Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 884/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 poz. 1126 z późn.zm.) nakazał M. i B. B. rozbiórkę wiaty na działce przy ul. [...] [...] w R.

Organ wyjaśnił, iż stan techniczny wiaty wskazuje, iż została ona wybudowana niedawno, gdyż nie ma widocznych uszkodzeń spowodowanych upływem czasu w szczególności blacha na dachu nie jest spatynowana, a pozostałe elementy nie posiadają śladów korozji. W opinii organu brak było podstaw do uznania za wiarygodne wyjaśnień inwestora, że zakupił nieruchomość z istniejącą wiatą, a w 2001r. wykonał roboty budowlane w niewielkim zakresie.

Dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia oraz zeznania świadków wskazują, iż wybudowano nowy obiekt w miejscu istniejącego poprzednio, który to został rozebrany w całości. Opisany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Samowolne zaś wzniesienie budynku powoduje konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 z póżn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r. poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i B. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2002r.

Organ odwoławczy wskazał, iż dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Takie roboty jednakże wymagają zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec niedopełnienia takiego wymogu przez inwestora zasadnym zatem było nałożenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ww. ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 158 § 1 Kodeksu administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 późn. zm.) - stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2002r.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych materiałów organ orzekający w trybie stwierdzenia nieważności ustalił, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 kpa naruszając rażąco art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja ta utrzymała bowiem w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r., która jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotową decyzją organ powiatowy działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę wiaty. Organ odwoławczy uznał, iż dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i tym samym przyjął, iż inwestor wybudował wiatę w miejscu uprzednio istniejącej, która została rozebrana w całości. Powyższe ustalenia oparte zostały na dokonanych w dniu 27 czerwca 2002r. oględzinach oraz zeznaniach świadków. Nie zostały natomiast przyjęte za wiarygodne wyjaśnienia inwestora, który wskazuje na remont istniejącej wiaty, polegający na skróceniu okapu, wymianie pokrycia i obróbki blacharskiej. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia sąsiadów oraz byłej właścicielki nieruchomości, które potwierdzają zeznania inwestora

W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób bezsporny jaki zakres robót wykonał inwestor. Ustalenie powyższej kwestii ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał roboty budowlane inne niż budowa bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego a nie art. 48.

Wskazane uchybienia powadzą do wniosku, iż weryfikowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności obu decyzji

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003r.

Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie rozbiórki spornego obiektu nie dopełniły obowiązków podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym rażąco naruszyły art. 7 i 77 kpa co skutkowało stwierdzeniem nieważności zapadłych decyzji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze podniesiono zarzut, iż niezrozumiałym jest nie niezaskarżenie przez inwestorów decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzje których nieważność została stwierdzona wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Materiał dowodowy w sprawie zgromadzono i oceniono prawidłowo. Nie można zdaniem skarżącej stwierdzić, iż inwestorzy dokonali remontu wiaty, gdyż o remoncie można mówić jedynie wówczas, gdy nie następuje zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu. Sam remont może natomiast polegać na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor dokonał zmiany elementów konstrukcyjnych dachu wiaty. Zdaniem skarżącej logicznym jest, że nie można zmienić kąta nachylenia dachu bez uprzedniej jego rozbiórki, a co za tym idzie zmienione też musiały zostać pozostałe elementy konstrukcji dachu. Na budowę nowej wiaty nie było wydawane żadne pozwolenie. Nie można zatem zgodzić się z poglądem o błędnym zastosowaniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, gdyż przedmiotowa wiata spełnia wymogi uznania jej za obiekt budowlany. Nie można też mówić o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji orzekających o nakazie rozbiórki, gdyż nie nastąpiło rażące naruszenie oprawa.

Skarżąca podniosła również zarzut, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest aktem stronniczym i sprzecznym z prawem oraz zasadami współżycia społecznego. Zezwolenie na dalsze istnienie wiaty narusza jej prawo własności, gdyż powoduje zalewanie wodą deszczową co grozi osłabieniem ogrodzenia i może prowadzić do katastrofy budowlanej. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie okoliczności wskazanych przez inwestorów i powołanych przez nich świadków, które to stwierdzenia są niewiarygodne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005r., sygn. akt 7/IV SA 3483/03 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji.

W ocenie Sądu nie można było podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja orzekająca nakaz rozbiórki zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wskazał w uzasadnieniu powody, dla których dał wiarę jednym dowodom oraz dlaczego odmówił dania wiary dowodom przeciwnym. W ocenie Sądu stan faktyczny uzasadniał wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ze zgromadzonego materiału wynika jednoznacznie, że inwestor dokonał przebudowy istniejącej na ich działce wiaty. Przebudowana wiata była niewątpliwie obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, a na jej dokonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia. Wobec jego nieuzyskania konieczne było nałożenie obowiązku rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. i B. B. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005r.

W uzasadnieniu wskazano, iż sąd I instancji winien był badając legalność zaskarżonej decyzji dokonać oceny czy istotnie naruszono art. 7 i 77 kpa i czy naruszenie to ma charakter rażący, nie mógł natomiast dokonać kontroli decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty. W tej sytuacji skoro sąd I instancji uczynił przedmiotem rozpoznania inna sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej co skutkowało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2002r. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy administracji orzekające o nakazie rozbiórki nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).

Dokonując analizy akt sprawy, stwierdzić należy, iż organy administracji wydając decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki nie dopełniły obowiązków wynikających z treści powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie W. M. – właściciela zakładu budowlanego, z którego wynika, iż na istniejącym obiekcie wykonano roboty blacharsko dekarskie oraz oświadczenia byłej właścicielki B. P. i pozostałych sąsiadów, które to zawierają twierdzenie, iż zadaszenie obiektu było wykonane w latach 1991 - 1992 przez ówczesnych właścicieli nieruchomości i nie było rozbierane, a jedynie objęte remontem.

Organy administracji przyjęły natomiast, iż inwestor wybudował nowy obiekt w miejscu istniejącego uprzednio. Powyższe ustalenia oparto jedynie na dokonanych w dniu 27 czerwca 2002r. oględzinach i zeznaniach świadków przedstawionych przez stronę skarżącą. Istotą ustaleń organu w niniejszej sprawie winno być wykazanie jaki zakres robót wykonano w związku ze spornym obiektem. Ustalenie powyższej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozwoliłoby na prawidłowe zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w przypadku stwierdzenia, iż wykonano roboty budowlane inne niż budowa bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia to winien mieć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, a nie restrykcyjny art. 48 nakazujący rozbiórkę.

Podstawowym celem każdego procesu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, jego prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Wyżej wskazane sprzeczności występujące w sprawie, dotyczące w szczególności oświadczeń sąsiadów i świadków przedstawionych przez skarżącą, jakimi organ administracji posługiwał się przy wydawaniu decyzji, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być spójny. Organ administracji narusza przepisy postępowania, jeżeli stwierdza istotne rozbieżności w materiale dowodowym, nie próbując ich określić oraz wyjaśnić .

Wymienione wady weryfikowanych w trybie stwierdzenia nieważności orzeczeń charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte są one rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość orzeczenia w skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji orzekającej rozbiórkę nie spełniają w niniejszej sprawie nawet minimalnych wymagań jakie powinny być poczynione dla przeprowadzenia oceny zaistniałego stanu faktycznego w oparciu, o który orzeczono o rozbiórce obiektu. Stąd też niewadliwa jest ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, że ujawnione naruszenia art. 7 i art. 77 kpa mają cechy naruszenia rażącego. Zgodnie z opinią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002r. (sygn. akt III SA 2643/01, Prz.Podat., 2003/9/50) pogwałcenie ogólnych zasad postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.