Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 156  par. 1,  art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c w zw. z  lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. przy udziale Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. sprawy ze skargi T. L., K. P., R. M.-P., K. P., E. G.-S. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. L., K. P., R. M.-P., K. P., E. G.-S. i A. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku T. L., K. P., R. M.-P., K. P., A. P. i E. G.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0.6810 części gruntu o pow. 672,00 m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. B.j 20b na rzecz A. Ż. – utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. B. 20a, nr hip. [...], stanowiła współwłasność K. B. – B., K. P. i E. G. w częściach równych.

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez byłych właścicieli w terminie. Na podstawie wniosku z 11 grudnia 1947 r. dla dawnej nieruchomości nr hip. [...], urządzono dwie księgi wieczyste: Kw [...] o pow. 1739,79 m² (obecnie [...]) i Kw [...] o pow. 1903,48 m² (obecnie [...]).

Aktem notarialnym z [...] października 1951 r. Rep. nr [...], C. K. nabył od K. B. – B., współwłaściciela 5/15 części nieruchomości przy ul. B. 20, uregulowanej w księdze wieczystej Kw [...] - 3/15 z jego udziału wprawach do gruntu oraz własności budynku, tj. 1/15 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na tym gruncie.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. Rep. nr [...], C. K. nabył od K. P., współwłaścicielki 5/15 części nieruchomości przy ul. [...], uregulowanej w Kw [...] - 1/5 z jej udziału w prawach do gruntu oraz własności budynku, tj. 1/15 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na przedmiotowym gruncie.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. Rep. nr [...], C. K. nabył od E. G., współwłaścicielki w 5/15 części nieruchomości przy ul. [...], uregulowanej w Kw [...] - 1/5 z jej udziału w prawach do gruntu oraz własności budynku, tj. 1/15 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w księdze wieczystej Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na przedmiotowym gruncie.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. Rep. nr [...], C. K. nabył od K. B. – B., współwłaściciela 2/15 części nieruchomości przy ul. B. 20, uregulowanej w Kw [...] - 1/15 z jego udziału w prawach do gruntu oraz własności budynku, tj. 1/15 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na przedmiotowym gruncie.

Aktem notarialnym z [...] września 1952 r. Rep. nr [...], C. K. nabył od K. B. – B., współwłaściciela 1/15 części nieruchomości przy ul. [...], uregulowanej w Kw [...] - 1/15 z jego udziału w prawach do gruntu oraz własności budynku, tj. 1/5 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na przedmiotowym gruncie.

Aktem notarialnym z [...] stycznia 1953 r. Rep. nr [...] C. K. nabył od K. P. i E. G., współwłaścicielkach w 4/15 części każda nieruchomości przy ul. [...], uregulowanej w Kw [...] - po 1/5 części ich pierwotnej współwłasności, tj. po 1/15 każda z nich, tj. łącznie 2/15 udziału w prawach do gruntu uregulowanego w Kw [...] oraz własności budynku usytuowanego na przedmiotowym gruncie.

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1954 r. nr [...], odmówiono K. B. – B. i innym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. nr [...], oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] grudnia 1954 r. nr [...], Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał ww. orzeczenie w mocy.

Aktem notarialnym z [...] września 1955 r. Rep. nr [...], S. J. Ż. (działający w imieniu żony A. Ż.) kupił (do jej majątku osobistego) od K. B. – B., K. P. i E. G. budynek mieszkalny znajdujący się na gruncie położonym w W. przy ul. [...]. , uregulowany w Kw [...] wraz z ze wszystkimi prawami i roszczeniami o przyznanie własności czasowej do wspomnianego gruntu.

Aktem notarialnym z [...] października 1955 r. Rep. nr [...], A. Ż. potwierdziła akt notarialny z [...] września 1955 r. stwierdzając, że przedmiot nabycia stanowi jej majątek osobisty.

Pismem z 25 stycznia 1957 r. K. B. – B., K. P. i E. G. zakwestionowali prawidłowość orzeczenia z [...] października 1954 r. w zakresie nieruchomości przy ul. [...], front hip. [...], obecnie Kw [...].

Decyzją z [...] sierpnia 1957 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej, działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., uchyliło swoją decyzję z [...] grudnia 1954 r. nr [...], zatwierdzającą orzeczenie z [...] października 1954 r. nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

Prezydium Rady Narodowej [...][...] grudnia 1957 r. uchyliło swoje orzeczenie z [...] października 1954 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...].

Spadek po zmarłym [...] marca 1966 r. C. K. nabyła M. K. w całości, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 1979 r. sygn. akt I Ns [...]. Natomiast spadek po M. K. zmarłej [...] maja 1987 r. nabyli: H. D., M. D. oraz M. D., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] lipca 1998 r. sygn. akt [...].

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1967 r. nr [...] odmówiono dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], nr hip. [...] Kw [...] (o pow. 1739,79 m2) i Kw [...] (o pow. 1903,48 m2).

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1968 r. nr [...] utrzymał je w mocy.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 1991 r. sygn. akt [...], spadek po K. P. nabyli: T. L., K. P., W. P. i J. P..

