Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1558/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2018r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy

z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U.

z 2017 r., poz. 1289 dalej "u.c.p.g." lub "ustawa"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2018r. Burmistrza Miasta [...] Nr [...].

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta [...] - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] - orzekł o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazania,

z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1 a- 1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].10.2012r. zostały wyznaczone regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK-i) oraz instalacje zastępcze do czasu uruchomienia RIPOK.

Organ wymienił, jakie RIPOK-i funkcjonowały w regionie p. w latach 2014 i 2015:

1) ZUOK w [...] - zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych,

2) PGK w [...] - zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów selektywnie zbieranych,

3) [...] Sp. z o.o. w [...] - kompostownia odpadów zielonych.

W sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za III i IV kwartał 2014. oraz za II półrocze 2015r. przedłożonych Burmistrzowi Miasta [...] Spółka [...] wskazała, że odpady o kodzie 20 02 01 - opady ulegające biodegradacji - zostały przekazane instalacji ZUOK w [...], która w tym czasie nie była regionalną instalacją do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów.

W toku postępowania organ ustalił, iż w rozpatrywanym okresie, tj. od [...].07.2014r. do chwili obecnej nie zaistniała sytuacja odmowy przyjęcia odpadów zielonych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów pochodzących od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] dostarczanych przez firmę [...]. Ponadto w tym okresie nie wystąpiła awaria instalacji uniemożliwiająca przyjmowanie odpadów. Dodatkowo ZUOK w [...] nie będący wówczas regionalną instalacją potwierdził fakt przyjęcia odpadów 20 02 01 dostarczonych przez Przedsiębiorcę. Pismem z dnia [...].12.2017r. Spółka [...] złożyła wyjaśnienia, iż skoro odbierane przez nią bioodpady

i odpady zielone nie były wolne od wszelkich zanieczyszczeń, to instalacja [...] nie przyjęłaby tych odpadów, więc Spółka sama przekazała ww. odpady do instalacji w [...]. Organ nie podzielił argumentacji Spółki z uwagi na brak potwierdzenia przez regionalną instalację faktu odmowy przyjęcia odpadów, a poza tym firma odbierająca posegregowane odpady od właścicieli nieruchomości winna zadbać o to, aby były one właściwie posortowane i wolne od wszelkich zanieczyszczeń. Organ ponadto wskazał, że podmiot uprawniony do odbioru odpadów nie jest uprawniony do samodzielnej oceny i klasyfikacji odebranych odpadów, na skutek której samodzielne dokonuje wyboru innej niż regionalna instalacja i do niej dostarcza ww. odpady. W tym przypadku Spółka wskazała, że samodzielnie podjęła decyzję o przekazaniu odpadów do innej instalacji niż regionalna, przez co naruszony został art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dlatego organ w oparciu o art. 9zb ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy nałożył na firmę [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł. za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Przy ustalaniu wysokości kary organ uwzględnił aspekt czasowy i ilościowy przekazanych odpadów (88,6Mg w III i IV kwartale 2014r. i 71,7Mg w II półroczu 2015r. przy ogólnej ilości odpadów o kodzie 20 02 01 z terenu Gminy G. 712,71Mg w 2014r.

i 522,2 Mg w 2015r.) oraz fakt, że postępowanie Spółki nie miało charakteru jednorazowego, lecz powtarzający się.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka [...] zarzucając decyzji niezgodność z ustawą z dnia [...].l2.2012r. o odpadach oraz z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołująca Spółka wskazała na merytoryczną rozbieżność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem: z sentencji wynika, że kara została wymierzona za niewłaściwe przekazanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach (odpady zielone), zaś w uzasadnieniu zostało stwierdzone, że przekazywane były odpady, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach (tj. odpady ulegające biodegradacji). Spółka nie zgadza się też z nałożeniem maksymalnej stawki kary, gdyż nie nastąpiła żadna szkoda społeczna czy szkoda

w środowisku, a ponadto gmina miała pełny wgląd do prowadzonej przez Spółkę działalności poprzez stałą kontrolę ewidencji odpadów i rozliczała wykonanie umowy

o odbiór i zagospodarowanie odpadów w latach 2014 i 2015.

W szerokim uzasadnieniu odwołania (str. 2-10) odwołująca Spółka - powołując się na treść ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) oraz ustawy o odpadach (u.o.) - przedstawiła zasady gospodarowania odpadami komunalnymi. Przywołała też treść art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który stanowił w tym przypadku podstawę do wymierzenia Spółce kary pieniężnej. Odwołująca Spółka wskazała, że

w przepisie tym zostały wskazane dwa rodzaje odpadów: zmieszane odpady komunalne i odpady zielone. Wymierzona kara dotyczy przekazania do nieodpowiedniej instalacji odpadów zielonych. Spółka powołując się na ustawowe definicje wskazała, że pod pojęciem "odpady podlegające biodegradacji" mieszczą się zarówno odpady zielone, bioodpady, jak i inne odpady ulegające biodegradacji - jest to więc pojęcie szersze niż pojęcie "odpady zielone". Również w art. 9e ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i art. 35 ust. 6 u.o. jest mowa o odpadach zielonych.

