Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 12/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego.

TEZY

Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zakładu kamieniarskiego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu J. H. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 12/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] Architekt Miejski w S. udzielił Z. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zakładu kamieniarskiego na działkach nr [...] i [...] w S. – K. W pozwoleniu zobowiązano inwestora do prowadzenia robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz do zawiadomienia właściwego organu o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta S., na skutek zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wynikach kontroli na działce nr [...] (poprzednio [...] i [...]) przy ul. R. w S. przeprowadzonej w dniu 20 i 23 kwietnia 2007 r. – stwierdził z urzędu wygaśnięcie w/w pozwolenia budowlanego z uwagi na ponad dwuletnią przerwę w prowadzeniu inwestycji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ podał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 i 8 Kpa - brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 734/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Z. N. na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. z uwagi na uchybienia formalne skargi.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. - Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ponownie, na tej samej podstawie prawnej, stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia budowlanego z [...] marca 1990 r. podając identyczne powody jak w decyzji z [...] maja 2007 r. tj. przerwanie prac budowlanych na okres dłuższy niż dwa lata.

Zdaniem organu dostarczony przez inwestora dziennik budowy nr [...] założony dla zakładu kamieniarskiego - zawiera wpis dotyczący wytyczenia obiektu w dniu 29 marca 1993 r. oraz szereg wpisów poczynając od daty 24 kwietnia 1992 r. - dokumentujących umowy inwestora z wykonawcami, natomiast brakuje wpisów osób uprawnionych dokumentujących prowadzenie robót budowlanych, co świadczy o faktycznym ich przerwaniu. Wywiedziono - wbrew twierdzeniom inwestora – że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia pozwolenia z dnia [...] marca 1990 jest Prezydent Miasta S. Wskazując na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ podniósł, że ustawodawca nie zróżnicował przyczyn, z powodu których przerwanie budowy lub jej nierozpoczęcie przez okres dwóch lat uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia. O istnieniu obowiązku wydania decyzji wygaszającej pozwolenie budowlane decyduje wyłącznie długość okresu nieprzystąpienia do prac lub długość przerwy w ich prowadzeniu. Oceniono jako niemającą znaczenia prawnego dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego okoliczność prowadzenia egzekucji z nieruchomości i budynków objętych przedmiotowym postępowaniem. Nadto organ wywiódł, że zdjęcia wykonane w maju 2007 r. na terenie inwestycji obrazują stan zniszczenia i degradacji znajdujących się na działce obiektów. Również podniósł, że na przedmiotowe postępowanie dotyczące wygaśnięcia pozwolenia budowlanego nie ma wpływu podnoszony przez stronę fakt złożenia wniosku o kontynuowanie robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. N. wnosząc o jej uchylenie jako nieposiadającej uzasadnienia merytorycznego i wyrządzającej jej krzywdę. Zakwestionowała pogląd organu I instancji co do nieprawidłowości prowadzenia dziennika budowy i podniosła, że jako inwestor była uprawniona do dokonywania w nim wpisów. Jej zdaniem budowa zakładu kamieniarskiego rozpoczęła się 25 sierpnia 1990 r. i została uprzednio zgłoszona, zaś wytyczenie obiektu miało miejsce 18 lipca 1990 r. i dokonał go uprawniony geodeta J. P. Budowę nadzorował inspektor nadzoru budowlanego E. K., a fakt jej przerwania nie był zawiniony przez inwestora, gdyż został spowodowany egzekucją komorniczą skierowaną do działek ze spornymi obiektami. Podniosła, że nie rozpoczęła budowy budynku mieszkalnego z uwagi na fakt otrzymania w 1995 r. dokumentu zakazującego wznoszenia obiektów mieszkalnych na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działalność z usługami cmentarnymi. Odwołująca się wskazała, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Białymstoku na skutek zaskarżenia przez nią decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] (sprawa sygn. akt II SA/Bk 734/07). Powołała przepis art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który przewiduje możliwość nakazania inwestorowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji ustalenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Jej zdaniem, zachowany w całości przez 15 lat fundament zakładu kamieniarskiego oraz konstrukcja nośna i stropy odpowiadają wymogom prawa budowlanego. Wniosła o "przywrócenie" do obrotu prawnego pozwolenia budowlanego z dnia [...] marca 1990 r. z uwagi na brak po jej stronie winy w przerwaniu robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda P. zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia dowodów poprzez: przedłożenie dokumentów obrazujących zmiany numerów ewidencyjnych działek, na których była realizowana sporna inwestycja w postaci zakładu kamieniarskiego i budynku mieszkalnego, wyjaśnienia tożsamości adresu inwestycji podanego w pozwoleniu na budowę "S. – K." i adresu obecnego "ul. M. R. [...]", wyjaśnienia czy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczy decyzji z dnia [...] marca 1990 r., bowiem istnieją wątpliwości co do podanego numeru pozwolenia budowlanego, przesłuchanie w charakterze świadka Z. S., którego oświadczenie z dnia 02 marca 1990 r. o zamiarze podjęcia obowiązków inwestora znajduje się w aktach sprawy, uzyskania potwierdzenia za zgodność z oryginałem protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. i dziennika budowy nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu podniósł, że dowody zebrane w postępowaniu przed organem I instancji, uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa, wskazują na spełnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i istnienie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z [...] marca 1990 r.

