Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 61, art. 53 pkt 9, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77, 107 § 3, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr KOC/3994/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nr 78/RU/2022 z dnia 31 maja 2022r. odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z ekranem reklamowych o wymiarach 12x3 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...]położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO podało, że zaskarżona decyzja nie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503 – dalej u.p.z.p.) ponieważ nie stanowi kontynuacji cech i parametrów sąsiednich nośników reklamowych. Zatem nie realizuje zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" i jest sprzeczna z zasadą ładu przestrzennego o zrównoważonego rozwoju wyrażona w u.p.z.p. Ponadto jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, który definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako: "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Średnie dobowe natężenie ruchu jezdni w kierunku [...] wynosi powyżej 2500 pojazdów na godzinę. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z grudnia 2006r. stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. W aktualizacji ww. opinii z grudnia 2008r. podtrzymano stanowisko niedopuszczające lokalizowania reklam w pasie drogowym, jeżeli natężenie ruchu jest relatywnie wysokie, a właśnie takim charakteryzuje się omawiany odcinek drogi ul. [...].

W ocenie SKO zapewnienie na drogach publicznych bezpieczeństwa osób z nich korzystających jest podstawową wartością, o którą odpowiednie organy powinny zadbać. Bardzo duże natężenie ruchu na ul. [...] potwierdza, iż w niniejszej sprawie należy uznać prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy. Poza ogólnym kwestionowaniem ustaleń organu również skarżąca spółka nie przedstawiła danych wskazujących, że stanowisko organu jest nierzetelne lub błędne. Wskazano jedynie, że organ I instancji uchybił zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Powołując się na wyroki sądów administracyjnych SKO uznało, że możliwość oddziaływania reklam na kierowców ma między innymi charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklamy, która byłaby umieszczona na tablicy reklamowej, a charakter ten nie powinien przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kolegium nie miało wątpliwości, iż rozmiar i umieszczenie wnioskowanej reklamy na słupie oświetleniowym będzie stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym, odwracając uwagę kierujących. Zarządca drogi powinien realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Może ograniczyć ich liczbę jak też zmienić swoją dotychczasową politykę co do zagospodarowania pasa drogowego i nie ocenia możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na dużą ilość reklam funkcjonujących już w pasie drogowym i coraz większa liczbę wniosków w tym zakresie, realizując nałożone obowiązki, prowadzi politykę ograniczania ilości reklam na terenie miasta, zwłaszcza reklam umieszczanych na słupach oświetlenia ulicznego.

Odnosząc się do zarzutu nie powiadomienia spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzono, że nie wskazała ona, aby powyższe uchybienie miało wpływa na wynik sprawy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego podnosząc zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj.

a) art. 1,11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a)., poprzez przedwczesne uznanie, że inwestycja, której dotyczy wniosek skarżącej, nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż do takiego uznania, konieczne było uprzednie zasięgnięcie stanowiska właściwego zarządcy drogi,

b) art. 6, 7, 8, 11, 15, oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak poczynienia przez SKO jakichkolwiek własnych rozważań w przedmiocie rzekomego niespełnienia przez inwestycję skarżącej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wiadomo, czy i w jakim zakresie SKO podziela stanowisko organu I instancji w kwestii ww. przesłanki, a przez to, nie sposób poddać tego stanowiska kontroli sądowoadministracyjnej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie tych przepisów, co skutkowało nieuzyskaniem stanowiska właściwego zarządcy drogi w kwestii wpływu inwestycji skarżącej na bezpieczeństwo ruchu drogowego i poczynieniem przez organy obu instancji własnych ustaleń w tym przedmiocie z przekroczeniem ich właściwości rzeczowej,

b) art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zgodnie z przepisami art. 19 ust. 1 w zw. z oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zadania z zakresu ochrony dróg publicznych wykonuje właściwy zarządca tych dróg, co w konsekwencji, oznaczało przekroczenie przez organy obu instancji przyznanej im przez prawo właściwości rzeczowej.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że inwestycja, której dotyczy wniosek umiejscowiona została na obszarze przyległym do pasa drogowego. Oznacza to, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, powinna zostać poprzedzona uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. Ani kompetencje SKO, ani Zarządu Dzielnicy [...] nie obejmują sprawowania zarządu nad drogami publicznymi. Zarząd ten, sprawowany jest bowiem przez Zarząd Dróg Miejskich, co wynika z § 3 ust. 1 Uchwały Nr XXXIV/l023/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich. W związku z powyższym, zarówno SKO jak i organ I instancji, nie są kompetentne do podejmowania działań z zakresu ochrony drogi, o których mowa w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, a przez to, dokonywać samodzielnej oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wskazanych wyżej drogach publicznych. Tym samym, opisane w zaskarżonej decyzji organu I i II instancji teoretyczne zagrożenie dla ruchu drogowego, mogące płynąć z inwestycji, nieważne jak szeroko i szczegółowo przedstawione, nastąpiło z przekroczeniem przyznanej tym organom właściwości rzeczowej.

Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z uwagi na powyższe dokonana przez organy obu instancji ocena niespełnienia przez inwestycję skarżącej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest przedwczesna. W konsekwencji, w tymże zakresie, naruszone zostały zasady prowadzenia postępowania dowodowego, tj. przepisy art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W ocenie skarżącej, SKO nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania - w odniesieniu do wskazywanego przez organ I instancji niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Zarząd Dzielnicy [...], odmawiając ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, argumentował to tym, że w miejscu inwestycji istnieje kilkanaście innych urządzeń reklamowych o różnych wysokościach i wielkościach tablic, usytuowanych w różnych odległościach od linii rozgraniczających ulicy, skierowanych w różne strony i że posadowienie kolejnego urządzenia reklamowego doprowadzi do chaosu kompozycyjno-estetycznego w przestrzeni. Ponadto, doprowadzi to także do niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i zrównoważonego rozwoju wyrażonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (którego de facto nie ma, inaczej nie byłoby potrzeby inicjowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w żadnym miejscu SKO nie wspomniało jednak nic na jej temat. Nie wiadomo zatem, czy i w jakim zakresie stanowisko organu I instancji SKO podziela. Działając jako organ odwoławczy SKO ograniczyło się tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I Instancji w zakresie odnoszącym się do teoretycznego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, tj. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem całkowicie pominął - wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania - obowiązek poczynienia własnych ustaleń. Takie działanie organu odwoławczego, gdy w zasadzie nie zajmuje on własnego stanowiska co do jednej z dwóch przywołanych przez organ I instancji przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji powadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a.. W ocenie skarżącej, naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ na obecnym etapie sprawy nie jest jasne, czy SKO, utrzymawszy w mocy decyzję organu I instancji, podziela poglądy tegoż organu. W konsekwencji, nie jest również możliwe dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia w omawianym zakresie, co uzasadnia także naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest sporne, że teren inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa uzależnia wydanie pozytywnej decyzji od zasady kontynuacji funkcji, co oznacza, iż zabudowa planowana w danym miejscu musi się zgodzić z zabudową występującą dotychczas, co nie oznacza całkowitego kopiowania dotychczasowej zabudowy przy okazji planowania nowej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być rzeczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nośnik reklamowy jest uznawany za obiekt pełniący funkcję usługową zatem jego posadowienie można uznać za kontynuację funkcji, gdy na terenie analizowanym występują obiekty o funkcji handlowo – usługowej dla których stałby się kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm.) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich mogą stanowić punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1.

Sporną inwestycję stanowi nośnik reklamowy, a zatem tylko inne nośniki reklamowe mogą stanowić do niego odniesienie.

Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego, jednak stwierdził, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono wadliwie. W załączniku nr 2 stanowiącego część opisową do decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa, wzdłuż ulicy [...] istnieje kilkanaście innych urządzeń reklamowych o różnych wysokościach i wielkości tablic, usytuowanych w różnych odległościach od linii rozgraniczających, skierowanych w różne strony. Na większości ogrodzeń zlokalizowanych wzdłuż ulicy zamontowane są różnej wielkości reklamy, co ma, zdaniem organów, prowadzić do chaosu kompozycyjnego – estetycznego, co z kolei nie stanowi kontynuacji cech i parametrów sąsiednich nośników reklamowych i nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa i zrównoważonego rozwoju.

Tymczasem prawidłowo wykonana analiza architektoniczno-urbanistyczna powinna obejmować nie tylko końcowe wnioski z badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym, ale również przedstawiać sposób dojścia do tych wniosków. Dla przeprowadzenia takich ustaleń konieczne jest zaś przywołanie w tekście analizy danych cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. W znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wymieniono natomiast jakie konkretnie działki zostały nią objęte, na jakich działkach posadowiono tablice reklamowe, jakie dokładnie parametry zabudowy je cechują (np. wysokość, szerokość), w którą stronę są tablice zwrócone, jaki są ich odległości od linii rozgraniczających, czy inwestycja nawiązuje do podobnych obiektów usytuowanych w analizowanym terenie oraz, które z istniejących tablic reklamowych, zostały posadowione legalnie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że nie można uwzględniać przy ustalaniu warunków zabudowy występowania na terenie analizowanym nośników reklamowych odpowiadających co prawda parametrami i cechami przedmiotowemu nośnikowi, ale posadowionych nielegalnie (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3611/19).

