Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 318/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nakładającą na M. Sp. j. z siedzibą w M. (skarżącą w niniejszej sprawie) karę pieniężną za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...] lutego, [...],[...] i [...] marca 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004 r. z późn. zm.), oraz na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. podejmowali próbę przeprowadzenia kontroli u skarżącej. Do przeprowadzenia kontroli jednak nie doszło z uwagi, jak wskazał organ na niemożliwość jej przeprowadzenia ze strony skarżącej.

Zamiar przeprowadzenia kontroli w M. Sp. j. z siedzibą w M. podjęto w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli u innego podmiotu – P. Spółka z o. o. mąk o parametrach jakościowych niezgodnych z deklaracją ich producenta i wprowadzającego do obrotu. Ustalono, że wprowadzającym do obrotu, producentem i dostawcą kontrolowanych mąk był skarżący.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 40a ust. 4, w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20000 zł - za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ podjął decyzję w poniższych ustaleniach faktycznych.

W dniu [...] lutego 2011 r. inspektorzy udali się do zakładu skarżącej w celu przeprowadzenia kontroli. Po przyjeździe zastali bramy wjazdowe na teren młyna zamknięte. Na placu znajdowały się samochody osobowe i dostawcze. Dozorca na pytanie o kierownika zakładu oświadczył, że A. D. (wspólnika i pełniącego funkcję Prezesa) nie ma w zakładzie i nie wie kiedy wróci.

Postępując zgodnie z sugestią, przybyłej do zakładu K. D. żony A. D. Inspektorzy wykonali telefon pod wskazany numer. Po przedstawieniu się określeniu celu wizyty kontrolujący poprosili A. D. o przyjazd do siedziby, -Spółki, bądź osoby wyznaczonej do zastępowania. Oświadczył on, że młyn jest w remoncie i nikt go nie zastępuje, a pracownicy są na urlopach. Inspektorzy poinformowali właściciela o ewentualnych konsekwencjach uniemożliwienia bądź utrudnienia kontroli. W odpowiedzi na powtórną prośbę o przyjazd do zakładu A. D. odmówił przyjazdu i zasugerował, żeby inspektorzy skontaktowali się z nim telefonicznie w poniedziałek [...] lutego 2011 r.

W trakcie próby podjęcia kontroli przy rampie załadowczej młyna stał otwarty samochód dostawczy, a na rampie ułożone były w sztaplach worki polipropylenowe, takie same, w jakie zapakowana była mąka wyprodukowana i dostarczona przez skarżącą do P. w R., ponadto po placu poruszali się ludzie.

Na powyższą okoliczność inspektorzy spisali stosowny protokół sporządzony w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli (Protokół z dnia [...].02.2011 r. znak: [...]).

W dniu [...] lutego 2011 r. inspektorzy podejmowali kilkukrotne bezskuteczne próby kontaktowania się z A. D., dzwoniąc pod numer stacjonarny do biura strony jak również pod numer telefonu komórkowego.

W dniu [...] marca 2011 r. inspektorzy udali się powtórnie do jednostki w celu przeprowadzenia kontroli. Po przyjeździe na miejsce inspektorzy stwierdzili, że bramy wjazdowe na plac młyna są zamknięte. Przed budynkiem, młyna na placu zaparkowanych było kilka samochodów osobowych i dostawczych. W tym czasie na rampie załadowczej młyna inspektorzy zauważyli około 10 pełnych worków polipropylenowych, oraz również, pełne worki papierowe w ilości kilku sztuk, w których mogła znajdować się mąka.

Kontrolujący przeprowadzili rozmowę z dozorcą oraz- K. D., którzy potwierdzili, że biuro jest w dniu [...] marca 2011 r. zamknięte, obecnie przeprowadzany jest remont młyna i nie prowadzi się przemiału, a kierownik jednostki jest nieobecny, natomiast samochody zaparkowane przed budynkiem biura należą do kierowców zatrudnionych w Spółce. Inspektorzy podjęli nieudaną próbę skontaktowania się A. D., dzwoniąc pod numer stacjonarny i pod numer telefonu komórkowego.

Kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren młyna, wobec powyższego odbyli rozmowę telefoniczną z pracownikiem księgowym przebywającym w biurze przedsiębiorstwa K. G., która pomimo faktu, iż wystawiała faktury sprzedaży mąki dla P., oświadczyła, że nie udzieli żadnych informacji i nie podpisze żadnych dokumentów.

