Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 581/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W., A. P., G. P. i J. D. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 581/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., J. D. D., A. P. oraz G. P. od decyzji Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. (znak: [...]) o odmowie zwrotu na rzecz M. W., J.D. D., A.P. oraz G. P. nieruchomości położonej w O. przy ul. A (dawnej ul. B 29) w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 340/5 i 340/6 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 28 stycznia 2019 r. M.W., J. D. D., A. P. oraz G.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w O. przy dawnej ulicy C B 29 (obecnie ul. A), która została wywłaszczona na mocy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] r. (znak [...]). Zgodnie z ww. wnioskiem M. W., J.D. D., A. P. oraz G.P. są następcami prawnymi D. P., E. P., C.R. i Z. P. - współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M.W., J.D. D., A. P. oraz G. P. nieruchomości położonej w O. przy ul. A (dawnej ul. B 29) w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 340/5 i 340/6.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, iż zgodnie z decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta O. z [...] r. (znak [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu nieruchomość o pow. 3.181 m2 położona w O. przy ul. B 29 oznaczona jako działki nr 1146/1 o pow. 0,2338 ha i 1146/2 o pow. 0,0843 ha zgodnie z planem pomiarowym zaewidencjonowanym w Miejskim Przedsiębiorstwie Geodezyjnym w Ł. Pracownia Geodezyjna w O. w dniu [...] września 1977 r. za nr [...], została wywłaszczona na rzecz Państwa. Decyzja stała się ostateczna 6 marca 1979 r.

W chwili wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność D. P., E.P., C.R. i Z. P. Z uzasadnienia przywołanej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Zakładu Mleczarskiego w O. zgodnie z decyzją [...] z [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Decyzją nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Z. z [...] stycznia 1980 r. działki nr 1146/1 o pow. 0,2338 ha i 1146/2 o pow. 0,0843 ha położone w O. przy ul. B zostały przekazane w odpłatne użytkowanie Wojewódzkiej Spółdzielni Mleczarskiej w Ł.

Protokołem przekazania - przejęcia aktywów i pasywów majątku sporządzonym 13 kwietnia 1981 r. Wojewódzki Związek Spółdzielni Mleczarskich w Ł. przekazał swe uprawnienia na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w O.

Zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych wpisaną do ewidencji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia O. 24 kwietnia 1992 r. za numerem 789/440/92 działka ewidencyjna nr 1146/1 o pow. 0.2338 ha oznaczona została jako działka nr 340/5 o pow. 0,2303 ha, natomiast działka ewidencyjna nr 1146/2 o pow. 0,0843 ha oznaczona została jako działka nr 340/6 o pow. 0,0844 ha. Na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1993 r. (znak [...]) Gmina Miasto O. nabyła własność działek nr 340/5 o pow. 0,2303 ha i 340/6 o pow. 0,0844 ha, położonych w O. przy ul. A.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1993 r. Rep. [...] Gmina Miasto O. na podstawie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i o nieodpłatne przeniesienie odrębnej własności budynków przekazała Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w O. przedmiotowe działki w użytkowanie wieczyste. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...].

Wniosek o zwrot nieruchomości położonej w O. przy dawnej ulicy C B 29 (obecnie ul. A) złożyli M.W., J. D. D., A. P. oraz G. P., którzy stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny [...] r., [...] są spadkobiercami po D.P., E. P., C.R. i Z. P. Zgodnie z zapisami istniejącymi w księdze wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta O., użytkownikiem wieczystym jest zaś Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w O.

Od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie złożyli M. W., J. D. D., A. P. oraz G. P. reprezentowani profesjonalnego pełnomocnika.

W odwołaniu zarzucono skarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do uznania przez organ, że cel wywłaszczenia, tj. budowa zakładu mleczarskiego w O. został zrealizowany, w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo, tj. na części przedmiotowych nieruchomości;

2. art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzenia, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w O. został zrealizowany", w sytuacji w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo – na części nieruchomości, a co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa oraz uniemożliwia dalsze kroki prawne związane z zaskarżoną decyzją, w tym staranie się o odszkodowanie od Skarbu Państwa w odniesieniu do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zbadania w jakiej części cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ szeroko przedstawił mające w sprawie zastosowanie przepisy i opisał stan faktyczny sprawy.