W ocenie Spółki zastosowanie kary może nastąpić jedynie w przypadku, kiedy podmiot odbierający odpady komunalne nie przekaże odebranych od właściciela nieruchomości odpadów sklasyfikowanych jako odpady zielone do instalacji wyznaczonej jako instalacja regionalna. Przepis ten nie dotyczy przypadków przekazywania innych odpadów - bioodpadów czy odpadów ulegających biodegradacji. Tymczasem organ w uzasadnieniu organ stwierdził, że to odpady ulegające biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.) zostały przekazane do ZUOK w [...], a Burmistrz Miasta [...] nałożył karę za niewłaściwe przekazanie odpadów zielonych (art. 3 ust. 1 pkt 12 u.o.). Spółka przekazała odpady o których mowa w pkt 10, co zostało uznane, za nie przekazanie odpadów, o których mowa w pkt 12 - a nie przekazała tych odpadów, ponieważ takich nie było, odebranymi odpadami były odpady z pkt 10.

Z przyczyn formalnych i organizacyjnych odpady odbierane z gminy [...] nie mogły trafić do kompostowni [...], ponieważ została ona wskazana wyłącznie jako instalacja regionalna do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów w procesie kompostowania - instalacja nie została uprawniona do przyjmowania żadnych innych odpadów, nawet jako instalacja zastępcza. Z tego powodu Spółka przekazała odpady do ZUOK w [...], czyli instalacji posiadającej mechaniczno-biologiczną część przetwarzania odpadów. "Zrobienie kompostu z zanieczyszczonych odpadów komunalnych bez wcześniejszego przetworzenia tych odpadów uznane zostało za niezgodne z przepisami prawnymi". Spółka podkreśla przy tym, że z mocy prawa lokalnego na terenie miasta [...] w latach 2014-2015 odbierane były w jednym worku odpady zielone zmieszane z innymi odpadami ulegającymi biodegradacji - nie funkcjonowało więc selektywne zbieranie odpadów zielonych. Spółka z mocy umowy jest jedynie podmiotem odbierającym i transportującym odpady do instalacji regionalnej, nie może natomiast ich przetwarzać i segregować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że po analizie całokształtu dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz przepisów prawa w tym zakresie, stwierdza, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "u.c.p.g.". Organ przywołał brzmienie art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy i wskazał, że wynika z nich, iż ustawodawca nałożył na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek ich przekazywania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym obowiązek ten - jak wynika z treści art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy - dotyczy zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych (do 01.02.2015r. także pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania). Powyższy przepis ustanawia więc zasadę przekazywania wskazanego rodzaju odpadów tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zaś wyjątki od tej zasady interpretować należy drogą wykładni ścieśniającej. Art. 9e ust. 1 pkt 2 jest przepisem sankcjonowanym normą wyrażoną

w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły, jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W odniesieniu do zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych podmiot odbierający odpady komunalne jest zobowiązany do przekazania ich w całości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jedynym przypadkiem uprawniającym podmiot do przekazania wyżej wymienionych rodzajów odpadów do instalacji zastępczej jest sytuacja określona wart. 91 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - czyli wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu bezsporne jest, że skarżąca Spółka nie przekazywała w III i IV kwartale 2014r. oraz w II półroczu 2015r. odpadów ulegających biodegradacji odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych do biologicznego przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów – [...] Sp. z o.o. w [...], lecz do ZUOK w [...], który miał we wskazanym okresie status instalacji zastępczej w zakresie przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów w stosunku do regionalnej instalacji [...]. Powyższe potwierdzają zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] w okresie [...].07.20l7r. - [...].09.2017r., jak i materiał dowodowy sprawy, w tym m.in. sprawozdania składane przez [...] za III i IV kwartał 2014r. oraz za II półrocze 2015r.

z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi z terenu Miasta [...].

Mocą uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012- 2017

z uwzględnieniem lat 2018-2023 oraz uchwały nr [...] z dnia [...].06.2013r. (zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023), zakład [...] Sp. z o.o. w [...] wyznaczony został jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów - kompostownia dla regionu płockiego obejmującego swoim zasięgiem m.in. miasto [...]. ZUOK w [...] nie był więc

w tym czasie regionalną instalacją, lecz posiadał status instalacji zastępczej. Na mocy wskazanych uchwał Sejmiku ZUOK w [...] w okresie od dnia [...].07.2014r. do [...].11.2016r. posiadała status instalacji zastępczej, zaś dopiero od dnia [...].11.2016r. na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Woj. [...] z dnia [...].10.2016r. uzyskała status regionalnej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów.

Sporną kwestią jest, czy w niniejszej sprawie odwołująca Spółka zobowiązana była w spornym okresie III i IV kwartału 2014r. oraz w II półroczu 2015r. do przekazania odpadów zielonych i innych bioodpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] do RIPOK [...] Sp. z o.o., czy też uprawniona była do korzystania w tym okresie z instalacji zastępczej w [...]. Skarżąca Spółka uważa, że nie miała obowiązku przekazania odpadów do regionalnej instalacji [...] w [...], gdyż odbierane przez nią bioodpady i odpady zielone nie były wolne od wszelkich zanieczyszczeń - Spółka podaje, iż z tego powodu instalacja [...] nie przyjęłaby tych odpadów, więc Spółka zdecydowała o przekazaniu odpadów do instalacji zastępczej w [...].

