Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1467/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2, art. 21, ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz odmowy uchylenia ww. decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w B. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego na działce

nr [...] obręb U. M. (obecnie działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...]). Decyzja stała się ostateczna dnia [...] r.

Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Starosty K.

nr [...] z dnia [...] r., która stała się ostateczna [...] r.

W dniu 20 maja 2016 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek W. K. (właściciela działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej

z terenem inwestycji) o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku położonego na działce nr [...] oraz o wstrzymanie wykonania decyzji celem umożliwienia mu jako stronie postępowania czynnego w nim udziału, zapoznanie się z jego pełną dokumentacją zawierającą m.in. projekt budowlany oraz wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Wnioskodawca podniósł, że jego nieruchomość znajduje się w granicach oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego na działce nr [...], zatem został niesłusznie pominięty w postępowaniu, w sytuacji gdy powinien być uznany za stronę. Wyjaśnił również, że o inwestycji dowiedział się w dniu [...] r., gdy przyjechał do U. M. na będącą jego własnością działkę nr [...] i zobaczył, że na sąsiedniej działce nr [...] prowadzona jest budowa budynku.

Rozpoznając złożony wniosek Starosta K. odmówił wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] r., które zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] r.

Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie przywołując w podstawie prawnej art. 149 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu postanowienia wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, uznając, że wnioskodawca - W. K. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r.

nr [...] uchylił ww. decyzję z powodu nierozpatrzenia wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej zgodnie z art. 152 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta K. postanowieniem z dnia

[...] r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r. zmienionej decyzją z dnia [...] r., a następnie decyzją nr [...]

z dnia [...] r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...]. nr K. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta K. orzekł

o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., wskazując w uzasadnieniu postanowienia przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dodatkowo organ I instancji pismem z dnia [...] r. wezwał inwestora do dostarczenia brakujących dokumentów i wyjaśnień co do zastosowanych rozwiązań projektowych dotyczących przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. inwestor złożył opracowanie - analizę przesłaniania działki nr ew. [...] przez budynek realizowany na działce nr [...] obręb U. M. przy ul. [...] wraz z analizą możliwości realizacji potencjalnej zabudowy na działce nr ew. [...].

Dnia [...] r. Starosta K. wydał postanowienie, którym odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r. a następnie decyzją

nr [...] z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia

[...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) obręb U. M., gmina U. M., zmienionej decyzją z dnia [...] r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że W. K. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, zatem przesłanka wznowienia postępowania nie potwierdziła się. Zdaniem organu, działka należąca do wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowalnego projektowanego na działce nr [...].

Kwestionując wskazaną decyzję W. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył od niej odwołanie.

Odwołujący się zwrócił uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo należącej do niego działki z terenem inwestycji oraz, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzucił wadliwość zaskarżonej decyzji pod względem formalnym

i merytorycznym.

Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wydaniu decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] (obecnie działka

nr [...] powstała po podziale działki nr [...]) obręb U. M., zmienionej decyzją z dnia [...] r., z naruszeniem art. 10 k.p.a. a następnie odmówił uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że w dniu złożenia przez W. K. wniosku o wznowienie, decyzja objęta wnioskiem była ostateczna, a mając na uwadze oświadczenie wnioskodawcy o powzięciu informacji o inwestycji w dniu [...] r. oraz fakt złożenia wniosku o wznowienie dnia [...] r. (data wpływu do organu), stwierdził zachowanie warunków formalnych wznowienia, w tym miesięcznego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie wynikającego z art. 148 k.p.a.

W powołanych okolicznościach Wojewoda uznał za uzasadnione wydanie przez Starostę K. postanowienia o wznowieniu postępowania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definiującego pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalno-usługowego oraz zagospodarowanie terenu działki nr [...]. Jednocześnie ustalił, że W. K. jest właścicielem niezabudowanej działki nr [...] obręb [...] U. M. (poprzednio działka nr [...]), która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (działka nr [...]) od strony wschodniej na odcinku ok. 90m.

Wskazane działki znajdują się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. M. i części obrębów [...] - część A, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/3 06/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia 30 grudnia 2010r. nr 135 poz. 2707). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], który przeznaczony jest pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji usług towarzyszących (usług gastronomii, handlu, sportu i rekreacji, rehabilitacyjnych, zdrowotnych i in.).

