Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 272/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit.d w zw. z art. 64 ust. 1 , art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B. H. i U. R.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania U. R.-H. i B. H., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. P. i D. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, budową zjazdu z drogi publicznej oraz budową i urządzeniem drogi wewnętrznej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], [...], obręb R.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podało, że Burmistrz O. wywiódł, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. Nieruchomość U. R.-H. i B. H. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji oraz inwestycja nie będzie oddziaływać na ich prawa i obowiązki. Organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania został ustalony poprzez badanie rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie, z uwzględnieniem również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Konkludując całość organ I instancji wywiódł, że budowa nawet 6 domów jednorodzinnych nie będzie oddziaływała na nieruchomość wnioskodawców.

Kolegium podało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionowano wywód organu w zakresie ustaleń oddziaływania inwestycji i istnienia interesu prawnego wnioskodawców. Dodatkowo zwrócono uwagę na brak uzgodnienia z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, brak określenia powierzchni biologicznie czynnej i błędne ustalenie liczby miejsc parkingowych. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym zawsze mają właściciele nieruchomości inwestowanej oraz właściciele nieruchomości sąsiadujących względem terenu inwestycji. Pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki. Nieruchomość może składać się bowiem z wielu działek. W dalszej części odwołujący się podkreślili, że kilka sąsiadujących ze sobą działek - jeśli należą do jednego właściciela - tworzy jedną nieruchomość i to niezależnie od ilości założonych ksiąg wieczystych. Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy, odwołujący się wskazali, że działki nr [...] i nr [...] należą do tych samych właścicieli i tworzą jedną nieruchomość, która sąsiaduje z nieruchomością odwołujących się, to jest z działką nr [...]. Dodatkowo podkreślono, że planowana droga wewnętrzna i miejsca postojowe nie mogą być zrealizowane wyłącznie na działce nr [...] i będą obejmować również działkę nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...], co uzasadnia interes prawny odwołujących się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdziło, że stroną postępowania będą jedynie te podmioty, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą, czy powinny, uzyskać konkretne korzyści lub też mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja. Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawna kwalifikacja ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddana jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji, nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Takie też stanowisko zaprezentował w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości, mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości (OSK 1618/04). Zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny może być konstruowany zarówno na podstawie przepisów prawa administracyjnego, jak również przepisów prawa cywilnego. Niezależnie jednak od podstawy prawnej poszukiwania interesu prawnego, jego istnienie będzie zależne od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie, inwestycją objęte są działki nr [...] i nr [...], [...], obręb R. Zabudowa kubaturowa będzie realizowana na działce nr [...]. Natomiast na działce nr [...] - która jest drogą publiczną, będą realizowane roboty budowlane związane z budową zjazdu i drogi dojazdowej. Interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym będą zatem mieli właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych inwestycją oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, czyli działką nr [...]. W ocenie Kolegium inwestycja, z uwagi na jej parametry, może potencjalnie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.

Kolegium podało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (ewidencji gruntów i budynków) wynika, że odwołujący się nie mają tytułu prawnego do nieruchomości i działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. Odwołujący się mają tytuł prawny do działki nr [...]. Nieruchomość odwołujących się jest oddzielona od terenu inwestycji działką nr [...], o szerokości frontu około 25 m. Nie sposób zatem uzasadnić, że budowa domów jednorodzinnych może w jakikolwiek prawnie kwalifikowany sposób oddziaływać na nieruchomość odwołujących się. Budynki przewidziane do realizacji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy będą oddalone od nieruchomości odwołujących się o około 35 m. Biorąc zatem pod uwagę charakter inwestycji, wysokość i inne cechy zabudowy oraz odległość nie może być mowy o oddziaływaniu, które miałoby prawne przełożenie na interes prawny odwołujących się. Także budowa drogi na działce nr [...] w żaden sposób nie będzie oddziaływała na nieruchomość odwołujących się. Jest tak dlatego, że droga położona będzie w odległości około 25 m od działki nr [...], a wygenerowany ruch dla 6 budynków jednorodzinnych nie będzie powodował żadnych uciążliwości związanych z hałasem, czy innymi emisjami. Z tego względu nie ma żadnych podstaw do przyznania interesu prawnego właścicielom działki nr [...].

