Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 137/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch / spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń NSA Jacek Surmacz Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. spraw ze skarg Z. S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. - nr [...], - nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i nr [...], 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 137/17

UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że Z. S. (dalej: beneficjent/skarżący) w dniu 15 maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zaś 4 maja 2010 r. wniosek o przyznanie tych płatności na rok 2010.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura ARiMR), decyzją z [...] listopada 2009r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 187.981,27 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 104.848,54 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 50.889,66 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 32.243,07 zł.

Z kolei decyzją z [...] grudnia 2010r., nr [...] Kierownik Biura ARiMR przyznał beneficjentowi płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 198.277,89 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 119.511,58 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 52.832,81 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 25.933,50 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzjami z [...] maja 2012 r. nr [...] i [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2009 r. i z [...] grudnia 2010 r.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzjami z [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012r. przyznał beneficjentowi płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010 r. w łącznej wysokości odpowiednio: 165.573,47 zł i 193.246,77zł.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy decyzjami z [...] września 2012r., a sprawy przekazane organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura ARiMR po ponownym przeprowadzeniu postępowań, decyzjami z dnia:

1) [...] lutego 2013r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 149.291,08 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 75.600,86 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 50.750,64 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 22.939,58 zł;

2) [...] lutego 2013r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 160.339,19 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 88.450,48 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 52.325,53zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 19.563,18 zł. Decyzje te stały się ostateczne.

Następnie po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 r., Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013r., nr [...], ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 37.938,70 zł.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] października 2013r., nr [...] uchylił decyzję z [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku powtórnej analizy sprawy, Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Kierownik Biura ARiMR kolejną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 38.690,19 zł.

Skarżący wniósł odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i [...], po rozpatrzeniu których, Dyrektor Oddziału ARiMR decyzjami z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wypłacone nienależnie beneficjentowi środki finansowe z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ARiMR w razie dokonania nienależnie lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych wydawana jest decyzja określająca kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Powołany przepis nie uzależnia wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata, obejmuje więc nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której beneficjent uzyskał płatności w pierwotnej wysokości, utracił on uprawnienie do uzyskania tych płatności, w związku z czym środki przekazane na jego rachunek zostały pobrane nienależnie.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, w rozpatrywanych sprawach nie został spełniony warunek łącznego występowania przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), oraz w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r. str.65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

W opinii organu II instancji, nie można uznać, że płatność została dokonana na skutek pomyłki Agencji. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności było wprawdzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, które spowodowało przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, jednakże to beneficjent, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zadeklarował we wniosku powierzchnię działki rolnej niespełniającą warunków do przyznania płatności.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za nieuzasadniony podniesiony przez beneficjenta zarzut, że nie miał on możliwości wykrycia błędu, z uwagi na zbyt skomplikowany charakter przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego, oraz że Kierownik Biura ARMiR, jako profesjonalista dysponujący odpowiednią wiedzą i doświadczeniem miał obowiązek, w przypadku stwierdzenia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności a wartością PEG, wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości. Organ podniósł, że beneficjent podpisując się pod wnioskiem przyjmuje odpowiedzialność za informacje w nim zamieszczone powinny być rzetelne i odzwierciedlać stan faktyczny na gruncie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego sposobu obliczenia terminu przedawnienia organ odwoławczy wskazał, że – w odniesieniu do płatności na rok 2009 – wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła 16 grudnia 2009 r., natomiast decyzja z [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależne pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z [...] listopada 2009 r. została doręczona 10 kwietnia 2014 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie czterech lat od tej daty. W ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest zarzut, że na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu uległ przedawnieniu, gdyż beneficjent nie wykazał, że działał w dobrej wierze.

Odnośnie płatności na rok 2010, organ odwoławczy stwierdził, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s.1 z 23.12.1995r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Zgodnie z powołanym przepisem okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy przyjąć dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 tj. 4 maja 2010 r. Decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] została skutecznie doręczona beneficjentowi 10 kwietnia 2014 r. wobec czego nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, a w konsekwencji obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie przedawnił się.

Na decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2014 r. Z. S. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie), wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je rozstrzygnięć Kierownika Biura ARiMR, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.29 ust.1 ustawy o ARiMR przez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków,

- art.73 ust.4 i ust.5 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, wskutek przyjęcia, że nie zachodzą przewidziane w tych przepisach przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności,

- art.3 ust.1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 na skutek błędnego przyjęcia, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w wyniku doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. w dniu 10 kwietnia 2014r., podczas gdy decyzja ta została oparta na decyzji z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie przyznania płatności za 2010r., która nie została stronie prawidłowo doręczona,

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art.40 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że stronie prawidłowo doręczono decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013r.

- art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny zebranych dowodów,

- art.8 i art.107 k.p.a. przez nienależyte i zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego rzekomy błąd popełniony przez rolnika był błędem niemożliwym do wykrycia w zwykłych okolicznościach i dlaczego przyjęto, że rolnik działał w złej wierze.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 764/14) WSA w Rzeszowie oddalił skargi.

