Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2620/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.1  pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skarg K. S. i Miasta [...] przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2019 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako Komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako ustawa) uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) z [...] listopada 2011 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].

Decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalono na rzecz K. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za część nieruchomości przejętych dekretem z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U z 1945 r. nr 50 poz. 279, dalej jako dekret), położonych w [...] przy ulicy [...], pochodzących z nieruchomości hipotecznej "[...]". Decyzja ta dotyczyła nieruchomości objętej hip. nr [...], która jak ustalił organ, obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości objętej hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Komisja podała, że nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona dawniej hip. jako "[...]" rej. hip. nr [...] (nr wykazu hipotecznego [...]) znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta [...], na terenie objętym działaniem dekretu. Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. L.dz. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]", której część stanowiły wskazane wyżej parcele, wynika: że "(...) część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia [...] lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej." ([...]). "(...) z zachowanej części księgi wynika, iż: na mocy aktu z dnia [...] lipca 1942 roku nr rep. [...] zawartego przed notariuszem A. G., E. D., M. K. (K.), M. K. zd. D. oraz A.D., M. D. i M. K. jako spadkobiercy P. D. sprzedali należącą do nich część nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 H. R. Treść zaświadczenia wskazuje także, że na k 231 księgi umów tomu IV znajduje się wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1944 r. z którego wynika, że H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze [...] ha [...] m 2 wskazanego na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu I tej księgi, a ponieważ grunt ten został rozparcelowany, zgodnie z planem złożonym pod nr [...] zbioru dowodów tomu IV, działki oznaczone na tymże planie miejskimi numerami [...] zawierające ogólnego obszaru [...] m2 wydzielone zostały do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi wyżej numerami. (...) Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. wniosek nr [...] został zatwierdzony."

Wg wypisów: nr [...] z [...] marca 1942 r., nr [...] z [...] marca 1942 r., [...] I [...] z [...] kwietnia 1942 r. i nr [...] z [...] lipca 1942 r. [...], oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi, i że pozostawili w Generalnym Gubernatorstwie posiadłość ziemską położoną w [...], przy ulicy [...], i zapisaną w księdze wieczystej /hipotecznej/ "[...]" nr hip. W [...]. Dla uzyskania wyrównania majątkowego ww. osoby udzieliły Reichsfuhrerowi - SS Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania niemieckości, Berlin - Halensee nieodwołalnego pełnomocnictwa do zarządzania i sprzedaży ww. nieruchomości.

Dalej Komisja podała także, że wg aktów notarialnych z [...] i [...] lutego 1943 r. nr repertorium [...] ([...]) sporządzonych przed notariuszem K. J., H. R. odstąpiła bezpłatnie Gminie Miasta [...] pod użyteczność publiczną oraz pod regulację przyległych ulic [...] ha [...] m2 zaś w 1944 r H. R. sprzedała Z. U. niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2, oznaczoną projektowanym nr hipotecznym [...]. Komisja ustaliła także, że wg zaświadczenia Wydziału Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w m. [...] z 1943 r., opartego na planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. R. [...] grudnia 1942 r. L d.z. [...] nieruchomość hip. [...] obejmowała powierzchnię [...] m2 zaś nieruchomość hip. [...] obejmowała powierzchnię [...] m2.

Dalej Komisja podała, że wnioskiem z [...] sierpnia 2008 roku skierowanym do Urzędu [...]- Wydziału Spraw Dekretowych i Związków, następca i spadkobierca H. R. K. R. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata R. N. zwrócił się o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w [...] w obrębie ulic [...] i [...] o pow. [...] ha [...] m2 "[...]" inw. Nr [...], która na podstawie dekretu przeszła na własność państwa". Jako podstawę wniosku K. R. wskazał art. 215 § 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899, dalej jako ugn). Następnie, jak wynika z akt administracyjnych, aktem notarialnym z [...] stycznia 2011 r. nr rep. A [...] r. J. P., powołując się na udzielone wcześniej pełnomocnictwo notarialne, działając w imieniu własnym jako kupujący oraz w imieniu i na rzecz K. R., a także K. S., K. S., M. K. zawarli umowę sprzedaży spadku i umowę o dział ww. spadku po H. R. J. P. działając w imieniu własnym oraz na rzecz K. R. sprzedał spadek po H. R.: K. S. (udział w 1/4 części), K. S. (udział w 1/4 części), M. K. (udział w 1/4 części) oraz sobie tj. J. P. (w 1/4 części). W związku z nabyciem spadku K. S., K. S., M. K. oraz J. P. dokonali działu spadku po H. R. w ten sposób, że K. S. nabyła część ww nieruchomości w postaci działek, oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], a pozostali nabywcy spadku pozostałe działki hipoteczne.

Osobnymi wnioskami z [...] stycznia 2011 r. K. S. reprezentowana przez adwokata R. N. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] i [...] o nr hip.: [...], o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2.

Decyzją z [...] listopada 2011 roku nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) i art. 4 pkt 9b, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 oraz art. 215 ust. 2 ugn po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] sierpnia 2008 r. przez K. R. w części dotyczącej projektowanych hip: Nr [...] i [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęte dekretem części nieruchomości o powierzchni [...] m2 położone w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" część nr hip [...] i nr hip [...]. Powyższe odszkodowanie organ ustalił na rzecz K. S. (...). W kwestii pierwszej przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne organ ustalił, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, ww. nieruchomości położone przy ul. [...], które powstały w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" znajdowały się w strefie II a, w której obowiązywała zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania, a więc, że mogły być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, a zatem, że spełniona została przesłanka dla odszkodowania za działkę budowlaną.

W kwestii drugiej przesłanki z ugn tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. organ wskazał, iż projektowane działki hipoteczne, o numerach: [...] i [...], zgodnie z wykreśleniem geodety uprawnionego – A. R. objęte były szkicem lokalizacji nr [...] dotyczącym rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]" oraz decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] Nr [...] z [...] stycznia 1975 r. o lokalizacji inwestycji wydaną dla [...] Zakładu [...] "[...]" dotyczącą rozbudowy i modernizacji istniejącego Zakładu. Jak wskazano, lokalizacja obejmowała obszar 2 ha zgodnie ze szkicem sytuacyjnym Nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji. Z tego organ wywiódł, iż pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, będącą przedmiotem decyzji odszkodowawczej, nastąpiło po dniu [...] kwietnia 1958 r., a zatem że spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące ww. nieruchomości do wypłacenia odszkodowania za działki budowlane. Organ ustalił także, że teren objęty hip. nr [...] i [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...]. Decyzję odszkodowawczą oparto na operatach szacunkowych z [...] listopada 2011 r.

