Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2534/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a)
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151 , art. 188 i art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Prószkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 105/15 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 105/15, na skutek skargi Wojewody Opolskiego, stwierdził nieważność § 8 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie z 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z 6 października 2014 r. nr XLIV/348/2014, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu gminy. Rada działała na podstawie szczegółowego upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie pierwsze u.s.g., określającego kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Katalogu tego nie można rozszerzać, gdyż przekazanie radzie gminy określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminnym, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym to organ wykonawczy gminy gospodaruje tym mieniem. Wojewoda podkreślił, że nie kwestionuje kompetencji Rady do określenia w przedmiotowej uchwale zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, bowiem uchwała ta mająca charakter aktu miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Akcentował jednak, że w § 8 ust. 2 uchwały, Rada Miejska w Prószkowie upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. ustawodawca postanowił natomiast, że rada gminy wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy - po umowie trwającej do 3 lat – kolejnej umowy z tym samym podmiotem i dotyczącej tej samej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, uchwały podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego, których zakres podmiotowy jest ograniczony do osób i jednostek organizacyjnych podległych radzie gminy. Powyższy przepis nie przyznaje radzie uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, co do wszelkich kolejnych umów, która stanowiłaby zasadę mogącą się znaleźć w akcie prawa miejscowego. W związku z powyższym Wojewoda zauważył, że na mocy § 8 ust. 2 in fine uchwały, rada gminy dokonała niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. subdelegacji swoich kompetencji na organ wykonawczy gminy. Z ww. przepisu wynika bowiem obowiązek podejmowania przez radę gminy indywidualnych uchwał w okolicznościach w nim wskazanych. Z obowiązku tego rada nie została zwolniona, ani też nie została upoważniona do przekazania tej kompetencji innym organom. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia, czy dotyczyło ono uprawnień, czy nakładania obowiązków. Organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Reasumując Wojewoda stwierdził, że regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Prószkowie w § 8 ust. 2 uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zd. pierwsze i drugie u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Prószków wniosła o jej oddalenie i wskazała, że przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają żadnego z obowiązujących przepisów, w tym również art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.s.g. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że Rada może podejmować indywidualne decyzje w sytuacji w nim opisanej, co nie stoi na przeszkodzie, aby kompetencje te przekazać Burmistrzowi. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na zawarcie kolejnych umów, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., może mieć miejsce do czasu określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zaskarżona zatem w części uchwała to nic innego jak określenie tych zasad, a jedną z tych zasad jest upoważnienie Burmistrza do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W związku z określeniem tych zasad Rada nie może podejmować uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 7 maja 2015 r. uznał, że wniesiona skarga jest zasadna i stwierdził nieważność § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że spór pomiędzy stronami dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w części dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie przez strony kolejnej umowy odnoszącej się do tej samej nieruchomości. Przepis ten składa się z trzech części. W pierwszej nałożono na radę gminy obowiązek w postaci uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Druga część stanowi obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. W trzeciej części ustawodawca stworzył zasadę, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy.

W ocenie Sądu z treści analizowanego przepisu wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie:

- obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy;

- obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Sąd podał przy tym, że dopiero ustawą z dnia 22 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku stanowienia zasad zarządu nieruchomości, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek uchwalania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, iż obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości – a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

W ocenie Sądu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż 3 lata lub na czas nieokreślony. Na podstawie tego przepisu rada gminy nie posiada natomiast uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż 3 lata. Gdyby natomiast część drugą omawianego przepisu (uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość) rozumieć jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż 3 lata, rada gminy zostałaby pozbawiona jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie - poza jej kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy. Doprowadziłoby to do przekazania kompetencji przyznanych przez ustawodawcę radzie gminy na rzecz wójta gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości, a więc aktu prawa miejscowego. Niedopuszczalnym było zatem wydanie przez Radę Miejską w Prószkowie uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego, zamiast uchwał dotyczących zgody w poszczególnych indywidualnych sprawach w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. Zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 8 ust. 2 uchwały, w którym Rada upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, nie można bowiem odczytywać inaczej niż jako udzielenie organowi wykonawczemu gminy generalnej zgody na zawieranie wskazanych umów. Rada zastosowała zatem prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami wydania uchwały będącej aktem zgody, obejmującej kontrolę i współdecydowanie o sposobie wydzierżawiania i wynajmowania majątku nieruchomego gminy. Treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby ponadto Radę od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż Rada uchyliłaby się od ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. dokonywania indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy najmu czy dzierżawy dotyczących tych samych nieruchomości po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat 3.

