Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 204/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 27 stycznia 2014 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym przy ul. [...] w [...] i orzeczono o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 29 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. gr. A w [...] przy ul. [...]", o czym zawiadomił strony, tj. H. i T. W., Gminę [...], P. M., W. D. i D. S. W toku postępowania, w dniu 5 grudnia 2013 r. przeprowadzono dowód z zeznań świadka W. T., właściciela firmy remontowej, a w dniu 17 grudnia 2013 r. - oględziny budynku, z których sporządzono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., opartą o przepis art. 105 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim umorzył postępowanie. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 105 § 1 K.p.a., podał, że wszczęcie postępowania nastapiło na podstawie ustaleń kontroli z dnia 22 listopada 2013 r., przeprowadzonej w związku z informacją uzyskaną z Powiatowego Komisariatu Policji w [...] o uszkodzeniu części stropu w budynku gospodarczym podczas wykonywania przy nim robót budowlanych. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że budynek ten nie posiada fragmentu ściany szczytowej od strony południowej nad stropem partertu, a na stropie parteru wzdłuż sciany szczytowej ułożony jest kosz zbrojeniowy oraz drewniany szalunek. Wewnątrz budynku stwierdzono zaś spękania stropów łukowych nad parterem. Właściciel posesji – T. W., obecny w czasie kontroli, wyjaśnił, iż część szczytu budynku (nad stropem parteru) uległa zawaleniu nocą z 27 na 28 października 2013 r. Oświadczył, że w Gminie [...] podpisał umowę na dofinansowanie robót i uzyskał z Gminy pozwolenie na remont budynku. W dniu 21 listopada 2013 r. rozpoczął z firmą budowlaną roboty, polegające na ustawieniu rusztowania oraz usunięto spróchniałą belkę drewnianą ze ściany szczytowej, wykonano zbrojenie pod nową belkę i drewniany szalunek. W dniu 22 listopada 2013 r. nastąpiło pęknięcie w stropie. Następnie organ podał, że w toku postępowania ustalił, iż właścicielami działki nr A, na której położony jest budynek, w którym wykonywano roboty budowlane, są H. i T. W., natomiast działka nr B, sąsiadująca bezpośrednio z budynkiem, stanowi współwłasność Gminy [...] oraz P. M., W. D. i D. S., którzy zostali również uznani za strony postępowania. Dalej wskazał, że w wyniku oględzin z dnia 17 grudnia 2013 r. stwierdzono, iż budynek nie posiada ściany szczytowej od południa. Przy ścianach zewnętrznych (wschodniej i zachodniej) pozostały jedynie fragmenty ściany. Przy budynku (od południa) oraz wewnątrz - znajdował się gruz ceglany. Pod gruzami widoczne były fragmenty drewnianego szalunku. Obok budynku znajdowały się 4 palety cegły cementowej; pryzma piasku, kosz zbrojeniowy długości ok. 11,55 m., którego konstrukcję stanowiły 4 pręty oraz strzemiona założone co 20 cm. Pod gruzami widoczny był fragment drewnianego szalunku. Podczas oględzin nie przedłożono żadnych dokumentów dotyczących robót budowlanych prowadzonych dnia 22 listopada 2013 r. Organ odnotował, że podczas oględzin pełnomocnik T. W. oświadczył, iż część obiektu, na której wykonywane były prace przygotowawcze, znajduje się na działce nr B, zaś wykonane prace przygotowawcze nie były robotami budowlanymi i nie były prowadzone przez H. i T. W., ani na ich zlecenie. Natomiast Burmistrz [...] oświadczył, że po uszkodzeniu ściany "szczytowej" (powyżej stropu nad parterem) budynku gospodarczego - co nastąpiło w wyniku silnych wiatrów - małżonkowie W. zwrócili się o pomoc do Gminy, która zaproponowała wspólne odbudowanie ściany. Wykonawcę robót znalazł sam T. W., a w Gminie spisana została umowa na współfinansowanie robót. Ponadto Gmina nie posiada zgody H. i T. W. do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Organ skonstatował, że podczas katastrofy budowlanej przedmiot postępowania (ściana i strop) uległy zniszczeniu, co powoduje z kolei brak przedmiotu postępowania. Dlatego, w oparciu o zaistniałe fakty oraz w związku z wszczęciem odrębnego postępowania w sprawie katastrofy budowlanej, dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe.

