Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. P. i M. P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 514/12 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Wr 514/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, a w punkcie III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej B. S. kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Miękinia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...].

Charakteryzując planowane przedsięwzięcie organ ten wskazał, że polega ono na przetwarzaniu odpadów poprzez obróbkę mechaniczną na frakcje przeznaczone do wykorzystania w innych instalacjach i na frakcje ulegające biodegradacji, przeznaczone do przetwarzania biologicznego w przedmiotowej instalacji. Powstaną obiekty związane z funkcjonowaniem instalacji, tj. budynek do przygotowania wsadu do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych o powierzchni 2200 m² oraz instalacja do tego przetwarzania. Odpady będą dostarczane do hali i kierowane do przesiewacza bębnowego, gdzie nastąpi podział na frakcję podsitową i nadsitową. Frakcja podsitowa oraz selektywnie zebrane odpady biodegradowalne zostaną poddane procesowi kompostowania. Proces kompostowania będzie dwustopniowy, tj. najpierw w reaktorze zamkniętym z napowietrzaniem wymuszonym i oczyszczaniem powietrza procesowego, a następnie w otwartych pryzmach z mechanicznym przerzucaniem. Wydajność instalacji wyniesienie 105000 Mg/rok (część mechaniczna) oraz 50 000 Mg/rok (część biologiczna instalacji). Instalacja będzie funkcjonowała w systemie 24 godzinnym. Powstaną odpady, tj. nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych w ilości 5000 Mg/rok, kompost nienadający się do wykorzystania w ilości 35000 Mg/rok oraz produkt – kompost w ilości 10000 Mg/rok, do wykorzystania jako nawóz lub odpad przeznaczony do rekultywacji składowisk. Określono warunki wykorzystania terenu z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, w tym dokonanie od strony południowo-wschodniej i północno-wschodniej nasadzeń drzew i krzewów w formie zwartych pasów zieleni wysokiej pełniącej funkcję izolacyjną, utrzymywanie urządzeń, maszyn i pojazdów w dobrym stanie technicznym, minimalizowanie emisji odorów poprzez przestrzeganie reżimu technologicznego, hermetyzację istotnych węzłów instalacji, otwieranie zasobni odpadów tylko w czasie rozładunku oraz oczyszczanie gazów odlotowych w biofiltrach w części mechanicznej i biologicznej. Nakazano wysegregowane odpady magazynować selektywnie w szczelnym, utwardzonym podłożu i przekazywać do odzysku lub unieszkodliwiania uprawnionym podmiotom, a ponadto określono inne szczegółowe warunki. Kolejno decyzja określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13 ustawy, w tym wymóg odprowadzania ścieków do zbiornika z odstojnikiem i wykorzystania ich do zraszania kompostu lub wywożenia do oczyszczalni ścieków, nakazano wentylatory do napowietrzania modułów kompostowych szczelnie zabudować w osłony dźwiękoszczelne, wentylatory dachowe wyposażyć w tłumiki hałasu, do oczyszczania powietrza wyprowadzonego z zamkniętych modułów kompostowych zastosować biofiltr, zaś urządzenia biofiltra umieścić w zamkniętym pomieszczeniu. Kolejno określono działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W załączniku określono charakterystykę przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji wójt na wstępie stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie miejscowym. Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (przepis § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. Dz. U. Nr 123, poz. 1397). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca złożyła raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa. W oparciu o Raport wójt ustalił, że działka skarżącej o powierzchni 9,1994 ha (w tym około 3 ha nieużytek, 6 ha grunt rolny klasy V) stanowi teren zrekultywowany, obecnie niezagospodarowany, z brakiem zieleni wysokiej. W sąsiedztwie znajdują się, po stronie północnej grunty orne i nieużytek, po południowej droga nr [...], po wschodniej wytwórnia mas bitumicznych i po zachodniej droga nr [...]. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 800 m w kierunku północnym. Zgodnie z planem miejscowym (uchwała z dnia 11 lipca 2008 r. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 217, poz. 2446) teren oznaczony został symbolem 1P co oznacza przeznaczenie podstawowe pod zabudowę produkcyjną, bazy, magazyny i składy oraz dopuszczalne pod zabudowę usługową i handel, sport i rekreację, zieleń urządzoną, obiekty i urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, komunikacja. Nie wystąpi oddziaływanie transgraniczne.

Wójt opisał przedstawione w Raporcie warianty technologiczne planowanego przedsięwzięcia, z których do realizacji wybrano wariant proponowany przez inwestora, opisany w załączniku do decyzji. Wójt omówił przesłanki wyboru (maksymalny odzysk odpadów następujący w jednym miejscu, zmniejszenie objętości odpadów w około 30-50%, spełnianie wymagań najlepszej dostępnej techniki BAT dla składowisk odpadów według ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz szczegółowo je przedstawił.

Dalej w decyzji wskazano, że na terenie gminy znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych, dobrze izolowany nadległymi iłami i glinami o różnej miąższości. Woda na potrzeby instalacji będzie dostarczana z sieci wodociągowej. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji nie występują stałe cieki powierzchniowe. Kolejno omówiono źródła hałasu (wentylatory, urządzenia sortowni i kompostowni, ruch pojazdów). Najbliższy teren podlegający ochronie znajduje się w odległości 800m. Hałas nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych i nie przekroczy granicy działki nr [...]. Wskazano, że funkcjonowanie instalacji wiąże się z emisją zanieczyszczeń do powietrza oraz odorów. Skuteczność oczyszczania gazów w biofiltrze wynosi około 98%. Emisja zanieczyszczeń nie naruszy standardów jakości powietrza określonych rozporządzeniu MŚ z 26 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W oparciu o materiał dowodowy wójt stwierdził, że instalacja nie będzie wywierać znaczącego wpływu na środowisko. Instalacja spełnia wymagania określone w art. 143 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia standardów jakości środowiska poza terenem inwestora. Przestrzeganie ustalonych w decyzji warunków umożliwi uniknięcie konfliktów społecznych związanych z hałasem i uciążliwościami odorowymi. W trakcie postępowania nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski. Opinię pozytywną wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny, zaś decyzja uwzględnia warunki podane w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającym realizację przedsięwzięcia. W zakończeniu Wójt ponownie omówił kwestie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, dobrego izolowania zbiornika wód podziemnych, gospodarki ściekami na terenie instalacji. Powstające odpady zostaną zagospodarowane zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego.

Od powyższej decyzji wniesione zostały liczne, ale jednobrzmiące odwołania, w tym odwołanie H. P. i M. P. Według przyjętego szablonu odwołujący się kwestionowali dochowanie wymogów procedowania z udziałem społeczeństwa oraz wskazali, że przysługujący im interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora. Odwołujący się nie uczestniczyli w postępowaniu pierwszej instancji w charakterze stron. W tej sytuacji organ zarządził przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dla wyjaśnienia, czy odwołujący się są stronami w sprawie, poprzez udokumentowanie ich prawa własności, dołączenie wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej umożliwiającej ustalenie położenia tych nieruchomości względem terenu zainwestowania. W odpowiedzi wpłynęły jednobrzmiące wyjaśnienia, w tym uczestników postępowania, że są właścicielami – w ich przypadku – działki nr [...], zaś instalacja będzie niekorzystnie oddziaływać na tę nieruchomość poprzez emisję hałasu, pyłów i odorów, dlatego wywodzą swój interes prawny z art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. Organ odniósł się do odwołań w sposób zróżnicowany, bowiem część z nich pozostawił bez rozpoznania, do części zastosował art. 134 lub art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś odwołanie uczestników rozpatrzył merytorycznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia organ wyraził pogląd prawny, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) stanowi o kwalifikowanej wadzie procesowej podejmowanego rozstrzygnięcia i przesądza o konieczności jego uchylenia. Podniesiono, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym określenie kręgu stron postępowania.

W ocenie organu krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. IV SA 2586/03), poprzez oddziaływanie faktyczne (wyrok IV SA/Wa 183/05 z 8 września 2006 r.). Stronami będą właściciele nieruchomości mieszczących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Obszar oddziaływania musi być określony we wniosku inwestora, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W dołączonym do wniosku wypisie z rejestru gruntów ujęto nieruchomości położone za drogami otaczającymi teren inwestora. Wnioskowana instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów będzie służyła do przygotowania wsadu do części biologicznej instalacji (część mechaniczna) i unieszkodliwiania części odpadów w procesie kompostowania (część biologiczna). Zatrudnionych będzie około 20 osób do pracy w systemie trzyzmianowym, codziennie przez całą dobę. Dla ustalenia zasięgu uciążliwości dla środowiska należało przeanalizować wpływ na powietrze (emisję zanieczyszczeń) oraz oddziaływanie akustyczne, przede wszystkim w oparciu o raport (art. 66 ust. 1 pkt 12 i 13 oraz art. 80 ust. 1 ustawy). Z graficznie przestawionych w nim wyników obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu (izolinii stężeń maksymalnych i średniorocznych) oraz modelu propagacji hałasu jednoznacznie wynika, że uciążliwości te będą wykraczać poza granice nieruchomości, których właściciele brali udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Rozkład emisji zanieczyszczeń (rys. 6-17 i 20-31) uzasadnia przyjęcie, że uciążliwości, chociaż nieprzekraczające poziomów normatywnych, obejmą działkę odwołujących się nr [...]. Dotyczy to również działek położonych na południu i zachodzie wzdłuż działek drogowych nr [...] i nr [...].

