Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: uchylono opinię w zaskarżonym zakresie
Powołane przepisy: article: Art. 208 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: Art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Wadowice na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. nr SEPZ-I.542.105.2017.AŁ w przedmiocie uchwały nr XXXII/242/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 9 lutego 2017 r. uchyla zaskarżoną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. nr SEPZ-I.542.105.2017.AŁ w zakresie, w jakim zobowiązuje Gminę Wadowice do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E. i K. Wojtyłów w Kleczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2017 r. Rada Miejska w Wadowicach podjęła uchwałę Nr XXXII/242/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

Pismem z dnia 3 marca 2017 r. nr: SEPZ-I.542.105.2017.GO Małopolski Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów w Wadowicach do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, gdyż rozwiązania zaproponowane przez Gminę naruszały art. 206 ust. 2 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe poprzez nieuwzględnienie wszystkich publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. W załączniku nr 1 do opiniowanej uchwały nie uwzględniono bowiem Szkoły Podstawowej im. Emilii i Karola Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach, natomiast uwzględniono Szkołę Podstawową im. Adama Mickiewicza wraz z Filią Szkoły Podstawowej im. Adama Mickiewicza z siedzibą w Klęczy Dolnej 221 wchodzącą w skład Zespołu Szkół Publicznych w Klęczy Dolnej, podczas gdy w dniu podejmowania uchwały Szkoła Podstawowa w Klęczy Dolnej nie posiadała szkoły filialnej a w Klęczy Zarąbkach istniała samodzielna szkoła podstawowa. Ponadto w uchwale postanowiono, że funkcjonujące w - składających się ze szkół podstawowych i gimnazjów - zespołach szkół w miejscowościach Wadowice, Chocznia i Wysoka, gimnazja zakończą swoją działalność z dniem 31 sierpnia 2019 r. i z dniem 1 września 2019 r. zostaną włączone w struktury szkół podstawowych. Rozwiązanie to naruszało art. 191 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe według którego z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową.

W dniu 27 marca 2017 r. Małopolski Kurator Oświaty w piśmie znak: SEPZ-I-542.105.2017.AŁ powtórnie zaopiniował uchwałę nr XXXII/242/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, tym razem pozytywnie ale pod warunkiem wprowadzenia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół zastrzeżeń wyrażonych w opinii z dnia 3 marca 2017 r. (znak: SEPZ-I-542.105.2017.GO).

Skargę na powyższą opinię wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wadowice – reprezentowana przez Burmistrza Wadowic zaskarżając ją w tej części, w jakiej opinia ta zobowiązuje skarżącego do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E. i K. Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019. Zakwestionowanej decyzji Burmistrz zarzucił:

1) naruszenie art. 206 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez bezzasadne zobowiązanie skarżącego do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E. i K. Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019, podczas gdy:

a) szkoła ta przeznaczona jest do likwidacji (procedura likwidacyjna w toku) i według zamiaru skarżącego nie będzie już funkcjonować jako samodzielna podstawówka w dniu 1 września 2017 r.,

b) budynek szkolny jest za mały, aby mogli uczyć się w nim uczniowie ośmiu klas;

2) naruszenie art. 206 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez pominięcie przez Kuratora w zaskarżonej opinii, że Rada Miejska w Wadowicach podejmując uchwałę w sprawie projektu sieci szkół była zobligowana do zapewnienia, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami:

a) o pełnej strukturze organizacyjnej oraz

b) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji, czego w przypadku Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach spełnić nie można ze względu na ograniczone możliwości budynku, w którym szkoła ta się mieści oraz brak innego budynku w jego bliskiej odległości;

3) naruszenie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w związku z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez:

a) wydanie opinii przez Kuratora z przekroczeniem ustawowego 21-dniowego terminu, po którego upływie uchwałę nr XXXII/242/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego uważa się za przyjętą w brzmieniu przedłożonym przez gminę,

b) brak wskazania trybu i podstawy prawnej wydania zaskarżonej opinii oraz jej relacji w stosunku do uprzednio wydanej opinii z dnia 3 marca 2017 roku (znak: SEPZ-I.542.105.2017.GO).