Budynek mieszkalno-usługowy realizowany na działce nr [...] został zaprojektowany na rzucie w kształcie litery L, zbliżony ścianą szczytową do granicy

z działką nr [...], której właścicielem jest W. K., na odległość 4, 1 m. Z kolei wysokość projektowanego budynku wynosi 16,52 m.

Mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz parametry projektowanego budynku na działce nr [...] Wojewoda uznał, że budynek ten może potencjalnie przesłaniać zabudowę, która możliwa jest do realizacji na działce nr [...].

W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, W. K., jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] obręb U. M. (obecnie działka nr [...]), w którym to postępowaniu nie brał udziału.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy

w oparciu o projekt budowlany inwestycji ustalił, że budynek zaprojektowany został

w formie dwóch prostopadłych do siebie części. Część równoległa do granicy z działką nr [...] (własność odwołującego się) znajduje się w odległości ok. 41 m do ok. 38 m od tej granicy. Natomiast część prostopadła do granicy z działką nr [...] zaprojektowana została w taki sposób, że zwrócona jest w stronę tej granicy ścianą szczytową o szerokości 17,17m, która znajduje się w odległości 4,1 m od tej granicy.

Wszystkie ściany zwrócone w stronę granicy z działką nr [...] to ściany

z otworami okiennymi i drzwiowymi oraz z elementami zewnętrznymi takimi jak balkony i daszki.

W ocenie Wojewody, powołującego się dane wynikające z projektu, budynek mieszkalno-usługowy został usytuowany od granicy z działką nr [...] w odległości wymaganej § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. - 4, 0 m; po zmianie wprowadzonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. - 4,10 m).

Analiza projektu budowlanego potwierdziła, że w ścianie szczytowej usytuowanej w odległości 4,10 m od granicy z działką 1118 zaprojektowano balkony o maksymalnym wysięgu 1,35 m, które znajdują się w odległości 2,75 m od granicy działki, zatem większej niż dopuszczalna.

W ocenie organu, projekt spełnia wymagania rozporządzenia w zakresie lokalizacji elementów zagospodarowania terenu, w tym odległości miejsc postojowych (6, 1 m od granicy - § 19 ust. 2 pkt. 2).

Odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania i w pismach uzupełniających, organ zwrócił uwagę, że pomimo, iż działka należąca do W. K. sąsiaduje z działką nr [...] na odcinku ok. 90 m, to projektowany budynek usytuowany jest w taki sposób, że zbliżony jest do granicy z działką nr [...] na odległość 4,10 m tylko na odcinku 17,17 m, a nie na całej tej długości, jak sugeruje W. K.. Ponadto, wbrew informacjom W. K., że projektowany budynek ma mieć 5 kondygnacji i strych w skośnym dachu, w przedmiotowym budynku przewidziano 3 kondygnacje nadziemne oraz poddasze użytkowe.

Za nieuzasadniony, organ odwoławczy uznał również zarzut o powstawaniu

w sąsiedztwie działki nr [...] "ogromnego obiektu" w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] przewiduje m.in. zabudowę usług turystyki do wysokości 5 kondygnacji nadziemnych.

Zdaniem organu odwoławczego, wzajemne usytuowanie działek nr [...]

i nr [...] oraz zlokalizowanie projektowanego budynku od strony zachodniej działki

nr [...] nie potwierdza zarzutu ewentualnego ograniczenia nasłonecznienia w sytuacji, gdy zgodnie z treścią § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagany czas nasłonecznienia to 3 godziny w przedziale od godziny 7 do godziny 17. Ponadto organ powołując się na dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do analizy przesłaniania działki nr [...] sporządzonej w kwietniu 2017 r. zwrócił uwagę, że obecnie działka nr [...] jest porośnięta drzewami ograniczającymi dostęp światła m.in. w części przylegającej do granicy z działką nr [...].

Ponadto wbrew twierdzeniom odwołującego się projektowany wjazd do garażu podziemnego przewidziano nie bezpośrednio przy granicy jego działki, lecz w ścianie budynku prostopadłej do tej granicy w odległości ponad 8m (projekt budowlany - rzut piwnicy), zaś przyjęte rozwiązanie nie narusza warunków technicznych.

Budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów ochrony środowiska. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada

2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Organ II instancji zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia [...] r. postanowił nie nakładać obowiązku oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym U. M. na obszar [...].

