Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 604/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uprawnień do wydania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. C. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K.C. (dalej jako "strona" albo "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 13 stycznia 2016 r. w przedmiocie posiadania uprawnień do wydania prawa jazdy.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżący K.C. wystąpił do Starosty (...) o wydanie prawa jazy w kategorii B+E. We wniosku w pkt B zaznaczył, że zostało mu wydane przez Starostę (...) prawo jazdy kategorii A, B1, B z dnia 18 grudnia 2003 r. Do wniosku zostało załączone orzeczenie lekarskie z dnia 30 listopada 2015r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2, A, AM, B1, B, BE, T, z ograniczeniem w zakresie wymaganej korekty lub ochrony wzroku w postaci okularów lub soczewek kontaktowych (kod 01.06) oraz określonym terminem następnego badania: 11/2025.

W dniu 13 stycznia 2016r. Starosta (...) wydał decyzję, w której stwierdził, że K.C. spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 30 listopada 2025 r. oraz określił uprawnienia w poszczególnych kategoriach prawa jazdy w następujący sposób: w kategorii A data wydania 1977-07-02, data ważności 2025-11-30; w kategorii B data wydania 1978-05-10, data ważności 2025-11-30; w kategorii B1 data wydania 1999-07-01, data ważności 2025-11-30, w kategorii B+E data wydania 2016-01-07, data ważności 2025-11-30. Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ odstąpił od uzasadnienia decyzji.

Pismem z dnia 8 grudnia 2020r. K.C. wystąpił o sprostowanie oczywistej omyłki w wydanej przez organ decyzji z dnia 13 stycznia 2016 r. polegającej na błędnym wskazaniu daty upływu ważności przysługujących skarżącemu uprawnień w ramach kategorii A, B i B1 do kierowania pojazdami, gdyż uprawnienia te skarżący posiada bezterminowo. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 13 stycznia 2016r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3, ewentualnie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim oznaczono w decyzji datę ważności posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami w kategoriach A, B, B1, gdyż uprawnienia te skarżący posiada bezterminowo. Skarżący podniósł, że określenie w decyzji terminu ważności odnośnie powyższych kategorii uprawnień do kierowania pojazdami wykraczało poza zakres postępowania sprecyzowany w złożonym przez niego wniosku i skutkowało zmniejszeniem jego praw oraz że daty ważności posiadanych przez niego uprawnień w ramach powyższych kategorii były poprzednio rozstrzygnięte innymi decyzjami ostatecznymi, które znajdują się w posiadaniu organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 13 stycznia 2016 r. Kolegium uznało, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz.735), dalej k.p.a., wobec czego nie było możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności wykluczyło przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa). Kolegium podniosło, że wnioskodawca w dniu 1 grudnia 2015r. złożył wniosek o rozszerzenie swoich uprawnień poprzez wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii B+E. Do wniosku zostało załączone orzeczenie lekarskie z dnia 30 listopada 2015r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2, A, AM, B1, B, BE, T, z ograniczeniem w zakresie wymaganej korekty lub ochrony wzroku w postaci okularów lub soczewek kontaktowych (kod 01.06) oraz określonym terminem następnego badania: 11/2025. Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 pkt 10 lit. a) obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012r. poz. 1005) prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: data ważności uprawnienia - data określona w orzeczeniu lekarskim dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B, B1, B+E i T oraz 5 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4, przy czym: a) w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B1, B, B+E i T - za datę ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Z najpóźniej wydanego orzeczenia lekarskiego wynikało, że w zakresie wszystkich kategorii, termin następnego badania lekarskiego przypada na listopad 2025r. Wobec powyższego organ I instancji w zakresie wskazanych w orzeczeniu kategorii, musiał określić datę ważności uprawnień.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosku K.C. z dnia 1 grudnia 2015r. nie można było rozpatrywać wyłącznie w zakresie kategorii B+E, bez weryfikacji dokumentacji w zakresie pozostałych dotychczas posiadanych uprawnień. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c) ww. rozporządzenia, w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia należy przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo dokonał weryfikacji wcześniejszych uprawnień, pod kątem określonego w najnowszym orzeczeniu lekarskim terminem ważności uprawnienia. Tym samym w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...).

