Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1663/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68, art. 71, art. 72
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 40 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 812/13 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 812/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę W. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W. G. w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r. We wniosku zadeklarowała działki: A (12,80 ha) położoną na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działkę B (26,70 ha) położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o łącznej powierzchni 39,50 zł, wskazując realizację podjętego uprzednio i realizowanego od 2006 r. 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu P01a01 (utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant – półnaturalne łąki jednokośne-wykaszane ręcznie) oraz S02b02 (rolnictwo ekologiczne, wariant – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności).

W gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrole w ramach wniosku rolnośrodowiskowego w trzech terminach [...] czerwca 2009 r., [...] września 2009 r. i [...] kwietnia 2010 r. a także w zakresie kwalifikowalności powierzchni w dniu [...] stycznia 2010 r. W ocenie organów kontrole wykazały na całej zadeklarowanej do programu powierzchni nieprawidłowości.

W trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r. w odniesieniu do działek rolnych A i B wskazano na brak możliwości wykonania pomiaru powierzchni ze względu na podtopienia wynikłe z opadów. W trakcie kontroli [...] września 2009 r. w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne stwierdzono kod nieprawidłowości E08 (nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w rolnictwie ekologicznym). Natomiast działki rolne A i B nie zostały skontrolowane z uwagi na podmokły teren oraz bardzo wysoką roślinność. W wyniku kontroli w dniu [...] stycznia 2010 r. stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych A i B. Ponadto grunt, na którym zadeklarowane zostały działki A i B stanowi teren bagienny, w związku z czym nie ma możliwości pomiaru działek. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili, że działki rolne A i B nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (zamieszczono kod pokontrolny DR27). Natomiast dla pakietu S02 stwierdzono nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy.

Z protokołu z czynności sprawdzających nr [...] z [...] listopada 2009 r. dokonanych na wniosek organów Agencji wynikało, że inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) w R. stwierdzili, że w dniu [...] listopada 2009 r. częściowe wykoszenie łąk, a na pozostałym obszarze z uwagi na wysoki stan wód gruntowych koszeń nie dokonano.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik BP ARiMR odmówił skarżącej przyznania płatności. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (v. decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r.)

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2011 r. powtórnie odmówił skarżącej przyznania płatności a Dyrektor OR ARiMR, decyzją z [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

WSA w W. uwzględnił skargę W. G. na ww. decyzję i wyrokiem z 24 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1546/11 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym prowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., a sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. WSA w W. wskazał, że rozbieżności w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji spowodowały, że w toku postępowania nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym mogącego mieć znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i oceny czy na zadeklarowanych do programu działkach była prowadzona przez wnioskodawczynię działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi normami czy działalności tej nie prowadzono. Zdaniem Sądu, organy Agencji nie dokonały oceny - czy wobec wystąpienia podtopień, uniemożliwiających skoszenie łąki - niewykonanie na części zadeklarowanego obszaru koszenia przed 31 października 2009 r. mogło być spowodowane siłą wyższą lub wyjątkowymi okolicznościami, na co powoływała się W. G.

Od powyższego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Kierownik BP ARiMR po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego po raz kolejny odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności ONW na 2009 r. W ocenie organu, protokoły ze wszystkich kontroli na miejscu wraz z dokumentacją fotograficzną bezspornie i bezstronnie oddają stan przedmiotowych działek. Natomiast przypadek wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nie został Agencji zgłoszony w terminie 10 dni od ustania tych okoliczności, w związku z czym nie można było zastosować art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2004 Nr 141, s. 18).

Dyrektor OR ARiMR rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez W.G. odwołania oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zgromadzone zostały zarówno dowody, według których w gospodarstwie strony nie była prowadzona działalność rolnicza, a to protokół z czynności kontrolnych z [...] kwietnia 2010 r., gdzie stwierdzono, że działki są zadrzewione i zakrzaczone, obecnie prowadzone jest odkrzaczanie, usuwanie odrostów i prace porządkowe, a w uwagach do raportu zapisano, że podczas żadnej z kontroli nie stwierdzono koszenia, jak i dowody, z których wynika, że koszenie zostało przeprowadzone w terminie do [...] października 2009 r. Organ wskazał, że dowodami potwierdzającymi koszenie są oświadczenia wskazanych przez stronę świadków oraz częściowo protokół nr [...] z czynności WIJHARS, zgodnie z którym w dniu [...] listopada 2009 r. stwierdzono częściowe wykoszenie łąk, a na pozostałym obszarze z uwagi na wysoki stan wód gruntowych koszeń nie wykonano.