W szczególności jako dowód świadczący o przerwaniu budowy Wojewoda wymienił protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 20 i 23 kwietnia 2007 r., z którego wynika zrealizowanie przez inwestora części budynku kamieniarskiego w stanie surowym wraz z częścią uzbrojenia i brak rozpoczęcia budowy obiektu mieszkalnego, postępującą dewastację obiektu i stwarzanie przez niszczejący obiekt stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa osób postronnych. Wskazano na oświadczenie do protokołu złożone przez inwestora, z którego wynika przerwanie budowy na skutek licytacji komorniczych oraz podkreślono fakt podpisania przez skarżącą protokołu bez zgłoszenia zastrzeżeń. Jako kolejny dowód świadczący o przerwaniu robót budowlanych podano dziennik budowy nr [...] ze znajdującymi się w nim licznymi wpisami, w tym dokonywanymi przez inwestora samodzielnie, dotyczącymi m.in. licznych włamań do obiektu. Wskazano również na oświadczenie mgr inż. Z. S., z którego wynika, że nie objął on obowiązków inspektora nadzoru na spornej budowie.

Na tej podstawie organ ustalił, że roboty budowlane nie były prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w przepisów prawa. Wskazał na brak zawiadomienia o rozpoczęciu budowy, którą prowadzono bez nadzoru osoby uprawnionej, bowiem brak jest wpisu kierownika budowy z podaniem posiadanych kwalifikacji oraz dokonywanie wpisów w dzienniku budowy przez osobę nieuprawnioną - inwestora. Organ stwierdził, że prace prowadzone w końcu lat 90 - tych polegały głównie na zabezpieczeniu terenu. W tych okolicznościach uznał, że spełniona została przesłanka przerwy w budowie, o której mowa w art. 37 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów inwestora organ uznał je za nieuzasadnione. W szczególności podniósł, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera argumentację faktyczną i prawną. Nadto WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. odrzucił skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r. zatem nie może być mowy, w ocenie organu, o powtórnym rozpoznaniu tej samej sprawy. Wskazał, że inwestor, nawet jeśli posiada uprawnienia betoniarsko – kamieniarskie, jak podnosi, nie jest uprawniony do dokonywania wpisów w dzienniku budowy dotyczących podłączenia energii czy rozpoczęcia montowania centralnego ogrzewania. Podniósł, że obecnie żadna z zamierzonych inwestycji: budynek mieszkalny i zakład kamieniarski, niezależnie od stanu zaawansowania tego drugiego, nie została zrealizowana, jak również istniejące fragmenty obiektu nie spełniają wymagań prawa budowlanego.

Podniesiono również brak przepisów, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji przerwania prowadzonych robót na okres dłuższy niż wskazane w obecnym jego brzmieniu trzy lata. Ponadto zwrócił uwagę, że odwołująca się, podnosząc niemożność kontynuowania robót budowlanych wskutek prowadzonej egzekucji komorniczej, pośrednio przyznała fakt przerwania tych robót. Organ odwoławczy wskazał również, że podniesiony przez inwestora przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do uprawnień organów nadzoru budowlanego, a przedmiotowe postępowanie toczy się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej.