Na tę okoliczność inspektorzy spisali stosowny protokół sporządzony w związku ; z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli (Protokół z dnia [...].03.2011 r. znak: [...]).

W dniu [...] marca 2011 r. inspektorzy ponownie udali się do Młyna w celu przeprowadzenia kontroli. Po przybyciu na miejsce inspektorzy weszli do obiektu. Kontrolujący udali się do biura i przeprowadzili rozmowę z Z. S., która wystawiła i podpisała jedną z faktur sprzedaży mąki dostarczonej do P. w R. Potwierdziła, że A. D. jest nieobecny i nie może przyjechać do Spółki, jak też nikogo nie upoważnił, gdyż odpowiada osobiście za swoją firmę, a ponadto kontrolujący powinni poinformować go o planowanej kontroli. Wobec powyższego Z. S. oświadczyła, że nie udzieli inspektorom żadnych informacji oraz nie może podpisać żadnych dokumentów związanych z kontrolą.

W czasie przebywania kontrolujących na terenie Spółki na placach przed młynem oraz budynkiem biurowym były zaparkowane samochody osobowe. Po placach chodzili ludzie, jechały również dwa samochody ciężarowe z napisem: "[...]". Wjeżdżały i wyjeżdżały samochody osobowe. Budynek młyna był otwarty, po wejściu do młyna na jego pierwszej kondygnacji po obu stronach inspektorzy stwierdzili ułożone w sztaplach worki polipropylenowe oznakowane papierowymi etykietami. Sposób pakowania jak również etykiety wskazywały, że workach mogła znajdować się mąka.

Mając na uwadze treść art. 79a ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej inspektorzy zwrócili się o pomoc do Policji. Po przybyciu funkcjonariuszy, inspektorzy wraz z nimi udali się do bramy młyna, która została zamknięta. Policjanci wezwali dozorcę P. L. oraz Z. S., którzy oświadczyli, że "właściciel" A. D. jest nieobecny i nie upoważnił nikogo do jego zastępowania. Pracownicy młyna potwierdzili, że zakład w tym dniu jest zamknięty.

Na powyższą okoliczność inspektorzy spisali stosowny protokół, w zw., z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli (Protokół z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], Notatka Urzędowa z dnia [...].03.2011 r. sporządzona przez st. sierż. L. P., [...]).

W dniu [...] marca 2011 roku ponownie udali się do jednostki: M. Spółka Jawna, [...],[...] w celu przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej przetworów zbożowych.

Po przybyciu na miejsce kontroli inspektorzy zastali otwarte bramy do budynku młyna, oraz do budynku, w którym znajdowały się warsztaty i biuro kadr. W tym dniu maszyny młyńskie pracowały, słychać było pracę silników elektrycznych napędzających maszyny młyńskie oraz widać było pracę tych maszyn. Inspektorzy zaobserwowali, że samochód ciężarowy z naczepą jest w trakcie załadunku mąki. W naczepie wypełnionej w około 75% znajdowała się mąka zapakowana do worków papierowych oraz worków z tworzywa sztucznego.

Pracownicy obecni na placu i w budynku młyna udzielali sprzecznych informacji co do obecności właściciela i ostatecznie inspektorom nie udało się ustalić miejsca przebywania ; A. D.

Kontrolujący udali się do biura i przeprowadzili rozmowę E. S., główną kadrową. Rozmówczyni odmówiła udzielenia inspektorom wyjaśnień, gdyż nie była, jak podała, upoważniona i jej zdaniem nie posiadała stosownej wiedzy merytorycznej.

Działając na podstawie art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ponownie inspektorzy poprosili o pomoc Policję. Po przybyciu Policji w obecności dwóch f funkcjonariuszy Policji inspektorzy powtórnie udali się do bramy młyna, która została j zamknięta. C. K., portier oświadczył, że A. D. nie ma na terenie Spółki oraz, że nie upoważnił on nikogo do jego zastępowania. Inspektorzy odbyli również rozmowę z kierowcą M. L., który potwierdził, że przemiał mąki odbywa się w porach nocnych. Natomiast E. S. odmówiła złożenia jakichkolwiek wyjaśnień.

