Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1137/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/08 w sprawie ze skarg J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. W. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. W. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/08 oddalił skargi J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. wydaną w sprawie ustalenia lokalizacji drogi.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji - autostrada A-4 Zgorzelec Krzyżowa na odcinku od km 44+900 do km 51+400 w Województwie Dolnośląskim.

Po rozpatrzeniu odwołań J. W. i R. W., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił decyzję organu niższej instancji w zakresie zapisów odnoszących się do podziału nieruchomości i skorygował błędy dotyczące oznaczenia załączników. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W ocenie Ministra, poza wskazanymi wadami, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji spełniało wymagania dla orzeczenia w przedmiocie lokalizacji drogi, wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą. Uzasadniając uchylenie części decyzji wskazał, że podział nieruchomości nastąpił na podstawie ostatecznych decyzji Wójta Gminy Bolesławiec z dnia 7 i 11 października 2005 r. utrzymanych w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, przed wydaniem decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi. W tej sytuacji orzekanie w przedmiocie podziału nieruchomości nie było zasadne.

W odniesieniu do zarzutów odwołań Minister Infrastruktury stwierdził, że odszkodowanie należne z tytułu przejęcia gruntów pod planowaną inwestycję zostanie zgodne z prawem ustalone w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy odrzucił zarzuty, że decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 23 marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 pod względem przedmiotowym, pomimo że w części obie decyzje dotyczą tego samego odcinka autostrady. W tych sprawach istniał inny stan faktyczny i prawny. Podobnie niesłuszne jest stanowisko, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie była ostateczna.

Podkreślił dalej, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania. Nie naruszono również art. 10 k.p.a.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. i R. W. wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, podnosząc, że:

1. Wojewoda rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając ich czynnego udziału w postępowaniu poprzez zamieszczenie wymaganych ustawą obwieszczeń wyłącznie w jednej gazecie lokalnej zamiast w "prasie lokalnej", przez którą rozmieć należy ogół gazet lokalnych wydawanych w danym regionie;

2. decyzje organów obu instancji dotyczą sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);

3. decyzje spowodowały wywłaszczenie skarżących bez odszkodowania;

4. naruszono przepisy z zakresu ochrony środowiska, tj. nie sporządzono raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie przeprowadzono konsultacji społecznych, nie zebrano opinii społeczeństwa na temat wymaganych środków zapobiegawczych i kompensujących itd.;

5. nie uzyskano wymaganych opinii, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. c i lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Analogiczne zarzuty podniósł uczestnik postępowania Józef Pikuła.

W trakcie postępowania J. W. wnosił o odroczenie rozprawy podnosząc, że akta administracyjne są nieprzygotowane do orzekania. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie takich akt naruszałoby art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skrócie p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił tego wniosku, jednocześnie rozprawa została odroczona z uwagi na odrębny wniosek R. W..