Dalej Kolegium oceniło, że również argumentacja wniosku o wznowienie postępowania i odwołania nie dowodzi interesu prawnego odwołujących się. Przede wszystkim najistotniejszy jest teren zainwestowania wskazany we wniosku, a następnie w decyzji lokalizacyjnej. Rozważania co do pojęcia nieruchomości - w rozpatrywanej sprawie - nie mają większego znaczenia dla konstrukcji interesu prawnego. Skoro na działce nr [...] nie będzie lokalizowana żadna inwestycja, ani nie będą prowadzone roboty budowlane, to bez znaczenia jest dla uzasadnienia interesu prawnego, czy działka ta tworzy odrębną nieruchomość, czy jest jedną nieruchomością z działką nr [...]. Istotne jest bowiem stwierdzenie prawnie kwalifikowanego oddziaływania na nieruchomość wnioskodawców, a nie udowadnianie, czy działki nr [...] i nr [...] tworzą jedną nieruchomość, czy odrębne nieruchomości. Następnie wskazano, że jedna nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na tle powołanych przepisów powstają spory co do rozumienia pojęcia "nieruchomość". W ujęciu kodeksowym, działki nr [...] i nr [...] mogą stanowić jedną nieruchomość, albowiem należą do tego samego właściciela. Jednakże ujęcie wieczystoksięgowe jednoznacznie wiąże nieruchomość z księgą wieczystą. Jest to rzecz zrozumiała zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego. Inne traktowanie nieruchomości w obrocie prawnym rodziłoby konsekwencje nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (np. choćby obciążanie nieruchomości prawami na rzecz osób trzecich o proweniencji cywilnej lub administracyjnej). W całości więc należy się zgodzić z dotychczas przyjętym poglądem, że "stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tą tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r., IV CK 114/02; OSNC z 2004 r. Nr 12, poz. 201, s. 71). W konsekwencji nieruchomość odwołujących się jest oddzielona od terenu inwestycji inną nieruchomością, co całkowicie niweluje jakiekolwiek prawnie kwalifikowane oddziaływanie.

W ocenie Kolegium trudno też podzielić argument związany z budową drogi na działce nr [...]. Według twierdzeń odwołujących się, planowana droga wewnętrzna nie może być realizowana wyłącznie na działce nr [...]. Nie ma to jednak większego znaczenia, albowiem linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyraźnie ograniczone jedynie do działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), brak zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy sankcjonuje wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostrzec trzeba, że brak zgodności pomiędzy projektem a decyzją o warunkach zabudowy będzie miał miejsce zawsze, gdy projekt budowlany przewiduje lokalizację inwestycji na terenie innym niż teren inwestycji oznaczony w decyzji o warunkach zabudowy. Co także istotne, organy lokalizacyjne nie oceniają na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, czy inwestycja będzie zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wcale nie oznacza, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę i zrealizuje zamierzenie budowlane. Te jednak kwestie są poza oceną organów lokalizacyjnych. W konsekwencji dołączona do odwołania opinia o prawidłowości lokalizacji drogi nie może być przedmiotem oceny Kolegium - w szczególności w kontekście konstrukcji interesu prawnego. Istotne jest bowiem tylko to, że w kontekście obwiązujących przepisów prawa, inwestorzy - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy - nie będą mogli budować drogi na działce nr [...].

Kończąc Kolegium zaznaczyło, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów odwołania i wniosku przekracza ramy postępowania wznowieniowego, ponieważ podniesiona argumentacja merytorycznych aspektów wydania decyzji. Skoro jednak wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, to organ pierwszej instancji oraz Kolegium nie mogą badać merytorycznie wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. H. i U. R.-H.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne odmówienie im statusu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności mając na względzie, że z dołączonej do odwołania ekspertyzy technicznej wynika jednoznacznie, iż nie jest możliwe zgodne z przepisami zrealizowanie niezbędnej dla inwestycji drogi wewnętrznej wyłącznie na działce nr [...], wobec czego droga ta będzie musiała ostatecznie objąć także teren działki [...], bezpośrednio sąsiadującą z działką o nr [...] należącą do skarżących, którzy nie posiadają zagwarantowanej ochrony swoich praw w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W oparciu o przywołane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że SKO oparło swoją argumentację przede wszystkim powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2004 i 2006 roku. Tymczasem orzecznictwo z bieżącej dekady zakłada już, że właściciele nieruchomości przylegających (bezpośrednio sąsiadujących) do terenu inwestycji są zawsze stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. II OZ 819/14; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2014 r., II SA/Łd 709/13; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r. II SA/Gd 653/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2012 r. II SA/Lu 1018/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 r. II SA/Gd 322/08).