Podniesiono, że za istotne dla nieruchomości odwołujących się trzeba uznać oddziaływanie akustyczne planowanego zakładu. Według rys. 18-19 poziom dźwięku na północnej granicy działki wyniesie 50 dB w porze dnia i blisko 45 dB w porze nocy. Wartości te obliczono uwzględniając pas izolacyjny zieleni i tłumiki hałasu, więc w stanie wyjściowym poziom emisji hałasu będzie wyższy. Materialnoprawny element interesu prawnego wyraża się w ochronie uprawnień prawnorzeczowych. Zakres regulacji ustanowiony w art. 82 ustawy ma wpływ na wykonywanie prawa własności. Właściciele działek sąsiednich znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji są bezpośrednio zainteresowani postępowaniem, w którym będzie dokonana ocena raportu oraz zostaną określone warunki ograniczające negatywne oddziaływania. Warunkiem sine qua non legitymowania się statusem strony w tym postępowaniu jest wykazywanie się bezpośrednimi doznaniami prawnymi potencjalnie (co podkreślił organ) wpływającymi na sytuację prawną właściciela nieruchomości w obszarze oddziaływania. Nie decyduje więc ponadnormatywne oddziaływanie, lecz faktyczne. Skoro według przedłożonej przez inwestora dokumentacji przedsięwzięcie spełnia pod względem emisji dźwięku czy zanieczyszczeń obowiązujące standardy, to warunkuje to wydanie decyzji pozytywnej. Dotrzymanie standardów ochrony środowiska nie ogranicza obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie sam inwestor przedłożył dokumenty świadczące o tym, że obszar oddziaływania nie ogranicza się do terenu działek bezpośrednio przyległych do działki inwestora. Nie wiadomo zatem dlaczego organ pierwszej instancji zawęził ten obszar. Wobec pominięcia stron istnieje konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (wyrok IV Wa 67/10 z 24 lutego 2010 r.), gdyż brak ten nie może być konwalidowany przez uzupełniające postępowanie dowodowe (wyrok NSA IV SA 595/99 z 1 lipca 1999 r.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zwrócić uwagę na powyższe okoliczności, ale ponadto i przede wszystkim rozważyć istnienie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Organ pierwszej instancji jedynie powołał te ustalenia, bez wykazania wymaganej zgodności. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenów i zawiera symbol literowy danego przeznaczenia. Rozporządzanie z dnia 24 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia odrębnie oznaczenia literowe dla terenów P (obiekty produkcyjne) oraz terenów O (gospodarowanie odpadami). Organ uzgadniający zwrócił uwagę, że lokalizacja inwestycji obejmujących gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być w sposób szczegółowy określana w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na element istotny ale nienormowany, jakim są odory towarzyszące takiej działalności (s. 8 postanowienia o uzgodnieniu).

Organ szeroko omówił okoliczności świadczące o bezzasadności zarzutów odwołujących się uczestników postępowania, dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa. Nie zostały naruszone przepisy art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy.

Podniesiono, że o ile organ pierwszej instancji nadal uzna inwestycję za zgodną z planem miejscowym, to powinien kolejno odnieść się do wniosku dowodowego odwołujących się. Wnieśli oni o przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu zainwestowania oraz nieruchomości przyległych na okoliczność faktycznej izolacji zbiornika wód podziemnych iłami i glinami oraz występowania w bezpośrednim sąsiedztwie stałych cieków powierzchniowych połączonych z obszarem chronionym "Rezerwat Zabór Wielki".

Skarżący inwestor w skardze do sądu administracyjnego zarzucił naruszenie: art. 10 i 28 k.p.a. przez przyznanie odwołującym się statusu strony, naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował raport i nie wziął pod uwagę ustaleń planu miejscowego oraz naruszenie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy przez uznanie, że organ ten nie wziął pod uwagę ustaleń Raportu.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opracowania dr inż. P. S. na temat oceny wpływu instalacji na działkę nr [...].

W rozwinięciu zarzutów wskazano, że organ przeprowadził błędną analizę raportu i wyprowadził zeń wnioski sprzeczne z jego ustaleniami. Działka nr [...] nie znajduje się w strefie oddziaływania instalacji. Zapewnią to nowoczesne rozwiązania technologiczne. Inwestycja nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm jakości środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podniesiono, że o tym, że wyznaczając obszar oddziaływania należy uwzględnić uciążliwości mieszczące się w granicach norm świadczą tezy nauki (K. Gruszecki) i orzecznictwa (wyroki II SA/Kr 1729/09 i II SA/Wr 108/12). Pogląd ten zapewnia realizację zasady przezorności (art. 6 Prawa ochrony środowiska). Przewidziane w Raporcie rozwiązania mające zminimalizować oddziaływanie wskazują, że w stanie wyjściowym będzie ono większe. Istnienie przeważających wiatrów od strony działki uczestników postępowania nie oznacza, że wiatry z innych kierunków nie występują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że o ile wywody prawne organu w sferze teoretycznej nie budziły zastrzeżeń, o tyle jego konkretne oceny albo nie znajdowały oparcia w zgromadzonym materiale procesowym sprawy, albo sformułowane zostały przy pominięciu istotnych okoliczności. Jak zawsze przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia podstawowe znaczenie miało zbadanie zgodności tego rozstrzygnięcia z przesłankami ustanowionymi w art. 138 § 2 k.p.a., w powiązaniu z art. 136 k.p.a. Z uwagi na problematykę prawną poruszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagało rozważenia, czy organ prawidłowo stosował art. 28 k.p.a. w związku z materialnoprawną podstawą interesu prawnego, a następnie wysnuł prawidłowe skutki procesowe związane z naruszeniem art. 10 k.p.a. Zarzuty przedstawione w skardze wymagały stwierdzenia, czy organ prawidłowo wykorzystał ustalenia wynikające z Raportu. W końcu należało przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji niezależną od wywodów stron (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która nie wykazała innych naruszeń prawa, poza omówionymi poniżej.

Sąd podniósł, że niedawna nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. miała doprowadzić do określonej zmiany przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sąd zauważył, że nadal istotą omawianych przesłanek jest istnienie potrzeby (konieczności) wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak treść przepisu). Musi więc ujawnić się w instancji odwoławczej zagadnienie, dla którego wyjaśnienia nie będzie wystarczające uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Musi być to zagadnienie pozostające poza dotychczasowym materiałem procesowym sprawy, nie będące przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji. Podniesiono, że można w tym zakresie dostrzec pewną niekonsekwencję w czynnościach procesowych organu, bowiem najpierw zagadnienie bycia stroną przez właścicieli sąsiednich nieruchomości wyjaśnił w nawiązaniu do przesłanki dopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. (dowody dodatkowe). Następnie dokonał samodzielnie ustalenia o przysługiwaniu odwołującym się statusu strony, a nie jedynie wstępnie ocenił, że zagadnienie bycia stroną nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Organ nie stwierdził zatem, że w sprawie występuje istotne zagadnienie niewyjaśnione w pierwszej instancji w postaci przesłanek bycia stroną przez odwołujących się. Organ nie uznał zatem, aby posiadanie przez odwołujących się przymiotu strony stanowiło "zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie". Jednak nadal organ ocenił, że naruszenie art. 10 k.p.a. stwierdzone niewątpliwie w instancji odwoławczej, zobowiązuje go do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przekazania zapewne nie w celu wyjaśnienia tej kwestii, skoro organ jej istnienie przesądził. Był to rozstrzygniecie naruszające art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma racji organ, że naruszenie art. 10 k.p.a. (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanowi bezwzględną przesłankę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazano, organ nie powiązał tego naruszenia z koniecznością wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy. Zagadnienie strony wiąże się jak wiadomo z aspektem materialnoprawnym, jak i procesowym sprawy. Zakładając na moment, że odwołujący się byli stronami można dostrzec, że ich udział w postępowaniu odwoławczym zapewnił im pełnię ochrony ich sfery prawnej. Naruszenie art. 10 k.p.a. ma charakter względny, gdyż skutecznie powołać może to uchybienie procesowe jedynie strona, której gwarancje prawne uległy naruszeniu, a ponadto oceny wymagają skutki procesowe tego naruszenia sprowadzające się do stwierdzenia, czy strona ta wykazała aby istotny wpływ na rozstrzygnięcie miało zapewnienie jej udziału w postępowaniu. Strona powinna więc podać konkretnie, w jaki sposób zamierzała wykorzystać przysługującą jej możność udziału w postępowaniu. Dlatego chybione było powołanie się przez organ na orzecznictwo sądowe na tle art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w postępowaniu sądowym stwierdzenie naruszenia art. 10 k.p.a. z reguły nie wywołuje wpływu na rozstrzygniecie, zaś w postępowaniu administracyjnym nadal pozostaje kwestią ocenną. Będzie wymagało natomiast rozważenia, czy zgłoszony w postępowaniu odwoławczym wniosek dowodowy, zakładając że miał być lub byłby zgłoszony w pierwszej instancji, uzasadniał stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., o czym w dalszej części rozważań. Kwestia ta ma bowiem związek z zagadnieniem oceny dowodu z Raportu.

