Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 163/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. R. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 163/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB):

- uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej: PINB) z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] nakazującą wykonanie rozbiórki części budynku zrealizowanej w wyniku nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych przy ul. S. [...] w B. oraz

- nakazał wykonanie rozbiórki części budynku zrealizowanej w wyniku nadbudowy tj. drewnianej konstrukcji więźby dachowej (mansardowej) wraz z pokryciem dachowym istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych przy ulicy S. w B.;

- w pozostałej części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie dotyczące robót budowlanych na działkach nr [...] położonych przy ul. S. [...] w B. W jego trakcie ustalono, że A. K. uzyskał w dniu [...] lipca 2009 r. pozwolenie na budowę nr [...] obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że inwestor realizuje roboty budowlane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę (w zakresie rozbudowy obejmującej działki nr [...]) oraz że samowolnie dokonał robót budowlanych na działce nr A przy starym, drewnianym i rozbudowywanym budynku mieszkalnym. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego pierwotnie prowadziły jedno postępowanie, a następnie podzieliły sprawę na dwa postępowania legalizacyjne:

- dotyczące rozbudowy prowadzonej na działkach nr [...] należących do inwestora A. K., na którą uzyskał pozwolenie na budowę nr [...], ale realizowane z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia. W tym postępowaniu wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzja organu II instancji z dnia [...] października 2011 r., od której skargę P. G. WSA w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 887/11);

- dotyczącą istniejącego starego budynku drewnianego (z roku 1949) o wymiarach 8,00 m x 6,00 m, częściowo zlokalizowanego na działce nr A należącej do P. G. Organ ustalił, że w związku z rozbudową rozpoczętą w 2009 r. inwestor wykonał wymiany całej konstrukcji więźby dachowej tego drewnianego budynku oraz wymiany pokrycia tego obiektu, powodując zmianę konstrukcji oraz układu połaci dachowej z jednospadowej na tzw. mansardową. Wskutek tych robót budowlanych zmianie uległa kubatura istniejącego budynku z wielkości 239, 90 m3 do wielkości 352, 14 m3. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę dotyczącego wykonanych robót w tej części budynku mieszkalnego

Prowadząc postępowanie dotyczące zmiany kubatury budynku drewnianego, PINB zakwalifikował roboty jako nadbudowę wymagającą pozwolenia na budowę i podlegającą legalizacji na podstawie art. 48 – 49 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego zobowiązał A. K. do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy nadbudowie istniejącego budynku na działkach nr [...], A, [...] oraz przedstawienia w terminie do dnia 24 września 2012 r.: zaświadczenia burmistrza o zgodności nadbudowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 "a" prawa budowlanego, a mianowicie: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi dokumentami, zaświadczeń o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonania robót polegających na remoncie starego, drewnianego budynku nie wywołuje skutków prawnych, natomiast do innego zgłoszenia tego samego inwestora – z dnia 29 listopada 2011 r., organ wniósł sprzeciw.

W dniu 18 września 2012 r. inwestor przedłożył:

- oświadczenie P. G. z dnia 13 marca 2009 r., z którego wynika, że jest on właścicielem działki nr A i nie wnosi zastrzeżeń do budowy (w odległości – po granicy) jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] realizowanej przez jego sąsiada A. K.;

- postanowienie Burmistrza B. z dnia [...] października 2011 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do granicy działek nr [...];

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wskazujące na posiadane prawo użytkowania wieczystego do działek nr [...]).

Wcześniej, bo w dniu 16 września 2011 r., złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe, który to wniosek ostatecznie nie został uwzględniony (postanowienie PWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego PINB nakazał A. K. wykonanie rozbiórki części budynku zrealizowanej w wyniku nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr [...], A, [...]. Organ wyjaśnił, że nie zostały przedłożone wszystkie dokumenty wskazane w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r.

A. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 – 11 w związku z art. 138 k.p.a. oraz naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. Wskazał, że organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia poczynione w trakcie oględzin, jednakże nie wskazuje daty oględzin ani protokołu, zatem nie wywiązuje się w pełni z obowiązku informowania strony o wszystkich okolicznościach sprawy. Jego zdaniem wszystkie prace wykonane przy wymianie konstrukcji dachowej zostały wymienione w projekcie zamiennym, zatem bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby działał w warunkach samowoli. Nie ustalono również w sposób bezsporny jaka była kubatura budynku przed wymianą więźby, a jaka po jej wymianie, zatem nie ma podstaw do przypisywania mu zrealizowania samowolnego powiększenia kubatury budynku. Oświadczył, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych na działce P. G. nr A, dlatego zarzucenie mu samowoli w budynku w części znajdującej się na tej działce jest nadużyciem. Wskazał, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek, których dotyczą sporne roboty budowlane. Zarzucił, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu, gdyż nie otrzymał zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie PWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej samodzielnie określając zakres nałożonego obowiązku, co wskazano na wstępie.