Organ wskazał, że uchwały Sejmiku Województwa [...] o wyznaczeniu regionalnej instalacji stanowią akty prawa miejscowego. Uchwała nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 20l2r. (poz. [...]), a uchwała nr [...] w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 2013r. (poz. [...])

i weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy skutkowało powstaniem po stronie skarżącej Spółki obowiązkiem przekazania za okres III i IV kwartału 2014r. oraz za II półrocze 2015r. odpadów zielonych

i bioodpadów do RIPOK [...] Sp. z 0.0. w [...]. Zaznaczyć należy, iż od dnia wejścia w życie wskazanych uchwał Sejmiku Województwa [...] odwołująca Spółka była zobowiązana przekazywać wymieniony rodzaj odpadów w całości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych [...] Sp. z 0.0., czego jednak nie uczyniła w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Skoro mocą uchwał Sejmiku Województwa RIPOK został wyznaczony i wykazywał możliwości przyjmowania zmieszanych odpadów, to rzeczą Spółki było te odpady przekazywać, aby wywiązać się z nakazu przewidzianego w art. 9e ust.1 pkt 2 u.c.p.g.

W niniejszej sprawie zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności umożliwiające Spółce [...] przekazywanie odpadów zielonych i bioodpadów do instalacji zastępczej

w [...], o których mowa w cytowanym wcześniej art. 91 ust. 2 u.c.p.g. i art. 38 ust 2 pkt 2 u.o. Jak wykazało postępowanie dowodowe, w III i IV kwartale 2014r. oraz II półroczu 2015r. skarżąca Spółka nie spotkała się z odmową przyjęcia odpadów zielonych

i bioodpadów ze strony regionalnej instalacji [...] Sp. z o.o. w [...] ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie dostarczonych odpadów. Jak wynika z akt sprawy,

w toku postępowania organ I instancji uzyskał od Spółki [...] wyjaśnienia w tym zakresie. Powyższe oznacza, że regionalna instalacja w okresie III i IV kwartału 2014r. oraz w II półroczu 2015r. posiadała techniczne i faktyczne możliwości przyjmowania odpadów zielonych i bioodpadów, a pomimo tego odwołująca Spółka nie przekazywała tam odpadów. Istnieje ustawowy obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący instalację wskazaną nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Jak podkreśla się szeroko w orzecznictwie, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy należy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, na podstawie jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015r. IV SA/Wa 1699/14). Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych do RIPOK, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy one zachodzą nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014r. II SA/Wr 124/14). Naczelny Sąd w wyroku z dnia 6 maja 2016r. (II OSK 2950/14) wyraźnie podkreślił, iż .Podmiot odbierający odpady nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej 'na podstawie jedynie jego subiektywnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, iż podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji".

Ponieważ RIPOK została utworzona i mogła przyjmować od odwołującej Spółki odpady zielone i bioodpady, to w ocenie Kolegium zaistniały materialnoprawne podstawy do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa wart. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Natomiast wskazywane przez Spółkę powody przekazania odpadów do instalacji zastępczej, czyli okoliczność, iż odpady nie były wolne od zanieczyszczeń, są dla kwestii nałożenia kary pieniężnej prawnie obojętne. Nie świadczyły one o wykonaniu obowiązku, o jakim mowa w art. ge ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., jak również nie stanowiły okoliczności wyłączających ukaranie przewidzianych wart. 91 ust. 2 U.C.p.g. i art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. Zdaniem Kolegium przepisów tych nie można interpretować w ten sposób, że chodzi w nich o jakiekolwiek przyczyny, bo ustawodawca wyraźnie wskazał tylko na takie, z powodu których instalacja nie może przyjmować odpadów. Chodzi więc o przyczyny leżące po stronie regionalnej instalacji, np. okresowy przestój, odmowa przyjęcia, zaprzestanie lub zawieszenie działalności. Inne kwestie nie są w tym postępowaniu badane.

W ocenie Kolegium, zasadnie zatem w rozpatrywanej sprawie zastosowano przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

i wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ

I instancji wskazał, z jakich przyczyn nałożono na Spółkę karę pieniężną

w maksymalnej, przewidzianej przez art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy wysokości. organ wykazał jakimi przesłankami kierował się przy określeniu wysokości kary wskazując, iż uwzględnił on aspekt czasowy i ilościowy przekazanych przez Spółkę do instalacji zastępczej odpadów: 88,6Mg w III i IV kwartale 2014r. i 71,7Mg w II półroczu 2015r. przy ogólnej ilości tego rodzaju odpadów o kodzie 20 02 01 z terenu Gminy [...] 712,71Mg w 20l4r. i 522,2 Mg w 2015r. Organ wziął pod uwagę również fakt, że postępowanie Spółki nie miało charakteru jednorazowego, lecz powtarzający się - odpady były bowiem odprowadzane do niewłaściwej instalacji łącznie przez okres jednego roku (dwa kwartały 2014r. i jedno półrocze 20l5r.). Tym samym uznać należy, że wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia.