Od tej decyzji odwołanie wniósł T. W., reprezentowany przez pełnomocnika, który stwierdził, że wprawdzie od początku uważał, że postępowanie należało umorzyć, a właściwie brak było podstaw do jego wszczynania, to jednak podjęte rozstrzygnięcie stawia T. W. "w złym świetle" i jest dla niego krzywdzące. Zarzucił, że w postępowaniu nie ustalono jednoznacznie, jakie roboty były wykonane i kto je wykonał, a także czy miały one samowolny charakter. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji zostały przywołane ustalenia dokonane w znacznej mierze przed wszczęciem postępowania i z tego względu nie mogą one stanowić materiału dowodowego. Wskazane przez organ fragmenty wypowiedzi złożonej wówczas przez T. W. są niewiarygodne i zostały definitywnie wyjaśnione w postępowaniu dotyczącym katastrofy budowlanej, co nie zostało wzięte pod uwagę. Ponadto zauważył, że w odniesieniu do stwierdzenia wycięcia belki drewnianej, nie wskazano kiedy i kto ją wyciął oraz czy stanowiła ona element konstrukcyjny, natomiast prace polegające na wykonaniu szalunku oraz zbrojenia nie mogą być uznane za roboty budowlane i nie wymagały pozwolenia na budowę. Ponieważ doszło do zawalenia się dalszej części ściany i stropu, to nie zdążono przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Wskazał, że umorzenie postępowania powinno nastąpić z uwagi na brak stwierdzenia wykonania samowolnych robót budowlanych, a nie z powodu zawalenia się ściany i stropu, które - jak podkreślił - nie były przedmiotem postępowania, gdyż były nimi samowolnie prowadzone roboty budowlane. Na tej podstawie wywiódł, że nie można zgodzić się z tak dalekim utożsamianiem robót (czynności) oraz ściany ze stropem (części obiektu budowlanego), co uzasadnia wniesienie odwołania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Uznał, że wskazane przez ten organ prace, jak wykonanie rusztowania i szalunku oraz przygotowanie zbrojenia, nie odpowiadają swym zakresem treści definicji robót budowlanych z art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że są to prace przygotowawcze poprzedzające odbudowę uszkodzonego obiektu, przy czym zarzucił, że w kwestii usunięcia belki ze ściany szczytowej budynku organ pierwszej instancji nie wykazał, że nie była to czynność mająca na celu zabezpieczenie obiektu po częściowym zawaleniu się ściany szczytowej. Na gruncie dokonanej oceny organ odwoławczy wywiódł, że uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i w konsekwencji podlega również zaskarżeniu, w związku z czym zasadne jest uwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na brak znamion popełnienia samowoli budowlanej.