J. W. ponownie zwrócił się o odroczenie terminu rozprawy wskazując na chęć osobistego uczestnictwa w sprawie. Przedłożył kopię zaświadczenia lekarskiego dotyczącego niezdolności do pracy. Z jego treści wynikało, iż chory może chodzić.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zauważył, że użyte w art. 5 ust. 5 ustawy pojęcie "prasa lokalna", nie jest tożsame z określeniem "gazeta lokalna". Należy uznać, że o ile na określonym terenie wydawane jest kilka periodyków o stosunkowo dużym nakładzie, uwzględniając wykładnię celowościową, zasadne jest zamieszczanie obwieszczeń w kilku tytułach prasy o największym nakładzie. Jednak naruszanie prawa w tym zakresie nie pozbawiło skarżących możliwości udziału w postępowaniu organu pierwszej instancji. Podnoszone w odwołaniu okoliczności miały wyłącznie charakter formalnoprawny, niesporne były natomiast okoliczności faktyczne sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ewentualne ograniczenie udziału stron w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może mieć wpływu na wynik sprawy, o ile organ odwoławczy zastosuje prawidłową wykładnię regulacji, a równocześnie nie są sporne okoliczności faktyczne. Skoro skarżący w toku postępowania nie wskazali okoliczności, które nie zostały właściwie wyjaśnione w wyniku pominięcia ich udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie można przyjąć, aby podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafnie zauważono w skardze, iż w pewnym, ograniczonym zakresie, decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 23 marca 1998 r. oraz zaskarżona decyzja dotyczą tych samych kwestii. Jednak w rozpoznawanym przypadku tego rodzaju ponowne orzeczenie w sprawie nie narusza prawa. Dawniej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), regulowała kompleksowo zasady lokalizacji zarówno innych niż autostrady płatne inwestycji celu publicznego jak i pozostałych inwestycji. W świetle obowiązujących ówcześnie regulacji, warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego określano generalnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla danego terenu było dopuszczalne wydanie kilku decyzji (art. 46 ust. 1 tej ustawy). W takiej sytuacji trzeba uznać, iż tym bardziej było dopuszczalne wydanie kilku decyzji względem tego samego inwestora, przy czym wybór, które przedsięwzięcie zechce on zrealizować, było pozostawione zainteresowanemu. Wprawdzie ustawa o autostradach płatnych, nie zawierała analogicznej regulacji. Brak jest jednak racjonalnych przesłanek, aby uznać, że w świetle wykładni systemowej i celowościowej, także w tym przypadku podobna praktyka byłaby niedopuszczalna (pomimo treści art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych), uwzględniając analogiczne skutki obu rodzajów decyzji dla osób trzecich, np. w zakresie braku przewłaszczania, czy chociażby podziału nieruchomości. W obu przypadkach ostateczne decyzje w przedmiocie lokalizacji mogły stanowić dopiero podstawę do wszczęcia stosownych procedur wywłaszczeniowych, w myśl ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) albo ustawy o autostradach płatnych. Prawodawca nie wyraził wówczas żadnych ograniczeń odnośnie możliwości wydawania kilku decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan formalnoprawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Prawodawca, wydzielając w pewnym zakresie regulacje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, jedynie w stosunku do innych niż tego rodzaju przedsięwzięć utrzymał możliwość wydania kilku decyzji dotyczących tego samego terenu (art. 63). Obecnie przyjął koncepcję, iż pośrednie skutki prawne decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego przemawiają przeciw wydaniu obowiązujących w tym samym czasie kilku decyzji dotyczących przedmiotowo tego samego terenu (tego samego przedsięwzięcia). Zasadę tą należy w pełni odnieść do wprowadzonych równocześnie regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza po jej nowelizacji, w której następstwie decyzja o lokalizacji drogi rodzi wprost skutki prawne w sferze przewłaszczenia. Jednak wskazanego ograniczenia możliwości wydania dwu decyzji dotyczących lokalizacji inwestycji, co do jednego przedsięwzięcia, nie można odnosić do stanów prawnych wynikających z decyzji wydanych pod rządami uprzednich regulacji, gdy praktyka taka była dopuszczalna, co wywieść należy z zasady nie działania prawa wstecz. Konkluzji tej nie podważa treść przywołanego w skardze art. 41 ust. 2 ustawy, w myśl którego wcześniej wydane decyzje o lokalizacji autostrady pozostają w mocy. Mimo pominięcia tej argumentacji słuszna była konstatacja organu odwoławczego, co do braku wadliwości decyzji w kontekście orzekania powtórnie w przedmiocie lokalizacji drogi.

