Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 689/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 20zc ust.  9
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Przedszkola nr [...] w P. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do przedszkola 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Przedszkola nr [...] w P. na rzecz skarżącego A.P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 689/14

Uzasadnienie

A.P. umieszczona została na sporządzonej w dniu 28.03.2014r. liście dzieci niezakwalifikowanych do Przedszkola nr [...] w P. Z protokołu nr 1 rekrutacji kandydatów do Przedszkola nr [...] w P. na rok szkolny 2014/2015 wynika m.in., że "rodzeństwo kandydata uczęszczające w roku szkolnym na który jest prowadzona rekrutacja do tego przedszkola" stanowiło kryterium umożliwiające przyznanie 12 punktów. To samo wynika z Regulaminu Pracy Komisji Rekrutacyjnej przeprowadzającej rekrutacje do Przedszkola nr [...] w P. na rok szkolny 2014/2015.

A.P. pismem z dnia 26.04.2014r. zażądał uzasadnienia odmowy przyjęcia do przedszkola córki A.

Przewodniczący Komisji Rekrutacyjnej pismem z dnia 30.04.2014r. zatytułowanym "uzasadnienie odmowy przyjęcia" poinformował A.P. (zwanego dalej skarżącym), że w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 30.04.2014r. Komisja Rekrutacyjna przy Przedszkolu nr [...] w P. w wyniku przeprowadzonej weryfikacji złożonego przez skarżącego wniosku o przyjęcie do przedszkola córki A.P. przyznała jej 43 punkty. Jednocześnie poinformowano, że najniższa liczba punktów uprawniająca do przyjęcia dziecka do Przedszkola nr [...] w P. na rok szkolny 2014/2015 wynosi 51. W piśmie tym pouczono skarżącego o możliwości złożenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej do dyrektora przedszkola w terminie 7 dni od otrzymania uzasadnienia.

Z akt administracyjnych nie wynika, czy i kiedy skarżący odebrał w/w pismo z dnia 30.04.2014r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.P. w związku z otrzymanym w dniu 6.05.2014 uzasadnieniem odmowy przyjęcia córki A.P. do przedszkola oświadczając, że nie zgadza się z decyzją komisji rekrutacyjnej i tym samym odwołuje się od tej decyzji. Jednocześnie ponownie zawnioskował o przyjęcie A.P. do oddziału przedszkolnego przy Zespole Szkół nr [...] przy ul. H. [...] w P. prowadzonego przez Przedszkole nr [...] w P.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że komisja rekrutacyjna dokonała nieprawidłowego i niezgodnego z treścią wniosku naliczenia punktów dla A.P. Zgodnie z treścią jego wniosku oraz informacjami w publikatorach Urzędu Miasta P., A.P. w ocenie skarżącego powinna uzyskać w trakcie procedury kwalifikacyjnej 55 punktów. W związku z powyższym w świetle otrzymanej informacji o minimalnej liczbie punktów uprawniającej do przyjęcia do przedszkola, równej 51, powinna zostać zakwalifikowana do wnioskowanego oddziału przedszkolnego.

Dyrektor Przedszkola nr [...] (zwany dalej Dyrektorem lub organem) na podstawie art.20zc ust. 9 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej także u.s.o.) po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 13.05.2014r. od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...].04.2014r. w sprawie przyjęcia A.P. do Przedszkola nr [...] w P. na rok szkolny 2014/2015 decyzją z dnia [...].05.2014r. (bez numeru) "utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej i odmówił przyjęcia córki do przedszkola na rok szkolny 2014/2015".

Dyrektor w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że komisja rekrutacyjna nie uznała punktów dotyczących oświadczenia o rodzeństwie kandydata uczęszczającego w roku szkolnym, na który jest prowadzona rekrutacja do tego przedszkola, ponieważ Przedszkole nr [...] nie należy do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. H. [...] w P. (nie został utworzony zespół szkolno - przedszkolny).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł A.P. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Przedszkola nr [...] w P. z [...] maja 2014 roku odmawiającej przyjęcia córki A.P. do przedszkola i przyjęcie jej do Przedszkola [...] w P.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błędną wykładnię kryterium określonego przez dyrektora przedszkola w uzgodnieniu z Prezydentem Miasta P. pkt 2 1p. 2 załącznika do wniosku - polegającą na niedopuszczalnym, bo nieprawdziwym, przyjęciu dodatkowej jego treści, że Przedszkole nr [...] nie należy do Zespołu Szkół nr [...] mimo, że w Zespole Szkół przy ul. H. [...] w P. prowadzone są oddziały przez Przedszkole nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Zarzucił, że kryterium zastosowane do odmowy przyjęcia jest nielogiczne i merytorycznie nietrafne. Oddziały Przedszkola nr [...] fizycznie mieszczą się w budynku Zespołu szkół przy ul H. [...] w P, do której to szkoły uczęszcza jego syn J.P. Siedziba administracyjna Przedszkola nr [...] znajduje się przy ul. B. [...] w P. To, że Przedszkole nr [...] z siedzibą przy ul. B [...] w P. prowadzi oddziały przedszkolne w Zespole Szkół przy ul. H. [...], do której to szkoły w tym samym obiekcie uczęszcza jego syn - oznacza spełnienie kryterium rodzeństwa uczęszczającego do szkoły (syn J.P.) i ubiegającej się o przyjęcie do przedszkola córki A.P. Skarżący z naciskiem podkreślił, że oddział przedszkolny o przyjęcie do którego ubiega się A.P. prowadzony jest w budynku Zespołu Szkól przy ul. H. [...] w P.