Spadek po W. P. nabyli: R. M. – P., K. P. oraz A. P., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – P. z [...] maja 2006 r. sygn. akt [...].

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt [...] spadek po E. G. nabyła E. G. –S..

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1967 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1968 r., w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Aktem notarialnym z [...] czerwca 2011 r. Rep. A nr [...], M. T. działająca w imieniu i na rzecz H. D., M. D. oraz M. Z. (d. D.) sprzedała na rzecz M. T. i Z. N. całe należące do H. D., M. D. oraz M. Z. udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

W skład przedmiotowej nieruchomości nr hip. [...] wchodzą obecnie działki nr: [...] – cz., 95 o pow. 759,00 m2, 96 o pow. 772,00 m2, 97 o pow. 871,00 m2, 98 o pow. 672,00 m2 i [...] o pow. 549,00 m2, z obrębu [...], których grunt znajduje się we współużytkowaniu wieczystym (powstałym w oparciu o decyzje administracyjne) właścicieli lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na przedmiotowych działkach. Jedynie prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] ustanowione zostało na rzecz D. D. Sp. z o.o. na podstawie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego z 25 stycznia 1999 r.

Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku K. B. – B., ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7570 części gruntu o pow. 759,00 m², oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz: M. T., Z. N., T. L., K. P., J. P., R. M.-P., K. P., A. P. i E. G.-S.. Jednocześnie poinformował, że rozpoznanie wniosku do pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], nastąpi odrębną decyzją.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], zmienioną za zgodą stron decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku K. B. – B., ustanowił prawo użytkowania wieczystego 0,6810 części gruntu o pow. 672,00 m² , oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz A. Ż.. Równocześnie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3190 części gruntu, oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr: [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz [...].

Pierwotnie budynek posadowiony na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] oznaczony był numerem "[...]", jednakże 1 sierpnia 2012 r. dokonano zmiany na "[...]". Ponadto w skład Kw [...] wchodzą działki nr [...] oraz [...] i obie pierwotnie nosiły oznaczenie "[...]". Na skutek zmiany w oznaczeniu, działka nr [...] pozostała przy nazwie "[...]".

Pismem z 2 grudnia 2013 r. T. L., K. P., J. P., R. M.-P., K. P., A. P. i E. G.-S. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem wnioskodawców, umowa zawarta 20 września 1955 r. pomiędzy A. Ż., a K. B. – B., K. P. i E. G. była bezskuteczna albowiem sprzedającym nie przysługiwało wówczas ani prawo własności budynku, ani też prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Budynek stanowił już wówczas własność Skarbu Państwa (orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1954 r. nr [...] utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. nr [...]).

Aktem notarialnym z [...] czerwca 2014 r, działająca w imieniu i na rzecz A. Ż. M. T., sprzedała M. T. oraz Z. i C. N. w udziałach wynoszących po 1/2 części wszystkie przysługujące A. Ż. prawa i roszczenia do nieruchomości (objętej dawną księgą wieczystą Kw [...] - dz. nr: [...],[...] i [...]) wynikające z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem".

