Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1436/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki D. sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 30 października 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) wpłynął wniosek V.sp. z o.o. w W. o wydanie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w W. decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie ściany granicznej między budynkami przy ul. [...] i [...]. Do w/w wniosku załączono m. in. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dniu [...] stycznia 2019 r. zezwalającą w/w spółce na zabezpieczenie fragmentu ściany południowej budynku przy ul. [...] w W. zgodnie z dołączoną do wniosku częścią projektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...]/[...] sporządzoną we wrześniu 2020 r. przez mgr inż. M.D. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (nr upr. [...]).

Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

W dniu 29 grudnia 2020 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny podczas których stwierdził, że "porównując z zewnątrz stan faktyczny ze zdjęciami z ekspertyzy stan od września 2020 r. nie uległ zmianie. "

W dniu 30 grudnia 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w którym wskazano, że planowane roboty budowlane przy budynkach przy ul. [...] i ul. [...] w celu usunięcia występujących nieprawidłowości wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. PINB [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji zezwalającej na prace przy zabytku. Następnie pismem z tego samego dnia wezwał V. sp. z o.o. w W. oraz D. sp. z o.o. do wystąpienia w wyznaczonym terminie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, tj. przy budynkach przy ul. [...] i [...] w W. w zakresie wskazanym w ekspertyzie technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...] /[...] autorstwa mgr inż. M. D..

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) uchylił postanowienie organu I instancji.

Decyzją Nr ;. z dnia [...] marca 2021 r. PINB [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.) nakazał D. sp. z o.o. w W. oraz V. sp. z o.o. w W.usunięcie, w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości w stanie technicznym stalowych zabezpieczeń ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w W. usytuowanych na terenie Dzielnicy [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. oczyszczeniu stalowej konstrukcji zabezpieczeń;

2. wzmocnienie mocowania elementów spinających;

3. wypełnienie szczelin pomiędzy stalowymi profilami a murem poprzez wykonanie betonowych poduszek;

4. zabezpieczenie antykorozyjne całej konstrukcji stalowej;

5. montaż stalowych ściągów w dolnym fragmencie ściany .

Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka D.sp. z o.o. w W..

Po rozpatrzeniu odwołania, [...] WINB - decyzją z dnia [...] maja 2021 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że już w postanowieniu z dnia 4 marca 2021 r. wskazano, że postępowanie dotyczy zabezpieczenia ściany granicznej budynków przy ul. [...] i ul. [...] w W.. Właścicielem budynku przy ul [...] w W. jest D. sp. z o.o. w W., a budynku przy ul. [...] spółka Videna lmestments sp. z o.o. w W. Z ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...]/[...] sporządzonej przez mgr inż. M. D. we wrześniu 2020 r. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...]) wynika, że "Ściana graniczna spełnia funkcje zarówno ściany szczytowej budynku [...], jak i ściany osłonowej budynku [...]. Powyżej dachu budynku [...] ściana została nadbudowana na istniejącej ścianie i spełnia wyłącznie funkcję ściany osłonowej budynku [...]" (str. 9 opracowania). We wnioskach końcowych opracowania wskazano, że "Stan techniczny stalowej konstrukcji usztywniającej zachodnią część ściany granicznej pomiędzy budynkami [...]i [...] ocenia się jako zły, lokalnie awaryjny ze zużyciem technicznym na poziomie 65-70%. Wymagany jest kompleksowy remont generalny. (...) pozostawienie ściany granicznej pomiędzy budynkami [...] i [...] w obecnym złym stanie technicznym zagraża życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia powodując bardzo duże ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej, "(str. 37 opracowania).

W ocenie [...] WINB, z uwagi na to, iż w omawianej sprawie stan techniczny mocowań stalowych ściągów w/w ściany jest awaryjny, a stan techniczny w/w ściany granicznej może spowodować wystąpienie katastrofy budowlanej PINB [...] jest zobowiązany do podjęcia czynności celem wyeliminowania potencjalnego zagrożenia poprzez wydane decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mającej na celu zabezpieczenie tej ściany. [...] WINB stoi stanowisku, że nałożenie obowiązku wykonania robót zabezpieczających tę ścianę nie wymaga uzyskania zgody konserwatora, gdyż mają one na celu jedynie wyeliminowanie zagrożenia, a ich zakres nie będzie zmierzał do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ściany w sposób trwale ingerujący w architektoniczny, czy historyczny wygląd zabytkowego obiektu.