W przypadku lokalizacji drogi na odcinku objętym kwestionowaną decyzją dokonano, w związku z warunkami uprzedniej decyzji z 1998 r., podziału nieruchomości ostatecznymi decyzjami, według linii tożsamych ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, iż obecnie wydana decyzja nie rodzi skutków prawnych w zakresie podziału wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 12 ust. 1 i 2 ustawy. Kwestia ta nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji, bowiem wynikające z ustawy skutki, w postaci podziału, dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy podziały takie są konieczne w konkretnym przypadku. Zagadnienie to dostrzegł organ odwoławczy modyfikując stosowne fragmenty orzeczenia niższej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było przesłanek dla wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP). Wprowadzenie przez prawodawcę odrębnego trybu administracyjnego dochodzenia roszczeń (art. 12 ust. 4, art. 18 i 18a ustawy), nie wyklucza wypłaty odszkodowania w stosownie krótkim czasie. Organ administracji, właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania, musi bowiem procedować w terminach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a jego ewentualna bezczynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Równocześnie stronie, która poniosłaby określone szkody z winy organów władzy publicznej przysługuje stosowne odszkodowanie, które może być dochodzone przed sądami powszechnymi.

W związku z nowelizacją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), procedura ocen jest przeprowadzana w ramach odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wynika z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie organy orzekały, mając na uwadze treść ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2006 r. Ewentualne zarzuty, dotyczące przeprowadzenia procedury ocen mogą być rozważane wyłącznie w ramach kontroli legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji mogłyby dotyczyć wyłącznie kwestii sprzeczności pomiędzy warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a kwestionowaną decyzją.

Przywoływane przez skarżących przepisy ustawy odnośnie obowiązku sporządzenia i załączenia raportu do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji drogi zostały uchylone wskazaną wyżej nowelizacją, która weszła w życie przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Tą samą nowelizacją został uchylony przepis dotyczący obowiązku załączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (art. 5 ust. 1 pkt 6 lit h ustawy).

Niezasadny był również zarzut braku wymaganej opinii dyrektora regionalnej dyrekcji gospodarki wodnej. Decyzja o lokalizacji drogi nie obejmowała realizacji urządzeń wodnych lub robót na bezpośrednim obszarze zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit e ustawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby konkretne obiekty miały być zlokalizowane na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Słusznie natomiast w skargach podniesiono, że zapis pkt VII decyzji organu pierwszej instancji może sugerować, iż nie ingeruje ona w prawa własności zainteresowanych, co mogłoby być źródłem dezinformacji, gdyby nie jednoznaczna treść pkt VIII. Ostatecznie jednak, znaczenie decyzji jak i skutki prawne jej wydania są generalnie zrozumiałe, czemu skarżący dali wyraz w toku postępowania odwoławczego. Stąd uchybienie w zakresie zapewnienia precyzji przekazu treści decyzji, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżących, iż przedstawione przez organ administracji akta nie mogą stanowić podstawy orzekania. Uchybienia polegające na braku właściwej numeracji kart oraz załączeniu do akt organu odwoławczego kilku dokumentów objętych załączonym spisem akt organu pierwszej instancji, nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały rozpoznanie sprawy. Nadto obowiązek zszycia akt nie obejmuje akt administracyjnych.

Sąd nie uwzględnił wniosku J. W. o odroczenie terminu rozprawy, zważywszy na treść art. 7 p.p.s.a. oraz to, że: rozprawa była już jednokrotnie odraczana; jest to powtórny wniosek o odroczenie rozprawy od skarżącego; wnoszący o odroczenie, mając na uwadze wskazania lekarskie (chory może chodzić), o ile nawet nie był w stanie stawić się na rozprawie, mógł zająć stanowisko na piśmie; zwolnienie obejmowało okres od 24 lutego zaś rozprawa odbyła się dopiero 27 lutego, będącego jednocześnie ostatnim dniem zwolnienia lekarskiego. Ponadto skarżący mógł ustanowić pełnomocnika (współskarżącego - swojego brata).

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 p.p.s.a.