Mając powyższe na uwadze Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. (znak:SEPZ-I.542.105.2017.AŁ) w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi podano, że sprzeczność pomiędzy warunkiem wskazanym przez Kuratorium w zaskarżonej opinii, a rzeczywistymi możliwościami lokalowymi Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach spowodowała niezgodność skarżonego rozstrzygnięcia z szeregiem przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Kurator całkowicie pominął fakt, że Rada Miejska w Wadowicach w dniu 9 lutego 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXII/241/2017 w sprawie zamiaru likwidacji-Szkoły Podstawowej im. Emilii i Karola Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. Adama Mickiewicza w Klęczy Dolnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Publicznych w Klęczy Dolnej z siedzibą w Klęczy Dolnej 221, a zatem według zamiaru Gminy Wadowice na dzień 1 września 2017 r. Szkoła Podstawowa im. Emilii i Karola Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach ma już nie działać, a w jej miejsce ma funkcjonować filia Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. Adama Mickiewicza w Klęczy Dolnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Publicznych w Klęczy Dolnej z siedzibą w Klęczy Dolnej 221. Tym samym katalog jednostek oświatowych wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w Wadowicach jest katalogiem pełnym, wyczerpującym i niezasadne jest nakazywanie Gminie Wadowice ujęcia w uchwale o dostosowaniu sieci szkół także Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach.

W przypadku dokonywania jakichkolwiek zmian w sieci szkół, które z konieczności i wymagań przepisów prawa dokonywane są z wyprzedzeniem czasowym, postępowanie przyjęte przez Kuratora oznaczałoby, że dokonanie jakichkolwiek zmian strukturalnych nie jest możliwe i nie może być wykonane. Twierdzenie takie nie ma oparcia w przepisach prawa, a także w innych działaniach Kuratora, gdzie zgadza się on i akceptuje zmiany strukturalne (dokonana likwidacja przedszkola w Choczni w celu powstania oddziałów przedszkolnych przy Zespołach Szkół). Zatem działania Kuratora są w tym zakresie ze sobą sprzeczne, a przyjęta teza nieprawidłowa. Wprawdzie Małopolski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował ww. uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w Klęczy Zarąbkach, jednakże opinia Kuratora nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, albowiem Gmina Wadowice w dniu 3 marca 2017 r. skierowała od niej zażalenie, które obecnie (w dacie składania skargi) jest rozpatrywane przez Ministra Edukacji Narodowej. Do czasu rozpoznania zażalenia Kurator nie powinien przyjmować, że nie dojdzie do likwidacji ww. szkoły.

W opiniowanej uchwale Rady Miejskiej w Wadowicach poprawnie nie ujęto szkoły w Klęczy Zarąbkach, albowiem wyrażono zamiar jej przekształcenia, a zatem na dzień 1 września 2017 r. szkoła ta miała już nie działać.

Nie ma faktycznych możliwości, aby Szkołę Podstawową w Klęczy Zarąbkach przekształcić w szkołę ośmioletnią, gdyż nie pozwalają na to uwarunkowania lokalowe budynku, w którym się znajduje (składa się on z 7 sal lekcyjnych i salki gimnastycznej).

Kurator całkowicie pominął treść art. 206 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który zobowiązywał skarżącego do zapewnienia, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej oraz funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. W przypadku Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach tego warunku spełnić się nie da, ponieważ budynek szkoły jest za mały by pomieścić osiem klas, a w jego bliskiej odległości nie znajduje się żaden inny budynek, w którym można by zorganizować naukę dla przyszłych uczniów szkoły.

Poważną wadą zaskarżonej opinii jest brak wskazania trybu jej wydania. Kurator nie powołał się na jakąkolwiek podstawę prawną pozwalającą na wydanie opinii w sprawie, którą już przecież zaopiniował w dniu 3 marca 2017 r. (znak: SEPZ-I-542.105.2017.GO). W szczególności Kurator nie wskazał, czy w drodze zaskarżonej opinii uchyla opinię uprzednio wydaną. Biorąc pod uwagę podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa akty administracyjne w tym samym przedmiocie (tj. opinii w sprawie projektu sieci szkół), a o przeciwnej treści (jeden negatywny, a drugi pozytywny warunkowy).

