Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 104/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, art 156 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skarg S. P. i A. P. oraz A. K. i J. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

S. P. i A. P. oraz A. K. i J. K. wnieśli skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1991r., Nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Dzielnicę [...], nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w jedn. ewid.[...], nr działki ewid.[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych, w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych, posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...]. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jedn. ewid.[...], nr działki ewid. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. wystąpiła Z. B. Wskutek złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2010r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] prawa własności budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...] z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. i S. małż. P. reprezentowanych przez radcę prawnego M. J. oraz wniosku C. i Z. małż. D. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję MSWiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek złożonej skargi w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt: I SA/Wa 437/12 stwierdził nieważność zarówno decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. jak i poprzedzającej ją decyzji MSWiA z dnia [...] maja 2010r. Wyrok sądu oparty był o fakt, że organy wydając decyzje administracyjne skierowały je do osób nieżyjących, a ponadto niewłaściwie ustaliły krąg stron prowadzonego postępowania.

Na skutek stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Minister Administracji i Cyfryzacji po zawiadomieniu stron o prowadzonym postępowaniu oraz ponownym zbadaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...], nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jedn. ewid. [...], nr działki ewid.[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych, w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych, posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

A. i S. małż. P. reprezentowani przez M. J., R. K. oraz J. K. i A.K. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015r.

A. i S. małż. P. we wniosku podnieśli, iż "skutki prawne decyzji (komunalizacyjnej Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1991r.) oraz wcześniej wydanej decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1990r. oraz sprzedaży w formie aktu notarialnego prawa własności lokalu nr [...] przy ul. [...] nie mogą zostać odwrócone w ramach skorzystania przez organy administracyjne z kompetencji przyznanych im ustawowo, co sprawia, że są to skutki nieodwracalne."

R. K. swój wniosek uzasadniał tym, że "liczba wyłączonych lokali (2) wymienionych w zaskarżonej decyzji nie pokrywa się z ilością lokali sprzedanych. (...) Nadto wskazanie w decyzji wyłączenie lokali sprzedanych, bez wskazania, które konkretnie lokale są wyłączone powoduje, że treść decyzji nie jest jasna i może być różnie interpretowana."

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że ponowna analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny legalności decyzji Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r.

Istotą przedmiotowego postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1991r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...], nr działki ewid.[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych, w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych.

Organ wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość ta objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Właścicielem nieruchomości hipotecznej pod nazwą [...] był J. M. (zaświadczenie Sądu Rejonowego[...]). Z nieruchomości [...] pod nazwą [...] wydzielono do księgi wieczystej Nr [...] działkę o pow. [...] w obrysie budynku przy ul.[...]. Aktualnie działce nr [...] odpowiada działka nr [...].

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...] odmówiło J. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Od ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. odwołanie wniósł J. M. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1954r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...]. stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1955r. nr [...] odmówiło zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 1953r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1999r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955r. nr [...]. Ponadto stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953r. Nr [...] oraz nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z dnia [...] września 2000r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. M. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...] uchyliło je w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skutkiem powyższego orzeczenia była decyzja Prezydenta [...]. Nr [...] z dnia [...] września 2009r. orzekająca o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...], w udziale wynoszącym [...], położonego w [...]. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ w decyzji tej stwierdził, że na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste istnieje budynek wzniesiony przed 21 listopada 1945r., w związku z czym spełnia on przesłanki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W myśl art. 5 wskazanego wyżej dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Z kolei art. 8 tego dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy.

Organ wskazał, że w świetle powyżej przedstawionych faktów budynek mieszkalny, o którym mowa w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. w dniu 27 maja 1990r., tj. na dzień komunalizacji, nie stanowił własności Skarbu Państwa z uwagi na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Tak więc, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. [...] nie podlegał przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające (...), tj. komunalizacji. Wobec takiego stanu faktycznego stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., w kontrolowanej części została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające (...), co z kolei uznać należy za wypełnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ ustalił, że następcami prawnymi J. M. są: [...]. Organ podkreślił, że komunalizacją, tj. działaniem decyzji Nr [...] Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1991r. nie były objęte, a tym samym nie są przedmiotem niniejszego postępowania lokale stanowiące własność C. G. i W. S. Z analizy znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych wynika, że były to lokale nr [...]. Fakt ten został również wskazany w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015r. Nieuzasadnionym jest zatem stwierdzenie R. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "wskazanie w decyzji wyłącznie lokali sprzedanych, bez wskazania, które konkretnie lokale są wyłączone powoduje, że treść decyzji nie jest jasna i może być różnie interpretowana."

Ponadto w decyzji z dnia [...] lipca 2015r. organ wyjaśnił, że z komunalizacji powinny być także wyłączone lokale nr [...], ponieważ zostały one zbyte przed datą komunalizacji, tj. przed 27 maja 1990r. na rzecz osób fizycznych. Pamiętać bowiem należy że, przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie stanowiące własność osób fizycznych lub prawnych. Sprzedaż ww. lokali nr [...] nie była skutkiem decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody W., gdyż miała ona miejsce przed wydaniem tej decyzji, a także przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 maja 1990r. Przepisy wprowadzające (...).