Pozostając na gruncie kontroli stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd dostrzegł, że organ nie wykazał, aby zagadnienie zgodności zamierzenia inwestora z ustaleniami planu miejscowego wymagało czynności wyjaśniających. Kwestia wykładni aktu normatywnego nie należy do zakresu sprawy podlegającego ustaleniom faktycznym. Odnosząc się do wywodu organu w tym zakresie wskazano, że teren inwestora jest przeznaczony m.in. pod obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem wykonawczym (§ 9 ust. 1 i 4) w rysunku planu należy stosować podstawowe oznaczenia graficzne, natomiast dopuszcza się stosowanie oznaczeń uzupełniających i mieszanych. W załączniku nr 1 do rozporządzenia wymieniono te podstawowe oznaczenia, w tym dla terenów infrastruktury technicznej oznaczenie "O" (gospodarowanie odpadami). Uzasadnia to wykładnię, że dla terenów o przeważającym lub jedynym przeznaczeniu pod gospodarkę odpadami, uzasadnione byłoby stosowanie oznaczenia "O". Nie jest ono jednak konieczne, gdy przeznaczenie to jest jedynie uzupełniające, jak w niniejszej sprawie. Wystarczające będzie wówczas stosowanie w rysunku planu oznaczenia dla przeznaczenia podstawowego, w tym przypadku "P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Dlatego nie miał racji organ, że kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym budzi wątpliwości, a tym bardziej, aby jej rozstrzygnięcie wymagało postępowania wyjaśniającego. Nie były też uzasadnione spostrzeżenia, że wójt nie rozważył tej kwestii w uzasadnieniu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ nie przesądził o konieczności uwzględnienia wniosku dowodowego uczestników postępowania, a zatem nie stwierdził, że okoliczności w nim podane wymagają wyjaśnienia. Nie było wszak przeszkód, aby organ zawarł w uzasadnieniu decyzji pewne oceny związane w tym przypadku z art. 78 k.p.a.

Jak wynika z powyższego, organ nie przedstawił argumentacji świadczącej o zaistnieniu podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Była to zasadnicza wada procesowa kontrolowanej decyzji uzasadniająca jej uchylenie (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dodatkowych uwag wymagają, jak zaznaczono, wywody prawne stron. Sąd stwierdził, że w każdym przypadku przyznanie przez organ danemu podmiotowi przymiotu strony wymaga poczynienia ocen. Niekiedy zakres ocen będzie niewielki, kiedy sam ustawodawca oznacza pewne podmioty (bądź jednostki organizacyjne lub same ich organy) jako strony. Niekiedy jednak materia ocenna będzie obszerna, zaś wątpliwości lub margines swobody (albo błędu) przy wyznaczaniu statusu strony będą ogromne. Z pewnością ma to miejsce przy wyznaczaniu pozycji strony ze względu na "oddziaływania".

Materialnoprawny przepis art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia samodzielnie, lecz zawsze stosowany jest z innym, ustawowym źródłem interesu prawnego. Zazwyczaj wymaga się, aby ta podstawa interesu prawnego była materialnoprawna i jeszcze przy tym przynależała chociaż w części do materii prawa materialnego administracyjnego. Dlatego budzą wątpliwości poglądy, jakoby wzgląd na ochronę uprawnień cywilnoprawnych, a przy tym hipotetycznych, bo organ nie stosuje nigdy prawa cywilnego, miał wyłącznie decydować o przyznaniu uprawnionemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku decyzji środowiskowej owo powiązanie z prawem administracyjnym następuje przez analizę "oddziaływań". Jak zaznaczono, jest to kwestia wysoce ocenna, co wymaga przy jej rozstrzyganiu rozważenia wszelkich wchodzących w rachubę okoliczności sprawy (art. 7 i art. 80 k.p.a.). Organ temu zadaniu nie sprostał. Ogólnie ujmując wymagało rozważenia, że otoczenie działki inwestora obejmuje z jednej strony obszerne tereny o charakterze przemysłowym, z drugiej zaś niezabudowane tereny rolne. Za fakt notoryjny uznać można, że tereny użytkowane rolniczo podlegają okresowo oddziaływaniom zapachowym związanym z rolnictwem, dodatkowo zaś z racji sąsiedztwa z terenami przemysłowymi oddziaływaniom związanym z produkcją. W sprawie przymiot strony u odwołujących się nie był oczywisty. Zawsze podkreśla się, że to podmiot, który chce być uznany za stronę powinien przedstawić zespół okoliczności faktycznych i prawnych wykazujący ten przymiot. W sprawie uczestnicy postępowania takich twierdzeń nie przedstawili. Byli jednymi z kilkudziesięciu odwołujących się mieszkańców, którzy podpisali przygotowane przez kogoś druki odwołań i wyjaśnień statusu. Organ wyręczył w tym przypadku uczestników postępowania od trudu samodzielnego wyjaśnienia swej sytuacji, obiektywnie uzasadniającej ich pozycję strony. Uczynił tak z powołaniem się na treść Raportu. Istotnie na str. 154 Raportu zauważyć można nieznaczne przekroczenie granicy działki inwestora przez niewielką emisję dwutlenku azotu, na str. 157 tlenku węgla i na str. 161-162 węglowodorów. Raport na str. 165 stwierdza brak jakichkolwiek zagrożeń z tym związanych. Byłoby to stwierdzenie tym bardziej uzasadnione, że oddziaływania dotyczą pustego pola, oddalonego od zabudowań. Organ ustala usytuowanie najbliższych zabudowań w odległość 800 m. O ile organ stwierdził, że pomimo to właścicielom tej nieruchomości należy przyznać status strony, to jak zaznaczył niewątpliwie zasięg i natężenie emisji na nią uzasadnia jedynie wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Ocena taka z pewnością nie uzasadniała, zdaniem Sądu, wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Najpierw jednak należało ocenić status strony w oderwaniu od schematycznych ocen. Powołując także źródło poglądu prawnego organu można wskazać (Komentarz do ustawy K. Gruszeckiego teza 5), że "oddziaływania w zależności od sytuacji i ich rodzaju mogą naruszać prawa rzeczowe lub nie". Autor wskazuje na kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu (art. 143 k.c.) i pisze "przymioty strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów prawa ewentualnie będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji przedsięwzięcia wymagającego określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Jeżeli zatem oddziaływania będą występowały powyższej lub poniżej zakresu wykonywania praw rzeczowych, to podmiotowi, który je realizuje, uprawnienia strony nie będą przysługiwały". Organ zagadnienia tego w ogóle nie rozważył. Komentator podkreśla jeszcze "ustalenia te nie mogą mieć jednak charakteru rutynowego, ale będą musiały być one mocno zindywidualizowane". Podobne oceny występują w orzecznictwie sądowym (wyrok II OSK 2331/10 odnoszący się do zbliżonej sytuacji w przypadku postępowania lokalizacyjnego). Należy przypomnieć, że uczestnicy postępowania akcentowali jedynie swój interes faktyczny, polegający na obawie spadku wartości ich nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo z instalacją.

Nie było prawdziwe stwierdzenie organu, że to sam inwestor oznaczył uczestników postępowania jako strony. Wynika to wprost z treści wniosku i dołączonej dokumentacji. Samo dołączenie wypisów z ewidencji gruntów dla wszystkich okolicznych działek nie przeczy wyraźnemu stwierdzeniu we wniosku i Raporcie, że nie są to strony.

Sąd podkreślił, że przedstawione w uzasadnieniu jego wyroku poglądy prawne wcale nie są sprzeczne z wyrażonymi w wyroku II SA/Wr 108/12 (w wyroku tym oceniono, że organ prawidłowo stosował art. 138 § 2 k.p.a. w stosunku do decyzji nieważnej, odnoszącej się do inwestycji w centrum miasta, dla której w ogóle nie wyznaczono zasięgu oddziaływań wobec części budynków mieszkalnych, czyli zachodziły zasadnicze wady raportu). Trafny jest pogląd, że organ powinien dokonać oceny mocy dowodowej Raportu (wyrok II OSK 925/09), jednak nie wystarcza samo gołosłowne podważenie tego dokumentu – ekspertyzy (wyroki II OSK 383/08, II OSK 149/05). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego wniosek dowodowy odwołujących się, oparty na prostym zanegowaniu ustaleń zawartych w Raporcie ma zostać w ogóle rozważony. Być może organ dostrzegł, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. należy jednak wskazać na okoliczności wymagające wyjaśnienia.

W podsumowaniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto przedwczesna była ocena o przysługiwaniu odwołującym się przymiotu strony. Oceny tej organ dokona ponownie w oparciu o konkretne okoliczności sprawy. W przypadku uznania ich za strony, ocena taka sama przez się, jako okoliczność jedyna, nie uzasadnia stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

O ile zajdzie konieczność oceny mocy dowodowej Raportu, podważenie zawartych w nim ustaleń będzie dopuszczalne wyłącznie w oparciu o kontrekspertyzę opracowaną przez odwołujących się lub na ich koszt. Organ może podjąć próbę uzyskania od odwołujących się (czyli osoby, która za nich formułuje zastrzeżenia wobec przedsięwzięcia) szerszego naświetlenia przesłanek przysługiwania im interesu prawnego oraz ekspertyzy podważającej ustalenia Raportu. W przypadku ich bezczynności przyznanie im przymiotu strony byłoby wątpliwe, zaś wniosek dowodowy byłby bezpodstawny.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu oraz M. P. i H. P. zaskarżając ten wyrok w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w swojej skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm. - powoływanej dalej jako k.c.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - powoływane dalej jako k.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku wadliwego przyjęcia, że źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogą być przepisy prawa cywilnego i że przepisy te nie mogą decydować o przyznaniu uprawnionemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 15, art. 81 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zupełne pominięcie stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jako jedyna okoliczność, nie uprawnia organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo tego, że nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a które polegać miało na:

- uwzględnieniu przez organ drugiej instancji z urzędu uchybienia procesowego polegającego na naruszenie art. 10 k.p.a.;

