Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 614/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1, art. 158 par. 1, art. 105 par. 1, art. 61 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją dnia [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "k.p.a.")., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na zabytku nieruchomym: Park A, znajdujący się w miejscowości S., gm. P., wpisany do rejestru nr [...] z dnia 28 grudnia 1987 r.

Kolegium, motywując podjęte rozstrzygnięcie, wskazało, że podstawę prawną decyzji Starosty [...] stanowiły przepisy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 k.p.a. i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. przywoływanej dalej jako: "u.o.z."). W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. dwukrotnie zwrócił się do właściciela przedmiotowego zabytku nieruchomego o wyrażenie bądź niewyrażenie zgody na prowadzenie postępowania. Z uwagi na brak zgody właściciela zabytku na prowadzenie postępowania, postępowanie podlegało umorzeniu. Decyzję skierowano do Prokuratora Rejonowego w O. oraz właściciela zabytku A. B.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w P., w sprzeciwie od powyższej decyzji Starosty wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając że rażąco narusza prawo, tj. art. 12 ust. 1 u.o.z., ponieważ ustawodawca nie wskazał warunku wyrażenia zgody na umieszczenie znaku informacyjnego na zabytku przez właściciela zabytku, a jedyny warunek wynikający z tego przepisu dotyczy dokonania uzgodnień w sprawie umieszczenia znaku z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zdaniem Kolegium decyzji Starosty [...] z dnia [...] nie można przypisać kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem rażącego naruszenia prawa. SKO wskazało, że art. 12 ust. 1 u.o.z. nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, ani nie odnosi się do strony, a dotyczy jedynie czynności materialno-technicznej umieszczenia na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, znaku informującego o tym, iż zabytek ten podlega ochronie, co może nastąpić tylko, gdy dojdzie do uzgodnienia w tym zakresie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tym samym Kolegium uznało, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] nie znajduje uzasadnienia. Skoro bowiem brak jest przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji w tym przedmiocie, to zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na rzeczonym zabytku nieruchomym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. stwierdził, że wykładnia art. 12 u.o.z. nie nastręcza trudności interpretacyjnych, ponieważ jednoznacznie określa podmioty (starosta i wojewódzki konserwator zabytków), konkretyzuje przedmiot (zabytek wpisany do rejestru) oraz wskazuje, że organ nie jest związany zapisem ustawy (może umieszczać). Jednocześnie nie precyzuje jako warunku do umieszczenia znaku informacyjnego zgody właściciela zabytku. Zatem wprowadzenie takiego warunku przy rozstrzyganiu sprawy jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zastosowania w sprawie nie znajduje art. 61 § 2 k.p.a., stanowiący samoistną podstawę umorzenia postępowania, który nie może pozostawać w zbiegu z art. 105 § 1 k.p.a. Jest to kolejne rażące naruszenie prawa, co uszło uwadze Kolegium. Prokurator stwierdził także, że opinia Kolegium zawarta w końcowej części uzasadnienia decyzji, iż utrzymanie w mocy decyzji Starosty jest zasadne, jako że brak jest przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi. Decyzja Starosty umarzająca postępowanie zapadła bowiem nie z powodu braku podstawy prawnej do wydania stosownej decyzji, ale z uwagi na dorozumiany brak zgody właściciela zabytku nieruchomego, którą to okoliczność uznano za skutkującą bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 4 k.p.a. Nie mamy więc do czynienia z formalnym brakiem do wydania decyzji, ale z merytorycznym rozstrzygnięciem z przywołaniem materialnoprawnej (art. 12 ust. 1 u.o.z.) i procesowej (art. 105 § 1 k.p.a. i art. 61 § 2 k.p.a.) podstawy decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że podstawą rozstrzygnięcia jest brak zgody właściciela zabytku, co potwierdza zarzut rażącego naruszenia art. 12 ust. 1 u.o.z.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] jest zgodna z prawem. Odwołując się następnie do istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

Kolegium oceniając ponownie, czy w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], nie stwierdziło wystąpienia takich przesłanek.

W dalszej kolejności Kolegium, odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, że kwestionowanej przez Prokuratora decyzji Starosty [...] nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 listopada 2016 r. Prokurator wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o umieszczeniu znaku informacyjnego na przedmiotowym zabytku nieruchomym uzasadniając, że umieszczenie znaku na zabytku jest zasadne, bowiem informacja dla społeczeństwa, że dany obiekt podlega ochronie, może znacznie prowadzić do ograniczenia aktów wandalizmu i podnieść w społeczeństwie poczucie wzmożonej opieki nad przedmiotowym zabytkiem. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 u.o.z. Jednocześnie zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie zgody na jego prowadzenie. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Starostę [...] wskazanej wyżej decyzji, podjętej na podstawie art.105 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 k.p.a. i art. 12 ust. 1 u.o.z.