We wniesionej skardze Gmina [...] domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania, że naruszenie przepisów prawa uzasadnia wznowienie postępowania. Zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając te decyzję; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz art. 3 pkt 7, art. 28 i art. 41 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ustalenie, że nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych, co uzasadnia wznowienie postępowania w tej sprawie. Skarżąca Gmina podniosła, że w świetle art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane zostały rozpoczęte roboty budowlane, co potwierdził zarówno T. W., jak i W. T. - wykonawca wybrany przez H. i T. W. i przesłuchany przez organ pierwszej instancji w charakterze świadka w dniu 5 grudnia 2013 r. Stwierdził on, że rozpoczął roboty budowlane polegające na odbudowie szczytu budynku poprzez przemurowanie ściany szczytowej, tj. wykonanie zbrojenia i ułożenia szalunku na murze ściany szczytowej, po wymontowanej belce drewnianej. Zeznał też, że strop nie został zabezpieczony po usunięciu belki drewnianej i zawalił się pod ciężarem właścicielki budynku, która tam weszła. Poza tym skarżąca Gmina wskazała, że z protokołu granicznego, którego kopię dołączyła do skargi, jednoznacznie wynika rozgraniczenie pomiędzy działką B, stanowiącą współwłasność Gminy, a działką nr C, będącą własnością małżonków W. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie z uwagi na zniszczenie przedmiotu tego postępowania, co jednak nie podważa faktu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Natomiast organ odwoławczy uwzględnił wszystkie zarzuty odwołania, nie biorąc pod uwagę dokumentacji fotograficznej ani innych dokumentów w sprawie, przez co naruszył słuszny interes stron postępowania. Końcowo Gmina podniosła, że jedynie zaproponowała udzielenie wsparcia H. i T. W. poszkodowanym w zdarzeniu kryzysowym, co nie może przesądzać, że uczestniczyła w prowadzonych przez nich pracach.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że roboty budowlane zostały przerwane na etapie zaawansowania, który nie wymagał pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia i z tej przyczyny wszczęte postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych należało umorzyć.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2014 r. T. W. wskazał, że istotnie, po zawaleniu się części budynku podjął starania aby nie dopuścić do dalszej jego destrukcji, jednak wykonane w tym zakresie prace nie stanowiły robót budowlanych. Stwierdził, że organ po zawaleniu się ściany, co było katastrofą, powinien podjąć działania zmierzające do nakazania wykonania odpowiednich zabezpieczeń. Natomiast prowadzenie postępowania w sprawie realizacji nielegalnych robót budowlanych musiało stać się bezprzedmiotowe nie tylko dlatego, że nigdy nie doszło do ich faktycznej realizacji, ale przede wszystkim dlatego, że miejsce, w którym podjęto próby wykonania odpowiedniego zabezpieczenia, praktycznie przestało istnieć.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał skargę i dotychczasową argumentację. T. W. przedłożył szereg dokumentów, w tym kopię mapy zasadniczej, kserokopię umowy z 20 listopada 2013 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a H. i T. W. w sprawie wspólnego ponoszenia kosztów remontu ściany szczytowej budynku gospodarczego położonego na ul. [...] w [...], a także kserokopię umowy o roboty budowlane zawartej pomiędzy Gminą [...] oraz H. i T. W. a Firmą Remontową W. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd dostrzegł wprawdzie, że jest ona obarczona wadami, jednak, w ocenie Sądu, nie są to wady tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W kwestii zasadniczej, istotnej dla wyniku sprawy, zaakceptować należy rozstrzygnięcie organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, umarzającej postępowanie w tym przedmiocie, po czym umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana w pierwszej instancji posiadała wadliwe uzasadnienie, co powodowało konieczność jej uchylenia, gdyż organ pierwszej instancji nie wykazał, że w sprawie doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Organ odwoławczy ocenił, że wykonane prace nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a były jedynie pracami przygotowawczymi, poprzedzającymi odbudowę uszkodzonego obiektu, zatem brak było znamion popełnienia samowoli budowlanej i ta waśnie okoliczność uzasadniała umorzenie postępowania.

Podstawowa kwestia sporna, jaka powstała na gruncie niniejszej sprawy, dotyczyła ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, stanowiących przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania i powodujących konieczność rezygnacji przez organy z prowadzenia wszczętego postępowania.

Przechodząc do szczegółowych rozważań, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie przez organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte i toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr A w [...], stanowiącym własność H. i T. W., w którym miała miejsce katastrofa budowlana. Za strony tego postępowania zostali uznani przez organ pierwszej instancji również P. M., W. D. i D. S. oraz Gmina [...], jako współwłaściciele sąsiedniej działki nr B, gdyż budynek, w którym wykonywane były sporne roboty, jest usytuowany w granicy z tą działką, na co wskazują zgromadzone w sprawie dowody w postaci wyrysu z ewidencji gruntów, szkicu ze wznowienia znaków granicznych, a także kopii mapy zasadniczej. Podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego w ramach przypisanych im kompetencji uprawnione są do wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawie legalności, czyli zgodności z prawem robót budowlanych. Obowiązkiem organów jest dokonanie oceny, czy zostały wykonane albo czy są wykonywane jakieś prace, które są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czyli mieszczą się w katalogu określonym art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, a jeśli tak, to czy zostały one wykonane samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Pozytywne ustalenie w tych wszystkich zakresach stanowi - co do zasady - podstawę do wdrożenia trybu postępowania przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zmierzającego do legalizacji przedmiotowych robót i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych organ wydaje decyzje merytoryczne, orzekając w nich o nałożeniu obowiązku określonego zachowania się strony - stosownie do art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na gruncie ustawy Prawo budowlane brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji, w której osnowie organ orzekałby o legalności bądź samowolności robót. Jeśli zatem w trakcie postępowania organ stwierdzi, że prace są wykonywane na podstawie aktualnego pozwolenia lub zgłoszenia, bądź na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, wówczas nie wydaje w tej mierze decyzji orzekającej o legalności obiektu lecz decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ewentualnej samowoli, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Jej wydanie jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości.

Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy, jednak zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na aprobatę zasługuje przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na wystąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 22 maja 2013 r., IV SA/Wr 48/13, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//orzecznia.nsa.gov.pl.). Przywołać też trzeba prezentowany w literaturze słuszny pogląd, że gdy uprawnienia i obowiązki określone w decyzji są związane z określoną rzeczą, to bezprzedmiotowość decyzji nastąpi w rezultacie likwidacji, zniszczenia lub takiego przekształcenia rzeczy, które oznaczać będą, iż wykonanie decyzji lub dalsza realizacja uprawnień w niej określonych nie będzie możliwa (por. T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162 K.p.a.)", Państwo i Prawo 1992, nr 7, s. 52). Zatem bezprzedmiotowością skutkuje takie przekształcenie, które doprowadziło do tego, że wykonanie jakichkolwiek nakazów z art. 51 ustawy Prawo budowlane naprawczym (rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) byłoby niemożliwe.

W tym miejscu wskazać należy, że definiując pojęcie robót budowlanych w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił, że należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicja robót budowlanych odnosi się zatem do prac, czyli czynności faktycznych, które mogą zostać ocenione jedynie na podstawie rezultatu, a zatem materialnego ich efektu. Oznacza to również, że aby można było ocenić charakter prac, to ich skutek musi być wymierny, czyli musi realnie istnieć obiekt bądź ta jego część, której dotyczyły. Dopiero wówczas możliwe jest formułowanie w postępowaniu naprawczym ewentualnych nakazów mających na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w budynku gospodarczym, położonym na działce nr A w [...], były od dnia 21 listopada 2013 r. wykonywane prace przy jego ścianie szczytowej od strony południowej (nad stropem parteru) w związku z jej uszkodzeniem, jakie nastąpiło w nocy z 27 na 28 października 2013 r. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że w dniu 22 i 23 listopada 2013 r. uległ zawaleniu strop budynku oraz ściana boczna od strony południowej, czyli ta część obiektu, gdzie wykonywane były prace, w wyniku czego został unicestwiony ich realny, wymierny efekt. Skoro przestał istnieć fragment budynku, w którym prowadzone były prace, to postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie ma przedmiotu. Oczywistym jest bowiem i nie wymaga szerszej argumentacji, że aby możliwe było nakładanie wykonania któregoś z obowiązków określonych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do konkretnej części obiektu, to musi ona faktycznie istnieć. W przeciwnym przypadku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe musiało podlegać umorzeniu.