Sąd I instancji podkreślił, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania środków publicznych pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ma miejsce wówczas gdy: środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej i wpłacone, a następnie decyzja przyznająca środki zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie jest badana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach ostatecznych podjętych w postępowaniach nadzwyczajnych. Istotne znaczenie ma wydanie takich decyzji, w związku z ustaleniem, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skarżącego odnoszące się do wadliwości rozstrzygnięć stwierdzających nieważność decyzji o przyznaniu płatności.

WSA w Rzeszowie stwierdził, że w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r. nr [...] i nr [...], stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2009 r. nr [...] i z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i na rok 2010, a także ostateczne decyzje Kierownika Biura ARiMR, przyznające beneficjentowi te płatności w nowej, niższej niż poprzednio, wysokości. Oznacza to, że wypłacone skarżącemu, na podstawie pierwotnych decyzji, środki publiczne były częściowo nienależne, co spowodowało konieczność ustalenia kwoty nienależnych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art.80 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Powołane przepisy stanowią, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie – odpowiednio – z ust. 3 i ust. 2. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniały warunki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Sąd I instancji zauważył, że od obowiązku zwrotu nienależnych płatności istnieją odstępstwa, o których mowa w art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (co do płatności na 2009 r.) i w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (co do płatności na 2010 r.). Z powołanych przepisów wynika, że do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności niezbędne jest jednoczesne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – wypłata nienależnego świadczenia jest konsekwencją błędu organu, po drugie – błędu tego beneficjent nie mógł wykryć (w zwykłych okolicznościach – art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009).

Według WSA w Rzeszowie, organy zasadnie uznały, że świadczenie w zwiększonej wysokości zostało wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek zadeklarowania przez beneficjenta nieprawidłowej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, a nie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 dokonać zmian w formularzu wniosku, w przypadku stwierdzenia, że wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek referencyjnych nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie faktycznym. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 609/09, że pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącego, nie można utożsamiać pomyłki organu z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

O pomyłce organu można byłoby mówić wówczas, gdyby beneficjent zadeklarował prawidłową powierzchnię uprawnioną do płatności, a organ popełnił błąd przy ustalaniu kwoty płatności. W rozpoznawanej sprawie beneficjent zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek uprawnioną do płatności, niezgodną ze stanem faktycznym, a organ przyznający płatność nieprawidłowości tej w porę nie wykrył. WSA w Rzeszowie stwierdził, że brak wystąpienia jednej z dwóch przesłanek, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, powoduje brak konieczności wyczerpującego uzasadnienia w zakresie drugiej przesłanki, tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika. W opinii Sądu I instancji Dyrektor Oddziału ARiMR wystarczająco uzasadnił, że to rolnik odpowiada za rzetelność informacji zamieszczonych we wniosku o płatność i odpowiedzialności tej nie może przerzucić na organ administracji, który nie jest w stanie skrupulatnie zweryfikować wszystkich wniosków przed przyznaniem płatności i w dużej mierze opiera się na zaufaniu do informacji podanych przez rolnika.

WSA w Rzeszowie uznał, że w zaskarżonych decyzjach zasadnie przyjęto, iż nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Odnośnie do rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary, Sąd I instancji powołał się na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1209/11. W opinii WSA w Rzeszowie, organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 i prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, pozwalające na kwalifikację działań skarżącego, jako działań podjętych w dobrej wierze. Beneficjent składając i podpisując wniosek potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania płatności, a także przepisy obowiązujące w tym zakresie, w tym m.in. art.12 ust.4 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczący obowiązku skorygowania wstępnie zadrukowanego formularza w celu zadeklarowania aktualnej powierzchni działek uprawnionych do płatności. Mimo tego w złożonych wnioskach o przyznanie płatności zadeklarował zawyżone powierzchnie działek rolnych. W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach nie można uznać, że działanie skarżącego cechowała dobra wiara.

W odniesieniu do płatności na rok 2010 kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności Sąd I instancji ocenił z uwzględnieniem treści art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, który stanowi, ze okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art.1 ust. 1. Zdaniem WSA w Rzeszowie, organ odwoławczy zasadnie przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności tj. 4 maja 2010 r. W związku z tym przedawnienie powinno nastąpić z dniem 4 maja 2014 r., jednak organ słusznie uznał, że na skutek doręczenia 10 kwietnia 2014 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że nie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, z uwagi na to, że doręczona 10 kwietnia 2014 r. decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności została oparta na decyzji w sprawie przyznania płatności z [...] lutego 2013 r., która nie została stronie prawidłowo doręczona. Sąd podkreślił, że ani decyzja z [...] lutego 2013 r. w sprawie przyznania płatności, ani prawidłowość jej doręczenia, nie jest przedmiotem kontroli. Dla oceny przerwania biegu terminu przedawnienia istotna jest data wystąpienia nieprawidłowości oraz data doręczenia rozstrzygnięcia, w którym zawiadamia się stronę o nieprawidłowościach.