R. W. oraz J. W., reprezentowani przez radcę prawnego Sławomira Kiełka, zaskarżyli odrębnymi skargami kasacyjnymi opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skargach kasacyjnych wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie R. W. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s:a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, gdyż jej rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne i niewykonalne – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

3) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uchylenie skarżonej decyzji, gdyż skarżącego całkowicie pozbawiono prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji, co oznacza, że naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd w ocenie ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo, iż naruszono art. 145 § 1 pkt 6 w związku z art. 106 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Naruszono więc przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mimo, iż budowa autostrady A-4 obejmowała również budowę urządzeń wodnych skarżona decyzja została wydana bez obligatoryjnej opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Fakt, że budowa autostrady obejmuje również budowę urządzeń wodnych wynikał z następujących dokumentów, które były w posiadaniu Sądu podczas orzekania, gdyż stanowiły część akt administracyjnych stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji:

- dwóch załączników graficznych w postaci map w skali 1: 500.0,

- decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach budowy autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec – Krzyżowa;

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd w ocenie ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi mimo, iż naruszono art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Błąd Sądu w ocenie stanu faktycznego polegał na zaakceptowaniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji rządowej, a polegających na tym, że:

- skarżona decyzja nie naruszy uzasadnionych interesów skarżącego, w sytuacji, gdy pozbawiono go dostępu do drogi publicznej z działek sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...]/20 i [...]/24 obręb Kraśnik Dolny stanowiących jego własność,

- nie istnieje potrzeba w skarżonej decyzji zapobieżenia niedogodnościom polegającym na braku dostępu do drogi publicznej z działek o numerach ewidencyjnych [...]/20 i [...]/24 obręb Kraśnik Dolny.

Skarżący kasacyjnie powtórzył, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego dotyczą sprawy już w części poprzednio rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. zmieniającą decyzję Wojewody Jeleniogórskiego nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-4 na terenie Województwa Jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec km 0 + 000,00 - Krzyżowa km 48 + 207,17. Decyzje te cechuje potrójna tożsamość, ponieważ występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Nieruchomości skarżącego w obrębie Dąbrowa Bolesławiecka nr ewidencyjny 228/3 oraz w obrębie Kraśnik Dolny nr ewidencyjny [...]/15; [...]/17; [...]/19; [...]/23; [...]/28 i [...]/32 położone są na przedmiotowym odcinku planowanej autostrady (od km 44 + 900 do km 48 + 207.17).

Mocą decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 ustanowione zostały dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Z dniem, z którym powyższa decyzja stała się ostateczna skarżący nabył prawo do sprzedaży swojej nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, według jej stanu na dzień 23 marca 1998 r. Później wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. bezpodstawnie pozbawiła skarżącego tego prawa. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji, w tym przypadku będzie to więc dzień [...] sierpnia 2007 r.

Istotna zmiana daty ustalenia stanu nieruchomości skarżącego (jakość i postać nieruchomości) spowodowała bezprawne pozbawienie skarżącego praw nabytych, co wiąże się z mniejszym odszkodowaniem.

O zachowaniu ciągłości regulacji prawnej przesądzają przepisy przejściowe i końcowe, zawarte w rozdziale 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (por. art. 41 ust. 2 i art. 44 ustawy).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji polegające na wykazaniu poprzez analogię, że nie jest naruszeniem prawa wydanie kilku decyzji rozstrzygających tę samą sprawę, jest błędne. Nie uwzględnia bowiem, że w art. 46 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono bardzo precyzyjne ograniczenia. Mając to na uwadze nie można utożsamiać opisanej regulacji prawnej z ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która była podstawą prawną do wydania decyzji w/w Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r., z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która była podstawą prawną do wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Żadna z tych regulacji nie wprowadza wyjątku od zasady ogólnej wyrażonej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc takiego, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, zawiera sprzeczne rozstrzygnięcia, co oznacza, że w tym zakresie są one niewykonalne. Punkt VIII decyzji:

" .... Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa; - własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych ... - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stalą się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji",

jest sprzeczny z punktem VIl decyzji:

"W wyniku lokalizacji i realizacji inwestycji, objętej niniejszą decyzją, nie może zostać naruszony uzasadniony interes osób trzecich. Przejęcie terenów niezbędnych pod inwestycję, a nie będących własnością Skarbu Państwa, odbędzie się w drodze wykupu na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa".