Sposób dokonania obliczenia wysokości kary, w ocenie Kolegium spełnia wymogi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Należy podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa (w tym przypadku za przekazanie odpadów do instalacji zastępczej), bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo. Każde uchybienie obowiązkom wynikającym z ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach jest szkodliwe, o ile dotyczy bezpośrednio gospodarowania odpadami.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Sądu Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Rażące naruszenie prawa, tj. art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (lj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289,2056), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257), która została wydana bez podstawy prawnej.

2. Niezgodność zakresu merytorycznego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zakresem merytorycznym decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie.

3. Niezgodność Decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.

o odpadach (Dz.U. 2018 poz. 21), tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, pkt 10 i pkt 12, art. 4 ust. 3, art. 23 ust. 2 pkt 6, oraz postanowieniami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. art. 9e ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 3.

4. Naruszenie art. 9zc ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w sytuacji braku uzasadnienia do nałożenia maksymalnej kary z uwagi na brak jakiejkolwiek szkody społecznej czy szkody w środowisku,

5. Stwierdzenie, że przepisy dotyczące kar pieniężnych zawarte

w obowiązującym prawie nie przewidują kary za przekazanie odpadów ulegających biodegradacji do instalacji innej niż instalacja uznana za regionalną.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego., znak [...]

i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2018 r. Burmistrza Miasta [...] Nr [...] oraz

o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] rozpatrywało sprawę, której przedmiot w ogóle nie był nigdy i nigdzie rozpatrywany, nałożona kara dotyczyła zupełnie innego przypadku, a przedmiot Decyzji nie pokrywa się z treścią obowiązujących przepisów prawnych. W prawie polskim jak

i w prawie Unii Europejskiej a także zaskarżanej przez Spółkę Decyzji Burmistrza Miasta [...] nie odnajdujemy użytego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] terminu "zmieszane odpady zielone", a takie właśnie odpady były przedmiotem rozpatrywania organu odwoławczego, co potwierdza treść Decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrywało nieistniejący przypadek przekazywania zmieszanych odpadów zielonych do niewłaściwej instalacji. Tymczasem, Burmistrz Miasta [...] w wydał decyzję, zgodnie z którą nałożył na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289,2056), karę pieniężną w wysokości [...] zł pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazania,

z zastrzeżeniem art. 9e ust.1a-1c, "odpadów zielonych" do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Podstawową kwestią w rozpatrywanym przypadku jest zatem ustalenie zgodnie z obowiązującą literą prawa, jakie rodzaje odpadów były przedmiotem wykonywanej przez skarżącą usługi odbioru

i zagospodarowania, a jakie rodzaje odpadów były przedmiotem rozpatrywania przez Burmistrza Miasta [...].

[...] sp. z o.o. w ramach zawartej umowy z Gminą [...] i wykonywanej usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu gminy [...] odbierała odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, zgodnie z klasyfikacją zawartą w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014 poz. 1923). Nałożona przez Burmistrza Miasta [...] kara za nieprzekazywanie odpadów do właściwej instalacji dotyczyła jednak przekazywania odpadów zielonych, zgodnie z treścią przepisu karnego zawartego w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W treści tegoż przepisu nie odnajdujemy odniesienia do odpadów ulegających biodegradacji. Odnosząc się z kolei do art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazać należy, że ustawa odwołuje się do innych przepisów stanowiąc, iż w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Ustawodawca wprowadzając do krajowego systemu prawnego przepisy Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska zadał sobie wiele trudu, aby zdefiniować

w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach terminy stosowane w nomenklaturze gospodarki odpadami. W art. 3 ust. 1 ustawy znajdują się definicje takich rodzajów odpadów, jak: odpady rozumiane w sposób ogólny, odpady komunalne, bioodpady, komunalne osady ściekowe, odpady niebezpieczne, odpady medyczne, odpady obojętne, odpady ulegające biodegradacji, odpady zielone, odpady z wypadków, odpady weterynaryjne, oleje odpadowe.

Przepis karny art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach odnosi się wprost do terminu "odpady zielone", który posiada autonomiczną definicję w ustawie o odpadach i do której odwołuje się ustawa o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach. Jeżeli przepis ten możemy zastosować do innych rodzajów odpadów, np. odpadów ulegających biodegradacji, które mogą być odpadami zielonymi, ale w wielu przypadkach nie są, to powstanie paradoks, zgodnie z którym będziemy mogli przepis karny zastosować np. do komunalnych osadów ściekowych - przecież też ulegają biodegradacji (można z nich zrobić nawóz tak jak z odpadów zielonych kompost) i z koloru mogą być zielone albo odpadów niebezpiecznych np. do baterii - przecież też mogą mieć zieloną obudowę.

Skarżąca wskazuje, że w odniesieniu do przepisów prawa karnego (przepisów sankcyjnych) obowiązuje zasada ścisłej interpretacji prawa oraz wykładnia literalna, która ma prymat nad pozostałymi wykładniami prawa. Wobec powyższego, z uwagi na brak wskazania w przepisie sanacyjnym odpadów ulegających biodegradacji, które posiadają odrębną definicję od wskazanych w art. 9x ust. 1 pkt 3 zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych, organ dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.