Organ oparł ustalenia będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności na zdjęciach obrazujących stan faktyczny działek oraz na protokole z kontroli WIJHARS. Według Dyrektora Oddziału ARiMR fakt, że niecała powierzchnia została skoszona wynika między innymi z dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez WIJHARS, a wykonanej dnia [...] kwietnia 2010 r. Jednak ze względu na to, że nie było dokładnie znane miejsce wykonywania zdjęć, nie zostały one wykorzystane przez organ odwoławczy do ustalenia powierzchni faktycznie wykoszonej. Organ stwierdził, że zdjęcia te stanowią dowód potwierdzający ustalenia organu, że część powierzchni zgłoszona przez wnioskodawczynię do płatności nie została wykoszona. Powierzchnie nie objęte materiałem fotograficznym organ odwoławczy zakwalifikował jako powierzchnie wykoszone przez skarżącą w wymaganym terminie. Według organu, powyższe ustalenia potwierdziła również dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2010 r. W ocenie organu, pokrywa śnieżna widoczna na zdjęciach nie przeszkadzała w analizie fotografii i ocenie stanu faktycznego.

Organ uznał za skoszoną powierzchnię o wymiarze 28,30 ha. Biorąc jednak pod uwagę stwierdzenie uchybienia – a mianowicie nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym według organu skutkowało nałożeniem sankcji 100% dla pakietu Rolnictwo ekologiczne. Zdaniem organu, stwierdzenie wykoszenia nawet znacznej powierzchni działki rolnej skutkowało wykluczeniem z wniosku w zakresie tego pakietu. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie niewykoszenia działki rolnej w pakiecie P01a01 skutkowało nałożeniem sankcji 100%, bez względu na fakt, czy niewykoszenie obejmowało całą działkę, czy tylko jej część. Organ wskazał również, że fakt nieprzeprowadzenia koszenia w wymaganym terminie przez rolnika na całej deklarowanej powierzchni, z powodu wystąpienia przypadku siły wyższej (zalanie działek), nie został organowi ARiMR zgłoszony przez skarżącą w żadnej formie.

WSA w W. oddalając skargę W. G. wyrokiem zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione.

Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 24 października 2011 r. zostały wykonane. Według Sądu I instancji, przeprowadzone zostało wszechstronne postępowanie dowodowe, a zebrany materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków, bardzo obszerna dokumentacja zdjęciowa, protokół WIJHARS zostały przeanalizowane i ocenione przez Dyrektora OR ARiMR. Sąd podkreślił, że wszystkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych organ rozstrzygał na korzyść wnioskodawczyni. WSA w W. podniósł, że organ odwoławczy dokonał również oceny sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Sąd I instancji wskazał, że zarzuty co do błędów i nieścisłości występujących w raportach kontroli nie mogły mieć wpływu na ocenę podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia zostały dokonane na podstawie zdjęć i szkiców kontroli, a nie zapisów protokołów kontroli. Co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej dokumentującej stan działek Sąd stwierdził, że zawiera ona zarówno zdjęcia przedstawiające tereny zakrzaczone, zarośnięte wysokimi trzcinami i drzewami, zdjęcia z nieuprzątniętą biomasą, jak i zdjęcia, na podstawie których można było stwierdzić wykonanie koszenia.

Według Sądu I instancji, wobec treści art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) strona nie przedstawiając własnych dowodów (poza wskazaniem świadków), a jedynie zgłaszając zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego w postaci fotografii zgłoszonych do płatności działek oraz szkiców, nie podważyła skutecznie ustaleń organu, co do powierzchni działek nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i w konsekwencji wyłączonych z płatności.