Organ przytoczył treść art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, stwierdzając równocześnie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowy, a wręcz zagrażający bezpieczeństwu, stan techniczny zabezpieczeń ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w W.. Powyższe okoliczności również nie są kwestionowane w odwołaniu. W ocenie [...]WINB zastosowany tryb postępowania wskazany w art. 66 jest właściwy, gdyż przedmiotowe zabezpieczenia (stalowe belki i ściągi) mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podjęcie przez PINB [...] działań kompetencyjnych w trybie art. 66 było właściwe.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu powiatowego znajduje się ekspertyza techniczna dotycząca określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w W. sporządzona przez mgr inż. M. D.. Na stronie 36 w pkt 6 wskazano minimalny (ale konieczny) zakres robót mających na celu wyeliminowanie złego stanu technicznego zabezpieczeń w/w ściany, tj.: " (...) oczyszczenie stalowej konstrukcji, wzmocnienie mocowania elementów spoinowych, wypełnienie szczelin pomiędzy stalowymi profilami, a murem poprzez wykonanie betonowych poduszek, zabezpieczenie antykorozyjne całej konstrukcji stalowej, dokończenie prac na dolnym fragmencie ściany granicznej, rozpoczętych w oparciu o decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz opracowanie, tj. montaż stalowych ściągów. W ocenie [...] WINB, zakres robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego zabezpieczenia ściany granicznej ma charakter prewencyjny, mający na celu wyeliminowanie występującego zagrożenia dóbr powszechnie chronionych prawem. Mają zatem charakter tymczasowy, a nie docelowy, więc nie można uznać, aby w sposób trwały ingerowały lub zmieniały estetykę obiektu budowlanego, a zatem wpływały na walory historyczne zabytku.

Organ wskazał, że w wraz z odwołaniem przedłożono ekspertyzę techniczną części nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w W. sporządzoną 28 września 2020 r., współautorstwa mgr inż. K. K.(rzeczoznawca budowalny wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...], upr. bud. [...]), mgr inż. M. W. (nr upr. bd. [...]), mgr. inż. K. F.(nr upr. [...]). We wnioskach i zaleceniach (pkt. 6, str. 63 i 64) tego opracowania wskazano, że stan techniczny ściany granicznej wskazuje na konieczność jej pilnej naprawy. Autorzy ekspertyzy wskazali, że wyboczona wyraźnie w kierunku działki sąsiedniej ściana graniczna powinna być natychmiast naprawiona poprzez naprawę materiału muru oraz wymianę starych niestaranie wykonanych i częściowo wyeksploatowanych stalowych stężeń na nowe. Istniejące obecnie ściągi stalowe stanowią duże utrudnienia dla prac związanych z przyszłym remontem elewacji zabytkowego budynku, wymagają konserwacji, a także stanowią utrudnienie dla użytkowników (niektóre ściągi przechodzą przez klatkę schodową i pomieszczenia mieszkalne), dlatego też powinny zostać wymienione na nowe konstrukcje, tak aby nie stanowiły utrudnienia dla użytkowników budynku. Jako optymalny sposób stabilizacji ściany granicznej zaleca się realizację dodatkowych stropów stężających w przestrzeni południowej klatki schodowej, a także w przestrzeni patio budynku przy ul. [...] wraz z powiązanymi z nimi nowymi konstrukcjami stężającymi.

Organ odwoławczy, w związku z wnioskiem zawartym w odwołaniu o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie wykonania prac zabezpieczających w oparciu o wskazaną ekspertyzę techniczną, dokonał jej analizy i uznał, że prace w niej wskazane dotyczą usunięcia nieprawidłowości w ścianie granicznej budynku [...] w W., a nie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego zabezpieczenia ściany. Zakres robót budowlanych w niej wymienionych wskazuje, iż nie mają one charakteru tymczasowego oraz w sposób trwały ingerują w obiekt budowlany (dodatkowe stropy stężające). Na wykonanie takich robót budowlanych skarżąca winna uzyskać zgodę organu ds. konserwatorskich na ich wykonanie. W ramach wymienionych robót wskazano m.in. wykonanie nowych stropów żelbetowych, czy przemurowanie muru granicznego. Takich robót nie można bowiem wykonać w ramach niniejszego postępowania w zakresie stanu technicznego istniejącego zabezpieczenia ściany granicznej.