- uznaniu odwołujących się za stronę, pomimo nie przedstawienia przez nich w odwołaniu zespołu okoliczności faktycznych i prawnych wykazujących ten przymiot oraz pomimo niewykazania przez nich w odwołaniu, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

- ustaleniu przez organ drugiej instancji z urzędu faktu posiadania interesu prawnego przez odwołujących się;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ drugiej instancji zaniechał ustalenia i rozpatrzenia (rozważenia) w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpał wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w wyniku nieuwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności, a mianowicie, że:

- nieruchomości sąsiadujące z terenem zainwestowania, to tereny użytkowane rolniczo, które i tak podlegają okresowym oddziaływaniom zapachowym, dodatkowo zaś z racji sąsiedztwa z terenami przemysłowymi, oddziaływaniom związanym z produkcją;

- nieruchomości sąsiadujące z terenem zainwestowania, to puste pola, a najbliższa zabudowa leży w odległości 800 m;

- Raport stwierdza nieznaczne przekroczenia granicy działki inwestora przez niewielkie emisje dwutlenku azotu, tlenku węgla i węglowodorów oraz stwierdza brak jakichkolwiek zagrożeń, a według Sądu zasięg i natężenie emisji uzasadnia jedynie wydanie decyzji pozytywnej;

- uczestnicy postępowania akcentowali swój interes faktyczny, polegający na obawie spadku wartości ich nieruchomości;

- organ drugiej instancji w ogóle nie rozważył, w które prawa, wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów prawa, będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia;

- uczestnicy postępowania podpisali przygotowane przez kogoś druki odwołań, a organ nie wyjaśnił ich statusu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm. - zwana dalej ustawą środowiskową), poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawiera oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji wadliwe poczynienie przez Sąd własnych ocen i przesądzenie o istnieniu takiej zgodności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że "materialnoprawny przepis art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia samodzielnego, lecz zawsze stosowany jest z innym, ustawowym źródłem interesu prawnego". W konsekwencji odmówił przyznania odwołującym się H. P. i M. P. przymiotu strony.

Pogląd ten, w warunkach rozpatrywanej sprawy, w ocenie Kolegium, jest chybiony. Wbrew twierdzeniom Sądu organ drugiej instancji nie naruszył prawa przypisując H. P. i M. P. przymiot strony na podstawie art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że interes prawny w procesach inwestycyjnych z reguły wynika z praw podmiotowych, w tym w szczególności z praw rzeczowych. Sam fakt, że to jedno z najsilniejszych i najistotniejszych prawa podmiotowych - prawo własności - jest konstrukcją cywilnoprawną w żaden sposób nie pozbawia uprawnionego do ochrony w postępowaniu administracyjnym. Jest wręcz przeciwnie. Nie ma znaczenia z jakiej gałęzi prawa, prawo podmiotowe wynika. Z normy art. 28 k.p.a. wynika bowiem, że to prawo podmiotowe (uprawnienie) ma istnieć.

H. P. i M. P. są bezspornie właścicielami nieruchomości rolnej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej na północ od terenu zainwestowania, oddzielonego od niego działką nr [...], o szerokości ok. 10 m (dowód: mapa z ewidencji gruntów dla obrębu Miękinia oraz wypis z ewidencji gruntów, załączone do pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 marca 2012 r.). Ich udział w postępowaniu dotyczącym ich praw rzeczowych (prawa własności) wynika z uprawnień do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 k.c. Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten, w świetle art. 28 k.p.a., stanowi źródło ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten normuje dwie sytuacje prawne. Pierwsza - postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Druga - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej (M. Maciołek, O publicznym prawie podmiotowym..., s. 11, za A. Matan, Komentarz do art. 28 k.p.a., Lex 2010 r.). Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Charakterystyczny będzie brak bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a norma prawa materialnego, z którego wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej.

Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny (wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09, LEX nr 597001).

Podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że poza sporem jest, że odwołujący się H. P. i M. P. są współwłaścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką (bo przecież nie można traktować wydzielonego pod drogę pasa gruntu o szerokości ok. 10 m jako buforu pomiędzy ich nieruchomością a terenem planowanego zainwestowania), na której planowana jest inwestycja mogąca w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Materialnoprawnym wyrazem ich interesu prawnego jest ochrona przysługującego im prawa własności. Z kolei wynikający z ustawy środowiskowej zakres regulacji, objętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia, ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. To jest bezsporne. Zawarta w tej decyzji ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi i warunki życia a także możliwość określenia w niej warunków mających zapobiegać czy też ograniczać negatywne oddziaływanie tej inwestycji na środowisko, powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji ma wpływ na ich uprawnienia jako właścicieli działki sąsiadującej z działką inwestora. Ewentualna błędna ocena sporządzonego raportu i brak warunków zmierzających do zapobiegania lub ograniczania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko godzi w ich prawem chroniony interes. Czyni ich bezpośrednio zainteresowanymi tym postępowaniem, gdzie przesądzone zostaną kwestie, które będą miały znaczenie dla realizacji przedmiotowej inwestycji, oddziaływującej na sferę ich uprawnień. Są więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia, choć źródłem ich interesu prawnego nie jest prawo administracyjne materialne, ale prawo cywilne.

Kierując się poglądem Sądu należałoby przyjąć, że najsilniejsze prawo podmiotowe, chronione art. 64 Konstytucji RP, nie jest źródłem interesu prawnego i tym samym nie podlega ochronie gwarantowanej normami prawa administracyjnego. Taka teza formułowana przez Sąd przeczy istocie konstrukcji praw podmiotowych i interesu prawnego - o którym mowa w art. 28 k.p.a.

W konsekwencji niezastosowanie przez Sąd art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. pozbawia odwołujących się możliwości zakwestionowania zawartego w decyzjach organu stanowiska, że zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko nie będzie przekraczać granic działek przeznaczonych pod jej realizację.

W kwestii zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 15, art. 81 i art. 138 § 2 k.p.a. podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wskazał w ogólności, że "istotą" decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "jest istnienie potrzeby (konieczności) wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak treść przepisu). Musi więc ujawnić się w instancji odwoławczej zagadnienie, dla którego wyjaśnienia nie będzie wystarczające uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Musi być to zagadnienie pozostające poza dotychczasowym materiałem procesowym sprawy (...)". Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanej sprawy administracyjnej, Sąd stwierdził, że Kolegium "nie przedstawiło argumentacji świadczącej o zaistnieniu podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a.". W szczególności stwierdził, że nie jest tą przesłanką "naruszenie art. 10 k.p.a. stwierdzone niewątpliwie w instancji odwoławczej", która to kwestia nie wymagała wyjaśnienia "skoro organ (odwoławczy) jej istnienie przesądził". Było to - w ocenie WSA - "rozstrzygnięcie naruszające art. 138 § 2 k.p.a.".

Pogląd powyższy, w warunkach rozpatrywanej sprawy, jest w ocenie SKO we Wrocławiu chybiony. Wbrew twierdzeniom Sądu organ drugiej instancji nie naruszył prawa korzystając z kompetencji kasacyjnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podniesiono, że organ odwoławczy może, rozpoznając środek odwoławczy, skorzystać z kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka potrzeba niewątpliwie miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji wadliwie ustalił obszar oddziaływania takiej inwestycji. W konsekwencji zawęził krąg stron postępowania. Doprowadziło to do tego, że osoby błędnie niezakwalifikowane jako strony, zostały pozbawione prawa wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania pierwszoinstancyjnego. Doszło więc do kwalifikowanego naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W warunkach rozpatrywanej sprawy, tego rodzaju naruszenie, nie mogło być sanowane przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji, gdyby wydał decyzję merytoryczną, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Całkowite pominięcie stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (tu: co najmniej H. P. i M. P.) oznacza bowiem, że okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Nie mogą być uznane za udowodnione w szczególności fakty wynikające z dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, w tym podstawowego w sprawie dowodu jakim jest dokument prywatny - "Raport o oddziaływaniu na środowisko inwestycji pn.: "Budowa instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" (zwanego dalej Raportem). Nie można zatem przyjąć, że w postępowaniu pierwszej instancji wyjaśniono zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie brała w nim udziału strona. Gdyby Kolegium sanowało ten błąd w postępowaniu odwoławczym (np. zapoznając strony z materiałem dowodowym) i wydałoby decyzję merytoryczną to pozbawiłoby strony nieuczestniczące w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnego. Ich udział w postępowaniu tylko w drugiej instancji "niezapewnił-(by) im pełni ochrony ich sfery prawnej" jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, skoro ich uprawnienie procesowe zostałoby ograniczone do jednej instancji. Co więcej wydanie decyzji merytorycznej doprowadziłoby do naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu. Mogłoby stanowić to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w postępowaniu sądowoadministracyjnym być podstawą uchylenia decyzji (i to obu instancji) z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Stanowisko Kolegium potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy wyrażane w literaturze prawniczej. Jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany art. 15 k.p.a., dwuinstancyjny tryb postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10, LEX nr 1083567; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., II SA/Łd 1108/10, Lex nr 994134; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., II GSK 88/08, Lex nr 483732). Gdy brak udziału strony w postępowaniu zostanie dostrzeżony przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10, LEX nr 1083567).

W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229).

