Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 218/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91; art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w [...] (dalej także jako "Rada" lub "organ") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr [...] z [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej "Prokurator", "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez:

- powtórzenie w § 3 ust. 1 regulaminu zagadnienia uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie w jakim właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- określenie w § 3 ust. 2 regulaminu częstotliwości i sposobu usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1;

- określenie w § 4 ust. 2, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami mogą być przeprowadzone o ile nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d;

- ustalenie w § 13 ust. 2 regulaminu częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikających z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- dopuszczenie w § 18 regulaminu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pod warunkiem utrzymywania zwierząt na własny użytek, posiadania pomieszczeń inwentarskich spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymywaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta;

- określenie w § 19 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie i usuwanie nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie zasad sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy;

- przyjęcie w § 20 ust. 1 regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty w których stwierdzono występowanie gryzoni lub insektów, bez wskazania terminu jej przeprowadzenia.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2020 r. Prokurator uzupełnił zarzuty skargi wskazując, iż zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, nie wypełniając delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. Podniósł, że Rada nie ustaliła wymagań utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów - w § 14 pkt 2 przyjęto, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, natomiast w § 14 pkt 1 przewidziano, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymać pojemniki i kontenery w takim stanie sanitarnym i technicznym, aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód i powodowania zagrożenia dla zdrowia użytkowników. Skarżący wskazał, że żaden z tych przepisów nie jest wypełnieniem delegacji ustawowej, a jedynie jej powtórzeniem, bez wskazania wymagań w tym zakresie, jak w przypadku pkt 2. Podniósł, że § 14 pkt 1 regulaminu znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów" to być może intencją uchwałodawcy lokalnego była realizacja delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników, których to uregulowań nie ma w rozdziale III regulaminu, zawierającym w tytule przedmiotowe zagadnienie, choć tu także nastąpiło w ocenie Prokuratora zawężenie zakresu obowiązku do utrzymywania pojemników i kontenerów w stanie sanitarnym i technicznym, pomijając stan porządkowy.

Dodatkowo skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale zaistniało kolejne pominięcie uchwałodawcze w postaci braku określenia warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W realizacji delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada Gminy ograniczyła się jedynie do określenia w § 8 warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych czego nie można uznać za wypełnienie delegacji ustawowej.

Stawiając powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości – protokół rozprawy z 18 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nadto o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w przypadku ustanowienia pełnomocnika. Odnosząc się do argumentów Prokuratora wskazał, że zestawiając powołane zarzuty z treścią regulaminu, nie sposób odnieść wrażenia, że zarzuty w zasadzie nie odnoszą się do treści wskazanych poszczególnych postanowień regulaminu. Zauważył, ze nie można tracić z pola widzenia, że regulamin ma stanowić dla mieszkańców gminy swoistą instrukcje postepowania w danej kwestii. Musi być zatem jasny, przejrzysty w zapisach, a także stanowić uzupełnienie przepisów ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie:

a)selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b)selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c)uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d)mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a)utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12 - dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wyzkazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

W § 3 ust. 1 regulaminu dokonano powtórzenia uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy zgodnie z którym właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Regulamin jako akt prawa miejscowego winien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. W tym miejscu przywołać należy regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). Również jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa regulacja nie wypełnia wymagań dotyczących obligatoryjnej treści regulaminu określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg.

Przekracza również delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg przepis § 3 ust. 2 uchwały z uwagi na zawarty w nim zapis, określający częstotliwość i sposób usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości wskazanych w § 3 ust. 1 regulaminu jako zapobiegającą gromadzeniu zanieczyszczeń oraz zapewniając wolne przejście dla pieszych. Określenie sposobu i częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy.

