Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1113/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1, art.7 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art.7, art.8, art.9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 § 1, art.1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.106 § 3, art.107 § 3, art.133 § 1, art.134 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art.151, art.174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 742/11 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem z 29 maca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 742/11) oddalił skargę P.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2011r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na 2010 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] maja 2010r. P.P. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na 2010 rok, w którym zadeklarował działki ewidencyjne położone w województwie [...], powiatach: l., o., b. i o., gminach: L., D., O., B., P. i O., obrębach: W., M., S., O., P., W., L., S., S. i G. W sekcji VII Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO-TUZ) oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich (OM). Łączna powierzchnia zadeklarowanych gruntów wyniosła 804,01 ha.

W dniu [...] maja 2010r. strona złożyła zmianę do wniosku (dotyczącą czterech działek rolnych), a [...] lipca 2010r. wycofała część wniosku o przyznanie płatności (działki rolne położone na dwóch działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 135,00 ha).

Podczas kontroli administracyjnej wniosku wykryto konflikt krzyżowy odnośnie działek ewidencyjnych: nr [...], [...], [...] i [...], zgłoszonych przez stronę oraz producentów rolnych: D.B., D.P., R.S., M.S. i "K.".

W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., P.P. złożył w dniu [...] października 2010r. korektę wniosku i oświadczenie, w którym wskazał, że działkę nr [...], zadeklarowaną również przez "K.", zgłosił omyłkowo. Na podstawie korekty ustalono także, że strona nie użytkowała działki nr [...], której powierzchnię w korekcie zmniejszono do 0 ha.

Kolejną korektę wniosku strona złożyła w dniu [...] października 2010r., zmniejszając w niej powierzchnię działki [...] z 95,09 ha na 74,24 ha. W złożonym wraz z korektą oświadczeniu P.P. wskazał, że "nie miał świadomości, iż uprawa aronii na powierzchni około 18 ha, należy do działki ewidencyjnej [...], na której prowadził uprawę rzepaku jarego".

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wskazał, że część działki [...], zajęta na uprawę aronii, zadeklarowana była we wniosku o przyznanie płatności na 2010r. przez R.S. W celu ustalenia faktycznego użytkownika działki nr [...] organ przeprowadził oględziny w dniu [...] października 2010 r.

Następnie, w dniach [...]-[...] lutego 2011r. na działkach zadeklarowanych przez stronę przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w celu prawidłowego ustalenia powierzchni gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności.

Decyzją z [...] sierpnia 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej działek rolnych zadeklarowanych na działach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], przyznał przejściową płatność z tytułu owoców miękkich w wysokości 1306,97 zł, odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył na P.P. sankcję w wysokości 43.809,70 zł.

Decyzją z [...] października 2011r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że strona nie jest uprawniona do płatności do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] za rok 2010 oraz że umorzenie postępowania w sprawie przyznania JPO w części wymienionych działek jest prawidłowe.

Odnośnie faktycznego użytkowania działki nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że zeznania świadków potwierdziły stanowisko skarżącego, że dokonał on koszenia działki, zgrabienia i zbelowania siana, jednakże zabiegi te wykonane zostały jednokrotnie, a sporny grunt strona użytkowała samowolnie i bezumownie. W ocenie organu, dzierżawca działki (D.B.), użytkował sporny grunt w sposób warunkujący przyznanie mu do niego płatności na rok 2010 (dysponując tytułem prawnym do działki wykonywał on faktycznie wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, użytkował je oraz ponosił koszty związane z uprawą i opłacał podatek rolny). Ponadto w ocenie organu strona wykonując w czerwcu 2010r. na działce [...] zabiegi agrotechniczne czyniła to bezprawnie i na rzecz innej osoby, a faktycznym użytkownikiem spornej działki w 2010r. był D.B.