W tym zakresie wskazano, że pojęcie nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji nie jest tożsame z pojęciem działki inwestowanej oraz działki przylegającej do działki inwestowanej. Skarżący konsekwentnie powołują się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. II OSK 1117/11, że "nieruchomość, może się składać z wielu działek ewidencyjnych posiadających numer geodezyjny, określoną powierzchnię czy oznaczenie klas i użytków gruntowych". Tezę tę potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 51/13 stwierdzając następująco: "konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych działek wchodzących w skład danej nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja".

Zdaniem skarżących w omawianej kwestii nie mają przy tym znaczenia cywilnoprawne spory na tle kodeksowego i wieczystoksięgowego pojmowania pojęcia nieruchomości. Zwrócić bowiem należy uwagę na odrębność zasad i funkcji, jakie przyświecają prawu cywilnemu i prawu administracyjnemu. W prawie administracyjnym, regulującym proces inwestycyjny, nie ma żadnego znaczenia czy dwie sąsiadujące ze sobą działki jednego właściciela ujęte są w jednej księdze wieczystej czy w dwóch. Istotne jest bowiem, że właściciel będzie mógł prowadzić roboty budowlane (np. składować gruz, parkować maszyny) na całym terenie, którego jest właścicielem - nawet jeśli jest on podzielony na kilka różnych działek. Dlatego nie powinno ulegać wątpliwości, że na gruncie prawa administracyjnego za "nieruchomość inwestowaną" należy uznawać wszystkie przylegające do siebie działki będące własnością inwestora, choćby sam obiekt budowlany miał być lokalizowany tylko na jednej z tych działek.

W niniejszej sprawie stanowiącą własność skarżących działkę nr [...] oraz działkę, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy rozdziela wyłącznie działka o nr [...]. Działka ta jest jednak działką należącą do tych samych właścicieli co działka nr [...]. Oznacza to, że działki nr [...] i [...] tworzą jedną nieruchomość inwestowaną, a działka skarżących o nr [...] jest działką bezpośrednio graniczącą z tą nieruchomością. Tym samym skarżących należało obligatoryjnie zaliczyć do kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości obejmującej działkę [...].

Następnie skarżący zwrócili uwagę na treść załączonej do odwołania ekspertyzy specjalisty z zakresu budownictwa drogowego. Z ekspertyzy tej wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe zgodne z przepisami zrealizowanie wchodzącej w skład inwestycji drogi wewnętrznej wyłącznie na działce nr [...], wobec czego droga ta będzie musiała ostatecznie objąć także teren działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...] należącą do skarżących. Oznacza to, że faktyczny zakres inwestycji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, jest szerszy i obejmuje także działkę bezpośrednio graniczącą z nieruchomością skarżących. Okoliczność ta jeszcze dobitniej potwierdza status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przysługujący skarżącym.

Chybiony jest w tym zakresie argument SKO, że ochrona interesów skarżących realizować będzie się w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wypada bowiem przypomnieć, iż w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest węższy, niż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, że w przypadku objęcia budową drogi wewnętrznej także działki [...], skarżący i tak nie zostaną uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Poza tym wykorzystanie działki nr [...] na cele skomunikowania budynków stawianych na działce nr [...] może przyjąć także formę "utwardzenia powierzchni gruntu", co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie wymaga w ogóle pozwolenia na budowę. Powyższe przykłady wyraźnie zatem wskazują, iż wyłącznie udział skarżących w charakterze stron w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy stwarza gwarancje ochrony interesów prawnych skarżących.