K.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja Starosty (...) powinna być unieważniona bądź sprostowana. Wskazał, że uprawnienie do kierowania pojazdami powinno być wydane bezterminowo oraz że decyzja Starosty (...) w jego ocenie nie jest zgodna z jego wnioskiem. Zaznaczył dodatkowo, że decyzja tego organu nie zawiera pełnego uzasadnienia naruszając przepis art. 107 k.p.a. W ocenie strony, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...), Kolegium nie odniosło się merytorycznie do przedmiotu sprawy i do zarzutów naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 i ewentualnie art. 155 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 19 lutego 2021 r., nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz poglądy orzecznictwa dotyczące sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliło, że w przepisie tym nie chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, niebudzące wątpliwości. Tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu, czy rodzi spory w piśmiennictwie. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kierując się powyższym wzorcem oceny, Kolegium wskazało, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Po drugie, używane jest ono na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczność odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151; tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz.155 ze zm.) stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składający się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Prawo jazdy jest urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.).

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na powyższe nie ma wpływu to, że w świetle § 9 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami ustalenie decyzją Starosty (...) terminu ważności dokumentu prawa jazdy z przyczyn opisanych wyżej, nie ingeruje w uprawnienia strony. Odróżnienia bowiem wymaga termin ważności prawa jazdy od posiadania uprawnień. Poddana ocenie decyzja Starosty (...) wskazuje na zapis "prawo jazdy ważne do dnia", który w żaden sposób nie odnosi się do posiadania uprawnień. Oceny tej nie zmienia fakt, iż dla dalszego korzystania z posiadanych uprawnień strona będzie musiała przeprowadzić badania i wystąpić o kolejne prawo jazdy. Ta jednak okoliczność nie mogła przesądzać o podstawie do unieważnienia przedmiotowej decyzji.

Zdaniem Kolegium, do innego wniosku nie uprawnia treść § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), wprowadzonego już po wydaniu decyzji, który stanowi, że dokonując wpisu w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego.

Kolegium wskazało również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13 (publ. OTK-A 2013/9/137, Dz. U. z 2014/37) zwracający uwagę na kwestię, do której odniósł się też skarżący, że uzyskanie prawa jazdy według nowego wzoru nie może powodować utraty uprawnień uzyskanych bezterminowo. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wszystkie dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Trybunał stwierdził zatem, że: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów". Ponadto Sąd ten zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii. Jednak, zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy nr 2006/126/WE, wszelkie uprawnienia do kierowania pojazdami przyznane przed 19 stycznia 2013r. nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.

Kolegium uznało ponadto, że decyzja Starosty (...) odpowiadała wnioskowi. Skoro we wniosku z dnia 1 grudnia 2015r. skarżący wniósł o rozszerzenie swoich uprawnień poprzez wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii B+E i załączył do niego orzeczenie lekarskie z dnia 30 listopada 2015r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2, A, AM, B1, B, BE, T, z ograniczeniem w zakresie wymaganej korekty lub ochrony wzroku w postaci okularów lub soczewek kontaktowych (kod 01.06) oraz określonym terminem następnego badania: 11/2025, to niezbędne było wydanie decyzji odnoszącej się do ww. kwestii, co pozostawało jednocześnie w związku ze wskazaniem terminu ważności prawa jazdy w powiązaniu z terminem ważności badań. Wydanie decyzji pozostawało w związku z rozszerzeniem wniosku w zakresie kolejnej kategorii uzyskanych przez stronę uprawnień (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Co za tym idzie dla rozpatrzenia sprawy znaczenia nie mógł mieć zarzut naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. wobec odstąpienia od uzasadnienia decyzji Starosty (...). Zdaniem Kolegium wytknięty po czasie przez stronę zarzut braku uzasadnienia decyzji nie może wpływać na ocenę ważności poddanego kontroli rozstrzygnięcia. W żaden sposób brak uzasadnienia nie narusza w rozpatrywanym przypadku ww. przepisów. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z uwagi na zarzucane naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie doszło też do naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. Decyzja nie pozbawia strony uprawnień do kierowania pojazdami, nie dotyczy też ponownego rozstrzygania o uprawnieniu strony do prowadzenia pojazdów. Zdaniem Kolegium nie ma więc mowy o rozstrzygnięciu wydanym w warunkach mających dotyczyć tożsamości sprawy odnoszonej do wcześniejszego nabycia posiadanych uprawnień.