Inspektorzy skontaktowali się telefonicznie z A. D., który po przedstawieniu się inspektora oświadczył, że nie może z nimi rozmawiać, bo jest na spotkaniu i przerwał połączenie.

Na powyższą okoliczność inspektorzy spisali stosowny protokół.

W tych okolicznościach organu uznał, że w dniach prób podjęcia kontroli, jednostka M. Spółka Jawna, [...],[...], prowadziła działalność. Zakład był czynny i prowadzono czynności związane z działalnością gospodarczą (czynne biuro, warsztaty) nie było kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej do reprezentowania podmiotu w toku czynności kontrolnych. Pracownicy młyna, którzy mogliby udzielić stosownych wyjaśnień (pracownicy biurowi, księgowości) odmawiali udzielania wyjaśnień.

W przedsiębiorstwie byli obecni pracownicy, w tym osoby, które wystawiały faktury sprzedaży mąki do P. w R. Osoby te jednak odmówiły udzielania jakichkolwiek informacji związanych z kontrolą tłumacząc się zakazem ze strony kierownika jednostki.

W rozmowie telefonicznej A. D. oraz obecni pracownicy Spółki, twierdzili, że jednostka nie pracuje i nie prowadzi sprzedaży i produkcji mąki. Organ uznał, że nie może dać wiary powyższemu stwierdzeniu, gdyż, za każdym razem inspektorzy stwierdzali obecność pracowników, partii wypakowanych przetworów zbożowych, samochodów przy rampie załadowczej młyna z załadowaną mąką oraz pracę samego młyna.

Fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez M. Spółka Jawna, [...],[...], potwierdziła również, zdaniem organu kontrola przeprowadzona w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Handlowo-Usługowym "[...] ", [...], ul. [...],[...] L. (Protokół kontroli nr [...] z dnia [...].04.2011), podczas której kontrolujący pozyskali kserokopie faktur sprzedaży mąki wystawione przez ww. Spółkę w dniu [...] stycznia 2011 r. (faktura VAT [...]) oraz w dniu [...] marca 2011 r. (faktura VAT [...]). Ostatnią fakturę wystawiono w dniu poprzedzającym kolejną próbę rozpoczęcia kontroli, tj. [...] marca 2011 r. (w tym dniu Z. S. twierdziła, że obiekty są zamknięte).

Mając na uwadze twierdzenie A. D. oraz pracowników, że Spółka nie prowadzi produkcji i sprzedaży mąki, organ wystąpił z prośbą do Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w [...] o udzielenie informacji, czy obecnie Spółka znajduje się w rejestrze zakładów, o którym mowa w art. 62 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] powiadomił organ, że spółka znajduje się w przedmiotowym rejestrze.

Organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę swego przedsiębiorstwa organowi Inspekcji, a na wypadek swojej nieobecności stworzyć warunki organizacyjne umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli. Jego zdaniem całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na umyślne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, a zgodnie z art. 40a ust 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzenie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzonych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ wskazał, że wymierzając karę w wysokości stanowiącej sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia za umyślne uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli zastosował się do dyrektywy art. 40a ust. 5 ustawy.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Wskazała, że powinna być wcześniej powiadomiona o zamiarze kontroli, a sama kontrola powinna się odbyć nie wcześniej niż po upływie 7 dni od zawiadomienia. Rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi dobrostanu zwierząt nie może stanowić podstawy kontroli mąki przeznaczonej do obrotu gospodarczego. Skarżąca wskazała, że produkuje towar, który nie jest przeznaczony do bezpośredniego spożywania przez konsumentów, lecz jest produktem pośrednim. Tym samym próba kontroli została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto wspólnik A. D. nigdy nie odmawiał przyjazdu do siedziby spółki, zwracał natomiast uwagę, że jest niemożliwa jego obecność w dniu kontroli. Skarżącą wskazała, że gdyby A. D. został poinformowany o planowanej kontroli, to wówczas pojawiłby się w wyznaczonym terminie w siedzibie spółki, lub wskazałby osobę, która by go zastąpiła. Skarżąca wyjaśniła, że w dniach w których próbowano przeprowadzić kontrolę budynek młyna był w remoncie. Powodowało to duże natężenie ruchu na terenie przedsiębiorstwa, a zauważone przez inspektorów worki polipropylenowe stanowiły własność firm wykonujących remont i wbrew twierdzeniom nie znajdowała się w nich mąka, lecz piasek, cement i inne materiały budowlane. Skarżąca dołączyła do odwołania kserokopie faktur VAT za wykonane usługi remontowo - budowlane.