Jak wynika z akt od decyzji Prezydenta [...] na podstawie art. 184 1 i 2 kpa Prokurator Regionalny we [...] [...] października 2018 roku wniósł sprzeciw do Wojewody [...]. Zarzucił jej wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H. R., podczas gdy z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że osoba ta nigdy skutecznie nie nabyła prawa własności nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 ozn. jako "[...]" gdyż akt notarialny z [...] lipca 1942 r. nr rep. [...] sporządzony został przed niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie Albrechtem Eitnerem zaś w świetle przepisów dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenach R.P. (Dz. U. nr 25, poz. 151) w brzmieniu z 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. nr 32, poz. 144) nie mógł on być uznany za ważny w rozumieniu prawa polskiego, zwłaszcza że okoliczności dotyczące zawarcia przedmiotowej umowy wskazują, iż naruszała ona interesy Państwa Polskiego i jego obywateli, prowadząc do zaspokojenia roszczeń osób przynależnych do narodowości niemieckiej reprezentowanych przez Reichsfuhrera SS Komisarza Rzeczy dla utwierdzania niemieckości Heinricha Himmlera i Niemieckiego Towarzystwa Powierniczo - Przesiedleńczego sp. z o.o. z siedzibą w Berlinie oraz SS - Untersturmfuhrera Gerharda Stabenow. W sprzeciwie Prokurator zarzucił też organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 § 1 kpa polegające na niedochowaniu przez Prezydenta [...] obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego w sferze podmiotowej, a w konsekwencji dokonanie w zaskarżonej decyzji oceny okoliczności faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zgodnie z ustaleniami Prokuratora Niemieckie Towarzystwo Powierniczo - Przesiedleńcze sp. z o.o. z siedzibą w Berlinie powołane zostało [...] listopada 1939 r. formalnie przez Niemieckie Towarzystwo Akcyjnego Nadzoru i Powiernictwa i Towarzystwo Gwarancyjno-Likwidacyjne, w rzeczywistości na polecenie Heinricha Himmlera - jako Komisarza Rzeszy do spraw umocnienia niemczyzny (...).

Finalnie w zakresie kontroli decyzji prezydenta sprawę przejęła do rozpoznania Komisja. Wg Komisji decyzja organu z [...] listopada 2011 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz K. S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja zarzuciła, że Prezydent [...] nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, naruszono też normy określone w treści art. 104 § 2, 107 § 1 i 3 kpa. Powołując się na treść art. 215 ust. 2 ugn Komisja podała, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni, a zatem że obowiązkiem organu było precyzyjne ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu tj. przed 21 listopada 1945 r., czego w niniejszej sprawie nie uczynił w sposób nie budzący wątpliwości. Wg Komisji organ zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego poprzestając w tym zakresie na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, a w szczególności poprzestał jedynie na danych z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr L.Dz. [...], wg którego tytuł własności nieruchomości zapisany był na imię H. R. Zdaniem Komisji organ pominął, że część ww. księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści (...) oraz że nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej." Zwrócono też uwagę na rozbieżność nazwiska notariusza, jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego. Zdaniem Komisji zaświadczenie Sądu z [...] czerwca 2005 r. "nie wskazuje w sposób jednoznaczny okoliczności, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym przede wszystkim w jakim zakresie" zwłaszcza, że zaginęła znaczna cześć dokumentacji ww. księgi hipotecznej, w tym akt notarialny z [...] lipca 1942 r., plan złożony pod nr [...] do zbioru tomu I księgi oraz plan złożony pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV.

Komisja zarzuciła, że wobec takiej treści zaświadczenia i braku samego aktu notarialnego z 1942 r. w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji powinny się znaleźć szersze rozważania w tym zakresie.

Zwrócono też uwagę, że wg treści zaświadczenia: "Do działu II wykazu została zaprojektowana następująca treść: H. R. a/ co do gruntu o obszarze [...] ha [...] m2, odchodzącego pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach określonych na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV tej księgi literami (...); b/ co do gruntu o obszarze [...]m2, odchodzącego na cele użyteczności publicznej, w granicach określonych na tymże planie (...); c/ co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...] o obszarze [...]m2, nr [...] o obszarze [...]m2, nr [...] o obszarze [...] m2 nr [...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze [...] m2 i nr [...]o obszarze [...] m2." Ww. treść wpisu wg Komisji jest niejasna, nie oddaje istoty projektowanej w tym czasie treści wpisu oraz aktów notarialnych z [...] i [...] lutego 1943 r. (...). W ocenie Komisji, budowanie ustalenia, że H. R. była poprzednią właścicielką całej ponad 5-hektarowej nieruchomości i do [...] listopada 1945 r. nie dokonywała kolejnych rozporządzeń – nie znajduje uzasadnienia.

Wskazano także, że w treści aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr repertorium [...] potwierdzającego treść czynności z 1944r. H. R. i Z. U. nie wymieniają dawnych działek hipotecznych nr [...] i [...] jako wchodzących w skład własności H. R. podczas gdy w treści spornego zaświadczenia Sądu Rejonowego z 2005 r. dawne działki hip. [...] i [...] zostały wymienione jako należące do H. R. Komisja podkreśliła też, że pierwszy złożony w sprawie wniosek K. R. dotyczył odszkodowania za całą nieruchomość o pow. [...] ha [...] m2, przy czym to organ podjął decyzję o rozbiciu jego rozpoznania na szereg kolejnych decyzji, a więc wydawał decyzje częściowe bez jakiejkolwiek informacji o zastosowaniu art. 104 kpa oraz informacji co do rozpoznania dalszej części wniosku. Tymczasem wg Komisji wniosek K R. powinien być rozpoznany łącznie, organ przy tym nie wskazał, ani nie wyjaśnił metodologii jaką przyjmował przy podziale na poszczególne części (decyzje) jednego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość po H. Rj. Komisja podała, że stosowne naruszenia w tym zakresie dostrzegł także i sam Prezydent [...] bowiem w sprawozdaniu audytowym z [...] kwietnia 2017 r. wyraźnie wskazano, że w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, w szczególności biorąc pod uwagę treść zaświadczenia o stanie przedwojennej księgi hipotecznej, nie ustalono właściciela lub właścicieli nieruchomości po dniu [...] marca 1944 r.

W dalszej kolejności Komisja podniosła, że pomimo zaginięcia aktu notarialnego z [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...] zasadne jest ustalanie, że skoro został on sporządzony przez niemieckiego notariusza w Generalnym Gubernatorstwie Albrechta Eitnera, to ww. czynność prawna może okazać się nieważną. Powołując się na literaturę przedmiotu, wskazującą na "dualistyczny model sądownictwa" oraz przepisy dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z 6 czerwca 1945 r. (Dz. U. nr 25, poz. 151) a także powojenne orzecznictwo SN i nowelę ww. dekretu z 11 kwietnia 1947 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 144) Komisja wskazała, że "okiem przeciętnego obserwatora, posiadającego minimalną wiedzę historyczną i doświadczenie życiowe (...) budzi uzasadnione wątpliwości transakcja zakupu nieruchomości dokonana przez H. R. z wysokimi przedstawicielami III Rzeszy Niemieckiej". W zakresie analizowanej transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości w ocenie Komisji zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż została ona oparta na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu gdyż inicjował ją i zatwierdzał Gerhard Stabenow działający w imieniu Reichsfuhrera SS, jako Komisarza Rzeszy dla utwierdzenia niemieckości. Komisja podkreśliła jednak, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia rozstrzygnięcia ważności umowy cywilno-prawnej pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej, stąd uznała, że skoro przedmiotowa nieruchomość "stanowi/stanowiła" własność [...], przy czym zgodnie z treścią art. 132 ust. 5 w związku z art. 4 pkt. 9b1 ugn Prezydent [...] jest organem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania – to posiada interes prawny do wniesienia przez ww. organ powództwa na zasadach ogólnych do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o ważności tegoż aktu z punktu widzenia regulacji dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych. W ocenie Komisji, to Prezydent [...] jest najwłaściwszym organem na obecnym etapie postępowania do podjęcia odpowiednich rozważań - co do zachodzących w tym zakresie wątpliwości co do ważności przedmiotowej umowy, jak i zadecydowania co do ewentualnego wniesienia powództwa celem stwierdzenia jej nieważności (...).