Dalej wskazał, że przed przystąpieniem do badania możliwości zwrotu działek nr 340/5 o pow. 0,2303 ha i 340/6 o pow. 0,0844 ha, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] należy wskazać na art. 229 tej ustawy, który stanowi iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r.

Zdaniem organu, badanie czy nastąpiła realizacja celu publicznego i czy cel ów jest tożsamy z tym, który był podstawą wywłaszczenia może nastąpić zatem dopiero wtedy, gdy brak jest wskazanych w przywołanym przepisie przeszkód tamujących postępowanie.

Z punktu widzenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia. W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Jak podkreślał organ, jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ wskazał, iż w księdze wieczystej nr [...] widnieje zapis, że działki gruntu zostały oddane w użytkowanie wieczyste do 13 grudnia 2092 roku oraz budynek z płyt betonowych o kubaturze 936 m3, stalowy zbiornik na serwatkę, budynek murowany kotłowni o kubaturze 1.010 m2, budynek murowany z cegły - magazyn o kubaturze 1.150 m3, budynek murowany mieszkalny o kubaturze 210 m3 oraz inne urządzenia stanowiące odrębną nieruchomość. Wpisu dokonano na podstawie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i o nieodpłatne przeniesienie odrębnej własności budynków Rep. A nr [...] z [...] grudnia 1993 r. W księdze wieczystej przedmiotowy wpis o ustanowieniu użytkowania wieczystego ujawniono [...] listopada 1994 r.

Organ odwoławczy podkreślał przy tym, że wpisu do księgi wieczystej o ustanowieniu użytkowania wieczystego działek nr 340/5 i 340/6, dokonano dużo wcześniej niż weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że Starosta Zgierski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, dokonując analizy księgi wieczystej oraz dokumentów będących podstawami wpisu do niej prawidłowo ustalił wpisanie do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego.

W świetle powyższego, mając na uwadze treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena stanu realizacji celu publicznego na spornej nieruchomości jest bezzasadna. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości i ujawnienie go w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. powoduje, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Powyższe czyni jakiekolwiek dalsze ustalenia bezprzedmiotowymi, a ewentualne wyjaśnianie, jak chcieliby odwołujący, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości bądź części nieruchomości, prowadziłoby do zbędnego przedłużania postępowania i pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik M W., J.D. D., A.P. i G. P. zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] z [...] r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do uznania przez organ I i II instancji, że cel wywłaszczenia, tj. budowa zakładu mleczarskiego w O. został zrealizowany, w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo, tj. na części przedmiotowych nieruchomości, ponieważ budynek mieszkalny znajdujący się na ww. działkach nie został przeznaczony na cel wywłaszczenia - w budynku zamieszkiwały osoby prywatne, a ponadto budynek pozostaje odgrodzony od terenu zakładu mleczarni;