Następnie po przytoczeniu treści powyższych przepisów Kolegium podzieliło własny pogląd zaprezentowany w decyzji z dnia [...], że art. 12 ust. 1 u.o.z. nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na zabytku nieruchomym, ani nie odnosi się do strony, a dotyczy jedynie czynności materialno-technicznej umieszczenia na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, znaku informującego o tym, iż zabytek ten podlega ochronie, co może nastąpić tylko, gdy dojdzie do uzgodnienia w tym zakresie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Według organu bezsprzecznie przepis ten nie określa formy, w jakiej ma być wyrażone uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w tym nie stanowi, aby czynność umieszczenia znaku na zabytku wymagała wydania decyzji, w przeciwieństwie do innych spraw, w przypadku których ustawodawca wprost przewidział w u.o.z. taką formę ich załatwienia. Przepis ten nie wprowadza nakazu umieszczania na obiektach zabytkowych stosownych znaków informacyjnych i nie nakłada żadnych obowiązków w tym zakresie na właściciela zabytku. Działania starosty związane z umieszczaniem znaku na zabytku (fakultatywnie) nie wymagają konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Reasumując, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...], iż przepis ten, normując kwestię fakultatywnego umieszczania przez starostę znaku informacyjnego na zabytku, nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Z uwagi jednak na to, że rozstrzygnięcie Starosty umarzające postępowanie w sprawie, nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, jak też nie daje jej jakichkolwiek uprawnień, to uchybienie to w postaci naruszenia przez organ art. 12 ust. 1 u.o.z., nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i nie powoduje nieważności decyzji. Błąd polegający na powołaniu w podstawie prawnej decyzji Starosty art. 61 § 2 k.p.a., z brzmienia którego wynika, że jego dyspozycja odnosi się do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek strony, nie powoduje, że decyzja ta obarczona jest wadą prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo bowiem w podstawie prawnej decyzji powołano jednocześnie przepis art. 105 § 1 k.p.a. znajdujący niewątpliwie zastosowanie w sprawie. Powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego, w tym stanie faktycznym i prawnym, słuszne jest stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...], iż skoro brak jest przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na przedmiotowym zabytku nieruchomym, dlatego też postępowanie w sprawie zostało prawidłowo umorzone. W omawianym przypadku nie zachodzą także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Okręgowy w P., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. i [...], a ponadto stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 1 u.o.z. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację poglądu organu, że umieszczenie znaku informacyjnego na zabytku nieruchomym wymaga zgody właściciela oraz stwierdzenie, iż odmowa uwzględnienia wniosku o umieszczenie tegoż znaku nie wymaga wydania decyzji,

2. rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 61 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że może on stanowić podstawę decyzji o odmowie umieszczenia na zabytku nieruchomym znaku informacyjnego w konsekwencji rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 61 § 2 u.o.z.,

3. rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę decyzji umarzającej, w sytuacji gdy nie ziściła się żadna przesłanka bezprzedmiotowości, tak natury podmiotowej, jak i przedmiotowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał stan sprawy i zapadłe w nim rozstrzygnięcia Starosty [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zaś na poparcie zarzutów naruszenia prawa podniesionych w skardze odwołał się do prezentowanej w toku postępowania administracyjnego argumentacji wskazującej, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie powołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie znalazł także podstaw do zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na wskazanym w niej zabytku. Możliwość bowiem skorzystania przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a., jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych warunkowane jest uwzględnieniem skargi, a tak sytuacja w sprawie nie zachodzi (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawniania zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Katalog postaci owej kwalifikowanej niezgodności z prawem sformułowany został we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prokurator Okręgowy w P. upatruje w rażącym naruszeniu przez Kolegium prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 1 u.o.z. mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację poglądu organu, że umieszczenie znaku informacyjnego na zabytku nieruchomym wymaga zgody właściciela oraz stwierdzenie, iż odmowa uwzględnienia wniosku o umieszczenie tegoż znaku nie wymaga wydania decyzji oraz w rażącym naruszeniu prawa procesowego w postaci art. 61 § 2 k.p.a. mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że może on stanowić podstawę decyzji o odmowie umieszczenia na zabytku nieruchomym znaku informacyjnego w konsekwencji rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 61 § 2 k.p.a. (w skardze błędnie wskazano u.o.z.), a ponadto w rażącym naruszeniu prawa procesowego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę decyzji umarzającej, w sytuacji gdy nie ziściła się żadna przesłanka bezprzedmiotowości, tak natury podmiotowej, jak i przedmiotowej.