W ocenie skarżących nie ulega żadnej wątpliwości, że inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie administracyjne, będzie oddziaływać na ich nieruchomość. Oddziaływanie to staje się tym bardziej oczywiste, jeśli weźmie się pod uwagę, że inwestycja ta jest elementem większego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie na niewielkiej działce (w dodatku w obrębie nadrzecznego terenu chronionego) dużego osiedla mieszkaniowego 6 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z budową drogi dojazdowej oraz zjazdem z ulicy. Wszakże właśnie takich kolejnych domów jednorodzinnych dotyczyły pozostałe decyzje o warunkach zabudowy wydane wobec działki nr [...]. Zrealizowanie tej inwestycji będzie musiało wiązać się z wybudowaniem drogi dojazdowej do domów jednorodzinnych planowanych na działce nr [...]. Co więcej - jak wykazuje to załączona ekspertyza - nie jest możliwe zgodne z przepisami zrealizowanie wchodzącej w skład inwestycji drogi wewnętrznej wyłącznie na działce nr [...], wobec czego droga ta będzie musiała ostatecznie objąć także teren działki [...], bezpośrednio sąsiadującą z działką należącą do skarżących. Oznacza to, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących wzrośnie wyraźnie ruch uliczny, co wiązać się będzie ze wzrostem poziomu hałasu na nieruchomości skarżących i pogorszy się dojazd do posesji skarżących, w tym zwiększy się ryzyko wypadku komunikacyjnego. Lokalizacja zwartego kompleksu domów jednorodzinnych w bliskości domu skarżących wydatnie także umniejszy poczucie bezpieczeństwa na ich działce. Wystąpienie każdej z tych okoliczności należy zaliczyć do immisji naruszających i ograniczających dotychczasowe możliwości korzystania z nieruchomości skarżących. Oznacza to, że nie można odmówić skarżącym interesu prawnego do występowania w charakterze strony. Interes prawny w tym zakresie w sposób dostateczny uzasadniają normy art. 140 i art. 144 k.c. Potwierdził to zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 465/11. Niezrozumiały jest więc zarzut organu I instancji, iż skarżący nie mogą powoływać się na nadmierne oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość, albowiem na niej nie zamieszkują. Skarżący wyjaśnili, że nie zamieszkują na tej nieruchomości tylko z tego powodu, iż budowa domu, który postawiony został na ich działce, choć bardzo zaawansowana nie jest jeszcze -formalnie zakończona. Jak tylko budowa ta zostanie zakończona dom ten będzie miejscem zamieszkania skarżących. Żadne przepisy prawa nie zakładają natomiast, aby warunkiem oddziaływania jednej nieruchomości na drugą było to, aby dana nieruchomość była aktualnie zamieszkiwana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania J. H., w którym zarzucono, że zaskarżona decyzja pomija nieprawidłowości, jakimi obarczona jest decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza O. Podkreślono, że początkowo inwestorzy planowali budowę 10 budynków na obu swoich działkach, ale po protestach okolicznych mieszkańców ograniczyli inwestycję do 1 działki i 6 budynków. Nie zmienia to jednak faktu, że zaplanowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w terenie zabudowy. Znacznie też przekroczono dopuszczalny wskaźnik zabudowy. Organy pominęły też zupełnie kwestię odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej i konieczność budowy przepompowni, a także kwestię zagrożenia powodzią na terenie inwestycji. Do pisma dołączono kopię ekspertyzy sporządzonej przez mgr. inż. M. S. F. na temat prawidłowości zaprojektowania drogi wewnętrznej i miejsc parkingowych na działce nr [...] oraz kopię opinii urbanistycznej dotyczącej oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], sporządzonej przez mgr inż. arch. G. G.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 października 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę i poparła stanowisko wyrażane w pismach procesowych uczestnika postępowania J. H.; dodatkowo podniosła, że droga budowana na działce nr [...] powstaje bez pozwolenia na budowę, a w samym pozwoleniu na budowę nie zabezpieczono odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Uczestnik postępowania J. H. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że zabudowa szeregowa nie występuje na osiedlu R. Pełnomocnik SKO wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza O. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, budową zjazdu z drogi publicznej oraz budową i urządzeniem drogi wewnętrznej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], [...], obręb R. Zaskarżoną decyzję wydano na skutek wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek J. H. oraz U. R.-H. i B. H., którzy zarzucili, że winni być uznani za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz zostali pominięci w postępowaniu.

Podstawę wznowienia postępowania w tym wypadku stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Kluczowym zagadnieniem prawnym, które wyłoniło się w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego było dokonanie oceny, czy skarżący i J. H. istotnie legitymują się przedmiotem strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...]. Innymi słowy w niniejszej sprawie osią sporu stała się kwestia, czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że skarżący jako właściciele działki nr [...] nie mieli przymiotu strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] a tym samym, czy trafnie nie brali udziału w tymże postępowaniu.