WSA w Rzeszowie nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku obowiązku zwrotu środków, w sytuacji upływu terminu 12 miesięcy od płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji zachowania terminu 12 miesięcy, nie ma w ogóle możliwości odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności, bo nie stosuje się akapitu pierwszego art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, a więc nie bada się w ogóle czy istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast niedochowanie terminu 12-miesięcznego nie oznacza, wbrew twierdzeniu skarżącego, że obowiązek zwrotu nie istnieje, lecz wówczas powstaje możliwość badania przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu.

W konkluzji WSA w Rzeszowie stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, powołując się na ostateczne decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznających płatności, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz na rok 2010 w pierwotnie przyznanych wysokościach. W takiej sytuacji przekazane środki pieniężne z tytułu wypłaty płatności należało uznać za świadczenia pobrane nienależnie, a to skutkowało, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu.

Od powyższego wyroku Z. S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który wyrokiem z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 452/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 452/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 764/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, w kontekście podnoszonego zarzutu zwłaszcza tyczącym naruszenia przepisów postepowania to jest art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., zauważył, że decyzja - nawet zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa i pomimo tych wad - jest aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Nawet akt wadliwy w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu domniemanie ważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.,2016; komentarz do art. 156 kpa, teza 3.).

Dalej stwierdził, że wnoszący skargę kasacyjną kwestionował zasadność stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności, mimo, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Według sądu II instancji, skarżący niesłusznie powiązał ten zarzut, z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. W ocenie tego sadu Sąd I instancji zasadnie uznał bowiem, że art. 135 p.p.s.a. wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu jedynie do aktów podjętych w granicach konkretnej sprawy. Zasadne jest twierdzenie, że określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w komentowanym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", zatem zarówno w postępowaniach z trybu głównego jak i postępowaniach nadzwyczajnych. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje jednak, że chodzi o sprawy administracyjne w ujęciu materialnym, tzn. tożsame tak co do elementów podmiotowych jak i przedmiotowych, przy czym tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Tymczasem według NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było przesłanek, by stwierdzenie nieważności decyzji przyznających płatności mieściło się w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - z uwagi na odmienne podstawy przede wszystkim prawne ale także faktyczne rozstrzygnięć w tych przedmiotach.

Decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji o stwierdzeniu nieważności pierwszych decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji.

Jak zaznaczył Sąd II instancji nie ulega kwestii, że kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych sąd administracyjny co do zasady bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania. Nie można jednak jego zdaniem pomijać specyficznych skutków prawnych stwierdzenia nieważność decyzji. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w k.p.a. ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta.

W tym stanie rzeczy NSA za usprawiedliwiony uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji - przez wadliwe zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów.

Do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na rok 2009 i 2010 doszło bowiem wobec ustalenia, że płatności te pobrano na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność. Fakt zaś stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie wyżej wymienionych płatności wywołuje ten skutek – jak wyżej wskazano – że skutki prawne tych decyzji, na podstawie których ustalono fakt nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną, co z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych stwierdzeń nieważności decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte. Odpadła zatem okoliczność faktyczna, która stanowiła przesłankę stwierdzenia nienależnego pobrania płatności w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji i uzasadniała zastosowanie tego przepisu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ta swoboda Sądu ograniczona jest w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalsze wywody poprzedzić wypada uwagami co do granic związania w niniejszej sprawie zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. II GSK 3442/15.

Przede wszystkim rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego w sprawie uprzednio rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – Sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko sąd I instancji, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Recypując więc wskazania NSA stwierdzić przychodzi, że co do zasady, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania, jednak nie może pomijać konsekwencji prawnych wynikających ze skutecznego uruchomienia przez strony któregoś z trybów nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji, zapadłych na poprzednich etapach postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, organy orzekały w warunkach związania zapadłymi w sprawach przyznania płatności na lata 2009 i 2010 r., ostatecznymi decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, którymi organ ten stwierdził nieważność pierwotnych decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji.

Jak jednak zostało ustalone, wprawdzie dopiero na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] maja 2012 r.

Powtórzyć wypada w ślad za NSA, który w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. uchylającym poprzedni wyrok WSA w Rzeszowie w tej sprawie, podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w k.p.a. ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta.

W świetle powyższego skonstatować należy, że do wydania zaskarżonych decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na rok 2009 i 2010 doszło w oparciu o ustalenia na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność. Tymczasem skutki prawne tych decyzji, które dały asumpt do stwierdzenia faktu nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną. To z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte i wiążące w obu sprawach pozostają wysokości płatności przyznanych na podstawie pierwotnych decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.