K.C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2021r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 31 stycznia 2016r. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, polegające na wydaniu decyzji Starosty (...) z dnia 13 stycznia 2016r. bez podstawy prawnej i w zakresie szerszym niż złożony przez skarżącego wniosek, podczas gdy wymiana prawa jazdy stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2. art. 155, 163 k.p.a. poprzez odmowę zmiany treści prawa jazdy, mimo wniosku o zmianę i mimo faktu, że za zmianą przemawia słuszny interes skarżącego;

3. art. 6, art. 7, art. 7a k.p.a. poprzez działanie organu wbrew prawu i z naruszeniem słusznego interesu skarżącego;

4. art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy niezgodnie z wnioskiem skarżącego;

5. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zmianę pierwotnej decyzji o przyznaniu skarżącemu bezterminowych uprawnień kategorii A, B, B1 bez podstawy prawnej;

6. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 24 lutego 2016 r.", poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z wnioskiem skarżącego;

7. § 29 ust. 1 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. poprzez ograniczenie daty posiadanych przez skarżącego uprawnień, w sytuacji gdy uprawnienia te są ważne bezterminowo.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek z dnia 1 grudnia 2015r. dotyczył wyłącznie dopisania nowo zdobytego uprawnienia na prowadzenie pojazdów w ramach kategorii B+E, a nie zmiany czasookresu posiadania uprawnień w zakresie kategorii A, B, B1. Tym samym Starosta (...) również wadliwie nie uzasadnił swojej decyzji z dnia 13.01.2016 r. na podstawie wadliwie zastosowanego art. 107 § 4 k.p.a., gdyż w decyzji rozstrzygnął ponad złożony wniosek. Dodanie "daty ważności" do wcześniej posiadanych przez skarżącego bezterminowo uprawnień kategorii A, B, B1 - nie stanowiło treści jego żądania i de facto stanowiło ograniczenie jego praw nabytych. Prawidłowo wydana decyzja powinna była zatem zawierać również uzasadnienie prawne i faktyczne stosownie do art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tymczasem jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano wyłącznie art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 104 k.p.a., które same w sobie nie pozwalają i nie mogą być podstawą prawną zmiany praw skarżącego w zakresie posiadanych uprawnień w ramach kategorii A, B, B1 z bezterminowych na wydane na czas określony do 30.11.2025 r.

Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się merytorycznie i formalnie do powyższych kwestii, ograniczając się zasadniczo do kwestii wskazanych w piśmie Starostwa (...) z dnia 01.02.2021r. i zaprezentowanego tam stanowiska. Przy rozpatrywaniu sprawy pominięto i przemilczano wskazywane przez skarżącego podstawy prawne i faktyczne, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 13.01.2016r. Nie zbadano również należycie podnoszonej przez skarżącego podstawy z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i ewentualnie art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zgłosił sprzeciwu, w związku z czym powyższy przepis znalazł zastosowanie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Jak wynika z akt sprawy, w 1977 r. K.C. wnioskował dwukrotnie o wydanie prawa jazdy, odpowiednio w kategoriach A i B, załączając do wniosków orzeczenia lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w tych kategoriach. Oba orzeczenia nie miały określonego terminu powtórnej kontroli stanu zdrowia ani wskazanych dodatkowych ograniczeń. W dniu 2 lipca 1977 r. wydano bezterminowe prawo jazdy kategorii A, następnie w dniu 10 maja 1978 r. wydano bezterminowe prawo jazdy kat. A i B, bez dodatkowych ograniczeń.

W dniu 17 grudnia 2003 r. K.C. złożył wniosek o wymianę posiadanego prawa jazdy z powodu zmiany nazwiska (bez zmian w posiadanych uprawnieniach), wobec czego w dniu 18 grudnia 2003 r. wydano ponownie bezterminowe i bez dodatkowych ograniczeń prawo jazdy kat. A, B1, B, uwzględniając posiadane w aktach kierowcy orzeczenia lekarskie.

W dniu 1 grudnia 2015 r. K.C. wnioskował o rozszerzenie swoich uprawnień (wydanie praw jazdy kat. B+E), załączając do wniosku m.in. nowe orzeczenie lekarskie z dnia 30.11.2015r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2, A, AM, B1, B, BE, T, z ograniczeniem w zakresie wymaganej korekty lub ochrony wzroku w postaci okularów lub soczewek kontaktowych (kod 01.06) oraz z określonym terminem następnego badania: listopad 2025r.

