Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 887/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1318/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1318/16 oddalił skargę Gminy Miasta [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i odszkodowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta [...], decyzją z [...] lutego 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu, na wniosek Z. W., wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej numerami [...] (poprzednio nr: [...]), obręb [...], miasta [...], stanowiącej własność Miasta i Gminy [...], jako bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji wywiódł bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1986 r., a obowiązujące przepisy dopuszczają rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości przejętych wyłącznie w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych kończących postępowanie wywłaszczeniowe, bądź na podstawie umów cywilnoprawnych sporządzanych zgodnie z innymi przepisami prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. W., Wojewoda [...], decyzją z [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji, zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej, nie podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, zasadnie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r.

Sąd stwierdził m.in., że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603, ze zm., dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Sąd zgodził się z wyrażonym w wyniku poprawnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiskiem, według którego na podstawie przepisów tej ustawy, dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zaznaczył, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takich okolicznościach nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie Sądu, nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd podkreślił jednocześnie, że chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej przepis art. 216 u.g.n. z dniem 22 września 2004 r. Wskazał, że ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy, obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Sąd wywiódł z treści art. 8 ust. 1, art. 13, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu, z tych powodów umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do podjęcia prawidłowego orzeczenia w kontrolowanym postępowaniu było konieczne ustalenie, czy umowa sprzedaży nieruchomości z [...] października 1986 r. zawarta została na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd stwierdził, że z treści aktu notarialnego wynikają wątpliwości co do tego, czy umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta dobrowolnie, czy w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Wskazał, że organ odwoławczy, aby rozwiać powyższe wątpliwości, powinien wziąć pod rozwagę wszystkie inne dowody, niż dotychczas zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności, w tym przyczyny negatywnie rozpoznanego wniosku rodziców skarżącego o pozwolenie na budowę gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, treść oferty kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z [...] października 1986 r. skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w [...] do R. W. i związane z nią negocjacje i w tym kontekście należycie rozważyć zeznania skarżącego, mając na uwadze ówczesne uwarunkowania, towarzyszące zawieraniu umów sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnych na cele publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

NSA stwierdził, że w akcie notarialnym jasno wskazano cel publiczny, pod który sprzedana została nieruchomość, a w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca plan realizacyjny bazy przeciwpowodziowej. NSA zgodził się Sądem I instancji, że zgodnie z przepisami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czynności podejmowane w tej sprawie były elementami procedury określonej w ustawie, której wyczerpanie poprzedzało ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Do takich czynności należą m.in. negocjacje dotyczące zawarcia umowy kupna sprzedaży. Samo wywłaszczenie przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z ww. ustawą miałoby nastąpić wtedy, kiedy zawarcie umowy (art. 53 ust. 1 ustawy) okazałoby się niemożliwe. Organ wszystkich tych okoliczności nie wziął pod uwagę. Skoro zatem, zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży prawem, wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny mogło nastąpić zarówno w drodze umowy cywilno-prawnej, jak i decyzji administracyjnej, nieusprawiedliwione byłoby różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości ze względu na formę przeniesienia jej własności.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Starosta [...], decyzją z [...] lipca 2016 r., orzekł o zwrocie Z. W. własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił wysokość należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 255.770 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie rozpoczęto również żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny. Tym samym zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. i do orzeczenia o jej zwrocie byłemu właścicielowi.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., znajdują zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W świetle przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujących w dacie nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nieruchomość mogła być wywłaszczona jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). Wojewoda zaznaczył, że w akcie notarialnym z [...] października 1986 r., jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano m.in. prawomocną decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., wyłączająca z produkcji rolniczej działki nr [... oraz prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., zatwierdzającą plan realizacji bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [...]. Decyzje te w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości z [...] października 1986 r. została zawarta w celu wykonania zobowiązania, powstałego w wyniku wydania tych decyzji. Również poprzedzająca zawarcie tej umowy oferta kupna - sprzedaży z [...] kwietnia 1986 r., bezsprzecznie określa cel wykupu przez Skarb Państwa ww. nieruchomości związany z budową bazy przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej w [...]u. Ponadto, dla określenia motywów nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, nie bez znaczenia jest również pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1985 r., negatywnie opiniujące wniosek R. W. dotyczący zamiaru budowy nowego gospodarstwa rolnego przy ul. F. w [...].

