Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 330/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61a par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " A" we W. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (zwanego dalej organem odwoławczym, Inspektorem Wojewódzkim lub w skrócie DPWIS) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...] we W. (dalej strona skarżąca lub Spółdzielnia), utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej jako organ I instancji, Inspektor Powiatowy lub w skrócie PPIS) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak sprawy: [...], o odmowie wszczęcia postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Spółdzielni w sprawie nakazania właścicielce lokalu przy al. [...] we W. utrzymywania tego lokalu w należytym stanie higieniczno- sanitarnym. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że nie posiada umocowania prawnego do przeprowadzania kontroli stanu sanitarnego w mieszkaniach prywatnych w zakresie utrzymania czystości i porządku. Organ I instancji podkreślił, iż zły stan mieszkania stanowiący uciążliwość dla innych mieszkańców budynku nie jest jednoznaczny z podejrzeniem lub wystąpieniem choroby zakaźnej wymienionej w załączniku do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 151 ze. zm., dalej w skrócie u.z.z.z.ch.). Dodatkowo Inspektor Powiatowy wskazał, że na podstawie art. 27 u.z.z.z.ch. wyłącznie lekarz lub felczer ma obowiązek zgłoszenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w ciągu 14 godzin podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej i dopiero wówczas organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmują czynności, o których mowa w przedmiotowej sprawie.

Utrzymując w mocy powyższe postanowienie Inspektor Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie co do sedna swojego rozstrzygnięcia, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółdzielni, jest słuszne, jednakże z innych przesłanek, niż wskazane przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w badanej sprawie wystąpiła podstawowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba niebędąca stroną w sprawie. Inspektor Wojewódzki przeprowadził wywody odnoszące się do pojęcia interesu prawnego i różnicy pomiędzy tym interesem a interesem faktycznym sprowadzające się do konkluzji, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa, czyli innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, którego wszczęcia oczekiwała Spółdzielnia, miało zmierzać do wydania w stosunku do właścicielki decyzji administracyjnej na podstawie art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch., który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami; zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości; usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego przepis ten nakłada określone obowiązki na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością, jednakże nie przyznaje w swojej treści żadnych uprawnień ani właścicielom (lub zarządcom) nieruchomości sąsiednich, ani nawet właścicielom (lub zarządcom) nieruchomości wspólnych, w ramach których zlokalizowana jest kwestionowana nieruchomość lokalowa. Co więcej, nie można także stwierdzić, iż przywołany przepis jest ustanowiony w celu ochrony indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich lub właścicieli nieruchomości wspólnych, w ramach których zlokalizowana jest kwestionowana nieruchomość lokalowa. Przepis art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. jednoznacznie bowiem stwierdza, że celem nałożonych tym przepisem obowiązków jest "zapobieżenie zakażeniom i chorobom zakaźnym". Jest to zatem interes ogólny, służący całej społeczności, a nie indywidualny interes właścicieli nieruchomości sąsiednich lub właścicieli nieruchomości wspólnych. Ochronę ogólnego interesu społecznego organy administracji publicznej realizują natomiast z urzędu, o czym świadczyć ma m.in. art. 7 k.p.a. W przekonaniu organu odwoławczego poszczególni członkowie społeczności, którzy uznają działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony ogólnego interesu społecznego za niewystarczające, są natomiast jedynie podmiotami posiadającymi interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś interes prawny.

Interes faktyczny nie tworzy jednak prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, a jego ochrona realizowana jest przede wszystkim w ramach postępowania skargowo - wnioskowego określonego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ostatecznie Inspektor Wojewódzki stwierdził, że Spółdzielnia nie posiadała przymiotu strony w sprawie wydania w stosunku do właścicielki lokalu decyzji administracyjnej na podstawie art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. i tym samym nie mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy zwrócił jednakże uwagę, iż argumentacja użyta na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przez Inspektora Powiatowego jest chybiona, a zarzuty wyrażone w tym zakresie w zażaleniu nie są pozbawione słuszności, chociaż nie mogły one prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Po pierwsze nie jest trafne stanowisko PPIS, iż organ ten nie posiada umocowania prawnego do przeprowadzania kontroli stanu sanitarnego w mieszkaniach prywatnych w zakresie utrzymania czystości i porządku. Twierdzenie to stoi w sprzeczności z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.P.I.S.), zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Sam art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. zakłada natomiast, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy nienależytym stanem sanitarnym nieruchomości, a ryzykiem rozprzestrzeniania się zakażeń i chorób zakaźnych. Na gruncie art. 26 ust. 1 u.P.I.S. można jedynie zastanawiać się czy istnieje możliwość realizacji uprawnienia do kontroli mieszkań prywatnych za pomocą środków przymusu w przypadkach odmowy wpuszczenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej do takich lokali (co w praktyce zdarza się nierzadko). Twierdzenie jednak, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają umocowania prawnego do przeprowadzania kontroli stanu sanitarnego w mieszkaniach prywatnych w zakresie utrzymania czystości i porządku jest całkowicie nieprzekonujące. Ponadto, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, że nawet niemożność przeprowadzenia oględzin kwestionowanej nieruchomości nie jest przesłanką uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przestrzegania art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. W niezbędnych przypadkach organ mógłby bowiem w celu poczynienia ustaleń faktycznych w tym przedmiocie posłużyć się także innymi dowodami.