Przede wszystkim organ wyjaśnił, że prowadzono dwa odrębne postępowania legalizacyjne: co do "nowego" budynku zrealizowanego na działkach nr [...] (wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2009 r., jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia) oraz co do "starego" budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], A. A. K. posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie do działek nr [...], bowiem działka nr A należy do P. G. Postępowanie dotyczące "nowego" budynku zakończyło się zatwierdzeniem projektu zamiennego i pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, legalność której to decyzji przesądził WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 887/11. Uściślono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót w "starym" budynku.

Organ wskazał, że linia granicy biegnie po skosie i wykonane roboty obejmują także część działki nr A. Zauważono fakt, że prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe. Nie mogło ono jednak, w ocenie organu, skutkować zawieszeniem przedmiotowego postępowania, bowiem kwestie związane z zasięgiem prawa własności inwestora nie podlegają ocenie w postępowaniu legalizacyjnym. Niezależnie od tego inwestor, zdaniem organu odwoławczego, nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania odnośnie błędnego zakwalifikowania robót jako nadbudowy a nie przebudowy organ wskazał, że wymiana całej konstrukcji więźby dachowej spowodowała zwiększenie kubatury budynku, co należy zakwalifikować jako nadbudowę (a nie przebudowę czy remont) wymagającą pozwolenia na budowę, a tego nie przedstawiono.

Zdaniem organu odwoławczego stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym wystosowano informacje w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Od wszczęcia postępowania nie uległ również zmianie krąg jego stron, bowiem od początku jako stronę traktowano właściciela działki nr A P. G.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego A. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego.

Uzasadniając skargę wskazał, że organy naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej tj. zasadę wyczerpującego informowania strony o przysługujących jej prawach oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Wszczynały bowiem i prowadziły postępowania z różnych lub tych samych podstaw prawnych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] PINB wszczął postępowanie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego i zobowiązał go do wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie budynku oraz do przedstawienia określonych zaświadczeń i dokumentów. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] umorzył postępowanie w zakresie objętym przepisem art. 48 prawa budowlanego, a decyzja ta stała się prawomocna. Okoliczność prowadzenia przedmiotowego postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., mimo wcześniejszego umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego, świadczy o nienależytym zbadaniu przez organy materiału dowodowego.

Skarżący zarzucił, że nie został poinformowany o powodach uznania P. G. za stronę postępowania, jak również nie został zapoznany z aktami postępowania zarówno przed, jak i po wypowiedzeniu się przez ten podmiot co do materiałów w aktach sprawy. Wyjaśnił również, że nie dokonał wymiany całej konstrukcji więźby dachowej, ale dokonał jedynie takich zmian, jak ustalono w projekcie zamiennym zatwierdzonym przez organ. Fakt, że organ wydał pozwolenie zatwierdzające ten projekt świadczy o zaakceptowaniu tych zmian pod względem formalnym. Okoliczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 prawa budowlanego była zatem dla niego krzywdząca i bezpodstawna. Ponownie zaprzeczył, jakoby dokonał zmiany kubatury budynku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, które uzasadniałoby wyeliminowanie jej (oraz poprzedzającej ją decyzji) z obrotu prawnego.

Poza sporem pozostaje fakt istnienia "nowej" i "starej" części budynku położonego w B. przy ul. S. [...]. Co do części "nowej", to inwestor A. K. uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku murowanego na działkach nr [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2009 r.). "Stara" część budynku (drewniano – murowana) w niewielkim zakresie usytuowana jest także na działce nr A należącej do P. G.

Przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym kontrola oraz oględziny wykazały prowadzenie przez inwestora robót budowlanych zarówno związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę w części "nowej", jak i wykonywanie dachu obejmującego także część "starego" budynku. W sposób istotny odbiegały one od wymagań pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] lipca 2009 r. na budynku "nowym", a wykonywane w części "starej" wymagały pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił. Zmiana kształtu dachu spowodowała podwyższenie wysokości i zmianę kubatury poprzez utworzenie tzw. poddasza. Początkowo organy nadzoru budowlanego traktowały całościowo wykonywane roboty budowlane, prowadząc w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Czynności te zostały poddane kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie II SA/Bk 721/10 uchylił wydane w postępowaniu legalizacyjnym decyzje zatwierdzające projekt zamienny.

Po tym wyroku organ I instancji dostrzegł potrzebę rozdzielenia spraw z uwagi na różną kwalifikację prawną działań inwestora i prawidłowo kontynuował postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego do robót budowlanych polegających na istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na rozbudowę budynku w części "nowej", a zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowolnego wykonywania robót budowlanych w części "starej". Pierwsze postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającą projekt architektoniczno – budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego ze sklepem komputerowym w parterze, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych przy ul. S. [...] w B. oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie tego budynku mieszkalnego. Została ona utrzymana w mocy decyzją PWINB z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organy wyjaśniły m.in. powody rozdzielenia spraw dotyczących faktycznie różnych samowoli budowlanych. W ten sposób inwestor uzyskał wiedzę co do przedmiotu decyzji z dnia [...] września 2011 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji PWINB z dnia [...] października 2011 r. W szczególności uzyskał wiedzę, że w odniesieniu do robót obejmujących "stary" budynek postępowanie jest w toku. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi, w którym skarżący wskazuje, iż był przekonany o wcześniejszym zakończeniu, przez umorzenie, postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego.

Co prawda poprzez błędne niewyodrębnienie i niedostrzeżenie dwóch różnych samowoli w pierwszej fazie postępowania, najpierw organ I instancji wydał postanowienie wstrzymujące roboty z nieprawidłowym podaniem jako podstawy prawnej art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, a następnie - chcąc naprawić wadliwą kwalifikację - wydał wskazaną w skardze decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. umarzającą postępowanie w zakresie objętym art. 48 prawa budowlanego - to z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że chodziło o naprawienie błędu i umożliwienie prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, nie zaś zakończenie postępowania w całości przez jego umorzenie. Potwierdza to wydanie w tym samym dniu tj. [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę – nadal bez wyodrębnienia drugiego rodzaju samowoli budowlanej w zakresie budynku "starego".

W ocenie sądu, gdyby decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. wydana na podstawie art. 105 §1 k.p.a. zapadła po rozdzieleniu spraw oraz dotyczyła samowoli realizowanej w "starej" części budynku i w tym zakresie uzyskała status decyzji ostatecznej, to niedopuszczalne byłoby późniejsze "kontynuowanie" postępowania na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji wydania jej do całego przedmiotu pierwotnie zakreślonego postępowania, bez wyodrębnienia samowoli dotyczącej "starego" budynku, ale z wyraźną intencją naprawienia błędu i umożliwienia prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego - nie zachodziły przeszkody prawne do późniejszego, po rozdzieleniu spraw, wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. o wstrzymaniu robót wykonywanych bez pozwolenia i zobowiązania inwestora do złożenia określonych dokumentów, a rozdzielnego prowadzenia postępowania z innej kwalifikacji prawnej do pozostałych robót.

Doręczenie zawiadomienia z dnia 21 lipca 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania co do robót w budynku usytuowanym także na działce P. G. nr A, które skarżący odebrał 22 lipca 2011 r. (k. 18 teczka 2 akt administracyjnych), przeprowadzone oględziny w dniu 4 sierpnia 2011 r. i ich przedmiot, dawały klarowną wiedzę co do zakresu wszczęcia i prowadzenia postępowania (odnośnie części "starej"), które w konsekwencji zakończyło się wydaniem zaskarżonych decyzji.