Po dokonaniu analizy wskazanej dokumentacji technicznej [...] WINB uznał, że w ramach art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zasadnym jest nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do adresata obowiązku organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że właścicielem budynku przy ul. [...] w W. jest D. sp. z o.o., a budynku przy ul. [...] w W. jest V. sp. z o.o. Oba budynki wpisane są do rejestru zabytków. Osłonowa ściana budynku przy ul. [...] spełnia również funkcję ściany szczytowej budynku przy ul. [...]. Wydruk fragmentu mapy dot. w/w budynków zamieszczonej na stronie Urzędu [...] i z oprogramowania C-SWDE (znajdujące się w aktach organu powiatowego) wskazuje, że przedmiotowa ściana usytuowana jest częściowo na działce nr ew. [...], będącej własnością V. sp. z o.o. Wobec powyższego organ powiatowy miał prawo uznać, że przedmiotowa ściana graniczna bezspornie służy budynkom będącym własnością obu tych spółek. Powyższe świadczy o zasadności obciążenia zarówno skarżącej, jak również spółki V.sp. z o.o. obowiązkiem przewidzianym w art. 66 Prawa budowlanego, a związanym ze złym stanem technicznym zabezpieczeń w/w ściany granicznej.

W ocenie [...] WINB, z uwagi na to, iż w omawianej sprawie stan techniczny mocowań stalowych ściągów ściany jest awaryjny, a stan techniczny tej ściany granicznej może spowodować wystąpienie katastrofy budowlanej, a zatem występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wynika z akt spawy oraz dokumentacji technicznej przedłożonej w sprawie, organ I instancji zasadnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie organu odwoławczego, PINB [...] w trakcie postępowania I instancji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada określona w art. 77 § 1 Kpa nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie tej strony. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedstawienia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Skargę na tę decyzję wniosła spółka D.sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) poprzez uznanie, iż dla nakazania wykonania prac zabezpieczających nie jest konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków ustalającego zakres wykonania takich prac, pomimo iż jest przeciwnie;

2. przepisu prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WINB, a wcześniej PINB, że wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie prac przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską nie stanowi zagadnienia wstępnego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pomimo iż jest przeciwnie;

3. prawa procesowego, to jest art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie wszelkich okoliczności, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym narażenie się na zarzut uznaniowości wydanego aktu administracyjnego,

W skardze podkreślono, że w sprawie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem wskazana decyzja pierwotna PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przypisanych oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż próby podejmowane przez V. mają na celu wyłącznie wykonanie prac zabezpieczających na nieruchomości Dore, w sposób naruszający integralność budynku, bez uzgodnienia z właścicielem budynku ; - tj. z D., przy czym celem wykonania takich prac nie jest zabezpieczenie nieruchomości [...] przed katastrofą budowlaną, a wyłącznie umożliwienie V. wykonania najmniejszym nakładem środków prac związanych z wzniesieniem własnego kompleksu budynków na nieruchomościach sąsiednich w użytkowaniu V..

Autor skargi wskazał, że nawet z opinii prywatnej sporządzonej na zlecenie V., autorstwa mgr inż. M. D., nie wynikało, by zachodziło ryzyko katastrofy budowlanej, względnie zagrożenie życia i zdrowia ludności. Ekspertyza powyższa, która do chwili obecnej nie została w żaden sposób krytycznie zweryfikowana przez organy nadzoru budowlanego, a która została sporządzona na zlecenie V. oraz dla realizacji celów ekonomicznych i deweloperskich tego podmiotu, nie wskazuje w żadnym zakresie, które z elementów konstrukcji usztywniającej miałyby być w złym, a które w awaryjnym stanie. Ogólne sformułowania zawarte w konkluzji opinii w żaden sposób nie znajdują potwierdzenia w opisanych w opinii czynnościach wizji lokalnej, opinia taka nie jest zatem zdatna do weryfikacji, weryfikacja taka również nie była przez PINB czyniona. Rozważania przy tym PINB, odnośnie tego, iż prace zabezpieczające mają wyłącznie tymczasowy charakter, w okolicznościach sprawy, a więc biorąc pod uwagę, iż zabezpieczenie miałoby służyć poprawie wykonanych tymczasowych zabezpieczeń budynku, wykonanych w latach 60 XX wieku, mogą mieć co najwyżej walor beletrystyczny. Niezależnie przy tym od tego, iż rozważania takie są w całości sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Zarówno PINB, jak i WINB poza jedną wizją lokalną przeprowadzoną z powierzchni ziemi, która siłą rzeczy nie mogła służyć do ustalenia stanu zabezpieczeń ściany, nie podjęły jakichkolwiek działań mających na celu weryfikację opracowań technicznych, złożonych przez stronę zainteresowaną wykonaniem prac na nieruchomości D.. Takie zaniechanie stanowi istotny mankament czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

W ocenie spółki, istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].3.2021 r., albowiem decyzja ta obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności również decyzji organu odwoławczego.