W wyniku tego wniosku Starosta (...) wydał w dniu 13 stycznia 2016r. decyzję administracyjną, wskazując w jej podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i art. 104 k.p.a., w której po pierwsze stwierdził, że K.C. spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 30 listopada 2025 r., po drugie określił termin ważności uprawnień przysługujących skarżącemu do kierowania pojazdami w poszczególnych kategoriach, przy czym uczynił to nie tylko w odniesieniu do nowonabytych przez skarżącego uprawnień w kategorii B+E, ale również w odniesieniu do już posiadanych przez skarżącego uprawnień w kategoriach A, B i B1, określając datę ich ważności do dnia 30 listopada 2025 r.

Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji podnosząc, że zmieniając termin ważności posiadanych przez skarżącego uprawnień do prowadzenia pojazdów w kategoriach A, B i B1 z bezterminowych na ważne do dnia 30 listopada 2025r., organ działał bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, nadto wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołane podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W sprawie nie ma sporu co do tego, że inne podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności nie zachodzą.

Przed przystąpieniem do analizy treści decyzji ostatecznej Starosty (...) pod kątem stawianego jej zarzutu nieważności, należy pokrótce przedstawić sposób rozumienia poszczególnych podstaw tej nieważności, zgłaszanych przez skarżącego.

Unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Treść pojęcia normatywnego "rażące naruszenie prawa" ukształtowane zostało przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, LEX nr 354687).

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza z kolei, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jako przykłady wydania decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się w orzecznictwie m.in. sytuację, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (zob. wyrok NSA z 6 października 1999 r., IV SA 2546/98, LEX nr 47920; wyrok NSA z 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, poz. 40; wyrok NSA z 21 kwietnia 1998 r., IV SA 81/97, LEX nr 43359), jak również sytuację, gdy brak w przepisach prawa podstawy do zawarcia w treści decyzji określonej klauzuli, na przykład wyznaczenia w decyzji terminu wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją (teza pierwsza wyroku NSA z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; teza druga wyroku NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97, LEX nr 47220).

Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną decyzją, jest natomiast konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu Starosta (...) wydając decyzję administracyjną określającą termin ważności uprawnień skarżącego do prowadzenia pojazdów w kategoriach A, B i B1 niewątpliwie działał w tym zakresie bez podstawy prawnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19) zwrócono uwagę, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach, na co zresztą uwagę zwróciło także Kolegium. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Potwierdza to treść art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy.

W art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami zawarta została delegacja ustawowa dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowych czynności organów i innych jednostek z tym związanych oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r., poz. 1005), zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2012 r.", obowiązujące w dacie wydania przez Starostę (...) decyzji, której zarzucana jest nieważność.

Uprawnienie do kierowania pojazdem jest natomiast prawem podmiotowym przyznanym konkretnej osobie, upoważniającym do kierowania danego rodzaju pojazdem. Nadawane jest ono w drodze decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), która ma charakter konstytutywny (wyrok NSA z 22.01.2016r., I OSK 984/14). Ustawa o kierujących pojazdami reguluje również instytucję cofnięcia oraz przywrócenia cofniętych uprawnień, w przypadkach przewidzianych w art. 103, co również następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Prawo jazdy w rozumieniu dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia do kierowania pojazdami może być natomiast wymieniane wielokrotnie w trybach przewidzianych w ustawie o kierujących pojazdami, np. w przypadku utraty dokumentu lub zmiany danych w nim zawartych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy (z dwoma wyjątkami wymienionymi w tym przepisie, które nie mają w tej sprawie zastosowania). W sytuacji zatem zmiany danych podlegających ujawnieniu w dokumencie prawa jazdy, np. w przypadku nabycia nowych uprawnień, konieczne jest wydanie nowego prawa jazdy uwzględniającego te dane. Wynika to z art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1 oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych.

