Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1706/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędziowie NSA Jan Bała (autor uzasadnienia) Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i K. I. G. E. i T. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2584/13 w sprawie ze skargi K. I.G. E.i i T. w W na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 lipca 2013 r. nr w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2584/13 odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 16 lipca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, iż zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył K. I. G. E. i T.z siedzibą w W. (zwanej dalej "KIGEiT") oraz P. I. I. i T. z siedzibą w W. (zwanej dalej "PIIT") prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek KIGEiT z dnia 17 czerwca 2013 r., nr ., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia 31 maja 2013 r., nr . (zwanej dalej "Decyzją"), zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. P. S.A. z siedzibą w Wa. (zwanej dalej "TP") rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok, w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa TP, wskazane w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r., nr .oraz w Załączniku nr 1 do przedmiotowego pisma.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Prezes UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k") i stwierdził, że informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma T. S.A. z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T., ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A.

WSA w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia instrukcji i dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie zatwierdzenia instrukcji lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczności, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne.

Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.

Nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w niniejszej sprawie), to postanowienie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010).

Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Od tego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes UKE oraz Izba.

Prezes UKE w skardze kasacyjnej zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w związku z art. 141 § 1, art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Izby na postanowienie Prezesa UKE wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z kolei Krajowa Izba Gospodarcza w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1, w związku z art. 206 ust. 1 p.t., w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi Izby w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 207 § 1 p.t., a zgodnie z art. 141 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie to jest oczywiście zaskarżalne);

2) naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1, w związku z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego;

3) naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów prezentowanych w skardze kasacyjnej Prezesa UKE.

Na wstępie podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż od postanowienia Prezesa UKE wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., II GSK 700/09; postanowienie z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 443/12; z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1792/11; z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 291/14 i II GSK 292/14; z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 579/14 oraz z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1311/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela i zgadza się z argumentacją, iż postanowienie o ograniczeniu pozostałym stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Trafne wywody zawarte w cytowanym wyżej postanowieniu o sygn. akt II GSK 700/09 uzupełnić można w ten sposób, że istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku. Prawdopodobnie dlatego ustawodawca wybrał dla jego rozwiązania rozstrzygnięcie w formie postanowienia, które to rozstrzygnięcie z zasady dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, wtórnych w stosunku do sprawy głównej.

Odmienna jest sytuacja, która powstaje na gruncie art. 9 ust. 1 i 2 p.t., który to przepis pozwala przedsiębiorcy zastrzec, że informacje dostarczane przez niego Prezesowi UKE stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie to nie jest składane w związku z prowadzeniem sprawy administracyjnej przed Prezesem UKE, zatem nie ma innej "sprawy głównej". Samo zastrzeżenie ograniczające dostęp do informacji wynikających z przedłożonej organowi dokumentacji powoduje ograniczenie tego dostępu podmiotom niebędącym uczestnikami postępowania, chyba że Prezes UKE w drodze decyzji uchyli zastrzeżenie. W opisanej sytuacji uchylenie zastrzeżenia dostępu do informacji i dokumentacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa jest sprawą główną, zatem organ rozstrzyga ją decyzją.

Zgodnie z art. 206 § 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z p.t. Zatem uregulowania procesowe zawarte w p.t., jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w k.p.a.

Takim uregulowaniem szczególnym jest art. 207 ust. 1 p.t. przewidujący możliwość ograniczenia pozostałym stronom prawa wglądu do akt. Zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. jest prawo strony do wglądu w akta sprawy. Art. 207 ust. 1 p.t. ustanawia wyjątek od tej zasady. Określone są warunki i forma, w jakiej ustala się ograniczenie wglądu do materiałów sprawy. Kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie k.p.a. Taką kwestią jest możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., bowiem p.t. zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny.

