Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1114/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 73 ust  1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art 6,7,8,44 § 1 , 80, 107 § 3 , 110
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz C. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania C.O. od decyzji Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...].07.2018 r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę, utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przestawił następująco stan sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2018 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę. Odwołaniem z dnia [...].08.2018 r. C.O. zaskarżyła w całości ww. decyzję [...] i zwróciła się do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta [...] o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2005 r. C.O. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w [...] przy ulicy [...], z nieruchomości objętej KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm).

Decyzją Wojewody [...] nr 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], zajętej pod ulicę [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...].03.2010 r.

Decyzją nr [...]z dnia [...].12.2014 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]. o pow. [...] m2, położoną przy ul. [...] w [...], zajętą pod drogę.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].03.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].12.2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...].08.2015 r. orzekł w pkt. 1 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, zajętą pod drogę publiczną wskazując w uzasadnieniu, iż żadna część gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie była w dniu [...].12.1998 r. zajęta pod ul. [...] oraz w pkt. 2 o odmowie uwzględnienia wniosków B.O. i R.O. wskazując w uzasadnieniu, że wnioski B.O. i R.O. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zostały złożone po terminie.

Wojewoda [...]decyzją nr [...] z dnia [...].04.2016 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r. w części odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o po w. [...] m2, zajętą pod drogę i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji utrzymał decyzję Prezydent [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r. w części odmawiającej uwzględnienia wniosku B.O. i R.O. w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w dzielnicy [...] przy ul. [...].

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.2018 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz C.O. za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę.

Stosownie do przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem przysługującym dotychczasowemu właścicielowi.

Wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. za zajęty pod drogi publiczne grunt może być merytorycznie rozstrzygnięty dopiero po stwierdzeniu ostateczną decyzją wojewody jego przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu. Decyzja ta potwierdza fakt nabycia przez jeden z ww. podmiotów prawa własności gruntu, a zarazem może stanowić podstawę do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie. Zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy, przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda.

C.O. wystąpiła wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość objętą księgą wieczystą [...] oznaczoną jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.

Ostateczna decyzja (w tym przypadku decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.) o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w dniu 31.12.1998 r. W decyzji tej niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31.12.1998 r., ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisana nieruchomość.

W związku z tym, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. - Prezydent [...] słusznie zdaniem organu odwoławczego odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wskazany we wniosku.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie został złożony w ustawowym terminie, ze wskazaniem konkretnej nieruchomości, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie [...]).

W księdze wieczystej [...]wskazana we wniosku działka jest oznaczona nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]ha, będąca współwłasnością H.O. i C.O..

Sąd Rejonowy dla [...], Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 roku sygn. akt I Ns [...] stwierdził, że spadek po H.O., zmarłym dnia [...] maja 2000 roku, na podstawie ustawy nabyli żona C.O. oraz dzieci B.O. i R.O. po 1/3 części spadku każde z nich. Wniosek złożyła wyłącznie C.O.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Biuro Geodezji i Kastratu poinformowało, że działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 nie stanowi części nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW [...]stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha. Dz. ew. nr [...] z obrębu [...] pochodzi z dawnego zbioru dokumentów ZD [...], w skład którego zgodnie z księgą protokołów ustalenia właścicieli lub osób władających z 1978 r. wchodziła również działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku wydzielenia jednorodnych stanów prawnych z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] podczas modernizacji ewidencji gruntów w 2007 r. ([...] z dnia [...] maja 2007 r.). Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]stanowiąca grunt niehipoteczny oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha stanowiąca KW [...] zostały wykazane przy odnowieniu ewidencji gruntów w 1979 r. ([...] z dnia [...]marca 1982 r.) Organ odwoławczy badając ponownie gromadzony materiał dowodowy zwrócił uwagę, że wniosek złożony przez C.O. jest jasny, precyzyjny i spójny. Wskazuje konkretną nieruchomość co do, której wnioskodawczyni wystąpiła o odszkodowanie z wyszczególnieniem numeru działki, jej powierzchni i numeru księgi wieczystej.