W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzą też ustalenia organu co do przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne gdyż określona w planie miejscowym z 1931 r. zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania różni się od danych zawartych w sporządzonych [...] listopada 2011 r. operatach szacunkowych, wg których sporna nieruchomość hipoteczna przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w rozproszonej zabudowie do wysokości maksymalnej 2 kondygnacji.

I wreszcie Komisja podniosła, że wątpliwości budzi też pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania ww. działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. W tym zakresie Komisja powołała się na szkic lokalizacji nr [...] dotyczący rozbudowy i modernizacji Zakładu [...] "[...]" oraz przywołaną wyżej decyzję Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].01.1975 r. o lokalizacji inwestycji (...). Tu również Komisja podniosła, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu jest zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zwrócono w szczególności uwagę, że ww. szkic stanowił wyłącznie propozycję lokalizacji planowanej rozbudowy i modernizacji Zakładu "[...]" a sama lokalizacja obejmowała obszar 2 ha. Jak wskazano, wg pisma z [...] października 1976 r. [...] Zakładów [...] "v" działka przyznana ww. zakładom na mocy decyzji lokalizacyjnej nr [...] "jest aktualnie użytkowana przez Spółdzielnię [...] przy ul. [...]" (...). Ustaleniom organu, wg Komisji, przeczy także treść pisma z [...] stycznia 1977 r. będącego odpowiedzią na odwołanie Kuratorium Wychowania i Oświaty od decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] stycznia 1975 r. [...] Zakładów [...]", wg których obszar oznaczony w ww. decyzji lokalizacyjnej literami A, B, C, D jest od przeszło trzydziestu lat użytkowany przez ww. czynne zakłady, a teren oznakowany literami H, E, G, F jest wydzielony pod trafostację stanowiącą własność Zakładu Energetycznego [...]; zaś teren oznakowany literami I, J, A, B stanowi przedmiot decyzji lokalizacyjnej nr 409/74 i był dotychczas użytkowany przez Spółdzielnię [...], ul. [...] i Brygadę Remontowo-Budowlaną Kuratorium Oświaty i Wychowania w pasie o szerokości 42 m. i długości 73 m. Komisja przywołała też pismo z [...] maja 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta z prośbą o zlokalizowanie terenu pod budowę Zespołu Nieruchomego Z.O.M. [...] ([...]) o powierzchni ca [...]ha; wniosek z [...] maja 1950 r. Wydziału Polityki Budowlanej o zlokalizowanie Zespołu Nieruchomości ZOM w granicach administracyjnych [...] w rejonie [...]; pismo Naczelnej Rady Odbudowy [...] z [...] listopada 1950 r. informujące o zatwierdzeniu lokalizacji zespołu nieruchomości Z.O.M. na [...] przy ul. [...]; pismo [...] Biura Odbudowy Stolicy Sekcja Nadzoru Urbanistycznego z [...] września 1950 r. informujące o propozycji zlokalizowania zespołu nieruchomego Zakładu Oczyszczania Miasta na [...] przy ul. [...] na terenie ok. [...] ha w granicach ABCDA jak w załączonym szkicu z [...] sierpnia 1950 r. [...] – gdzie zawarta jest adnotacja - Teren A-BC-D-E-A uprawiany niezabudowany sprawdził w terenie [...] sierpnia 1950 r. wraz z parafką; pismo z [...] stycznia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] informujące o wyrażeniu zgody na lokalizację ogólną Zakładu Segregacji i Przeróbki Odpadów "[...]" na terenie o powierzchni ca [...] ha w rejonie ul. [...]- do pisma dołączono szkic projektowanej lokalizacji inwestycji; pismo z [...] grudnia 1950 r. Zakładu Oczyszczania Miasta w [...]; pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r., pismo Z.O.M. z [...] stycznia 1951 r. oraz protokół zdawczo - odbiorczy Prezydium Rady Narodowej w [...][...] Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z [...] listopada 1957 r. (...).

Komisja podała, że zgodnie z treścią zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z [...] czerwca 1957 r. Prezydium Naczelnej Rady Narodowej w [...] na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej MKPG w piśmie z dnia [...] października 1956 r. znak [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową Wytwórni [...] na terenie położonym w [...] na [...] przy ul. [...] oznaczonym na załączonym szkicu nr [...] literami A-B-C-D-A. W ocenie Komisji ww. dokumenty mogą świadczyć o utracie możliwości władania badaną działką przed dniem [...] kwietnia 1958 r. lub o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ. W ocenie Komisji koniecznym jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością, gdyż ustalenia organu w tym zakresie wobec ich lapidarności i oczywistych sprzeczności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym budzą uzasadnione wątpliwości. Ponadto, jak wskazano, w materiale dowodowym brak jest dokumentów wskazujących na władanie nieruchomością przez H. R.

Osobną decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy uchyliła w całości decyzję Prezydenta z [...] listopada 2011 r. nr [...] i również przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tą uchyloną przez Komisję decyzją ustalono na rzecz K. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość objętą hip. nr [...] i hip. nr [...] (I SA/Wa 2621/19).

Podobnie decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Komisja na tej samej podstawie prawnej i z identycznym uzasadnieniem uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalającą na rzecz K. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: dwa miliony dwieście osiemdziesiąt osiem tysięcy trzysta siedemdziesiąt) za "część nieruchomości przejętych dekretem, położonych w [...] przy ulicy [...], pochodzących z nieruchomości hipotecznej "[...]" objętych hip. nr [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...] oraz hip. [...]" (I SA/Wa 2622/19).

Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Komisja z tą samą argumentacją uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] i przekazała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ta z kolei decyzja Prezydenta ustalała na rzecz K. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: jeden milion dziewięćdziesiąt pięć tysięcy osiemset złotych) za pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]" nieruchomości objęte hip. nr [...] i hip. nr [...] (I SA/Wa 2662/19).

Skargi na powyższe decyzje wywiedli K. S. (dalej jako skarżąca) oraz Miasto [...] (dalej też jako miasto/gmina).