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 Kpa i wskazało, że nie dopatrzyło się, aby ww. decyzja była dotknięta którąś z wad wskazanych w ww. przepisie. W ocenie Kolegium, wbrew przeświadczeniu wnioskodawców, organy administracji państwowej nie mają uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych, czy kwestionowania ich prawidłowości. Zawarcie więc umowy sprzedaży nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] KW [...], w formie aktu notarialnego [...] września 1955 r. pomiędzy A. Ż., a K. B. – B., K. P. i E. G. (który zdaniem wnioskodawców jest bezskuteczny) - wyklucza możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Prezydenta [...], która (zdaniem wnioskodawców) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kwestie związane z unieważnieniem aktu notarialnego, jak i związane z ewentualnymi wadami oświadczeń woli należą do drogi cywilnoprawnej.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku T. L., K. P., R. M.-P.. K. P., A. P. i E. G.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, odnoszącą się do zasadności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nabywcy (od byłych właścicieli, czy też ich następców prawych) praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu uznawani są za strony postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie tego przepisu (a zatem nawet wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne orzeczenie odmawiające przyznania tego prawa), a w konsekwencji jako strony postępowań o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego), tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, nawet jeśli budzi wątpliwości skuteczność przeniesienia prawa własności przedmiotowego budynku w drodze umowy z 20 września 1955 r., a w kontekście zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, także skuteczność przeniesienia praw i roszczeń z dekretu, w tym roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), gdy orzeczenie odmawiające jego przyznania jest ostateczne, to z uwagi na wspomnianą praktykę orzeczniczą brak jest podstaw do zakwestionowania przymiotu strony nabywcy tych roszczeń A. Ż. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że badana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. L., K. P., R. M.-P., K. P., A. P. i E. G.-S., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne uznanie, że A. Ż. była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r., podczas gdy - umowa z 20 września 1955 r. Rep. nr [...], obejmująca sprzedaż na rzecz A. Ż. budynku oraz przelew praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], a w przypadku odmowy i przejścia budynku na własność Państwa - prawa do przewidzianego dekrecie odszkodowania nie wywołała skutków prawnych w postaci przejścia na A. Ż. praw i roszczeń, gdyż ani prawo własności budynku, ani prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości nie przysługiwały sprzedającym w dacie zawarcia umowy; 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie zbadania wskazanej przez stronę przesłanki nieważności decyzji Prezydenta [...] z 27 czerwca 2013 r. w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie błędnej daty umowy sprzedaży zawartej między byłymi właścicielami nieruchomości, a Aleksandrą Żelawską; 3) art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu poprzez ich niezastosowanie w sprawie, tj. niedokonanie oceny skutków prawnych umowy z 20 września 1955 r. Rep. nr 11-5971 w świetle powołanych przepisów oraz niedokonanie oceny decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r. pod kątem zgodności z ww. przepisami; 4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy, zaniechanie wnikliwej analizy przepisów prawa, które powinny mieć w sprawie zastosowanie i w konsekwencji niewyjaśnienie istoty sprawy; 5) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz lakoniczne, szczątkowe uzasadnienie decyzji niespełniające wymogów z art. 107 § 3 Kpa; 6) art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 6 sierpnia 2014 r. nr [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jednoznacznie wynika, że skarżący nie zakwestionowali w żadnej części ważności umowy sprzedaży z 20 września 1955 r. i nie powołali się na żadne wady oświadczenia woli stron. Zakwestionowali jedynie wywołanie przez tę umowę, w świetle przepisów dekretu, skutku prawnego w postaci przejścia na A. Ż. prawa własności budynku położonego na gruncie nieruchomości przy ul. [...] oraz praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu, ewentualnie o odszkodowanie. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawcy jasno wywodzą, że umowa z [...] września 1955 r. Rep. nr [...] nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych, gdyż ani prawo własności budynku, ani prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości nie przysługiwały sprzedającym w dacie zawarcia umowy. Stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z dokumentów jest oczywisty i potwierdza, że w dacie zawarcia umowy z 1955 r. przedmiot umowy sprzedaży nie stanowił własności sprzedających, w związku z czym nie mogli oni skutecznie dokonać przeniesienia własności budynku wraz z prawami i roszczeniami na kupującą. W związku z powyższym, to nie kwestia "prawidłowości" aktu notarialnego, lecz kwestia skutków prawnych wydania ostatecznej, odmownej decyzji dekretowej i w tym kontekście kwestia skuteczności zbycia praw i roszczeń do nieruchomości objętej tą decyzją, podlegać miała ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z tego względu całkowicie niezrozumiałe są twierdzenia Kolegium zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. i zaakceptowane przy wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2014 r. o braku uprawnień organów administracyjnych do wzruszenia aktów notarialnych. Skarżący nigdy nie powoływali się na przesłanki do wzruszenia umowy sprzedaży z 1955 r. Jedyną podnoszoną przez stronę kwestią jest to, czy zawarta umowa wywołała skutek prawny w postaci przeniesienia prawa własności budynku oraz zbycia praw i roszczeń o ustanowienie prawa własności czasowej w sytuacji, w której cała nieruchomość w dacie zawarcia umowy z 1955 r. stanowiła, w świetle przepisów dekretu, własność Skarbu Państwa.

Ponadto, skarżący wskazali, że Kolegium w zaskarżonej decyzji powołało się wprost na orzecznictwo sądowe, dające nabywcom praw i roszczeń dekretowych legitymację strony postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a jednocześnie przyjęło, że dokonanie oceny skuteczności nabycia przez A. Ż. w drodze umowy z 20 września 1955 r. praw i roszczeń dekretowych jest zbędne, właśnie z uwagi na to orzecznictwo. Jest to twierdzenie wewnętrznie sprzeczne, całkowicie oderwane od zasad logicznego rozumowania. Skoro strona wskazywała we wniosku o stwierdzenie nieważności, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] czerwca 2013 r. nie uwzględnił skutków jakie dla nieruchomości przy ul. [...] wywołało wydanie w 1954 r. odmownej decyzji dekretowej i w konsekwencji błędnie uznał, że A. Ż. jest następczynią prawną byłych właścicieli na podstawie zawartej z nimi umowy sprzedaży, to podstawowym zarzutem stawianym decyzji jest jej wydanie na rzecz osoby, która nie jest nabywcą praw i roszczeń dekretowych. Zatem, powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzecznictwo dotyczące nabywców praw i roszczeń dekretowych jest, w ocenie skarżących, całkowicie chybione.

Zdaniem skarżących, A. Ż. nie nabyła tytułu własności do nieruchomości budynkowej wraz z prawami i roszczeniami z uwagi na to, że sprzedający nie byli jej właścicielami, to nie może być stroną postępowania dekretowego z braku legitymacji nabywcy. A. Ż. niczego skutecznie w 1955 r. nie nabyła. Nie wystąpił skutek rzeczowy w postaci przeniesienia prawa własności budynku wraz z prawami i roszczeniami, gdyż w dacie zawarcia umowy zbywający nie byli już właścicielami przedmiotu sprzedaży.