Dalej skarżący wskazał, że miejsce prowadzenia działalności przedszkolnej to Zespół Szkół przy ul. H. [...], a nie siedziba Dyrektora Przedszkola nr [...] przy ul. B. [...], co przesądza o spełnieniu kryterium rodzeństwa uczęszczającego do szkoły (starszy syn J.P.) i ubiegającej się o przyjęcie do przedszkola córki A.P.

Skarżący podniósł, iż powyższe zarzuty zawarł w swoim odwołaniu z dnia 09.05.2014 r., jednakże Dyrektor Przedszkola nr [...] nie odniósł się do nich, wskazując jedynie, że podtrzymuje stanowisko Komisji Rekrutacyjnej, gdyż nie został utworzony zespół szkolno-przedszkolny, tzn. Przedszkole nr [...] nie należy do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. H. [...]. Dyrektor pominął całkowicie to, że faktyczna działalność przedszkola prowadzona jest w obiekcie Zespołu Szkół przy ul. H., co przesądza o przyznaniu punktów córce A.P., zważywszy że do tej placówki oświatowej uczęszcza starszy syn skarżącego.

Powyższa argumentacja wskazuje zdaniem skarżącego, że Komisja Rekrutacyjna i Dyrektor Przedszkola nr [...] - wbrew normatywnemu brzmieniu kryterium Dyrektora Przedszkola uzgodnionemu z Prezydentem Miasta P. - w sposób dowolny dokonali interpretacji kryterium na niekorzyść córki skarżącego. Nie można bowiem dokonywać szerszej wykładni kryterium poza jego treść a w szczególności wprowadzać dodatkowe jego brzmienie , że "Przedszkole nr [...] nie należy do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. H. [...] w P"

Dyrektor Przedszkola nr [...] w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracyjny podkreślił, że Przedszkole nr [...] nie należy do Zespołu Szkół nr [...] w P. Oddziały tego Przedszkola jedynie mieszczą się w budynku w którym mieści się Zespół Szkół nr [...]. Przedszkole stanowi odrębną jednostkę organizacyjną od Zespołu Szkół nr [...]. Tym samym A.P. nie mogła otrzymać dodatkowych 12 punktów z tytułu posiadania rodzeństwa w tym przedszkolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podniesione w skardze.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 07 września 1991r. o systemie oświaty. Procedura kwestionowania rozstrzygnięć w przedmiocie przyjęcia m.in. do przedszkoli uregulowana została w art. 20 zc u.s.o. Przepis ten stanowi mianowicie w kolejnych jego ustępach, że:

1. Wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły, publicznej placówki, na zajęcia w publicznej placówce oświatowo-wychowawczej, na kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych lub na kwalifikacyjny kurs zawodowy.

2. Komisja rekrutacyjna przyjmuje kandydata do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły, publicznej placówki, na zajęcia w publicznej placówce oświatowo-wychowawczej, na kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych lub na kwalifikacyjny kurs zawodowy, jeżeli w wyniku postępowania rekrutacyjnego kandydat został zakwalifikowany oraz złożył wymagane dokumenty.

3. Komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły, publicznej placówki, na zajęcia w publicznej placówce oświatowo-wychowawczej, na kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych lub na kwalifikacyjny kurs zawodowy. Lista zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc.

4. Listy, o których mowa w ust. 1 i 3, podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Listy zawierają imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia.

5. Dzień podania do publicznej wiadomości listy, o której mowa w ust. 3, jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej.

6. W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły, publicznej placówki, na zajęcia w publicznej placówce oświatowo-wychowawczej, na kwalifikacyjny kurs zawodowy lub na kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych.

7. Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym.

8. Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia.

9. Dyrektor publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dyrektor przedszkola jest organem odwoławczym, a więc wydana przez niego decyzja powinna spełniać wymagania określone w art. 138 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071, ze zm., zwanej dalej Kpa), który to Kodeks stosuje się odpowiednio do opisanego wyżej postępowania.

Przede wszystkim należy podkreślić, że jak wynika z analizy akt administracyjnych w aktach tych brak jest potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji. Z treści decyzji organu odwoławczego również nie wynika, by dokonał on analizy kwestii terminowości wniesienia odwołania przez skarżącego. Kwestia terminowości wniesienia odwołania ma znaczenie zasadnicze determinujące dalsze postępowanie w sprawie. W myśl bowiem art.20 zc ust.8 u.s.o. rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia. Tak więc dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy (Dyrektora) jedynie wówczas, gdy zostało ono wniesione w terminie. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku brak jest możliwości stwierdzenia, czy odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w ustawowym terminie, czy też wniesiono je po tym terminie.