Przytoczone fragmenty sentencji są jednocześnie niewykonalne. Wykonanie punku VIII, czyli przeniesienie własności nieruchomości wydzielonej liniami rozgraniczającymi, a stanowiącej własność skarżącego na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym skarżona decyzja stała się ostateczna, automatycznie narusza jego uzasadniony interes prawny, gdyż pozbawia skarżącego mienia i ma to miejsce w sytuacji, gdy punkt VII tej samej decyzji stanowi gwarancję nienaruszalności jego uzasadnionych interesów. Wskazana niewykonalność rozstrzygnięć zawartych w punktach VII i VIII sentencji decyzji ma charakter prawny i posiada cechę trwałości, od chwili, gdy skarżona decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda Dolnośląski wszczynając postępowanie w sprawie o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej autostrady, obowiązany był poinformować o tym fakcie strony postępowania, poprzez opublikowanie stosownych obwieszczeń między innymi w prasie lokalnej. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A-4 i wywłaszczeniu nieruchomości skarżącego zostało opublikowane wyłącznie w lokalnym dodatku Gazety Wyborczej. Nie opublikowano stosownego obwieszczenia w drugiej gazecie Słowo Polskie – Gazeta Wrocławska, co jest sprzeczne z wykładnią art. 5 ust. 5 ustawy.

Wojewoda jako organ pierwszej instancji rażąco naruszył również art. 10 § 1 k.p.a., gdyż całkowicie pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, które zakończyło wydanie decyzji o podwójnym skutku, tj. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 i o wywłaszczeniu części nieruchomości skarżącego.

Wojewoda pozbawił skarżącego między innymi:

- prawa do złożenia wniosku polegającego na ustanowieniu służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do nowopowstałej działki skarżącego o numerze ewidencyjnym 228/4 obręb Dąbrowa Bolesławiecka oraz działek [...]/20 i [...]/24,

- prawa do żądania, aby projektowane urządzenia wodne w pasie drogowym autostrady nie obniżyły poziomu wód gruntowych na sąsiednich działkach skarżącego o numerach ewidencyjnych [...]/20; [...]/24; [...]/25; [...]/29 i [...]/33 obręb Kraśnik Dolny,

- prawa do zadawania inwestorowi (GDDKiA) szczegółowych pytań w związku z planowaną budową autostrady,

- prawa do przesłuchania biegłych oraz świadków na okoliczność budowy urządzeń z zakresu ochrony środowiska związanych z budową autostrady A-4.

W istocie, publikując stosowne obwieszczenie o wszczęciu postępowania wyłącznie w dodatku do Gazety Wyborczej całkowicie pozbawił skarżącego prawa udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie brał udziału w żadnej czynności procesowej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, a więc nie miał najmniejszego wpływu na jego rozstrzygnięcie.

Nie można twierdzić, że pozbawienie skarżącego prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący w istocie złożył odwołanie do drugiej instancji, a więc brał udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Przyjęcie powyższej tezy Sądu pierwszej instancji za prawidłową jest nie do pogodzenia z zasadą ogólną ujętą w art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności została uznana wyraźnie za " zasadę ogólną " postępowania i oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Ograniczenie prawa skarżącego wyłącznie do rozpatrzenia jego odwołania oznacza, że w istocie sprawa była rozpatrywana tylko jeden raz.

Od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania ustawodawca przewidział tylko jeden wyjątek, a mianowicie przypadek, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Jak podnosi się powszechnie w doktrynie prawa administracyjnego, przepis ten stanowiący wyjątek od zasady prawnej winien być rozumiany bardzo ściśle. Nie można zatem za przesłankę faktycznie ograniczającą udział stron w postępowaniu, w którym dochodzi do odjęcia prawa własności uznać ułatwienia i przyspieszenie budowy dróg krajowych, co umożliwi bardziej skuteczną i szybszą realizację zadań inwestycyjnych.