Jednocześnie skarżący wskazali, że organ nie tylko nie zbadał istoty sprawy pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, ale również całkowicie pominął drugą powołaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podstawę - art. 156 § pkt 2 Kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

27 marca 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe uczestników postępowania, w którym wniesiono o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie tego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1401/15 oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" - uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. Ż. została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powyższe oznaczało, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) może być wydane wyłącznie na rzecz podmiotu wymienionego w art. 7 dekretu.

Skarżący – jak dalej wywodził Sąd - kwestionowali uznanie A. Ż. za stronę postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. o ustanowieniu na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, gdyż - w ich ocenie - w dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] września 1955 r. Rep. nr [...] jej przedmiot, tj. prawo własności budynku przy ul. Brackiej 20a oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, nie stanowił już własności sprzedających. Wobec bowiem negatywnego, ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego orzeczeniem z 19 października 1954 r., budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] stanowił już - w dacie zawarcia ww. umowy - własność Skarbu Państwa, a prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej - wygasły. W związku z tym sprzedający nie mogli skutecznie przenieść powyższych praw na A. Ż., a zatem nie mogła ona skutecznie ich nabyć.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko skarżących było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż w dacie zawarcia umowy sprzedaży, tj. [...] września 1955 r., prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przysługiwały sprzedającym.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, ostateczne orzeczenie administracyjne z 19 października 1954 r. nie dotyczyło przedmiotu ww. umowy sprzedaży, tj. nieruchomości położonej przy ul. [...], opisanej w Kw 753 (stanowiącej dalszy ciąg nr hip. [...]). Do takiego wniosku prowadziła sama treść aktu notarialnego z 20 września 1955 r., w § 1 którego stwierdzono, że grunt (położony w W. przy ul. [...]) na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy [...], a prawa Gminy przeszły na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Dotychczasowym właścicielom gruntu i ich prawnym następcom służą prawa i roszczenia, wypływające z art. 7 dekretu. Natomiast budynek, stosownie do art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, stanowi odrębną nieruchomość i podlega uregulowaniu w oddzielnej księdze wieczystej, stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 27, poz. 187). Ponadto, w powołanym § 1 ww. aktu poprzednicy prawni skarżących, to jest: K. B., K. P. i E. G. oświadczyli, że wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu przy [...] - należycie opłacony - złożony został we właściwym terminie, j. 29 grudnia 1947 r. za nr [...], do Zarządu Miejskiego [...] Wydział Gospodarki Gruntami, co wynikało z dołączonego do aktu notarialnego pisma Prezydium Rady Narodowej [...] Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenowych z [...] września 1955 r. nr [...] i "że oni żadnej odpowiedzi w tej sprawie nie otrzymali".

Ponadto, zdaniem Sądu, fakt, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z 19 września 1954 r., jak i utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. nie dotyczyły przedmiotu umowy sprzedaży z [...] września 1955 r. potwierdzała też analiza treści obu tych rozstrzygnięć. Wynikało z nich bowiem, iż dotyczyły one odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] nr hip. [...], a zatem – jak wywiódł to Sąd - nie mogły dotyczyć nieruchomości przy ul. [...], opisanej w Kw [...], która to księga stanowiła dalszy ciąg nr hip. [...].

Sąd przypomniał, że po złożeniu wniosku dekretowego, tj. po 29 grudnia 1947 r., ale na kilka lat przed wydaniem orzeczenia dekretowego z 19 września 1954 r., z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] zostały wyodrębnione dwie nieruchomości: jedna o pow. 1739,79 m2, dla której urządzono i prowadzono Kw [...] ([...]) oraz druga o pow. 1903,48 m2, dla której urządzono i prowadzono Kw [...] ([...]). Okoliczność tę potwierdzały zaś: zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z 20 sierpnia 1948 r., zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z 13 sierpnia 1948 r. oraz odpis z wpisów księgi działów I i II Kw [...] Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z 14 lutego 1948 r. W związku z tym – jak nadmienił Sąd - w orzeczeniu z 19 września 1954 r. powołano jedynie oznaczenie nieruchomości sprzed powyższego wyodrębnienia, tj. "hip 1592", co mogłoby wskazywać, iż dotyczyło ono zarówno nieruchomości objętej wówczas Kw [...], jak i Kw [...], to jednak posłużono się w nim wyłącznie oznaczeniem "[...]", a nie również "[...]", a to – w ocenie Sądu - oznaczało, iż odmowne orzeczenie dekretowe z 1954 r. dotyczyło tylko części dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...], tj. tak jak wskazano w treści tego orzeczenia "[...]".