Już tylko to uchybienie organu odwoławczego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż stanowiło ono istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa).

Oprócz powyższego uchybienia, które musi zostać wyjaśnione i usunięte w pierwszej kolejności, organ odwoławczy dopuścił się innego istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mianowicie wadliwie sformułowano sentencję decyzji organu odwoławczego.

Według dyspozycji art. 138 § 1 Kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto stosownie do art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa narusza prawo. Podkreślić także należy, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element istotny decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Przedszkola nr [...] w P. stanowi zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 Kpa. Z sentencji tej decyzji wynika bowiem, iż organ odwoławczy "utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej i odmówił przyjęcia córki do przedszkola na rok szkolny 2014/2015".

Treść tak sformułowanej sentencji decyzji organu II instancji jednoznacznie wskazuje więc, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 Kpa, który w razie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji nie przewiduje zawarcia w sentencji decyzji dalszych zapisów w tym również "odmowy przyjęcia córki" jak w rozpatrywanym przypadku.

Naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa.

W tym miejscu należy wskazać, że problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. Niewątpliwie nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w stosowaniu prawa. Dalej w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, choć niektórzy teoretycy odnoszą ją jedynie do prawa materialnego (vide W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253). Również wśród praktyków ma miejsce takie rozumienie przesłanki naruszenia prawa (vide B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100). Orzecznictwo jednakże wypracowało liberalniejsze stanowisko, według którego rażące naruszenie prawa odnosić się może także do naruszenia wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu prawa procesowego. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (tak wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W świetle przepisu art. 138 Kpa nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której jedynie "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie, albo wręcz "udzielenie odpowiedzi na odwołanie" w innej formie (w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSP 1987, z. 7-8, poz. 163, z glosą Z. Kmieciaka, przyjęto, że: "1. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może udzielać "odpowiedzi na odwołanie", lecz powinien wydać decyzję administracyjną. (...) 2. Ustanowienie przez organ administracji państwowej nowego obowiązku kolejną decyzją w sprawie zmienia sytuację prawną strony i jeżeli pierwsza decyzja jest ostateczna, ustanowienie tego nowego obowiązku może nastąpić wyłącznie za zgodą strony"). Jednak w razie gdy taka odpowiedź spełnia wymagania formalne i merytoryczne stawiane decyzjom administracyjnym, należy to pismo zakwalifikować jako decyzję administracyjną i przypisać mu jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138. Ponadto nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, poza przewidzianymi w komentowanym przepisie (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10, LEX nr 745378:

W przedmiotowej sprawie Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Komisji i odmówił przyjęcia córki skarżącego do przedszkola. Wydano więc orzeczenie sprzeczne z jednoznaczną normą art.138 Kpa, który nie przewiduje zawarcia w sentencji sformułowania dotyczącego odmowy przyjęcia córki, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, gdyby - jak już wcześniej wskazano - była wyjaśniona kwestia terminowości wniesienia odwołania przez skarżącego i okazało się, że odwołanie to wniesiono w terminie. Wobec niewyjaśnienia pierwszoplanowego problemu terminowości wniesienia odwołania Sąd zmuszony był jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności.

Komentowany przepis art.138 Kpa określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40, z komentarzem H. Starczewskiego, zawierający stwierdzenie, że: "1. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

W kontrolowanej decyzji brak jest ponownej merytorycznej oceny sprawy w jej całokształcie, co oznacza, iż decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z prawem. Organ odwoławczy wydający decyzję na skutek złożonego odwołania obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Wskazany przepis art.138 Kpa zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący odwołanie.

Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ odwoławczy nie ocenił sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 Kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114).

Zgodnie z art. 107 Kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Ponadto uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej w oparciu o którą wydano decyzję.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy ustali i oceni, czy odwołanie zostało wniesione przez skarżącego w ustawowym terminie określonym w art.20 zc ust. 8 u.s.o.. W razie przekroczenia ustawowego terminu organ odwoławczy wyda postanowienie w trybie art.134 Kpa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i niedopuszczalność odwołania.

Z przytoczonego wyżej przepisu art. 134 Kpa wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 Kpa przesłanek wydania postanowienia, o którym w nim mowa, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy uznać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II Kpa zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa terminu 14 dni bądź – jak w tym przypadku - terminu określonego w przepisach szczególnych (art.129 § 3 Kpa). W związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 Kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 Kpa, czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa, tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 Kpa, a wniosek ten zostanie uwzględniony.

W tym miejscu należy wskazać, że termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 42 §1 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 Kpa).

W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione w terminie organ II instancji ponownie przeprowadzi postępowanie w którym zgromadzi i oceni cały materiał dowodowy i oceni go merytorycznie, a po przeprowadzonym postępowaniu przedstawi swoje stanowisko w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa, której uzasadnienie winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe uchybienia w zakresie procedury Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Mając na uwadze, że Sąd zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na uchybienia proceduralne, nie było możliwości dokonania w tym postępowaniu sądowym merytorycznej oceny kwestii odmowy przyjęcia córki skarżącego do w/w przedszkola. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.