Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 58/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz E. B. kwotę 1008,- zł (jeden tysiąc osiem) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm. ) i § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Woj. [...] z 2001r. Nr 53, poz. 508 ) Prezydent Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 33 600 zł dla E. B., właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 22, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] ( przed podziałem ), obr. P - 40, o powierzchni całkowitej 1 ha 5905 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW 14038, prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, z tytułu wzrostu wartości spowodowanej jej podziałem, płatną jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25 września 2002r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wyżej wskazanej nieruchomości, stanowiącej własność E. B., spowodowanej jej podziałem, zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]

Uchwałą Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001r. ( Dz.Urz. Woj.[...] z 2001r. Nr 53, poz. 508 ) Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenkiej na poziomie 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed i po podziale.

Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wchodzi w skład jednostki urbanistycznej nr 05.01.04/R.E4.13 - tereny otwarte o użytkowaniu rolnym. Stosownie do art. 98 ust. 4 i art. 146 ustawy z dnia 21sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami została sporządzona z urzędu wycena w/w nieruchomości w odniesieniu do jej wartości przed i po podziale.

Zdaniem organu I instancji, opinia rzeczoznawcy majątkowego B. L. z dnia 30 maja 2003r. potwierdza wzrost wartości tejże nieruchomości. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego różnica wartości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna ( 58 210 zł ) i po podziale ( 125 410 zł ) według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wynosi 67 200 zł, z czego 50 % - stosownie do uchwały Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001r. Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stanowi kwotę 33 600 zł ( opłata adiacencka ).

W trakcie postępowania E. B. zgłosił sprzeciw co do rzetelności operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2003r. W związku z powyższym w piśmie z dnia 8 sierpnia 2003r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że dokonując wyceny uwzględnił wszystkie cechy nieruchomości przed i po podziale, mające wpływ na wartość nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale zastosował metodę porównywania parami. Nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, to przede wszystkim nieruchomości gruntowe położone na terenach o użytkowaniu rolnym, z dopuszczeniem nieszkodliwej działalności usługowej związanej z obsługą rolnictwa oraz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż drogi w pasie 50 m od drogi. Ich różnice cenowe spowodowane są różnymi funkcjami nieruchomości, działki duże, na których dominuje funkcja rolniczego ich wykorzystania lub średnie i małe o charakterze budowlanym, położone wzdłuż dróg z możliwością zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, Prezydent Miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Główną przesłanką naliczenia opłaty jest ustalenie, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, co zdaniem organu I instancji, potwierdza operat szacunkowy z dnia 30 maja 2003r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. zgodnie z przepisami prawa oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. W myśl art. 150 i art. 230 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości, ocena prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego określana jest wyłącznie przez rzeczoznawców majątkowych posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, wycena nieruchomości została wykonana zgodnie z powyższymi przepisami i zasadami.

W konkluzji Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że z uwagi na to, iż nie przedstawiono dowodów przeciwnych do zabranych w toku postępowania, powyższa decyzja została wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym wycenę nieruchomości. Wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia odpowiedniej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału uwarunkowane jest podjęciem przez Radę Miejską uchwały, w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, wszczęciem postępowania z urzędu na mocy art. 61 k.p.a. w formie zawiadomienia jej właściciela.

Wobec spełnienia wszystkich w/w przesłanek zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką, płatną jednorazowo z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Opłata została ustalona zgodnie z zasadami określonymi w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez B. L.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona skorzystała z prawa przeglądania akt sprawy. Wobec braku wniosku o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na oprocentowane raty, ustalono opłatę adiacencką płatną jednorazowo. Zakreślony przez organ orzekający termin na uiszczenie opłaty znajduje uzasadnienie w art. 148 ust. l powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a na podstawie jej art. 148 ust. 3 podlega ona waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