Skarżąca wskazała również, że w czasie remontu funkcjonowało przedsiębiorstwo transportowe, gdzie prowadzono naprawy taboru ciężarowego i tym samym obecność samochodów na terenie młyna nie świadczy o fakcie, że prowadzono produkcje mąki. Skarżąca podniosła, że inspektorzy podczas kolejnych prób przeprowadzenia kontroli nie informowali o tym wcześniej skarżącej, więc na terenie firmy nie było osoby, w obecności, której można by było kontrolę przeprowadzić. Skarżąca podkreśliła, że w żaden sposób nie utrudniała kontroli, a inspektorzy pomimo możliwości przeprowadzenia kontroli w asyście policji, kontroli tej nie przeprowadzili.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1, art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.), art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L. 04.165.1 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 24 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są do:

wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek,

żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli,

żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli,

pobierania nieodpłatnie próbek do badań.

Stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

W związku z powyższym, w przypadku wszczęcia urzędowej kontroli uzasadnione jest zastosowanie art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, zgodnie z którym, kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których konieczne jest uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Organ nie miał więc obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli i uzgadniania dogodnego terminu kontroli z kontrolowanym.

Organ podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uregulowania rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady nie dotyczą kontroli przedsiębiorstwa prowadzącego produkcję i sprzedaż mąki przeznaczonej na rzecz innych podmiotów gospodarczych, ponieważ stosownie do art. 3 ust. 3 w/w rozporządzenia, kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych. Obejmują one kontrole przedsiębiorstw paszowych i żywnościowych, wykorzystania pasz i żywności, magazynowania pasz i żywności, wszelkich procesów, materiałów, substancji, działań lub czynności, łącznie z transportem stosowanym w odniesieniu do pasz lub żywności, oraz żywych zwierząt, wymagane do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia.

Organ odnosząc się do zarzutu, że w dniach kontroli na terenie młyna przeprowadzany był remont i kontrola była bezzasadna wskazał, ze z ustaleń kontroli wynika, że w dniach [...] lutego, [...],[...] i [...] marca 2011 r. skarżąca prowadziła działalność bowiem inspektorzy stwierdzili: obecność pracowników na terenie zakładu, ruch samochodów ciężarowych, otwarty budynek młyna, partie wypakowanych przetworów zbożowych, samochody przy rampie załadowczej młyna z załadowaną mąką pracę samego młyna oraz faktury sprzedaży mąki wystawiane w dniu [...] marca 2011 r., wobec powyższego twierdzenie przedsiębiorcy, że w dniach planowanych kontroli na terenie młyna przeprowadzany był remont, mija się z prawdą. Powyższe potwierdzają notatki urzędowe policji sporządzone w dniach [...] i [...] marca 2011 r. na okoliczność uniemożliwiania kontroli.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentacji go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. W razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo nie wykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika, kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 k.c. lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, nie będący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę (art. 80 ust. 5 w/w ustawy). Przepisy art. 79a ust. 9 i art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazują na kilka możliwości, jeżeli chodzi o uczestniczenie w urzędowej kontroli. Zastosowanie spójnika "lub" wskazuje, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa zwykła), ale mogą być także jednocześnie spełnione obie przesłanki. Oznacza to, że w sytuacji braku odpowiedniego upoważnienia dla jednego z pracowników kontrolowanej jednostki do reprezentacji kontrolowanego, w przeprowadzonej kontroli może' uczestniczyć inny pracownik kontrolowanej jednostki lub funkcjonariusz publiczny.

Kontrolujący wielokrotnie podejmowali próbę przeprowadzenia kontroli w obecności pracowników skarżącej, jednak osoby te odmawiały udzielania wyjaśnień i podpisywania dokumentów. Kontrolujący kilkakrotnie nie zostali wpuszczeni na teren przedsiębiorstwa. Inspektorzy również dwukrotnie podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w asyście Policji, jednak i w tym przypadku nie mieli możliwości odebrania wyjaśnień od właściciela lub pracowników merytorycznych przedsiębiorstwa i nie zostali wpuszczeni na teren zakładu.

W świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę przedsiębiorstwa organowi Inspekcji, a z akt sprawy wynika, że organ I Instancji czterokrotnie, w godzinach pracy przedsiębiorstwa podejmował próby przeprowadzenia kontroli, jednak skarżąca uniemożliwiała jej przeprowadzenie.

Organ odnosząc się do faktur przedstawionych przez stronę w odwołaniu, podkreślił że dokumenty te nie stoją w sprzeczności z ustaleniami kontrolujących dotyczącymi normalnej pracy młyna, a ponadto niezależnie od faktu, czy w zakładzie był prowadzony remont, czy też nie, przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę swego przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu, czyn polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, skutkujący niemożnością określenia jakości handlowej kontrolowanej partii mąk, cechował wysoki stopień szkodliwości. Na wysokość kary wpłynęły również, jak podniósł organ, inne czynniki w postaci umyślnego działania kontrolowanego i znaczne wielkości obrotów

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. prowadzące do dokonania przez organ II instancji błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący z własnej winy uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w spółce, podczas gdy do powyższego niedoszło wyłącznie wskutek nieprawidłowego działania organu I instancji.

- art. 7-9 i 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób przekonywujący, nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, nie ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli wskutek nałożenia na skarżącego kary pomimo możliwości przeprowadzenia kontroli jak i nie wyjaśnienie w decyzji, dlaczego niemożność uczestnictwa w kontroli A. D. winna być uznana za przyczynę jej nieprzeprowadzenia w sytuacji gdy organ dysponował środkami prawnymi ku temu, jak również nie wzięcia pod uwagę słusznego interesu strony, która nie powinna odpowiadać za nieprawidłowe działania organu I instancji.

- art. 138 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie procedury nieznanej prawu administracyjnemu, tj. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przy jednoczesnej zmianie materialnoprawnej podstawy wymierzonej kary administracyjnej, tj. dodanie w decyzji organu II instancji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, art. 79 ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, które to przepisy nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, a konieczność ich zastosowania w przedmiotowej sprawie ujawniła się dopiero wskutek odwołania skarżącego;

- art. 107 § 1 w zw. z ait. 140 KPA poprzez: nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, tj. ograniczenie się do formułki "z późn. zm." podczas gdy organ winien dokładnie zindywidualizować podstawę prawną; nie zindywidualizowanie adresata poprzez wskazanie, iż decyzja została wydana wskutek odwołania wspólnika A. D., podczas gdy jego podpis wynikał wyłącznie z zasad reprezentacji spółki, brak oznaczenia skarżącego danymi wynikającymi z KRS-u, pozwalającymi na jego jednoznaczną identyfikację; nie dołączenie upoważnienia do podpisywania decyzji organu II instancji przez zastępcę Głównego Inspektora;

- art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż ww. akt prawny znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 79 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. art. 3 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a w efekcie nie zastosowanie procedury zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli oraz nie przesłanie skarżącemu odpowiedniej, prawem przepisanej treści, informacji o powyższym;

- art. 79a ust. 9 oraz 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione uznanie, iż organ I instancji nie mógł przeprowadzić kontroli zgodnie z tym przepisem, w sytuacji, gdy de facto nigdy nie próbował go zastosować;

- art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z 39 § 1 Kodeksu Spółek Handlowych poprzez uznanie, iż skarżący winien w przedmiotowej sprawie wskazać osobę uprawnioną do jego reprezentowania w sytuacji gdy na terenie przedsiębiorstwa znajdowali się wspólnicy uprawnieni do prowadzenia spraw spółki, a niemożność ich udziału w kontroli była wyłącznie winą organu I instancji, który domagał się wyłącznie kontaktu z A. D.;

- art. 40a ust 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych poprzez uznanie, iż skarżący uniemożliwił organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o której mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył tejże normy,

-art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych poprzez nieprawidłowe zastosowanie przesłanek naliczania kary, które winny zostać wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę przesłanek miarkowania kary wynikających z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie można dostrzec jakiegokolwiek, a tym bardziej znacznego, stopnia szkodliwości społecznej, zwłaszcza biorąc pod uwagę stopień winy, która jeśli w ogóle wystąpiła, to była niewielka i w dużym stopniu spowodowana nierzetelnymi i nieodpowiedzialnymi działaniami organu I instancji.

