Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 455/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr XXXII/276/2021 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jonkowo w 2021 roku" 1) stwierdza nieważność § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr XXXII/276/2021 Rada Gminy Jonkowo przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jonkowo w 2021 roku, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z.").

W dniu 27 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części:

- § 2 ust. 2 Programu w związku z naruszeniem art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację tego przepisu;

- § 4 Programu w związku z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie sposobu wydatkowania środków, tj. zbyt ogólnikowe przeznaczenie łącznie kwoty 9000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem.

Skarga przekazana została Sądowi 15 czerwca 2022 r. W odpowiedzi na skargę sekretarz gminy, działając z upoważnienia wójta gminy, przeprosił za zwłokę

i oświadczył, że uchwała straciła moc.

Odrębnymi pismami obie strony wniosły o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek obu stron.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie

o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Zasadnym jest również wskazać, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego, więc w każdym czasie może zostać stwierdzona jej nieważność. W związku z tym nie zasługiwała na uwzględnienie uwaga organu gminy o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w dacie orzekania. Jako akt prawa miejscowego Program zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11 i art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowiła podstawę do podejmowania czynności prawnych, mogła więc wywołać skutki prawne. Jeżeli w trakcie obowiązywania aktu prawa miejscowego, a nawet po zaprzestaniu jego obowiązywania, stwierdzone zostaną istotne wady uchwały, z powodu których nie powinna wejść do obrotu prawnego w całości lub części, to konieczne jest stwierdzenie nieważności takiej uchwały w odpowiednim zakresie.

W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,

z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym

w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane

w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak

i rozwiązania systemowe zawarte w u.o.z., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. ma charakter wiążący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program organ stanowiący gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się precyzyjnie do wszystkich wymienionych w tych przepisach zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą,

z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie,

z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia

w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca

2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 4 Programu nie wypełnia dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. Na zasadzie tego przepisu lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte

w programie. Sprowadza się to w istocie do rozdzielenia w Programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania (por. wyroki WSA w Olsztynie z sygn. akt II SA/Ol 991/21 i z sygn. akt II SA/Ol 1028/21, publ. w CBOSA). Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W rozpoznawanej sprawie uchwałodawca przyjął w § 4 Programu, że "Na realizację zadań wymienionych w Rozdziale 3 Gmina przeznacza w 2021 roku środki finansowe na wydatki bieżące związane z realizacją Programu w wysokości 9 000 zł." Taki zapis nie wyjaśnia jaką kwotę przeznaczono na realizację konkretnego zadania.

§ 4 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową wynikająca z art. 11a ust. 5 u.o.z.

W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 4 Programu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Brak natomiast było podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 Programu,

o co wnosił skarżący. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

W § 2 ust. 2 Programu rada gminy wyszczególniła w ośmiu punktach zadania objęte Programem. Przepis ten stanowi dokładne powtórzenie art. 11a ust. 2 u.o.z. Takie działanie nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Kwestionowany zapis ma wyłącznie charakter informacyjny, wskazuje jedynie na przedmiot regulacji objętej postanowieniami Programu, który jest zgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 11a ust. 2 u.o.z.

W wyroku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 132/22 (dostępny

w CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził pogląd, który skład orzekający podziela, że wprawdzie rzeczywiście § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, a w związku z tym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu, jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego, gdyż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8) – tak WSA w Olsztynie w wyroku z 24 marca 2022 r. , sygn. akt II SA/Ol 1070/21, dostępny w CBOSA. W konsekwencji dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, a stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, dostępny w CBOSA). Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie, jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego, nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa. (tak WSA w Olsztynie w cytowanym wyroku z 24 marca 2022 r.). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. .

Z podanych przyczyn, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko we wskazanym zakresie.