To strona jest dysponentem postępowania wszczynanego na wniosek. (...) Gdyby wnioskodawczyni nie określiła, za jakie konkretnie nieruchomości zajęte pod drogę publiczną dochodzi odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby od ustalenia tej okoliczności. Jednakże nie można wymagać, aby w przypadku precyzyjnego sfomułowania wniosku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Prezydent [...] miał domniemywać, że w istocie skarżąca domagała się we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. odszkodowania za inne działki, w tym także za działkę nr [...], bo byłaby to zdaniem organu nieuprawniona modyfikacją jej żądania.

Prowadząc ponownie postępowanie, Prezydent [...] słusznie zdaniem organu odwoławczego wskazał, że w świetle zgromadzonych dokumentów, nie można uznać, że we wniosku o odszkodowanie z dnia [...] grudnia 2005 r. omyłkowo wpisana została działka nie zajęta pod drogę. C.O. precyzyjnie wskazała o jaką nieruchomość chodzi wskazując zarówno numer księgi wieczystej, jak i pełne oznaczenie geodezyjne (działka, obręb) oraz powierzchnię działko pomniejszoną o 12 m2. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do kwestionowaniu prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia wysokości odszkodowania za ten grunt.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C.O. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia o treści odmiennej od poprzednio wydanych przez Wojewodę [...] rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, bez wskazania uzasadnienia odstąpienia od swojego wcześniejszego stanowiska dotyczącego wniosku złożonego przez C.O. w dniu [...] grudnia 2005 r., co spowodowało podważenie zaufania Skarżącej do organów Państwa, a w konsekwencji nieuwzględnienie żądania C.O. do wypłaty słusznego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę;

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie intencji C.O., formułującej w dniu [...] grudnia 2005 r. wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, tj. błędne uznanie, że wniosek dotyczył działki ew. nr [...] z obrębu [...], w sytuacji gdy dotyczył on działki położonej przy ww. działce, co wynika ze wskazanego we wniosku adresu nieruchomości, tj. [...], a także poprzez niepodjęcie czynności służącej ustaleniu rzeczywistej treści oświadczenia złożonego przez C.O. w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz poprzez brak wyjaśniania wszelkich wątpliwości sprawy na korzyść strony niniejszego postępowania, co w konsekwencji spowodowało nieuwzględnienie żądania C.O. do wypłaty słusznego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętej przez drogę;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska Organu I instancji i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 73 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie, które spowodowało brak ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę przy ul. [...] w [...] na rzecz C.O., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów skargi podnosząc miedzy innymi, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r., Wojewoda [...] stwierdził, iż C.O. w złożonym wniosku o odszkodowanie omyłkowo wpisała nr działki [...], tak naprawdę wystąpiła o odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę - ul. [...], a nie działkę budowlaną.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] wskazał, że:

1) niezależnie od okoliczności, iż we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. nie została wymieniona działka [...] z obr. [...] to jednak wnosząc o ustalenie i wypłacenie odszkodowania wnioskodawczyni wskazała fakt zajęcia działki pod drogę publiczną – ul. [...];

2) nieprecyzyjne określenie wniosku, poprzez podanie nr działek przed wydzieleniem z całej nieruchomości działek drogowych lub podanie złej powierzchni nieruchomości nie przekreśla ani nie zawęża woli wnioskodawcy;

3) bezsporne jest, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność H. i C. O. była zajęta pod ulicę;

4) C.O. wniosek o przyznania odszkodowania złożyła w ustawowym terminie;

5) we wniosku o przyznanie odszkodowania wskazany został adres nieruchomości jako [...], błędne zaś podanie numeru działki przez wnioskodawcę nie może być w ocenie organu odwoławczego powodem uznania wniosku za nieprawidłowo złożony;

6) uznać należy, że nie zachodzą okoliczności, które powodowałyby, że treść wniosku C.O. o ustalenie odszkodowania za część gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] nie mogłaby zostać uwzględniona w prowadzonym przed organem pierwszej instancji postępowaniu.