Celem wykazania aktualnej sytuacji finansowej skarżąca załączyła do skargi sprawozdanie finansowe spółki na dzień [...] grudnia 2011 r., z którego wynika iż strata na kształtowała się na poziomie 1.096.064,80 zł.

Skarżąca podniosła także, iż organ wydając decyzję wskazał, iż rozpatruje odwołanie A. D. - wspólnika skarżącej, który w przedmiotowej sprawie nie był stroną.

W odpowiedzi na skargę organ przywołując dotychczasowe argumenty wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołana podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., którego naruszenie skarżąca zarzuca decyzja powinna zawierać; oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powołany przepis znajduje z mocy art. 140 k.p.a. zastosowanie do decyzji wydanych wskutek rozpoznania środka odwoławczego, a zatem do decyzji zaskarżonej. Z decyzji tej wynika, iż podstawa prawna została wskazana w sposób jednoznaczny i jasny z wyczerpującym odwołaniem się do ,publikatorów w których wskazane akty prawne zostały ogłoszone. Brak wskazania Dzienników Ustaw, w których kolejne zmiany aktów zostały ogłoszone i wskazanie jedynie skrótu "z poź. zm." nie może w żadnym razie skutkować przyjęciem, co czyni skarżąca, iż podstawa prawna nie została dokładnie zindywidualizowana. Wystarczające w tym względzie w świetle powołanego przepisu jest odwołanie się do konkretnego przepisu zastosowanego aktu prawnego z pełnym wskazaniem jego tytułu, daty uchwalenia i publikatora, w którym został ogłoszony. Zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują zatem jakiegokolwiek uzasadnienia. Takim też jest zarzut oparty, również, na powołanym przepisie, braku oznaczenia skarżącego danymi wynikającymi z KRS, a zwłaszcza nr KRS, pozwalającymi na jego identyfikację. Decyzja jak wyżej wskazano winna zawierać oznaczenie strony w sposób niebudzacy wątpliwości co do tego, kto jest jej adresatem ale wskazanie w KRS nie jest w tym względzie konieczne.

Z zaskarżonej decyzji wynika, iż stroną i adresatem, do którego decyzja została skierowana jest M. spółka jawna [...],[...] i skarżący tak wskazując nazwę spółki i siedzibę nie kwestionuje, iż w tej spółce inspektorzy zamierzali przeprowadzić kontrolę, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione. Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, iż sposób oznaczenia w decyzji strony czyni niemożliwym jednoznaczną jej identyfikację. Okoliczność, iż w części wstępnej decyzji wskazano, iż decyzja zapadła wskutek wniesionego przez A. D. wspólnika ww. spółki odwołania nie uzasadnia w świetle podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, iż adresat decyzji nie został w sposób jednoznaczny wskazany.

W zawiązku z kolejnym zarzutem skargi co do braku upoważnienia dla A. K., który zaskarżoną decyzję podpisał podnieść należy, iż w aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie z dnia [...] lutego 2010 r. dla K.

Nie jest również uchybieniem organu rozszerzenie (w stosunku do decyzji I instancji) podstawy prawnej decyzji. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję ale podjecie takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza możliwości odwołania się również do innych niż wskazane przez organ I instancji przepisów prawa, o ile organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie uzna, iż powyższe ustalenia faktyczne, w tym przypadku uznane za prawidłowe i stan sprawy uzasadnia odwołanie się do niewskazanych we wcześniejszej decyzji przepisów. Nie ma w takiej sytuacji podstaw, by stosować art. 138 § 2 k.p.a.. z powołanego przepisu wynika bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zasadnie uznał, iż powołany przepis nie może mieć w sprawie zastosowania.