W ocenie Wojewody, akta sprawy potwierdzały, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja celu publicznego. Jeżeli zatem umowa sprzedaży z [...] października 1986 r. została zawarta w związku z przeznaczeniem opisanych działek na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej.

Wojewoda jednocześnie stwierdził, że na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie rozpoczęto również żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny.

Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podniosła, że brak było podstaw do uznania, że zawarta przez strony umowa sprzedaży faktycznie stanowiła wywłaszczenie i podlega przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca stwierdziła, że z art. 136 i 137 u.g.n. wynika, że z żądaniem zwrotu nieruchomości w trybie tych artykułów można wystąpić jedynie, gdy uprzednio została na ich podstawie wydana decyzja o wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku podniósł, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku z 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. Realizując wytyczne, organy zastosowały art. 216 ust. 21 pkt 3 u.g.n. zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd w powyższym wyroku. Przepis ten przewiduje, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono z treści aktu notarialnego z [...] października 1986 r., w szczególności z faktu, że jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano w tym dokumencie m.in. prawomocną decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1986 r., wyłączającą z produkcji rolniczej przedmiotowe działki oraz prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...]z [...] lipca 1986 r., zatwierdzającą plan realizacji bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [...], że przedmiotowa umowa nabycia nieruchomości została zawarta w celu wykonania zobowiązania powstałego w wyniku wydania tych decyzji. Wskazano, że poprzedzająca zawarcie tej umowy oferta kupna-sprzedaży z [...] kwietnia 1986 r., skierowana do R. W. przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w [...], wzywająca do wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż wymienionych działek za kwotę ustaloną przez rzeczoznawcę, również określała cel wykupu przez Skarb Państwa tej nieruchomości, związany z budową bazy przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej w [...]. Wojewoda ocenił również pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1985 r., negatywnie opiniujące wniosek R. W. dotyczący zamiaru budowy nowego gospodarstwa rolnego na terenie przy ul. F. w [...]. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu tego pisma podano, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], teren ten przeznaczony jest na techniczną obsługę północnych dzielnic miasta i został wskazany pod lokalizację bazy. Zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając powyższe, organ zasadnie ocenił, że Skarb Państwa bezspornie nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Dlatego też należy uznać, że nieruchomość została wywłaszczona, a nie sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli dobrowolnie. Tym samym, w sprawie mają zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Sąd I instancji uznał także, że organ odwoławczy zasadnie zaakceptował ocenę organu pierwszej instancji, że były podstawy do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie tylko bowiem nie wybudowano tych obiektów, ale nie rozpoczęto nawet żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny. Prawidłowo też Wojewoda podzielił, niekwestionowane przez skarżącą, ustalenia dotyczące wartości nieruchomości i ustalonego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżąca w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. F. w [...] i nieuzasadnione uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości,