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe potwierdziło, iż Starosta K. naruszył art. 10 k.p.a.

w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną Starosty K.

z dnia [...] r. (zmienioną decyzją z dnia [...] r.), bowiem pomimo, że W. K. przysługiwał status strony, nie zapewnił mu udziału

w tym postępowaniu. Jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego z udziałem W. K. stwierdzono, że powyższe naruszenie nie miało wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Lokalizacja budynku mieszkalno-usługowego na działce nie rzutuje na sposób zagospodarowania działki nr [...], w tym możliwość zabudowy zgodnej z przeznaczeniem tej nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone

w przepisie art. 146 k.p.a., bowiem w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

W powołanych okolicznościach, zasadne było zatem zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że Starosta K. w zaskarżonej decyzji odmówił uchylenia decyzji powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie i orzekł co do istoty sprawy.

Kwestionując powyższą decyzję ostateczną, skargę na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył W. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku

z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zastosowania powołanych przepisów oraz nie uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r.

Skarżący podniósł, że nie kwestionuje stanowiska Wojewody w zakresie przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgadza się jednak z rozstrzygnięciem odnośnie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w jego ocenie uchylenie jest nieodzowne, zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący jako pierwszy argument podniósł,

że rozpoczęcie robót budowalnych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dopiero bowiem przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu.

Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania

w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, w związku z powyższym nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, według którego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści pierwotnego pozwolenia na budowę. Taka decyzja nie mogłaby zapaść, ponieważ roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Na przeszkodzie wydania takiej decyzji stoi norma przewidziana w art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Wojewoda winien był uchylić pozwolenie na budowę i umorzyć postępowanie w sprawie. Nie dlatego jednak, jak chciał organ I instancji z powodu braku legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu, lecz z powodu takich, a nie innych przepisów prawa budowlanego.

Jako drugi argument przemawiający za uwzględnieniem skargi W. K. wskazał niezgodność realizowanej inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę

z obowiązującymi przepisami.

Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie oceny zgodności wniosku

i projektu budowlanego z obowiązującymi regulacjami, którego nie może zastąpić jedynie odniesienie się do kwestii legitymacji skarżącego i wymienienia możliwych

w sprawie rozstrzygnięć.

Zdaniem W. K., ogólnikowe stwierdzenia nie zastępują wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji dotyczące zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprowadza się w zasadzie do kilku linijek tekstu. Ponadto poddał w wątpliwość sposób analizy przez organ odwoławczy projektu budowlanego zarówno pod względem merytorycznym jak

i formalnym, w tym kwestię zgodność inwestycji z parametrami wynikającymi

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy organ swoje rozważania podsumował ogólnikowym stwierdzeniem, że plan miejscowy dopuszcza zabudowę usług turystyki, podczas gdy pozwoleniem na budowę został objęty budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] r., w wyniku której organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] r.

o odmowie uchylenia decyzji własnej decyzji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz orzekł, że ostateczna decyzja tego organu

z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] (obecnie nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...]), obręb U. M., zmieniona decyzją z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa – art. 10 k.p.a., a następnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmawiająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, opartego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zainicjowanego przez właściciela nieruchomości sąsiedniej z działką, której dotyczyło pozwolenie na budowę, tj. W. K..

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przez ustawę wykazała, że nie narusza ona prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do warunków formalnych wznowienia postepowania, ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Uchylenie lub zmiana decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co jest warunkiem koniecznym merytorycznej oceny decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego.

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w tym również

w postępowaniu wszczętym na skutek wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną określającą stron krąg postępowania jest przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w porównaniu art. 28 k.p.a., jednak przymiot ten powiązany jest

z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 wspomnianej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949).

Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie

z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, Lex nr 1352906).

Jak podkreśla się też w orzecznictwie sądowym, do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc

z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r.,

II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11,

Lex nr 1358498, wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 1721/12, wyrok WSA w Krakowie z 9.11.2015 r., II SA/Kr 996/15, Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku

z 18.11.2015 r., II SA/Gd 427/15, Lex nr 1948845).

Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przepis określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu, nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego, w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. Dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach.

Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń

w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie

w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział

w postępowaniu w charakterze strony.