Należy zatem sięgnąć do k.p.a., z którego art. 141 § 1 wynika, że zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Nie ulega wątpliwości, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 p.t., k.p.a. nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie p.t. i nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. W tej sytuacji jedyny trafny wniosek jest taki, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną uznać należy konkluzję Sądu I instancji, iż od powyższego postanowienia strona powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), a skoro ten środek nie został złożony, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odrębną natomiast sprawą jest kwestia, czy wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim przepisie chodzi o niezaskarżone w trybie administracyjnym akty inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W tym ostatnim zakresie Sąd I instancji nie dokonał jednak żadnych ustaleń ani rozważań i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

Podpisano wraz

ze zdaniem

odrębnym


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Sędziego NSA Stanisława Gronowskiego od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1706/14

W mojej ocenie omawiane postanowienie narusza nie tylko prawo, ale także może paraliżować działalność orzeczniczą Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezesa UKE).

Postanowienie odnosi się do następujących przepisów prawa: art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej "p.t.", art. 123, art. 141 § 1 i art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego "k.p.a.", art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Wyżej powołane przepisy mają następującą treść:

Art. 206 ust. 1 p.t.

Postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Art. 207 ust. 1 p.t.

W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Art. 123. § 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia.

§ 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Art. 141 § 1 k.p.a.

Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Art. 142. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

W świetle akt sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE), działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 123 k.p.a., ograniczył stronie postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę strony na to postanowienie. Według Sądu pierwszej instancji kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę rozstrzyganą w formie decyzji. Tym samym na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, która wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a więc złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to nie miało miejsca. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał skargę za przedwczesną i odrzucił ją, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Od tego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes UKE oraz strona postępowania.

Postanowieniem, od którego złożyłem zdanie odrębne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji, z następującym uzasadnieniem:

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż od postanowienia Prezesa UKE wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., II GSK 700/09; postanowienie z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 443/12; z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1792/11; z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 291/14 i II GSK 292/14; z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 579/14 oraz z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1311/14).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten kierunek orzecznictwa. Zaakceptował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż postanowienie o ograniczeniu pozostałym stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Ponadto, jak wskazał, istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku.

Według NSA od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. nie przysługuje zażalenie. Takiego środka zaskarżenia nie przewiduje ustawa Prawo telekomunikacyjne. Ponadto w świetle przepisu art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Skoro od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, za błędną uznano konkluzję Sądu pierwszej instancji, iż od tego postanowienia strona powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), a skoro ten środek nie został złożony, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Natomiast, jak wskazał NSA, odrębną sprawą jest kwestia, czy wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim przepisie chodzi o niezaskarżone w trybie administracyjnym akty inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń ani rozważań, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia (art. 185 § 1 p.p.s.a.).

Nie podzielam trafności omawianego postanowienia NSA, tak co do kierunku rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Natomiast, w mojej ocenie, mimo błędnego uzasadnienia, prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, odrzucające skargę strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego skargi kasacyjne powinny być oddalone, stosownie do art. 184 in fine p.p.s.a.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy, i ewentualnie w jakim trybie, może być zaskarżone postanowienie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, o którym mowa w przepisie art. 207 ust. 1 p.t.

Na wstępie można dodać, że przepis art. 207 ust. 1 p.t. jest wzorowany, chociaż nie do końca, na regulacjach ustawodawstwa antymonopolowego, początkowo na art. 21a ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547), a obecnie art. 69 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 52, poz. 547 ze zm.). W myśl art. 69 ust. 1 wspomnianej ustawy, Prezes Urzędu, na wniosek lub z urzędu, może, w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże w Prawie telekomunikacyjnym brak jest przepisu, będącego odpowiednikiem art. 69 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w myśl którego na postanowienie wydane na podstawie ust. 1 przysługuje zażalenie. Pominięcie takiej regulacji na gruncie Prawa telekomunikacyjnego, jak można sądzić, jest zamierzonym działaniem ustawodawcy, podyktowanym przede wszystkim troską o sprawność i efektywność postępowań prowadzonych przed organem regulacyjnym, jakim jest Prezes UKE. Gdyby dopuścić możliwość bezpośredniego zaskarżania postanowień, o których mowa w art. 207 ust. 1 p.t., oznaczałoby to uruchomienie dwuinstancyjnego postępowania sądowego, a wówczas mogłoby to, do czasu zakończenia takiego postępowania, przez długi okres czasu blokować postępowanie w sprawie, w której wystąpił problem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a to zaś byłoby trudne do zaakceptowania. Dlatego omawiane postanowienie, wbrew intencjom ustawodawcy, dopuszcza oddzielną skargę na postanowienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 p.t.