W przypadku gdy Sąd uzna, że w drodze opinii z dnia 27 marca 2017 r. doszło do uchylenia pierwotnie wydanej opinii z dnia 3 marca 2017 r., to konsekwentnie należy uznać, że wydając opinię z dnia 27 marca 2017 r. Kurator przekroczył ustawowy 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, a co za tym idzie w myśl art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę nr XXXII/242/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego uważa się za przyjętą przez Kuratora bez uwag.

Zaskarżona opinia Kuratora została doręczona do Urzędu Miejskiego w Wadowicach w dniu 30 marca 2017 r. Wobec powyższego 30-dniowy termin do wniesienia skargi na opinię upływał z dniem 2 maja 2017 r.

W zaskarżonej opinii Kurator nie zawarł również pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednakże na podstawie art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe skarżącemu prawo to przysługuje.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie.

Kurator wyjaśnił, że stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe określa się plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Uchwała rady gminy w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego określa przede wszystkim plan sieci wszystkich szkół publicznych funkcjonujących na terenie gminy, zarówno w tzw. okresie przejściowym, tj. od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. jak i w okresie późniejszym, a więc od 1 września 2019 r. Zgodnie z art. 206 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, na podstawie uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Utworzenie szkoły filialnej oznacza przekształcenie szkoły podstawowej - i nie wynika z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Jednostka samorządu terytorialnego, która zamierza zlikwidować szkołę podstawową, bądź ją przekształcić winna zastosować procedurę przewidzianą w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a od 1 września 2017 r. - w art. 89 ustawy Prawo oświatowe. Dostosowanie sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzanego ustawą - Prawo oświatowe oznacza dostosowanie do nowego ustroju istniejącej na terenie gminy w dniu podejmowania uchwały sieci szkół podstawowych i gimnazjów.

Uchwała Rady Miejskiej w Wadowicach nr XXXII/242/2017 z 9 lutego 2017 r. w planie sieci publicznych szkół podstawowych w załączniku nr 1 uwzględniała pod poz. 9 Zespół Szkół Publicznych w Klęczy Dolnej Szkołę Podstawową im. Adama Mickiewicza w Klęczy Dolnej oraz Filię Szkoły Podstawowej im. Adama Mickiewicza z siedzibą w Klęczy Dolnej 221. W dniu 9 lutego 2017 r. Rada Miejska w Wadowicach podjęła również, w trybie art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uchwałę nr XXXII/241/2017 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Emilii i Karola Wojtyłów w Klęczy Zarąbkach w celu utworzenia filii Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. Adama Mickiewicza w Klęczy Dolnej. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach uzyskał negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty. Złożone przez Gminę zażalenie na powyższą opinię jest w trakcie rozpoznawania przez organ drugiej instancji a opiniowana uchwała ma charakter intencyjny. Likwidacja szkoły następuje po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty i powzięciu przez organ stanowiący uchwały o likwidacji.

Nieumieszczenie, zatem w sieci szkół na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. szkoły istniejącej Szkoły Podstawowej w Klęczy Zarąbkach oraz umieszczenie szkoły, którą organ prowadzący ma dopiero zamiar przekształcić narusza przepis art. 206 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Dodać należy, że organ stanowiący po podjęciu uchwały może również dokonywać zmian jej zapisów. Wniosek ten wynika z zapisu art. 212 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W takiej sytuacji zobowiązany jest do zachowania trybu przewidzianego w art. 206-210 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Zaskarżona opinia nie narusza także art. 206 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, bowiem w świetle powyższego przepisu organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe winny dążyć do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej oraz funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji lecz nie jest to wymóg bezwzględny.