Od w/w decyzji E. B. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Podniósł w nim, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 22, oznaczona nr 194/1, stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni 6 ha 0968 m2. W wyniku podziału majątku wspólnego dokonanego w 2000r. gospodarstwo to zostało podzielone na działkę nr [..] o powierzchni 1 ha 5905 m2 i działkę [...] o powierzchni 4 ha 5063 m2, lecz podzielone grunty w dalszym ciągu zachowały charakter gospodarstwa rolnego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach otwartych o użytkowaniu rolnym oznaczonych symbolem 05.01.04/R.E4.13. E. B. podniósł także, że zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przepisów rozdziału 1, w tym stanowiącego podstawę prawną decyzji z dnia 29 września 2003r., ustalającej opłatę adiacencką art. 98 ust. 4, nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg. Zdaniem strony, nieruchomość położona przy ul. A 22 wypełnia całkowicie dyspozycję w/w art. 92, ponieważ usytuowana jest na terenach rolnych, a dokonany w 2001r. podział nie spowodował konieczności wydzielenia nowych dróg. Art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w tym przypadku i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wydana zatem w dniu 29 września 2003r. decyzja dotknięta jest istotną wadą prawną. Uregulowanie prawne zawarte w art. 92 powołanej ustawy odnosi się także do samego podziału, albowiem podział nieruchomości, przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne, nie wymaga wydania decyzji o jego zatwierdzeniu. Powodem złożenia przez stronę wniosku o wydanie decyzji o podziale nieruchomości była chęć zachowania pewnego porządku prawnego i uniknięcia jakichkolwiek nieporozumień przy sprzedaży wydzielonej działki.

E. B. zarzucił także organowi I instancji naruszenie art. 9 k.p.a., podnosząc, że nie został poinformowany o uregulowaniach prawnych ani o konsekwencjach finansowych związanych z podziałem. Pouczenia takiego nie zawierała również wydana w dniu 17 kwietnia 2001r. decyzja o zatwierdzeniu podziału pomimo, iż w dacie jej wydania obowiązywała już uchwała Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001r. Odwołujący się podniósł także, że informacja o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej miała dla niego bardzo istotne znaczenie, ponieważ podziału działki dokonał nie w celach komercyjnych, lecz wyłącznie z przyczyn osobistych i z powodu trudnej sytuacji materialnej. Z uwagi na podeszły wiek ( 78 lat ) i pogarszający się stan zdrowia ( przebyty wylew ) nie był w stanie uprawiać posiadanych gruntów. Znajdujący się na nieruchomości dom mieszkalny wymagał natychmiastowego remontu, którego nie był w stanie wykonać z braku środków finansowych. Dokonany w 2001r. podział działki był jedynym możliwym do dokonania i nie nastąpił w celach czysto komercyjnych, tak jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości przeznaczonych np. na cele rekreacyjne, pod budownictwo jednorodzinne, usługowe czy przemysłowe. Zdaniem E. B., w tej sytuacji obciążenie go opłatą adiacencką w tak wysokiej kwocie, pozbawione jest wszelkich podstaw prawnych, a ponadto wysoce niehumanitarne. Jako właściciel ma on prawo korzystać ze swojej własności i nią rozporządzać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a dokonując podziału nie naruszył on przepisów prawa ani zasad współżycia społecznego. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] zarzucając, iż wydana została bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 k.p.a. oraz art. 140 k.c. i umorzenie postępowania w I instancji. Zdaniem E. B. przedstawianie dowodów w tej sytuacji na okoliczność, że wartość nieruchomości przed i po podziale jest inna niż określona w operacie szacunkowym, sporządzonym przez B. L. na zlecenie organu I instancji, jest bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 1 k.p.a., art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 2 uchwały Nr LIV11225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001r w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Woj.[...] z 2001r. Nr 53, poz. 508 ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 98 ust. 4, 146 ust. 2 i 3 wskazanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001r. organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona prawidłowo na podstawie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z dnia 30 maja 2003r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Podano w nim, iż nieruchomość ta zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. położona jest na terenach o użytkowaniu rolnym, oznaczonych symbolem 05.01.04/RE4.13, dla których ustala się m.in. zakaz rozbudowy, modernizacji i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko. Dopuszcza się wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa, 1500 m2 działki jako minimalną powierzchnię działki powstałej w wyniku wtórnego podziału, dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem usytuowania zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż istniejących dróg, w pasie 50 m od drogi, linie zabudowy oraz gabaryty budynków muszą nawiązywać do obiektów sąsiednich. Poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszcza się wyłącznie wymianę zabudowy mieszkaniowej bez możliwości lokalizacji nowych obiektów. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w zachodniej peryferyjnej części Ł., w dzielnicy P., po południowej stronie ul. A, w pobliżu ul. B i granic administracyjnych miasta z Gminą K. Ulica A posiada nawierzchnię gruntową. Dojazd do nieruchomości od ul. C asfaltową ulicą D lub gruntową ul. E. Jedna linia autobusowa miejska w ul. F. W najbliższym otoczeniu nieruchomości rozproszona zabudowa zagrodowa z dużym udziałem nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny rolne. Na wprost przedmiotowej nieruchomości las na powierzchni około 1,0 ha. Ulica A uzbrojona jest w sieć instalacji energetycznej, wodociągowej i gazowej. Podział działki nr [..] o powierzchni 15905 m2 nastąpił przez wydzielenie prostokątnej działki nr [...] o powierzchni 5000 m2 i długości boków 37 m x 135 m oraz działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 10905 m2 w kształcie litery L, z dostępem do ulicy A o długości około 28,0 m.

Zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego metoda porównywania parami zakłada, że wartość rynkowa przedmiotu wyceny zawarta jest w przedziale między ceną minimalną a maksymalną na danym rynku w czasie objętym badaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż z operatu szacunkowego wynika ponadto, że istnieją bardzo wyraźne przedziały cen jednostkowych ( za 1 m2 gruntu ) dla nieruchomości rolnych o różnych powierzchniach: dla działek dużych o powierzchni większej 8000m2 ceny te zawierają się w przedziale od 5,21 zł do 0,64 zł, dla działek średnich o powierzchni pomiędzy 3600 m2 a 7025 m 2 ceny te zawierają się w przedziale od 9,99 zł do 28,56 zł, za działki małe o powierzchni do 3000m2 uzyskano ceny do 51,92 zł za l m2 gruntu. Dla określenia wartości 1 m2 działki po podziale nr 194/4 o powierzchni 5000 m2, do porównania przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych z przedziału 3600 m2 – 7025 m2 i cenami jednostkowymi tego zakresu 9,99 zł - 28,56 zł, uzyskując wartość 1 m2 w wysokości 18,91 zł. Dla określenia wartości 1 m2 działki przed podziałem nr 194/2 o powierzchni l5905 m2 i po podziale nr 194/5 o powierzchni 10905m2 dla porównania przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych z przedziału 8326 m2 – 31381 m2 i cenami jednostkowymi tego zakresu 0,64 - 5,21 zł, uzyskując wartość 1m2 działki przed podziałem w wysokości 3,66 zł ( dostęp do drogi na odcinku około 65 m ), działki po podziale w wysokości 2,83zł ( dostęp do drogi na odcinku około 28 m ).

Różnica wartości 1 m2 gruntu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale ( działka 194/4 o powierzchni 5000 m2 ) spowodowana jest przejściem tej części nieruchomości z rynku działek "rolnych" na rynek działek "budowlanych", za które w Ł. uzyskuje się znacznie wyższe ceny niż za grunty rolne. W procesie szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przeanalizowano transakcje kupna sprzedaży nieruchomości podobnych. Nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, to przede wszystkim nieruchomości gruntowe położone na terenach o użytkowaniu rolnym z dopuszczeniem nieszkodliwej działalności usługowej, związanej z obsługą rolnictwa oraz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż drogi w pasie 50 m od drogi. Różnice cenowe spowodowane są różnymi funkcjami nieruchomości. Działki duże, na których dominuje funkcja rolniczego ich wykorzystania lub średnie i małe o charakterze budowlanym, położone wzdłuż dróg z możliwością zabudowy mieszkaniowej.

Oszacowana wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po podziale wyniosła 125 410 zł. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wynosi 67 200 zł, wobec czego zgodnie z tym wysokość opłaty adiacenckiej ustalonej w oparciu o uchwałę Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001r. w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej wyniesie 33 600 zł. Wzrost wartości w wyniku podziału może następować w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wiąże się z ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, która zapewnia dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek z wydzieleniem działek budowlanych, czy ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Każdy taki wzrost wartości powoduje wzrost ceny działki na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki stwarza podstawy do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększeniem atrakcyjności działek zarówno na właściciela bądź użytkownika wieczystego, jak i na organy administracji publicznej, co wyraża się w obciążeniu właściciela albo użytkownika wieczystego opłat adiacencką. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty, z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, działań zwiększających jej wartość rynkową. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż operat został wykonany rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Strona miała pełną możliwość zapoznania się z nim oraz złożenia stosownych wyjaśnień oraz dowodów, w tym swojego operatu szacunkowego. Z prawa tego strona skorzystała i rzeczoznawca udzielił stosownej i wyczerpującej odpowiedzi.

Ponadto organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony, iż do sprawy winien mieć zastosowanie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wbrew twierdzeniom strony, nieruchomości po podziale zyskały na wartości, gdyż przeszły z grupy nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do grupy działek budowlanych.