Odnośnie poprawności procedowania przez organ I instancji wskazano na zaistniałe uchybienia w postaci niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnionego przedłużania postępowania, w tym niezakomunikowania stronie przyczyn takiego postępowania. Podniesiono, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła dopiero po pisemnym zażądaniu przez stronę informacji o toku postępowania. Uwzględniając tak scharakteryzowane uchybienia organ odwoławczy wskazał jednak, że ich wyeliminowanie w prowadzonym ponownie postępowaniu w I instancji prowadziłoby do identycznego rozstrzygnięcia, zatem względy ekonomii procesowej uzasadniały orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Z. N. wnosząc o jej uchylenie oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia budowlanego.

Skarżąca zakwestionowała przyjęcie jako podstawy ustaleń faktycznych "nieobiektywnych i jednostronnych", jej zdaniem, ustaleń protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. oraz podniosła, że nie uwzględniono faktu zajęcia przez komornika działki ze spornymi obiektami w postępowaniu egzekucyjnym i przeznaczenie jej do licytacji, podczas gdy jej zdaniem czas egzekucji komorniczej powinien wstrzymywać bieg terminu z art. 37 Prawa budowlanego. Nie zgodziła się z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie wpisów w dzienniku budowy, w szczególności z ustaleniem nieprowadzenia robót budowlanych, bowiem – jak wskazała - stale dokonywała zabezpieczenia terenu i poszczególnych obiektów ponosząc z tego tytułu znaczne koszty. Podniosła jako uchybienie niezwrócenie się do wierzyciela o informacje o zakończeniu egzekucji i zwolnieniu działki. Wskazała, że przez cały czas zatrudniony był inspektor budowlany E. K., jak również, że przed rozpoczęciem robót budowlanych zgłosiła ten fakt organowi. W jej ocenie powody wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1990 r. były pozamerytoryczne, związane z pracami budowlanymi prowadzonymi na działce sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uzupełniająco podniósł, że przepisy art. 36 a) i 37 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują tzw. usprawiedliwionych odstępstw od braku ciągłości procesu inwestycyjnego, w tym zawieszenia biegu terminów w związku z prowadzeniem odrębnych postępowań. O obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane decyduje fakt nierozpoczęcia lub przerwania budowy przez określony czas. Organ przytoczył również treść art. 34 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - podkreślając konieczność zamieszczenia w dzienniku budowy informacji o uprawnieniach i danych identyfikacyjnych osób sprawujących kierownictwo budowy, których to wpisów w dzienniku załączonym do akt sprawy nie ma. Również podano, że uprawnień kierownika budowy i inspektora nadzoru nie mógł pełnić sam inwestor z braku odpowiednich kwalifikacji i wiedzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Również sąd administracyjny z urzędu nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu takich uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie sporu w sprawie niniejszej zależało od ustalenia, czy skarżąca przerwała prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym i zakładzie kamieniarskim na okres uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dnia [...] marca 1990 r.

W ocenie sądu organ udzielił na powyższe pytanie prawidłowej odpowiedzi, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie zaskarżone w sprawie niniejszej, wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, aktualną w dacie orzekania w II instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na dłużej niż trzy lata. Dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego na tej podstawie konieczne jest ustalenie faktu co najmniej trzyletniego okresu, w którym nie rozpoczęto lub po rozpoczęciu – nie kontynuowano prac budowlanych. W ocenie sądu wystąpienie w sprawie niniejszej wymaganej okoliczności organy ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości.

Przedmiotem stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w rozpoznawanym przypadku było pozwolenie z [...] marca 1990 r. na budowę budynku mieszkalnego i zakładu kamieniarskiego. Organ ustalił, że proces budowlany został przerwany na okres co najmniej trzech lat, w tym nie rozpoczęto w ogóle realizować budynku mieszkalnego, zaś prace przy zakładzie kamieniarskim przerwano w latach 1994 – 1995, a więc na datę kontroli w 2007 r., przerwa wynosiła więcej niż trzy lata.

Powyższe ustalenia należy zaakceptować jako zgodne z prawem. Ich podstawą był przede wszystkim protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. oraz zapisy dziennika budowy nr 13/90 założonego dla zakładu kamieniarskiego. Istotnie, treść tych dokumentów wskazuje, że doszło do sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem, że nastąpiła ponad trzyletnia przerwa w procesie budowlanym.