K. S. zarzuciła Komisji naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej w następstwie błędnego, bezzasadnego i naruszającego art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. art. 84 kpa uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku:

a. oparcia rozstrzygnięcia o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, w tym także wszelkich okoliczności oraz ustalenia momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, podczas gdy z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika następstwo prawne Skarżącej, zwłaszcza ważność i skuteczność umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), a także fakt pozbawienia byłej właścicielki H. faktycznej możliwości władania działkami rej. hip. nr [...] oraz [...] po dniu [...] kwietnia 1958 r.;

b. braku udowodnienia, iż H. R. była właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" rej. hip. nr [...] oraz [...] w dniu [...] listopada 1945 r., na skutek zaniechania zebrania przez Prezydenta [...] wystarczającej dokumentacji w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych oraz przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku, a oparcie ustaleń wyłącznie na dokumencie urzędowym w postaci zaświadczenia z księgi hipotecznej dawnej nieruchomości "[...]", podczas gdy w granicach swojej kognicji Prezydent [...] nie był uprawniony do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych, a następnie przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego celem ewentualnego obalenia prawdziwości wiarygodności (prawdziwości) wpisu ujawnionemu w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., (Ldz. [...]) stosownie do art. 20 oraz 22 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywileiach i hypotekach w mieysce tytułu XVIII księgi III kodexu cywilnego (Dz.P. K.P. 1818.5.21.295 ze zm.; dalej "Prawo hipoteczne z 1818 r.") w zw. z art. XXX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321);

c. braku sprecyzowania w jakim zakresie dawne działki hipoteczne nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" rej. hip. nr [...] oraz [...], odpowiadają aktualnym działkom ewidencyjnym, podczas gdy Prezydent [...], wydając decyzję, opierał się na operatach synchronizacyjnych sporządzonych przez biegłych geodetów uprawnionych, w następstwie czego ustalił i przyznał odszkodowanie za powierzchnię części dawnej nieruchomości, tj. działki hip. nr [...] (obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]) oraz [...] (obecnie część działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]) o łącznej powierzchni [...] m2, a zatem nie był zobowiązany do wskazania w decyzji odszkodowawczej, jaka część dawnych nieruchomości hipotecznych odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym, gdyż taka okoliczność pozostawałaby bez znaczenia dla określenia przedmiotu postępowania;

2. art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 25, poz. 151 ze zm.; dalej "Dekret o mocy obowiązującej") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), na mocy której H. R. nabyła własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", jest nieważna, podczas gdy przedmiotowy akt notarialny nie został wydany na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, czy też nieważnych orzeczeniach sądowych lub też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, w związku z czym jest akt ten jest ważny i wywołuje skutki prawne;

3. art. 3 ust. 2 i 3 ustawy w zw. art. 2 § 1 kpc oraz art. 365 § 1 kpc, poprzez uzurpowanie sobie przez Komisję (organ administracji publicznej) prawa do oceny prawomocnego postanowienia Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. (Ldz. [...]), na podstawie którego H. R. została wpisana jako właścicielka dawnej nieruchomości położonej przy w [...] ul. [...], oznaczonej jako "[...]", a także ważności czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), będącej podstawą wpisu do księgi hipotecznej [...], podczas gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, a obowiązkiem organów administracji jest respektowanie prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych;

4. art. 29 ust. 2 ustawy poprzez przedstawienie Prezydentowi [...] sprzecznych z obowiązującym prawem zapatrywań w zakresie możliwości i obowiązku organu administracji do oceny lub kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego oraz konstytutywnego wpisu tytułu własności nieruchomości do księgi hipotecznej [...], objętego rękojmią wiary publicznej, niepodlegającego żadnemu zarzutowi i w konsekwencji wskazanie Prezydentowi [...] (organowi administracji) wytycznych, których w ramach swoich kompetencji, nie będzie mógł on zrealizować;

5. art. 29 ust. 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej mimo braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza że Komisja nie wskazała Prezydentowi [...] żadnych nowych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. takich które nie wynikają wprost z zebranego przez ten organ materiału dowodowego oraz które nie zostały ustalone i poddane merytorycznej ocenie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 215 ugn, w związku z czym ewentualne ponowne rozpatrzenie sprawy może polegać wyłącznie na przeprowadzeniu przez Prezydenta [...] analizy już zgromadzonego i wszechstronnie zbadanego materiału dowodowego, ergo prowadzić do tych samych co uprzednio wniosków.

Skarżąca K. S. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie

postępowania w całości, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy Komisji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Miasto [...] zaskarżyło ww. decyzje Komisji w zakresie uzasadnienia, zarzucając Komisji:

1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III. 1.1. (str. 15 - 16) "W ocenie Komisji Prezydent [...] nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne Prezydenta [...] nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Ponadto badane rozstrzygnięcie narusza normy określone w treści art. 104 § 2, 107 § 1 i 3 kpa, w pkt. III.1.3. (str. 17). "W tym zaś zakresie organ nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu prawo to przysługiwało, ale także wszelkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na skuteczność wykonywanego prawa. Prezydenta [...] zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego poprzestając w tym zakresie na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, co skutkowało przyjęciem ustalenia, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H. R.'", w pkt. III.1.3. (str. 18-19) "W ocenie Komisji, Prezydent [...]opierając swoje ustalenia wyłącznie na ww. zaświadczeniu nie zebrał dostatecznej dokumentacji uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku w sprawie, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem. (...) W takim przypadku, wobec niejasności treści przedmiotowego zaświadczenia, jak również braku samego aktu notarialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien zachować szczególną ostrożność przy ocenie prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości. Prezydent [...] w takiej sytuacji winien dążyć do zgromadzenia jak największej liczby innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub weryfikację dokonanych ustaleń, i co nader istotne - dokonać także kry tycznej jego weryfikacji. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest jakichkolwiek szerszych rozważań organu w tym zakresie, poprzestano przy tym wyłącznie na fragmentarycznym odesłaniu do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego. Zgodnie zaś z treścią art. 7 kpa organ był z urzędu zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego zaś w niniejszej sprawie w zaakcentowanym wyżej przypadku nie uczynił". W pkt. III. 1.3. (str. 20) "Zestawienie zaś treści analizowanego zaświadczenia z treścią aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr repertorium [...] kreuje kolejne wątpliwości co do wiarygodności powołanego dokumentu, przede wszystkim w kontekście dokonania ustalenia przez organ okoliczności, iż H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomość objętej wnioskiem o odszkodowanie". W pkt.III.1.3. (str. 21) "Należy przy tym także podkreślić okoliczność, że powołane w treści uzasadnienia decyzji zaświadczenie nie odzwierciedla rzeczywistego stanu własności przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] marca 1944 r., bowiem przeczą temu wnioski płynące z analizy innych dokumentów zbioru dokumentacji akt księgi dawnej [...] hip. [...]. Prezydent [...] nie zawarł przy tym w treści uzasadnienia decyzji jakichkolwiek rozważań w tym zakresie'', w pkt. III.1.3. (str. 22) "W związku z powyższym, Komisja stwierdziła, że ustalenia w opisanym wyżej zakresie kontrolowanej decyzji są nieprecyzyjne, niepełne i niejasne, a przy tym budzą uzasadnione wątpliwości. Dlatego też koniecznym będzie ich usunięcie przez organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszego wniosku o odszkodowanie. Opisane zaś wyżej naruszenia w ocenie Komisji stanowią naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej ponowne rozpoznanie". W pkt. III.2. (str. 44) "Decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu to prawo przysługiwało (...)", III.3.2. (str. 45) "W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskująca o odszkodowanie osoba była podmiotem, któremu to prawo przysługiwało z uwagi na wątpliwości co do treści zaświadczenia S.R. dla [...] (czyli jej poprzednika prawnego) (...)" podczas gdy: (1) Prezydent [...] ustalenia w zakresie przysługiwania H. R. prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" inw. nr [...], dotyczącej hip. nr [...] oraz hip. nr [...], oparł na dostępnym w dacie orzekania materiale dowodowym sprawy, tj. zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. L.dz. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]", posiadającego moc dokument urzędowego, zaś sama Komisja, kwestionując ustalenia Prezydenta oraz treść ww. zaświadczenia nie przedstawiła żadnego innego, nowego materiału dowodowego, który podważałby te ustalenia, a opiera się wyłącznie na przypuszczeniach i domniemaniach, z których nie wywodzi kategorycznych wniosków istotnych dla sprawy, (2) kwestia nabycia przez H. R. przedmiotowej nieruchomości oraz następstwa prawnego po niej stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w toku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 2116/05, nie zakwestionował tego, że H. R. przysługiwało prawo własności do rzeczonej nieruchomości; (3) sam fakt sporządzenia aktu notarialnego na podstawie którego H. R. nabyła przedmiotową nieruchomość przez niemieckiego notariusza, jest niewystarczający, aby uznać go za nieważny, szczególnie zważywszy na fakt, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła na rzecz osoby posiadającej obywatelstwo polskie;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III.1.3. (str. 21) "Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że pierwszy złożony w sprawie wniosek K. R. dotyczył odszkodowania za całą przedmiotową nieruchomość o obszarze [...] ha [...]m2, przy czym to organ podjął decyzję o rozbiciu jego rozpoznania na szereg kolejnych decyzji, a więc na wydaniu decyzji częściowych zgodnie z treścią art. 104 § 2 kpa (co do kwestii naruszenia treści wymienionego art. Komisja szerzej wypowie się w kolejnym wątkach uzasadnienia decyzji). Próżno przy tym doszukać się jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji co do przyczyny zastosowania ww. normy prawnej oraz informacji co do rozpoznania dalszej części wniosku. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań i wniosków organu co do zakresu, w jakim ostatecznie wniosek K. R. z [...] sierpnia 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] m2 winien zostać rozpoznany pozytywnie, a w jakim winna nastąpić ewentualna odmowa. Organ przy tym nie wskazał, ani nie wyjaśnił metodologii jaką przyjmował przy podziale na poszczególne decyzje rozpoznanie niniejszego wniosku o odszkodowanie. Powyższe jest o tyle istotne, że wobec występujących niejasności co do treści zaświadczenia, jak i ogólnikowości rozważań organu w tymże przedmiocie, kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest wysoce utrudniona. Powyższe nabiera pełnej wyrazistości po zestawieniu treści wszystkich dotychczas wydanych decyzji w niniejszej sprawie z treścią powołanego w uzasadnieniu zaświadczenia Sądu Rejonowego". Tytułu i pkt. III.1.7 (str.38-42) w całości wobec uznania przez Komisję, że brak wyjaśnienia w decyzji reprywatyzacyjnej przyczyn rozpoznania wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania K. R. w kilku decyzjach oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna nie spełnia wymogów formalnoprawnych, podczas gdy: 1) brak wskazania w decyzji częściowej podstawy prawnej jej wydania nie przesądza automatycznie o jej wadliwości i nie w każdym wypadku stanowi naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2) z uzasadnienia decyzji oraz okoliczności towarzyszących jej wydaniu, jasno wynika, że decyzją tą organ rozstrzygnął o części odszkodowania należnego za nieruchomość warszawską przy ul. [...] i [...] o nr hip: [...] i [...], stanowiącą część nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej "[...]" inw. nr [...],) przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było odszkodowanie za nieruchomość [...], które to odszkodowanie, jako świadczenie pieniężne, jest świadczeniem podzielnym i tym samym jest prawnie dopuszczalne, aby orzec o odszkodowaniu za poszczególne działki ewidencyjne w odrębnych decyzjach.

W oparciu o powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym w skardze zakresie.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Postanowieniem z 2 lutego 2022r. sprawy z powyższych skarg w sprawach I SA/Wa 2620/19, I SA/Wa 2621/19, I SA/Wa 2622/19 i I SA/Wa 2662/19 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 2620/19.

Przed rozprawą udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...].

Do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania dopuszczono Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali.

Skarżący poparli skargi, Komisja, Stowarzyszenie i Prokurator – wnieśli o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżone decyzje Komisji podlegają wyeliminowaniu w obrotu prawnego, ale nie z powodu argumentów podniesionych w skargach. W ramach art. 134 ppsa Sąd nie jest jednak związany zarzutami skarg, uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło zatem z urzędu, w ramach całokształtu sprawowanej przez Sąd kontroli.

Postępowanie prowadzone przez Komisję to nadzwyczajne postępowanie kontrolne (nadzorcze) wynikające z lex specialis w stosunku do przepisów kpa - a więc z przepisów ustawy. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych.

W tej sprawie jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji kasatoryjnych Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy (w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4). Przepis ten stanowi, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi przy tym o sytuację, w której decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Problem w tym, że Komisja w całokształcie swoich obszernych rozważań nie stwierdziła rażącego naruszenia prawa ani choćby naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji odszkodowawczych przez prezydenta, lecz wielokrotnie podniosła, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości ww. decyzji oraz że wątpliwości te organ powinien wyjaśnić w ramach ponownie przeprowadzonych postępowań wyjaśniających. Takie rozumienie uprawnień kasatoryjnych Komisji nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Wymaga przede wszystkim podkreślenia, iż Komisja działa jako organ nadzoru i to jej ustawodawca przypisał kompetencje do badania prawidłowości ostatecznych decyzji dekretowych i ich ewentualnego rugowania z obrotu. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie znajduje zastosowania przez Komisję koncepcja, wg której należy uchylić ww. decyzje odszkodowawcze prezydenta i zlecić mu przeprowadzenie postępowania sprawdzającego na okoliczność jedynie sugerowanych (hipotetycznych) wadliwości uprzednio prowadzonych przez niego samego - postępowań odszkodowawczych. Wyeliminowanie przez Komisję z obrotu ostatecznych decyzji odszkodowawczych z 2011 r. może mieć miejsce dopiero wówczas gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu organu, a w następstwie tego uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku celem merytorycznego zakończenia sprawy – wymaga podjęcia szerszych dodatkowych czynności. Nie jest natomiast zasadne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy w celu poszukiwania wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych – zresztą przez organ, który sam orzekał w sprawie, bądź też jedynie w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowości ww. decyzji.