Organ odwoławczy zasadnie podzielił bowiem ustalenia faktyczne przywołane przez organ I instancji co do działań podejmowanych przez inspektorów i przebiegu zadań, które skutkowały brakiem możliwości przeprowadzenia kontroli i przyczyn takiego stanu rzeczy. Podkreślić przy tym należy, iż przebieg wszystkich działań w tym względzie inspektorów, wykonywanych telefonów i rozmów z A. D. – Prezesem i pracownikami został przedstawiony w protokołach i notatkach służbowych. Ustalenia powoływane na podstawie tych dokumentów są w swej treści jednoznaczne i nie pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym. Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wcześniejszej wskazano przyczyny, dla których przeprowadzenie kontroli okazało się niemożliwe. Podkreślić przy tym należy, iż skarżąca w sposób ogólny odnosi się do tych ustaleń przedstawiając w istocie też ogólnie sformułowaną wersję wydarzeń, bez wskazania, które wyjaśnienia bądź zdarzenia zostały błędnie ocenione przez organy. Nie ma zatem podstaw, by trafność tych ustaleń faktycznych podważać, a z tych ustaleń wynika, iż zasadnie organy uznały istnienie w świetle art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno –spożywczych przesłanek do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za uniemożliwienie organowi kontroli w zakładzie spółki. Zarzuty art. 7, 77, 80 i 7 – 9,11 k.p.a. są zatem całkowicie nieuzasadnione.

Podkreślić przy tym należy, iż wbrew przekonaniu skarżącej w rozpatrywanym przypadku nie było potrzeby wcześniejszego powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bo tego rodzaju kontrola może być w świetle art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady przeprowadzona bez uprzedzenia. Prezes A. D., do którego już [...] lutego 2010 r. inspektorzy się zwrócili z prośbą o umożliwienie kontroli pouczając o skutkach działań temu przeciwdziałających, obowiązany był do podjęcia wszelkich czynności, które umożliwiłyby przeprowadzenie kontroli we wskazanym zakresie. Taki sposób działania leżał nie tylko w interesie spółki, ale również w interesie społecznym. Niedopuszczalnym jest by przyjęty przez skarżącą sposób reakcji na wizyty inspektorów zmuszał ich do podejmowania kolejnych prób przeprowadzenia kontroli i poszukiwania osób, które mogłyby w tej kontroli brać udział. Tego rodzaju postawa strony nie może być w żadnym razie akceptowana, A. D. miał bowiem wiedzę co do tego, że działanie inspektorów nie ograniczyło się do jednej z nim rozmowy (chociaż, zdaniem Sądu, ta rozmowa i udzielone Prezesowi informacje, były wystarczające do tego, by skarżąca podjęła czynności umożliwiające przeprowadzenie kontroli) ale do kolejnych wizyt, rozmów z pracownikami i także kolejnych bezskutecznych prób przeprowadzenia kontroli.

Dowodem na ich podejmowanie są protokoły z dnia [...] lutego, [...],[...], i [...] marca 2011 r. co do których skarżąca wątpliwości i zarzutów nie podnosi.

Podkreślić przy tym należy, iż do organu i inspektorów nie należy poszukiwanie wspólników, którzy byliby bardziej skłonni do aktywności w powyższym zakresie. Prezesem był A. D. i wystarczającym był z nim kontakt jako wspólnikiem zakładu, który jednak mimo podejmowanych przez organ działań okazał się bezskuteczny, tak jak kolejne próby podejmowane przez inspektorów przeprowadzenia kontroli które również nie odniosły zamierzonego skutku, a materiał dowodowy i powoływane na jego podstawie trafne ustalenia faktyczne przez organy wskazują na to, iż to strona skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie tej kontroli. Odwoływanie się w skardze do nieuwzględnienia przez organ interesu społecznego, który w istocie przez nieumożliwienie kontroli został naruszony, jest zatem niezrozumiałe, a jeżeli A. D. wiedział, że na terenie zakładu są lub będą obecni wspólnicy, a z jego strony są przeszkody we współdziałaniu z inspektorami to winien poinformować o tym inspektorów. Tego jednak nie uczynił ani też nie przedsięwziął czynności które mogłyby przeprowadzenie kontroli umożliwić.

Trafnie zatem organ bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego uznał, iż kara pieniężna została wymierzona zasadnie. Organ wskazał przy tym w sposób pełny przesłanki, którymi kierował się ustalając wysokość wymierzonej kary z uwzględnieniem obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego tj. art. 40a ust 1 pkt 1 i art. 40a ust 5 powołanej ustawy.

W świetle powyższego nie ma również podstaw, by przypisać wadliwość decyzji w tym zakresie.

Sąd uznał zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jej uchylenie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.