Poza tym, stanowisko, iż odmowne orzeczenie z 1954 r. dotyczyło wyłącznie nieruchomości położonej przy ul. [...] potwierdzało – zdaniem Sądu - nie tylko użyte w tym orzeczeniu oznaczenie nieruchomości, ale również treść innych dokumentów archiwalnych z lat 1948–1954, zapadłych w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem orzeczenia z 19 października 1954 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 grudnia 1954 r. W szczególności Sąd wskazał w tym miejscu na pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z 4 października 1965 r. nr [...], zawierające stanowisko organu I instancji wobec złożonego przez strony odwołania od ww. orzeczenia z 19 września 1954 r. a w którym to piśmie organ I instancji wyraźnie stwierdził, iż na gruncie, którego dotyczy postępowanie, zakończone wydaniem orzeczenia z 1954 r., znajdują się: budynek frontowy murowany 3 - piętrowy, oficyna lewa murowana 3 - piętrowa oraz budynek w głębi - 1 piętrowy murowany. Natomiast w § 1 aktu notarialnego z 20 września 1955 r. wskazano, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] obejmuje: (i) grunt o obszarze 19 arów i 3 m2 oraz (ii) znajdujący się na tym gruncie budynek mieszkalny murowany dwupiętrowy o 40 izbach. W ocenie Sądu, treść powyższych dokumentów świadczyła więc o tym, iż ww. orzeczenie z 19 października 1954 r., jako dotyczące nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek frontowy murowany 3 - piętrowy, oficyna lewa murowana 3 – piętrowa oraz budynek w głębi 1 - piętrowy murowany - nie mogło obejmować nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek mieszkalny murowany 2- piętrowy.

Powyższe stanowisko – jak wywodził Sąd - znajdowało również potwierdzenie w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 grudnia 1954 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy odmowne orzeczenie dekretowe. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano bowiem wyraźnie, iż powodem do zmiany decyzji organu I instancji nie mogła być okoliczność odbudowania budynku przez dotychczasowych właścicieli. Fakt odbudowy budynku na nieruchomości przy ul. [...] przez dotychczasowych właścicieli potwierdzało również znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z 8 listopada 1954 r., a także pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z 31 sierpnia 1957 r. o uchyleniu decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 grudnia 1954 r. utrzymującej w mocy odmowne orzeczenie dekretowe. Natomiast w § 1 aktu notarialnego z 20 września 1955 r. wskazano, iż na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek, którego dalszej odbudowy dokonała instytucja państwowa na podstawie dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.

W ocenie Sądu, treść ww. dokumentów świadczyła o tym, iż orzeczenie z 19 października 1954 r., jako dotyczące nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek odbudowany przez dotychczasowych właścicieli, nie mogło obejmować nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek odbudowany przez instytucję państwową.

W konkluzji Sąd przyjął zatem, że z treści zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, iż odmowne orzeczenie z 19 września 1954 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z 9 grudnia 1954 r. nie dotyczyły przedmiotu umowy sprzedaży z 20 września 1955 r. Zatem – jak trafnie uznały organy obu instancji – ww. umowę sprzedaży należało uznać za ważną i skuteczną w świetle obowiązujących przepisów. Oznacza to, wbrew stanowisku skarżących, iż A. Ż. skutecznie nabyła na podstawie ww. umowy prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. W konsekwencji, zasadnie została uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z 27 czerwca 2013 r. Z tych powodów, niezasadny był zarzut naruszenia art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Ponadto, zdaniem Sądu, nie zasługiwał na aprobatę zarzut dotyczący naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenie w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r. daty zawarcia umowy sprzedaży, gdyż analiza uzasadnienia ww. decyzji prowadziła do wniosku, iż popełniony przez Prezydenta [...] błąd w dacie umowy sprzedaży, tj. wskazanie na umowę z 20 stycznia 1953 r. zamiast na umowę z 20 września 1955 r., należało traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Do takiego wniosku – zdaniem Sądu - prowadziło to, iż w uzasadnieniu ww. decyzji w akapicie zatytułowanym Następstwo prawne po dawnych właścicielach prawidłowo wskazano na wszystkie pozostałe elementy identyfikujące przedmiotową umowę sprzedaży, tj. na nr Rep. aktu notarialnego, którym opatrzono ww. umowę, na strony tej umowy: K. B., K. P. i E. G. oraz A. Ż. oraz jej przedmiot, tj. nieruchomość opisaną w Kw [...] ul. [...].

Sąd nie uwzględnił też podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ nadzoru wyczerpującej oceny materiału dowodowego, wnikliwej analizy przepisów prawa i w konsekwencji niewyjaśnienie istoty sprawy oraz niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz lakoniczne, szczątkowe uzasadnienie decyzji, gdyż - w ocenie Sądu - takie okoliczności nie zostały przez skarżących w uzasadnieniu powołanych zarzutów przedstawione.

Ostatecznie Sąd podsumował, że skoro przy ustanowieniu na rzecz A. Ż., decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie nieruchomości [...], nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynikało, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa, to należało uznać, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Zajmując przy tym tego rodzaju stanowisko, Sąd stwierdził jednocześnie, że trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Kwestionowanie tego rodzaju czynności odbywa się bowiem wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym. Jak wynika z akt sprawy, i co jest bezsporne, takie postępowanie w odniesieniu do aktu notarialnego z 20 września 1955 r. nie zostało przeprowadzone. W tym stanie rzeczy czynność prawna opisana w tym akcie nadal pozostaje w mocy, a konsekwencje prawne z niej wynikające muszą być przez organy uwzględniane w postępowaniach wiążących się z jej przedmiotem.