Na powyższą decyzję E. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w przedmiocie braku podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony, organ odwoławczy błędnie przyjął, iż przez sam fakt podziału uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości z trenów rolnych na tereny budowlane.

Twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem zmiana przeznaczenia terenu wymaga odpowiedniej drogi legislacyjnej określonej przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym i jest możliwa wskutek wprowadzonych i zatwierdzonych zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość, nie uległy zmianie, a twierdzenie, że nieruchomości po podziale przeszły z grupy nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do grupy działek budowlanych jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych i faktycznych.

Skarżący podniósł nadto, iż nie kwestionuje wartości nieruchomości ani poprawności wykonania operatu szacunkowego, lecz nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanym w uzasadnieniu, że wykazany w operacie wzrost wartości nieruchomości stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, niezależnie od faktu, czy jest ona położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne czy też na inne cele.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a., skutkuje uchyleniem decyzji.

Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego.

Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Należy podnieść, iż organy nie odniosły się w sposób należyty do ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia treści art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm. ).

Przepis ten znajduje się w Dziale III dot. Wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości, w Rozdziale 1 dot. Podziałów nieruchomości.

Wynika z niego, iż przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Art. 98 ust. 4 ustawy, stanowiący między innymi podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji, znajduje się we wskazanym wyżej rozdziale.

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o podziale nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 22, jest decyzją ostateczną. Została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku E. B. w oparciu o art. 93 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a więc w oparciu o przepisy mieszczące się we wskazanym wyżej Dziale III, Rozdziale 1 ustawy. Stanowiła ona podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przedmiotowe akta nie zawierają wprawdzie wypisu i wyrysu obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże z operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. wynika, że wyceniana nieruchomość jest położona na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 05.01.04/R.E4.13, o wiodącej funkcji R – użytki rolne, na terenach E4 – otwarte pozostałe, współtworzące system ekologiczny, z polityką nr 13 – ochronna, z ograniczeniem przekształceń układu przestrzennego i układu zabudowy.

Wskazywałoby to, iż decyzja o podziale zapadła z naruszeniem art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z racji zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i usytuowania przedmiotowej nieruchomości na obszarze przeznaczonym w tymże planie na cele rolne, brak było podstaw prawnych do dokonywania podziału tej nieruchomości, a tym samym – do ustalania opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozważyć, czy w związku z powyższym nie zachodziła podstawa do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdza ponadto, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa.

Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ).

Tymczasem, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób właściwy do zarzutów podniesionych przez E. B. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł.

Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Kolegium nie podziela poglądu strony, iż do sprawy winien mieć zastosowanie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wbrew twierdzeniom strony nieruchomości po podziale zyskały na wartości, ponieważ przeszły z grupy nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do grupy działek budowlanych, trudno uznać za ustosunkowanie się do zgłoszonego zarzutu.

Ponadto, nawet przy założeniu, iż przedmiotowa nieruchomość mogła podlegać podziałowi, a w konsekwencji, że zachodziła podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, wątpliwości - w świetle zebranych dowodów - może wzbudzać przyjęcie przez organy obu instancji, że nastąpił tak znaczny wzrost wartości spowodowany "przejściem" działki o powierzchni 5000 m2 z grupy nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do grupy działek budowlanych, co ma wynikać z operatu szacunkowego.

W operacie tym, odwołującym się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, iż na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość dopuszcza się między innymi lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej przy równoczesnym spełnieniu szeregu warunków.

Dotyczy to między innymi sytuowania zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej zabudowy gospodarczej w ramach istniejących skupisk zabudowy ( koncentracja nie mniej niż 5 gospodarstw z zabudowaniami zlokalizowanymi wzdłuż drogi po jednej lub obydwu jej stronach, na odcinku nie dłuższym niż 400 m od skrajnych granic zabudowanych działek ) wzdłuż istniejących dróg w pasie 50 m od drogi.

Z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin i ze wskazanego wyżej operatu szacunkowego wynika natomiast jedynie, że w pobliżu przedmiotowej nieruchomości zabudowa zagrodowa jest rozproszona, a po przeciwnej stronie ul. A znajdują się grunty rolne i las o powierzchni 1 ha.

W tej sytuacji zachodzi więc wątpliwość, czy prawidłowo ustalono, iż na wydzielonej działce możliwa jest realizacja nowych budynków, a tym samym czy zmienił się charakter nieruchomości, powodujący wzrost jej wartości.

Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji i dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 200 p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-im sentencji wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.