Dodać trzeba, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 887/11 oddalił skargę na decyzję legalizującą istotne odstępstwa od pozwolenia na rozbudowę części "nowej" budynku. W uzasadnieniu wyroku dokonał oceny prawidłowości rozdzielenia spraw i wyodrębnienia dwóch różnych postaci samowoli budowlanej. Zawarł ją w następujących słowach: "... w ocenie Sądu, wynika że zasadnie rozdzielono sprawę rozbudowy na dwie odrębne. Rozdzielenie to świadczy o racjonalności postępowania organów nadzoru budowlanego i wbrew temu co podnosi skarżący ma uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Uzasadnienie prawne jest takie, że pierwotne pozwolenie na rozbudowę z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczyło jedynie "nowej" części budynku położonej na działkach nr geod. [...], nie obejmowało natomiast "starej" części budynku położonej na działce nr A. Dlatego do tych dwóch części budynku należało wdrożyć dwie odrębne procedury legalizacyjne. W stosunku do "nowej" części budynku procedurę określoną w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), natomiast w stosunku do "starej" części należało wdrożyć procedurę z art. 48 prawa budowlanego. Natomiast uzasadnienie faktyczne sprowadza się do tego, że te dwie odrębne części budynku (z których wydzieleniem nie ma problemu także skarżący określając je jako "nowa" i "stara" część) położone są na wydzielonych działkach, przy czym jedynie w stosunku do działek nr geod. A inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nimi na cele budowlane".

Ocena ta dawała klarowną wiedzę stronom i związane nią były organy nadzoru budowlanego, a skład obecnie orzekający także podziela ją w całej rozciągłości. Podkreślić bowiem należy, że istotne (lub nieistotne) odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczyć mogą wyłącznie "obszaru" objętego pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Istotne odstępstwa stanowią samowolę budowlą inną niż budowa bez pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 prawa budowlanego), czy budowa bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu (art. 49 "b" ust. 1 prawa budowlanego). Nie można bowiem kwalifikować jako jednej samowoli sytuacji, w której inwestor wykonuje część robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę (dotyczącego fragmentu obiektu budowlanego), a pozostałą część robót wykonuje poza posiadanym pozwoleniem (we fragmencie obiektu, który nie był objęty pozwoleniem).

Powyższe wskazuje, że w sprawie niniejszej nie było prawnej możliwości zakwalifikowania działania skarżącego jako jednej samowoli budowlanej podlegającej kwalifikacji z art. 50 i 51 prawa budowlanego i uznanie sprawy za zakończoną w całości decyzjami z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. Dla robót wykonanych w "starej" części budynku mieszkalnego wymagane było, jak prawidłowo oceniły w toku procedowania organy nadzoru budowlanego, pozwolenie na budowę.

Nie znajduje uzasadnienia polemika zawarta w skardze co do błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w "starej" części budynku. Zostały one dokładnie opisane i poparte dokumentacją fotograficzną podczas oględzin w dniu 4 sierpnia 2011 r., a wcześniej podczas kontroli oraz w inwentaryzacji budowlanej ze stycznia 2012 r. (k. 60 tomu 2 akt administracyjnych). Ustaleń o zmianie kubatury budynku wynikłej ze zmiany ukształtowania dachu organy nie poczyniły samowolnie, a w oparciu o dane wynikające z dokonanej inwentaryzacji. Stąd nie może się ostać zarzut skargi o krzywdzącym zakwalifikowaniu (jako nadbudowy) robót wykonanych w "starej" części budynku.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 "a" prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Należy zatem odróżnić te dwa rodzaje robot budowlanych i wskazać, że istotnym czynnikiem wyróżniającym budowę, a więc i nadbudowę obiektu budowlanego, jest powstanie nowej substancji budowlanej (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 81/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Bezspornie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały roboty wykonane w "starej" części budynku jako wymagające pozwolenia na budowę (jako nadbudowę), bowiem w ich wyniku powstała "nowa substancja budowlana" (powiększyła się kubatura budynku). Bezsprzecznie inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Dlatego, także prawidłowo, zastosowano w tym przedmiocie regulację art. 48 – 49 "a" prawa budowlanego, a zarzuty skargi są bezzasadne.

Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana zagrożona nakazem rozbiórki z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 784/11, CBOSA). Ustawodawca dopuścił jednak i dla tego rodzaju samowoli budowlanej procedurą naprawczą (legalizacyjną), przy czym, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie oraz doktrynie, procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, wdrażana jest procedura z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a następnie, jeśli inwestor nie wywiąże się z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, powinno nastąpić orzeczenie nakazu rozbiórki. Ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści tego rozstrzygnięcia (vide wyroki WSA w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r., II SA/Op 271/12, z WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Sz 1343/11, WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1604/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 702/12, jak również R. Dziwiński, P. Ziemski, komentarz do art. 48 prawa budowlanego, LEX).