W skardze wskazano, że budynki przy ul. [...] i [...] wpisane są do rejestru zabytków: decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. pod numerem ewidencyjnym [...] oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. W związku z tym wszelkie kwestie dopuszczalności jakichkolwiek planowanych robót budowlanych, a więc również zabezpieczających, w przedmiotowych obiektach wpisanych do rejestru zabytków, z punktu widzenia konserwatorskiego winny być przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie przy tym z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 9/19), przywołane powyżej pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie prawa budowlanego. W związku z tym, wydanie decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Poboczne rozważania tak PINB, jak i WINB, iż dla wykonania tzw. prac zabezpieczających nakazywanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nie jest wymagane uzyskanie tzw. uzgodnienia konserwatora zabytków nie mają podstaw prawnych oraz są rozważaniami wprost contra legem. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości legalizacji wykonanych już robót, tak jak przewiduje to art. 48 ustawy Prawo budowlane, a zatem brak przeprowadzenia uzgodnienia konserwatorskiego na obecnym etapie postępowania skutkować będzie koniecznością usunięcia skutków wykonanych bez uzgodnienia prac zabezpieczających.

Jednocześnie obydwie powyższe decyzje zostały wydane przy naruszeniu przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w sposób umożliwiający poczynienie wiążących oraz ostatecznych, a przede wszystkim prawidłowych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że w omawianej sprawie stan techniczny mocowań stalowych ściągów w/w ściany jest awaryjny, a stan techniczny w/w ściany granicznej może spowodować wystąpienie katastrofy budowlanej. Wobec powyższego PINB [...] był zobowiązany do podjęcia czynności celem wyeliminowania potencjalnego zagrożenia poprzez wydane decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mającej na celu zabezpieczenie w/w ściany. [...]WINB stoi stanowisku, że nałożenie obowiązku wykonania robót zabezpieczających w/w ścianę nie wymaga uzyskania zgody konserwatora, gdyż mają one na celu jedynie wyeliminowanie zagrożenia, a ich zakres nie będzie zmierzał do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym w/w ściany w sposób trwale ingerujący w architektoniczny, czy historyczny wygląd zabytkowego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy - wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.) - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2021 r. nakazującą D. sp. z o.o. w W. oraz V.sp. z o.o. w W. usunięcie, w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości w stanie technicznym stalowych zabezpieczeń ściany granicznej budynków przy ul. [...] i [...] w W., doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 (omyłkowo wskazano pkt 8) ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) poprzez uznanie, iż dla nakazania wykonania prac zabezpieczających nie jest konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków ustalającego zakres wykonania takich prac. Kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi spółki D. sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2021 r. uchylające postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji zezwalającej na prace przy zabytku. Prawomocnym (od dnia 3 listopada 2021 r.) wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 808/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę. W wyroku tym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 ustawy). Podkreślenia w związku z tym wymaga, że przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Obowiązek uzyskania odrębnej decyzji właściwego konserwatora zabytków lub uzgodnienia z konserwatorem zabytków przewiduje art. 39 Prawa budowlanego, który dotyczy spraw o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. (...). Ponadto w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie ma zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowalnego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 2 Prawa budowalnego), a w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Są to jedyne przypadki uregulowane w ustawie – Prawo budowlane, w których przewidziany jest wprost obowiązek uzyskania decyzji konserwatora zabytków lub uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie zawiera takiej regulacji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Lu 599/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oraz estetycznego obiektu, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Podobnie w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., VII SA/Wa 148/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją wydaną w postępowaniu nakazowym, charakteryzującym się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Ponadto żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

