Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 671/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113, art. 133
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 558/15 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 558/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta B. decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. L. do ul. T. w B. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2010 r. Na jej mocy zatwierdzono m.in. podział działki nr [...], ark. [...], o pow. [...]ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Wydzielona pod inwestycję działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasta B.

Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie odszkodowania, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr [...], ark. [...], o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi gminnej na odcinku od ul. L. do ul. T. w B. (pkt 1). Jednocześnie Burmistrz Miasta B. został zobowiązany do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna (pkt 2).

Organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny. Ustalenia tego dokonał na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2012 r., [...], którym oddalono wniosek J. Ł. o wypłatę z depozytu sądowego odszkodowania za wskazaną nieruchomość w kwocie [...] zł (ustalonego we wcześniejszej decyzji z [...] października 2010 r., której następnie stwierdzono nieważność), ponieważ nie wykazał on, że przysługuje mu prawo własności do działki nr [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2015 r., [...], którym oddalono apelację J. Ł. od postanowienia Sądu Rejonowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy wyjaśnił, iż uzupełnił postępowanie dowodowe o dowód z opinii biegłego geodety sądowego dla oceny zasadności zarzutów, co do prawa własności przysługującego skarżącemu do działki nr [...]. Z opinii tej wynika, że poprzednicy prawni wnioskodawcy i on sam nie legitymowali się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości.

Tytułu prawnego do działki nr [...] – jak zaznaczył organ I instancji – nie ujawniono również w powołanej przez J. Ł. w piśmie z [...] marca 2015 r. księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [...] i nr [...].

W związku z powyższym Starosta B. uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, komu przysługują prawa rzeczowe do wycenianej nieruchomości, a więc ustalone odszkodowanie należy przekazać do depozytu sądowego.

Od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r. odwołał się J. Ł., wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej pkt 2, któremu to orzeczeniu odwołujący zarzucił naruszenie art. 113 ust. 4, 5 i 6 i art. 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz "złamanie" decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z [...] października 2010 r., a także naruszenie art. 4 i art. 8 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania pomimo, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organ I instancji posiadał wszystkie niezbędne dokumenty ustalające właściciela wywłaszczanej nieruchomości i nie zachodziły podstawy do wypłaty odszkodowania do depozytu, a działanie organu w takiej sytuacji nosi znamiona bezpodstawnej opresji naruszającej konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności.