Jak wynika z powyższych regulacji ustawowych, na wniosek kierowcy wydawana jest decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie przez niego uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nabycie nowych uprawnień stanowi zmianę stanu faktycznego, która uzasadnia zmianę danych zawartych w już posiadanym dokumencie prawa jazdy i wydanie w związku z tym nowego dokumentu w trybie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższymi przepisami, organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Taki pogląd na gruncie analizowanych przepisów wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10.11.2021r., II GSK 2030/21 i powołane tam wyroki NSA z 24.02.2021r. I OSK 2312/20 i z 21.10.2021r. III GSK 1421/21, jak również wyroki: WSA w Krakowie z 27.01.2022r. III SA/Kr 1165/21, WSA w Warszawie z 10.02.2022r. VIII SA/Wa 1031/21, WSA w Kielcach z 26.06.2020 r., II SA/Ke 193/20, dostępne – podobnie jak wszystkie orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu – na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie formy załatwienia wniosku skarżącego o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy sądy administracyjne wskazują również jednolicie, że wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi czynność z zakresu administracji publicznej – czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wynika to z charakteru tej czynności – skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień czy też czasowe ich ograniczenie (tak też NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 585/16, wyrok z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej już posiadanych przez skarżącego uprawnień, w rozpoznawanej sprawie w zakresie kategorii A, B i B1. Jak bowiem wskazano, organ mógł wydać decyzję administracyjną stwierdzającą nabycie uprawnień wyłącznie w kategorii B+E, nie mógł natomiast wydać decyzji administracyjnej w zakresie już posiadanych przez skarżącego uprawnień do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii A, B i B1. W tym zakresie organ powinien był dokonać wyłącznie czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu nowego prawa jazdy w trybie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Wydając decyzję administracyjną w takiej sytuacji jak opisana wyżej organ działał bez podstawy prawnej, co oznacza zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującej nieważnością wydanej decyzji.

Błędne jest stanowisko Kolegium, że organ zobowiązany był uwzględnić orzeczenie lekarskie z dnia 30 listopada 2015., z którego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami również w zakresie kategorii A, B i B1, czyli uprawnień nabytych przez skarżącego uprzednio bezterminowo. Stanowisko takie nie może zostać wywiedzione ani z przytoczonej wyżej treści art. 18 ustawy o kierujących pojazdami ani z przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r.

Zauważyć należy, że podstawą prawną wystawienia powyższego zaświadczenia lekarskiego był art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Badanie to zostało zatem przeprowadzone w związku z ubieganiem się o uprawnienia do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii B+E. Skoro bowiem w zakresie pozostałych kategorii skarżący już takie uprawnienia posiadał, nie mógł się o nie ubiegać. Skutki tego zaświadczenia dotyczą zatem jedynie nowego uprawnienia, takie ograniczenie wynika bowiem z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, a nie posiadanych dotychczas kategorii prawa jazdy. W związku z tym zaświadczenie to nie mogło stanowić podstawy do dokonania weryfikacji posiadanych przez skarżącego uprawnień, służyło bowiem stwierdzeniu istnienia ewentualnych przeciwwskazań do nabycia nowych uprawnień w zakresie kategorii B+E. Tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ich ważności.

Również przepisy powołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej do modyfikowania przez organ administracyjny zakresu już posiadanych przez kierowcę uprawnień do kierowania pojazdami (nabytych na podstawie poprzednich regulacji prawnych bezterminowo). Rozporządzenie to reguluje bowiem, zgodnie z jego § 1, odpowiadającym wskazanej wyżej delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Mając na uwadze wskazywane rozróżnienie między prawem jazdy rozumianym jako uprawnienie do kierowania pojazdami (prawo podmiotowe nabywane w drodze decyzji administracyjnej) a prawem jazdy będącym dokumentem potwierdzającym posiadane uprawnienia, nie można na podstawie przepisów rozporządzenia regulujących wydawanie dokumentów prawa jazdy zmieniać zakresu nabytych przez kierowcę praw podmiotowych w postaci uprawnień do kierowania pojazdami. Jest oczywiste, że rozporządzenie nie może pozostawać w sprzeczności z regulacjami ustawowymi i skoro art. 18 ustawy o kierujących pojazdami regulujący tryb wymiany prawa jazdy m.in. w razie zmiany stanu faktycznego nie przewiduje uprawnienia dla organu właściwego do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego.

