Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 461/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 3, 4 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 28 marca 2019r. Nr VII/60/2019 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność § 2 ust. 7 w zakresie słów "w całej strefie płatnego parkowania", § 2 ust. 8, § 2 ust. 9, § 2 ust. 10 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 461/19

Uzasadnienie

W dniu 28 marca 2019 r. Rada Miejska w Opatowie podjęła uchwałę Nr VII/60/2019 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 – dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 3a, art. 13b ust. 1, 3, 4, 6 pkt 1, 3 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r. poz. 2068 ze zm.).

W § 2 ust. 7 powyższej uchwały Rada stwierdziła, że uiszczona opłata uprawnia do postoju pojazdu w całej strefie płatnego parkowania do czasu upływu opłaconego czasu. Uiszczenie opłaty nie powoduje powstania roszczenia o udostępnienie miejsca postojowego ( ust. 8 § 2). Uiszczona opłata nie podlega zwrotowi (ust. 9 § 2).

W § 10 Rada Miejska w Opatowie upoważnia Burmistrza Miasta do ograniczenia czasu pracy strefy płatnego parkowania na całym obszarze lub jego części w związku z uroczystościami państwowymi, imprezami organizowanymi i patronowanymi przez Miasto.

W § 3 Rada ustaliła opłatę abonamentową w strefie płatnego parkowania, określając jej wysokość, zasady jej udzielania i wzór karty abonamentowej.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie w zakresie: § 2 ust. 7 w zakresie słów " w całej strefie płatnego parkowania", § 2 ust. 8, § 2 ust. 9, § 2 ust. 10 i § 3 domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1) art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez ustanowienie pobierania opłaty za parkowanie w całej strefie płatnego parkowania, niezależnie od wyznaczenia w tym celu miejsc parkingowych;

2) art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji i uregulowanie w akcie prawa miejscowego kwestii dopuszczalności oraz zasadności roszczeń podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania;

3) art. 13b ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.d.p. poprzez powierzenie organowi wykonawczemu gminy kompetencji zastrzeżonych dla organu stanowiącego gminy;

4) art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez ustanowienie opłaty abonamentowej za postój w strefie płatnego parkowania bez określenia kategorii użytkowników dróg, dla których taka forma ponoszenia opłat jest uzasadniona.

Zdaniem skarżącego, w § 2 ust. 7 uchwały przyjęto, że uiszczona opłata uprawnia do postoju pojazdu w całej strefie płatnego parkowania, gdy tymczasem zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłata za postój pojazdów w strefie parkowania pobierana jest wyłącznie za postój w wyznaczonym miejscu. Zawarte w § 2 ust. 8 i ust. 9 postanowienia dotyczą zasadności i dopuszczalności roszczeń osób parkujących w strefie płatnego parkowania wobec gminy i nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały, w szczególności art. 13b ust. 4 u.d.p. W § 2 ust. 10 Rada Miejska w Opatowie upoważniła Burmistrza Miasta do ograniczenia czasu pracy strefy płatnego parkowania w sytuacji, gdy brak jest przepisów ustawowych uprawniających radę do delegowania własnych kompetencji na rzecz innych organów. W § 3 wprowadzono możliwość opłacania postoju w strefie płatnego parkowania w formie opłat abonamentowych bez skonkretyzowania użytkowników dróg uprawnionych do wnoszenia tych opłat, co w ocenie organu nadzoru w istotny sposób narusza przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym możliwość wprowadzenia opłat abonamentowych istnieje dla niektórych użytkowników drogi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opatów, wniosła o oddalenie skargi. Wywodziła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a Rada Miasta działała w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnie z intencją ustawodawcy. Podniosła, że analiza przepisów i treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że jej regulacje nie odbiegają od uchwał o podobnym przedmiocie na terenie całego kraju, powołując w tym względzie stosowne przykłady. Zgodnie ze stanowiskiem organu, wprowadzając zapis w § 2 ust. 7 "w całej strefie płatnego parkowania" Gmina kierowała się potrzebą określenia tej strefy jako jednej funkcjonalnej całości. Intencją organu było umożliwienie kierowcom pojazdów obowiązanych do wniesienia opłaty zmiany miejsca postoju pojazdu do czasu upływu opłaconego czasu w ramach uiszczonej opłaty. Przytaczając treść art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r – Prawo o ruchu drogowym, który określa strefę zamieszkania jako obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi, oraz treść art. 49 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym zabrania się postoju w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu Gmina stwierdziła, że skoro obszar objęty strefą płatnego parkowania jest zbieżny z obszarem zamieszkania to należy uznać, że parkowanie jest dozwolone tylko i wyłącznie na miejscach do tego wyznaczonych. Odnosząc się do niezgodności z prawem zapisu § 2 ust. 10 zaskarżonej uchwały Gmina podniosła, że stanowi on przejaw uprawnienia organu stanowiącego w zakresie kompetencji ogólnej.