Ustalony przez Kolegium status odwołujących się: H. P. i M. P., jako stron postępowania, wymagał uchylenia decyzji nieostatecznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nastąpiło to - jak słusznie zauważył Sąd - "zapewne nie w celu wyjaśnienia tej kwestii, skoro organ jej istnienie przesądził". Organ pierwszej instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie miał wyjaśniać kwestii legitymacji odwołujących się. Kolegium nic takiego nie stwierdziło. Miał on obowiązek przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale tym razem z udziałem wszystkich stron, w tym stron odwołujących się. Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że: "Odmienna praktyka pozostawałaby w opozycji do zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP.". Wbrew zarzutom Sądu Kolegium powiązało zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. z koniecznością wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. podano, że w motywach wyroku Sąd wskazał, że: "Naruszenie art. 10 k.p.a. ma charakter względny, gdyż skutecznie powołać może to uchybienie procesowe jedynie strona, której gwarancie prawne uległy naruszeniu". Ponadto jest wymagane, aby "strona ta wykazała (...), że istotny wpływ na rozstrzygnięcie miało zapewnienie jej udziału w postępowaniu. Strona powinna więc podać konkretnie, w jaki sposób zamierzała wykorzystać przysługującą jej możność udziału w postępowaniu". W innym zaś miejscu Sąd stwierdza, że to "podmiot, który chce być uznany za stronę powinien przedstawić zespół okoliczności faktycznych i prawnych wykazujący ten przymiot". Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanej sprawy administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie "uczestnicy postępowania takich twierdzeń nie przedstawili", a jedynie "podpisali przygotowane przez kogoś druki odwołań i wyjaśnień statusu.". Sąd zarzucił więc, że: "Organ (odwoławczy) wyręczył w tym przypadków uczestników postępowania od trudu samodzielnego wyjaśnienia swej sytuacji, obiektywnie uzasadniającej ich pozycję strony".

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu, organ drugiej instancji, nie naruszył prawa. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. ad acapit organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przepisów tych wynika prawny obowiązek organu administracji publicznej ustalenia każdorazowo i z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., akt I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726). Organ administracji publicznej ma obowiązek czuwać nad tym, aby w postępowaniu administracyjnym zapewnić udział wszystkim stronom postępowania. W tym celu organ z urzędu ustala stan faktyczny w zakresie tak elementów przedmiotowych, jak i podmiotowych sprawy. Czynienie więc zarzutu organowi odwoławczemu, że ten z urzędu uwzględnił uchybienie procesowe polegające na naruszenie zasady czynnego udziału, w sytuacji gdy osoby odwołujące się nie przedstawiły "zespołu okoliczności faktycznych i prawnych wykazujący(-ch) ten przymiot" strony postępowania i nie wykazały, że miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jest pozbawiony podstaw prawnych.

W ocenie Kolegium poglądy Sądu są chybione i wynikają ze schematycznego przeniesienia na grunt postępowania administracyjnego zwyczajnego, poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażanych na tle postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, w związku z art. 147 zdanie 2 k.p.a.) oraz na tle postępowania sądowoadministracyjnego (uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z rozwiązań ustawowych wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie czy podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sadu administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia w żaden mierze nie obowiązują, kiedy - w toku instancji - organ odwoławczy rozpatruje odwołanie od decyzji nieostatecznej, w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też organ odwoławczy nie powołał (choć innego zdania jest Sąd), w swojej decyzji, orzecznictwa sądowego na tle art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd stwierdził ogólnie, że przyznając danemu podmiotowi przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy dokonać "analizy oddziaływań". Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji "temu zadaniu nie sprostał", bo oceniając status strony nie "rozważył wszelkich wchodzących w rachubę okoliczności sprawy (art. 7 i 80 k.p.a.)." takich jak to, że: 1) nieruchomości sąsiadujące z terenem zainwestowania, to tereny użytkowane rolniczo, które i tak podlegają okresowym oddziaływaniom zapachowym, w tym oddziaływaniom z sąsiednich terenów przemysłowych; 2) nieruchomości sąsiadujące z terenem zainwestowania, to puste pola, a najbliższa zabudowa leży w odległości 800 m; 3) Raport stwierdza nieznaczne przekroczenia granicy działki inwestora przez niewielkie emisje dwutlenku azotu, tlenku węgla i węglowodorów oraz stwierdza brak jakichkolwiek zagrożeń; a według Sądu zasięg i natężenie emisji uzasadnia jedynie wydanie decyzji pozytywnej; 4) uczestnicy postępowania akcentowali swój interes faktyczny, polegający na obawie spadku wartości ich nieruchomości; 5) organ drugiej instancji w ogóle nie rozważył, w które prawa, wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów prawa, będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia; 6) uczestnicy postępowania podpisali przygotowane przez kogoś druki odwołań i wyjaśnień statusu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że "w nin. sprawie przymiot strony u odwołujących się nie był oczywisty".

Pogląd Sądu, w warunkach rozpatrywanej sprawy, jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie chybiony. Wbrew twierdzeniom Sądu organ drugiej instancji nie naruszył art. 7 i 80 k.p.a., w ten sposób, że zaniechał ustalenia i rozpatrzenia (rozważenia) w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Okoliczności ustalone i rozważone przez Kolegium były wystarczające do uznania osób odwołujących się za strony postępowania. Tym samym to Sąd naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a.

Podniesiono, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te formują dwie podstawowe zasady: zasadę prawdy materialnej i zasadę swobodnej oceny dowodów. Żadna z nich nie została przez Kolegium naruszona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało, że Sąd w ogóle nie odniósł do tych obszernych i szczegółowych fragmentów uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji (str. 4 - 6), z których wynika, że posiadanie interesu prawnego, przez osoby odwołujące się, organ odwoławczy ocenił indywidualnie, w kontekście zgromadzonych, także w postępowaniu drugoinstacyjnym, dowodów. Kolegium ustaliło, że odwołujący się H. P. i M. P. są właścicielami nieruchomości rolnej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej na północ od terenu zainwestowania, oddzielonego od niego działką nr [...], o szerokości ok. 10 m (dowód: mapa z ewidencji gruntów dla obrębu Miękinia oraz wypis z ewidencji gruntów, załączone do pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 marca 2012 r.). Na podstawie opisu planowanego przedsięwzięcia (tj. budowy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów obejmującego kompostowanie odpadów) organ odwoławczy ustalił także, że zasadnicze znaczenie będą miały negatywne immisje, obejmujące oddziaływania odorowe i akustyczne. Na podstawie zaś graficznych ilustracji propagacji zanieczyszczeń powietrza i hałasu, zamieszczonych w Raporcie, organ odwoławczy ustalił, że uciążliwości te, choć nie ponadnormatywne, obejmą tereny, leżące poza działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem zainwestowania. Immisje te będą przekraczać, bowiem wydzielone pod drogi, kilkumetrowej szerokości pasy gruntu, oznaczone ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], otaczające teren planowanego zainwestowania: od północy, zachodu i południa. Obejmują także działką nr [...].

Podkreślono, że sąsiedztwo, w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy rozumieć szeroko. Niedopuszczalne jest zawężanie tego pojęcia do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sam fakt oddzielenia działki inwestycyjnej od innej nieruchomości pasem gruntu (np. działką drogową) nie pozbawia tej działki charakteru działki sąsiedniej (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II SA 1492/10, www.nsa.gov.pl). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje więc to, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OSK 467/07 LEX nr 466155, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2009 r, II SA/Rz 114/09, www.nsa.gov.pl).

Kolegium stwierdziło, czego Sąd nie zakwestionował, że: "O przymiocie strony, (...) nie decyduje ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, lecz faktyczne, będące wynikiem jej działalności. Zatem to, iż projektowane przedsięwzięcie spełnia, pod względem emisji dźwięku czy zanieczyszczeń powietrza, obowiązujące standardy (na co wskazuje przedłożona przez inwestora dokumentacja), może co najwyżej warunkować wydanie decyzji pozytywnej.". Dotrzymanie standardów (a tym samym stwierdzenie braku zagrożenia), jako jeden z warunków wydania decyzji środowiskowej pozytywnej, nie wyklucza przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości, na które planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Zatem to, że nieruchomość sąsiadująca z terenem zainwestowania, to teren niezabudowany, podlegający już obecnie okresowym oddziaływaniom zapachowym, w tym oddziaływaniom z sąsiednich terenów przemysłowych oraz, że planowane immisje będą nieznaczne, nie usprawiedliwia pominięcia jej właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu dopuszczenia dodatkowego nań oddziaływań.

Jest też nieprawdą że odwołujący się H. P. i M. P. akcentowali swój interes faktyczny. W piśmie z dnia 9 marca 2012 r. oświadczyli, że planowana budowa instalacji do przetwarzania odpadów będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość poprzez emisję hałasu, pyłów i odorów. Powyższe obniży walory użytkowe nieruchomości i jej wartość ekonomiczną. Tym samym jako właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr [...] wskazali jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie będzie ingerowało w sferę ich praw rzeczowych, chronionych przecież nie tylko przepisami prawa cywilnego, ale także administracyjnego. Całkowicie bez znaczenia jest to, kto przygotował im projekt odwołania, czy też projekt pisma wyjaśniającego ich status. Organ odwoławczy nie musiał tego ustalać i rozważać.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 tej ustawy i art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej podniesiono, że Sąd stwierdził, że nie ma racji organ, że kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym budzi wątpliwości, a tym bardziej, aby jej rozstrzygnięcie wymagało postępowania wyjaśniającego. Nie były też uzasadnione - w ocenie Sądu - spostrzeżenie organu, że wójt nie rozważył tej kwestii w uzasadnieniu. Sąd uznał też, że uzasadniona jest wykładnia, że dla terenów o przeważającym lub jedynym przeznaczeniu pod gospodarkę odpadami, uzasadnione byłoby stosowanie oznaczenia "O". Nie jest ono jednak konieczne, gdy przeznaczenie to jest jedynie uzupełniające, jak w niniejszej sprawie. Wystarczające będzie wówczas stosowanie w rysunku planu oznaczenia dla przeznaczenia podstawowego, w tym przypadku "P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów).