W sprawie niniejszej oprócz zalegalizowania samowoli budowlanej obejmującej "nowy" budynek, o czym niżej wspomniano, także organy nadzoru budowlanego dały skarżącemu szansę legalizacji robót wykonanych w części "starego" budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał skarżącego do wstrzymania prowadzonych robót przy nadbudowie istniejącego budynku na działkach nr [...], A, [...] oraz przedstawienia w terminie do dnia 24 września 2012 r.: zaświadczenia burmistrza o zgodności nadbudowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jak też do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Wyznaczył termin do dnia 24 września 2012 r. na wykonanie tego zobowiązania. Wbrew zarzutom skargi treść postanowienia odpowiada prawu – zgodna jest z ust. 2 i 3 art. 48 prawa budowlanego. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył jedynie: oświadczenie P. G. z dnia 13 marca 2009 r., z którego wynika, że jest on właścicielem działki nr A i nie wnosi zastrzeżeń do budowy (w odległości – po granicy) jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] realizowanej przez jego sąsiada A. K.; postanowienie Burmistrza B. z dnia [...] października 2011 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do granicy działek nr [...]; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wskazujące na posiadane prawo użytkowania wieczystego do działek nr [...]). Natomiast nie przedłożył prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działki nr A, ani nie wykonał żadnego z pozostałych zobowiązań.

W sytuacji niewykonania wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 – 3 prawa budowlanego i określonych w ust. 3, jak wprost stanowi art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Tak orzeczono zaskarżoną decyzją, która nie narusza prawa.

Nie może zostać podzielony zarzut skargi naruszenia art. 48 ust. 4 prawa budowlanego wobec następującej treści tego przepisu " W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Przepis ust. 1 stanowi o nakazaniu rozbiórki. Skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 prawa budowlanego jednocześnie nie zaprzecza faktowi niewykonania w zasadzie żadnego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Po wydaniu tego postanowienia skarżący nie ponowił wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęte wówczas postępowanie rozgraniczeniowe, także nie wnosił o zmianę wyznaczonego do wykonania obowiązków terminu. Skoro w wyznaczonym terminie skarżący obowiązków tych nie wykonał – organ nadzoru budowlanego mógł orzec wyłącznie nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Decyzja organu II instancji jedynie bardziej precyzyjnie określiła zakres rozbiórki. Wbrew zarzutom skargi PWINB nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a orzekł mając umocowanie w tym przepisie. Jeszcze raz podkreślić należy, że aby uniknąć zastosowania art. 48 ust. 4 prawa budowlanego skarżący musiałby wykonać wszystkie z nałożonych obowiązków.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów k.p.a. i także nie podlegały uwzględnieniu.

Jakkolwiek istotnie początkowo organy nieprawidłowo nie zauważyły dwóch różnych rodzajów samowoli budowlanej, w konsekwencji "zaciemniając" obraz czynności procesowych, to w późniejszym stadium postępowania naprawiły te wadliwości, a stwierdzone uchybienia nie rzutowały na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub zaskarżone postanowienie w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne (niż podstawa wznowienia) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi tylko wówczas, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej oceniono, takiego wpływu nie można się dopatrzeć w sprawie niniejszej.

Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., to zarzut ten wydaje się sądowi niezrozumiały, w sytuacji kiedy zarówno organ I instancji zawiadomił strony (w dniu 23 października 2012 r.) o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak i uczynił to organ II instancji (31 grudnia 2012 r.). Złożenie późniejsze przez strony pism procesowych nie stanowiło uzupełnienia postępowania dowodowego. Niezależnie od powyższego skład orzekający w sprawie niniejszej podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą, zgodnie z którą naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego wówczas, gdy strona zarzut taki podnosząca wykaże, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, CBOSA). Tego w skardze nie wykazano.

W przedmiocie zarzutu co do statusu strony postępowania w osobie P. G. to organy prawidłowo oparły się o dane z ewidencji gruntów (z dnia 27 listopada 2009 r., k. 12 akt administracyjnych, tom 2). Wynika ze skróconego wypisu ze skorowidza działek, że P. G. jest właścicielem działki nr A. Skoro roboty budowlane są wykonywane w budynku położonym według stanu ewidencyjnego granic także na działce nr A (nawet gdyby były wykonywane na działce inwestora, ale bezpośrednio przy spornej granicy), to właściciel tej nieruchomości posiada interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu, które w jakikolwiek sposób wiąże się ze sposobem wykonywania jego władztwa do swojej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.