Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2069/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 145 par. 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Anna Robotowska sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 627/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 2069/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę J. W. (dalej Skarżacy), na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] marca 2014 r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2013.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. S. F. reprezentujący Skarżącego, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z wnioskiem o wskazanie powierzchni PEG, m.in. na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym R.. Z udzielonej informacji w dniu [...] kwietnia 2013 r. wynikało, że powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi 2,03 ha.

Po udzieleniu powyższej informacji, pismem z dnia [...] maja 2013r., doręczonym pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] maja 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, skorygował powyższą informację co do powierzchni PEG, wskazując, że w odniesieniu do działki nr. [...] wynosi ona 1,3720 ha. Natomiast w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2013, w którym zawnioskowano o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej wyszczególniając działki ewidencyjne, bez deklaracji działek rolnych.

W dniu [...] maja 2013 r. Skarżący wniósł zmianę do ww. wniosku, w której dodatkowo wniósł o przyznanie płatności ONW na rok 2013 oraz dokonał zgłoszenia działek rolnych do płatności, w tym w/w działkę rolną o powierzchni 2,03 ha, o nr [...], do płatności ONW.

W związku z powyższym wnioskiem organ I instancji wezwał producenta do złożenia wyjaśnień dotyczących deklaracji działki rolnej nr [...], wskazując, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW na tej działce jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), jednak Skarżący w wyznaczonym przez organ terminie nie udzielił żadnych wyjaśnień. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW"). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmowa płatności nastąpiła na skutek stwierdzenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną (2,03ha) a powierzchnią stwierdzoną (1,37ha). Suma zmniejszenia wyniosła 0,66 ha, co stanowiło przekroczenie procentowej różnicy względem powierzchni deklarowanej powyżej 20%. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] marca 2014 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołując brzmienie zastosowanych przepisów prawa krajowego i unijnego, wskazał, że powierzchnia referencyjna zadeklarowanej do płatności ONW działki, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) 1782/2003 (Dz. U.UE L z dnia 31 stycznia 2009r., dalej: rozporządzenie 73/2009), zgodnie z którym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, korzystając przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Wyjaśnił, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo podlegają weryfikacji w bazie LPIS, w ten sposób, że sprawdza się, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, s. 65, dalej: rozporządzenie 1122/2009), nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej.

Wskazał również, że organ I instancji przed wydaniem decyzji przeanalizował cały materiał dowodowy. Pomiar działki rolnej i określenie jej powierzchni uprawnionej do płatności przeprowadzone zostało na podstawie wizualizacji, tj. podglądu i pomiaru działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej na tle wszystkich dostępnych warstw GIS, a więc ortofotomapy, warstwy ewidencyjnej, w postaci rastrowej lub wektorowej oraz pola zagospodarowania.

Dyrektor ARiMR nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, iż zadeklarował on do płatności powierzchnię zgodną z tą, którą uzyskał od Kierownika Biura Powiatowego, bowiem pełnomocnik Skarżącego otrzymał dwie informacje w tym dniu [...] maja 2013 r., a więc przed złożeniem w dniu [...] maja 2013 r. zmiany do wniosku o przyznanie płatności, którą to zmianą po raz pierwszy dokonał wyszczególnienia działek rolnych do płatności. Skarżący posiadał więc wiedzę o zmianie powierzchni PEG względem ww. działki ewidencyjnej. Wyjaśniając pomniejszenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności organ stwierdził, że zasadnie wyłączono te obszary gruntu, które nie kwalifikowały się do płatności, tj. zwarte obszary zadrzewień i zakrzaczeń. Na podstawie dostępnych warstw GIS stwierdzono bowiem, że część spornej działki od kilku lat zajmowana jest przez postępującą na gruncie sukcesję naturalną, który to obszar nie kwalifikuje się do płatności. Wskazał również, że skoro wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (2,03 ha) a powierzchnią stwierdzoną w trakcie prowadzonego postępowania (1,37 ha) wynosi 48,1752 %, a więc przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, to w myśl art. 16 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), organ nie mógł przyznać wnioskowanej pomocy w danym roku.

W skardze do Sądu I instancji Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że przeciwko zaskarżonej decyzji podnosi "wszelkie możliwe zarzuty", a w szczególności zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i 9 kpa. Dyrektor ARiMR, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015r. oddalił skargę.