Wojewoda Lubelski decyzją z [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda na wstępie podkreślił, że stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę może otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo do nieruchomości (dotychczasowi właściciele, użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe) w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Każdy z tych podmiotów musi jednak udowodnić swój przymiot strony dokumentem potwierdzającym przysługiwanie mu określonego prawa rzeczowego.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w ewidencji gruntów J. R. Ł. wpisany był jako właściciel działki nr [...] o pow. [...] ha (akta sprawy karta nr 1). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że z wypisu z rejestru gruntów z [...] maja 2010 r. dla działki nr [...] wynika, iż w rubryce "nr KW lub inny dokument własności" wpisano: "[...]". Ustalono, że pierwszy dokument to decyzja Starosty B. z [...] stycznia 2010 r., dotycząca wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych, drugi natomiast to postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2002 r., [...], dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po A. Ł. Żaden z tych dokumentów nie potwierdza tytułu prawnego J. Ł. do nieruchomości. Przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające (zakończone decyzję Wojewody L. z [...] września 2011 r.) wykazało, że w ewidencji gruntów złożony był odpis aktu notarialnego z [...] grudnia 1946 r. [...] , z którego wynikało, że J. Ł. nabył na terenie miasta B. nieruchomości oznaczone numerami hipotecznymi: [...] i [...]. Umowa ta nie była jednak ujawniona w ewidencji gruntów jako tytuł prawny do działki nr [...]. Również księga wieczysta KW nr [...] nie ujawnia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Organ II instancji przyznał ponadto rację Staroście B. w zakresie ustalenia, że sprawa tytułu prawnego J. R. Ł. i jego poprzedników prawnych do działki nr [...] została zbadana przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym o wydanie świadczenia z depozytu sądowego (postanowienie Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2013 r., [...], oddalające apelację J. R. Ł., z udziałem Gminy Miasto B., od postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2012 r., [...], oddalającego wniosek o wypłatę kwoty [...] zł z depozytu sądowego z tytułu odszkodowania za przejście działki nr [...] na własność Gminy Miasta B.). Sąd Rejonowy w B. uznał w tym postępowaniu, że wnioskodawca J. R. Ł. nie wykazał, jakoby w dniu [...] października 2010 r. przysługiwało mu prawo własności spornej działki nr [...]. Złożone przez wnioskodawcę dokumenty nie legitymują jego praw do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności z treści przedłożonego przez wnioskodawcę aktu notarialnego z [...] grudnia 1946 r. [...] nie wynika, by S.K. lub S. K. byli właścicielami ziemi ornej o powierzchni [...] pręty i aby tę ziemię miał nabyć po nich J. Ł. Wskazanie w wykazie zmian gruntowych, że J. Ł. jest właścicielem działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1946 r. jest – w ocenie Wojewody – oczywiście błędne, gdyż [...] prętów które nabył J. Ł. nie jest położone po północnej stronie ul. L., a pozostałych [...] prętów J. L. przedmiotowym aktem notarialnym nie nabył i nabyć nie mógł. W sprawie wykazano, że [...] prętów to obecnie działka położona po południowej stronie ul. L. oznaczona nr [...], ark. [...]. Natomiast domniemanie z art. 244 § 1 k.p.c., związane z wydaniem przez Starostę B. w dniu [...] stycznia 2011 r. wykazu zmian gruntowych, zostało skutecznie wzruszone w sprawie o sygn. akt [...].

Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym J. R. Ł. złożył takie same dokumenty jak w postępowaniach sądowych. Zasadnie zatem został wezwany przez organ I instancji do przedłożenia księgi wieczystej lub innego dokumentu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej wnioskodawca dokumentu takiego nie przedłożył.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że poprzednicy prawni skarżącego oraz on sam legitymują się tytułem własności w stosunku do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...]. Oceny tej nie zmienia fakt założenia księgi wieczystej KW nr [...] dla działek nr [...] i nr [...]. Skoro zaś nie można ustalić osób, którym do przedmiotowej działki przysługują prawa rzeczowe, do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa jej własności zastosowanie znajduje art. 133 w zw. z art. 113 ust. 6 u.g.n., na mocy odesłania z art. 23 specustawy drogowej (Wojewoda powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r., I OSK 2172/12, zaznaczając, że stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju zaprezentowane w tej kwestii w decyzji z [...] lutego 2014 r. było stanowiskiem odosobnionym i nie zostało utrwalone w orzecznictwie).

Reasumując organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, iż J. R. Ł. nie udokumentował tytułu prawnego do działki nr [...], nie ma on interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Mimo, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w posiadaniu wnioskodawcy i jego rodziny od wielu lat oraz jest on zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, to aby być stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania musi on legitymować się formalnym tytułem własności. Błędne uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji, nie powoduje – jak podkreślił Wojewoda – że taka osoba nabywa prawo do występowania w danym postępowaniu w charakterze strony. Stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje zaś w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

J. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2015 r., domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie, że wnoszący odwołanie J. Ł. nie jest stroną, podczas gdy postępowanie dotyczy jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż oczywistym jest, że "dotychczasowymi właścicielami" w rozumieniu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, na rzecz których ustalane jest odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę, są osoby wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącego, wskazuje na to nie tylko systematyka powołanego przepisu art. 12 (argumentum a rubrico) i ustawy (por. np. art. 11f ust. 3 zd. 2 oraz a contrario ust. 5), ale też zasada wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest – w zakresie ochrony konstytucyjnego prawa własności (por. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) – konsekwencją pozbawienia określonej osoby prawa własności, przy czym określenie tej osoby następuje w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro organ w sposób dla siebie wiążący (por. art. 110 k.p.a.) ustalił w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, że pozbawił prawa własności określoną osobę, to nie może odmiennie przyjąć, że odszkodowanie za wywłaszczenie przysługuje osobie nieznanej.