W § 4 ust. 2 regulaminu dopuszczono dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, pod warunkiem, ze nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, przy czym ogólnikowe określenia "zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi, uciążliwości dla mieszkańców" mogą być różnie interpretowane. Tymczasem akty prawa miejscowego winny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak by nałożone w regulaminie obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Uregulowanie to narusza zatem sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19) i pozwalający w sposób jednoznaczny na zdekodowanie przez adresata normy wzorca powinnego zachowania i zakresu zastosowania zawartego w normie sformułowania. Dodatkowo zauważyć trzeba, że uregulowanie to dotyczy materii uregulowanej i skonkretyzowanej w aktach prawnych wyższego rzędu: ustawie Prawo wodne (art. 75 tej ustawy) czy kodeksie cywilnym (art. 144 kc)....

Podzielić należy stanowisko Prokuratora, iż w § 13 ust. 2 regulaminu określono częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającą z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl tego przepisu regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kontrolowana regulacja nie zawiera uregulowania dotyczącego pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a odwołanie się do instrukcji eksploatacji jest niewystarczające i nie spełnia cyt. wyżej kryteriów wynikających z zasad techniki prawodawczej.

Sąd zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym § 18 uchwały w którym dopuszczono możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wyłącznie na własny użytek, pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia wszelkich uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta. Uregulowanie takie przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7, który wskazuje kompetencje rady gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Nie ma podstaw do zobowiązania do utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na własny użytek jak i do nakładania obowiązku utrzymywania ich wyłącznie w pomieszczeniach inwentarskich. Określenie, zdaniem Sądu, w § 19 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie i usuwanie nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. I tak nałożenie obowiązku utrzymania czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg. Odwołanie się do przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych jako warunku utrzymywania zwierząt gospodarskich jest uregulowaniem zbyt ogólnym naruszającym zasady prawidłowej legislacji. Obowiązek usuwania padliny stanowi ingerencję w materię ustawową – ustawę o ochronie zwierząt, która w sposób wyczerpujący reguluje materię postepowania z padłymi zwierzętami. Słusznie Prokurator podniósł, że materia ta jest uregulowana w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Przepis ten przewiduje, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Dalsze, cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia nr 1069/2009 z 21 października 2009 r., a także przepisy ustawy z 11 marca 2004 r. Wobec tego uznać należy, że powyższa materia uregulowana została już przez akty normatywne wyższej rangi, a Rada nie posiadała kompetencji, w szczególności opartej na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg, do regulowania tej materii w uchwale.

Przyjęty w § 20 ust. 1 regulaminu zapis, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty w których stwierdzono występowanie gryzoni lub insektów nie wskazuje terminu jej przeprowadzenia, co stanowi zaniechanie uchwałodawcze. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wskazuje bowiem, że regulamin określa wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Porównując zapis ust. 2 § 20, w którym wskazuje się, że deratyzację na terenach wiat śmieciowych, zsypów, pomieszczeń zsypowych, korytarzy piwnicznych w budynkach wielorodzinnych, węzłów cieplnych, przyłączy wodociągowych należy przeprowadzić prewencyjnie co najmniej raz w roku, w drugiej połowie października oraz na polecenie właściwych organów z zapisem ust. 1 cyt. paragrafu wskazać należy, że zakres pojęciowy obiektów z ust. 1 jest szerszy niż opisanych w ust. 2.

Zgodzić należy się z zarzutem, że Rada nie ustaliła wymagań utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów - w § 14 pkt 2 przyjęto, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, natomiast w § 14 pkt 1 przewidziano, że właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymać pojemniki i kontenery w takim stanie sanitarnym i technicznym, aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód i powodowania zagrożenia dla zdrowia użytkowników. Żaden z tych zapisów nie jest wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2a uspg, a jedynie jej powtórzeniem, bez wskazania wymagań w tym zakresie, jak w przypadku pkt 2. Z kolei § 14 pkt 1 regulaminu nie zawiera szczegółowych wymagań w tym zakresie. W zaskarżonej uchwale zaistniało też pominięcie uchwałodawcze w postaci braku określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Realizując delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg Rada ograniczyła się jedynie do określenia w § 8 regulaminu warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych, czego nie można uznać za wypełnienie delegacji ustawowej.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...], narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba, a przede wszystkim stwierdzone pominięcia uchwałodawcze przesądzają o tym, że akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku – art. 147 p.p.s.a.