Skargę kasacyjną od wyroku z 7 maja 2015 r. wniosła Rada Miejska Gminy Prószków, reprezentowana przez r.pr. E. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przez:

a) uchylenie § 8 ust. 2 uchwały na podstawie uznania, że przepis ten nie pozwala na upoważnienie burmistrza także do wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminy, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

b) uchylenie § 8 ust. 2 uchwały w całości, podczas gdy zakwestionowano jedynie jego część zaczynająca się od słów "a także".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interpretacja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. zawarta w zaskarżonym wyroku jest niezgodna z zasadami pisowni i interpunkcji. Każda bowiem z trzech części tego przepisu, oddzielona średnikiem, stanowi odrębną całość. Pierwsza stanowi o uprawnieniu gminy do uregulowania zasad obrotu nieruchomościami, druga to wskazanie na konieczność uzyskania zgody rady w razie gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, natomiast trzecia, podsumowująca, stanowi, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Ta trzecia część dotyczy przy tym obu pierwszych części przepisu. W tej sytuacji wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest sprzeczna z logiką. Skoro bowiem wójt na jego podstawie może zawierać umowy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, to trudno przyjąć że nie posiada takich kompetencji co do okresów krótszych niż 3 lata. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie stwierdził również nieważność całego § 8 ust. 2 uchwały, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zakwestionował jedynie drugą część tego przepisu, tj. część odnoszącą się do zawierania umów na czas oznaczony do 3 lat. Powyższe jest o tyle istotne, że pierwsza część tego przepisu zawiera upoważnienie dla burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata bądź na czas nieoznaczony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom podejmowanym na podstawie zdania drugiego tego przepisu rangę zasad (aktu generalnego), to dałby temu wyraz wprost, tak jak uczynił to w przypadku aktów uregulowanych w zdaniu pierwszym. W tej sytuacji zasadne jest twierdzenie Sądu, że uchwały podejmowane na podstawie zdania drugiego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., mają charakter prawa wewnętrznego, skierowanych do organu wykonawczego i powinny być podejmowane każdorazowo w odniesieniu do konkretnych nieruchomości i zindywidualizowanych stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżony wyrok narusza prawo poprzez brak spójności rozstrzygnięcia Sądu I instancji a treścią uzasadnienia. Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził nieważność § 8 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie Nr XLIV/348/2014 z 6 października 2014 r. W myśl tego przepisu Rada Miejska w Prószkowie upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie kwestionował kompetencji Rady Gminy w Prószkowie do uchwalania zasad obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym wydzierżawiania i wynajmowania, na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a zakwestionował jedynie kompetencję Rady do uchwalania zasad obrotu nieruchomościami w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat. W ocenie Sądu I instancji zatem § 8 ust. 2 uchwały istotnie narusza prawo jedynie w tej części, która stanowi o upoważnieniu Burmistrza do zawierania umów dotyczących nieruchomości będących mieniem gminnym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Ponadto Wojewoda Opolski w skardze domagał się stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 uchwały tylko w części, tj. w tej, w której Rada Miejska w Prószkowie upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie gminne, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Okoliczność ta została pominięta zarówno przez Sąd I instancji jak i skarżącego kasacyjnie.