Skarżący zwrócił również uwagę, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest w szczególny sposób, określony w art. 113 ust. 4 i 5, art. 114 ust. 3, art. 115 ust. 5, art. 118 ust. 1a i innych ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23, art. 11d ust. 7, art. 11f ust. 5 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem strony, skoro podstawę wypłaty odszkodowania stanowi decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która w przedmiotowej sprawie nie została wydana w trybie właściwym dla wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania art. 133 pkt 1 u.g.n. Z decyzji z [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jednoznacznie wynika, że stan prawny działki nr [...] nie był nieuregulowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., II SA/Lu 558/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu J. Ł. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi gminnej, na odcinku od ulicy L. do ulicy T. w B. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. umorzył (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J. Ł. od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r. w części zobowiązującej Burmistrza Miasta B. do złożenia odszkodowania (ustalonego w pkt [...] decyzji na kwotę [...] zł), w terminie 14 dni od uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, do depozytu sądowego, z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, uznając, że J. Ł. nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Starosty B. z [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę prawną przejścia tej nieruchomości na własność Gminy Miasta B. w związku z jej przeznaczeniem pod drogę gminną, stwierdzonego w pkt 6 powołanej decyzji, stanowił art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (oznaczone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej według katastru nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Art. 12 ust. 4f specustawy drogowej stanowi natomiast, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Jakkolwiek ustalenie odszkodowania w oparciu o powyższy przepis następuje – co do zasady – wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jednak nie sposób przyjąć, by ustalenia co do kręgu stron postępowania poczynione na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bezwzględnie determinowały – jak zdaje się to interpretować skarżący – krąg stron (bądź co bądź odrębnego) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego pod drogę. Prawo do odszkodowania jest bowiem ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Ustalenie odszkodowania powinno zatem każdorazowo zostać poprzedzone wyjaśnieniem stanu prawnego nieruchomości. Ewentualne błędne ustalenie stron w pierwotnym postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pozostaje natomiast – w ocenie Sądu I instancji – bez wpływu dla powyższej zasady determinującej krąg stron w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania.

Analiza akt niniejszej sprawy w pełni potwierdza zasadność stanowiska Wojewody Lubelskiego, iż J. Ł. – pomimo, że sporna działka nr [...] przez wiele lat pozostawała w posiadaniu jego oraz jego rodziny – nie wykazał, by w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu którekolwiek z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Dla weryfikacji w niniejszym postępowaniu tytułu prawnego skarżącego do działki nr [...] zasadnicze znaczenie ma okoliczność, iż kwestia ta została zbadana i jednoznacznie rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym zakończonym postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2013 r., [...], oddalającym apelację J. Ł. od postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2012 r., [...], którym oddalono jego wniosek o wypłacenie sumy depozytowej w kwocie [...] zł, złożonej do depozytu sądowego przez Burmistrza Miasta B. na podstawie wcześniejszej decyzji Starosty B. z [...] października 2010 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście na własność Gminy Miasta B. działki nr [...] (której to decyzji nieważność stwierdził Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r.).

Powołane orzeczenie jest na gruncie niniejszej sprawy o tyle istotne, że stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe oraz organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13 stycznia 2011 r., III CSK 94/2010, LexisNexis nr 2580225). Oczywiste jest jednak, że związanie orzeczeniem sądu rozciąga się na te ustalenia faktyczne zawarte w jego uzasadnieniu, w oparciu o które bezpośrednio sąd zindywidualizował normę prawną, czemu dał wyraz w rozstrzygnięciu (por. wyrok SN z 19 października 2012 r., V CSK 485/2011, LexisNexis nr 4950468).