W wyroku z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn.. akt VII SA/Wa 808/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd, że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków, wymaganego art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie odbywa się w trybie art. 106 k.p.a., lecz konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji, a nie postanowienia o uzgodnieniu. To na inwestorze ciąży zatem obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej, jeśli jest to niezbędne do wykonania prac nakazanych w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., VII SA/Wa 1760/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1390/19). Organ nadzoru budowlanego nie ma więc obowiązku zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego do czasu uzyskania przez inwestora decyzji konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2021 r. Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 808/21. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie prac przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską nie stanowi zagadnienia wstępnego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ mógł prowadzić postępowanie i wydać decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nawet jeżeli inwestor do czasu wydania tej decyzji nie uzyskał decyzji konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ramach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał na zaniechanie przez organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie konieczności i niezbędności przeprowadzenia wskazanych robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd uznał, że organy prawidłowo oparły swoje ustalenia w tym zakresie na wnioskach ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego stalowych ściągów ściany granicznej budynków [...]/[...] sporządzonej przez mgr inż. M. D. we wrześniu 2020 r. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...]). Z ekspertyzy tej wynika, że stan techniczny stalowej konstrukcji usztywniającej zachodnią część ściany granicznej pomiędzy budynkami [...] i [...] ocenia się jako zły, lokalnie awaryjny ze zużyciem technicznym na poziomie 65-70%. Wymagany jest kompleksowy remont generalny. (...) pozostawienie ściany granicznej pomiędzy budynkami [...] i [...] w obecnym złym stanie technicznym zagraża życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia powodując bardzo duże ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej.

Do odwołania spółka D.sp. z o.o. załączyła wykonaną na jej zlecenie ekspertyzę techniczną części nadziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w W. sporządzoną 28 września 2020 r., współautorstwa mgr inż. K. K. (rzeczoznawca budowalny wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...], upr. bud. [...]), mgr inż. M. W. (nr upr. bd. [...]), mgr. inż. K. F. (nr upr. [...]). We wnioskach i zaleceniach (str. 63 i 64) autorzy opracowania podkreślili, że stan techniczny ściany granicznej wskazuje na konieczność jej pilnej naprawy. Wyboczona wyraźnie w kierunku działki sąsiedniej ściana graniczna powinna być natychmiast naprawiona poprzez naprawę materiału muru oraz wymianę starych niestaranie wykonanych i częściowo wyeksploatowanych stalowych stężeń na nowe. Istniejące obecnie ściągi stalowe stanowią duże utrudnienia dla prac związanych z przyszłym remontem elewacji zabytkowego budynku, wymagają konserwacji, a także stanowią utrudnienie dla użytkowników (niektóre ściągi przechodzą przez klatkę schodową i pomieszczenia mieszkalne), dlatego też powinny zostać wymienione na nowe konstrukcje, tak aby nie stanowiły utrudnienia dla użytkowników budynku.

W obu znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzach wskazano na zły stan techniczny stalowych stężeń zabezpieczających ścianę graniczną i konieczność ich pilnej naprawy bądź wymiany. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpatrujący tę sprawę zasadnie zatem przyjął, w oparciu o wskazaną opinię mgr inż. M. D., że stan techniczny stalowych zabezpieczeń ściany granicznej budynków [...] i [...] jest zły i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, powodując duże ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej. Konieczne było zatem zabezpieczenie istniejącej stalowej konstrukcji oraz montaż stalowych ściągów w dolnym fragmencie ściany. Okoliczności te uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy orzekające w tej sprawie odnośnie do wskazania adresatów decyzji. Organy ustaliły, iż właścicielem budynku przy ul. [...] w W. jest D. sp. z o.o., a budynku przy ul. [...] w W. jest V.. z o.o. Osłonowa ściana budynku przy ul. [...] spełnia również funkcję ściany szczytowej budynku przy ul. [...]. Wydruk fragmentu mapy dotyczącej obu budynków zamieszczonej na stronie Urzędu [...] i z oprogramowania C-SWDE (znajdujące się w aktach organu powiatowego) wskazuje, że przedmiotowa ściana usytuowana jest częściowo na działce nr ew. [...], będącej własnością V.sp. z o.o. Organy prawidłowo więc przyjęły, że obowiązkiem nałożonym na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego powinny być obciążone obie spółki, gdyż przedmiotowa ściana graniczna bezspornie służy budynkom będącym własnością obu tych spółek. Z pisma spółki V. sp. z o.o. [...] z dnia 12 maja 2021 r. wynika, że prace objęte decyzją organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zostały wykonane przez tę spółkę.

W skardze podniesiono zarzut wydania decyzji organów obu instancji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadnia – w ocenie strony skarżącej - stwierdzenie nieważności tych decyzji. Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszeń prawa przez organy nadzoru budowalnego, a tym bardziej naruszeń o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym zarzut ten Sąd uznał za nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, gdyż żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.