Odnośnie użytkowania działki ewidencyjnej nr [...], która została zadeklarowana w 2010r. przez R.S., M.S. i stronę, organ wskazał, że wobec złożenia przez stronę oświadczenia i skorygowania wniosku o płatności, nie jest sporne użytkowanie działki w części zajętej na uprawę aronii przez R.S. Odnośnie pozostałej części działki nr [...] strona wskazywała w toku postępowania, że prace na działce prowadziła w okresie 28 kwietnia 2010r.-20 października 2010r. Organ odwoławczy (biorąc pod uwagę zeznania strony, świadków oraz oględziny części działki nr [...] w dniu [...] października 2010r.), stwierdził, że strona nie była na dzień 31 maja 2010r. faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych położonych na niej. Organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności P.P. zadeklarował na powierzchni 92,24 ha uprawę żyta ozimego, mimo że powinien wiedzieć, że na działce nr [...] jest zasiany rzepak, a powierzchnia zasiewu jest mniejsza niż zadeklarowana, gdyż 18,32 ha powierzchni tej działki zajmuje uprawa aronii. Błąd skorygowany został dopiero w toku prowadzonego postępowania. Organ wskazał nadto na oględziny działki, w czasie których na części działki nie stwierdzono rzepaku w czystym siewie (rzepak z dużym udziałem koniczyny czerwonej), a na pozostałej części nie stwierdzono pozostałości po uprawie rzepaku (a tylko roślinność trawiastą i wykonanie zabiegu talerzowania). W ocenie organu sprzeczności w deklaracji dotyczącej ww. działki i oświadczeniach strony oraz świadków zarówno w kwestii upraw, ich wyrysowania na mapach i powierzchni użytkowanej rolniczo, wskazują, że strona nie prowadziła prac i nie zna stanu faktycznego na działce przed październikiem 2010r. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że strona nie była faktycznym użytkownikiem działki [...] i nie nabyła uprawnień do płatności do ww. działki w 2010r.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.Urz. UE L 316 z 2009r. ze zm. – dalej jako rozporządzenie 1122/2009), który określa wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń. Strona nie wykazała bowiem, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Według organu strona przy wypełnianiu wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności nie dołożyła należytej staranności. W związku z powyższym w przypadku JPO, na podstawie art.58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną 625,91 ha, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu 332,65 ha (procentowa różnica 47,5755%), płatność została odmówiona.

W przypadku JPO-TUZ, w związku z niespełnieniem warunków do przyznania stronie płatności JPO, na podstawie art.7 ust.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. nr 170, poz.1051 ze zm., dalej jako ustawa), stronie odmówiono przyznania płatności.

Odnośnie płatności UPO organ wskazał, że ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną 407,5 ha, a powierzchnią stwierdzoną 183,64 ha (procentowa różnica 72,8926%), płatność została odmówiona i na stronę nałożono sankcję na podstawie art.58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z §17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz.326).

Odnośnie płatności OM organ przyznał ją do zadeklarowanej powierzchni.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. P.P., wnosząc o jej uchylenie w części odmawiającej przyznania JPO, JPO-TUZ, UPO i nakładającej sankcję oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 27 lutego 2012r. skarżący poniósł zarzut naruszenia art.7, 77§1 i 80 §1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez co naruszono zasadę zaufania do organu administracyjnego, a w kolejnym piśmie procesowym z 26 marca 2012r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zwolnienia dyscyplinarnego byłego Naczelnika Biura Powiatowego Powiatu O. [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., gdyż istnieje duże prawdopodobieństwo, że jego działania mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., zaskarżonym wyrokiem z 29 maca 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 742/11) oddalił skargę P.P. Na wstępie Sąd odniósł się do zawartych w piśmie procesowym zarzutów związanych z naruszeniem art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wskazując na postanowienia ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz kodeksu postępowania administracyjnego uznał te zarzuty za niezasadne. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ działał prawidłowo, nie naruszając prawa, a poczynione przez niego ustalenia w zakresie faktycznego użytkowania spornych działek znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto Sąd wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a., ponieważ organ dokonał oceny zgromadzonych dowodów w sposób prawidłowy, a dokonana przez niego ocena nie nosi znamion dowolności, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art.7 ust.1 i 2 ustawy również należy uznać za bezzasadny.

Ponadto Sąd I instancji podzielił poczynione przez organy ustalenia dotyczące rolniczego wykorzystywania i użytkowania działki nr [...]. Sąd wskazał, że z akt wynika, że sporna działka nabyta została przez A.B. w dniu [...] listopada 2009r., a w dniu [...] marca 2010r. wydzierżawiona przez niego D.B. (na którego zlecenie w kwietniu 2010r. G.S. wykonał na tej działce prace rolne). Ponadto A.B. zlecił w dniu [...] kwietnia 2010r. opracowanie programu rolnośrodowiskowego na sporny grunt, a działka ta zgłoszona została do systemu rolnictwa ekologicznego. W maju 2010r. D.B. złożył wniosek o przyznanie do przedmiotowej działki płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych z deklaracją w plonie głównym mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie Sądu, D.B. posiadał nie tylko tytuł prawny do spornej działki, ale także faktycznie ją użytkował (decydował jakie rośliny na niej uprawiać i jakie zabiegi agrotechniczne wykonać) oraz planował jej użytkowanie w następnych latach (zgłoszenie do programu rolnośrodowiskowego), zatem był posiadaczem działki nr [...] w dniu 31 maja 2010r. Sąd zgodził się z ustaleniami organu, że skarżący w 2010r. jedynie jednorazowo dokonał koszenia, zgrabienia oraz zbelowania siana z działki, co nie świadczy, że był posiadaczem spornego gruntu w 2010r.