Odnosząc się do tych kwestii w pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie ze sformułowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, nie każde naruszenie prawa nosi znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23, a także wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2014 r., I OSK 2832/12, 3 września 2014 r., II OSK 510/13 czy z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko organu orzekającego, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności, wskazujące w jego ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", a co za tym idzie, mogły one stanowić jedynie argumentację uzasadniającą ewentualne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na wyżej opisanym zabytku w drodze postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie zwykłym.

Sąd pragnie przy tym zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], została uzasadniona w sposób zgodny z normą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W motywach tej decyzji organ orzekający dostatecznie wyjaśnił kwestię występowania kwalifikowanej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z podniesionymi przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutami, wywodząc w tym względzie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] nie narusza prawa w stopniu rażącym, przesądzającym o konieczności jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności. W szczególności Sąd zgadza się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że art. 12 ust. 1 u.o.z. normując kwestię fakultatywnego umieszczania przez starostę znaku informacyjnego na zabytku nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepis ten bowiem nie normuje kwestii wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na zabytku nieruchomym ani nie odnosi się do strony, a dotyczy jedynie czynności materialno-technicznej umieszczenia na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, znaku informującego o tym, iż zabytek ten podlega ochronie, co może nastąpić tylko, gdy dojdzie do uzgodnienia w tym zakresie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto przepis ten nie określa także formy, w jakiej ma być wyrażone uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w tym nie stanowi expressis verbis, aby czynność umieszczenia znaku na zabytku wymagała wydania decyzji, w przeciwieństwie do innych spraw, w przypadku których ustawodawca wprost przewidział w u.o.z. taką formę ich załatwienia. Nadto przepis ten nie wprowadza także nakazu umieszczania na obiektach zabytkowych stosownych znaków informacyjnych i nie nakłada żadnych obowiązków w tym zakresie na właściciela zabytku. Z tych powodów Sąd podziela stanowisko organu, że działania starosty związane z umieszczaniem znaku na zabytku nie wymagają konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Wskazane zatem przez organ okoliczności niewątpliwy uzasadniały wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyn natury przedmiotowej. Konstatacja ta czyni zbędnym odnoszenie się do wskazanej w skardze kwestii nieuzasadnionego w ocenie skarżącego kreowania przez organ wymogu zgody właściciela zabytku na prowadzenie postępowania administracyjnego wynikającego z art. 61 § 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny kwestii błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji Starosty [...] art. 61 § 2 k.p.a. nie dopatrując się w nim naruszenia skutkującego wadliwością decyzji w postaci nieważności z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Wszakże w podstawie prawnej tej decyzji powołano jednocześnie obok art.61 § 2 k.p.a. (błędnie wskazanego) przepis art. 105 § 1 k.p.a. znajdujący niewątpliwie zastosowanie w sprawie. Sąd podziela przy tym zapatrywanie organu znajdujące oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, że powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym, a taka podstawa w sprawie została wskazana i stanowi ją art. 105 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5).

Mając na uwadze powyższe Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy z uwagi na brak przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji w sprawie umieszczenia znaku informacyjnego na przedmiotowym zabytku nieruchomym organ prawidłowo umorzył postępowanie. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że w podstawie decyzji powołano równolegle dwie normy, zarówno art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. stanowiące o umorzeniu postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem uchybienie skutkujące rażącym naruszeniem prawa, co najwyżej, jak już wskazano - mogło ono stanowić przedmiot zarzutu na etapie odwołania od decyzji z dnia [...] Organ zasadnie przy tym wywiódł, że w sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd pragnie zwrócić uwagę, że analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że przy sporządzaniu uzasadnienia organ dochował wszelkiej staranności w przytaczaniu faktów oraz podstawy prawnej decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, zgodnie z którym, rażąco wadliwym i uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji będzie wyłącznie takie uzasadnienie, przy sporządzeniu którego nie dochowano nawet elementarnej staranności w przytaczaniu faktów, czy podstawy prawnej wydania orzeczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2006 roku, IV SA/Wa 888/2006; LEX nr 255793). Sytuacja ta z całą pewnością nie ma miejsca w sprawie.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia jej nieważności w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie decyzję tę utrzymał w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a – orzekł, jak w sentencji wyroku.

M.K