników, którzy nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, wyłączał spod jego dyspozycji przypadki, o których mowa m.in. w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich (która obowiązywała do 26 lutego 2007 r.), dotyczącym uprawnień do płatności w związku z nabyciem gospodarstwa w drodze dziedziczenia lub na podstawie umowy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 21 i 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (a wcześniej wymieniony art. 4 ustawy z 2003r.) expresis verbis regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. Ratio legis takiej regulacji wynika z zasady, że udzielenie pomocy nie następuje z urzędu a na wniosek rolnika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oczywistym jest, że w sytuacji przekazania gospodarstwa w danym roku przed upływem terminu do składania wniosków, gdy przekazujący takiego wniosku nie złożył, uprawnienia rolnika przejmującego gospodarstwo, który wystąpił z wnioskiem oceniane są samoistnie, na podstawie danych odnoszących się do tego gospodarstwa na dzień złożenia wniosku. Jeżeli jednak normodawca, zmieniając reguły, ustanawia wsteczne okresy referencyjne i warunki, od których spełnienia w tych okresach zależą uprawnienia bieżące, to zdaniem Sądu pierwszej instancji, do oceny tych uprawnień miał zastosowanie art. 74 ust. 4 pkt b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 który stanowi, że wszelkie działania niezbędne do przyznania prawa pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego wraz ze zwierzętami, w trakcie okresu referencyjnego wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2007 r. powinny być oceniane na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonując błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie.

Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że bazy danych zawartych w skomputeryzowanym i zintegrowanym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności a także systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt służą przede wszystkim zapobieganiu wielokrotnemu bądź nieuzasadnionemu przyznawaniu pomocy w odniesieniu do danego gospodarstwa lub do tych samych zwierząt. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. nr 91, poz. 872 ze zm.) oparta o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1760/2000 z 17 lipca 2000r. (Dz. Urz. WE L 201 z 11.08.2000r. str. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne roz. 3, t. 30 str. 248) i wprost odwołująca się do pojęć w tym rozporządzeniu zawartych, w art. 2 pkt 11 stanowi (poprzez odwołanie do art. 2 tiret 3 rozporządzenia 1760/2000), że posiadaczem zwierzęcia - w odniesieniu do bydła, jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Z jej przepisów wynika, że każdemu posiadaczowi nadaje się odpowiedni numer identyfikacyjny, ale także to, że każde zwierzę w stadzie musi być odpowiednio zidentyfikowane i oznaczone.

Jak wynika z art. 3 ustawy System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt jest wykorzystywany w szczególności do ustalania miejsc pobytu i przemieszczeń zwierząt.

Według art. 10 ust. 1 ustawy z rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, w każdym czasie udostępnia się dane - w przypadku bydła, owiec i kóz -

a) numery identyfikacyjne wszystkich zwierząt gospodarskich znajdujących się w siedzibie stada

b) dla każdego zwierzęcia wykaz wszystkich przemieszczeń.

W art. 12 nałożono na posiadaczy zwierząt gospodarskich obowiązek zgłaszania kierownikowi biura powiatowego Agencji informacji dotyczących wszelkich przewozów do i z hodowli, urodzin i śmierci zwierząt - w terminie 7 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, że ust. 8 art. 12 wedle którego "jeżeli nastąpiła zmiana posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, poprzedni i nowy posiadacz są obowiązani zgłosić ten fakt kierownikowi biura na jednym formularzu, który podpisują poprzedni i nowy posiadacz zwierzęcia gospodarskiego" obowiązuje od 7 kwietnia 2007 r. (dodany przez art. 1 pkt 3 lit. c ustawy z 16 lutego 2007r. (Dz. U. nr 52, poz. 345). Powyższe uregulowania potwierdzają, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno możliwość jak i obowiązek dokonania oceny uprawnień skarżącego do płatności zwierzęcej w 2007 r. na podstawie danych odnoszących się do przejętego gospodarstwa. Skarżący przejmując w okresie referencyjnym gospodarstwo zgłosił w terminie określonym przepisami, także fakt przejęcia zwierząt.

Skargą kasacyjną Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi W. K. na decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

- § 4 ust. 1 § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.),

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 r.,

- art. 74 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (...)

poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatność zwierzęca) przysługuje w wysokości uwzględniającej liczbę zwierząt, których posiadaczem był przekazujący, albowiem uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej powinny być oceniane z punktu widzenia ilości zwierząt wpisanych do właściwego rejestru i przypisanych danemu gospodarstwu.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem zamysłem ustawodawcy było nadanie płatności zwierzęcej charakteru, tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienia do uzyskania tej płatności należy spełnić warunki, które odniesione zostały do okresu przeszłego – referencyjnego, czyli od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. Wskazał również, że analiza art. 17 ust. 1 lit. a i ust. 3 oraz art. 23 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zawierających delegację do wydania rozporządzenia określającego tryb i zasady przyznawania płatności zwierzęcej, prowadzi do wniosku, iż przepisy tego rozporządzenia mają charakter lex specjalis w stosunku do norm zawartych w tej ustawie. Z treści tych przepisów wyraźnie wynika bowiem, że przyznanie płatności zwierzęcej może być uzależnione od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu lub do przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. Jednocześnie art. 23 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej stanowi o szczegółowych warunkach lub szczegółowym trybie przyznawania płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej należy zatem przyjąć, że obok ogólnych warunków uprawniających do przyznania jednolitej płatności obszarowej, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych (...), rolnik ubiegający się o przyznanie płatności zwierzęcej powinien spełniać wymogi określone w § 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., w tym wymogi odnoszące się do okresu referencyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej z treści powyżej cytowanego przepisu jak również z treści § 6 rozporządzenia nie można wywodzić, iż płatność zwierzęca ma charakter przedmiotowy i należy ją wiązać nie z osobą ubiegającą się o jej przyznanie, ale z gospodarstwem znajdującym się w posiadaniu danego beneficjenta.

Autor skargi kasacyjnej nadmienił, iż w § 6 rozporządzenia określającego tryb przyznawania płatności zwierzęcej odwołano się do art. 21 i 22 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. W przypadkach określonych w powołanych przepisach płatność zwierzęca przyznawana jest przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło, owce, kozy lub konie. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno art. 21 jaki i art. 22 cytowanej ustawy o płatnościach do gruntów rolnych (...) odnoszą się do sytuacji, w których odpowiednio przekazujący i spadkodawca złożyli wniosek o przyznanie płatności za dany rok. W tym przypadku stan posiadania tych podmiotów należało uwzględnić przy ustalaniu wysokości płatności zwierzęcej. W przypadku gdy przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego za dany rok należało zastosować zasady określone w § 4 rozporządzenia, a zatem przyjąć wielkości odnoszące się do przejmującego, a w szczególności ustalić czy ten podmiot był posiadaczem zwierząt w okresie referencyjnym.

Autor skargi kasacyjnej dodatkowo wskazał, iż art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 również odnosi się do dwóch różnych trybów postępowania związanych z przyznaniem płatności do gruntów rolnych podmiotowi przejmującemu gospodarstwo rolne w zależności od tego, czy fakt przekazania miał miejsce przed, czy po złożeniu wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący. Ustęp 5 powołanego przepisu odnosi się do pierwszego ze wskazanych przypadków. Pomoc finansowa przyznawana jest przejmującemu wówczas, gdy spełnił on warunki określone w ust. 3 lit. a i b. Autor skargi kasacyjnej nadmienił, iż są to warunki o charakterze ogólnym. Odnośnie płatności zwierzęcej dodatkowo powinny być, zdaniem autora skargi kasacyjnej, spełnione wymogi wskazane w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący nie doszło do przekształcenia stosunku prawnego łączącego podmiot przekazujący z organem administracji, gdyż wobec nie złożenia wniosku pomocowego nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ocena spełnienia warunków uprawniających do przyznania płatności zwierzęcej powinna się zatem odnosić do kryteriów właściwych dla tego właśnie podmiotu, a więc także do ilości zwierząt posiadanych przez niego w okresie referencyjnym.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, iż organy administracji obu instancji dokonały w sposób prawidłowy ustalenia wysokości płatności zwierzęcej i także w tym zakresie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.), a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, a to z kolei nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub postępowania, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wyjaśnić na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy gdy chodzi o uzasadnienie przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wyszczególnionych w petitum skargi. Jest okolicznością bezsporną, że W. K. na podstawie umowy darowizny z dnia 27 marca 2007 r. przejął z tą datą od rodziców gospodarstwo rolne położone w S. K. między innymi z inwentarzem żywym (krowy), w związku z czym w dniu 4 kwietnia 2006 r. uzyskał nr identyfikacyjny. Jest również faktem bezspornym, że W. K. zgłosił w dniu 3 kwietnia 2006 r. do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowane siedzibą stada (otrzymane bydło).

Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż po przyjęciu gospodarstwa rolnego W. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. i taką też płatność oraz uzupełniającą płatność obszarową uzyskał decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r.

Pozostaje więc ocena zasadności subsumcji powyższego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego według stanu na rok 2007, w którym W. K. złożył wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Zakres kontroli kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do płatności zwierzęcej albowiem tylko tej płatności dotyczą zarzuty kasacyjne.

Zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. 07.46.309) płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje rolnikowi, który:

- w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem min. bydła, które w tym okresie było wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych;

- w 2006 r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych i uzyskał płatność uzupełniającą do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawnianych na gruntach rolnych.

Rację ma autor skargi kasacyjnej gdy twierdz, że warunkiem uprawniającym do przyznania płatności zwierzęcej jest posiadanie zwierząt w okresie referencyjnym, które były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt ... jednak nie uwzględnia faktu, że W. K. posiadał zwierzęta od chwili zawarcia w dniu 27 marca 2006 r. umowy darowizny, a więc w okresie referencyjnym.