Z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej większości przypadków projektowany obiekt budowlany, na co wskazuje przedstawiona przez inwestora dokumentacja, nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki zainwestowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno- budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania

(por. wyrok NSA z dnia 15.07.2016, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewoda postępowaniu wznowieniowym prawidłowo przyznał skarżącemu W. K. status strony postępowania, albowiem jako właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, która stanowi teren zainwestowania, posiada interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] wydanego na rzecz Przedsiębiorstwa [...]

Nie ma znaczenia przekonanie inwestora oraz organu I instancji, że zachowanie w projekcie przepisów techniczno-budowlanych stanowi per se przesłankę do odmowy przyznania właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony. Interes prawny W. K. oparty jest na potencjalnym oddziaływaniu obiektu zaprojektowanego na nieruchomości sąsiedniej nawet jeżeli w projekcie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych i jest on zgodny z planem miejscowym.

Ustalenie przez organ, że W. K. przysługuje status strony postępowania otworzyło możliwość dalszej oceny sprawy, albowiem- jak już wyżej Sąd zwrócił uwagę, dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowieniowej, organ przystępuje do oceny merytorycznej i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Postępowanie to prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda dokonał analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i pozostałych wymaganych art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów, tak jak winien to uczynić organ I instancji udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym. Ta analiza, szczegółowo opisana

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doprowadziła do konkluzji, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, a tym samym, że po uchyleniu wadliwej decyzji mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie takie jak dotychczas.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwia art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wykazał, że skarżący powinien być stroną pierwotnego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. Z uwagi na to, że nie był uznany za stronę postępowania doszło do naruszenia jego prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Mimo wydania decyzji z [...] r. z naruszeniem prawa procesowego, nie naruszała ona jednak prawa materialnego.

Budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Ustronie Morskie nr XLIV/306/2010 z dnia 5 listopada 2010 r.) i nie narusza przepisów ochrony środowiska. Projektowana inwestycja nie należy

do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Organ II instancji zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia [...] r. postanowił nie nakładać obowiązku oceny oddziaływania na obszar [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym U. M.. Wzajemne usytuowanie działek nr [...] i nr [...] oraz zlokalizowanie projektowanego budynku od strony zachodniej działki nr [...] nie potwierdza zarzutu ewentualnego ograniczenia nasłonecznienia w sytuacji, gdy zgodnie z treścią § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagany czas nasłonecznienia to 3 godziny w przedziale od godziny 7 do godziny 17. Ponadto, z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do analizy przesłaniania działki nr [...] sporządzonej w kwietniu 2017 r. wynika, na co organ zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji, że obecnie działka nr [...] jest porośnięta drzewami ograniczającymi dostęp światła m.in. w części przylegającej do granicy z działką nr [...].

Zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że niezapewnienie W. K. czynnego udziału w postępowaniu zwykłym nie miało wpływu

na treść merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Lokalizacja budynku mieszkalno-usługowego na działce nie rzutuje na sposób zagospodarowania działki nr [...], w tym możliwość zabudowy zgodnej

z przeznaczeniem tej nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że po wznowieniu postepowania W. K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, nie podejmował żadnych czynności, nie wnosił o przeprowadzenie dowodów jak również dowodów tych nie przedkładał. Jego aktywność ograniczała się do werbalnego okazywania niezadowolenia w pismach kwestionujących kolejne rozstrzygnięcia organów, z powodu lokalizowania na nieruchomości sąsiedniej budynku mieszkalno-usługowego, którego realizację jednak dopuszcza plan miejscowy.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów Prawa budowlanego, ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził, że decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem w postępowaniu tym skarżący, którego działka bezpośrednio graniczy z terenem robót budowlanych nie brał udziału w charakterze strony.

Organ przeanalizował również przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z kompletem dokumentów i uznał, że należy odmówić uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ocena ta, zdaniem Sądu jest wyczerpująca i prawidłowa.

Dodać również należy, że jakkolwiek skarżący podnosił w skardze, iż roboty budowlane na działce [...] były wykonywane przed wydaniem ostatecznej decyzji

w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nadto, w toku postępowania przed organami obu instancji zarzuty w tym zakresie zostały przez skarżącego z nieznanych Sądowi powodów przemilczane.

Ze wszystkich tych względów, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.