Na rozprawie strony podtrzymały zaprezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Nr VII/60/2019 Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, która jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego. W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.

Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłaty za postój pojazdów, wyłącznie w strefie parkowania, w wyznaczonym miejscu. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Wyznaczenia miejsc postojowych pojazdów w strefie płatnego parkowania dotyczy ust. 6 art. 13b u.d.p. przypisując kompetencje w tym zakresie organowi właściwemu do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Posłużenie się przez ustawodawcę różnymi pojęciami tj.: "ustalenie strefy płatnego parkowania" i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Stanowisko skarżącego odnoszące się do przyjęcia w uchwale, że opłata za parkowanie uprawnia do postoju w całej strefie płatnego parkowania bez doprecyzowania, że chodzi o wyznaczone w tej strefie miejsca postojowe istotnie narusza przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p. jest prawidłowe i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 7 kwestionowanej uchwały w zakresie słów: " w całej strefie płatnego parkowania" (por. wyrok NSA z 24.01.2019, I GSK 2587/18; z 8.05.2019, I OSK 1910/17).

W świetle przepisów art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. odnoszących się do materii która może być przedmiotem uchwały rady gminy (rady miasta), zgodzić należy się z argumentami zawartymi w skardze, że regulacje zaskarżonej uchwały dotyczące dopuszczalności oraz zasadności roszczeń podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego do ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości opłaty o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i sposobu jej pobierania, a także wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty. Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdej jednostce prawo do sądu. Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Nie można więc z założenia ograniczyć obywatelowi dochodzenia jego praw, nawet jeżeli miałoby okazać się nieuzasadnione.

W tych warunkach drugi z podniesionych w skardze zarzutów musiał zostać uznany za usprawiedliwiony.

Wbrew twierdzeniom Gminy, zapis w § 2 ust. 10 zaskarżonej uchwały nie stanowi przejawu uprawnień organu stanowiącego w zakresie kompetencji ogólnej. Artykuł 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z tego rodzaju wyjątkiem mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem unormowanie zawarte w art. 13b ust. 1 i ust. 4 u.d.p. daje wyłącznie radzie gminy kompetencje do określania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Tymczasem w § 2 ust. 10 kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Opatowie upoważniła Burmistrza Miasta do ograniczenia czasu pracy strefy płatnego parkowania. Kierując się poglądem, zgodnie z którym normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły, literalny, nie jest możliwe przeniesienie na Burmistrza tj. organ wykonawczy gminy, przynależnych radzie gminy kompetencji w powyższym zakresie. Tym samym za trafny należało uznać zarzut naruszenia art.13b ust. 1, 2 i ust. 4 u.d.p.

Nieskuteczny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. zawarty w pkt. 4 petitum skargi. Zgodnie z przywołanym przepisem, Rada gminy (miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W ocenie WSA literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia:

- opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz

- zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Oznacza to, że ustawodawca umożliwił radzie gminy zastosowanie ulgi w postaci zerowej stawki opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, (która jest w istocie zwolnieniem z obowiązku uiszczania opłaty) jednakże tylko w odniesieniu do niektórych użytkowników drogi. Brak natomiast podstaw do uznania, że przy ustalaniu opłat abonamentowych lub zryczałtowanych istnieje dla rady obowiązek by przyznać uprawnienie do preferencyjnego ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, wyłącznie określonym grupom użytkowników Strefy Płatnego Parkowania. Odmienne stanowisko organu nadzoru w tym względzie naruszałoby umocowanie organu jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej bez żadnych ograniczeń co do podmiotów korzystających z dróg publicznych. Przepisy bowiem nie zawierają regulacji dotyczących kryteriów jakimi powinien kierować się prawodawca lokalny przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych. Wypełniając dyspozycję art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. należy zatem przyjąć, że organ jest związany wytycznymi wyznaczania Strefy Płatnego Parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2005 r. VI SA/Wa 550/04 lex nr 164965).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. II wyroku uzasadnia art. 151 P.p.s.a.