Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 77/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2, 4, 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 53 i art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 852/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 852/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. w K., oraz odwołania [...], działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U.z 2012 poz. 647 ), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r., znak [...]. Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Powyższą decyzją organ pierwszej instancji ustalił na wniosek H. G. z dnia 1 marca 2013 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] K. przy ul. U. w K".

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę Wspólnota Mieszkaniowa domagała się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji, względnie na wypadek nieuznania zasadności zarzutu jej nieważności - uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz w obu wypadkach zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., Wspólnota Mieszkaniowa wnosiła o rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności w całości również decyzji organu pierwszej instancji, a ewentualnie jej uchylenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Regulacja przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Wniosek inwestora dotyczy nadbudowy i rozbudowy obiektu uprzednio istniejącego, tj. willi "[...]", objętej ochroną konserwatorską, co do których to robót budowlanych prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Dopuszczalność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych realizowanych albo zrealizowanych w warunkach tzw. samowoli budowlanej została trafnie omówiona w zaskarżonej decyzji i nie jest przedmiotem zarzutów skargi.

Sąd I instancji wywiódł, że skarga nie zawierała też zarzutów dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, kompetencji architekta sporządzającego projekt decyzji, zaś takowych uchybień, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dostrzega się także w ramach prowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji.

Wniosek inwestora, po uzupełnieniu braków na wezwanie z dnia 7 marca 2013r. uznano za kompletny. Fakt przedstawienia kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, opatrzonej pieczęciami Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w postaci kserokopii takiego dokumentu poświadczonego przez inwestora za zgodność z oryginałem, nie uzasadniał zdaniem sądu zwrotu wniosku, zwłaszcza że wraz z wnioskiem przedłożono m.in. opatrzoną pieczęciami Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej kopię mapy ewidencyjne w skali 1:000. W toku postępowania administracyjnego nie zarzucano też, że dokument poświadczony przez inwestora za zgodność z oryginałem nie istnieje, albo został przez inwestora sfałszowany.

W sprawie niniejszej inwestor dołączył do wniosku - nie mając takiego prawnego obowiązku - także dokumenty dowodzące, że uzbrojenie terenu dla inwestycji jest wystarczające. Sąd podkreślił, że tego rodzaju dokumenty nie są wymagane, jako załączniki do wniosku, natomiast stanowią przydany materiał dowodowy przy ustalaniu przez organ administracji publicznej - z urzędu, czy teren inwestycji posiada dostateczne uzbrojenie. Wiedza na ten temat może pochodzić także z innych dowodów. Niemniej jednak, z uwagi na zarzuty odwołań inwestor przedłożył w postępowaniu przed organem drugiej instancji dodatkowy dokument, który wskazuje na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. co do sieci gazowych.

Sąd I instancji zaznaczył, że wbrew zarzutom skarżącej proces przeprowadzenia analizy w granicach wynikających z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego nie budzi zastrzeżeń. Został on odzwierciedlony zarówno w dokumencie nazwanym analizą urbanistyczno - architektoniczną (k. 174-191), jak i decyzjach organów obu instancji.

Przeprowadzana kontrola potwierdziła ustalony przez organy administracji publicznej fakt, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co nie było kwestionowane w skardze i nie budziło zastrzeżeń w ramach kontroli. Pozytywna ocena dotyczy także prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia, które wiążą się ze spełnieniem pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Powód dla którego w związku z zamierzeniem nie ustalono dodatkowych miejsc postojowych został podany trafnie w zaskarżonej decyzji, w której mówi się o istniejącym wjeździe oraz podwórzu od strony ul. U. Dodatkowo można wskazać, że decydujące znaczenie w tym zakresie ma fakt zachowania przy rozbudowie oraz nadbudowie istniejącego budynku kontynuacji jego funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Okoliczność, że dotychczasowy budynek zmieni gabaryty nie może stanowić dostatecznego powodu do nakładania na inwestora nowych obowiązków w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.