To pierwsza podstawowa wadliwość wszystkich zaskarżonych w tej sprawie decyzji Komisji. Jako specjalny organ nadzoru Komisja nie wskazała wad w kontrolowanych decyzjach prezydenta, a jedynie podniosła szereg wątpliwości, które w jej ocenie powinny być zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Wątpliwości co do wadliwości decyzji odszkodowawczych nie mogą być podstawą decyzji kasatoryjnych Komisji, gdyż to pozostawałoby w kolizji z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Dyspozycja zawarta w normie określonej w art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy wymaga stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa a nie jedynie zasugerowania wątpliwości i podejrzeń, że być może wystąpiły nieprawidłowości przy jej wydawaniu. Czym innym jest stwierdzenie naruszenia prawa a czym innym są jedynie niewyjaśnione wątpliwości co do potencjalnej możliwości naruszenia prawa. Już tylko stwierdzenie ww. błędu w rozumowaniu Komisji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Trzeba też podkreślić, że ewentualne wyeliminowanie przez prezydenta wątpliwości co do prawidłowości uchylonych przez Komisję decyzji - musiałoby skutkować przyznaniem przez prezydenta ponownie odszkodowań wg rynkowych cen nieruchomości obowiązujących obecnie, a zatem odbyłoby się to z oczywistym pokrzywdzeniem interesu publicznego, bo faktem notoryjnym jest postępujący od kilku dekad powszechny wzrost cen nieruchomości.

W tym miejscu konieczne jest też podkreślenie, że na mocy jednoznacznej treści art. 29 ust. 2 ustawy organ jest związany zaleceniami i zapatrywaniami Komisji. Tymczasem Sąd nie podziela stanowiska Komisji co do zaleceń wydanych prezydentowi miasta. Zatem również z tego powodu konieczne okazało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu. Powyższe nie oznacza jednak, że w ocenie Sądu wydane na rzecz K. S. decyzje odszkodowawcze prezydenta zapadły zgodnie z prawem i z dotychczasową linią orzecznictwa czy doktryny. W postępowaniu kontrolnym Komisja skupiła się na pobocznych aspektach sprawy, a pominęła przy tym kwestie podstawowe, które powinny być przedmiotem oceny i odpowiedniej weryfikacji przez Komisję w ramach zgromadzonego już materiału dowodowego.

W tym kontekście istotne jest, że mamy tu do czynienia z nadzorem płynącym z lex specialis, oraz że Sąd nie może sugerować toku postępowania ani wydawać zaleceń prezydentowi miasta, kontrolą sądowoadministracyjną objęta jest bowiem jedynie decyzja Komisji (tu cztery decyzje). Oddalenie skarg na decyzje Komisji z mocy przywołanego wyżej art. 29 ust. 2 ustawy wiązałoby prezydenta zaleceniami Komisji zawartymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, tymczasem zalecenia Komisji pozostają nieuzasadnione bądź bezprzedmiotowe z punktu widzenia istoty sprawy.

Komisja poddała w wątpliwość ważność zawartej w 1942r. umowy nabycia nieruchomości o pow. [...] ha pn. "[...]". W tym zakresie, jakkolwiek przyznała, że organ administracji nie posiada kompetencji do weryfikacji umów cywilnoprawnych, to zasugerowała zasadność wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem o ustalenie nieważności ww. umowy. Tymczasem sugestie do ewentualnego wystąpienia przez organ z powództwem do sądu powszechnego nie znajdują normatywnego uzasadnienia. Jak wskazał Sąd Najwyższy, organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 176/94, OSNC 1995, nr 5, poz. 74, z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 179/94, OSNC 1995, nr 5, poz.76 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1997 r., II CKN 299/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 29, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r. I CKN 471/01). Trzeba przy tym podkreślić, że kwestii istnienia interesu prawnego po stronie czynnej procesu cywilnego nie może a priori przesądzać ani organ administracji ani sąd administracyjny. Skierowanie organu orzekającego w sprawie administracyjnej na drogę procesu cywilnego – w zakresie ustalenia pewnych okoliczności istotnych z punktu widzenia wyniku tejże sprawy administracyjnej – powinno uwzględniać nie tylko kwestie materialno-prawne ale też nie budzące w świetle obowiązujących przepisów regulacje odnośnie do zdolności występowania w procesie na prawach strony. Przede wszystkim trzeba zatem podkreślić, że działający w ramach imperium organ administracji publicznej nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 kpc. Zdolność występowania w procesie jako strona ma każda osoba fizyczna i każda osoba prawna a także jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Brak legitymacji procesowej prowadzi do oddalenia powództwa, a brak zdolności sądowej jest przesłanką odrzucenia pozwu. Prezydent miasta jako organ administracji publicznej nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 § 1 kpc, chyba że występuje w sprawie jako osoba fizyczna bądź pracodawca (por. wyrok SN z dnia 15 stycznia 2008 r., III PK 51/07). Organ administracji publicznej nie może zatem wystąpić w roli strony ani po stronie czynnej ani po stronie biernej procesu cywilnego - chyba że taką możliwość daje mu przepis szczególny. W świetle art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) prezydent wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jest więc jednoosobowym organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kpa, i sam jako taki w obrocie nie występuje. W konsekwencji zalecenie prezydentowi wystąpienia na drogę procesu cywilnego w celu wyeliminowania z obrotu umowy cywilnoprawnej, na podstawie której strony procesu administracyjnego domagają się określonych praw – w obecnym stanie prawnym jest pozbawione racji. Jest to istotne zastrzeżenie jeśli się uwzględni, że to Komisja - jako nadzwyczajny organ nadzoru - została wyposażona przez ustawodawcę w instrumenty nieznane w zwyczajnych procedurach organom administracji. Wg pierwotnego brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy, Komisja miała uprawnienia prokuratora określone w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Oznacza to, że to Komisja, w ramach przysługujących jej na mocy lex specialis kompetencji i uprawnień - mogła wystąpić do sądu powszechnego jako podmiot uprawniony ze stosownym powództwem, a po uchyleniu art. 3 ust. 4 - mogła z kolei zwrócić się w tym zakresie do Prokuratury ze stosownym wnioskiem. Zalecenie zaś organowi przeprowadzenia ww. czynności nie ma podstaw prawnych. W świetle wiążącej normy zawartej w art. 29 ust. 2 ustawy ww. zalecenia Komisji pozostają zatem niewykonalne.