Organ odwoławczy rację przyznał Spółdzielni również w zakresie w jakim kwestionuje ona stanowisko PPIS zakładające, że na podstawie art. 27 u.z.z.z.ch. wyłącznie lekarz lub felczer ma obowiązek zgłoszenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w ciągu 24 godzin podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej. Zdaniem DPWIS przywołany przepis u.z.z.z.ch. owszem nakłada na lekarzy lub felczerów, którzy podejrzewają lub rozpoznają zakażenie, chorobę zakaźną lub zgon z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, obowiązek zgłoszenia tego faktu właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. Niemniej jednak nie oznacza to, że prawa do zawiadomienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej o podejrzeniu choroby zakaźnej nie posiadają także inne podmioty. Rolą organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ocena wiarygodności takich zgłoszeń w konkretnych przypadkach, jednakże nie można ich ignorować z góry jako niepochodzących od lekarza lub felczera. Takie działanie razi bowiem skrajnym formalizmem i w praktyce mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego zaniechania czynności nadzorczych w sytuacjach tego wymagających.

W skardze do tut. Sądu Spółdzielnia, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji;

b) art. 28 k.p.a. przez bezzasadną odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy skarżąca, w świetle wyżej przytoczonego przepisu, działając w imieniu i na rzecz członków spółdzielni mieszkaniowej jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania;

c) art. 61a k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, podczas gdy odmowa przyznania skarżącej statusu strony jest bezzasadna i przepis ten nie powinien mieć zastosowania,

d) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 22 u.z.z.z.ch. oraz art. 27 u.P.I.S. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia czy przedmiotowy lokal jest utrzymany w należytym stanie higieniczno- sanitarnym nie stwarzającym zagrożenia zakażeniami i chorobami zakaźnymi.

W uzasadnieniu swojej skargi Spółdzielnia w pierwszej kolejności wskazała, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania co prawda obliguje organ administracji do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania, jednakże odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie trudno uznać aby warunek oczywistości został spełniony, gdyż Inspektor Powiatowy w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania w ogóle nie sugerował, że skarżąca może nie mieć status strony w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym trudno jest mówić, że warunek oczywistości został spełniony w niniejszej sprawie, skoro fachowy podmiot takiego argumentu nie podniósł, gdyż nie zauważył go "na pierwszy rzut oka", a kwestia ta została poruszona dopiero przez DPWIS w zaskarżonym postanowieniu.

Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca wielokrotnie wskazywała na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. III SA/Gd 76/18 wydanego na tle zbliżonego stanu faktycznego.