Co prawda organ I instancji wskazał w załączniku nr 2 (część tekstowa str. 7/8) do decyzji, że analiza terenu została przeprowadzona w ograniczonym zakresie bowiem ww. rozporządzenie reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych – linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu, a parametry te nie dają się zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej, jednak kilka akapitów niżej podał, że "planowane urządzenie reklamowe (...) nie stanowi kontynuacji cech i parametrów sąsiednich nośników reklamowych". Stanowiska te są zatem wewnętrznie sprzeczne, skoro z jednej strony organ I instancji stwierdził, że dla tablic reklamowych nie ustala się ww. parametrów a dalej wskazał, że urządzenie nie stanowi kontynuacji parametrów sąsiednich nośników reklamowych. Nie zwrócił na tą rozbieżność w ogóle uwagi organ odwoławczy, a jak Sądowi wiadomo z urzędu, SKO wielokrotnie rozstrzygało, jako organ II instancji, w sprawach w których takie wskaźniki dla tablicy reklamowej ustalono. Decyzje te w dalszej kolejności podlegały kontroli sądu administracyjnego (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. VII SA/Wa 976/22, z 26 października 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1294/22, z 11 stycznia 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1478/21).

Trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, że w zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać własnej oceny sprawy dokonanej przez SKO. Powinnością Kolegium było przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ustalenie warunków zabudowy musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. i tym samym nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, na dopuszczalność odmiennego, niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2198/15, z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 406/20).

Tymczasem w zaskarżonej decyzji SKO powtarza ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji potwierdzając przy tym jedynie ich prawidłowość. Tym samym zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 15, oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak poczynienia przez SKO jakiejkolwiek własnej analizy faktycznej i prawnej w przedmiocie niespełnienia przez inwestycję skarżącej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa, że rozważania SKO są niespójne i nieczytelne, składają się z wielu długich cytatów wyroków sądów, co sprawia, że trudno jest rozdzielić, kiedy w istocie zaczynają się rozważania organu a kiedy kończy się cytat wyroku sądu. Trudno również szukać rozważań dotyczących ponownego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w zaskarżonej decyzji skupiono się właściwie na ocenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podnieść także należy, że wyroki powołane przez SKO na potwierdzenie własnych wniosków nie odnoszą się wprost do decyzji o warunkach zabudowy, lecz do postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz do zajęcia pasa drogowego.

Zarówno organ I instancji jak i SKO odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, oprócz braku realizacji przez tę inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, wskazały na jej niezgodność z przepisami odrębnymi – pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, określone w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Nie jest kwestionowane, że teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie drogi krajowej – ul. [...]. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przypomnieć wypada, że zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w orzecznictwie zaś przeważa stanowisko, że uzgodnieniu z właściwym organem podlegają jedynie projekty decyzji pozytywnych dla inwestora, tj. projekty decyzji ustalających warunki zabudowy (por. wyroki NSA z 28 września 2019 r., sygn. II OSK 2276/16; z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 985/16; z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 439/12; z 23 marca 2012 r., sygn. II OSK 33/11). Sąd je podziela.

Zasada uzgodnienia wyłącznie pozytywnego projektu o ustaleniu warunków zabudowy doznawać będzie jednak wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie główne (przygotowujący projekt decyzji), dojdzie do przekonania, że przepisy odrębne wykluczają możliwość realizacji zamierzonej inwestycji. W takiej sytuacji powinien przed wydaniem decyzji odmownej zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i tym samym zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15). Zasada ta z kolei nie będzie miała zastosowania, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, by Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy był właśnie takim organem.

Tymczasem z § 3 uchwały nr XXXIV/1023/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich, wynika, że to Zarząd Dróg Miejskich jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych, oraz wykonuje inne zadania określone w niniejszym statucie. Jeżeli sytuacja prawna w zakresie zarządzania analizowanym obszarem drogi jest regulowana szczególnie, to należało wykazać, że działający w sprawie jako organ I instancji - Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, był uprawniony, do samodzielnego uznania, że planowana inwestycja niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Okoliczność tę należy również rozważać przez pryzmat wymogów określonych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, a zatem niekoniecznie posiadającej wiadomości specjalne co do utrzymania i ochrony dróg. Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego, jedynie w takim zakresie, w jakim biegły mógł się wypowiedzieć, ze względu na posiadane wiadomości specjalne. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa zawieranie w analizie urbanistycznej takich stwierdzeń czy zaleceń, które wykraczają poza zakres fachowej wiedzy osoby ją sporządzającej.

Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. które to miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji zgromadzi materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, sporządzi właściwie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokona oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 77 i 80.

Dopuszczalne jest, w ocenie Sądu, samodzielne wypowiedzenie się Zarządu Dzielnicy Warszawa [...] m. st. Warszawy odnośnie do ewentualnego naruszenia zapisów ustawy o drogach publicznych, jeżeli z odrębnych aktów dotyczących zarządzania drogami na terenie Dzielnicy [...] wynika w tym zakresie kompetencja organu. Uzasadnienie w tej części winno odnosić się do warunków badanego obszaru.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach, w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.