Małopolski Kurator Oświaty nie naruszył także przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w związku z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez wydanie opinii z przekroczeniem ustawowego 21-dniowego terminu, bowiem opinię w sprawie uchwały Nr XXXII/242/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. Rady Miejskiej w Wadowicach wydał w dniu 3 marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Strona skarżąca zaskarżyła opinię Kuratora oświaty z dnia 27 marca 2017 r. w części zobowiązującej Radę Miejską w Wadowicach do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E i K. Wojtyłów w Kleczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019.

Takim określeniem granic tej sprawy Sąd jest związany. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. który jednak nie ma zastosowania w tej sprawie. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 1569/16) rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny pierwszej instancji jest związany granicami sprawy w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi co oznacza, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Tym samym skoro w tej sprawie wyraźnie strona skarżąca zaskarża opinię Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. znak SEPZ-I.542.105.2017.AŁ tylko w tej części w której Kurator zobowiązał Radę Miejską w Wadowicach do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E i K. Wojtyłów w Kleczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019, to tym samym ten zakres ww. opinii stanowi granice tej sprawy i tylko w tym zakresie Sąd orzeka.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w zaskarżonym zakresie opinia Kuratora Oświaty stanowi akt nadzoru nad samorządem terytorialnym. W sposób władczy ingeruje w treść uchwały organu stanowiącego gminy. Jak wprost wynika z art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), zwanej dalej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi", opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej odwołanie, a jedynie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Poprzez taką regulację ustawową ustawodawca przyznał kuratorowi oświaty (a w istocie kierownikowi wydziału w urzędzie wojewódzkim podejmującemu działania w imieniu i z upoważnienia wojewody) możliwość władczego i jednostronnego kształtowania treści uchwał. Taki sposób nadzorowania działalności samorządu znajduje podstawę w art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., który reguluje przypadek uzależniania przez inny organ ważności (czyli obowiązywania) rozstrzygnięcia organu gminy od zaopiniowania tego rozstrzygnięcia przez inny organ. W tej sprawie organem samorządu jest Rada Miejska w Wadowicach a innym organem jest Małopolski Kurator Oświaty, którego opinia jest wiążąca i brak uwzględnienia takiej opinii skutkuje istotna wadą uchwały.

W pierwszej kolejności należy podnieść uchybienie, które Sąd zauważył w sprawie, a które dotyczy sposobu wykonywania kompetencji przez Kuratora oświaty. Zaskarżoną opinię wydał Małopolski Kurator Oświaty występując w imieniu własnym, czym naruszył obowiązujące przepisy.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania tejże opinii art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), kurator oświaty w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Analogiczne rozwiązanie zawiera art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59) zgodnie z którym kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Art. 4 pkt 17 Prawa oświatowego definiuje kuratora oświaty jako kierownika kuratorium oświaty będącej jednostką organizacyjną wchodząca w skład zespolonej administracji rządowej w województwie.

Tym samym skoro z art. 31 ust. 1 Prawa oświatowego (i utrzymuje taką regulację nowe Prawo oświatowe) wynika, że kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w imieniu wojewody, to także i zaskarżona opinia powinna być wydana w imieniu wojewody, a nie w imieniu własnym kuratora oświaty. Wada ta nie uzasadnia jednak samodzielnie uchylenie zaskarżonej opinii, ale wskazuje na brak stosowania przepisów ustawy dotyczących sposobu wykonywania kompetencji przez kuratora.

Przechodząc do kontroli opinii w zaskarżonym zakresie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że strona skarżąca Gmina Wadowice spełniła przesłanki do skutecznego wniesienia skargi, tj. zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., skarga została wniesiona w terminie trzydziestodniowym liczonym od daty doręczenia opinii Kuratora oświaty. Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej Wadowice w sprawie wniesienia skargi. Nie ulega także wątpliwości, że strona skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi. Kurator oświaty zakwestionował bowiem uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach.

Podstawą prawną wydania opinii Kuratora Oświaty w zaskarżonym zakresie jest art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających.

Zgodnie z tym przepisem opinii kuratora oświaty wymaga uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe w zakresie:

1) planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) planu sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia oraz granic obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3) warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dnia rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową określoną zgodnie z art. 129 ust. 2,

b) roku szkolnego, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie pierwszej ośmioletniej szkoły podstawowej.