Z tych względów błędne było stanowisko organu odwoławczego odnośnie możliwości dokonywania oceny charakteru wykonywanych robót. Zauważyć należy, że ocena charakteru robót jest oceną merytoryczną, a zaistnienie formalnoprawnej przesłanki powodującej umorzenie postępowania, w postaci braku przedmiotu postępowania, wyłącza możliwość dokonywania takiej oceny, a więc także ustalania, czy były to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, czy też były to inne prace, niemieszczące się w katalogu określonym tym przepisem, jak również czy wykonywano je samowolnie.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie można nie dostrzegać, że zakres wykonanych prac jedynie szczątkowo wynika z protokołów kontroli budynku gospodarczego przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji - również przed wszczęciem postępowania - oraz z dokumentacji fotograficznej ze sporządzonej wówczas w toku oględzin, jak też z oświadczeń stron i zeznań świadka. Jednak wobec tego, że rezultat prac już nie istnieje, gdyż uległ zniszczeniu na skutek zawalenia się części stropu i całej ściany szczytowej, nie jest także możliwa weryfikacja tych danych, gdyż nie można ustaleń dokonanych na ich podstawie skonfrontować z rzeczywistym stanem rzeczy. Odzwierciedla to dobrze treść skargi, której zarzutów - opartych na niejednoznacznych zeznaniach, dotyczących usunięcia belki stropowej - nie można zweryfikować w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie aktualnie istniejącego stanu faktycznego. Jednak wobec faktu, że na skutek nieistnienia efektu materialnego wykonywanych prac, który mógłby podlegać ocenie, nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego co do możliwości dokonywania ustaleń odnośnie zaistnienia znamion popełnienia samowoli budowlanej. Nie jest też trafne upatrywanie podstaw do umorzenia postępowania z powodu okoliczności, jaką było wykonywanie prac przygotowawczych. Z tych również względów nie zasługiwały na uwzględnienie te z zarzutów skargi, które dotyczyły merytorycznej oceny wykonanych prac.

Poza tym, nawiązując do zarzutów Gminy, zaakcentować trzeba, że udział skarżącej w postępowaniu, w tym również sądowoadministracyjnym, wynikał wyłącznie z faktu usytuowania budynku gospodarczego w granicy z działką nr B, której Gmina jest współwłaścicielem. Krąg stron postępowania administracyjnego wyznacza bowiem przepis art. 28 K.p.a., który określa, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, prawo przymiotu strony dla współwłaścicieli działki nr B należało wyprowadzać przede wszystkim z treści art. 140 i art. 144 K.c., skoro budynek gospodarczy budowlany objęty spornymi robotami budowlanymi jest położony w granicy z tą nieruchomością, co może ewentualnie ograniczać możliwość jej wykorzystania zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jak zasadnie wywiedziono w orzecznictwie, takie usytuowanie obiektu w zależności od jego konstrukcji i sposobu wykorzystania może, chociażby z uwagi na wymogi zachowania warunków przeciwpożarowych, ograniczać zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, do czego ich właściciele mają prawo chociażby w związku z treścią art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.). W konsekwencji właścicielom nieruchomości sąsiedniej powinno przysługiwać prawo w kontrolowaniu legalności robót budowlanych prowadzonych w tymże obiekcie, gdyż nie tyle sam charakter prowadzonych robót oddziaływuje negatywnie na nieruchomość sąsiednią, ale w związku z ich wykonaniem może dojść do zmiany sposobu oddziaływania obiektu budowlanego na tą nieruchomość (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 listopada 2012 r., II SA/Gl 833/12, LEX nr 1248931). Odnotowania wymaga, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, dotyczącym wyłącznie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym w tych postępowaniach regulacja ogólna zawarta w art. 28 K.p.a. ma ograniczone zastosowanie. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy natomiast pozostałych postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy tej ustawy, w tym do postępowania naprawczego, w którym stronami są podmioty odpowiadające wymogom określonym w art. 28 K.p.a., jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych m.in. na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane są wyłącznie inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż te podmioty obowiązane są z mocy art. 52 tej ustawy na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z tych względów inni uczestnicy, którym przysługuje status strony w postępowania naprawczym, nie mogą zostać zobligowani do wykonania nakazów określonych w powyższych przepisach.

