Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 833/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.D. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 21 marca 2012 r. nr XXII/191/12 w przedmiocie uchwalenia "Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2012 r. Sejmik Województwa - działając m.in. na podstawie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm. określanej dalej jako u.s.w .) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. określanej dalej jako u.p.z.p.) – podjął uchwałą nr XXII/191/12 o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa ( określanej dalej jako uchwała o zmianie planu ) następującej treści :

§ 1. Uchwala się "Zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Województwa" ( aktualizacja ) , zwana dalej "Zmianą PZPW"

§ 2

1. "Zmiana PZPW" obejmuje obszar województwa w granicach administracyjnych.

2. Zakres ustaleń "Zmiany PZW" jest zgodny z art. 39 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. "Zmiana PZW" składa się z dwóch części: tekstowej i graficznej ( mapy w skali 1:200000 ponumerowane odpowiednio od 1 do 19), stanowiących odpowiednio załączniki 1 i 2 do uchwały .

4. Cześć graficzna planu (mapa w skali 1:200000) nie stanowi ustaleń planu, a przedstawione na mapach oznaczenia mają charakter orientacyjny, właściwy dla skali, w której zostały sporządzone, a mianowicie oznaczenia o charakterze: 1) powierzchniowym (poza określonymi w przepisach prawa) odnoszą się do wskazań rejonu występowania zjawiska, procesu lub postulowanych kierunków rozwoju i wymagają uszczegółowienia na poziomie powiatu lub gminy, bądź określenia szczegółowych granic przez właściwy organ (np. nowe obszary ochrony przyrody), 2) liniowym, dotyczą generalnych kierunków powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, 3) punktowym, wskazują tylko lokalizację ogólną na terenie danej gminy lub rejonu.

Uchwała o zmianie planu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 1533 i weszła w życie z dniem jej ogłoszenia.

Przyjęta uchwała o zmianie planu w części III “Inwestycje celu publicznego. Wykaz programów rządowych i zadań samorządowych, w rozdziale 18 “Programy i zadania służące lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" , w pkt II 5. "Polityka Energetyczna Polski do 2030 r. " wskazuje, iż uchwała uwzględnia zadania określone w programach uchwalonych przez Radę Ministrów, w tym również w programie "Polityka Energetyczna Polski do 2030 r.", jednocześnie w planie zapisano inwestycję "Złoża węgla brunatnego na terenie gm. [...]. Z kolei pkt III. 5 tego samego rozdziału wskazano m.in. zbiór zadań samorządowych województwa. Jednym z nich jest "ochrona złóż kopalin przed zabudową niezwiązaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła A.D..

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 85 ust. 2 w zw. z art. 40 oraz art. 87 ust. 2 u.p.z.p. z uwagi na brak przepisów wykonawczych określających zakres projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa ;

2) art. 39 ust. 5 i ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 3 i art. 48 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym do planu zagospodarowania przestrzennego województwa może nastąpić dopiero po wydaniu przez właściwego ministra programu zawierającego zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym ;

3) art. 2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. określanej dalej jako u.g.n) oraz w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. przez wpisanie do planu w rozdziale inwestycje celu publicznego określenia "Złoża węgla brunatnego" ;

4) art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez to, że określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących planu, nie krótszy niż 3 miesiące od dnia ogłoszenia Marszałek Województwa uwzględnił wniosek, który wpłynął po wyznaczonym terminie ich składania ;

5) art. 39 ust. 3 u.p.z.p. jako że w planie nie uwzględniono strategii rozwoju województwa, która w chwili uchwalania planu była dopiero w trakcie przygotowania ;

6) art. 51 ust. 2 pkt 2 lit e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej określana jako u.u.i.ś) z uwagi na to, że dołączona do planu prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera oceny oddziaływania planu na obszary Natura 2000 ;

7) art. 55 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) przez brak analizy zachodzenia przesłanek tego ostatniego przepisu i braku rozważenia dopuszczalności przyjęcia planu;

8) art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w zw. z art. 43 u.u.i.ś przez niewłaściwe i niewystarczające poddanie planu strategicznej ocenie odziaływania na środowisko;

9) art. 21 ust. 2 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 57 i 58 u.u.i.ś. przez niezamieszczenie w publicznych dostępnych wykazach, a tym samym niezapoznanie społeczeństwa z opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, względnie naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przez nieuczynienie tych dokumentów częścią niezbędnej dokumentacji sprawy udostępnionej do wglądu społeczeństwa ;

10) art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. a także Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U nr 89, poz. 970) przez wzgląd na niewystarczające odniesienie się przez organ do przedłożonych w toku konsultacji społecznych uwag i wniosków.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały o zmianie planu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła także, aby - poza pełną dokumentacją planistyczną będącą w posiadaniu Marszałka Województwa - dowód w sprawie stanowiła dokumentacja postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Wojewodę.

Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o zmianie planu, skarżąca wskazała, że skarżona uchwała wpływa na możliwość zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, kształtując sposób wykonywania jej prawa własności. Wyjaśniła, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym tym planem, a ponadto przewidzianym pod realizację inwestycji celu publicznego w postaci kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Skarżąca podkreśliła, że przysługujące jej prawo własności uzasadnia przyznanie jej prawa do wniesienia skargi na uchwałę kształtującą sposób wykonywania tego prawa. Jej materialny interes wynika z norm prawa cywilnego. W dalszej kolejności wskazała, że gmina [...], która leży na obszarze oddziaływania zmienionego planu i której bezpośrednio dotyczą zapisy skarżonego planu zobowiązania jest zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. umieścić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Gmina zobowiązana jest również na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 4 b u.p.z.p. uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Przewidziany w u.p.z.p. system powiązań między aktami planistycznymi powoduje, iż postanowienia planu wojewódzkiego ingerują w kształt wykonywania przez skarżącą prawa własności. Skarżąca podkreśliła również, że ukształtowanie jej prawa następuje w istocie na podstawie zapisów planu wojewódzkiego. W tym zaś zakresie pozbawienie jej prawa do zaskarżenia jego zapisów oznaczałoby całkowite pozbawienie ochrony swojego prawa podmiotowego.

Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezzasadna ze względu na brak przesłanki interesu prawnego w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów. Nie wskazuje na żadne z naruszeń zgodności z prawem planu, które miałoby wpływ na jej sytuację prawną.

Odnosząc się - z ostrożności procesowej - do zarzutów strony, organ wyjaśnił, że brak przepisu wykonawczego – rozporządzenia wydanego na podstawie art. 40 u.p.z.p., nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ wskazał ponadto, że podjęta uchwała o zmianie planu uwzględnia ustalenia zawarte w "Polityce energetycznej Polski do 2030 r." przyjętej uchwałą Rady Ministrów nr 202/2009 z 10 listopada 2009 r. Na potrzebę ochrony strategicznego złoża węgla brunatnego wskazuje też "Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030".

Zadaniem organu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 6 u.g.n. Inwestycja określona jako "Złoża węgla brunatnego [...]" wpisuje się bowiem w katalog celów określonych w art. 6 pkt 8 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez to, że określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących planu, nie krótszy niż 3 miesiące od dnia ogłoszenia Marszałek Województwa uwzględnił wniosek, który wpłynął po wyznaczonym terminie ich składania, organ wskazał, że uchybienie terminowi w zakresie składania wniosku (w niniejszej sprawie wniosku P Sp. z o.o.) nie oznacza, że organ nie może takiego wniosku rozpatrzyć i uwzględnić. Również pozostałe zarzuty dotyczące procedury sporządzania planu, organ uznał także za nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej na pytanie sądu nie był w stanie wskazać na mapie, gdzie znajduje się nieruchomość powódki , z której wywodzi swój interes prawny.

Wojewoda stwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), iż uchwała o zmianie planu została uchwalona z naruszeniem prawa, jednakże naruszenie to polegające na braku potwierdzenia o podaniu do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz braku potwierdzenia o zamieszczeniu w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opiniach uzyskanych od regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, co jest wymagane zgodnie art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie miały charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały o zmianie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna .

Stosownie do treści art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Uchwała sejmiku województwa w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest jednak aktem prawa miejscowego pomimo, że zgodnie z art. 42 ust. 2 u.p.z.p. podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Przemawiają za tym następujące argumenty :

Po pierwsze, plan zagospodarowania województwa (w tym również ten określony w zaskarżonej uchwale) nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, ustanawiających wobec określonych adresatów, w określonych okolicznościach nakazy i zakazy określonego zachowania się.

Po drugie, u.p.z.p. w rozdziale dotyczącym planowania przestrzennego w województwie (art. 38 u.p.z.p. i następne) nie zawiera odpowiednika przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. z rozdziału o planowaniu przestrzennym w gminie, tzn. stwierdzenia, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem prawa miejscowego.

Stąd plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co do zasady jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie administracji publicznej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2013 , s. 317 ) .