Jak wynika z analizy akt sprawy dokonanej przez Sąd organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w świetle art. 28 k.p.a. i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) skarżący nie mieli interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa, który upoważniałby ich do udziału w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji albowiem jej oddziaływanie nie obejmuje nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia. Sąd zgadza się bowiem ze stanowiskiem, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Dla oceny, kto oprócz tych podmiotów ma przymiot strony postępowania lokalizacyjnego uwzględnić należy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie budzi też wątpliwości, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości inwestora.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, iż stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia

2007 r., sygn. II OSK 646/06 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w świetle ugruntowanego już orzecznictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów niesąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty.

Podkreślić należy, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko kwestia bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji (działką czy nieruchomością), ale okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania nie ma więc automatyzmu. Nie można wykluczyć sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji nie wykażą się interesem prawnym w postępowaniu, jak też sytuacji, gdy takim interesem wykażą się właściciele nieruchomości nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Słusznie w tym kontekście wskazuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niezależnie od podstawy prawnej poszukiwania interesu prawnego, jego istnienie uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji wymaga wykazania oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość sąsiednią lub wpływu na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Brak wpływu na wykonywanie prawa własności lub brak oddziaływania na nieruchomość świadczy o braku interesu prawnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że "bliskość" położenia działki wnioskodawców względem działki zainwestowania nie ma wyłącznego znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż stronami mogą być tylko te podmioty, które wykażą swój interes prawny. Wykazanie interesu prawnego polega zaś na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że zamierzenie to może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z tylko z faktu sąsiedztwa. Dlatego też nie miały istotnego znaczenia kwestie różnicy między pojęciem "działki" a "nieruchomości", na której zaplanowana jest inwestycja, bowiem kluczowe dla oceny interesu prawnego skarżących w postępowaniu było ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji. Na taki kierunek wykładni omawianych przepisów zwrócono też uwagę w cytowanym w skardze wyroku NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1117/11, czy WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 51/13 (Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu planowane inwestycje (6 domów jednorodzinnych, których dotyczą sprawy o sygn. akt od II SA/Wr 267/17 do II SA/Wr 272/17) - które w kontekście interesu prawnego należy oceniać łącznie - co też trafnie uczyniły organy - nie ograniczają skarżącym wykonywania własności ich nieruchomości, która oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr [...] o szerokości frontu około 25 m. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zaplanowana inwestycja stanowiąca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi kontynuację zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd podziela także stanowisko, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (obejmującej sześć budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej o szerokości elewacji od 10-15 m dla budynku i wysokości elewacji frontowej od 5,5 do 7,5 dla dachu płaskiego i od 2,5 do 4,5 m dla dachu stromego) nie będą oddziaływać na nieruchomość skarżących. Inwestycja, jak zwrócił uwagę organ I instancji, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dla oddziaływania inwestycji bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze możliwość składowania materiałów budowlanych czy sprzętu na działce nr [...] przez inwestora. Takie czasowe działanie - nawet jeżeli będzie miało miejsce - nie stanowi czynnika, od którego zależy oddziaływanie inwestycji wiążące się jedynie z jej o lokalizacją. Nie wpływa na wielkość, gabaryty i na charakter inwestycji. Ewentualne uciążliwości, które w związku ze składowaniem materiałów mogłyby powstać mają zresztą charakter czasowy. Natomiast planowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób możliwości inwestowania na działce skarżących, na której zresztą już znajduje się obiekt budowlany.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione są także zarzuty, że legitymacja do bycia stroną wynika z uciążliwości, jakie wywoływać może droga wewnętrzna. Uznać należy, że droga ta nie oddziałuje na nieruchomość skarżących. Przewidziana jest ona w liniach rozgraniczających inwestycję nieprzekraczających granic działki nr [...], a więc w odległości około 25 m od granic nieruchomości skarżących. Jako droga dojazdowa do posesji nie będzie ona generowała znacznego ruchu samochodowego. Sąd podziela stanowisko, że na etapie ustalania warunków zabudowy zarzuty związane z ewentualnym hałasem oraz brakiem czy zmniejszeniem poczucia bezpieczeństwa, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano, droga dojazdowa i ewentualne skutki jej eksploatacji ze względu na jej charakter i odległość nie będą oddziaływać na nieruchomość skarżących. Mowa tu o oddziaływaniu, które uniemożliwiałoby skarżącym zgodne z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Nadto w kontekście prawa własności nieruchomości wskazać należy na art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej: k.c.) określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podobnie jak art. 144 k.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Spotkać można w orzecznictwie sądowym poglądy, że przepisy te kreują interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16). Zaznaczyć jednak trzeba, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zawsze, ale możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie.