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem argumentacja Sądu Okręgowego w Z. w powołanym wyżej postanowieniu z [...] maja 2013 r., a także argumentacja Sądu Rejonowego w B. w poprzedzającym to orzeczenie postanowieniu z [...] października 2012 r. w istocie sprowadzają się do uznania, że ani poprzednicy prawni J. Ł., ani on sam, nie legitymują się tytułem własności do spornej działki nr [...]. W załączonym do akt niniejszej sprawy postanowieniu Sądu II instancji podzielono w tym zakresie opinię biegłego geodety. Jednoznacznie zaaprobowano również stanowisko Sądu Rejonowego, że przedłożony przez skarżącego wykaz zmian gruntowych, wskazujący, iż właścicielem działki nr [...] jest (na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1946 r., Rep. A nr [...]) J. Ł., jest wadliwy. Skarżący nie wykazał przy tym, by działka nr [...] objęta była księgą wieczystą lub zbiorem dokumentów, albo by z innych dokumentów wynikało jego prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Zachodziły zatem przesłanki do uznania jej za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n.

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 365 k.p.c. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Mając zatem na uwadze ocenę prawną zawartą w prawomocnym postanowieniu Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2013 r., [...], którą Sąd I instancji w niniejszej sprawie jest związany na mocy art. 365 § 1 k.p.c., Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż J. Ł., nie legitymując się w stosunku do działki nr [...] żadnym z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, w konsekwencji nie posiada również interesu prawnego uprawniającego go do wystąpienia w charakterze strony w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za przejście tej nieruchomości na własność Gminy Miasto B. Oznacza to, że skarżący nie był uprawniony do kwestionowania w drodze odwołania decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r. (zarówno w części ustalającej wysokość odszkodowania, jak i w części zobowiązującej do jego złożenia do depozytu sądowego). Zasadnie więc Wojewoda, rozpatrując złożone przez J. Ł. odwołanie, nie oceniał go merytorycznie, lecz podjął na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzygnięcie formalne, umarzające postępowanie odwoławcze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż rozstrzygnięcie takie jest właściwe w sytuacji, w której organ II instancji, w wyniku rozpoznania odwołania dochodzi do wniosku, że odwołujący nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku (tak uchwała 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W konsekwencji również poza kompetencje Sądu w niniejszej sprawie wykracza ocena prawidłowości decyzji Starosty B. wydanej w pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 grudnia 2015 r., II SA/Lu 558/15, wniósł J. Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, a mianowicie:

1) art. 113 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

- poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że można uznać iż nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny w sytuacji, gdy uprzednio wobec strony przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe danej nieruchomości,

- poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...], ark. [...], o pow. [...]ha, ma nieuregulowany stan prawny w sytuacji, gdy uprzednio wobec skarżącego przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe tej nieruchomości, zakończone decyzją Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r.;

2) art. 133 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej wypłatę odszkodowania do depozytu sądowego w sytuacji, gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym;

3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ, że wnoszący odwołanie J. Ł. nie jest stroną, podczas gdy postępowanie dotyczy jego interesu prawnego;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, opisanych w ust. 2 zarzutów niniejszej skargi;

3. art. 365 § 1 k.p.c. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2013r., [...].

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Ponadto związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, w ramach której podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.) stawia poszczególne zarzuty, czy dotyczą one prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Ponadto przy zarzutach naruszenia przepisów postępowania (np. naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – pkt 2 skargi kasacyjnej) skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Nie jest więc możliwe precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zarzutów.