Na dzień wydania decyzji przez Starostę (...) (13 stycznia 2016 r.) § 8 pkt 1 ppkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r. określał tryb postępowania organu w przypadku osoby ubiegającej się o rozszerzenie uprawnień do kierowania pojazdami i doprecyzowywał, jakie dokumenty powinien otrzymać organ by możliwe było wydanie prawa jazdy z wpisem potwierdzającym uzyskanie nowych uprawnień. Z kolei § 9 ust. 1 rozporządzenia regulował tryb postępowania organu w zakresie podejmowanych czynności w odniesieniu do prowadzonych urządzeń ewidencyjnych pkt 1 oraz uprawniał do przeprowadzenia weryfikacji złożonych dokumentów w zakresie sprecyzowanym w pkt 2, tj.:

a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności,

b) spełnienia przesłanek określonych w ustawie odpowiednio do rozpoczęcia szkolenia oraz do wydania prawa jazdy lub pozwolenia,

c) zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie,

d) zgodności danych z ujętymi w:

– prowadzonej ewidencji osób bez uprawnień danymi w zakresie orzeczonych zakazów prowadzenia pojazdów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i orzeczeń psychologicznych stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane,

– profilu kandydata na kierowcę danymi i informacjami - jeżeli osoba nie posiada wcześniej wydanego uprawnienia,

e) stwierdzenia, czy prawo jazdy podlega warunkowi, o którym mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 4 ustawy - jeżeli osoba ubiega się o wymianę wydanego za granicą prawa jazdy.

Analiza przytoczonych regulacji podustawowych prowadzi do wniosku, że weryfikacja o jakiej mowa w przytoczonym pkt 2 w przypadku złożenia wniosku o rozszerzenie uprawnień, nie może dotyczyć już posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, ale wyłącznie dokumentów o jakich mowa w ustawie i innych załączników, których złożenie jest wymagane stosownie do § 8 pkt 1 ppkt 2 ww. rozporządzenia. Weryfikacja ta, to w istocie sprawdzenie poprawności wypełnienia dokumentów, ich kompletności i zgodności zawartych w nich danych z dokumentem tożsamości oraz danymi z prowadzonych przez organ ewidencji w zakresie posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień, orzeczonych wobec niego zakazów, czy przeciwwskazań zdrowotnych.

Z tych samych powodów nie stanowi podstawy prawnej do zmiany terminu ważności uprawnień nabytych przez skarżącego bezterminowo wskazany przez Kolegium § 9 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia z 31 lipca 2012r., który stanowił, że "Wniosek, prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: (...) data ważności uprawnienia - data określona w orzeczeniu lekarskim dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B, B1, B+E i T oraz 5 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4, przy czym w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B1, B, B+E i T - za datę ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-d.". W świetle tego, co powiedziano wyżej, organ zobligowany jest stosować się do tych wskazówek w zakresie, w jakim wpisuje po raz pierwszy uprawnienia nowo nabyte. Natomiast brak jest podstaw, aby wskazówki wynikające z tego przepisu stosować do uprawnień wcześniej nabytych, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy (na podstawie ostatecznej decyzji w przedmiocie nadania tych uprawnień).

Zdaniem Sądu, w ramach złożonego wniosku organ mógł orzekać tylko co do nowo nabytych uprawnień, w których data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności tylko tego uprawnienia. Organ był związany wnioskiem o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień. Zauważenia wymaga, że przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 ustawy o kierujących pojazdami, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. Wreszcie, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie wychodziłaby poza zakres upoważnienia ustawowego.

Dodać należy, że powyższą ocenę działań organu potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K. 5/13, publ. OTK - A 2013/9/137, wypowiedziane w związku z kontrolą konstytucyjności art. 124 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami. Trybunał Konstytucyjny uwypuklając zmiany ustawodawcze polegające na wprowadzeniu przez tę ustawę terminów ważności prawa jazdy, stwierdził, że jej art. 124 ust. 6 powoduje zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, który z upływem terminów wymiany utraci ważność, a jego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 tej ustawy, wszystkie dokumenty prawa jazdy wydane według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Trybunał zwrócił także uwagę, że "osoba, która posiada nieważny dokument prawa jazdy zachowuje uprawnienia do kierowania pojazdami, choć z uprawnień tych nie będzie mogła korzystać tak długo, jak nie otrzyma nowego dokumentu prawa jazdy. Dokument ten potwierdza bowiem posiadanie przez nią stosownych uprawnień. Prowadzenie pojazdu na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub w strefie ruchu przez osobę, która nie ma do tego uprawnień stanowi zupełnie inny rodzaj wykroczenia aniżeli prowadzenie pojazdu przez osobę, która uprawnienia takie ma, lecz nie ma przy sobie wymaganych dokumentów. Pierwszy z tych czynów jest wykroczeniem kwalifikowanym z art. 94 ustawy z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482, ze zm.; dalej: k.w.), które zagrożone jest karą grzywny oraz obligatoryjnym zakazem prowadzenia pojazdów. Drugi czyn wypełnia znamiona wykroczenia z art. 95 k.w. i podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany.". Argument ten podkreśla doniosłość ochrony uprawnień nabytych przez kierujących pojazdami bezterminowo na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, nawet jeżeli aktualne regulacje prawne wymagają okresowej wymiany dokumentów prawa jazdy po utracie ich ważności.