We wskazanym protokole kontroli znajdują się zapisy o wykonaniu jedynie części obiektu w postaci zakładu kamieniarskiego: "bez pomieszczenia traka, magazynu i garażu (...)" oraz "części robót wykończeniowych i instalacyjnych wewnętrznych", na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji charakteryzując obiekt jako "wykonany w stanie surowym (...) wraz z częścią uzbrojenia" (vide s. 3 uzasadnienia). Organ odwoławczy podniósł również (odnotowany w protokole) zły stan techniczny istniejącej części, jak też nieprzystąpienie do budowy budynku mieszkalnego. Powzięty przez organ na podstawie powyższych zapisów wniosek o zaistnieniu przerwy był tym bardziej uprawniony, że wystąpienie przerwy przyznała sama skarżąca, uczestnicząca w oględzinach w dniach 20 i 23 kwietnia 2007 r. Co prawda zakwestionowała w skardze treść protokołu jako, jej zdaniem, "jednostronną i nieobiektywną", jednak nie może ujść uwadze fakt, również podniesiony przez organ, że w/w bez zgłoszenia zastrzeżeń podpisała protokół kontroli akceptując zawarte w nim własne stwierdzenie: "Roboty budowlane przy budowie zakładu kamieniarskiego zostały przerwane wskutek licytacji komorniczych, co miało miejsce w latach 1994 – 1995". Natomiast ani w skardze, ani na rozprawie nie zakwestionowała faktu złożenia podpisu pod protokołem i motywów tej czynności.

Niewątpliwie zatem protokół powyższy, z uwagi na jego treść, powinien był stanowić podstawowy dowód w sprawie na okoliczność zaistnienia przerwy w budowie i taki też charakter nadał mu organ, a ocenę tę należy zaakceptować.

Odnośnie przyjęcia za podstawę ustaleń faktycznych treści dziennika budowy, to również dokonana przez organ ocena nie budzi istotnych zastrzeżeń. Wskazano na znajdujące się w tym dzienniku wpisy np. 18 lipca 1990 r. – wytyczenie obiektu na gruncie, 25 sierpnia 1990 r. – rozpoczęcie budowy, 06 kwietnia 1992 r. – stwierdzenie poziomu wody gruntowej, w tym zwrócono uwagę zwłaszcza na jeden dokonany przez uprawnionego geodetę 24 marca 1993 r. – wytyczenie linii energetycznej, z których wyprowadzono wniosek o rozpoczęciu budowy, a następnie jej zaniechaniu (vide strona 4 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2008 r.). Odnosząc powyższe do treści protokołu kontroli prawidłowo organ ocenił, że proces budowlany został rozpoczęty, ale nie doczekał się finalizacji. Słusznie co prawda zauważono, że dziennik budowy nie był prowadzony w sposób wzorcowy, jednak ta okoliczność, w ocenie sądu, nie pozwala na zakwestionowanie znajdujących się w nim wpisów świadczących o rozpoczęciu i przerwaniu procesu budowlanego, bowiem łącznie z innymi dowodami tworzą one spójny obraz całości wskazującej na fakt zarówno rozpoczęcia, jak i przerwania budowy w pierwszej połowie lat 90 - tych jako fakt rzeczywisty. Co prawda organ, oceniając treść dziennika budowy, skoncentrował się na wymianie ze skarżącą argumentów odnośnie zasad jego prowadzenia (konieczności dokonania wpisu o objęciu nadzoru budowy, rodzaju kwalifikacji osób sprawujących ten nadzór), jednak ostatecznie, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy (w tym treści protokołu kontroli), wyprowadził prawidłowy wniosek co do wszczęcia robót budowlanych, a następnie ich przerwania, który to wniosek, w ocenie sądu, jest uprawniony niezależnie od faktu, że dokumentujące te okoliczności zapisy dziennika nie były kompletne.

Co prawda skarżąca na rozprawie podniosła, że "zakład kamieniarski był prawie wykończony", jednak nie może ujść uwadze, że pozwolenie z 1990 r. obejmowało jako całość inwestycję w postaci w/w zakładu i budynku mieszkalnego. Nawet zatem jeśli zakończono zakład usługowy, to fakt nierozpoczęcia budowy obiektu mieszkalnego uzasadniał przyjęcie, że przerwano realizację zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 37 Prawa budowlanego.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że faktowi przerwania robót budowlanych przeczą podejmowane przez nią czynności polegające na zabezpieczeniu terenu i poszczególnych obiektów przed zniszczeniem. Działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało. Skoro zatem, jak potwierdziła skarżąca w protokole kontroli, w latach 1994 -1995 przerwano roboty budowlane, to jej działania zabezpieczające zmierzały jedynie do zachowania status quo, a nie do kontynuacji inwestycji.