Wśród szeregu przytoczonych przepisów prawa Sąd pierwszej instancji wymienił również § 4 ust 1 i 2 cytowanego rozporządzenia zaznaczając, że organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych co spowodowane było "błędną interpretacją rozporządzenia". Z tych też powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić jednak z innych przyczyn niż przyjął Sąd pierwszej instancji.

§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia zawiera trzy przesłanki uzasadniające przyznanie płatności zwierzęcej:

- posiadanie w okresie referencyjnym zwierząt wpisanych do rejestru ....

- zgłoszenie posiadanych zwierząt w okresie referencyjnym do rejestru ....

- przyznanie rolnikowi w 2006 r. płatności, o których mowa w § 4 pkt 2.

Przepis § 4 ust. 1 regulując kwestię posiadania zwierząt dla potrzeb uzyskania płatności zwierzęcej rozróżnia dwa stany faktyczne, tj: posiadanie zwierząt już wpisanych do rejestru zwierząt gospodarskich przy czym przepis ten nie stawia wymogu dokonania wpisu przez rolnika ubiegającego się o płatność. Oznacza to, że nie chodzi w tym wypadku o podmiot dokonujący wpisu, a o przedmiot wpisu (krowy) w danym okresie. Natomiast w drugim przypadku chodzi wyłącznie o posiadacza bydła, tj. rolnika, który zgłosił zwierzęta do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych.

Poza prawidłowym ustaleniem, iż W. K. zgłosił zwierzęta do rejestru po upływie okresu referencyjnego nie ustosunkowano się do pozostałych przesłanek. Nie wyjaśniono czy posiadane przez W. K. bydło w okresie referencyjnym (27 marca – 31 marca 2006 r.) było wpisane do rejestru oraz czy uzyskane przez niego płatności były płatnościami, o których mowa w § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Od łącznego spełnienia wymienionych przesłanek uzależnione jest przyznanie płatności zwierzęcej.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym polegała błędna wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) stąd możliwość oceny zasadności tegoż zarzutu usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na niewłaściwym zastosowaniu a nie na błędnej wykładni tegoż przepisu.

Podobnie za trafny uznać należy zarzut naruszenia cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. jednak również z uwagi na niewłaściwe zastosowanie.

Powołane przepisy nie znajdują odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, dotyczą innego trybu postępowania.

Cytowane przepisy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 07. 35. 217) dotyczy trybu przyznawania pomocy podmiotowi przejmującemu gospodarstwo rolne w zależności od tego czy przekazanie miało miejsce przed czy po złożeniu wniosku przez przekazującego gospodarstwo rolne.

Tymczasem W. K. występował w 2007 r. jako samodzielny podmiot – właściciel gospodarstwa rolnego od 27 marca 2006 r. i wobec tego przedmiotowy wniosek nie ma żadnego związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego w 2006 r. poza koniecznością spełnienia przesłanek z § 4 ust. 1 dla wykazania płatności zwierzęcej. Nie ma więc zastosowania w odniesieniu do gospodarstwa W. K. art. 74 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 gdyż przekazanie gospodarstwa miało miejsce przed złożeniem obecnego jaki i poprzedniego wniosku pomocowego. Z tych samych względów nie ma również zastosowania § 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 23 marca 2007 r. określający tryb przyznawania płatności zwierzęcej w przypadku gdy ubiegał się o nią w danym roku przekazujący gospodarstwo rolne lub spadkodawca.

Nie ma również zastosowania § 5 cytowanego rozporządzenia, który Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył ale ostatecznie trafnie zauważył, że przepis ten dotyczy wyłącznie rolników, którzy uprzednio nie występowali z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Zasadnie również zauważył Sąd pierwszej instancji, iż uprawnienia rolnika badane są i oceniane na dzień złożenia wniosku.

Błędne zatem było przytaczanie szeregu przepisów prawa nie odnoszących się do n niniejszego stanu faktycznego, a przy tym błędne uzasadnienie zarówno jeśli chodzi o ich wykładnię jak i zastosowanie.

Zasadniczo w omawianej części skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy pomimo błędnego uzasadnienia wyroku. Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynikała z potrzeby dokonania ustaleń faktycznych jednak w znacznie odmiennym zakresie niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, a co wynikało z błędnego uzasadnienia wyroku i niewłaściwego zastosowania błędnej wykładni § 4. § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunkach i trybu przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) jak również art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 oraz art. 21 i 22 ustawy z dnia 26 stycznia 22007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić czy W. K. przysługuje płatność zwierzęca na 2007 r. w świetle przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 1 i w wysokości, o której mowa w ust. 2 i następnych cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. i w zakresie, o którym mowa we wcześniejszej fazie uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. pomimo błędnego uzasadnienia wyroku, które odpowiada prawu.