- art. 216 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a., przez uznanie, iż forma nabycia nieruchomości określona w tym przepisie nosi znamiona faktycznego wywłaszczenia, pomimo tego, iż nieruchomość została sprzedana umową cywilnoprawną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie ocenie podlegają ustalenia czy do zawarcia umowy kupna nieruchomości doszło w sytuacji, gdy decyzja o sprzedaży była podjęta przez sprzedających pod presją zagrożenia wywłaszczeniem czy też nie. Sprawa ta nie została dostatecznie wyjaśniona bowiem wszystkie postępowania opierały się jedynie na dowodach z dokumentów, z którym w sposób jednoznaczny nie wynikają motywy podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, iż umowa notarialna sprzedaży nieruchomości została podpisana pod przymusem. W takiej sytuacji biorąc pod uwagę zasady postępowania dowodowego należy stwierdzić, iż bardziej miarodajny jest dowód w postaci pisemnej umowy sprzedaży nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego niż przypuszczenia istnienia groźby wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy strony prowadziły negocjacje dotyczące zawarcia umowy sprzedaży. Brak jest jednak danych dotyczących tego, czy ich przedmiotem była sama decyzja o sprzedaży czy też były to negocjacje cenowe. Powołując się na fakt, iż umowa sprzedaży zawarta została pod przymusem, ciężar dowodu powinien obciążać w tej kwestii Z. W.. Jednakże zdaniem skarżącej istnienie przymusu nie zostało wykazane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. uznać należy, że jest on bezzasadny. Błędne jest bowiem stanowisko skarżącej, iż w niniejszej sprawie niedostateczne zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne związane z faktem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. F. w [...], jak również, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyrażona zaś w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 471/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez organ. Z akt sprawy bowiem wynika, że organ podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i do jej załatwienia. Prawidłowo także ocenił zebrany materiał dowodowy.

Zauważyć należy, że z treści aktu notarialnego z [...] października 1986 r., z uwagi, iż jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano się w tym dokumencie m.in. na prawomocną decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1986 r., wyłączającą z produkcji rolniczej przedmiotowe działki oraz prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1986 r., zatwierdzającą plan realizacji bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [...], bezspornie wynika, że umowa nabycia nieruchomości została zawarta jedynie w celu wykonania zobowiązania powstałego w konsekwencji wydania tych decyzji. Powyższe potwierdza poprzedzająca zawarcie ww. umowy oferta kupna-sprzedaży z [...] kwietnia 1986 r., skierowana do R. W. przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w [...], wzywająca do wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż wymienionych działek za kwotę ustaloną przez rzeczoznawcę, w której również wskazano, iż celem wykupu przez Skarb Państwa tej nieruchomości jest budowa bazy przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej w [...]. Ponadto zwrócić należy uwagę, że także w piśmie z [...] stycznia 1985 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...]negatywnie opiniując wniosek R. W. dotyczący zamiaru budowy nowego gospodarstwa rolnego na terenie przy ul. F. w [...]podał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], teren ten przeznaczony jest na techniczną obsługę północnych dzielnic miasta i został wskazany pod lokalizację ww. bazy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Dokumenty te zostały prawidłowo ocenione przez organ i w sposób nie budzący wątpliwości obrazują okoliczności sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z ich treści bezspornie bowiem wynika, że właściciele przedmiotowej nieruchomości umownie wyzbyli się przedmiotowej nieruchomości, z uwagi, iż nieruchomość ta została przeznaczona na cele publiczne. Tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a nie sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli dobrowolnie. Powyższe skutkowało prawidłowym uznaniem organu, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, nie powołała się na zaistnienie jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby podważyć powyższe ustalenia.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, tj. odnoszącego się do naruszenia art. 77 K.p.a., zwrócić należy uwagę, że został on sformułowany w sposób nieprawidłowy. Powyższy przepis składa się bowiem z kilku jednostek redakcyjnych zawierających odmienne regulacje prawne. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w niej konkretnych przepisów naruszonych, zdaniem skarżącego, przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, postanowienie NSA z 8 lipca 2005 r., I FSK 7/05). Ogólnikowe powołanie się jedynie na artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07). Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie doprecyzował, jaki przepis jest objęty zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również nie wyjaśnił na czym naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu miałoby polegać, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu.

Za bezskuteczny należy uznać także ostatni z zarzutów zawarty w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Podnieść należy, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12 wskazał, że zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji, nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Rozstrzygnięcie to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12 stwierdził, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniony wywłaszczeniem stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił dokonaną powyżej wykładnię ww. przepisu. Skarżąca zatem stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 216 ust. 2 u.g.n. w istocie podważa ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z 27 września 2012 r., która została zaakceptowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12. Jak już natomiast wskazano powyżej, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Tym samym ww. zarzut należy uznać za bezskuteczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.