Co do zarzutu pominięcia przez organ odwoławczy dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektora Biura Certyfikacji COBICO, Sąd wskazał, że kontrola ta została przeprowadzona [...] września 2009 r., a więc przed terminem koszenia. Pominięcie tego dowodu, wobec całości zgromadzonego materiału dowodowego nie przekroczyło granic swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutu, iż warunki przeprowadzenia kontroli z dnia [...] stycznia 2010 r. (pokrywa śniegu 16 cm) uniemożliwiały dokonanie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Sąd uznał zarzut ten za nieuzasadniony. Na zdjęciach wykonanych podczas tej kontroli widoczne były wystające spod warstwy śniegu drzewka, krzaki, wysokie trawy, co uzasadniało dokonaną przez organ ocenę stanu działek.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 8 k.p.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec dokonania istotnych w sprawie ustaleń na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia, czy skarżąca utrzymywała zgłoszone do płatności działki rolne w dobrej kulturze rolnej, tj. czy dokonała ich koszenia przed 31 października 2009 r., zostały dokonane po ocenie wszystkich zgromadzonych dowodów, zarówno tych świadczących, że koszenie zostało wykonane, jak i tych świadczących o niewykonaniu koszenia, co zostało wyżej przedstawione.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia art. 50 ust. 7 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną interpretację. Wobec niezgłoszenia przez stronę faktu wystąpienia podtopień brak było podstaw do zachowania przez nią prawa do wnioskowanej pomocy oraz do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Zadeklarowana powierzchnia działek rolnych położonych na działce nr [...] wynosiła 26,70 ha. Ustalona przez organ powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła 24,36 ha dla działki ewidencyjnej nr [...], pozostałą jej część stanowiły skupiska zakrzaczeń i zadrzewień. Dlatego organ prawidłowo, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, uznał, że złożony wniosek nie odpowiadał stanowi faktycznemu. Sąd I instancji przypomniał, że dokonując oceny, czy rolnik był winny stwierdzonych nieprawidłowości, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że rolnik nie dokonał wymaganych zabiegów koszenia w wymaganym terminie na całej deklarowanej powierzchni i nie zgłosił tego faktu Agencji, do czego zobowiązał się podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2009 r. Nieprawidłowości zostały stwierdzone przez ARiMR podczas weryfikacji obszaru zadeklarowanego przez rolnika.

Według Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że zawinienie rolnika polegało na niepoinformowaniu Agencji o niemożności wykonania koszenia w terminie z powodu podtopienia i niewycofaniu działek z wniosku. Zdaniem Sądu, organ orzekający prawidłowo stwierdził, że powierzchnia działek, na której nie mogła być prowadzona działalność rolnicza ze względu na wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, powinna być zgłoszona Agencji, bowiem jedynie spełnienie wymogów określonych w art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 umożliwia przyznanie pomocy do obszaru kwalifikowanego w czasie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności czy siły wyższej. Zatem rolnik nie wykazał, że nie jest winny odnośnie wykrytych nieprawidłowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. G. Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organu z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającej przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj.

- § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) poprzez jego zastosowanie,

- § 1 ust. 1 pkt b) ww. rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 68 ust. 1, art. 71 rozporządzenia nr 796/2004 polegającym na jego niezastosowaniu pomimo tego, że skarżąca jako beneficjent dochowała obowiązku zgłoszenia przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, to jest w ciągu 10 dni roboczych ustania siły wyższej to jest w czerwcu 2010 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi pomimo tego, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia przez organy administracji skarżącej o wejściu w życie z dniem 24 lutego 2009 r. rozporządzenia z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej, na mocy którego (§ 1) wprowadzono zmiany w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, a tym samym wprowadzono końcowy termin pokosu, to jest do 31 października w przypadku zadań realizowanych przez skarżącą w ramach pakietu – utrzymanie łąk ekstensywnych: wariant P01a01- na łąkach jednokośnych użytkowanych ekstensywnie, zaliczanych do łąk bagiennych, łąk trzęślicowych oraz muraw ciepłolubnych,

- art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu, iż organ wyczerpująco rozpatrzył materiał dowody pomimo tego, że pominął oświadczenie skarżącej wraz z załączonym protokołem oględzin gospodarstwa potwierdzające zaistnienie okoliczności powodujących utrudnienie użytkowania, który to protokół świadczył o tym, że siła wyższa polegająca na zalaniu obszarów objętych wnioskiem ustała dopiero 7 czerwca 2010 r.

Z ostrożności procesowej w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w sprawie ma zastosowanie § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. a nie § 1 ust. 1 pkt b) rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r., skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującego oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji obu organów obu instancji pomimo tego, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 9 k.p.a. polegającym na niepouczeniu skarżącej o zmianie przepisów rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r., które to w pierwotnej wersji nie uzależniały płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt – od tego czy okrywa roślinna jest na nich koszona w terminie do dnia 31 października. Termin ten został wprowadzony rozporządzeniem z dnia 5 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 197, poz. 1433).

Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżąca kasacyjnie podniosła m.in. że nie neguje faktu, iż na pewnym obszarze nie wykonano pokosu w roku 2009. Było to jednak następstwem przyczyn niezależnych od skarżącej, to jest podtopienia tych obszarów, na których występują liczne cieki wodne, objęte zakazem melioracji. Według W. G., organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, gdyż pominął jej oświadczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z załączonym protokołem oględzin gospodarstwa. Ten protokół świadczył, zdaniem skarżącej kasacyjnie, o tym, że siła wyższa polegająca na zalaniu obszarów objętych wnioskiem ustała dopiero [...] czerwca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych.

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Poczynienie tych uwag ogólnych było konieczne, gdyż skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Otóż autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie § 1 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) poprzez zastosowanie, a także § 1 ust. 1 pkt b) ww. rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. poprzez niezastosowanie. Podczas, gdy takich jednostek redakcyjnych nie ma, ponieważ § 1 wzmiankowanego rozporządzenia składa się z ust.1 pkt 1 – 4, przy czym jedynie punkt 2 składa się z liter a- b.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag stwierdzić należy, że istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem wnoszącej niniejszą skargę zaskarżony wyrok narusza prawo, gdyż Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w petitum skargi, w następstwie czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Według skarżącej kasacyjnie, WSA w W. błędnie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma zastosowania art. 68 ust. 1, art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, pomimo że skarżąca jako beneficjent dochowała obowiązku zgłoszenia przypadku siły wyższej w terminie wskazanym w tym akcie prawnym, miała więc prawo do wnioskowanego dofinansowania. Z tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, ponieważ podziela w całości stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji rozpoznając skargę W. G. na decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., był związany (podobnie jak ten organ) w trybie art.153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w W. z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1546/11 wydanym na gruncie niniejszej sprawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć ani oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, ani też wskazań, co do dalszego postępowania, gdyż są one wiążące w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, Sąd I instancji kontrolując legalność zakwestionowanej decyzji prawidłowo ocenił, że organ – z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a. – zastosował się do zalecenia przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz przeanalizowania zebranego materiału dowodowego w sposób wnikliwy. Należy również zauważyć, że organ przeprowadził także ocenę zebranego materiału pod kątem możliwości zastosowania art. 68 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, co wyraźnie zalecił Sąd w poprzednio wydanym orzeczeniu. W tym zakresie, wobec podniesionego zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w wyroku poddanym aktualnej kontroli instancyjnej prawidłowo uczynił akceptując stanowisko organu, że wobec niezgłoszenia przez skarżącą faktu wystąpienia podtopień uniemożliwiających przeprowadzenie zabiegu koszenia w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności oraz niewycofania działek z wniosku brak jest podstaw do zachowania przez W. G. prawa do wnioskowanej pomocy (okoliczność nieskoszenia części areału nie jest przez stronę kwestionowana). Jak wynika z twierdzeń samej skarżącej, jesienią 2009 r. były opady deszczu powodujące podtopienia, co uniemożliwiało koszenie. Należy jednak zauważyć, że po kontroli, która miała miejsce w dniu [...] września 2009 r., zabieg koszenia się odbył, co potwierdzają świadkowie zgłoszeni przez W. G. Zgodnie z art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 odstąpienie od nałożenia sankcji, zmniejszeń lub odliczeń może mieć natomiast miejsce tylko w przypadku stwierdzenia przez Kierownika Biura Agencji przypadku siły wyższej lub też nadzwyczajnych okoliczności popartych odpowiednim dowodem złożonym przez producenta rolnego w stosownym terminie, tj. 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Oznacza to, że w realiach rozpatrywanej sprawy, zgłoszenie na jakie powołuje się W. G. złożone do Biura Powiatowego ARiMR w S. P. dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. nie może być uznane za dokonane w terminie, o jakim mowa w ww. przepisach, pomijając nawet merytoryczną zawartość tego zgłoszenia. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo, jako zgodne z prawem, ocenił poczynione przez organy ustalenia, że skarżąca kasacyjnie nie utrzymywała zgłoszonych do płatności działek rolnych w dobrej kulturze rolnej, gdyż nie dokonała ich skoszenia przed [...] października 2009 r. i nie zgłosiła tego faktu Agencji, do czego W. G. zobowiązała się podpisując wniosek o przyznanie płatności.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy także uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegający na braku pouczenia W. G. przez organy administracji o wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 33, poz. 255). Należy zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną, przystępując do programu rolnośrodowiskowego podpisała oświadczenie, że znane jej są zasady oraz tryb realizacji programu oraz że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu. Powyższe oznacza, że wszelkie ewentualne zmiany stanu prawnego dotyczące realizacji programu powinny być znane stronie, gdyż powinny być monitorowane przez beneficjentkę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.