Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1460/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Izabella Janson, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2006r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 z zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania magazynu zbożowego na obiekt hotelowo-gastronimiczny na działce nr ewid. [...] w mieście E. W uzasadnieniu postanowienia podano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z grogi krajowej, a w przypadku powstania obiektu hotelowo-gastronomicznego zjazd posiadałby charakter zjazdu publicznego. Istniejący zjazd usytuowany jest w obrębie projektowanego skrzyżowania drogi krajowej nr 15 (klasa GP) z drogą gminną, a więc w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu. Jak stanowi § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) wyjazd z drogi do obiektu i wyjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W ocenie organu lokalizacja zjazdu o charakterze publicznym w obrębie skrzyżowania wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi.

W skardze skarżąca A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że charakter zabudowy na przedmiotowej działce (młyn) oraz sposób dotychczasowego wykorzystania tej nieruchomości jednoznacznie wskazywał na gospodarcze jej wykorzystanie.

Jedynym z elementów infrastruktury koniecznej do gospodarczego korzystania z nieruchomości były zjazdy umożliwiające pojazdom transportowym dojazd do magazynu młyna z drogi publicznej. Zgodnie z postanowieniami cytowanego wyżej rozporządzenia działka stanowiąca własność skarżącej miała (i ma nadal) urządzony zjazd publiczny zgodnie z § 55 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej opracowując projekt przebudowy skrzyżowania dróg, projektant winien zinwentaryzować m.in. istniejące zjazdy i zagwarantować możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z ich funkcją istniejącą przed datą opracowania projektu. Ponadto skarżąca podniosła, iż z załączonego przez organ projektu skrzyżowania, opracowanego na podkładzie z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że projekt przebudowy skrzyżowania przewiduje jego istotne przesunięcie w kierunku przedmiotowej nieruchomości. Przesunięcie to wyraźnie przybliża projektowane skrzyżowanie do istniejących zjazdów.

Według skarżącej okolicznością istotną, mającą wpływ na wyrażenie przez organ negatywnego dla niej stanowiska, było wadliwe naniesienie na projekcie przebudowy skrzyżowania granic działki nr [...]. Z porównania załączonej przez skarżącą mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionymi przez uprawnionego geodetę granicami działki nr [...] oraz z wyrysowanymi istniejącymi wjazdami na nią, z projektem skrzyżowania załączonym do postanowienia wynika, że na projekcie tym uwidoczniono jedynie część działki nr [...] - w ocenie skarżącej - spowodowało, że organ wyprowadził błędne wnioski.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wspomniane uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wymagana jest od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa (ust. 4 art. 53).

Przywołany wyżej przepis art. 60 ust. 1 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do drogi krajowej konieczny jest zjazd w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 8 tej ustawy zawiera definicję zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższej definicji wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ uzgadniający posłużył się pojęciem "zjazdu" zawartym w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2017 ze zm.). Według tego rozporządzenia zjazd to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze.

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie "zjazdu", zawarte w słowniczku w/w rozporządzenia utraciło moc wiążącą, gdyż ustawodawca w akcie wyższego rzędu, jakim jest ustawa o drogach publicznych, określił definicję "zjazdu" i to ustawowe określenie pojęcia "zjazd" jest obowiązujące i to zarówno na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak też w sprawach z zakresu Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2004 r., OW 148/04, niepublikowane).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pomiędzy działką nr [...], na której ma być realizowane planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne, a drogą krajową nr 15 istnieje zjazd. Jak podnosi skarżąca w skardze są to zjazdy, które umożliwiały pojazdom transportowym dojazd do magazynu zbożowego i w jej ocenie jest to zjazd publiczny, zgodnie z klasyfikacją zawartą w § 55 ust. 1 cyt. rozporządzenia

Organ uzgadniający ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że istniejący zjazd usytuowany jest w obrębie projektowanego skrzyżowania drogi krajowej, z drogą gminną, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do charakteru obecnego zjazdu.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż w przedmiotowej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie przylegającym do drogi krajowej i wymagającej wykonania zjazdu publicznego w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Organ nie dokonał rozważań, czy istniejący zjazd na działkę, na której planowana jest inwestycja posiada charakter zjazdu publicznego. Odmawiając uzgodnienia jako zasadniczy argument podniósł, że istniejący zjazd usytuowany jest w obrębie projektowanego skrzyżowania.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż projektując skrzyżowanie należy uwzględnić istniejący stan faktyczny. Jako dowolne należy traktować ustalenia organu odwołujące się do rozwiązań przyjętych w opracowanym projekcie przebudowy skrzyżowania. Organ nie wykazał na ile projekt ten może stanowić podstawę do traktowania go jako wiążącego przy podejmowaniu decyzji w zakresie przedmiotowych uzgodnień, co oznacza, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym miejscu zasadnym jest podnieść, że zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", co nie oznacza ono jednak zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r. sygn. akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7).

Poza tym zasadnym jest podnieść, że organ uzgadniający prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 kpa, zawiadomienia skarżącej przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym dopuścił się naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.