Skarżąc kasacyjnie sformułował także tezę, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określające sposób powiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej na dzień wydania skarżonej decyzji były niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającym zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wśród praw strony o procesowym charakterze, których może ona zostać pozbawiona w wyniku braku obowiązku doręczania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu można wymienić te najważniejsze, jakimi są: prawo do ukształtowania przebiegu postępowania, w tym prawo do kształtowania postępowania wyjaśniającego i czynnego w nim udziału, prawo do wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów, prawo do udziałów w czynnościach postępowania, czy prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji. W ocenie skarżącego forma powiadamiania stron postępowania, którego zakończenie powoduje ingerencję w konstytucyjne prawa i wolności w drodze obwieszczenia jest dopuszczalne, ale wyłącznie w charakterze subsydiarnym.

Następnie zwrócił uwagę, że na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nastąpiła radykalna zmiana w sposobie powiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która ingeruje w prawa własności. Artykuł 11 d ust. 5 tej ustawy stanowi, iż stosowny organ zawiadamia o wszczęciu postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających planowaną inwestycję drogową poprzez wysłanie stosownego zawiadomienia na adres właściciela lub użytkownika wieczystego, wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej i na stronach internetowych urzędów.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za prawidłowe ustalenia organów administracyjnych, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje wykonania jakichkolwiek urządzeń wodnych. Tymczasem w oparciu o treść art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i zgromadzoną w aktach dokumentację należy przyjąć, że realizacja inwestycji obejmuje wykonanie następujących urządzeń wodnych: rowów odwadniających (11 km), zbiorników infiltracyjnych (4 szt.) i oczyszczalni ścieków (1 szt.).

Artykuł 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przy wywłaszczaniu nieruchomości ochronie podlegają także prawa osób trzecich dysponujących prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością wywłaszczaną. Ustawowymi przesłankami tej ochrony jest potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu powstania szkody albo niedogodnościom, jakie mogą ujawnić się wskutek wywłaszczenia nieruchomości.

Ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest w drodze administracyjnej, poprzez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich albo ustalenia obowiązku budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających tym niedogodnościom. Najczęściej chodzić będzie o ustanowienie służebności gruntowej oraz budowę takich urządzeń, jak mosty, przepusty, drogi, osłony przed hałasem lub zanieczyszczeniem powietrza.

Na skutek wywłaszczenia działek o nr [...]/19 i [...]/23 obręb Kraśnik Dolny powstaje oczywista niedogodność w korzystaniu z sąsiednich, nowopowstałych działek skarżącego o numerach ewidencyjnych [...]/20 i [...]/24 obręb Kraśnik Dolny, na skutek braku dostępu do drogi publicznej. Wynika to z faktu, że jedyny dostęp z drogi publicznej do działek o nr [...]/20 i [...]/24 istniał za pośrednictwem działek [...]/19 i [...]/23. Należy zauważyć, że działki skarżącego o nr [...]/20 i [...]/24 nie zostały objęte jakimkolwiek postępowaniem wywłaszczeniowym. W sytuacji, gdy przed wywłaszczeniem skarżący był właścicielem działek [...]/19 i [...]/23 problem dostępu z drogi publicznej do działek o nr [...]/20 i [...]/24 nie istniał, ponieważ skarżący był właścicielem tych wszystkich działek. Z chwilą pozbawienia skarżącego prawa własności do działek o numerach [...]/19 i [...]/23 utracił on jedyny dostęp do działek o numerach [...]/20 i [...]/24. Mimo, że wywłaszczone działki [...]/19 i [...]/23 w przyszłości być może staną się autostradą, to w żaden sposób nie można uznać, iż działki o nr [...]/20 i [...]/24 w przyszłości będą miały dostęp do drogi publicznej, gdyż charakter autostrady skutkuje brakiem dostępu sąsiadujących z nią nieruchomości.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na fakt, iż działka sąsiednia o numerze ewidencyjnym 897/2 obręb Kraśnik Dolny to tor kolejowy, stąd nie można uznać, że jest to dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarga kasacyjna wzniesiona przez J. W. jest analogiczna w zakresie zarzutów i argumentacji. Skarga ta dotyczy nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją w obrębie Dąbrowy Bolesławieckiej nr ewidencyjny 217/2 i 228/1 oraz w obrębie Kraśnika Dolnego nr ewidencyjny [...]/21, [...]/26, [...]/30 i nie obejmuje w zakresie zarzutów punktu 5 skargi R. W..