Ogólnie rzecz ujmując skarżący kasacyjnie stawia tezę, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania jest kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego określenie w decyzji Starosty B. z [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, że J. Ł. był właścicielem działki nr [...], z której wydzielono pod drogę działkę nr [...] (co spowodowało przejście własności tej działki na podmiot publiczny – zob. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej), sprawiło, że w postępowaniu odszkodowawczym nie można już uznać, że działka nr [...] miała nieuregulowany stan prawny (art. 113 ust. 6 u.g.n.) i odszkodowania za nią przekazać do depozytu sądowego, w trybie art. 133 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Co do zasady teza skarżącego kasacyjnie jest poprawna, o ile pomiędzy datą decyzji o z.r.i.d., a datą decyzji odszkodowawczej, nie wyjdą na jaw okoliczności, które zaprzeczą ustaleniom podjętym w decyzji o skutku wywłaszczeniowym. Wszak odszkodowania, ustalanego w drodze odrębnej decyzji (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej), nie można przyznać, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, osobie, która nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego do nieruchomości sprzed daty jej przejęcia z mocy prawa. Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2012 r., I OSK 1375/11, wydanym również na tle statusu osób będących stroną postępowania w decyzji o z.r.i.d. (lokalizacji drogi) – "decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi w zaistniałej w sprawie sytuacji nie może kategorycznie przesądzać kwestii stron postępowania dotyczącego odszkodowania za przejętą (...) nieruchomość. Jak słusznie podniósł Sąd, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązany jest w tej sprawie poczynić własne ustalenia co do podmiotów uprawnionych w sprawie odszkodowawczej – według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) i po dokonaniu stosownych ustaleń winien prowadzić postępowanie z ich udziałem jako stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oba powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. [art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1] takich ustaleń organu w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania nie wykluczają."

W niniejszej sprawie zdarzeniem prawnym, które pozwoliło zakwestionować interes prawny J. Ł. w postępowaniu odszkodowawczym, było postanowienie Sądu Okręgowego w Z. z [...] maja 2013 r., [...], oddalające apelację J. Ł. od postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2012 r., [...], którym oddalono jego wniosek o wypłacenie sumy depozytowej w kwocie [...] zł, złożonej do depozytu sądowego przez Burmistrza Miasta B. na podstawie wcześniejszej decyzji Starosty B. z [...] października 2010 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście na własność Gminy Miasta B. działki nr [...]. Obydwa postanowienia sądów powszechnych zostały wydane po decyzji Starosty B. z [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i rozstrzygają o tym, że J. Ł. nie przysługiwał tytuł własności do działki nr [...]. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego "Przepis art. 365 k.p.c. nie określa wprost granic przedmiotowych mocy wiążącej, niemniej jednak w orzecznictwie sięga się w tym zakresie trafnie do art. 366 k.p.c., regulującego przedmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej, co znajduje uzasadnienie w założeniu, że powaga rzeczy osądzonej i moc wiążąca są dwoma aspektami tej samej instytucji, jaką jest prawomocność materialna orzeczenia. Mocą wiążącą objęte są w konsekwencji te ustalenia, które w związku z podstawą sporu stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia, przy czym przedmiot ten należy postrzegać przez pryzmat żądania pozwu i faktów przytoczonych w celu jego uzasadnienia (art. 187 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 321 § 1 k.p.c.)" – zob. wyrok SN z 13 października 2017 r., I CSK 46/17, LEX nr 2400308.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w postanowieniu Sądu Okręgowego w Z. było żądanie wypłaty sumy depozytowej, ale orzeczenie oddalające wniosek mogło zapaść jedynie po ustaleniu braku tytułu prawnego J. Ł. do działki nr [...], gdyż na tym opierał on swoje żądanie. Zatem prawomocność materialna tego postanowienia obejmuje również ustalenie braku prawa własności do działki nr [...] po stronie J. Ł. Tak więc również zarzut ujęty w pkt 3 skargi kasacyjnej okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji takich ustaleń niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż brak interesu prawnego skarżącego kasacyjnie na skutek braku tytułu własności do działki nr [...] musiał prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego.

Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisu definiującego nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 u.g.n.), skoro J. Ł. nie wykazał tytułu rzeczowego do nieruchomości, a podstawą do przekazania odszkodowania do depozytu sądowego był art. 133 pkt 2 u.g.n., a nie pkt 1 tego przepisu.

Już więc tylko na marginesie można zauważyć, że jeżeli działka nr [...] od wielu lat była w posiadaniu J. Ł. i jego poprzedników prawnych – jak wynika z twierdzeń skarżącego kasacyjnie – to być może skorzystanie z instytucji zasiedzenia własności nieruchomości na datę sprzed wywłaszczenia z mocy prawa, pozwoliłoby (hipotetycznie rzecz ujmując) na uzyskanie tytułu własności i w konsekwencji uzyskanie odszkodowania za przejętą przez podmiot publiczny nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.