Z drugiej strony nie powinno budzić wątpliwości, że postanowienia wydawane w trybie przepisu art. 207 ust. 1 p.t. powinny dawać stronom możliwość ich weryfikacji w trybie procesowym. Prawo telekomunikacyjne przywiązuje bowiem znaczenie do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Można tutaj przywołać przepisy art. 9 ust. 1 i 2 p.t. Zgodnie z art. 9 ust. 1 p.t., przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Zgodnie zaś z ust. 2, Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Przepisy art. 9 p.t., co wymaga podkreślenia, nie dotyczą wszystkich przypadków przekazywania informacji i dokumentów. Również inne przepisy prawa telekomunikacyjnego przewidują zastrzeganie przekazywanych informacji i dokumentów. Zasady ochrony informacji przekazywanych przez strony w ramach postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE na podstawie ustawy są określone w art. 207 p.t. W szczególności dotyczy to postępowań w sprawie wydania decyzji i postanowień w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z usytuowania i treści art. 207 p.t. wyprowadzany jest słuszny wniosek, że dotyczy on tylko postępowań prowadzonych z udziałem stron (por. M. Rogalski, Komentarz do art. 9 ustawy - Prawo telekomunikacyjne; LEX 2010).

Zważywszy na brak przepisu dopuszczającego bezpośrednie zaskarżenie przez stronę postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., a także istniejącą regulację art. 206 ust. 1 p.t., w świetle której postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do kwestii zaskarżenia omawianego postanowienia ma zastosowanie przepis art. 142 k.p.a. W myśl tego przepisu, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem, postanowienie, o którym mowa w art. 206 ust. 1 p.t., mogłoby być przedmiotem zaskarżenia przez stronę na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej przez Prezesa UKE decyzji co do istoty sprawy, a następnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w następstwie złożenia skargi od takiej decyzji.

Jak już wspomniano, według omawianego postanowienia NSA ograniczenie pozostałym stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, a więc nie jest to postępowanie incydentalne (wpadkowe). Ponadto, jak wskazano, problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku.

Z powyższym stanowiskiem trudno się zgodzić, z wielu zresztą względów. Po pierwsze, brak jest przepisu, który stanowiłby materialnoprawną oraz procesową podstawę dla tak sformalizowanej ochrony prawa strony. Natomiast postępowanie z art. 207 ust. 1 p.t. uznać należy za typowe postępowanie incydentalne (wpadkowe). Wynika to choćby z literalnego brzmienia przepisu art. 207 ust. 1 p.t., w świetle którego kwestia ograniczenia stronie wglądu w materiał dowodowy sprawy staje się aktualna dopiero na etapie konkretnej sprawy prowadzonej przez Prezesa UKE na gruncie Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto, co wydaje się oczywiste, zakres ograniczenia stronie wglądu w materiał dowody determinowany jest przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie głównej.

Stanowisko NSA jest też dyskusyjne ze względów systemowych. Rozstrzyganie co do istoty sprawy jest zasadniczo domeną decyzji (art. 104 § 2 k.p.a.), nie zaś postanowienia, chociaż nie można wykluczyć istnienia w tej kwestii wyjątków.

Trudno też zaakceptować pogląd NSA, w myśl którego postanowienie z art. 207 ust. 1 p.t. jest odrębne w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku. W ten sposób NSA dopuszcza istnienie w jednej sprawie dwóch przedmiotów postępowania rozstrzyganych co do istoty sprawy.

Ewenementem jest również, realizując zalecenie NSA zawarte w omawianym postanowieniu, uruchomienie na gruncie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego co do istoty sprawy innego postępowania o takim charakterze, po uprzednim wyczerpaniu przez stronę trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.).

Podsumowując. Skoro na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia, a także mając na uwadze przepis art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, trafnie Sąd pierwszej instancji, z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę.

Postanowienie z art. 207 ust. 1 p.t. może natomiast stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego, ale tylko w sytuacji wskazanej w art. 142 k.p.a., a więc gdy postanowienie to zostanie zaskarżone w odwołaniu od decyzji.