Podsumowując stwierdzić należy, że w razie ubiegania się o wydanie nowej kategorii uprawnień do kierowania pojazdami organ nie dokonuje weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. Nie może też z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień, zmieniać wcześniejszych rozstrzygnięć w tym zakresie. Tylko w zakresie nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności uprawnień. Organ wydając decyzję administracyjną określającą datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B i B1, które skarżący nabył na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych bezterminowo, uczynił to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w podanym zakresie.

Zasadnie również skarżący zarzucił, że wydając w dniu 13 stycznia 2016 r. decyzję Starosta (...) wyszedł poza zakres wniosku, czego również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło. W konsekwencji organ w sposób rażący naruszył również przepis art. 107 § 4 k.p.a., który stanowi, że można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony.

Otóż we wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżący, w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień, wniósł o wydanie prawa jazdy w kategorii B+E (część C wniosku). W części B skarżący wskazał wprawdzie, że posiada prawo jazdy kategorii A, B i B1, nie oznacza to jednak, że wniósł o weryfikację posiadanych uprawnień. Organ w tej sytuacji powinien był wydać na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami decyzję dotyczącą nabycia uprawnień w kategorii B+E i w tym tylko zakresie mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. Zweryfikowanie daty ważności uprawnień w kategoriach A, B i B1 nastąpiło natomiast poza granicami wniosku skarżącego i z tego też powodu nie można uznać, że odstąpienie od uzasadnienia było usprawiedliwione na gruncie art. 107 § 4 k.p.a. Można zatem organowi zarzucić wydanie decyzji z dnia 13 stycznia 2016 r. z rażącym naruszeniem art. 107 § 4 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Podsumowując Sąd stwierdził, że decyzja Starosty (...) w zakresie ograniczenia ważności uprawnień do prowadzenia pojazdów w ramach kategorii A, B i B1 wydana została bez podstawy prawnej, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, naruszając tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, w której przepisy prawa (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.) przewidują formę czynności materialno-technicznej, jak i brak podstawy prawnej do dokonywania ponownej weryfikacji terminu ważności uprawnień do prowadzenia pojazdów nabytych uprzednio przez skarżącego bezterminowo.

W ocenie Sądu wobec podjętego rozstrzygnięcia zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Sąd wskazuje jedynie, że przedmiotem tej sprawy było stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem istnienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący w skardze zarzucał również naruszenie art. 155 i art. 163 k.p.a., przepisy te jednak nie dotyczą trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji i nie były w sprawie rozważane.

Sąd wskazuje również, że powołane w skardze rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. 2016 r., poz. 231) nie obowiązywało w dacie wydawania przez Starostę (...) decyzji z dnia 13 stycznia 2016 r. (weszło w życie z dniem 25 lutego 2016 r.) nie miało zatem zastosowania do oceny legalności tejże decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ponownej oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 13 stycznia 2016 r. z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji Starosty (...) w zakresie ograniczenia ważności uprawnień do prowadzenia pojazdów w ramach kategorii A, B i B1 będzie miało ten skutek, że Starosta (...) zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r. uwzględniając skutki niniejszego wyroku oraz zawartą w nim ocenę prawną i wydać dokument prawa jazdy wskazujący prawidłowe daty ważności posiadanych przez skarżącego uprawnień. Dla jasności należy powtórzyć, że dokument ten poza uzasadnioną zmianą w zakresie nowo nabytych uprawnień kategorii B+E, powinien jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Sąd wskazuje również informacyjnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt K 36/15 orzekł, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978) w zakresie, w jakim przewiduje pobranie opłaty ewidencyjnej i opłaty za wydanie nowego dokumentu prawa jazdy z powodu konieczności zmiany zawartych w nim danych, wynikającej ze zmiany stanu faktycznego spowodowanej działaniem organów władzy samorządowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 19 lutego 2021 r.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składał się wyłącznie wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 200 zł.