Marginalnie wskazać należy, że z przedmiotowego protokołu wynika, iż czynności zabezpieczające zostały przerwane, skoro zrealizowana część zamierzenia budowlanego uległa dewastacji.

Przy okazji oceny ustaleń organu co do zaistnienia przerwy w procesie budowlanym należy wskazać, że ustalenie przerwy uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego wymaga zbadania każdorazowo okoliczności sprawy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym "czasu przerwy w budowie nie można domniemywać" (vide wyrok NSA z dnia 08 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 457/06, Lex nr 328185). Powyższego stwierdzenia nie należy jednak, w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, rozumieć jako obowiązku każdorazowego ustalenia konkretnej daty początkowej i końcowej okresu przerwy. Może się bowiem zdarzyć, że nie będzie to możliwe, natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie będzie wynikać w sposób niewątpliwy fakt zaistnienia przerwy o długości wymaganej przepisem art. 37 Prawa budowlanego. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku, w którym co prawda nie ustalono konkretnej daty przerwania procesu budowlanego, a jedynie umiejscowiono ten fakt w latach 1994 – 1995 jako związany z rozpoczęciem egzekucji komorniczej, jednak niewątpliwie ustalono, że robót nie kontynuowano co najmniej do roku 2007 (do kontroli), a więc że przerwa trwała ponad trzy lata.

Podzielić należy również pogląd organu w kwestii drugiego, obok kwestionowanego faktu zaistnienia przerwy, głównego zarzutu skargi. Również bowiem skład orzekający stoi na stanowisku, że brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności brzmienie to nie uprawnia organów administracji architektoniczno – budowlanej do uzależniania stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Co do zasady obojętne jest, z jakich przyczyn ona wystąpiła (vide Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 444 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1269/04, jak również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1063/08, obydwa dostępne na stronie http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa wykładnia wynika z celu art. 37 Prawa budowlanego, którym jest spowodowanie, by po upływie określonego przez ustawodawcę minimalnego odcinka czasu, w którym inwestor nie realizował pozwolenia, inwestycja poddana została ponownej ocenie w punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Temu celowi ma służyć ustęp 2 przepisu, zgodnie z którym rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie (m.in. po stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę) jest możliwe dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia budowlanego lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sens tego przepisu znajduje tym większe uzasadnienie, im dłużej inwestor nie przystępuje do realizacji pozwolenia lub im dłużej nie kontynuuje robót budowlanych. Upływ czasu może bowiem powodować zdezaktualizowanie się warunków, w oparciu o które pozwolenie wydano.

W tym kontekście nie może ujść uwadze, że sporne w sprawie pozwolenie wydano w 1990 r., a wiec przed kilkunastoma latami, co uzasadnia – w przypadku zamiaru kontynuowania prac budowlanych – konieczność ponownej oceny zgodności robót budowlanych z przepisami prawa.

Wskazać jednak trzeba, że zaprezentowana wyżej wykładnia co do przesłanek przerwy doznaje wyjątku w jednym przypadku, gdy wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ. Jak wskazuje się, nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień (vide powoływany wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r.). Uogólniając powyższy wniosek wskazać należy, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego. A zatem, jak w podanym wyżej przypadku, niezastosowanie się do orzeczonego przez sąd lub organ wstrzymania wykonania pozwolenia budowlanego stanowiłoby samowolę budowlaną.

W ocenie sądu stan faktyczny sprawy niniejszej nie uprawnia do wniosku, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Jak podała skarżąca do protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. "Roboty budowlane przy budowie zakładu kamieniarskiego zostały przerwane wskutek licytacji komorniczych, co miało miejsce w latach 1994 – 1995". Również w skardze podniosła, że "po wszczęciu egzekucji z mocy prawa i z przyczyn od niej niezależnych nie mogła prowadzić robót, bowiem komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. dokonał zajęcia działki wraz ze wzniesionymi już budowlami i dokonał ich wyceny".