Opinia, o której mowa w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających, ma zawierać w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, gdy uchwała dodatkowo obejmuje zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych - także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy.

Jak przy tym wynika z art. 208 ust. 2 Przepisów wprowadzających, kurator oświaty opiniuje uchwałę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia otrzymania. Ten przepis ma kluczowe znaczenie w tej sprawie. Ustawodawca wprowadził dwudziestojednodniowy termin do wydawania opinii przez kuratora oświaty wobec uchwał wydawanych na podstawie art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Żaden przepis ustawy nie dopuszcza możliwości wydania opinii po tym terminie. Jak już zostało to wskazane, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że opinia o której mowa w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowi akt nadzoru nad organami samorządu terytorialnego. Jest to jednostronne i władcze wkroczenie podmiotu usytuowanego poza samorządem w działalność samorządową z zakresu zadań oświatowych. Zgodnie zaś z art. 87 u.s.g. każda władcza ingerencja w działalność samorządu terytorialnego wymaga podstawy ustawowej.

Porównanie daty przekazania uchwały przez Radę Miejską w Wadowicach uchwały nr XXXII/242/2017 Kuratorowi Oświaty – 10 lutego 2017 r. z datą wydania zaskarżonej opinii – 27 marca 2017 r. wprost wskazuje, że 21-dniowy termin został niedochowany. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że Kurator Oświaty już w dniu 3 marca 2017 r. wydał negatywną opinię o ww. uchwale. Ta jednak opinia nie jest przedmiotem tej sprawy. Kurator oświaty wydał bowiem kolejną opinię w dniu 27 marca 2017 r. i tylko ta opinia w określonym przez stronę skarżącą zakresie jest przedmiotem tej sprawy.

Skoro zaskarżoną w części opinię wydano z przekroczeniem terminu 21-dniowego do jej wydawania, to w oczywisty sposób kurator oświaty przekroczył swoje kompetencje. Jest to istotne naruszenie prawa. W takiej sytuacji jakiekolwiek domniemywanie możliwości wykonywania czynności nadzorczych przez kuratora oświaty jest niedopuszczalne.

Tym samym rację ma strona skarżąca podnosząc, że pomimo upływu terminu do wydania opinii, Kurator Oświaty wydał zaskarżony akt.

Ta okoliczność powoduje, że niecelowym byłaby ocena merytoryczna opinii Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. w zaskarżonej części, ponieważ w dacie jej wydawania Kurator w ogóle nie posiadał jakichkolwiek kompetencji do wyrażania swojego stanowiska.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, że opinia z dnia 27 marca 2017 r. stanowi jedynie doprecyzowanie poprzedniej opinii tego organu z dnia 3 marca 2017 r. Nie stanowi doprecyzowania dlatego, że organ wydał poprzednio negatywną opinię, po czym zajął kolejne stanowisko wydając opinię pozytywną chociaż warunkową. Samo proste porównanie treści opinii z dnia 27 marca 2017 r. z opinią z dnia 3 marca 2017 r. pokazuje, że opinia z 27 marca 2017 r. zmieniła, a nie doprecyzowała, opinię z 3 marca 2017 r. Doprecyzowanie oznacza podanie większej ilości szczegółów w stosunku do ogólnego stanowiska, a w tej sprawie w zaskarżonym zakresie Kurator Oświaty w opinii z dnia 3 marca 2017 r. zmienił swoją opinię z negatywnej na pozytywną.

Aktu zmieniającego warunki opinii nie można traktować inaczej jak nowej opinii.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) uchylił zaskarżoną opinię Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2017 r. znak SEPZ-I.542.105.2017.AŁ w części opiniującej pozytywnie warunkowo uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 9 lutego 2017 r. Nr XXXII/242/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego w zakresie, w jakim zobowiązano Radę Miejską w Wadowicach do ujęcia w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego Szkoły Podstawowej im. E i K. Wojtyłów w Kleczy Zarąbkach oraz określenia granic jej obwodu na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019.