Od powyższego wyroku T. L., K. P., R. M., K. P., A. P. i E. G. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z 31 października 2016 r. uczestnicy postępowania: M. T., C. N. i Z. N. wnieśli o jej oddalenie, podkreślając m. in. posiadanie przez nich interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 337/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA skargę kasacyjną należy uznać za uzasadnioną, uznając, że rozstrzygające znaczenie miały zarzuty procesowe oparte na istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa ma generalnie jedynie charakter wynikowy.

NSA wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczyła oceny legalności zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja nie była dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. Ponadto wyraziło pogląd, że jako organ administracji publicznej, nie miało ono uprawnień do wzruszenia aktu notarialnego, czy kwestionowania jego prawidłowości. Nawet zatem, jeśli budziła wątpliwości skuteczność przeniesienia prawa własności budynku położonego na nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], w drodze umowy z [...] września 1955 r., a - w kontekście zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet - także skuteczność przeniesienia praw i roszczeń wynikających z dekretu, w tym roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), gdy orzeczenie odmawiające jego przyznania było ostateczne, to - z uwagi na praktykę orzeczniczą, zgodnie z którą przyjmuje się, iż nabywcy praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu - uznawani są za strony postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie ww. przepisu - brak było podstaw do zakwestionowania przymiotu strony nabywczyni takich roszczeń A. Ż. w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r.

Natomiast, zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zupełnie z innego względu nie można było kwestionować uznania A. Ż. za stronę postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. z tego powodu, iż – jak twierdzili skarżący - w dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] września 1955 r. Rep. nr [...] jej przedmiot - tj. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - nie stanowił już własności sprzedających, bo wobec negatywnego, ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego, orzeczeniem z 19 października 1954 r., budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] stanowił już - w dacie zawarcia ww. umowy - własność Skarbu Państwa, a prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej – wygasły.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe stanowisko skarżących było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym Sąd I instancji dokonał samodzielnie analizy dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych i w oparciu o tę analizę przyjął, że nie ulegało żadnej wątpliwości, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży, tj. [...] września 1955 r. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przysługiwały sprzedającym, a zatem nie można było twierdzić, że decyzja z 27 czerwca 2013 r. wyczerpywała przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Poza tym Sąd Wojewódzki również w pełni samodzielnie dokonał oceny zasadności drugiej z podstaw wniosku nieważnościowego, tj. oceny, czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uznając, że błędne ustalenie w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r. daty zawarcia umowy sprzedaży (wskazanie na umowę z 20 stycznia 1953 r. zamiast na umowę z 20 września 1955 r.) należało traktować jako oczywistą omyłkę pisarską.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się więc ze skarżącymi, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem, części wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Po myśli art. 133 § 1 Ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

NSA wyjaśnił, że sprawa sądowoadministracyjna, w której orzeka sąd administracyjny różni się zasadniczo od sprawy administracyjnej, w której orzeka organ, a różnica ta przejawia się głównie w tym, iż sprawa sądowoadministracyjna nie polega na merytorycznym rozstrzyganiu określonej kwestii przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub bezczynności niezgodnej z prawem. Natomiast, w odróżnieniu od sprawy sądowej, w której orzeka sąd powszechny, w sprawie sądowoadministracyjnej, sąd administracyjny nie zastępuje organu w rozstrzyganiu o czyichś prawach lub obowiązkach.

Powyższe przekłada się więc w oczywisty sposób na fakt, że sąd administracyjny orzeka jedynie na podstawie stanu faktycznego, ustalonego przez organ w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym (z wyjątkiem możliwości ewentualnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego) sąd administracyjny sam nie czyni ustaleń faktycznych, do których – jak wyżej wspomniano - kompetencje posiada tylko organ.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej natomiast sprawie Kolegium w sposób bardzo ogólny zajęło stanowisko w przedmiocie przedstawionego wniosku nieważnościowego, a Sąd Wojewódzki rozstrzygał praktycznie wyłącznie w oparciu o własne (i to bardzo szeroko poczynione) ustalenia faktyczne. Samodzielność tych ustaleń dotyczyła przy tym obu podstaw, zawartych we wniosku nieważnościowym, tj. badania, czy kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja spełniała przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, jak i pkt 4 Kpa, a to czyni zaskarżony wyrok niezgodnym z podstawowymi zasadami obowiązującymi w procedurze sądowoadministracyjnej.