Pojawia się zatem pytanie o inną podstawę uruchomienia kontroli sądowej. Rozważyć tu należy art. 91 ust. 1 u.s.w., w myśl którego przepis art. 90 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z uwagi na to, że każda uchwała sejmiku województwa jest pewnego rodzaju czynnością prawną ( tzn. czynnością konwencjonalną podjętą w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wywierającą określone skutki prawne) skarga do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku nie będącą aktem prawa miejscowego jest dopuszczalna ( por. postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, Lex nr 1136685 ).

Ponadto zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy:

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej;

2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ;

3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, w tym wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa.

Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi sąd bada legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. wynika bowiem, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się nie tylko interesem prawnym – jak w przypadku zwykłej skargi ( art. 50 §1 p.p.s.a.) – lecz naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Składając skargę, skarżący musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. W innych przypadkach mamy do czynienia wyłącznie z interesem faktycznym, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego ( o ile w danej sprawie niezgodność taka rzeczywiście ma miejsce ), ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, Lex nr 594835; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08, Lex nr 499841; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r., II SA/Go 476/10, Lex nr 706654).

Kryterium naruszenia prawa, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi zgodnie z art. 90 u.s.w. oznacza, że zaskarżone zachowanie organu samorządu musi naruszać interes prawny skarżącego, który charakteryzuje się konkretnością, indywidualnością oraz realnością. Przy tym konkretność tego interesu przejawia się nie w generalnego naruszeniu porządku prawnego, lecz wynika z konkretnej, indywidualnej i ściśle wyodrębnionej normy prawnej, która konkretnej jednostce przyznaje określone korzyści prawne, kreuje po jej stronie konkretne uprawnienie ( roszczenie ) żądania od organu (lub sądu) zapewnienia jej ochrony prawnej przysługujących jej praw podmiotowych (publicznych bądź prywatnych). Skarżony akt musi wpływać na indywidualną sytuację prawną skarżącego, tzn. musi być tego rodzaju, że właśnie skarżącego pozbawia przysługującego mu prawa albo ogranicza go w czynieniu z niego użytku, bądź nakłada na niego określone obowiązki. Z tą cechą z kolei wiąże się ściśle zasada realności naruszenia interesu prawnego, co oznacza, że skarżący musi wykazać, że do naruszenia tego prawa już doszło, a nie jedynie może dojść potencjalnie, w przyszłości (tak też: Faruga Adrian, Komentarz do art. 90, art. 91 ustawy o samorządzie województwa (w :) Dolnicki Bogdan (red.), Cybulska Renata, Faruga Adrian, Glumińska-Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Marekwia Aleksander, Martysz Czesław, Wierzbica Anna, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, LEX/El. nr 132308).

Przechodząc do rozpoznania skargi we wskazanym materialnoprawnym aspekcie należy wskazać, że stosownie do treści art. 18 pkt 3 u.s.w. oraz art. 39 ust. 1 u.p.z.p. sejmik województwa podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa (art. 39 ust. 2 u.p.z.p ). Elementy, jakie powinien zawierać tego rodzaju akt planowania, zostały wymienione w przepisach art. 39 ust. 3-6 u.p.z.p. Natomiast przepisy art. od 41 do 43 u.p.z.p regulują procedurę uchwalania tego planu.

Skarżąca A.D. - dowodząc swojej legitymacji skargowej - powołuje się na interes wywodzący się z przysługującego jej prawa własności nieruchomości – wedle jej twierdzeń - objętej regulacją skarżonego planu, w tym również planowanej inwestycji celu publicznego w postaci kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Na dowód tego skarżąca przedstawiła trzy akty notarialne: z dnia [...] czerwca 2008 r. rep. A nr [...] oraz rep. A [...], a także z dnia [...] grudnia 2007 r. rep. A nr [...], z których wynika, iż jest właścicielką lub współwłaścicielka nieruchomości, położonych w miejscowości [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Jednocześnie podniosła, że gmina [...], która leży na obszarze oddziaływania planu i której bezpośrednio dotyczą zapisy planu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obwiązana jest ująć obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów. Gmina zobowiązana jest również na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W związku z powyższym uchwalony plan poprzez system powiązań między aktami planowania przestrzennego wynikający z u.p.z.p. wpływa na sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności.

Zdaniem sądu A.D. wskazując na powyższe podstawy w zaskarżeniu uchwały, nie wykazała interesu prawnego, który został bezpośrednio i obiektywnie naruszony zaskarżoną uchwałą o zmianie planu .

Zważyć bowiem należy , iż skarżona uchwała o zmianie planu – o czym mowa już była powyżej - inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie określa w sposób generalny i abstrakcyjny zakresu zachowań jego adresatów.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 5 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się między innymi: obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne ( ust. 3 pkt 4 ), występowania udokumentowanych złóż kopalin (ust. 3 pkt 8) oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym ( ust. 3 pkt 3 , ust. 5 ).