Mimo powyższego Wojewoda [...], rozpoznając po raz trzeci niniejszą sprawę, stwierdził iż w świetle zgromadzonych dokumentów, nie można uznać, że we wniosku o odszkodowanie z dnia [...].12.2005 r. omyłkowo wpisana została działka nie zajęta pod drogę. Ponadto C.O. precyzyjnie wskazała o jaką nieruchomość chodzi wskazując zarówno numer księgi wieczystej, jak i pełne oznaczenie geodezyjne (działka, obręb) oraz powierzchnię działki pomniejszoną o 12 m2. Zdaniem skarżącej organ może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić, w szczególności wówczas, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienie takiej zmiany, stanowi niewątpliwie zdaniem skarżącej naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt: I SA/Łd 652/97, LEX nr 35144).

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się motywów zmiany stanowiska Wojewody [...] w kontekście wcześniejszych rozstrzygnięć tegoż Organu, co niewątpliwie narusza przepis art. 8 k.p.a. Przedmiotowa sytuacja podważyła również zaufanie Skarżącej do organów Państwa. Skarżąca nie może bowiem zrozumieć postępowania Organu, który w okolicznościach niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy (cały czas chodzi bowiem o ten sam wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r.), całkowicie neguje swoje wcześniejsze stanowisko w tejże sprawie.

Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w ogóle nie zawiera wymagań, co do treści składanego wniosku odszkodowawczego, zastosowanie winny mieć więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto - jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2012 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1655/11, LEX nr 1126130), z chwilą złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest dokładne i precyzyjne ustalenie jego przedmiotu. czyli ustalenie, taką nieruchomość jej część zajętą pod drogę publiczną utracił właściciel, jaka jest jej powierzchnia i jakie należy się z tego tytułu odszkodowanie. Wniosek ten zatem jedynie inicjuje postępowanie, którego wynik jest już uzależniony od przeprowadzonych przez organ czynności i poczynionych ustaleń. Powyższa konkluzja wynika z tego, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie mają m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te mówią zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powyższe jednoznacznie zdaniem skarżącej przesądza o tym, iż organ administracji publicznej w postępowaniu, w którym orzeka o należnym stronie odszkodowaniu za pozbawienie jej własności nieruchomości, nie możne poprzestać wyłącznie na literalnym odczytaniu złożonego przez stronę wniosku, tylko winien rzetelnie i skrupulatnie ustalić stan faktyczny sprawy. Dbałość organu o prawidłowe określenie przedmiotu postępowania nie jest kwestią Ii tylko literalnego odczytania wniosku strony. Przepis art. 73 ustawy posługuje się terminem "nieruchomości", a nie pojęciem "działki". Dla skuteczności wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest niezbędne wskazywanie geodezyjnego znaczenia wydzielonej i zajętej pod drogę działki lecz wystarczy ogólniejsze określenie nieruchomości (jej części), która została zajęta po drogę. Wystarczające w tym zakresie jest np. wskazanie księgi wieczystej, w której nieruchomość ta jest zapisana lub nadanie nazwy ulicy (drogi) wybudowanej na tej nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Skarżąca wskazuje, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę. We wniosku tym podała oprócz numeru działki "[...]" także nazwę ulicy i numer domu, będącego jej współwłasnością "[...]".Działka ew. nr [...], zajęta pod drogę , jest położona bezpośrednio przy działce ew. nr [...], stanowiącej współwłasność C.O., położonej administracyjnie właśnie przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w szczególności opisu zmian dotyczących ww. nieruchomości, widniejących w dokumencie pn. "Objaśnienia do wykazu chronologicznego działki nr [...]z obrębu [...]", na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 1967 r. H. i C. małż. O. dokonali nabycia na prawach wspólności ustawowej 1/2 udziału w niezabudowanej działce ew. nr [...],o obszarze [...] arów [...] m2, położonej w [...]-[...] przy ulicy [...] nr [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości był prowadzony ZD nr [...]. W tym samym roku działka ew. nr [...] została podzielona na dwie działki ew.: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, ponadto został wydzielony grunt pod ulicę o powierzchni [...] nr nie oznaczony żadnym numerem.