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Była to decyzja kasacyjna, która nie rozstrzygała o kwestiach metarialnoprawnych, a jedynie kształtowała administracyjny stosunek procesowy. Kolegium nie mogło nawet rozstrzygać o kwestiach materialnoprawnych i dokonywać wiążącej wykładni prawa materialnego. Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazało jedynie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazało, że należy ocenić, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Gminy Miękinia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Miękinia nr XXV/251/08 z dnia 1:1 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Doi. Nr 217, poz. 2446), wymaganą prawem zgodność. Organ pierwszej instancji oceny takiej bowiem nie dokonał. Kolegium w swojej decyzji także nie oceniło zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Czym innym jest bowiem wskazanie w decyzji kasacyjnej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a czym innym jest rozstrzygnięcie o tym, że taka zgodność jest lub że jej nie ma. Po raz pierwszy oceny takiej i wykładni prawa materialnego dokonał Sąd. Przyjął bowiem wadliwie, że decyzja organu odwoławczego zawiera ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie skontrolował te "hipotetyczne" rozstrzygnięcie i "hipotetyczną" wykładnię.

Podkreślono, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). A zatem rolą Sądu była jedynie kontrola, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro organy administracji obu instancji nie poczyniły żadnych, choćby częściowych ocen co do zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, to brak było podstaw do poczynienia takich ustaleń przez Sąd albowiem byłyby one przedwczesne i prowadziłoby to do zastępowania organu administracji w rozpoznawaniu sprawy.

W ocenie Kolegium w sprawie ustalone zostały wszelkie okoliczności istotne do jej rozstrzygnięcia i nie nastąpiło naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

H. P. i M. P. w swojej skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2012 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podniesiono zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 3 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez uchylenie decyzji SKO w sytuacji, gdy należało uznać, że SKO we Wrocławiu prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., tj. słusznie stwierdziło, że sprawa powinna ponownie zostać rozpatrzona przez organ pierwszej instancji (i tym samym utrzymać decyzję SKO w mocy).

Dalej przedstawiono także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą interpretację art. 28 k.p.a. - przez kwestionowanie statusu strony skarżących w postępowaniu;

- niezastosowanie (pominięcie, a tym samym naruszenie) art. 11 dyrektywy 2011/92 (dawniej dyrektywa 85/337), w świetle którego należało interpretować przepisy prawa polskiego,

- niezastosowanie (pominięcie, a tym samym naruszenie) art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus.

Na uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd pierwszej instancji jako główny i zasadniczy powód uchylenia decyzji SKO wskazał naruszenie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., które polegać miało na tym, że SKO bezpodstawnie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji nie wskazując przy tym jakie to kwestie, tj. jaki zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest konieczny do wyjaśnienia i jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Strony skarżące kasacyjnie podniosły, że wbrew temu, co wskazał Sąd pierwszej instancji (str. 8 uzasadnienia wyroku), SKO nie przesądziło, jaki w danej sprawie jest krąg stron postępowania, ale właśnie wskazało, że kwestia ta wymaga rozważenia w ramach postępowania wyjaśniającego. Na stronie 4 (ostatni akapit) i 5 uzasadnienia uchylonej decyzji wskazano wyraźnie, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest do rzetelnego ustalenia zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (zwłaszcza pod kątem emisji do powietrza i emisji hałasu), jako że na tej podstawie ustala się krąg stron postępowania. SKO w swoim postępowaniu nie rozstrzygnęło zagadnienia kręgu stron postępowania (nie ustaliło go w pełni), a wskazało jedynie, że oddziaływanie to rozciąga się "chociażby" na nieruchomość należącą do skarżących. Kolegium nie wykluczyło przy tym, że przymiot stron może przysługiwać także innym podmiotom. Wręcz przeciwnie - wskazało, że możliwość takiego oddziaływania istnieje także w stosunku do nieruchomości położonych po stronie zachodniej i południowej przedsięwzięcia.

Zbadanie właśnie tej okoliczności SKO pozostawiło organowi pierwszej instancji. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji nastąpiło nie w celu wyjaśnienia kwestii kręgu stron postępowania, skoro SKO sprawę tę przesądziło (str. 8 uzasadnienia wyroku). Owszem, Kolegium uznało skarżących za stronę postępowania, ale jednocześnie wskazało, że organ pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć, czy nie istnieją jeszcze jakieś inne podmioty, którym powinien przysługiwać status strony (w dotychczasowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwestia ta nie była dostatecznie przeanalizowana). Należy mieć też na uwadze, że uznanie przez SKO skarżących za strony postępowania (uprawnione do złożenia odwołania) było w omawianym przypadku instrumentem ochrony praw wszystkich potencjalnych, a niezidentyfikowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stron (odmowa uznania skarżących za strony skutkowałaby zamknięciem sprawy i uniemożliwieniem prawidłowego rozpoznania kręgu stron).

Podkreślono, że analiza faktycznego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia jest kwestią skomplikowaną, wymagającą indywidulanego podejścia (co zresztą sam Sąd pierwszej instancji wskazał w innym miejscu uzasadnienia wyroku) oraz pewnej wiedzy merytorycznej (techniczno-przyrodniczej). Trudno więc wymagać, aby SKO przeprowadziło takie postępowanie we własnym zakresie. Zasadne więc było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że umożliwienie skarżącym udziału w postępowaniu odwoławczym zapewniło im już pełnię ochrony prawnej, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jako że do jego naruszenia dochodzi jedynie wtedy, gdy strona wykaże, że brak jej udziału w postępowaniu miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie (str. 8 uzasadnienia wyroku). Tym samym, zadaniem Sądu, nie było podstaw do twierdzenia przez SKO, że postępowanie należy powtórzyć z ich udziałem.

Z twierdzeniami takimi nie zgadzają się skarżący kasacyjnie. Podnieśli, że po pierwsze, złożenie odwołania i jego rozpatrzenie przez SKO w żaden sposób nie pozwoliło jeszcze skarżącym na obronę swoich interesów. Jak sam wskazał Sąd pierwszej instancji na stronie 12 uzasadnienia wyroku, zasadne byłoby, aby skarżący kwestionujący ustalenia raportu przedstawili własne dowody w postaci kontrekspertyz (swoją drogą tak restrykcyjne podejście do obowiązków dowodowych stron też może budzić wątpliwości, jako że żaden przepis nie nakłada na strony takiego obowiązku, a prawo do składania wniosków dowodowych nie oznacza obowiązku zamawiania i dostarczania fachowych ekspertyz we własnym zakresie). Tymczasem, w postępowaniu odwoławczym skarżący takiej praktycznej możliwości nie mieli. W jaki bowiem sposób, biorąc pod uwagę 14 dniowy termin na odwołanie się od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący mieliby być w stanie zdobyć i przedstawić jakiekolwiek "naukowe" czy merytoryczne dowody na obronę swojego stanowiska? Przygotowanie odpowiedniego fachowego dokumentu wymagałoby zaangażowania odpowiednich ekspertów, czasu itd. Skarżący, jako pozbawieni przymiotów strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji właśnie nie mogli przedstawiać żadnych dokumentów w ramach tamtego postępowania. A zatem skarżący składając odwołanie zrobili wszystko co dało się zrobić w tak krótkim czasie - a mianowicie wskazali jakie najważniejsze dowody należałoby ich zdaniem przeprowadzić, aby stwierdzić czy ustalenia raportu są wiarygodne i zgodne z rzeczywistością. Wnioskowane dowody dotyczyły przy tym kwestii najbardziej ewidentnych i potencjalnie niebezpiecznych dla środowiska, stanu nieruchomości mieszkańców i zdrowia ludzi (kwestii izolacji gruntu, kwestii wpływu na cieki wodne).

Po drugie, właśnie składanie wniosków dowodowych jest jednym z podstawowych, wynikających z k.p.a., uprawnień stron postępowania. Skarżący pozbawieni byli tego prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Próbowali skorzystać z tego prawa przed organem odwoławczym. SKO słusznie zatem stwierdziło, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów powinno należeć do organu pierwszej instancji. Ocena tego typu dowodów, i ewentualnie innych dowodów ("kontrekspertyz") złożonych przez strony postępowania, musi nastąpić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przez powołany do tego organ, ewentualnie przy udziale innych fachowych organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (RDOŚ, Inspektor Sanitarny).

Dodatkowo wskazano, że sam fakt nakazania przez SKO (na str. 9 decyzji), jakie ustalenia dowodowe powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji podczas ponownego postępowania świadczy o tym, że - wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji - SKO prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Wykazało bowiem czemu ma służyć ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że aby uznać, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. należałoby wykazać, że udział pominiętej strony miałby istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzono, że niezasadne jest żądanie, aby na etapie zanim zostaną przeprowadzone wnioskowane już przez skarżących dowody i zanim będą oni mieli szanse przedstawić inne ewentualne dokumenty fachowe ("kontrekspertyzy") wskazywać już jakie dowody te będą miały wpływ na wynik sprawy.

W rozważanej sprawie istotne jest to, że skarżący nie mieli możliwości przestawienia dowodów ani swoich argumentów. Natomiast jaki wpływ na ostateczną treść decyzji miałoby przeprowadzenie owych dowodów czy analiza dokumentów - tego nie sposób przewidzieć a priori, bez ich przeprowadzenia i rozważenia. Decyzja SKO zmierza właśnie do zapewnienia, że głosy wszystkich zainteresowanych stron będą prawidłowo rozważone przez powołany do tego organ.