Dalej strona podniosła, iż na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 845, dalej w skrócie u.s.m.) spółdzielnia sprawuje zarząd przymusowy wobec nieruchomości wspólnych stanowiących własność spółdzielni i w związku z tym, jako zarządca, występuje na rzecz i w interesie swoich członków. Dlatego też Spółdzielnia działając w interesie swoich członków oraz w ich imieniu, tj. w niniejszej sprawie mieszkańców przedmiotowego budynku, wniosła do właściwych organów o nakazanie właścicielce lokalu położonego w tym budynku utrzymywania tego lokalu w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, nie stwarzającym zagrożenia zakażeniami i chorobami zakaźnymi. Zdaniem skarżącej podstawa takiego żądania wynika m. in. z art. 27 u.P.I.S. w zw. z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Spółdzielnia w tym kontekście przywołała tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 811/16, mówiąca o tym, że "Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.P.I.S. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń." Zdaniem strony skarżącej interes prawny wynikający z art. 22 u.z.z.z.ch. wyraża się natomiast w braku obawy o życie i zdrowie ze względu na chorobę zakaźną, tutaj mieszkańców przedmiotowego budynku, w imieniu i na rzecz których działa skarżąca, który można wyprowadzić z obowiązku podmiotów wymienionych w tym artykule do utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego Spółdzielnia podniosła, iż nawet jeśli uznać, że interes wynikający z art. 22 u.z.z.z.ch. ma charakter ogólnego interesu społecznego, to nie stoi to w sprzeczności w uznaniu, iż w jego skład wchodzą interesy indywidualne właścicieli, posiadaczy lub zarządców nieruchomości sąsiednich. Pojęcie ogólnego interesu społecznego, rozumianego jako obowiązek podmiotów wskazanych w tym przepisie utrzymywania ich nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, niezagrażającym zakażeniami i chorobami zakaźnymi jest bowiem pojęciem szerszym i zawiera w sobie również pojęcie interesów indywidualnych właścicieli, posiadaczy lub zarządców sąsiednich nieruchomości do braku obawy o życie i zdrowie ze względu na chorobę zakaźną. Co więcej jest to nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny, gdyż prawo do braku obawy o życie i zdrowie ze względu na chorobę zakaźną można wywieźć z przewidzianego wprost w art. 22 u.z.z.z.ch. obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym niezagrażającym zakażeniami i chorobami zakaźnymi przez właścicieli, posiadaczy lub zarządców tych nieruchomości.

Inspektor Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Spółdzielnię w skardze organ ten wskazał, że nie kwestionuje, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. następuje w sytuacjach wystąpienia oczywistych przeszkód sprzeciwiających się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podano, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art 77 § 4 k.p.a.), ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ" (z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 49/19; podobnie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. , sygn. akt I OSK 2817/16).

Zdaniem DPWIS w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości spełnione zostały wyżej wskazane kryteria "oczywistości" wystąpienia przeszkód do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ocenę o braku u strony skarżącej statusu strony organ odwoławczy sformułował bowiem wyłącznie na podstawie okoliczności podnoszonych w pismach Spółdzielni oraz treści przepisu, na którym Spółdzielnia opierała swoje żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 22 u.z.z.z.ch.). Nie może natomiast uzasadniać tezy strony skarżącej o "nieoczywistości" kwestii braku statusu strony fakt, iż okoliczność ta nie została podniesiona w uzasadnieniu postanowienia PPIS, gdyż po pierwsze- w postanowieniu tym w żaden sposób (ani pozytywny, ani negatywny) organ I instancji nie wypowiadał się na temat występowania u Spółdzielni statusu strony, a rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania uzasadnił innymi okolicznościami. Po drugie zaś orzecznictwo sądów administracyjnych nie definiuje "oczywistości" przeszkód do prowadzenia postępowania administracyjnego przez kryterium zgodnego uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania przez organy obu instancji. Byłoby to zresztą kryterium nieracjonalne i asystemowe, gdyż wykluczałoby możliwość instancyjnej korekty istotnych niedopatrzeń ze strony organu niższego stopnia.

Inspektor Wojewódzki zwrócił także uwagę, iż również w przywoływanym przez stronę skarżącą uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 76/18, sąd administracyjny jedynie odnosił się do argumentacji, jaką organy administracji publicznej formułowały w tamtej sprawie na uzasadnienie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. W argumentacji tej w ogóle nie analizowano jednak kwestii czy art. 22 u.z.z.z.ch. przyznaje spółdzielniom mieszkaniowym interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych z tego przepisu względem właścicieli poszczególnych lokali. Niedopatrzenia oraz wadliwa argumentacja ze strony niektórych organów administracji publicznej w żaden sposób nie wyłączają natomiast możliwości dokonania właściwej analizy danego zagadnienia ze strony innych organów.

Organ odwoławczy przede wszystkim podtrzymał szeroko umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko, iż wyprowadzenie interesu prawnego może nastąpić na podstawie przepisu materialnego prawa administracyjnego, na której podstawie organ administracji publicznej rozstrzyga lub rozstrzygnął sprawę. Nie ma uzasadnienia dla wyprowadzenia interesu prawnego z odrębnego rodzaju regulacji prawnej, która nie pozostaje w związku z normą materialnego prawa administracyjnego regulującą treść działania organu administracji publicznej w sprawie będącej przedmiotem postępowania.

W przekonaniu DPWIS, analizując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej, wypada stwierdzić, iż Spółdzielnia mogłaby posiadać prawną legitymację do podejmowania działań procesowych, ale w obrębie innej gałęzi prawa, niż prawo administracyjne, np. na podstawie art. 144 oraz art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego Wydawanie orzeczeń na podstawie tych przepisów leży jednak w kompetencji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. Innymi słowy, okoliczności sprawy przedstawiane przez Spółdzielnię w jej pismach kierowanych do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w korelacji z obowiązującymi przepisami prawa, uzasadniają ocenę, iż Spółdzielnia może posiadać w niniejszej sprawie interes prawny w sferze prawa cywilnego, ale nie w sferze prawa administracyjnego. Tym bardziej interesu prawnego Spółdzielnia nie posiada w sprawach prowadzonych na podstawie art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch., albowiem przepis ten nie dotyczy w ogóle ochrony własności. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że przepis art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. chroni interes ogólny, służący całej społeczności, a nie indywidualny interes właścicieli nieruchomości sąsiednich lub właścicieli nieruchomości wspólnych. Zupełnym nieporozumieniem jest przy tym twierdzenie strony skarżącej, że jej "interes prawny" należy traktować jako element interesu ogólnego wyrażonego w normie art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Twierdzenie to stoi bowiem w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym dosadnie stwierdza się, że "posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić", czy też podnosi się, iż "cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w przepisach prawa materialnego" (z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 246/19).

Nieporozumieniem zdaniem organu odwoławczego jest również ta teza skargi, w której strona skarżąca na poparcie swojego "interesu prawnego" odwołuje się do "prawa do braku obawy o życie i zdrowie ze względu na chorobę zakaźną". W ocenie DPWIS wypada bowiem zauważyć, iż same obawy poszczególnych osób o ich życie i zdrowie ze względu na chorobę zakaźną mają charakter ocen subiektywnych i jako takie nie są chronione żadną normą materialnego prawa administracyjnego. Wypada nadto podnieść, że pewne ryzyko zapadnięcia na chorobę zakaźną wiąże się z każdym przebywaniem w społeczności ludzkiej, więc trudno uznać, aby każdorazowe "obawy" przyznawały formułującym je osobom legitymację do ingerencji w sytuację prawną innych jednostek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na co pozwala dyspozycja art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia organy administracji publicznej działały w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy podkreślić, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanki przedmiotowe), przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie przyjmuje się, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie ugruntowało się również stanowisko, iż w przypadku obu tych przesłanek odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Co równie ważne na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

W kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z przywołaniem obu tych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, przy czym organ I instancji powołał się na przesłankę przedmiotową (brak umocowania prawnego po stronie organu do przeprowadzania kontroli stanu sanitarnego w mieszkaniach prywatnych w zakresie utrzymania czystości i porządku), natomiast organ odwoławczy wskazywał na wystąpienie przesłanki podmiotowej (brak interesu prawnego Spółdzielni w świetle art. 28 k.p.a.). Wbrew zarzutowi strony skarżącej takie działanie organów jest dopuszczalne, gdyż stanowi realizację zasady dwuinstancyjności, która sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej, co wiąże się z możliwością odmiennego uzasadnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, pod warunkiem nienaruszenia w tej sytuacji zasady reformatio in peius. Nie można jednak nie zauważyć, że w pewnym stopniu dyskusyjną pozostaje kwestia niewskazania lub pominięcia wszystkich możliwych podstaw rozstrzygnięcia przez organ I instancji w okolicznościach wymagających "oczywistości" istnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania.

Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności warto odnieść się do wskazywanej przez organ I instancji przesłanki przedmiotowej, i to pomimo przyznania w tym zakresie przez organ odwoławczy racji stronie skarżącej. Zdaniem Sądu taki zabieg jest uzasadniony dla lepszego zrozumienia dalszej części wywodów tego uzasadnienia.

Sąd w składzie tutaj orzekającym w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1940/18, że "ustalenie podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w oparciu o przepisy prawa materialnego, które wyznaczają sprawę administracyjną przez regulację przyznania organom administracji publicznej właściwości do kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wprost o kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiąc w art. 1, że powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Z przyjętego w art. 1 sformułowania "w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad warunkami wyliczonymi", nie daje podstaw do zamknięcia kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania tylko w razie naruszenia warunków zdrowia publicznego w aspekcie powszechnym, a zatem z wyłączeniem zagrożeń zdrowia spowodowanych indywidualnymi działaniami podmiotów prywatnych. Stanowi o tym wprost art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez wyznaczenie zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez bieżący nadzór sanitarny obejmujący kontrolę przestrzegania przepisów określających wymaganie higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Nie daje to podstaw do ograniczenia zakresu działania przez wyłączenie lokali prywatnych. Dla wykonania tego zakresu działania Państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu do nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy). Artykuł 26 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza zakres prawa wstępu do mieszkań, stanowiąc, że prawo to Państwowy inspektor sanitarny ma w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, ale też w razie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Według art. 27 ust. 1 u.P.I.S., w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wskazana wyżej regulacja u.P.I.S. daje podstawy prawne do ustalenia sprawy indywidualnej nakazu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych w drodze decyzji. Spełnione są zarówno elementy sprawy indywidualnej w aspekcie przedmiotowym (nakaz usunięcia naruszeń wymagań higienicznych), aspekt podmiotowy – nakaz, którego adresatem jest podmiot naruszający wymagania higieniczne, oraz forma nakazu – w drodze decyzji. Przesądza to, że nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, a zatem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska (...), że uchyla ten zakres właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 22 ust. 1 pkt 2 u.z.z.z.ch. To właśnie Państwowy inspektor sanitarny jest właściwy do kontroli czy właściciel mieszkania utrzymuje ten lokal w stanie wykluczającym stan powodujący zagrożenie chorobami zakaźnymi. Stanowi o tym wprost art. 2 u.P.I.S.: "Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiskowymi (...)".

Odnośnie natomiast wystąpienia przesłanki podmiotowej zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. warto zauważyć, że zdolność administracyjnoprawną do zainicjowania postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń wymagań higieniczno-sanitarnych lokalu mieszkalnego, przysługuje na ogólnych zasadach wyrażonych w art. 28 k.p.a. podmiotowi, którego to interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który to żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny (podobnie jak obowiązek) powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną podmiotu inicjującego dane postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Interes prawny lub obowiązek musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania prawa materialnego (por. B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15 wydanie", Warszawa 2017 r., s. 231). Tak więc podmiot żądający wszczęcia postępowania ma interes prawny (lub odpowiednio obowiązek), o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery w aspekcie prawa administracyjnego.

Nie powinno budzić wątpliwości, iż kwestia posiadania interesu prawnego (obowiązku), który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Niewątpliwie interes prawny lub odpowiednio obowiązek, rozumiany jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 27 ust. 1 u.P.I.S. w zw. z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. ma właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, albowiem do nich może być skierowana stosowna decyzja.

Zasadnym jest jednakże zwrócenie uwagi, iż przepisy u.P.I.S. oprócz pojęcia "nieruchomość" posługują się również terminem "mieszkanie", czego wyrazem jest treść art. 26 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa.

W konsekwencji takiego rozwiązania ustawodawczego istotną kwestią pozostaje odpowiedź czy w postępowaniu kontrolnym, którego zadaniem jest weryfikacja wykonywania przez właściciela lokalu mieszkalnego obowiązku utrzymania tego lokalu w stanie wykluczającym zagrożenie zdrowia chorobami zakaźnymi lub czynnikami środowiskowymi, nie jest wykluczona sytuacja, w której inne podmioty, oprócz właściciela takiego lokalu mieszkalnego, mogą legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem uprawniającym do udziału w tym postępowaniu.

W badanej sprawie przedmiotowy lokal mieszkalny usytuowany jest w budynku mieszkalnym, którego współwłaścicielem, oprócz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, jest spółdzielnia mieszkaniowa. W tym kontekście przypomnieć należy, iż w myśl art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 737), zaś stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.s.m. spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Nie budzi zatem wątpliwości, iż spółdzielnia mieszkaniowa w ramach sprawowanego zarządu nieruchomościami ma określone obowiązki i uprawnienia o charakterze materialnym i procesowym, do których zaliczyć należy również te wymienione w art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Obejmują one zarówno mienie stanowiące własność i współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, jak też mienie będące własnością jej członków, ale zarządzane w całości lub w części przez spółdzielnię np. instalacje wodnokanalizacyjne, elektryczne, gazowe, ciepłownicze i grzewcze. Pozwala to na przyjęcie, iż spółdzielnia mieszkaniowa może mieć interes prawny lub obowiązek, który przydaje jej status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości.

Wspomnieć trzeba także, iż w judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu, w zakresie wykładni art. 61a § 1 k.p.a., w tym w szczególności fakt, że kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104 k.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony- umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.