Nie stanowi także uchybienia okoliczność, że Prezydent Miasta Krakowa, będący jednocześnie organem uprawnionym według własnych kompetencji do dokonania uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z uwagi na położenie terenu inwestycji przy ul. U. w K., jako zarządca drogi publicznej, nie zasięgał w sprawie opinii własnej jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunikacji Transportu w K., co do projektu decyzji, lecz wyjaśniał uznane za istotne kwestie wcześniej, na podstawie treści wniosku inwestora. Nadto, słusznie w opisanym przypadku nie wydał odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., zaś stosowne rozstrzygnięcie zawarł w wydanej decyzji. Taki tryb postępowania, jako prawidłowy w omawianym przypadku, jest przedmiotem licznych, jednolitych wypowiedzi orzecznictwa ( por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013r, sygn. akt II OSK 1608/12, LEX nr 1433494).

Odnośnie dokonanego przez Prezydenta Miasta Krakowa uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (k.264), to organ ten nie wykonywał własnych kompetencji, lecz działał w oparciu o powołane w jego postawie prawnej porozumienie z Wojewodą Małopolskim w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które nie zostało zaskarżone przez inwestora. Zarzucane przez skarżącą gromadzenie materiału dowodowego już po skierowaniu przez organ pierwszej instancji do stron zawiadomienia w trybie art. 10 §1 k.p.a., bez późniejszego ponowienia takiego zawiadomienia, nie przełożyło się na pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w sprawie. Zgromadzony bezpośrednio przed wydaniem decyzji dodatkowy materiał nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle dokonanego uprzednio formalnie uzgodnienia projektu decyzji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...], zaś stanowi go znana skarżącej korespondencja prowadzona przez Wspólnotę Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. w K. (pismo skarżącej z daty 8 listopada 2013r. z Miejskiego Konserwatorem Zabytków (odpowiedź na to pismo z daty 9 grudnia 2013r.)

Uzgodnienia w pozostałej części nie były przedmiotem zarzutów skargi i odwołań, zaś uchybień w tym zakresie nie stwierdzono także w ramach kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty skargi dotyczące analizy, czy z tym związanego wyznaczenia wskaźników albo innych parametrów zostały poddane trafnej ocenie w zaskarżonej decyzji. Omówiono w niej również zagadnienie zachowania kontynuacji funkcji - co nie jest przedmiotem zarzutów skargi, zaś w ramach kontroli wymóg ten należy uznać za spełniony.

W kwestiach spornych należało mieć na uwadze eksponowany słusznie w obu kontrolowanych decyzjach fakt specyfiki przedmiotowej inwestycji, jako realizowanej w obiekcie objętym ochroną konserwatorską, mającym już uprzednio pewne cechy architektoniczne, uznane za wartościowe. Inwestor nie zamierzał wznieść nowego obiektu budowlanego, lecz rozbudować i nadbudować istniejący budynek jednorodzinny, co przedstawiał wielokrotnie w formie opisowej i graficznej, a nawet modyfikował przyjmowane rozwiązania pod kątem zaleceń konserwatorskich dokonywanych na zasadach przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków. Opisany stan ma wpływ na sposób i zakres przeprowadzonej analizy architektonicznej, a także sposób określenia poszczególnych parametrów, czy wskaźników dla przedmiotowej inwestycji.

W szczególności, z uwagi na fakt, że objęta wnioskiem rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie dotyczy elewacji frontowej i nie będzie powodować zmian w istniejącej linii zabudowy obiektu budowlanego nie budził zastrzeżeń kontrolowanego sądu brak w wynikach analizy danych co do szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (z wyliczeniem średnich), czy też dokładnych wskazań dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy, jak również sposób odzwierciedlania tego w stanu rzeczy w rozstrzygnięciu i pozostałej części kontrolowanych decyzji.

W związku z nadbudową może zmienić się natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym dopuszczono jednocześnie nadbudowanie innych niż frontowa, pionowych ścian budynku, takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5m, co znajduje uzasadnienie w specyficznej architekturze istniejącego już budynku oraz uzgodnieniu dokonanym z Miejskim Konserwatorem Zabytków projektu stanowiącego k.231-140 akt organu pierwszej instancji. Tak ustalone parametry korespondują z częścią decyzji odnoszącą się do ustalenia geometrii dachu. Zarówno z dokumentu analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i kontrolowanych decyzji wynika, że w tym zakresie uwzględniono z jednej strony istniejące zróżnicowanie w obszarze analizowanym i najbliższym sąsiedztwie, a także stan dotychczasowy obiektu nie podlegający zmianom. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że geometria dachu, w tym baszty, została ustalona z Miejskim Konserwatorem Zabytków w piśmie z dnia 7 października 2013 r., znak [...], zgodnie z opracowaniem z września 2013r. (karta nr 240) . Powyższa opinia została uwzględniona w projekcie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie wskazana, jako wiążąca w postanowieniu uzgadniającym decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. (karta nr 264). Dach dla nadbudowy został zdaniem sądu określony precyzyjnie, z dokładnym podaniem wartości kąta nachylenia, kierunku kalenicy, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych. Powyższe - z uwagi na zabytkowy charakter budynku i z tym związaną konieczność dostosowania nowych elementów do istniejącej formy architektonicznej nie budziło zastrzeżeń. Specyficzna bryła całości stanowi też dostateczne uzasadnienie dla określenia parametrów dotyczących nadbudowy określonych ścian, jako ściśle powiązanych z ustaloną geometrią dachu. Bez znaczenia w ocenie sądu pozostaje przy tym fakt, że w wynikach analizy nie podano numeru działki o najwyższej kalenicy w obszarze analizowanym – 19,5 m, skoro wnioskowana wysokość wieży – 17 m ma swoje odniesienie w bezpośrednim sąsiedztwie ternu inwestycji, na działce nr [...], gdzie najwyższy punkt nadbudówki znajduje się na wysokości 18,5m. Sąd stanął na stanowisku, że nie można uznać za uchybienie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy innych ścian w odniesieniu do ul. U. ze wskazaniem konkretnej rzędnej terenu, jako średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, skoro od tej strony takie wejście się znajduje, a teren chodnika płaskiego chodnika może wyrażać taką średnią.

W uzasadnieniu zauważono, że wskaźnik powierzchni zabudowy, w związku z rozbudową budynku ulegnie zmianie. W decyzji organu pierwszej instancji został on wyznaczony w przedziale od 32% do 40%, a więc w sposób stanowczy, czego nie zmienia pozostawienie inwestorowi niewielkiej swobody tym zakresie. W sprawie niniejszej jest to celowe tym bardziej, że w stosunku do inwestycji postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, do którego należy spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, co może rzutować ostatecznie na tę powierzchnię. O ile średnia wartość wskaźnika zabudowy na terenie poddanym analizie wynosi 53%, to nawiązanie w decyzji do działek bezpośrednio sąsiadujących - nr [...], która posiada wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 57%, i nr [...]– o wskaźniku zabudowy wynoszącym 23%, jako średniej z powierzchni zabudowy tych działek nie powoduje dysharmonii. Sąd podkreślił, że powyższe zagadnienie zostało omówione zarówno w kontrolowanych decyzjach, jak i sporządzonej analizie urbanistyczno- architektonicznej, stąd również w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W znanej stronom analizie urbanistyczno-architektonicznej, zostały podane motywy dopuszczenia możliwości przewidzianej § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . W szczególności wskazano tam na cechy zabudowy w obszarze analizowanym, lokowanej w zbliżeniu albo także w granicy działek, tworzącej częstokroć zwarte pierzeje.

Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika faktycznie, że właśnie taka zabudowa – bezpośrednio przy granicy działek istnieje po przeciwnej stronie ul. U. Po stronie terenu inwestycji tendencja lokowania obiektów jest taka, że przy skrzyżowaniach z ul. L., czy ul. O. powstała już zwarta pierzeja, natomiast w części środkowej pomiędzy tymi ulicami obiekty wznosi się w granicach usytuowanych od strony ul. L., względnie w zbliżeniu do strony tej ulicy.

Brak zatem było podstaw zdaniem sądu do uznania, że rozstrzygnięcie zawarte w tym zakresie naruszało prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie niniejszej rozważyło w istocie wszystkie pozostałe zarzuty odwołań związane z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. albo w ramach własnej analizy stanu faktycznego i przepisów, albo też akcentując, że określony wywód stanowi odpowiedź na zarzuty odwołania. Organ drugiej instancji nie ma natomiast obowiązku udzielenie odpowiedzi na poszczególne argumenty powołane przez stronę dla wywiedzenia zasadności zarzutu odwołania.