Odnosząc się do działki nr [...] Sąd wskazał, że zarówno skarżący, jak i M.S. nie mieli w 2010r. tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Skarżący deklarując opisaną działkę wskazał, że na powierzchni 92,24 ha (po korekcie 74,24 ha) uprawia żyto ozime, zaś w toku postępowania wskazywał już na uprawę rzepaku jarego. Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy stwierdził, że zeznania P.P. i M.S. są sprzeczne co do przedmiotu zasiewu oraz dat i osób dokonujących prace na przedmiotowej działce. Wyniki oględzin przedmiotowej działki w dniu [...] października 2010r. oraz wyniki kontroli na miejscu w dniach [...]-[...] luty 2011r. nie potwierdziły na niej uprawy rzepaku.

Sąd podkreślił, że skarżący nienależycie wywiązał się z obowiązku wskazania dokładnego, aktualnego na dany rok stanu upraw i powierzchni zgłaszanych działek rolnych, podczas ubiegania się o płatności, popełniając wiele pomyłek, które dotyczyły zarówno powierzchni deklarowanych działek rolnych, jak i deklarowanych na nich upraw. Sąd uznał również wniosek skarżącego dotyczący odniesienia wyników niniejszego postępowania do płatności otrzymanych przez niego (OWN) w 2009r. w przypadku działki nr [...] za bezzasadny w związku z tym, że w każdym roku producent rolny może zgłosić do płatności inne działki rolne, gdyż ich stan może ulegać zmianom.

Sąd wskazał, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń, gdyż skarżący zgłosił do płatności w roku 2010 działki o powierzchni większej niż uprawniona, a w toku postępowania nie wykazał, iż nie jest winny powstałych nieprawidłowości.

Zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe Sąd oddalił, stwierdzając, że nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.P. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

I . na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. Art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 kodeksu cywilnego, w zw. z art. 345 kodeksu cywilnego — poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przerwane i następnie przywrócone posiadanie poczytuje się mimo jego legalnego przywrócenia za posiadanie przerwane, oraz że brak tytułu prawnego do nieruchomości uniemożliwia faktyczne posiadanie nieruchomości a w konsekwencji ustalanie, że skarżący nie był w dniu 31 maja 2010r. posiadaczem działek nr [...] i [...].

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. Art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz 107 § 3 k.p.a. polegającej na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie rozważono całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, w tym m.in. nie wyjaśniono rozbieżności w protokole z dnia [...]-10-2010 r. tj. nie wyjaśniono co oznacza pojęcie "części działki" czy "duży udział", co skutkuje tym iż nie można w sposób precyzyjny określić powierzchni na której zdaniem organu występowały nieprawidłowości, a co ma istotne znaczenie przy obliczaniu powierzchni od której uwarunkowane są dopłaty oraz nie wskazano na czym polegać miałaby nielogiczność twierdzeń skarżącego, zeznań powołanych przez niego świadków oraz przedłożonych przez niego dokumentów, a także nie wskazano logicznych podstawy odmowy dopuszczenia dowodu ze zdjęć zrobionych przez Skarżącego oraz nie wyjaśniono w sposób logiczny i zgodny z zasadami normalnego rozumowania przyczyn odmówienia skarżącemu przymiotu posiadacza działek [...] i [...],

2. Art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 7,8,9 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegającej na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zasad logiki i poprawnego rozumowania można wywieść odmienne wnioski, zgodne ze stanowiskiem skarżącego tj. że był on posiadaczem spornych działek [...] i [...] oraz że uprawiał te działki w dobrej kulturze rolnej, a także że wskutek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego skarżącemu powinny być przyznane jednolite płatności obszarowe oraz uzupełniające płatności obszarowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy podkreślić, że ich skuteczność zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał te przepisy, uzasadnił ich naruszenie i wyjaśnił jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut z art.174 pkt 2 p.p.s.a. powinien w uzasadnieniu wywieść, że gdyby nie było naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to wyrok mógłby być odmiennej treści. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji (vide wyrok NSA z 18.11.2011 r I OSK 2034/10 niepublikowany, wyrok NSA z 26.10.2011 r I OSK 513/11 niepublikowany).