Te same argumenty można podnieść również w zakresie sugestii Komisji co do tego, że ze stosownym powództwem o "unieważnienie" ww. umowy z 1942r. miałoby wystąpić Miasto [...]. Pomijając kwestię obowiązujących w prawie cywilnym terminów przedawnienia oraz kwestie podmiotowe, Sąd nie znajduje podstaw prawnych do skutecznego zobowiązania przez Komisję strony postępowania tj. gminy, czyli posiadającej osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego do wystąpienia z jakimkolwiek powództwem do jakiegokolwiek sądu, zwłaszcza że jednocześnie w sprawie Komisja ustaliła, że właścicielem nieruchomości objętych spornymi decyzjami odszkodowawczymi w dacie ich wydawania był Skarb Państwa. W sprawach odszkodowawczych prezydent orzekał w ramach obowiązków starosty w mieście na prawach powiatu. Zresztą wątpliwości budzi już choćby sama koncepcja Komisji co do legitymacji w sprawie wystąpienia przez publicznoprawnego beneficjenta nacjonalizacji - o ustalenie nieważności praw przysługujących podmiotowi wywłaszczonemu przez państwo (przed ponad 70-ciu laty).

Powyższe pozostaje bez wpływu na pozostałą argumentację, i nie oznacza bynajmniej, że w ocenie Sądu uzasadnione było procedowanie przez prezydenta złożonego w 2008 r. wniosku K. R. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość pn. [...] o pow. [...] ha, a następnie wniosków skarżącej o ustalenie odszkodowania za poszczególne części ww. nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, zarówno wydanie kilku decyzji odszkodowawczych na rzecz spadkobiercy H. R. tj. na rzecz K. R., jak i następnie kilkudziesięciu decyzji na rzecz nabywców spadku po ww., w tym na rzecz skarżącej K. S. - oparte było na "zaświadczeniu" sądu wieczystoksięgowego z [...].06.2005r., wg którego księga hip. [...] pn. [...] uległa zniszczeniu i "nie można wydać zaświadczenia o jej treści". Prezydent procedował w sprawie odszkodowania opierając się na "treści zaświadczenia", i finalnie ustalając kilkudziesięciomilionowe odszkodowanie w ramach zapadłych kilkudziesięciu decyzji administracyjnych za pojedyncze działki powstałe w wyniku parcelacji dokonanej w 1943r. prezydent opierał się na wieczystoksięgowym zaświadczeniu "o niemożliwości wydania zaświadczenia". Komisja w ramach sprawowanej kontroli nadzwyczajnej zwróciła uwagę na ww. okoliczność ale nie dokonała oceny tego ustalenia lecz uznała, że organ naruszył przepisy procedury gdyż nie zawarł w uzasadnieniach decyzji odszkodowawczych stosownych rozważań w tym zakresie. Tymczasem w ocenie Sądu – ustalenia poczynione przez Komisję powinny być przedmiotem jej oceny w zakresie prawidłowości poszczególnych decyzji organu a nie jedynie w zakresie uzupełnienia ich uzasadnienia. Zwłaszcza, że jednocześnie w toku postępowania przed Komisją ustalono m.in., że H. R. w 1947r. aktem notarialnym potwierdziła sprzedaż części ww. nieruchomości dokonaną w 1944r. na rzecz Z. U. Ponadto z akt sprawy prowadzonej przez Komisję i Prokuraturę wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przed wejściem w życie dekretu H. R. rozdysponowała co najmniej około [...] ha z owych zakupionych w 1942r. [...] ha, co do których odszkodowania domagał się jej spadkobierca a następnie nabywcy roszczeń. Mowa tu np. o gruntach darowanych gminie pod drogi i pod użyteczność publiczną. Z akt wynika też, że osobnymi aktami notarialnymi H. R. przed 1945r. sprzedała szereg działek np. na rzecz p. A. S., p. P., p. P. i p. B. czy na rzecz p. T.

Ww wątki wpływające na ocenę zasadności wniosków o odszkodowanie za poszczególne działki Komisja nie tyle pominęła w swoich rozważaniach, co nie dokonała ich oceny. Tymczasem kwestia udowodnienia prawa własności nieruchomości dekretowej jest podstawowa i kluczowa dla dalszych rozważań, w tym tych co do spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn. W tej sytuacji kwestią co najmniej trzeciorzędną pozostaje wydane prezydentowi zalecenie Komisji co do zbadania możliwości posiadania poszczególnych działek tej nieruchomości w 1958r., skoro oczywistą pozostaje wątpliwość czy w dacie wejścia w życie dekretu H. R. nadal była właścicielką całej nieruchomości zakupionej w 1942r., a jeśli nie to w jakim jej zakresie.

Trzeba podkreślić, że przesłanką uzyskania odszkodowania za nieruchomość dekretową jest legitymowanie się prawem własności na datę wejścia w życie dekretu. Zebrany w sprawie odszkodowawczej materiał dowodowy powinien dowodzić istnienia tego prawa na określoną datę, nie jest jednak zadaniem organu zbieranie materiału dowodowego na okoliczność, czy ewentualnie doszło do zbycia prawa własności nieruchomości w całości bądź w części przed wejściem w życie dekretu. To podmiot wnioskujący o odszkodowanie inicjując postępowanie po ponad pół wieku od wejścia w życie dekretu powinien wykazać i udowodnić swoje prawo własności. Zadaniem organu jest zaś ocena czy prawo to zostało udowodnione. W kontrolowanej sprawie Komisja powinna zatem dokonać oceny czy "zaświadczenie" Sądu wieczystoksięgowego z 2005r. stanowi wystarczający dowód własności uzasadniający przyznanie odszkodowania za grunt o pow. [...]ha pn. [...].

Trzeba też podkreślić, że kwestie zasad przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Na tym tle powstało kilka koncepcji co do tego, komu, za co i w jakiej wysokości przyznawać odszkodowanie.

Materialnoprawną podstawę uchylonych przez Komisję decyzji prezydenta stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z jego treścią "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".

Warto przypomnieć, że pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach z 1958r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.

W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. C. H., S. R., S. K., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym).

Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego "dachu nad głową" a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż chodziło o nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe".

W sprawach kontrolowanych przez Komisję, a następnie przez Sąd, kluczowe pozostaje zatem czy przedmiotem wniosku o odszkodowanie powinna być jedna nieruchomość pn. [...], na którą składało się 59 działek, czy też każda z działek osobno, pomimo iż formalnie nie zostały one prawnie wyodrębnione jako nieruchomości hipoteczne, a w konsekwencji, czy złożone przez skarżącą jako nabywcę części roszczeń dekretowych wnioski o odszkodowanie dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych ze wskazaniem na numer hip., który nigdy nie powstał - mogły być indywidualnie procedowane jako dotyczące osobnych nieruchomości hipotecznych. Brak wyodrębnienia prawnego poszczególnych działek wynika wprost z zawartego w aktach prokuratorskich postanowienia Sądu wieczystoksięgowego z [...] lutego 1995r. zapadłego w sprawie hip. [...] (akta nieponumerowane).

Dla wyniku niniejszej sprawy kluczowa jest kwestia jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku. Szczególnie, że z akt sprawy a także z uzasadnienia zaskarżonych decyzji można wywieść, że znaczna część nieruchomości dekretowej pn. [...] (co najmniej 2 ha) nie tylko została rozdysponowana przed 1945r. ale też niewątpliwie co do określonych jej części nie można mówić o utracie posiadania po dacie określonej w art. 215 ugn. Jest to o tyle istotne, że wg ugruntowanego orzecznictwa przepis art. 215 ust. 2 ugn ma charakter szczególny i jako taki musi być wykładany ściśle. Przyjmuje się, że ww. przepis nie może być zastosowany niezależnie od przyczyn, z jakich poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością, a ponadto, że owo faktyczne władanie nieruchomością powinno dotyczyć całej nieruchomości a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3830/18, LEX nr 3065543).