Sąd I instancji zaznaczył, że powodem uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji nie są wady analizy, które należało rozważyć z uwagi na zarzuty skargi.

Wadliwość decyzji obu instancji ma związek z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mniej jednak w sprawie niniejszej stwierdzone uchybienie nie prowadzą do takowego skutku, lecz do konieczności uchylenia obu decyzji z uwagi na uchybienie wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a w związku z 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak bowiem ustaleń dotyczących kręgu stron pomimo, że odzwierciedlenie tej części ustaleń w uzasadnieniu decyzji jest jej koniecznym elementem. Oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, taka decyzja stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Z treści decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy.

W sprawie niniejszej wskazano w decyzji tylko jedną ze stron, zaś w wzmianki o doręczeniach znajdują się wprawdzie w aktach, jednak w dokumentach nie stanowiących elementu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca Wspólnota i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) w postaci:

1) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 121) Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 10 § 1 KPA poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 KPA, które to naruszenie nastąpiło poprzez brak ponowienia zawiadomienia stron i pełnomocników o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym po uzyskaniu wszystkich uzgodnień i stanowisk w sprawie (ponownego powiadomienia nie dokonał organ I instancji, a organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji);

2) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 64 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Ustawa) w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 54 ust. 4 pkt 9) Ustawy poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji błędów proceduralnych organów polegających na tym, że ww. organy uznały, iż wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: ZIKIT) wydana jedynie w oparciu o przedłożony ZIKIT wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy ww. opinia powinna być wydana w oparciu o przedstawiony ZIKIT projekt decyzji;

3) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie I) poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji, że organy administracji publicznej procedujące w sprawie przeprowadziły analizę urbanistyczną (stanowiącą istotną część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie) w sposób wadliwy, błędnie ją oceniły i błędnie uznały, że jest ona wystarczająca dla . rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia organów w zakresie analizy urbanistycznej i jej rozpatrzenia zostały przedstawione w zarzutach w punktach 4-7 niniejszej skargi;

4) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 4 ust.4 w zw. z §3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia i poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, które to naruszenie polegało na braku wyraźnego wskazania w decyzji czy organy wyznaczyły linię czy też odstąpiły od wyznaczenia linii zabudowy, a ponadto - brak uzasadnienia przesłanek do odstąpienia od ustalenia linii zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia 1;

5) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia I i poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia I, które to naruszenie polegało na dowolnym ustaleniu wskaźnika dla zamierzenia inwestycyjnego (na poziomie 32% do 40 %), a to m.in. wskutek dowolnego ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (brak w analizie wyliczeń dotyczących tego wskaźnika, podczas gdy w odniesieniu do ww. średniego wskaźnika organy poczyniły ustalenia dotyczące wskaźnika dla zamierzenia inwestycyjnego), a nadto na braku uzasadnienia przesłanek do przyjęcia tzw. tolerancji technologicznej (na poziomie 4%) oraz przesłanek do wyznaczenia ww. parametru z pominięciem zasady z § 5 ust. 1 rozporządzenia I;

6) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia I poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia I, które to naruszenie polegało na ustaleniu w sposób dowolny wskaźnika dla zamierzenia inwestycyjnego (ok. 15,5 metra), a to wskutek m.in. dowolnego ustalenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym (mimo, że średni wskaźnik stanowił dla organu wytyczną przy ustaleniach dotyczących wskaźnika dla zamierzenia inwestycyjnego), przy czym dodatkowo wadliwie wskaźnik dla zamierzenia inwestycyjnego nie został przez organy wskazany w sposób stanowczy (użyto sformułowania "około");

7) naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia I poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organy procedujące w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1) Ustawy w zw. z § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia I, które to naruszenie polegało na wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób dowolny, a to wskutek:

- braku wyjaśnienia zapisów decyzji dotyczących "okapu zasadniczej bryły dachu", w sytuacji gdy w oparciu o ww. pojęcie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej;

- przyjęcia do wyznaczenia ww. wysokości poziomu chodnika przy ul. U., podczas gdy § 7 ust. 2 rozporządzenia I stanowi, że wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