Wskazał iż w sprawie niesporny jest fakt, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działki nr [...] wynosi 1,3720 ha. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych takich jak grunty orne, pastwiska, łąki, sady i uprawy wieloletnie, uprawnionych do uzyskania płatności przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009. Zasadnie więc wyłączono te obszary gruntu, które nie kwalifikowały się do płatności, tj. zwarte obszary zadrzewień i zakrzaczeń. Na podstawie dostępnych warstw GIS stwierdzono bowiem, że część spornej działki od kilku lat zajmowana jest przez postępującą na gruncie sukcesję naturalną, który to obszar nie kwalifikuje się do płatności. Zmiany te, w sposób niebudzący wątpliwości, obrazują dołączone do akt zdjęcia lotnicze, sporządzone w latach: 2006, 2010 i 2014.

Za niezasadny uznał zarzut, że organ odwoławczy nie oparł rozstrzygnięcia na rzetelnie zgromadzonych ustaleniach faktycznych. Niewątpliwie bowiem organ I instancji pismem z [...] maja 2013 r. (doręczonym [...] maja 2013 r.) sprostował błędną informację z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wskazał, że powierzchnia PEG dla omawianej działki wynosi 1,3720 ha. Zatem składając w dniu [...] maja

2013 r. zmiany do wniosku o przyznanie płatności, w tym wnosząc o przyznanie płatności ONW, Skarżący powinien wskazać prawidłową powierzchnię PEG spornej działki, bowiem posiadał wiedzę o zmianie powierzchni PEG wobec tej działki ewidencyjnej.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska, że organ w wezwaniu z [...] sierpnia 2013 r. wskazał jedynie lakonicznie, że zostały wykryte nieścisłości w zadeklarowanej do płatności powierzchni działki i wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W piśmie tym bowiem jednoznacznie wskazano na czym polegają wykryte nieprawidłowości, a więc na tym, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG).

Skarżący wskazując że dopiero z decyzji organu I instancji dowiedział się na czym polega nieścisłość wykryta we wniosku w postępowaniu odwoławczym nie przedstawił żadnego dowodu ani argumentu, który podważałby zasadność ustaleń tego organu. Argumentów na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił również w skardze,

Sąd I instancji nie stwierdził również wskazywanych w skardze naruszeń ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od w/w wyroku, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Opierając się o podstawę naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek określonych w przywołanym przepisie,

2. art. 1 i art. 2 ww. ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej polegającą na nieuwzględnieniu uchybień przepisom postępowania popełnionym przez Dyrektora ARiMR, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 poz. 267 z późn. zm., dalej .k.p.a.), poprzez wprowadzanie obywatela w błąd w wyniku zmienności przekazywanych mu informacji, przez co organ dopuścił się działania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Skarżący sformułował w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia arat. 145 § 1 pkt. 1 it c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Należy zauważyć, że do samoistnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikałoby, iż Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji, a ponadto, jeżeli stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, przy czym wadliwość powyższa musiałaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zostałaby wydana decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższy przepis jest jednak przepisem wynikowym, który może mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Tak więc, skuteczne postawienie tego zarzutu wymaga powiązania go ze wskazanym innym jeszcze naruszeniem praw.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie iż Skarżący powiązał powyższy zarzut z naruszeniem art. 8 k.p.a., którego naruszenie miałoby polegać na wprowadzeniu Skarżącego w błąd w wyniku zmienności przekazywanych informacji.

Jak wynika natomiast z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował pełnomocnika Skarżącego, na skutek jego wniosku o powierzchni PEG na działce nr [...]. Organ I instancji udzielił Skarżącemu informacji w tym zakresie w dniu [...] kwietnia 2013r. wskazując, iż powierzchnia ta wynosi 2,03 ha. Korygując tą informację pismem z dnia [...] maja 2013r. poinformował Skarżącego iż powierzchnia ta wynosi 1,3720 ha. Pismo to Skarżący otrzymał w dniu [...] maja 2013r.

Jednocześnie w tym dniu złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej. Natomiast wniosek o przyznanie płatności ONW na 2013r. złożył w dniu [...] maja 2013r.

Z powyższych okoliczności wynika iż Skarżący w dniu złożenia wniosku o płatność ONW posiadał skorygowaną informacje co do powierzchni PEG.

Skarżący bowiem był w posiadaniu informacji o prawidłowej powierzchni PEG przed złożeniem wniosku o płatność ONW. Fakt, iż wniosek został sformułowany bez uwzględnienia informacji udzielonej przez organ w dniu [...] maja 2013r. w tym stanie rzeczy nie stanowi o naruszeniu zasady określonej w art. 8 k.p.a.

Ponadto w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd I instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając na podstawie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.