W 1968 r. założono księgę wieczystą dla działki ew. nr [...], w której jako właścicieli pisano H. i C. małż. O. oraz do której przeniesiono ZD nr [...] nieruchomość ta otrzymała nr porządkowy [...]). Następnie nastąpiła zmiana numeracji działek. Dotychczasowa działka ew. nr [...] otrzymała nr ew. [...], a działka wydzielona pod drogi otrzymała nr ew. [...]. W 1980 r. nastąpiła kolejna zmiana numeracji działek, na mocy której działka ew. nr [...] otrzymała nr ew. [...], z działki zaś nr ew. [...] została wydzielona działka ew. nr [...], którą jednak tylko przyjęto do obliczeń, ale nie ujawniono w ewidencji gruntów i budynków (do ewidencji działka ta została wprowadzona dopiero w 1999 r.). Działka ew. nr [...] - będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona dopiero w 2007 r.

Powyższe pokazuje, jak na przełomie ponad 40 lat zmieniały się poszczególne numeracje działek, ich księgi wieczyste oraz zbiory dokumentów, a nawet kwestie powierzchniowe. Organ, dokonując analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, winien mieć na uwadze również wnioski płynące z ww. dokumentu pn. "Objaśnienia do wykazu chronologicznego działki nr [...] z obrębu [...]". Wojewoda [...]w ogóle nie uwzględnił, że przeciętny obywatel nie jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń zakresie numeracji konkretnych działek, zwłaszcza że na przełomie ponad 40 lat zaszło ich aż tak wiele.

Dodatkowo Skarżąca zwraca uwagę, że wniosek z 2005 r. został złożony na formularzu przygotowanym przez Urząd [...]. W pierwotnej wersji Wnioskodawczyni wypełniła tam tylko wykropkowane, puste miejsca określające miejsce położenia nieruchomości w postaci adresu tejże nieruchomości, czyli "ulica [...] nr [...]". Z uwagi jednak na fakt, że w Kancelarii Urzędu na ulicy [...] nie chciano przyjąć wniosku bez uzupełnionych miejsc dotyczących danych nieruchomości w postaci nr księgi wieczystej oraz nr działki ewidencyjnej, skarżąca za radą urzędników wskazała aktualny nr działki, której była właścicielem oraz aktualny nr księgi wieczystej. C. O., składając w dniu [...] grudnia 2005 r. wniosek, chciała uzyskać odszkodowanie za część zakupionej przez nią w latach 60 ubiegłego wieku działki przejętej bezprawnie, bez wypłacenia odszkodowania, pod budowę drogi - ulicy [...]. Nie jest więc dla Skarżącej zrozumiałe, jak Organ mógł dojść do konkluzji, iż jej intencją było domaganie się odszkodowania za działkę, która nigdy nie była zajęta pod drogę, a od ponad 40 lat jest zabudowana domem jednorodzinnym. Niewątpliwie intencją Wnioskodawczyni było uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, pochodzącą z pierwotnej działki ew. nr [...], a stanowiącej w dniu składania wniosku działkę ew. nr [...] wskazaną i określoną także przez podanie nazwy ulicy [...] nr [...].

W ocenie Skarżącej organ nie wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków, nie wezwał do ewentualnego sprecyzowania wniosku, skupił się zaś jedynie na ustalaniu, czy działka zajęta pod drogę stanowiła część działki ew. nr [...], zamiast ustalić, jaką nieruchomość lub jej część zajętą pod drogę publiczną utracił właściciel. Organ nie dokonał żadnych czynności służących ustaleniu rzeczywistej treści oświadczenia złożonego przez C.O. w dniu [...] grudnia 2005 r. Skarżąca wskazała, iż za zupełne nieporozumienie należy uznać przytoczony przez Organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. o sygn. akt: I OSK 724/13. Judykat ten dotyczy bowiem zupełnie innego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w którym strona wnioskująca złożyła po dodatkowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za kolejne działki ewidencyjne. W niniejszym postępowaniu C. O. konsekwentnie domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten sam grunt zajęty pod drogę publiczną, położony przy ul. [...] w [...].