- braku uzasadnienia przesłanek do wyznaczenia ww. wysokości niezgodnie z wymaganiami określonymi w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia I;

Opisane powyżej w pkt 1-7 naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby sąd dostrzegł przedmiotowe naruszenia proceduralne wskazałby je jako podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym organy musiałyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunąć przedmiotowe uchybienia przepisom postępowania. Brak dostrzeżenia przedmiotowych uchybień (a wręcz stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchybienia te nie występują) prowadzi do tego, że organy procedując w sprawie ponownie, z powołaniem się na przedmiotowe stanowisko sądu I instancji (art. 153 ppsa), nie wyeliminują ww. naruszeń, a tym samym zostaną one powtórzone - bez możliwości ich wyeliminowania - w kolejnej decyzji wydanej w sprawie.

naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ppsa) w postaci:

8) naruszenie art. 64 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 54 pkt 2) lit c) Ustawy w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (dalej: rozporządzenie II) poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 6) rozporządzenia II i w konsekwencji uznanie, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku z zachowaniem jego funkcji to nie jest zasadne nakładanie na inwestora obowiązków w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.

W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 184 ppsa, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz dokonanie innego prawnego uzasadnienia, w takim zakresie w jakim uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie odpowiada prawu; ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że przedmiotowy wniosek jest nie zasadny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy sąd I instancji przyjął, że uzgodnienie projektu decyzji przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków nastąpiło uprzednio w stosunku do zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, ww. uzgodnienie nastąpiło dopiero w dniu 6 grudnia 2013r., a pismo o możliwości zapoznania się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie zostało wystosowane do Skarżącego kasacyjnie w dniu 13 listopada 2013r. i otrzymane w dniu 18 listopada 2013r., a więc na ponad dwa tygodnie przed wydaniem przez organ uzgadniający ww. postanowienia o uzgodnieniu. W konsekwencji powyższego wadliwego działania organu prawo Skarżącego kasacyjnie do czynnego udziału w sprawie, w tym do końcowego zaznajomienia się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doznało istotnego ograniczenia, a wręcz stwierdzić można, że zostało w części dotyczącej możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego wyłączone. Sąd I instancji uznał, że zaopiniowanie przez ZIKIT wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ZIKIT powinien zaopiniować projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie wniosek. W zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy - zaznaczono, iż z analizy treści obydwu decyzji wydanych w sprawie nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku czy linia zabudowy została wyznaczona czy też od wyznaczenia linii zabudowy organy odstąpiły. W decyzji organu odwoławczego dostrzec można dwa wykluczające się wzajemnie stanowiska dotyczące powyższej kwestii. Przyjmując jednak, że organy odstąpiły od wyznaczenia linii zabudowy, to stwierdzić należy, że organom procedującym w niniejszej sprawie i tak można skutecznie zarzucić obrazę § 4 ust. 4 rozporządzenia I, a to poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy brak było bowiem przesłanek do odstąpienia od ustalenia linii zabudowy, a przynajmniej Skarżący, kasacyjnie nie jest w stanie ustalić - w oparciu o wydane decyzje - jakimi to przesłankami (wspartymi wynikami analizy) kierowały się organy odstępując od wyznaczenia linii zabudowy. W zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy - wskazano, iż do jego ustalenia doszło zasadniczo w sposób dowolny. W zakresie ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej - zaznaczono, iż również w tym względzie pojawiają się wątpliwości (na co wskazuje treść decyzji odwoławczej) czy do ustalenia tego wskaźnika doszło czy też od jego ustalenia odstąpiono. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie wskaźnik ten został przez organ I instancji wyznaczony i określony na "około 15,5 metra". W zakresie dotyczącym wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - wskazano, iż wskaźnik ten został ustalony w zasadzie w sposób dowolny, bez wykazania, iż zachodzą przesłanki do zastosowania normy z § 7 ust. 4 rozporządzenia I.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Skarga kasacyjna okazała się zasadna mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Nie miał racji skarżący kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 10 § 1 kpa przez organ I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 10 kpa mógłby odnieść skutek tylko wówczas gdyby strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiłoby jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa przedstawił Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej nadbudowy i rozbudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy mając na względzie fakt, iż zarząd drogi jest sprawowany przez Prezydenta Miasta Kraków przy pomocy powołanej w tym celu jednostki organizacyjnej Miasta Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie było potrzeby, jak słusznie zauważył sąd I instancji, by dokonywać odrębnych uzgodnień w tym względzie. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie, na co również w sposób prawidłowy wskazał sąd I instancji. Za niezasadny uznać należało zatem zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust.4pkt.9 (wadliwie oznaczonego jako art. 54 ust. 4 pkt.9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić należało się z kontrolowanym sądem, że w niniejszej sprawie rację miały organy stwierdzając, iż wobec zlokalizowania rozbudowy z tyłu budynku wystarczyło w decyzji zaznaczyć, iż linia zabudowy obiektu mimo planowanego przedsięwzięcia pozostanie bez zmian. Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów rozporządzenia I odnoszących się do linii zabudowy nie sposób było przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia I konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