Nawet jeśli założyć, że także przeprowadzenie ww. dowodów nie zmieniłoby faktu, że decyzja byłaby "pozytywna" dla inwestora w tym sensie, że określałaby środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a nie ich odmawiała (na co wskazał Sąd pierwszej instancji na str. 10 uzasadnienia), to i tak nie można przyjąć, że w związku z tym udział pominiętych wcześniej stron postępowania nie miałby istotnego wpływu na wynik sprawy. Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem określenie możliwie bezpiecznych dla środowiska i ludzi warunków funkcjonowania przedsięwzięcia (poprzez nałożenie na inwestora określonych obowiązków), a nie proste zero-jedynkowe zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia możliwości realizacji przedsięwzięcia. Na obecnym etapie nie sposób przewidzieć czy analiza dodatkowych dokumentów i dowodów, których przeprowadzenia lub dostarczenia chcieliby skarżący (a której to możliwości byli dotąd pozbawieni) doprowadziłoby do nałożenia na inwestora jakichś dodatkowych warunków (obowiązków), czy też nie. Zasadnym więc jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podano, że Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie skarżącym statusu strony w omawianym postępowaniu było wątpliwe, ponieważ: zasięg oddziaływania przedsięwzięcia rozciągający się na ich działkę nie stanowi - jak wskazuje raport o oddziaływaniu na środowisko – zagrożenia; oddziaływanie - zgodnie z raportem - rozciąga się na teren rolny, niezabudowany; oddziaływania nie ograniczą dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości. Sąd wskazał także, że faktem notoryjnym jest, iż tereny użytkowane rolniczo związane są z oddziaływaniem zapachowym związanym z rolnictwem, a ponadto - ze względu na sąsiedztwo terenów przemysłowych - oddziaływaniom związanym z produkcją (str. 10-11 uzasadnienia wyroku). Tym samym Sąd pierwszej instancji zdaje się sugerować, że tereny należące do skarżących i tak poddane są już obecnie niekorzystnym oddziaływaniom różnego rodzaju, w związku z czym realizacja nowego przedsięwzięcia, już i tak niewiele w sytuacji skarżących zmieni.

Odnosząc się do tych argumentów wskazano, że rozumowanie to najwyraźniej pomija ogromną skalę planowanego przedsięwzięcia oraz jego charakter. Planowana instalacja przerabiać ma ok 105.000 ton odpadów/rok w swojej części mechanicznej i dodatkowo 50.000 ton odpadów/rok w części biologicznej, działając przy tym przez całą dobę. Istotną częścią instalacji ma być kompostownia. Za fakt notoryjny można zatem raczej przyjąć, że funkcjonowanie tego typu zakładu, w tym kompostowni, nieporównywalnie różni się i przekracza dotychczasowe istniejące na omawianym terenie oddziaływania. Dokładne rozważenie jego oddziaływań i ich zakresu powinno nastąpić z umożliwieniem wypowiedzenia się przez wszystkie osoby, których dobra i interesy prawne mogą być narażone na wpływ przedsięwzięcia - a więc z dopuszczeniem tych osób do postępowania jako stron.

Sąd pierwszej instancji zarzucił też organowi odwoławczemu, że niedostatecznie uzasadniono dlaczego skarżącym powinien przysługiwać przymiot strony. Zarzut taki w ocenie stron skarżących kasacyjnie jest niezasadny. SKO szeroko uzasadniło w swojej decyzji kwestię uznania skarżących za strony postępowania, powołując się przy tym na bogate orzecznictwo sądowe w tej materii. Następnie w odpowiedzi na skargę wskazało, że do uznania danej osoby za stronę postępowania wystarcza stwierdzenie potencjalnego wpływu oddziaływań planowego przedsięwzięcia na sytuację prawną właściciel nieruchomości. Argumentację SKO oraz powołane w jego decyzji orzeczenia należy uznać za prawidłowe i zasadne. Tym samym zasługują one na podtrzymanie w skardze kasacyjnej.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. polega, w ocenie skarżących kasacyjnie, na niezwykle wąskim jego zastosowaniu, poprzez odmowę przymiotu strony sąsiadom przedsięwzięcia o ogromnej skali i znaczącym oddziaływaniu na środowisko. Podniesiono, że jednocześnie taka wąska interpretacja pojęcia strony stanowi naruszenie przepisu prawa unijnego - art. 11 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym: "1. Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego - mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa".

Podniesiono, że przywołany przepis dotyczy decyzji, w ramach których przeprowadzano ocenę oddziaływania na środowisko, czyli m.in. takiej jak decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsza sprawa. Ograniczenie możliwości udziału w sprawie ze statusem strony postępowania osobom mającym w sprawie "wystarczający interes" (będącym narażonymi na oddziaływanie przedsięwzięcia) stanowi zatem naruszenie przywołanego wyżej przepisu dyrektywy (zamyka im drogę do postępowania odwoławczego).

Ponadto wskazano, że analogiczny do cytowanego wyżej przepisu dyrektywy przepis znajduje się także w art. 9 ust. 2 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji z Aarhus: - "2. Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie, b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki - mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji. Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne mają uzasadnione podstawy i z tego powodu zasługują na uwzględnienie.

Istota zasadniczego problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydania decyzji kasacyjnej. Pierwsza grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych koncentruje się bowiem na twierdzeniu o zasadności wydania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej oraz że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, podstawę do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej stanowiło:

- pominięcie przez organ stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym;

- uwzględnienie przez organ drugiej instancji z urzędu faktu posiadania interesu prawnego przez odwołujących się, pomimo nie przedstawienia przez nich w odwołaniu zespołu okoliczności faktycznych i prawnych wykazujących ten przymiot oraz pomimo niewykazania przez nich w odwołaniu, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji uwzględnienie z urzędu uchybienia procesowego organu pierwszej instancji polegającego na naruszeniu art. 10 k.p.a. Zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji tego stanowiska stanowiło w ocenie SKO we Wrocławiu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 15, art. 81 i art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie M. P. i H. P. zakwestionowanie zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej i jej uchylenie (zamiast oddalenia skargi) stanowiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania są uzasadnione.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Niewątpliwie dostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającej na niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. Brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Motywy przedstawione w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji i wyeksponowane w skardze kasacyjnej organu zwłaszcza w ich zestawieniu ze stanowiskiem Sądu wskazują na trafność oceny organu odwoławczego. Należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzją istotną rolę odgrywa dokument prywatny, jakim jest raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Dokument ten podlega ocenie, a m.in. na jego podstawie ustala się zakres oddziaływania inwestycji na środowisko, co przekłada się również na ustalenia w zakresie katalogu stron postępowania administracyjnego. Każda ze stron postępowania administracyjnego ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Zapewnienie udziału stronie tylko w jednej instancji, w sytuacji gdy jej uczestnictwo i prezentowana argumentacja mogą mieć wpływ na ocenę przez organ raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, wskazuje, że kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 k.p.a.). Zwłaszcza w postępowaniach dotyczących spraw wielopodmiotowych i z istoty swej budzącej konflikty, których rozstrzygnięcia mają charakter rozbudowany, wymóg wyważania interesów stron nabiera znaczenia szczególnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające – "choć brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1608/11).

W konsekwencji w sytuacji dostrzeżenia przez organ odwoławczy, że odwołujący się H. P. i M. P. są stronami postępowania i są legitymowani do złożenia odwołania, a nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie podkreśla organ w skardze kasacyjnej, że okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji bez uczestnictwa wszystkich stron postępowania, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W konsekwencji nie można przyjąć, że w postępowaniu pierwszej instancji wyjaśniono zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie brały w nim udziału wszystkie strony. Mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.), należy przyjąć, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie, gdyż organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II FSK 658/08; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1608/11). Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z udziałem stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym byłoby równoznaczne z pozbawieniem tych stron prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie art. 10 k.p.a. stwierdzone niewątpliwie przez organ odwoławczy nie zobowiązuje go do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż udział stron w postępowaniu odwoławczym zapewnił im pełnię ochrony ich sfery prawnej, nie znajduje zatem podstaw prawnych ani co do zasady ani na gruncie tej konkretnej sprawy.

Nie znajduje również uzasadnienia kategoryczny pogląd Sądu pierwszej instancji o tym, że w istocie ciężar dowodu istnienia przymiotu strony postępowania, jak i wykazania, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie spoczywa na osobie, która domaga się uznania za stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest zasadny pogląd, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwaca 1998 r. I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., I OSK 152/14; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., I OSK 1280/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I OSK 357/05). Pogląd ten znajduje pełne oparcie w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a także w treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., według których w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zobowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek aktywności organu nie wyłącza oczywiście obowiązku współdziałania stron w wyjaśnianiu istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza takich, których wyjaśnienie bez ich zaangażowania jest niemożliwe lub znacznie utrudnione. Ustalenie z urzędu istotnych dla sprawy okoliczności niewątpliwie nie może być oceniane w kategoriach wadliwości działania organu administracji publicznej. Trafnie organ zwraca uwagę w skardze kasacyjnej na brak podstaw do przenoszenia na grunt zwykłego postępowania jurysdykcyjnego poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 zdanie 2 k.p.a.) oraz na tle postępowania sądowoadministracyjnego (uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), według których tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie czy podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko skutecznie zakwestionowane wskazanymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej i odnosząc je do realiów niniejszej sprawy niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję czyniąc to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 15, art. 81 i art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy okoliczności powyższe uzasadniały oddalenie skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej organu zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ drugiej instancji zaniechał ustalenia i rozpatrzenia (rozważenia) w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpał wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w wyniku nieuwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych z oceną "oddziaływania" planowanego zamierzenia na interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Powyższe zarzuty w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do kwestii rozumienia pojęcia interesu prawnego i jego normatywnych źródeł. W skardze kasacyjnej SKO we Wrocławiu zarzucono bowiem naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w wyniku wadliwego przyjęcia, że źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogą być przepisy prawa cywilnego i że przepisy te nie mogą decydować o przyznaniu uprawnionemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w skardze kasacyjnej M. P. i H. P. obok zarzutu wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. przez kwestionowanie statusu stron skarżących w postępowaniu podniesiono również zarzut niezastosowania w procesie jego wykładni art. 11 dyrektywy 2011/92 (dawniej dyrektywa 85/337) oraz niezastosowania art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus.

Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego są uzasadnione.

Interes prawny to interes oparty na normie prawnej. Ugruntowane jest już w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że interes ten znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i "wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm" (postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OZ 18/11, LEX nr 743838), a nie ewentualny, czy potencjalny. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, przy czym chodzi tu o prawo materialne wszystkich gałęzi prawa, tj. nie tylko prawa administracyjnego, lecz również m.in. prawa prywatnego (zob. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2014 r., II OZ 93/14, LEX nr 1432700; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1033/10, LEX nr 737686; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1034/10, LEX nr 737687; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., II OSK 1023/10, LEX nr 746392). Na źródło interesu prawnego, jakim są normy określające prawo własności wskazał NSA wprost w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., II OSK 108/12, LEX nr 1328183 odnoszącym się do kwestii kategorii strony postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, zgodnie z którym "dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia".

Nie jest zatem trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że "wzgląd na ochronę uprawnień cywilnoprawnych, a przy tym hipotetycznych, bo organ nie stosuje nigdy prawa cywilnego, miałby wyłącznie decydować o przyznaniu uprawnionemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym". Należy pamiętać, że prawne konstrukcje legitymacji procesowej służą ochronie interesów prawnych i praw, a prawo własności znajduje swoje konstytucyjne umocowanie zarówno gdy chodzi o jego źródła, jak i gwarancje ochrony (art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP). Postępowania, których wynikiem może być ograniczenie prawa własności i innych praw rzeczowych nie mogą toczyć się bez udziału podmiotów, którym prawa te przysługują, jeżeli ma być zachowany konstytucyjny standard ochrony tych praw. Normy określające prawo własności i inne prawa rzeczowe zawarte z zasady w przepisach z zakresu prawa prywatnego mają charakter norm prawa materialnego stanowiących źródło interesów prawnych, które uzasadniają legitymację procesową również w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Przepis art. 28 k.p.a. i użyte w nim pojęcie interesu prawnego, która językowa wykładnia nie uzasadnia zawężania określenia "prawny" wyłącznie do prawa administracyjnego, należy interpretować celowościowo i systemowo uwzględniając kontekst konstytucyjny. Nie będą mieć przy tym w powyższym zakresie – wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej M. P. i H. P. - zastosowania przepisy art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Przepisy te obligują państwa członkowskie do zapewniania, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Oznacza to, że przepisy powyższe dotyczą ochrony interesów faktycznych, co w sprawach dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko, wiąże się z regulacjami dotyczącymi udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, a nie ochrony interesów prawnych, czego dotyczy konstrukcja legitymacji procesowej uregulowana w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 616/11; wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 444/11).

Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu niewyjaśnienie zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sferę uprawnień właścicielskich H. P. i M. P., a zwłaszcza nieuwzględnienie okoliczności, że otoczenie działki inwestora obejmuje z jednej strony obszerne tereny o charakterze przemysłowym, co wiąże się z oddziaływaniem związanym z produkcją, a z drugiej niezabudowane tereny rolne, które z kolei oddziałują "zapachowo" na działki sąsiednie. Nie wzięto także pod uwagę, że z raportu oddziaływania na środowisko wynika jedynie nieznaczny zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących i to jedynie w części pustego pola z daleka, tj. 800m od zabudowań, przy czym oddziaływania te związane z niewielką emisją dwutlenku azotu, tlenku węgla i węglowodorów nie stwarzają zagrożeń i uzasadniają wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest uzasadnione.

Skoro H. P. i M. P. są właścicielami nieruchomości rolnej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej na północ od terenu zainwestowania, oddzielonego od niego działką nr [...], o szerokości ok. 10 m, to ich interesu prawnego wynikającego z normy zawartej w art. 140 k.c. dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w sytuacji, gdy oddziaływanie tego przedsięwzięcia obejmuje również częściowo ich nieruchomość. Oddziaływanie to wpływa na zakres korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie, a tym samym postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną pozostaje w bezpośrednim związku z interesem prawnym skarżących opartym na normach regulujących prawo własności ich nieruchomości nr [...]. Trafnie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że zawarta w decyzji środowiskowej ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi i warunki życia a także możliwość określenia w niej warunków mających zapobiegać czy też ograniczać negatywne oddziaływanie tej inwestycji na środowisko sprawia, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji ma wpływ na prawa i interesy prawne właścicieli działki sąsiadującej z działką inwestora, a w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji rozstrzygane są kwestie, które będą miały znaczenie dla realizacji przedmiotowej inwestycji, oddziaływującej na sferę prawną skarżących jako właścicieli działki nr [...].

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera przekonujące motywy, jakimi kierował się organ w ocenie statusu prawnego H. P. i M. P. jako stron postępowania. Podniesiono bowiem, że charakter inwestycji będącej instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i unieszkodliwiania części odpadów w procesie kompostowania, która będzie funkcjonowała całą dobę, jak również jej charakterystyka w raporcie oddziaływania na środowisko wskazują, że inwestycja ta będzie oddziaływała na działkę skarżących. Rozkład emisji zanieczyszczeń (rys. 6-17 i 20-31), które wprawdzie nie przekraczają poziomów normatywnych, obejmie działkę nr [...], jak i działki położonych na południu i zachodzie wzdłuż działek drogowych nr [...] i nr [...]. Również gdy chodzi o oddziaływanie akustyczne, to według rys. 18-19 poziom dźwięku na północnej granicy działki wyniesie 50 dB w porze dnia i blisko 45 dB w porze nocy, przy czym wartości te obliczono uwzględniając pas izolacyjny zieleni i tłumiki hałasu, co oznacza, że w stanie wyjściowym poziom emisji hałasu będzie wyższy. Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że nie jest dopuszczalne zawężanie pojęcia sąsiedztwa, w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja, a zwłaszcza sam fakt oddzielenia działki inwestycyjnej od innej nieruchomości pasem gruntu (np. działką drogową) nie pozbawia tej działki charakteru działki sąsiedniej. Podzielić należy również stanowisko organu, że o przymiocie strony postępowania nie decyduje ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, lecz faktyczne, będące wynikiem jej działalności. Okoliczność, że projektowane przedsięwzięcie spełniając, pod względem emisji dźwięku czy zanieczyszczeń powietrza, obowiązujące standardy, co może warunkować wydanie decyzji pozytywnej, nie stanowi przesłanki do zawężania katalogu stron postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie miał w tym stanie rzeczy podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 80 k.p.a. i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem zarzut naruszenia tych przepisów okazał się zasadny.

Wreszcie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej SKO we Wrocławiu wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawiera oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji wadliwe poczynienie przez Sąd własnych ocen i przesądzenie o istnieniu takiej zgodności.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Specyfika decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega m.in. na tym, że organ odwoławczy poprawnie stosując powyższy przepis nie zajmuje stanowiska co do meritum sprawy, lecz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji dopuścił się takiego naruszenia, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej organu.

Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej wykazuje, że organ wypełniając obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zasygnalizował potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi na treść art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i zbadania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, gdyż organ pierwszej instancji jedynie powołał te ustalenia, bez wykazania wymaganej zgodności (co również wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę analizy rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego, zwłaszcza § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy nie wyraził zatem merytorycznego stanowiska co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miękinia nr XXV/251/08 z dnia 11 lipca 2008 r., uczynił to natomiast Sąd pierwszej instancji, który po dokonaniu analizy § 9 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia stwierdził, że "nie miał racji organ, że kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym budzi wątpliwości". Sąd uznał też, że "uzasadniona jest wykładnia, że dla terenów o przeważającym lub jedynym przeznaczeniu pod gospodarkę odpadami, uzasadnione byłoby stosowanie oznaczenia "O". Nie jest ono jednak konieczne, gdy przeznaczenie to jest jedynie uzupełniające, jak w niniejszej sprawie. Wystarczające będzie wówczas stosowanie w rysunku planu oznaczenia dla przeznaczenia podstawowego, w tym przypadku "P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów)".

Prezentując powyższe merytoryczne stanowisko w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną, zwłaszcza w sytuacji, gdy w decyzji tej organ nie odnosił się merytorycznie do kwestii zgodności z planem miejscowym, Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym uzasadniony okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, w tym również w zakresie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, LEX nr 1121154, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok zapadł wprawdzie w wyniku uwzględnienia stanowiska strony skarżącej, jednakże o jego wadliwości przesądza argumentacja Sądu zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co – przy uwzględnieniu zasady słuszności wynikającej z art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie może skutkować obciążeniem kosztami postępowania kasacyjnego strony, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji.