Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 194/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2006 sygn. akt III SA/Gd 588/06 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 588/06, po rozpoznaniu skargi K. N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał K. N. dodatek mieszkaniowy w wysokości 115,98 zł za okres od dnia 1 lutego 2006 r. do 31 lipca 2006 r., płatny na poczet bieżących opłat mieszkaniowych, bezpośrednio dla zarządcy domu.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w gospodarstwie domowym K. N. na powierzchni [...] m2 zamieszkują trzy osoby. Łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...] zł miesięcznie. Wydatki za lokal wynosiły 375, 89 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych do przyznania tego świadczenia w określonej wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. N. wskazała, że ustalając podstawę wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego do dochodu jej gospodarstwa domowego za październik 2005 r. błędnie dodano dochód jej męża, który w dacie składania wniosku już nie żył.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w październiku 2005 r. dochód gospodarstwa domowego K. N. stanowił nie tylko zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 43 zł., ale także dochód osiągany przez żyjącego wówczas jej męża w postaci renty w kwocie [...] zł i dodatku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł. Stosownie do art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mąż wnioskodawczyni dopóki żył, był członkiem jej gospodarstwa domowego. A zatem także osiągany przez niego dochód w październiku 2005r. jest dochodem, który podlegał wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego odwołującej. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło, że przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego dochód gospodarstwa domowego K. N. nie został zawyżony.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że gospodarstwo domowe to wszystkie osoby stale zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą. W chwili składania wniosku mąż nie był osobą wchodzącą do gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej, nie można zatem uwzględnić jego dochodów za ostatnie 3 miesiące, albowiem sytuacja gospodarstwa domowego uprawniająca do dodatku mieszkaniowego rozpatrywana jest na dzień złożenia wniosku, a nie na 3 miesiące wstecz. Ponadto organy dokonując obliczeń uwzględniły dochody 4 osób za ostatnie 3 miesiące, lecz dochód podzieliły na 3 osoby ujęte we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Stosownie do art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie dodatku mieszkaniowego stanowi wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy, poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku. Natomiast w ust. 3 art. 3 niniejszej ustawy zawarto regulację, jakie przychody uważa się za dochód. Według niniejszego przepisu dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało faktycznie uzyskane. Zatem chodzi tutaj o wszystkie faktycznie uzyskane dochody w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wliczenie do dochodu gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku renty męża skarżącej za miesiąc październik 2005 r. było prawidłowe. Okoliczność, że mąż skarżącej w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego już nie żył nie oznacza, że uzyskiwany przez niego dochód nie stanowił dochodu tego gospodarstwa w okresie, kiedy był jego członkiem.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organy administracji do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej wliczyły również dodatek pielęgnacyjny otrzymany przez męża skarżącej za październik 2005 r., to rozważenia wymaga kwestia, czy dodatek ten podlega wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Z treści art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy wynika bowiem, iż do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, koniecznym zatem stało się wyjaśnienie charakteru obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego.

Zasiłki pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), natomiast dodatki pielęgnacyjne objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.).

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy).

Stosownie zaś do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji.

Jednakże w myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji dokonując porównania obu świadczeń, stwierdził, że przysługują one osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Z tego wynika, że jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, iż jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji , biorąc pod uwagę cel, charakter i funkcję obu świadczeń, stwierdzić należy, iż są one identyczne. Powyższe potwierdza art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujący kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu z dwóch źródeł świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję.

W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, ale również dodatków pielęgnacyjnych. Taka wykładnia przepisu jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującym zasadę równości wobec prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej przepisu art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej. Zatem na gruncie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenia o tożsamym charakterze i identycznej funkcji muszą być traktowane tak samo.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skoro w niniejszej sprawie organy obu instancji zaliczyły do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej dodatek pielęgnacyjny, to naruszyły art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ustalić dochód gospodarstwa domowego skarżącej przy zastosowaniu wskazanej wyżej wykładni art. 3 ust. 3 cyt. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu contra legem, że dodatek pielęgnacyjny nie jest wliczany do dochodu w rozumieniu zdania pierwszego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Wskazując na powyższą podstawę wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. N., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podało, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera definicję legalną dochodu. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca w sposób wyraźny wymienił te świadczenia, których nie wlicza się do dochodu, przy czym jest to zamknięty krąg obejmujący tylko i wyłącznie świadczenia tam wymienione. Dodatek pielęgnacyjny w kręgu tym się nie mieści. Prowadzi to do wniosku, że skoro dodatek pielęgnacyjny nie został wymieniony w zdaniu drugim powołanego przepisu jako świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu, to znaczy to, że dodatek pielęgnacyjny do emerytury (renty) wlicza się do dochodu wnioskodawczyni, stanowiącego podstawę do dalszych obliczeń dodatku mieszkaniowego.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania co do charakteru obu świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, pod kątem zgodności przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pominął jednak fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. K 16/03, orzekł że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro zatem, Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku przesądził o zgodności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy, z art. 2 i art. 32 Konstytucji, to wykładnia tego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku, prowadząca do wniosku o niezgodności treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w jego literalnym brzmieniu z art. 32 Konstytucji, jest całkowicie chybiona.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż wykładania językowa ma charakter podstawowy i dopiero w wypadku niejasności sensu przepisu przy jej zastosowaniu można sięgnąć do wykładni celowościowej, czy funkcjonalnej. W jego ocenie odrzucenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni językowej i logicznej przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje naruszeniem przez Sąd tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby wykładnia gramatyczna przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dała wyniki niejednoznaczne, zaś, z treści art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych. Nie rozważył też, czy dodatek (a nie zasiłek) pielęgnacyjny wlicza się, czy też nie do dochodu skarżącej lecz przeszedł do wyjaśnienia charakteru obu świadczeń, pomimo braku wykazania konieczności tego wyjaśnienia.

W ocenie Kolegium, zbieżność celów i charakteru obu świadczeń nie ma żadnego znaczenia dla wykładni celowościowej przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z uregulowań ustawowych, dotyczących obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego wynika zasada, że im większy dochód wnioskodawcy, tym mniejszy jest dodatek mieszkaniowy (art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1-2 i ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Badając cel, jakim ustawodawca kierował się nakazując nie wliczać do dochodu pewnych świadczeń wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, kierując się zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), należy mieć na uwadze sytuację finansową osób, które mogą ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a nie charakter świadczeń.

Wszystkie świadczenia wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych to świadczenia przyznawane osobom najuboższym, w oparciu o kryteria dochodowe niższe niż kwota najniższej emerytury. Celem regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 zdanie drugie było wyrównanie szans do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób otrzymujących świadczenia socjalne dla najuboższych w porównaniu z osobami otrzymującymi chociażby stałe świadczenia rentowe. Wykładnia art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do uprzywilejowania osób otrzymujących emerytury (renty) wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym względem osób, których dochody są niższe od najniższej emerytury, a zatem do naruszenia zasady równości wobec prawa wszystkich osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zastosowanie wszystkich rodzajów wykładni przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dodatek pielęgnacyjny jest wliczany do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są określone w § 2 art. 183 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwioną podstawę.

Jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 zd. drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.

Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego.

Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w świetle tego przepisu dopuszczalne było zaliczenie bądź niezaliczenie do dochodu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy charakteru świadczeń zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego i doszedł do wniosku, iż cel i charakter oraz funkcje obu tych świadczeń są identyczne. W konsekwencji uznał, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 zdanie drugie cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego, ale również dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka wykładnia tego przepisu jest zgodna z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, iż w teorii prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Ta reguła ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy wykładane pojęcie ma charakter definicji. Wprawdzie nie oznacza to, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej. Jednakże zasada wykładni ustaw z Konstytucją nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r. T 33/01, OTK-B 2002/1/47).

Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż brzmienie art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie nasuwa wątpliwości, że przepis ten zawiera definicję dochodu. Zdanie pierwsze tego artykułu stanowi regulację podstawową, zaś zdanie drugie ma charakter wyjątkowy, gdyż pozwala nie zaliczyć do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokość dodatku mieszkaniowego niektórych rodzajów przychodów m.in. zasiłku pielęgnacyjnego.

Podkreślić należy, że katalog świadczeń wymienionych w tym przepisie ma charakter zamknięty. Nie mieści się w nim dodatek pielęgnacyjny. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że dodatek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że skoro wykładnia językowa tego przepisu dawała jednoznaczny wynik, to zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu było nieuzasadnione.

Zauważyć należy, iż uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. K 16/03, OTK-A 2004/07/68, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy z art. 2 i art. 32 Konstytucji orzekł, ze art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku przyznał, że mimo iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to jednak zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice.

Przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego nie można zatem uznać, że powinny być one traktowane jednakowo. Świadczenia te są bowiem wypłacane na podstawie odrębnych ustaw. Dodatek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) i przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty ex lege w przypadku, gdy spełnione są przesłanki ustawowe (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończone 75 lat).

Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Jest on przyznawany osobie, która nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, a przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji lub o osiągnięciu 75 lat).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca potraktował kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychód z emerytury lub renty i nie wyłączył jej ze składników dochodu rodziny przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Natomiast kwoty zasiłku pielęgnacyjnego jako niepowiązane z emeryturą czy rentą, potraktował jako świadczenie podlegające wyłączeniu z dochodu rodziny. Przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela.

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, iż niewątpliwie ustawodawca nakazując niezaliczanie do dochodu pewnych świadczeń określonych w art. 3 ust. 3 ustawy, miał na uwadze sytuację materialną osób, które mogą się ubiegać o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie zaś charakter świadczeń.

Świadczenia wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych to świadczenia przyznawane osobom najuboższym w oparciu o kryteria dochodowe niższe niż kwota najniższej emerytury.

Osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego (którego kwota wynosi 144 zł) nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji finansowej znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Najczęściej osoby otrzymujące zasiłek pielęgnacyjny utrzymują się z zasiłku stałego, którego kwota jest niższa od emerytury lub renty.

Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączając do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szanse do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych, otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w zaskarżonym wyroku przeprowadzono błędną wykładnię art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, a także nieprawidłowo nakazano ustalenie dochodu skarżącej przy uwzględnieniu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznał, iż dochód skarżącej z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, uwzględniający świadczenie rentowe netto jej męża powiększone o dodatek pielęgnacyjny, został ustalony zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. A zatem decyzja o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego w kwocie 115,98 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2006 r. do 31 lipca 2006 r. prawa nie narusza.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.