Oprócz powyższego Skarżąca podniosła, że w razie wątpliwości sprawę należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2096/11, LEX nr 1114306). Zważywszy na powyższe, a także na charakter przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skarżąca podnosi, że Organ zamiast interpretować wniosek złożony przez C. O. na jej korzyść, postąpił zupełnie odwrotnie. Powyższe w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 73 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędne niezastosowanie, które spowodowało brak ustalenia i wypłaty na rzecz C. O. odszkodowania za nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu polega na badaniu jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przepis art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ obowiązany jest działać w oparciu o obowiązujące normy prawne, w sposób prawidłowy ustalać znaczenie tych norm, niewadliwie dokonać subsumcji i w sposób prawidłowy ustalić następstwa prawne. Powyższe dotyczy stosowania zarówno norm prawa materialnego jak i norm prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 7 kpa, organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie regułami wynikającymi z przepisów art. 75-88 kpa. Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wniosek, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy wszczyna postępowanie administracyjne, w toku którego organy obowiązane są stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, treści art. 73 ust. 4 ustawy wynika, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 - a więc za nieruchomość - będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w powyższym terminie oraz wykazanie przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Prawa tego nie może oczywiście niweczyć fakt dokonania w toku postępowania sprostowania dotyczącego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jeżeli w wymaganej przez ustawodawcę dacie wnioskodawca był jej właścicielem. Wniosek skarżącej złożony w ustawowym terminie wskazuje, iż podała ona nie tylko numer działki, ale i wskazała nazwę ulicy, w skład której nieruchomości stanowiącą jej własność weszła.

Niewątpliwie zatem intencją skarżącej było uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę określoną przez podanie nazwy ulicy. Przeprowadzenie natomiast postępowania dowodowego zmierzającego do ostatecznego ustalenia numeracji działki ewidencyjnej zajętej pod drogę publiczną należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie, przy czym zagadnieniem wstępnym jest w tym przypadku decyzja stwierdzająca przejście na własność nieruchomości zajętych pod drogę publiczną.

Skarżąca we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. oprócz nr działki wyraźnie wskazała, że jej chodzi o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę – ulicę [...].Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy w dniu składania wniosku, działka zajęta pod drogę publiczną oznaczona była nr [...] i wywodziła się z działki ewidencyjnej nr [...], podobnie jak działka siedliskowa [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] zajęta pod drogę publiczną została wydzielona i oznaczona jak wyżej dopiero w 2007 r., a więc już po złożeniu wniosku przez skarżącą. Jeżeli zdaniem organu zaistniały wątpliwości, za którą działkę skarżąca faktycznie domaga się odszkodowania (tj. za działkę nr [...] czy też działkę zabraną pod drogę publiczną aktualnie oznaczoną nr [...]), to powinien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, żeby mógł w sposób rzetelny i prawidłowy ustalić stan faktyczny. Organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7, art. 8 kpa, a także w art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim organ nie odniósł się do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie przeprowadził także analizy zmian w ewidencji gruntów, które to opracowanie jest w aktach sprawy. Ponadto organ zmienił całkowicie swoje stanowisko dotyczące przedmiotowej sprawy (zawarte między innymi w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]) nie uzasadniając dlaczego tak postąpił. Zważyć natomiast należy, że z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika nie tylko obowiązek respektowania uprzednio podjętego rozstrzygnięcia, ale także obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowania w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziala pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por, wyroki NSA: z 13.01.2011 r. sygn. akt II GSK 19/10 Lex nr 952834, z 15.03. 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10 Lex nr 1145614, wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2012 r. I SA/Wa 584/12 Lex nr 1271116). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma wszak prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów.

Skoro więc pomiędzy wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2015 r. uchylającej uprzednie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (z zupełnie innych powodów) a datą podejmowania zaskarżonej decyzji nie zaistniała istotna zmiana stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, to niewątpliwie tak diametralna zmiana stanowiska jaką przyjęły obecnie zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie wyjaśniając przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny (skądinąd prawidłowej) narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co słusznie podnosi skarżąca.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.