art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6) i §3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzenia, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w O. został zrealizowany", w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo - na części nieruchomości, a co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dalsze kroki prawne związane z zaskarżoną decyzją, w tym staranie się o odszkodowanie od Skarbu Państwa w odniesieniu do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] roku o odmowie zwrotu na rzecz M.W., J.D. D., A.P. oraz G. P. nieruchomości położonej w O. przy ul. A (dawnej ul. B 29) w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki 340/5 i 340/6, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - z [...] r. (znak: [...]) o odmowie zwrotu na rzecz M. W., J. D.D., A.P. oraz G. P. nieruchomości położonej w O. przy ul. A (dawnej ul. B 29) w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 340/5 i 340/6. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych powyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 powoływanej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Należy wskazać, że celem przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie powoduje, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (M. Gdesz [w:] S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064). Jak wynika z treści przytoczonego art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznanie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wymaga spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. W sytuacji gdy w sprawie zajdą wszystkie wskazane przesłanki mimo, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom roszczenie o zwrot nie przysługuje.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości ustalony przez organy krąg stron przedmiotowego postępowania. Należy też stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika bowiem, że sporna nieruchomość położona w O. przy ul. A (dawnej ul. A 29) w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 340/5 i 340/6 wywłaszczona została orzeczeniem Zastępcy Naczelnika Miasta O. z [...]r. (znak [...]) jako niezbędna pod budowę Zakładu Mleczarskiego w O. zgodnie z decyzją Nr [...] z [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Również nie ulega wątpliwości, że decyzją z [...] stycznia 1980 r. (Nr [...]) Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Z. oraz umową o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i o nieodpłatne przeniesienie odrębnej własności zawartą w dniu 13 grudnia 1993 r. w formie aktu notarialnego (Rep A nr [...]) ustanowiono na rzecz Wojewódzkiej Spółdzielni Mleczarskiej w Ł. odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony spornych działek. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] listopada 1994 r. Powyższa podstawa wpisu wynika z analizy ww. księgi wieczystej. Z Księgi wieczystej nr [...] wynika też, że objęta nią działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 340/5 i 340/6 stanowi aktualnie własność Gminy Miasta O., w użytkowaniu wieczystym Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w O.. Z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, że w sytuacji spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje.

W takiej sytuacji, tj. gdy nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości to wbrew stanowisku skarżących organy nie miały podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w przepisach art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości wynikająca z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w doktrynie (por. m.in. wyroki NSA z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09; z 21 czerwca 2012 r., l OSK 979/11; z 17 września 2014, l OSK 330/13; z 4 października 2013 r., l OSK 840/12, z 28 lipca 2018 r., l OSK 2283/16). Należy podkreślić, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. W doktrynie analogiczny pogląd, akcentujący samodzielny, negatywny charakter przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączający konieczność badania merytorycznych przesłanek wskazanych w przepisach art. 136 i 137 powoływanej ustawy przedstawiono m.in. w: A. Prusaczyk [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727. Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela w pełni.

Konkludując, z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - którą organ bierze pod uwagę przystępując do badania okoliczności sprawy - brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu normy z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszelkie okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 stwierdzając, że nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Jeżeli przeto zarówno wówczas, gdy nieruchomość byłaby wykorzystania na cel wywłaszczenia, jak i wówczas gdy byłaby zbędna, nie mogłaby zostać zwrócona, to badanie tego zagadnienia jest pozbawione sensu. Kwestia odszkodowawcza jest przy tym, w ocenie NSA, odrębnym zagadnieniem.

Z tego względu za niezasadne uznać należało zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a mające polegać na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Rolą organów, zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. było zgromadzenie wystarczającego materiał dowodowego do wydania prawidłowych decyzji w sprawie, co też uczyniły.

Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzenia, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w O. został zrealizowany", w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo - na części nieruchomości, a co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dalsze kroki prawne związane z zaskarżoną decyzją, w tym staranie się o odszkodowanie od Skarbu Państwa w odniesieniu do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w ocenie Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśniał, że skarżący nie domagali się w odwołaniu od decyzji organu I instancji jej uchylenia w celu uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących zawarta w uzasadnieniu decyzji informacja o braku lub niezrealizowaniu celu wywłaszczenia nie jest dla nich bez znaczenia - jest to spowodowane tym, że w przypadku braku realizacji celu wywłaszczenia (nawet przy braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) skarżącym przysługiwać może ekspektatywa odszkodowania od Skarbu Państwa. Ewentualność ta stanowi sama przez siebie interes prawny skarżących do żądania uzasadnionego i zgodnego z prawdą materialną uzasadnienia tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w sposób prawidłowy, czy też nie.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że założeniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ważność czynności prawnych rozporządzających nieruchomością wywłaszczoną dokonanych z naruszeniem ustawowego zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez zapewnienia poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, przez udzielenie stosownych informacji, możliwości wystąpienia o zwrot tej nieruchomości. Nie wyklucza to jednak - zdaniem Sądu - odpowiedzialności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez naruszenie tego zakazu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14 i wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07). Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. Przypomnieć jednak należy, że w powołanej uchwale przyjęto, że w razie stwierdzenia wskazanej w niej przeszkody do uwzględnienia roszczenia o zwrot nieruchomości, właściwą formą orzeczenia jest decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości.