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym faktycznych podstaw wydania tej decyzji, nie są zasadne.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przepisów art.1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art.134 § 1 p.p.s.a., w związku z art.151 p.p.s.a., w związku z art.7, art.8, art.9 k.p.a. oraz art.7 ust.1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art.107 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, co w ocenie strony skarżącej, najogólniej rzecz ujmując, miało polegać na niezasadnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób niewadliwy, a ponadto, że Sąd I instancji w toku kontroli nie uwzględnił okoliczności wskazujących na uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że z treści art.1 § 1 p.u.s.a. wynika, iż sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej oraz organów samorządowych wykonujących administracje publiczną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zatem kontrola władczych działań organów państwa oraz wspólnot samorządowych. Natomiast stosownie do treści art.1 § 2 p.u.s.a. podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest zgodność tych działań z przepisami prawa. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że powołany wyżej przepis art.1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrole administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd I instancji mógłby dopuścić się naruszenia tegoż przepisu prawa gdyby odmówił rozpoznania skargi wniesionej z zachowaniem przepisów prawa bądź gdyby przy kontroli legalności zastosował inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie (vide wyrok NSA z 1.09.2011 r I OSK 1500/10 niepublikowany, wyrok NSA z 11.01.2012 r II GSK 1406/10 niepublikowany).

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury, niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to natomiast, że sąd ma prawo a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przy czym w tym zakresie nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide wyrok NSA z 27.07.2004 r OSK 628/04 niepublikowany, wyrok NSA z 22.09.2011 r II OSK 1390/10 niepublikowany).

W związku z powyższym podkreślić należy, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego. Odnosząc się do zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy, że Sąd I instancji nie zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tak więc nawet pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sadowoadministracyjnego (vide wyrok NSA z 14.04.2010 r I OSK 850/09, wyrok NSA z 17.02.2011 r I OSK 1824/10 niepublikowane).

Przedstawione wyżej uwagi pozostają w ścisłym związku z treścią art.133 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, iż Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Konsekwencją takiej regulacji jest to, że Sąd I instancji nie dokonuje (poza wyjątkiem opisanym w art.106 § 3 p.p.s.a.) ustaleń faktycznych, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu w oparciu o ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez organ, jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. Obowiązek, o którym mowa w/w przepisie prawa, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Poza sporem pozostaje okoliczność, że proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu obejmuje również kontrolę w zakresie przestrzegania przez organ reguł dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia stanu faktycznego.

Przedmiotem postępowania przez Sądem I instancji była decyzja z dnia [...] października 2011 roku Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok. Wniosek P.P. dotyczył przyznania płatności do gruntów rolnych na 2010 rok w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich.

W ocenie NSA zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do dokonania ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i brak jest podstaw aby uznać, że Sąd I instancji kontrolując i akceptując dokonane przez organy ustalenia faktyczne dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa. W szczególności stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący ocenił i odniósł się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mających istotne znaczenie przy ustaleniu posiadacza działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dla ustalenia istotnej w sprawie okoliczności jaką była kwestia faktycznego posiadania opisanych wyżej działek gruntu, z przyczyn wskazanych przez organ i przyjętych przez Sąd I instancji, nie miały znaczenia zdjęcia, do których autor skargi kasacyjnej odwołuje się w jej treści. W tym miejscu podkreślić należy, że zasadnie Sąd I instancji ocenił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do ustalenia, że skarżący na działce oznaczonej numerem [...] wykonał w 2010 roku jednorazową czynność w postaci koszenia tej działki oraz jej zgrabienia i zbelowania siana, a przez pozostały okres działka ta nieznajdowana się w jego posiadaniu bowiem, jak trafnie wskazał Sąd I instancji to D.B. był faktycznym jej posiadaczem. Również w zakresie odnoszącym się do spornej działki oznaczonej numerem [...] zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organu nie budzą wątpliwości co do osoby faktycznego posiadacza tej działki gruntu. W tym zakresie należałoby zwrócić uwagę na to, że sam skarżący nie miał pewności co rodzaju upraw prowadzonych na tej działce. Składając wniosek i deklarując tę działkę do dopłat wskazał, że uprawia na niej żyto ozime, a w toku postępowania wskazał, że uprawia na tej działce rzepak jary.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że przesłanki przyznania albo odmowy przyznania płatności wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, jeżeli spełnia warunki szczegółowo określone w punktach od 1 do 3 tego przepisu prawa. Stosownie natomiast do treści art.7 ust.2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w znaczeniu cywilnoprawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko wskazujące na to, że ustawodawca odwołując się do posiadania, jako ustawowej przesłanki warunkującej rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi na dzień 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Tak więc dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu pozostałych wymogów kwalifikacyjnych. Nie może być zatem uznana za uprawniony podmiot do uzyskania dopłat osoba, która nie sprawuje faktycznego władztwa nad gospodarstwem rolnym (nad gruntem), a tym samym faktycznie nie użytkuje tego gruntu, nawet wówczas, gdyby utraciła posiadanie tegoż gruntu. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za bezzasadny (vide wyrok NSA z 29.11.2011 r II GSK 1177/10 niepublikowany, wyrok NSA z7.03.2012 r II GSK 87/11 niepublikowany).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.