Zdaniem Sądu nie można przy tym pominąć, że art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W razie przekroczenia tej granicy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie negatoryjne o zaniechanie naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 222 § 2 k.c.), w tym także dokonanie określonych działań pozytywnych, bez których przywrócenie do stanu zgodnego z prawem nie byłoby możliwe. Roszczenie to obejmuje także, w razie potrzeby, żądanie zaniechania czynności przygotowawczych niezbędnych do przeprowadzenia zakazanych immisji.

Powyższe uprawnienia właścicielskie trzeba jednak odczytywać w kontekście tego, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wykazały, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie występują na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomości sąsiednie. Natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do oddziaływania nieruchomości na siebie wskazać należy, jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. akt II CR 149/85 (opubl. OSNC 1986/10/162), że ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w razie ustalenia w postępowaniu, że lokalizacja inwestycji oddziaływać będzie na nieruchomości sąsiednie ponad przeciętną miarę. W realiach niniejszej sprawy można byłoby wywodzić interes prawny skarżących z art. 140 i art. 144 k.c., gdyby zostało wykazane, że już sama lokalizacja inwestycji na działkach inwestorów skutkować będzie zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takiego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących jednak nie wykazano.

Ponadto zauważyć również należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 700/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje badania warunków gruntowych i hydrologicznych na działce inwestora. Konkretyzacja tego rodzaju ustaleń następuje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, w toku którego stronom postępowania służy możliwość ochrony ich interesów prawnych w odniesieniu do konkretnych ustaleń przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego.

W kontekście pozwolenia na budowę dla inwestycji wypada podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwe organy administracji publicznej nie są związane tym, kto był uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W takim postępowaniu rozróżnia się dwa pojęcia a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Można więc powiedzieć, że – wbrew obawom autora skargi – na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę właściwe organy mają szersze możliwości oceny i konkretyzacji interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem dysponują konkretnym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania terenu, z których to mogą wynikać takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, które wyposażą właścicieli nieruchomości sąsiednich w interes prawny w postępowaniu. Siłą rzeczy jednak na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy takie ograniczenia nie mogą być brane pod uwagę, bo na tym etapie nie jest oceniany konkretny projekt budowlany i skutki jego realizacji, ale jedynie kwestia realizacji ogólnie opisanej w decyzji o warunkach zabudowy inwestycji. Stąd też wynika, że krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy może być inny niż krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że na ocenę interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie wpływa także przedłożona przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego oraz obecnie na etapie postępowania sądowego złożone do akt przez J. H. ekspertyzy dotyczące drogi wewnętrznej w kontekście przepisów techniczno-budowlanych. Stanowisko Kolegium wyrażone w tej kwestii jest prawidłowe i Sąd je w całości podziela. Zdaniem Sądu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami ustawy Prawo budowlane. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 570/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto co do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania J. H. wskazać należy, że dotyczą one prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak jedynie to, czy to skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie merytoryczna ocena tejże decyzji. Nie mogą zatem podlegać rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące merytorycznej oceny decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie dotyczą one przedmiotu niniejszej sprawy. Merytoryczne zarzuty stawiane decyzji ustalającej warunki zabudowy nie świadczą o interesie prawnym skarżących. Aby móc merytorycznie rozpatrzeć takie zarzuty najpierw trzeba stwierdzić, że dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu, a dopiero potem - po ustaleniu, że taki interes posiada - można badać, czy zarzuty te są uzasadnione i czy decyzja jest prawidłowa. Nie można jednak czynić tego odwrotnie.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie potwierdziły się. Wobec tego Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.