Lokale nr [...] zostały zbyte na podstawie aktów notarialnych [...] jako mienie Skarbu Państwa w następstwie wykonania decyzji administracyjnych Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1990r. Nr [...] oraz z dnia [...] maja 1990r. nr [...]. Jak więc wynika z powyższego sprzedaż ww. lokali nr [...] jak również późniejszy obrót lokalem nr [...] nie są bezpośrednim skutkiem decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] lipca 1991r.

Organ wskazał, że lokal nr [...] został zbyty przez gminę w dniu [...] lipca 1993r. na podstawie aktu notarialnego rep[...]. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, sprzedaż tego lokalu nastąpiła w wyniku wykonania decyzji Burmistrza Dzielnicy - Gminy [...]- nie jest to więc skutek decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody [...].

Organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynikało, że obrót lokalami nr [...] w drodze czynności cywilnoprawnej poprzedzony został odpowiednimi, wskazanymi powyżej aktami administracyjnymi niepozostającymi w związku prawnym z decyzją o przejęciu nieruchomości na własność gminy, tj. badaną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r. W świetle powyższego organ zaznaczył, że skutki prawne decyzji zezwalających na zbycie wskazanych powyżej lokali nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] lipca 1991r. nie znajdował on żadnych podstaw.

Organ podkreślił, że jednocześnie koniecznym było wskazanie, że upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy - w zakresie dot. nieruchomości położonej przy ul. [...] - organ miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. wydanego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Mając powyższe na względzie zauważyć trzeba, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł (podobnie - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15). W związku z tym w opinii organu przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Gdyby jednak uznać, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15), należałoby wskazać, iż uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Uwzględniając powyższe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., znak [...], nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności.

A. i S. małż. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zarzucając błędną interpretacje przepisów oraz nie uwzględnienie istotnych okoliczności

Wskazując na powyższy skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie komunalizacji budynku przy ul. [...] w części lokalu mieszkalnego Nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] oraz przypadającego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziału w wysokości [...] części.

Skarżący wskazywali, iż organ administracji nie uwzględnił aktualnego stanu prawnego lokalu mieszkalnego Nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy[...].

Skarżący powoływali się na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych zawartą w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych. Artykuł 5 stanowi natomiast, że: "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)".

Skarżący wskazywali, że organ wydając najpierw decyzje nr [...] a później decyzję Nr [...] nie wziął pod uwagę treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 w której SN stwierdził: Jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1994 r. - umową sprzedaży stali się właścicielami lokalu mieszkalnego Nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość wraz przypadającego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziału w wysokości [...] części. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego nastąpiło na rzecz poprzednika prawnego skarżącego na podstawie umowy sprzedaży lokalu z dnia [...] listopada 1990 r. Organ administracji nie uwzględnił ani nawet nie odniósł się do faktu następstwa prawnego jakim było zawarcie umowy sprzedaży przez skarżącego w 1994 r. W decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. jest tylko wskazanie na akt notarialny z dnia [...] listopad 1990 r.

Skarżący podnosili, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko i wyłącznie w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego a ponadto "dalsza" jego sprzedaż powoduje nieodwracalność skutków prawnych co uzasadnia podstawę odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r.

Skarżący nabył odrębną własności lokalu nr [...] nie w wykonaniu decyzji administracyjne, jak organ administracyjne podniósł w uzasadnieniu, ale na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego od osoby która nabył własność przedmiotowej lokalu w 1990 r.

Skarżący podnoszą że, w dniu wydania decyzji Nr [...] Wojewodę [...]. z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie komunalizacji budynku przy ul. [...] nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa. Dopiero po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji w dniu [...] listopada 1999 r. stwierdzającej nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 1953 r. można powiedzieć że komunalizacyjna decyzji Wojewody została wydana z naruszeniem prawa.

A. i J. małż. K. również złożyli skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [.,..] listopada 2015 r. zarzucają błędną interpretacje przepisów oraz nie uwzględnienie istotnych okoliczności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i o oddalanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie komunalizacji budynku przy ul. [...] w części lokalu mieszkalnego Nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] oraz przypadającego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziału w wysokości [...] części.

Skarżący podnosili podobne argumenty jak wskazane wyżej. Podkreślali, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1993 r. - umowa sprzedaży stali się właścicielem lokalu mieszkalnego Nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość wraz przypadającego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziału w wysokości [...] części. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sprzedaż przedmiotowego lokalu wraz z przypadającym udziałem nastąpiła w wykonaniu decyzji Burmistrza Dzielnicy - Gminy [...] z dnia [...] listopada 1990 r. czyli decyzji wydanej przed dniem wydania decyzji komunalizacyjnej - decyzji Nr [...] Wojewody W.

Podnosili, że ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaż tego prawa powoduje nieodwracalność skutków prawnych, co uzasadnia podstawę odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skargi podlegały oddaleniu.