W sytuacji zatem, gdy organ administracyjny odmówił zwrotu nieruchomości dlatego, że doszło do zbycia wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wyłączona odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dochodzona przed sądem powszechnym, za szkodę doznaną przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę wskutek utraty możliwości uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spowodowanej naruszającym prawo postępowaniem właściwego organu: zaniechaniem wymaganego przez ustawę zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczającej i o - będącej następstwem tego zamiaru - możliwości żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oraz użyciem, mimo zaniechania tego zawiadomienia, wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zakazy te i obowiązki wynikają obecnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej ich źródłem były przepisy dawnych ustaw. Z naruszeniem tych zakazów i obowiązków łączy się odpowiedzialność deliktową; w przypadku Skarbu Państwa opartą na art. 417 k.c.

Nie powinno w świetle przeprowadzonych wyjaśnień budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie było przesłanek do oceny dochodzonej odpowiedzialności za szkodę wynikłą z utraty wywłaszczonych działek w kategoriach deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej za działania władcze: wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Zdarzenie, z którym skarżący łączą szkodę, polegającą na utracie wywłaszczonych działek, obejmuje, dotyczące tych działek i zakładające skuteczne ich wywłaszczenie, działania oraz zaniechania o charakterze faktycznym. Zasadnym będzie więc wskazanie na ewentualne naruszenie art. 417 k.c. Ten przepis powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia dla ewentualnego dochodzenia przez skarżących odpowiedzialności odszkodowawczej w zakresie odnoszącym się do wywłaszczonych działek.

Istotne jest przy tym, że to sąd powszechny w sprawach, o których mowa, musi na ogólnych zasadach ustalić wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Także istnienie - w zakresie oceny bezprawnego wyrządzenia szkody - materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. w tym względzie wyrok Sądu Najwyższego z 22 maja 2019 r., IV CSK 106/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., I OSK 2283/16). Przydatna w ustaleniu istnienia materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być oczywiście decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na zaistnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ze względu na zbycie wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej). Sąd Najwyższy jednoznacznie przy tym jednak stwierdza, że zbędne jest zawarcie w decyzji administracyjnej stosownej treści wskazującej na ziszczenie się lub nie materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe pozostaje w sferze ustaleń dokonywanych przez sąd powszechny w ramach postępowania odszkodowawczego.

Stwierdzenie zatem w procesie o odszkodowanie zbycia wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może oczywiście w świetle dotychczasowych wyjaśnień uzasadniać oddalenia powództwa o odszkodowanie, gdyż zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbycie to nie pozwala tylko na uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieuwzględnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z tej przyczyny dopiero aktualizuje dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania z powodu niemożności zwrotu.

Z tych względów nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, że rozstrzygnięcie organów administracji odmawiające ustalenia w uzasadnieniu decyzji, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim zakresie naruszyło prawo strony do merytorycznego rozpoznania wniosku i w jakikolwiek sposób ograniczyło, czy tym bardziej zamknęło możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Co więcej, należy zauważyć, że skarga w praktyce nie wykazuje istotnej zależności pomiędzy omawianymi zagadnieniami. Wskazać zatem należy, że - wbrew obawom autorów skargi - formalne rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę zwrotu nieruchomości i niesprecyzowanie informacji o zrealizowaniu i zakresie celu wywłaszczenia wyklucza dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z norm prawnych (por. też wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2015 r., IV CSK 240/14).

W świetle powyższych ustaleń brak jest też podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającego na bezzasadnym utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy, wobec ustalenia – jak wskazano powyżej – braku przesłanek do uwzględnienia żądań odwołania skarżących zasadnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższego, mając na uwadze wszystkie podniesione powyższe uwagi i przeprowadzone rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

dc