W swojej skardze J. W. dodatkowo podniósł zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji bezprawnie pozbawił go możliwości uczestniczenia w rozprawie, oddalając jego wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 lutego 2009 r. Wskazał m.in. że Sąd nie podważył wiarygodności zwolnienia lekarskiego i nie mógł wymagać od niego wyznaczenia pełnomocnika. Skoro skarżący chciał uczestniczyć w rozprawie, to Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 109 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, winien uwzględnić jego wniosek. Zasada szybkości i sprawności postępowania sądowego, nie może być realizowana z naruszeniem prawa skarżącego do obrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności badaniu podlegała kwestia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania.

Najdalej idącym i zarazem trafnym zarzutem w niniejszej sprawie jest, postawiony przez skarżącego kasacyjnie J. W., zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, oparty na art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przede wszystkim należy podkreślić, że pozbawienie strony możności obrony jej praw oznacza sytuację, kiedy strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły zostać usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 1974 r. sygn. akt II CR 155/74, OSPiKA 1975 r. Nr 3, poz. 66).

Z akt sprawy wynika, że J. W. złożył wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 lutego 2009 r. z uwagi na chorobę, co udokumentował zwolnieniem lekarskim obejmującym okres od 24 do 27 lutego 2009 r.

Sąd pierwszej instancji, oddalając wniosek J. W. o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na dzień 27 lutego 2009 r., motywowany chorobą oraz chęcią osobistego uczestnictwa w rozprawie, pozbawił skarżącego możliwości uczestniczenia w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a przez to pozbawił stronę możności obrony swych praw. W ten sposób doszło do naruszenia prawa do udziału w rozprawie i do obrony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji, wedle której okoliczność, że rozprawa była już jednokrotnie odraczana na wniosek drugiego ze skarżących, strona mogła zająć stanowisko na piśmie oraz mogła ustanowić pełnomocnika przed rozprawą, stanowi podstawę do oddalenia wniosku o jej odroczenie, nawet wówczas, gdy strona chce w niej uczestniczyć i swój wniosek składa przed terminem rozprawy, motywując go przeszkodą, której nie może usunąć.

W tym miejscu należy podkreślić, że możliwość prezentowania przez stronę swego stanowiska w formie pism procesowych jest jej uprawnieniem i nie wyklucza prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie z jej udziałem, jeśli strona wyraźnie o to wnosi. Podobnie jest z ustanawianiem pełnomocnika. Możliwość korzystania z jego pomocy także jest prawem strony. Wobec tego nie można skutecznie czynić zarzutu stronie, że nie ustanowiła pełnomocnika, a także, że nie korzysta z prawa do składania swych oświadczeń przed rozprawą i procedować w kierunku wydania wyroku w sytuacji, gdy strona deklaruje chęć osobistego uczestniczenia w rozprawie, jednakże z uwagi na istnienie przeszkód natury obiektywnej, których nie da się przezwyciężyć, nie może w niej brać udziału i wnosi o odroczenie rozprawy. W tego rodzaju przypadkach wniosek taki winien zostać uwzględniony. Fakt, iż rozprawa była już raz odraczana na wniosek drugiego ze skarżących również nie może stanowić argumentu uzasadniającego odmowę odroczenia rozprawy. Uprzednie odroczenie rozprawy było związane z zupełnie inną sytuacją procesową niż stan zdrowia J. W., dlatego też nie mogło wpływać na ocenę zasadności wniosku o odroczenie rozprawy złożonego przez tego skarżącego w dniu 26 lutego 2009 r. Podkreślić należy, że prawo do obrony jest jednym z podstawowych praw stron postępowania, jest to prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Jest to prawo, którym strona rozporządza, a konsekwencją tego jest pozostawienie stronie oceny znaczenia dla obrony jej praw, pozbawienia jej udziału w postępowaniu.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie pozwala na merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej J. W. oraz do zarzutów skargi kasacyjnej R. W. z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz obu skarżących kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.