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia określone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa wiążą gminę przy sporządzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności określa się w tym studium obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Ponadto w planie miejscowym - zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 b u.p.z.p. - uwzględnia się granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym .

Jednakże nie ma tu pełnego automatyzmu . Wynika to wprost z art. 44 u.p.z.p. Mianowicie w ustępie pierwszym tego przepisu wskazano, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego dopiero po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Powyższe uzgodnienia w świetle art. 44 ust. 2 u.p.z.p. przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Z kolei art. 44 ust. 3 i 4 u.z.p wskazuje, że koszty wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych są ustalane w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Spory wynikłe na tym tle rozstrzygają z kolei sądy powszechne.

Oznacza to, iż wprowadzenie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego nie ma charakteru automatycznego, lecz następuje w dwóch etapach. Najpierw konieczne jest bowiem uzgodnienie terminu wykonania planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków jej realizacji. Pojęcie terminu realizacji inwestycji powinno odnosić się co najmniej do konkretnej perspektywy czasowej, np. poprzez wskazanie daty finalizacji przedsięwzięcia. Następnie powinno dojść do zawarcia umowy, która z kolei określałaby finansowe konsekwencje realizacji inwestycji w sferze planowania przestrzennego. Nie można zatem wymagać arbitralnie i w sposób jednostronny, by organy gminy już z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględniły poczynione tam ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 20013 r. , II SA/Po 463/13 ) .

Tym samym ustawodawca poprzez regulację art. 44 u p.z.p. wprowadził wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym . Mimo bowiem ustalenia ich w studium nie mogą one zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeśli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego ( Z . Niewiadomski, op. cit s. 353 ) .

Podobnie rzecz się ma w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 i nast. u.p.z.p Tu również nie zachodzi pełen automatyzm uwzględnienia inwestycji celu publicznego przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Konieczne jest bowiem - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 a u.p.z.p - dokonanie uzgodnień w tym zakresie z właściwym marszałkiem województwa.

Sens powyższych rozwiązań wynika stąd, iż plan województwa jest dokumentem w dużym stopniu czysto opisowo – koncepcyjnym, charakteryzującym się wysokim stopniem ogólności. Postanowienia planu wojewódzkiego, są w istocie wyrazem przyjętych zasad organizacji przestrzennej województwa przy uwzględnieniu założeń regionalnej polityki przestrzennej zawartej w takich dokumentach jak "strategia rozwoju województwa" oraz założeń krajowej polityki przestrzennej ujmowanej w koncepcjach przestrzennego zagospodarowania kraju . Już sama zaskarżona uchwała precyzuje w treści § 2 ust. 4, iż stanowiąca załącznik do uchwały cześć graficzna planu (mapa w skali 1:200000) nie stanowi ustaleń planu, a ma jedynie charakter orientacyjny. Tym samym zaplanowana inwestycja istnieje jedynie w sferze koncepcji polityki energetycznej kraju i nie znalazła jeszcze konkretyzacji pozwalającej na precyzyjne określenie jej granic, a tym samym nie sposób stwierdzić, czy i w jakikolwiek sposób zmieni się sposób korzystania z nieruchomości, należących do skarżącej i w ten sposób dojedzie do naruszenia praw skarżącej .

Podkreślić w tym miejscu należy, iż na mapie w skali 1:25000 stanowiącej załącznik do wniosku G Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2007r. (żółty skoroszyt 7340-1-3) o ujęcie w planie inwestycji celu publicznego, sama miejscowość [...] znajduje się poza granicami planowanej inwestycji i poza granicami stwierdzonych złóż węgla brunatnego, a pełnomocnik skarżącej nie był w stanie wskazać, gdzie konkretnie znajdują się działki skarżącej na mapie.

Stąd nie można natomiast mówić o istniejącym naruszeniu tego interesu w chwili wniesienia skargi, co jest warunkiem koniecznym dla skutecznego przypisania skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na tego rodzaju akt. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się zgodnie , iż samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia tego rodzaju skargi (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r. , II OSK 618/11, LEX nr 86279, A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej , skutkowało uznaniem, iż skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały o zmianie planu, co uzasadniało oddalenie skargi - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów skargi .

Nie uwzględniono ponadto wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, niezależnie od wyniku sprawy, albowiem brak ku temu podstawy prawnej. Zwrot kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej od organu administracji (art. 200 p.p.s.a.) i to w razie uwzględnienia skargi.