Nieruchomość położona w [...]. przy ul. [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość ta objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Właścicielem nieruchomości hipotecznej pod nazwą [...] był J. M. (zaświadczenie Sądu Rejonowego [...]). Z nieruchomości warszawskiej pod nazwą [....] wydzielono do księgi wieczystej Nr [...] w obrysie budynku przy ul. [...]. Aktualnie działce nr [...] odpowiada działka nr [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...]. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...] odmówiło J. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Od ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. odwołanie wniósł J. M.. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1954r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...]. stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1955r. nr [...] odmówiło zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 1953r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1999r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955r. nr [...]. Ponadto stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953r. Nr [...] oraz nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z dnia [...] września 2000r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania J.M. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] lutego 1953r. Nr [...] uchyliło je w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Następnie Prezydent [...]. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...], w udziale wynoszącym [...], położonego w [...]. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr[...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ w decyzji tej stwierdził, że na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste istnieje budynek wzniesiony przed 21 listopada 1945r., w związku z czym spełnia on przesłanki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Należy przypomnieć, że w myśl art. 5 wskazanego wyżej dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Z kolei art. 8 tego dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy.

Budynek mieszkalny, o którym mowa w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. w dniu 27 maja 1990r., tj. na dzień komunalizacji, nie stanowił zatem własności Skarbu Państwa z uwagi na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Tak więc, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. [...] w [...]. nie podlegał przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. komunalizacji.

Organ słusznie zatem przyjął, że decyzja Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r., w kontrolowanej części została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywiste i nie wymaga dalszej analizy. Natomiast istota sporu opiera się o właściwą interpretację "nieodwracalnych skutków prawnych" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Skutek "nieodwracalny", stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwołalny". Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego w zakresie prawa rzeczowego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 5, s. 239), stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistniania zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek - a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656), wyjaśnić należy, że nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W ocenie Sądu żadna z wymienionych przesłanek warunkujących powstanie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1991r. nie zachodzi.

Lokal nr [...] został zbyty na podstawie aktów notarialnych [...] jako mienie Skarbu Państwa w następstwie wykonania decyzji administracyjnych Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1990r. Nr [...]. Jak więc wynika z powyższego sprzedaż lokalu nr [...], jak również późniejszy obrót lokalem nr [...] nie są bezpośrednim skutkiem decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1991r. ale bezpośrednim skutkiem decyzji z dnia [...] października 1990r.

Kolejno, lokal nr [...] został zbyty przez gminę w dniu [...] lipca 1993r. na podstawie aktu notarialnego rep. [...]. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, sprzedaż tego lokalu nastąpiła w wyniku wykonania decyzji Burmistrza Dzielnicy - Gminy [...] z dnia [...] listopada 1990r., Nr [...]. Sprzedaż lokalu nr [...] nie jest więc skutkiem decyzji komunalizacyjnej Nr [...] Wojewody [...]. ale bezpośrednim skutkiem decyzji z dnia [...] listopada 1990r.

Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że obrót lokalami nr [...] w drodze czynności cywilnoprawnej poprzedzony został odpowiednimi, wskazanymi powyżej aktami administracyjnymi niepozostającymi w związku prawnym z decyzją o przejęciu nieruchomości na własność gminy, tj. badaną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r.

Niezależnie od tego, że Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że ocena czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy tylko bezpośrednich skutków kontrolowanej decyzji to w przedmiotowej sprawie występuje związanie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r. I SA/Wa 437/12 wskazał m.in., że ocena, czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczy tylko bezpośrednich skutków kontrolowanej w nadzorze decyzji. Organ miał odnieść się więc do twierdzenia skarżących, czy decyzja komunalizacyjna wywiera jakiekolwiek skutki w zakresie czynności sprzedaży lokalu skarżącym.

Organ zgodnie ze wskazaniami Sądu odniósł się do zakresu działania decyzji komunalizacyjnej, wskazując, że bezpośrednio do obrotu cywilno prawnego lokalami [...] doprowadziły decyzje administracyjne Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1990r. Nr [...] i Burmistrza Dzielnicy - Gminy [...] z dnia [...] listopada 1990r., Nr [...]. W stanie prawnym z dat ww. decyzji bez ich wydania nie doszłoby do zwarcia aktu notarialnego, warunkującego skuteczne przeniesienia prawa własności. Decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lipca 1991r. takich skutków nie generowała, nie wywoływała zatem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Organ prawidłowo przy tym uznał, że upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy - w zakresie dot. nieruchomości położonej przy ul. [...] - organ miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. wydanego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Mając powyższe na względzie zauważyć trzeba, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł (podobnie - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15). W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto, w ocenie Sądu, w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (P 46/13) czy też nie. Treść tego wyroku przede wszystkim jest skierowana do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 k.p.a.). Sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe; określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy.

Słusznie przy tym organ przyjął, że nawet uznając, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15), należałoby wskazać, iż uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Uwzględniając powyższe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ prawidłowo stwierdził, iż upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991r. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Mamy tu bowiem do czynienia z decyzją nieodległą w czasie w zakresie realiów dotyczących nieruchomości warszawskich gdzie nierzadko sprawy dotyczą nieważności orzeczeń administracyjnych z lat 50-siątych, czy 60-siątych ubiegłego wieku.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.