Wracając do oceny kontrolowanej decyzji zauważyć trzeba, że już w pierwszym zdaniu swych rozważań organ odwoławczy wadliwie stwierdził, iż podstawą do uchylenia kontrolowanej przezeń decyzji był fakt niewykazania przez organ pierwszej instancji, że w sprawie doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Tymczasem organ pierwszej instancji nie przesądził charakteru robót i nie stwierdził, że były wykonywane roboty budowlane, ani że te roboty zostały wykonane samowolnie. Takich treści nie można wysnuć z uzasadnienia decyzji. Organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał oceny w tym zakresie. Stwierdził natomiast jedynie, że "podczas katastrofy budowlanej przedmiot postępowania (ściana i strop ) uległy zniszczeniu, co powoduje brak przedmiotu postępowania". O ile można zgodzić się, że takie sformułowanie jest niezbyt fortunne i nieprecyzyjne, to jednak - z przyczyn wywiedzionych już wyżej - nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy ścianie szczytowej od strony południowej w budynku gospodarczym na przy ul. [...] w [...], czyli w zakresie określonym przez organ pierwszej instancji, podlegało umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości. Z tych względów brak było podstaw do uchylania decyzji organu pierwszej instancji. To skutkowało, zdaniem Sądu, brakiem podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Wyjaśnić należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest zasadne wówczas, gdy organ pierwszej instancji podjął - po dokonaniu błędnej oceny - nieprawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sytuacji, gdy są podstawy do umorzenia postępowania. W takim tylko przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i rozstrzygała o umorzeniu postępowania. Jeśli natomiast rezultat postępowania w pierwszej instancji, wyrażony w rozstrzygnięciu decyzji, jest zgodny z prawem i rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu prawnego, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy powinien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymać tę decyzję w mocy.

Oceniając zaskarżoną decyzję stwierdzić przyjdzie, że rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest wadliwe jeszcze z innego powodu. Organ odwoławczy wprawdzie dokonał odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny wykonywanych prac, uznając, że nie były to roboty budowlane i dlatego nie można ich oceniać w kategoriach samowoli, to jednak przyjął - podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji - że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, zatem postępowanie należało umorzyć.

W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji rozstrzygnie o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy uznając, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ale z innych przyczyn, powinien wydać orzeczenie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując tę decyzję w mocy i dając wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniu. Ostateczny skutek procesowy decyzji organu pierwszej instancji jest bowiem taki sam, jak decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., gdyż kończy ona postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że wbrew zapatrywaniu organu odwoławczego, odmienne uzasadnienie przez organ odwoławczy orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest dopuszczalne, bez konieczności uchylania decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy, stąd w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - jej niezbędny element, organ ten wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i przedstawia swoją ocenę w zakresie stanu faktycznego. Skoro natomiast dokonuje własnej oceny stanu faktycznego, odmiennej niż organ pierwszej instancji, należy przyjąć, że utrzymując decyzję w mocy, utrzymuje przede wszystkim jej rozstrzygnięcie wyrażone w osnowie decyzji. Wprawdzie motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowią jej integralną część, niemniej jednak możliwość zaakceptowania samego rozstrzygnięcia nie istnieje jedynie wtedy, gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe, czyli zarówno co do podstawy faktycznej, jak i podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, skoro organ odwoławczy uznał, że postępowanie należało umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość, to nie mógł jednocześnie przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, oparte o przepis art. 105 § 1 K.p.a., było nieprawidłowe i że należało je uchylić z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego. Wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ pierwszej instancji, umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wydał trafne rozstrzygnięcie już na tym etapie postępowania. Wobec prawidłowości rozstrzygnięcia i braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, odmienna ocena nie stanowiła wystarczającej przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W podsumowaniu powtórzyć przyjdzie, że wobec nieistnienia efektów wykonanych prac po zniszczeniu fragmentu obiektu, na którym były one wykonywane, zbędne i niedopuszczalne były rozważania organu odwoławczego co do ich charakteru. Jak już jednak sygnalizowano wcześniej, wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko, że wykonane prace nie były robotami budowlanymi nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ niewątpliwie postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, o czym ostatecznie orzekł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Oceny tej nie może zmienić fakt, że za główną przyczynę umorzenia w postępowaniu odwoławczym przyjęto inną przesłankę.

Jak wskazano już na występie, przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie naruszenia takiego nie stwierdzono, to brak jest podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby zaistniały inne wadliwości, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z porządku prawnego, w tym także nie dopatrzył się naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w pkt 1 lit. b tego przepisu. Zauważyć trzeba, że formułując zarzuty mające uzasadniać wniosek o wznowienie postępowania skarżąca Gmina wskazywała na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, czyli na wady określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.