Zapoznając się z przepisami ustawy o odpadach, w tym w szczególności przepisami wykonawczymi, a także takimi dokumentami jak plany gospodarki odpadami możemy stwierdzić, że grupa odpadów ulegających biodegradacji jest grupą najszerszą i zawiera w sobie nie tylko odpady zielone i bioodpady, ale również inne odpady ulegające biodegradacji, które nie stanowią odpadów zielonych i bioodpadów. Odpadami zielonymi będą zatem np. odpady o kodzie 20 03 02 odpady z targowisk - do których definicja odpadów zielonych bezpośrednio się odnosi. Natomiast odpady

o kodzie 20 02 01 stanowiące odpady ulegające biodegradacji będą innymi rodzajami odpadów, co oznacza że nie będą odpadami zielonymi, ale szerszym rodzajem odpadów.

Skarżąca wskazuje, że na terenie gminy [...]. W latach 2012 do 2015 nie obowiązywało selektywne zbieranie odpadów zielonych. Z terenu miasta [...] odbierane były w jednym worku odpady zielone zmieszane z innymi odpadami ulegającymi biodegradacji. Natomiast w roku 2014 zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w ogóle nie były zbierane przez właścicieli nieruchomości odpady zielone czy bioodpady, a jedynie odpady ulegające biodegradacji razem

w jednym worku z odpadami opakowaniowymi (§ 3 ust. 1 pkt 13 Uchwały Nr [...]). Zatem na terenie Miasta [...] z mocy prawa lokalnego nie funkcjonowało w latach 2014-2015 selektywne zbieranie odpadów zielonych.

Mieszanina tych rodzajów odpadów- w myśl ustawy o odpadach i zawartej w niej definicji odpadów zielonych - nie była zatem odpadami zielonymi.

Skarżąca zgodnie z treścią przepisów prawa krajowego oraz lokalnego, przekazywała mieszaninę odpadów ulegających biodegradacji do instalacji regionalnej. Co odczytujemy z treści uzasadnienia do Decyzji Burmistrza Miasta [...].

W sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za III i IV kwartał 2014 r. oraz za II półrocze 2015 r. przedłożonych Burmistrzowi Miasta [...] firma Skarżąca wskazała, te odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, zostały przekazane do instalacji Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w [...], która w tym czasie nie była regionalną instalacją do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów. Zatem przedstawione przesłanki wskazują o słuszności wszczęcia przedmiotowego postępowania."

Burmistrz Miasta [...] potwierdził zatem w ocenie Skarżącej, że działała zgodnie

z prawem. W uzasadnieniu zostało jednoznacznie stwierdzone, że to odpady ulegające biodegradacji zostały, przekazane do Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w [...], gdyż nie były odpadami zielonymi i bioodpadami. Innymi słowy: Spółka przekazała odpady, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, do instalacji regionalnej przetwarzającej zmieszane odpady komunalne co zostało uznane, że Spółka nie przekazała odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy

o odpadach, do instalacji przetwarzającej odpady zielone.

Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w swoim uzasadnieniu podtrzymującym decyzję ani razu nie odniosło się do przekazanych przez Spółkę odpadów ulegających biodegradacji o kodzie 20 02 01 tylko do bliżej nieokreślonych odpadów zielonych i bioodpadów (np. str. 6 pierwszy akapit, str. 6 trzeci akapit). Podtrzymało więc decyzję o konieczności przekazywania odpadów, których nie było.

Tymczasem Uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wykonania [...] Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, określono regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (także uchwały wcześniejsze - Uchwała nr [...], Uchwała nr [...], Uchwała nr [...]), która wyznaczyła instalacje dla Regionu [...], do których odbierane odpady komunalne powinny być przekazywane. Zgodnie z tą uchwałą Zakład Utylizacji Odpadków Komunalnych w [...] sp. z o.o. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych został wyznaczony jako regionalna instalacja do przetwarzania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, natomiast Spółka [...] sp. z o.o. została uprawniona na podstawie Uchwały Sejmiku wyłącznie do przyjmowania i przetwarzania odpadów zielonych oraz bioodpadów.

Odbierane odpady z terenu gminy [...] nie były odpadami zielonymi lub bioodpadami, ale mieszaniną odpadów ulegających biodegradacji.

Taki stan prawny potwierdzała i potwierdza sama [...] Sp. z o.o. władający instalacją regionalną do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów zawierając

z [...] Sp. z o.o. umowę w dniu [...] kwietnia 2015 r. o przekazywaniu odpadów zielonych i bioodpadów. Zgodnie z § 1 umowy do instalacji kompostowania należącej do [...] Sp.