W tej sytuacji wobec braku jakichkolwiek działań inwestycyjnych od frontu działki sformułowanie decyzji należało uznać za słuszne.

Nie sposób również przyjąć, by w świetle zapisów §6 rozporządzenia i, zważywszy na lokalizację rozbudowy w tylnej części budynku, wadliwym było zamieszczenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisu, iż szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się tylko dla nowego przedsięwzięcia, które w niniejszej sprawie nie odnosi się do części frontowej budynku. Odnosząc się zaś do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym stanowi § 5 rozporządzenia I przyjąć należało za sądem I instancji, iż został on w sposób prawidłowy wyznaczony, jednak tylko pod warunkiem, że podane w decyzji wielkości odnoszą się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą. W przeciwnym wypadku wyliczony w decyzji wskaźnik nie dawałby rzeczywistego obrazu zainwestowania (zabudowy) powierzchni działki, w przypadku zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu. Jeśli organy wyznaczając ten wskaźnik miały na względzie sumę tych wielkości warunek zgodności z zacytowanym przepisem rozporządzenia jest spełniony, wymaga to jednak wyraźnego odniesienia się przez organy w tym względzie, podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie, że zapisy analizy urbanistyczno architektonicznej nasuwają wątpliwości co do przyjętych przez organ wielkości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika zamierzenia wymusza taki sposób interpretacji przepisu §5 rozporządzenia I.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów zawartych w §7 rozporządzenia I zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że organ wyznaczając ten wskaźnik zaniechał wyjaśnienia zapisów decyzji dotyczących "okapu zasadniczej bryły dachu", w sytuacji gdy w oparciu o ww. pojęcie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzje nie zawierają rozważań na temat prawidłowości wyznaczenia wskaźnika wysokości rozbudowy i nadbudowy w aspekcie poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 7 rozporządzenia, który dzieli się na cztery ustępy, z jednoczesnym uwzględnieniem zróżnicowanej wysokości przedmiotowego budynku, pamiętając jednocześnie, iż w świetle ust.4 § 7 rozporządzenia dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż średnia z ust.3 jest możliwa jedynie wówczas gdy wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z analizy, na co organ winien zwrócić szczególną uwagę treści uzasadnienia decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie budzi wątpliwości dopuszczalność odniesienia średniego poziomu terenu, o którym mowa w §7 ust.2 rozporządzenia I do poziomu chodnika, przed głównym wejściem w sytuacji jednoczesnego wskazania wielkość rzędnej n.p.m.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie koniecznym było zawarcie w decyzji postanowień co do wymaganej ilości miejsc parkingowych. Badana decyzja dotyczyła wprawdzie rozbudowy i nadbudowy, zachowywała jednak funkcję budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Słusznym było zatem przyjęcie braku konieczności zamieszczenia w decyzji zapisów w tym względzie. Nie sposób więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy naruszyły regulacje zawarte w §2 pkt. 6 rozporządzenia II, a także art. 54 pkt.2 lit.c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wobec błędnego uzasadnienia kontrolowanego sądu w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów § 5 i 7 rozporządzenia I przestaje wiązać ocena prawna zawarta w tym względzie w zaskarżonym wyroku. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku sądu II instancji. Stwierdzona wadliwość nie miała wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe należało skargą kasacyjną oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.