W nawiązaniu do tego Sąd zwraca uwagę, że kontrola wszystkich rozdzielonych przez prezydenta spraw (decyzji) odszkodowawczych dotyczących nieruchomości zakupionej przez H. R. powinna być powadzona w jednym kompleksowym postępowaniu, jako że dotyczy jednej nieruchomości hipotecznej. Komisja zwróciła na tę okoliczność uwagę ale procedowała osobno w stosunku do każdej z kilkudziesięciu decyzji odszkodowawczych organu. Rozproszenie ww. spraw na kilkadziesiąt wydanych przez Komisję decyzji nadzorczych, w istocie powieliło błąd prezydenta i przysłoniło istotę i sedno sprawy. Sprowadza się ono do tego, że adwokat R. N. działając w imieniu nabywców roszczeń po H. R. złożył kilkadziesiąt wniosków odszkodowawczych co do poszczególnych działek ewidencyjnych przypisując im cechy nieruchomości hipotecznych i powołując się na konkretne numery "hip", które w rzeczywistości nigdy nie powstały i były jedynie numerami planowanymi. Akta administracyjne Komisji prowadzone w poszczególnych sprawach dotyczących kontroli ww. kilkudziesięciu spraw odszkodowawczych prowadzonych przez prezydenta pozostają niekompletne, nieponumerowane, i pomieszane. Nie sposób jednak nie dostrzec, że oprócz kilku przywołanych wyżej aktów notarialnych określających nazwiska osób uprawnionych co do poszczególnych części pochodzących z pierwotnej nieruchomości pod nazwą [...] (P., B., U., T., S. itd.) pojawia się także np. nazwisko J. A. jako wprowadzonego w posiadanie nieruchomości pn. [...] przy ul. [...] (na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich). W aktach są też np. kopie decyzji z 1988r. dotyczących przyznania J. i G. R. prawa do nieruchomości przy ul. [...]. Tych okoliczności i wątków Komisja nie przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, tymczasem w okolicznościach zbieżności nazwiska "[...]i" i nieruchomości położonej przy ul. [...] powstaje wątpliwość co do tego czy kwestia przyznania prawa do gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej pn [...] – nie została już rozstrzygnięta w ramach przepisów z 1985r., a więc przywołanych wyżej przepisów dających możliwość złożenia wniosku o prawo użytkowania wieczystego do końca 1988r.

Powyższe ustalenia, o ile w ogóle Komisja uzna, że prawo własności zostało wykazane przez K. R. (a następnie przez skarżącą), miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, czyniłyby przy tym całkowicie bezprzedmiotowymi zalecenia Komisji odnośnie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność kwestii potencjalnej możliwości posiadania spornych pojedynczych działek ewidencyjnych w 1958r. Prowadziłoby to w prostej linii do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy, a nie art. 29 ust. 1 pkt. 3.

Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżone decyzje.

Przepisy ustawy ustawodawca zaadresował do Komisji. W sytuacji gdy Komisja kwestionuje ważność umowy, na podstawie której właścicielka dekretowa nabyła nieruchomość w 1942r. – powinna rozważyć zwrócenie się do Prokuratora w celu zainicjowania w tym zakresie stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Przede wszystkim Komisja powinna jednak ocenić decyzje prezydenta we własnym zakresie pod kątem tego czy spadkobierca H. R., a także i nabywcy jego roszczeń (w tym skarżąca K. S.) występując o odszkodowanie za [...] ha po ponad 60 latach od wejścia w życie dekretu wykazali się tytułem prawnym do nieruchomości. W dalszej kolejności Komisja powinna ocenić, czy w świetle obowiązujących przepisów, uwzględniając wykładnię historyczną, stanowiska orzecznictwa i doktryny – zasadne było procedowanie przez organ w celu przyznania odszkodowania za niemalże 60 działek budowlanych wchodzących w skład jednej nieruchomości hipotecznej, a przy tym – czy w świetle obowiązujących przepisów i praktyki orzeczniczej zasadne było podzielenie postępowania odszkodowawczego na kilkadziesiąt pojedynczych spraw i prowadzenie ich w stosunku do poszczególnych części nieruchomości, a w konsekwencji czy nie doprowadziło to do obejścia przepisów – co do obowiązku weryfikacji przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn, w tym przesłanki posiadania. Innymi słowy - czy wybiórcze składanie wniosków odszkodowawczych przez nabywców roszczeń co do pojedynczych działek, a więc jedynie co do części nieruchomości, nie doprowadziło do obejścia oceny zaistnienia przesłanek z art. 215 ugn – skoro te powinny być weryfikowane w stosunku do nieruchomości a nie tylko jej części. Na etapie kontroli ww. decyzji odszkodowawczych nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie zaistniałych nieprawidłowości, Komisja powinna jednak zająć stanowisko w tym zakresie a nie "zalecić" prezydentowi sporządzenie uzasadnienia na okoliczność metodologii dokonanego podziału postępowania odszkodowawczego na poszczególne części. I wreszcie, Komisja powinna zająć stanowisko czy w świetle przywołanych wyżej przepisów w ogóle można mówić o prawie do odszkodowania za kilkadziesiąt działek budowlanych w sytuacji gdy właściciel dekretowy na terenie [...] posiadał inną nieruchomość, gdzie zamieszkiwał.

Dopiero w razie ustalenia, że zaistniały podstawowe pozytywne przesłanki do ustalenia odszkodowania, a więc że "wnioskodawca" wykazał, że na datę wejścia w życie dekretu tytuł prawny przysługiwał dawnej właścicielce hipotecznej, zasadne będzie ustalanie kwestii potencjalnej możliwości posiadania ww. nieruchomości w określonej ustawą dacie. Wydając decyzje kasatoryjne i zgłaszając jedynie wątpliwości, Komisja w istocie uchyliła się od oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego czym naruszyła art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy.

W związku z uchyleniem zaskarżonych decyzji w całości za bezprzedmiotowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów gminy odnośnie do elementów uzasadnień decyzji Komisji. Tu trzeba też podnieść, że oczywiście niezasadne było żądanie skarżącej co do odrzucenia skargi gminy. Z mocy lex specialis (w stosunku do dotychczasowego orzecznictwa NSA), w ramach jednoznacznej treści art. 16 ust. 2 ustawy – gmina Miasto [...] jest stroną wszystkich postępowań prowadzonych przez Komisję, nawet wówczas gdy decyzji w sprawie nie wydawał Prezydent [...].

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 ppsa. W ocenie Sądu, jakkolwiek decyzje Komisji zostały uchylone, to jednak ani gmina ani skarżąca nie mogą uchodzić za strony wygrywające niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonych decyzji nie opierało się na zarzutach sformułowanych w skargach.