Prawidłowo organ wskazał, że prowadzenie egzekucji komorniczej nie uniemożliwia zastosowania art. 37 Prawa budowlanego oraz podnieść trzeba, że w ocenie sądu fakt prowadzenia przedmiotowej egzekucji nie spełnia znamion sytuacji, w której kontynuowanie procesu budowlanego byłoby działaniem bezprawnym. Jak wynika z oświadczeń skarżącej, pozostawiono jej zarząd nieruchomością objętą egzekucją. Skarżąca objęła zatem funkcję zarządcy nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 931 Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do treści art. 935 Kpc zarządca objętej egzekucją nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Mogą to być czynności tzw. zwykłego zarządu lub przekraczające zwykły zarząd, z tym że tych ostatnich może dokonywać wyłącznie za zgodą wierzyciela, ewentualnie sądu (§ 3 tego przepisu). Z dalszych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania egzekucyjnego wynika, że komornik dokonuje opisu i oszacowania zajętej nieruchomości (art. 942), a jeśli pomiędzy tą czynnością a terminem licytacji zajdą istotne zmiany w nieruchomości, może nastąpić dodatkowy opis i oszacowanie (art. 951 Kpc). Przez istotne zmiany należy rozumieć np. fizyczne zmiany nieruchomości jak jej zniszczenie, ale też ulepszenie wskutek przebudowy, rozbudowy, przebudowy czy zmiany przeznaczenia (vide Z. Szczurek (red.) "Kodeks postępowania cywilnego. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz.", Currenda 2005, wyd. III, teza 2 do art. 951).

Powyższe wskazuje, zdaniem sądu, że wszczęcie i prowadzenie komorniczego postępowania egzekucyjnego nie stanowi prawnego warunku uniemożliwiającego inwestorowi (dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym) dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności przystąpienie do procesu budowlanego lub jego kontynuowanie w trakcie przedmiotowej egzekucji nie powoduje w żadnym wypadku skutków podobnych do tych, jak wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Prowadzenie inwestycji jest wówczas możliwe i prawnie dopuszczalne (niezależnie od ekonomicznego uzasadnienia kontynuowania inwestycji), skoro Kpc przewiduje wystąpienie w jej trakcie istotnych zmian na nieruchomości (vide powoływany art. 951 Kpc), które mogą dotyczyć również zmian stanu zabudowy. Inaczej rzecz ujmując, wszczęcie komorniczego postępowanie egzekucyjnego co do nieruchomości i znajdujących się na niej obiektów, objętych procesem budowlanym prowadzonym w oparciu o ważne pozwolenie na budowę – nie uniemożliwia inwestorowi kontynuowania tego procesu jako legalnego. Dlatego przerwa w realizacji zamierzenia budowlanego uzasadniana okolicznością wszczęcia takiego postępowania egzekucyjnego nie pozwala na odstąpienie od zastosowania art. 37 Prawa budowlanego i stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Z powyższych względów sąd ocenił ustalenia w tym przedmiocie poczynione przez organ jako prawidłowe.

Wskazać trzeba, że sąd dostrzega liczne "niedociągnięcia" i "niedokładności" kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak np. brak konsekwencji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowań co do wskazania zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem odwoławczym, przeciąganie w czasie poszczególnych czynności procesowych (zwłaszcza w postępowaniu I instancji). Powyższe uchybienia stanowią niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji mogą być tylko takie uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające, uzupełnione przez organ odwoławczy w granicach przewidzianych przepisem art. 136 Kpa, doprowadziło ostatecznie do prawidłowego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia a spornych okoliczności (zaistnienia faktu przerwy) oraz organ wyprowadził na ich podstawie wnioski, które należy uznać za zgodne z prawem (co do braku wpływu postępowania egzekucyjnego na fakt zaistnienia przerwy). W tych okolicznościach sąd przyjął, że ponieważ dostrzeżone uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Zwrócić też należy uwagę, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła szereg okoliczności i wątków, które w ocenie sądu nie były istotne dla rozstrzygnięcia. Dlatego prawidłowo organ rozważył tylko te z nich, które tę cechę istotności posiadały. Dokonaną w tym względzie ocenę sąd podziela.

Marginalnie jedynie podnieść trzeba, że w dacie orzekania przez organ II instancji tj. [...] listopada 2008 r. obowiązywało znowelizowane brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego, w którym wydłużono okres przerwy w budowie uprawniający do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dwóch do trzech lat (nowelizacja nastąpiła ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914), która weszła w życie 23 sierpnia 2008 r.). W przepisie art. 2 ustawy nowelizującej postanowiono, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy znowelizowane. W sprawie zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, odmiennie niż organ I instancji, który orzekał w dniu 14 lipca 2008 r., jako podstawę rozstrzygnięcia nowe brzmienie art. 37 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie na zasadzie prawa pomocy orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).