z o.o. mogły być kierowane odpady o kodzie 20 02 01, ale spełniające definicję odpadów zielonych, tj. wolne od wszelkich zanieczyszczeń niebędących odpadami zielonymi mimo, że także ulegałyby biodegradacji. Odpady musiały spełniać również wymagania stawiane Uchwałą Sejmiku Województwa [...] tj. odpady musiały mieścić się w definicji odpadów zielonych lub bioodpadów. Przekładając powyższe na praktykę, przy uwzględnieniu postanowień Uchwały Sejmiku Województwa dostarczane odpady powinny być czyste co do składu i charakteru, i powinny ograniczać się do bioodpadów oraz odpadów zielonych. W przypadku dostarczenia odpadów biodegradowalnych niebędących wyłącznie odpadami zielonymi i bioodpadami [...] Sp. z o.o. odwołując się do § 1 ust. 6 umowy miała prawo do zwrotu wszelkich rodzajów odpadów do przekazującego oraz obciążyć dodatkowymi kosztami w wysokości 100 zł netto/Mg odpadów jako koszt ich ponownego załadunku. Zatem z przyczyn formalnych

i organizacyjnych, odbierane odpady z gminy [...] do kompostowni należącej do [...] Sp. z 0.0. trafić nie mogły.

Skarżąca wskazała, że nieprawdą zatem jest (akapit pierwszy str. 6 uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego), że [...] nie odmówiła przyjęcia odpadów ulegających biodegradacji zawierających odpady inne niż odpady zielone i bioodpady. Odmowę przyjęcia odpadów ulegających biodegradacji zawierających inne odpady niż odpady zielone i bioodpady [...] sp. z o.o. zastrzega już na poziomie umowy

z dostawcami odpadów o przekazanie odpadów. Przekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów ulegających biodegradacji zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], zebranych przez nich zgodnie z wytycznymi tego regulaminu było zatem skazane na zwrot odpadów i otrzymanie kary umownej za w wysokości 100 zł netto/Mg odpadów jako koszt ich ponownego załadunku.

Odnosząc się z kolei do wysokości kary i zastosowania kwoty najwyższej

z przewidzianych w przepisie karnym, przekazanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (odpady zostały przekazane zgodnie z treścią uzasadnienia do instalacji regionalnej przetwarzającej zmieszane odpady komunalne) zostało potraktowane na równi z odbiorem odpadów i porzuceniem odpadów w lesie czy nad jeziorem lub spalenie ich na polu. Tymczasem zgodnie z art. 9zc ust. 1 ustawy o ustawy o czystości i porządku w gminach dokonując wyboru wysokości kary, która musi się mieścić w granicach zakreślonych tymi przepisami, organ nakładający karę jest zobowiązany brać pod uwagę trzy okoliczności:

1) stopień szkodliwości czynu,

2) zakres naruszenia,

3) dotychczasową działalność podmiotu.

Żaden przepis ustawy o czystości i porządku nie definiuje stopnia szkodliwości czynu ani nie dookreśla owej szkodliwości przymiotnikiem "społeczna". Nałożona kara powinna zatem odzwierciedlać wskazaną "szkodliwość", a ponadto być stopniowalna, skoro art. 9zc nakazuje organowi brać pod uwagę "stopień" szkodliwości czynu. Tymczasem organ wydając decyzję o najwyższym wymiarze kary nie przyjmuje żadnego taryfikatora, nie uzasadnia dlaczego został przyjęty najwyższy wymiar kary, jakie skutki miał "wykryty czyn" a organ odwoławczy stwierdza, że przepisy karne stosuje się niezależnie od czynu. Spółka kwestionuje takie podejście i nie uznaje że nastąpiło jakakolwiek po stronie spółki uchybienie, a najwyższy wymiar kary jest nieproporcjonalny zarówno do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy dotychczasowej działalności podmiotu.

Ponadto Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (ostatni akapit uzasadnienia), że odpady zostały przekazane do instalacji zastępczej. Nie były to bioodpady lub odpady zielone, ale zgodnie z obowiązującym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie [...] była to mieszanina odpadów ulegających biodegradacji, która została przekazana do instalacji regionalnej dedykowanej do przetwarzania odpadów komunalnych zmieszanych. Zatem mimo, że nie było ustawowego obowiązku przekazania odpadów do instalacji regionalnej z uwagi na skład odpadów, to odpady zostały przekazane do instalacji regionalnej. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Burmistrz Miasta [...] bieżąco kontrolował sposób wykonywania umowy o odbiór i zagospodarowanie odpadów z terenu miasta i na podstawie przedstawianej dokumentacji, z której wynikało przekazywanie odpadów do poszczególnych instalacji, rozliczał jakość i zgodność

z prawem wykonywanych usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.)

i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, skargę za zasadą, w zakresie

w jakim zarzuca organowi odwoławczemu brak należytego rozpoznania sprawy

w kontekście ustalenia, czy w odniesieniu do Skarżącej można było zastosować art. 9x ust. 1pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach orzekająca o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2000,00zł. za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazania, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1 a- 1 c ustawy, odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią więc przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U.

z 2017r. poz. 1289) - zwanej dalej "ustawą" lub "u.c.p.g.". Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W myśl art. 91 ust. 2 w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 21) - zw. dalej. 'u.o.', przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych w sytuacji, gdy została wyznaczona przez Sejmik Województwa RIPOK, jest dopuszczalne, a w rezultacie nie podlega karze pieniężnej, w przypadku gdy znajdująca się w RIPOK instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi tego regionu, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady (ust. 3).

Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie do art. 9 zc cytowanej ustawy, przy ustalaniu wysokości tego rodzaju kar pieniężnej, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Z przytoczonych regulacji prawnych- jak słusznie wskazują organy wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek ich przekazywania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym obowiązek ten - zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy - dotyczy zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych (do 01.02.2015r. także pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania). Powyższy przepis ustanawia więc zasadę przekazywania wskazanego rodzaju odpadów tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zaś wyjątki od tej zasady interpretować należy drogą wykładni ścieśniającej. Przytoczony art. 9e ust. 1 pkt 2 jest przepisem sankcjonowanym normą wyrażoną w art. 9x ust. l pkt 3 ustawy. Art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły, jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W odniesieniu do zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych podmiot odbierający odpady komunalne jest zobowiązany do przekazania ich w całości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jedynym przypadkiem uprawniającym podmiot do przekazania wyżej wymienionych rodzajów odpadów do instalacji zastępczej jest sytuacja określona wart. 91 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - czyli wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skarżąca Spółka nie przekazywała

w III i IV kwartale 2014r. oraz w II półroczu 2015r. odpadów zielonych

(w uzasadnieniach odpadów ulegających biodegradacji) odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych do biologicznego przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów – [...] z o.o. w [...], lecz do ZUOK w [...], który miał we wskazanym okresie status instalacji zastępczej w zakresie przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów

w stosunku do regionalnej instalacji [...]. Powyższe w ocenie organów potwierdzają zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] w okresie [...].07.20l7r. - [...].09.2017r., jak i materiał dowodowy sprawy, w tym m.in. sprawozdania składane przez S. za III i IV kwartał 2014r. oraz za II półrocze 2015r. z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi

z terenu Miasta [...].

Organy wskazały również, że na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. w sprawie wykonania [...] Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012- 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 oraz uchwały nr [...] z dnia [...].06.2013r. (zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania [...] Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023), zakład [...] Sp.

z o.o. w [...] wyznaczony został jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów - kompostownia dla regionu płockiego obejmującego swoim zasięgiem m.in. miasto [...]. ZUOK w [...] nie był więc w tym czasie regionalną instalacją, lecz posiadał status instalacji zastępczej. Na mocy wskazanych uchwał Sejmiku ZUOK w [...] w okresie od dnia [...].07.2014r. do [...].11.2016r. posiadała status instalacji zastępczej, zaś dopiero od dnia [...].11.2016r. na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Woj. [...] z dnia [...].10.2016r. uzyskała status regionalnej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów.

Wskazać zatem należy, że w ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca podnosi, że wbrew jej stanowisku wyrażonym między innymi w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło:

-po pierwsze na jakiej podstawie i dlaczego uznało, że Spółka miała obowiązek przekazać odpady ulegających biodegradacji odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych do biologicznego przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów – [...] Sp. z o.o. w [...],

- po drugie nie wyjaśniono dlaczego uznano, że w sprawie ww. odpadów zastosowanie znajduje art. 9x ust. 1 pkt. 3 ustawy, który odnosi się wprost do wymienionych w nim odpadów w tym do odpadów zielonych,

- czy w okresie, którego dotyczy sankcja Spółka odbierała w ogóle odpady zielone.

W ocenie Sądu w przypadku przepisów sanacyjnych, a z takimi mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie, organy nie mogą dokonywać ich interpretacji na niekorzyść podmiotu, któremu ma być tj. w rozpoznawanej sprawie wymierzona kara. Obowiązuje ich bowiem zasada ścisłej interpretacji prawa oraz wykładnia literalna, która ma prymat nad pozostałymi wykładniami prawa. Powszechnie bowiem akceptowana jest tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie zasada pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych. Wykładnia systemowa i funkcjonalna mają charakter jedynie pomocniczy (subsydiarny). Odstępstwo od wykładni językowej dopuszcza się dopiero wtedy, gdy po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych, czy irracjonalnych wniosków. Tym samym dopiero wówczas, jeśli w wyniku stosowania tej wykładni doszłoby do absurdalnego rozumienia przepisu, należy korzystać z dalszych metod interpretacji. Nie ma bowiem potrzeby stosowania metody wykładni celowościowej, jeśli właściwy wynik interpretacji da się osiągnąć w oparciu

o reguły znaczeniowe, metody językowe lub dyrektywy systemowe. Odstępstwo od sensu brzmienia przepisu mogą uzasadniać tylko wyjątkowo szczególnie istotne

i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne i moralne (por. wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie II CSK 518/14).

Tym samym skoro na wstępie swych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że interpretacja m.in. art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to znaczy, że uznaje, że przepis ten może być zastosowany jedynie w przypadku nie przekazania przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odebranych od nich odpadów wprost wskazanych w tym przepisie tj. m.in. odpadów zielonych.