Okoliczność, iż w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Kwestionowanie tego rodzaju czynności odbywa się bowiem wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym - pozostaje bez wpływu na ocenę skargi kasacyjnej. Podstawą bowiem rozstrzygnięcia Sądu I instancji był w niniejszej sprawie wyżej przedstawiony pogląd merytoryczny. Sprowadzał się on zaś do stanowiska, iż prawo własności budynku usytuowanego w Warszawie przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiły – w dacie zawarcia umowy z 1955 r. - własność sprzedających. Zatem akceptacja przez Sąd Wojewódzki poglądu wyrażonego przez Kolegium, musi być w związku z tym traktowana jedynie jako ogólny pogląd Sądu Wojewódzkiego, a nie pogląd, który w tym przypadku miał rozstrzygające znaczenie. Zajęcie bowiem stanowiska odmiennego, czyniłoby zaskarżony wyrok niespójnym, a wręcz niezrozumiałym. Jeśli by bowiem uznać, że Sąd Wojewódzki stał na stanowisku, że wniosek nieważnościowy był w tej sprawie nieuzasadniony, gdyż kwestionowanie czynności prawnej objętej aktem notarialnym może odbywać się wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym a – jak twierdził Sąd I instancji – w sprawie było bezsporne, iż takie postępowanie w odniesieniu do aktu notarialnego z 20 września 1955 r. nie zostało przeprowadzone, to w takim wypadku wszystkie ustalenia Sądu Wojewódzkiego, poczynione w oparciu o analizę treść dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, okazałby się całkowicie zbędne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym, NSA uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 Ppsa nie były uzasadnione. Jednocześnie NSA uznał za przedwczesne wypowiadanie się, co do zarzutów kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę przepisów prawa materialnego, tym niemniej zwrócił uwagę na to, że skarżący nie kwestionowali ważności umowy z 20 września 1955 r. (oceny jej pod tym względem dokonał Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C 1240/10), a kwestionowali jedynie wywołanie przez tę umowę – w świetle treści przepisów dekretu – skutków prawnych, w postaci przejścia na A. Ż. prawa własności budynku położonego w [...] przy ul. [...] oraz praw i roszczeń wynikających z dekretu. Ponadto twierdzili, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała prawo.

Z tego powodu NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki dokonał jeszcze raz oceny zaskarżonej decyzji, przy czym, jeśli w wyniku tej oceny Sąd I instancji dojdzie do wniosku, że organ nie zbadał w sposób wszechstronny sprawy, to winien zaskarżoną decyzję (ew. decyzje) uchylić, a nie dokonywać (niejako w zastępstwie organu) własnych ustaleń. Sąd winien przy tym mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne może dotyczyć szeregu kwestii, w tym także kwestii prawnych, a zatem różne zdarzenia prawne, łącznie z czynnościami prawnymi, muszą być w tym postępowaniu oceniane pod względem skutków, jakie wywołują. W przeciwnym bowiem wypadku postępowanie takie praktycznie nie mogłoby się w ogóle toczyć. Nie dotyczy to przy tym oczywiście wypowiadania się przez organ, co do ważności aktu notarialnego, czy innych kwestii podlegających wyłącznej jurysdykcji sądów powszechnych, ale wyciąganie wniosków z zaistniałych zdarzeń prawnych jest dla postępowania administracyjnego wręcz konieczne.

Na rozprawie udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator A. W. delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Uczestnik postępowania uważa, że obie wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje SKO w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uważa, że decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W piśmie z 12 kwietnia 2018 r. Prokurator zarzucił organowi dekretowemu wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 7 ust. 1 dekretu, z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] ul. [...], pomimo braku wniosku o przyznanie na tym gruncie dotychczasowym właścicielom prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, z uwagi na zaniechanie poczynienia ustaleń, czy domniemany Wiosek dekretowy został złożony skutecznie, tj. jaka była data jego złożenia, czy został złożony przez osobę uprawnioną, a także czy dotychczasowi właściciele gruntu lub ich prawni następcy byli w posiadaniu nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej; 3) art. 5 dekretu, z uwagi na jego zastosowanie pomimo, że budynek położony na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji, został wybudowany po 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie dekretu, co skutkowało niezastosowaniem art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji oddaniem w użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości gruntowej bez równoczesnej sprzedaży znajdującego się na niej budynku; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego, mimo powołania się na niego w treści decyzji, a mianowicie brak dokumentów wskazujących, że budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] wybudowany został przed 1945 r. oraz braku pisma Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 24 marca 2004 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 337/16 i stanowisko zaprezentowane przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku. W wyroku tym NSA zarzucił WSA w Warszawie wydanie wyroku niezgodnego z podstawowymi zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a wynikającymi z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa. NSA zwrócił uwagę na bardzo ogólne stanowisko SKO w Warszawie w zakresie rozpatrywanego wniosku nieważnościowego z 2 grudnia 2013 r. Wytknął brak kompetencji WSA w Warszawie do samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych oraz dokonywania analizy i oceny dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych w aspekcie wad nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, niejako za organ. NSA zwrócił uwagę na konieczność orzekania przez Sąd I instancji na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania administracyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], zmienionej ostateczną decyzją tego organu z [...] listopada 2013 r. nr [...], stanowił art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu.

Zatem analiza i ocena zgromadzonego przez organ nadzoru w sprawie materiału dowodowego musiała odnosić się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, który dotyczył rodzaju sprawy załatwianej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją. Organ winien ocenić legalność decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. [...], zmienionej ostateczną decyzją tego organu z [...] listopada 2013 r. nr [...] przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Wynik tej analizy i oceny musiał być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji nadzorczej, aby można było poznać stanowisko organu w kwestii legalności kontrolowanej decyzji i aby decyzja nadzorcza nadawała się do kontroli w postępowaniu odwoławczym, czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju obowiązkom SKO w [...] w niniejszej sprawie nie sprostało.

Organ nadzoru nie dokonał analizy i oceny i nie przedstawił stanowiska, co do tego, czy prawidłowe jest stanowisko Prezydenta [...], który w pkt 1 kwestionowanej decyzji, ustanawiając prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6810 części gruntu o pow. 672 m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] uznał, że: 1) dotychczasowi właściciele gruntu złożyli, w terminie 6-miesięcznym, liczonym od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, nadający się do merytorycznego rozpoznania, poprawny pod względem formalnym i fiskalnym wniosek dekretowy do nieruchomości hipotecznej nr [...] przy ul. [...] i że wniosek ten dotyczył późniejszej nieruchomości przy ul. [...], a w dacie wydania tej decyzji przy ul. [...], która zawiera się w obecnej działce nr [...] z obrębu [...]. Brak stanowiska organu nadzoru w powyższym zakresie; 2) A. Ż. jest beneficjentem prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jest następcą prawnym przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości. Organ nadzoru nie zweryfikował tego zagadnienia w kontekście, nie ważności, ale skuteczności umowy sprzedaży z [...] września 1955 r. w zakresie nabycia prawa własności budynku przy ul. [...] oraz praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej (później prawa użytkowania wieczystego), co miałoby przełożenie na ocenę statusu A. Ż. jako strony postępowania dekretowego w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa; 3) A. Ż. jest następcą prawnym po dawnych właścicielach na podstawie umowy z 20 stycznia 1953 r. (błędnie powołana umowa). Organ nadzoru nie zweryfikował tego ustalenia organu dekretowego w kontekście wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa); 4) brak przeszkód planistycznych do uwzględnienia wniosku dekretowego. Organ nadzoru nie zweryfikował ustaleń organu dekretowego w tym zakresie; 5) budynek znajdujący się na obecnej działce nr [...] spełnia warunek z art. 5 dekretu. Brak weryfikacji kontrolowanej decyzji w tym zakresie.

Poza tym Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w toku postępowania nieważnościowego nie wyjaśniło i nie oceniło legalności kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] w zakresie braku odniesienia się przez organ dekretowy do: 1) kwestii skutków prawnych umowy z 20 września 1955 r., co mogłoby mieć znaczenie przy ocenie legalności decyzji dekretowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu; 2) przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd zwraca uwagę, że Prezydent [...] nie przedstawił w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stanowiska odnośnie tego, czy przesłanka ta odnosi się do przeddekretowego właściciela gruntu i czy dotyczy stanu faktycznego władania gruntem z daty złożenia wniosku dekretowego, a jeżeli tak, to, czy przesłanka ta była spełniona (na znaczenie tej pozytywnej przesłanki warunkującej uwzględnienie wniosku dekretowego zwrócił uwagę NSA w wyroku z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00).

Organ nadzoru nie wyjaśnił też kwestii legalności kontrolowanej decyzji w zakresie pkt 2 i 3 tego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, że żądanie stwierdzenia nieważności zawarte we wniosku nieważnościowym dotyczyło całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Organ nadzoru nie wyjaśnił tego, czy stanowisko zaprezentowane w kontrolowanej decyzji po zwrocie "stwierdzam, że", w pkt 4-13 tej decyzji (str. 2 i 3) winno być kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym jako element osnowy tej decyzji (por. postanowienie NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OZ 531/16). Sąd zwraca uwagę, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił również art. 7 ust. 3 dekretu, który przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Organ nadzoru nie odniósł się do tego, czy wypowiedź organu dekretowego zawarta w kontrolowanej decyzji po zwrocie "stwierdzam, że", w pkt 4-13 tej decyzji, winna być obligatoryjnym elementem osnowy tej decyzji i w związku z tym być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym.

Organ nadzoru nie wyjaśnił też jakie znaczenie ma to, że decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w dacie dokonywania kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie istniała w pierwotnym kształcie. Decyzja ta została bowiem zmieniona ostateczną decyzją tego organu z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Organ nadzoru nie wypowiedział się, co do tego, czy w przypadku zmiany decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym, w trybie art. 155 Kpa, przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym winna być także decyzji zmieniająca.

Dokonując zatem ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Sąd uznał, że obie decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym naruszają w istotny sposób przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z przepisem prawa materialnego - art. 156 § 1 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, waga i ilość nagromadzonych uchybień SKO w [...], a także wzgląd na konieczność zapewnienia stronom prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 Kpa), uzasadniały uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

W tej sytuacji w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO w [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyjaśni opisane wyżej zagadnienia w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności w zakresie wady rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).