Wbrew zatem stanowisku organów w sytuacji gdy ustawodawca wskazuje wprost, że ww. przepis sankcyjny odnosić się do konkretnej kategorii odpadów, zastosowanie wykładni rozszerzającej w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Wobec powyższego, z uwagi na brak wskazania w przepisie sanacyjnym odpadów ulegających biodegradacji, które posiadają odrębną definicję od wskazanych w art. 9x ust. 1 pkt 3 zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych, organ dopuścił się wydania decyzji naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przepis ten mógł bowiem znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji wykazania, że Skarżąca we wskazanym w decyzji okresie tj. III i IV kwartału 2014r. oraz w II półroczu 2015r nie przekazała do właściwej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK-i) -odpadów zielonych. Okoliczność ta wymagała jednak od organów poczynienia wyjaśnień

w zakresie ustalenia, czy tego typu odpady były w tym okresie na terenie Miasta [...] zbierane.

Tymczasem pomimo tego, że w odwołaniu Skarżąca wskazała, że na terenie gminy [...] w latach 2012 do 2015 nie obowiązywało selektywne zbieranie odpadów zielonych. Z terenu miasta [...] odbierane były w jednym worku odpady zielone zmieszane z innymi odpadami ulegającymi biodegradacji. Natomiast w roku 2014 zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w ogóle nie były zbierane przez właścicieli nieruchomości odpady zielone czy bioodpady, a jedynie odpady ulegające biodegradacji razem w jednym worku z odpadami opakowaniowymi (§ 3 ust. 1 pkt 13 Uchwały Nr [...]), Organ odwoławczy nie wyjaśnił przedmiotowej kwestii i nie dokonał stosownych rozważań w tym zakresie.

Sąd podzielił tym samym stanowisko Skarżącej, że na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalnym było wymierzenie kary o której mowa w art. 9 x ust. 1 pkt 3 ustawy za de facto nieprzekazanie przez Spółkę odpadów ulegających biodegradacji odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...], do właściwego RIPOK-u. Ewentualnie bowiem kara taka mogła być wymierzona za nieprzekazanie odpadów zielonych. Tymczasem organy mimo, że w sentencji wskazano, że kara dotyczy właśnie tego typu odpadów, w uzasadnieniu odniosły się nie do odpadów zielonych a odpadów ulęgających biodegradacji.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy

o odpadach pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji- rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Z kolei analiza np. przepisów wykonawczych do tej ustawy, a także planów gospodarki odpadami pozwala uznać, że grupa odpadów ulegających biodegradacji jest grupą najszerszą i zawiera w sobie nie tylko odpady zielone i bioodpady (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach), ale również inne odpady ulegające biodegradacji, które nie stanowią odpadów zielonych i bioodpadów. Potwierdzają to np. przepisy zawarte w ówcześnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. 2012 poz. 630), które zobowiązywały odbierającego odpady komunalne do uwzględnienia w obliczeniach wszystkich rodzajów odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, do których zaliczało odpady o kodach 15 01 01, 15 01 03, ex 15 01 09 Opakowania z tekstyliów z włókien naturalnych, 2001 01, 2001 08, ex 20 01 10 Odzież z włókien naturalnych, ex 20 01 11 Tekstylia z włókien naturalnych, 20 01 25, 20 01 38, 20 02 01, 20 03 02, (przypis nr 10 do Załącznik nr 1). Dla doprecyzowania wymienionych kodów odpadów ulegających biodegradacji należy odnieść się również do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r.

w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 poz. 1923), zgodnie z którym odpadami ulegającymi biodegradacji są w grupie odpadów komunalnych: 20 01 38 (drewno inne niż wymienione w 20 01 37), 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji), 20 03 02 (odpady z targowisk), 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury), 1501 03 (opakowania z drewna),15 01 05 (opakowania wielomateriałowe), 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe) w części zawierającej papier, tekturę, drewno i tekstylia z włókien naturalnych itd.

Jak prosto jest dostrzec odpadami zielonymi będą np. odpady o kodzie 20 03 02 odpady z targowisk - do których definicja odpadów zielonych bezpośrednio się odnosi. Natomiast odpady o kodzie 20 02 01 stanowiące odpady ulegające biodegradacji będą innymi rodzajami odpadów, co oznacza że nie będą odpadami zielonymi, ale szerszym rodzajem odpadów.

Reasumując, na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy mogły zastosować sankcję określoną w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, jedynie w ściśle określonej w tym przepisie sytuacji tj. wykazania, że skarżąca nie przekazała do RIPOK [...] Sp. z o.o., odpadów wymienionych w tym przepisie ( tj. m.in. odpadów zielonych). Ustalenia w tym zakresie nie zostały przez organy poczynione, co w ocenie Sądu stanowi istotne, mogące mieć wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy naruszenie art. 7, 77§ 1 i 107§3 k.p.a.

Brak wyjaśnienia podstawowej z puntu widzenia możliwości zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy przepisu, w ocenie Sądu czyni przedwczesnym konieczność odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, przy czym na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 9zc ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych,

o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. A zatem nałożona kara powinna odzwierciedlać wskazaną "szkodliwość", a ponadto być stopniowana. Organ wydając decyzję

o najwyższym wymiarze kary tj. w rozpoznawanej sprawie, winien uzasadnić dlaczego został przyjęty najwyższy wymiar kary, jakie skutki miał "wykryty czyn", tak aby wymiar kary był proporcjonalny zarówno do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy dotychczasowej działalności podmiotu ukaranego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.