Wskazane naruszenie prawa przez Sąd I instancji zostało zakwalifikowane przez skarżącego kasacyjnie jako naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Należy przyjąć, że przepis ten, jako regulujący proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, jest wystarczającą podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 P.p.s.a. Jednakże, wobec tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nieprawidłowo odzwierciedla proces do jego dochodzenia, wskazane byłoby postawienie także zarzutu naruszenia przepisu wyznaczającego procesowy aspekt podstawy prawnej orzeczenia sądowego podjętego przez Sąd I instancji.

Przechodząc do meritum sprawy, za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Spór pomiędzy stronami dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w części stanowiącej, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Spór sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kompetencja rady gminy do uregulowania zasad obrotu nieruchomościami w uchwale, akcie o charakterze generalnym, obejmuje, obok określenia zasad obrotu nieruchomościami na czas powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, także określenie zasad dotyczących zawierania kolejnych umów po upływie umowy zawartej na czas do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że rada gminy jest wyłącznie kompetentna do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Analiza przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wskazuje, że w odniesieniu do obrotu nieruchomościami sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu obejmują nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także zawieranie kolejnej umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z ostatniego zdania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że w sytuacji, gdy rada nie skorzysta z kompetencji uchwalenia zasad obrotu nieruchomościami wójt może dokonywać tych czynności, tj. przekraczających zakres zwykłego zarządu, wyłącznie za zgodą rady gminy. Należałoby przyjąć a contrario, że w sytuacji, gdy rada podejmie uchwałę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad obrotu nieruchomościami, wójt może dokonywać tych czynności bez uzyskiwania każdorazowo zgody gminy.

Analiza przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w ujęciu przedmiotowym, tj. określenia zakresu spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, w których do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał, wskazuje, że nie ma przeszkód, aby przepisy te rozumieć w ten sposób, że zakres spraw majątkowych gminy regulowanych uchwałą rady gminy dotyczącą zasad obrotu nieruchomościami obejmuje także sytuacje zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jako spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Dopiero zatem w sytuacji braku określenia zasad w uchwale w odniesieniu do zawierania kolejnych umów konieczna jest indywidualna uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na dokonanie tych czynności.

Za powyższym rozumieniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przemawiają przepisy ustawy o samorządzie gminnym określające kompetencje organów gminy i przekazujące je odpowiednio obu tym organom gminy (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący, ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem, że ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co obejmuje ich sprzedaż, wynajem i dzierżawę (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1752/10 i z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 174/14, https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe przepisy wskazują, że wójt może samodzielnie, bez uzyskiwania zgody rady, zawierać umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony do lat 3 oraz - po określeniu zasad obrotu nieruchomościami przez radę - umowy na czas nieoznaczony lub przekraczający okres 3 lat (czy to w zawieranej pierwszej umowie, czy też kolejnej dotyczącej tej samej nieruchomości). Ujmując rzecz inaczej, zgoda rady określona w drodze uchwały może dotyczyć jedynie zawierania umów na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz zawierania umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Sytuacja, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości, prowadzi w istocie do tego, że okres, na który wynajęto lub wydzierżawiono nieruchomość trwa dłużej niż 3 lata. Co prowadzi do wniosku, że zdanie drugie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. należy interpretować, w kontekście kompetencji organów gminy, wyłącznie w ten sposób, że kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości powinny być traktowane tak, jak umowy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Ten sposób rozumienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. potwierdza odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), którą zmieniono ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 2). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu zmiana powyższa miała charakter jedynie uściślający. Po pierwsze zaproponowano, aby umowy zobowiązaniowe zawierane na czas nieoznaczony pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego lub z innymi osobami zawierane były za zgodą właściwego organu stanowiącego. Dotychczas – jak wskazano dalej w uzasadnieniu – nie jest sprecyzowane, czy taka zgoda jest wymagana, czy też nie, bowiem w świetle obowiązujących przepisów wyrażenie zgody przez radę gminy jest wymagane w przypadku umów zawieranych na czas dłuższy niż 3 lata. W celu uniemożliwienia obchodzenia prawa, przez zawieranie kilku następujących po sobie umów zawartych na czas oznaczony do lat 3, wprowadza się wymóg uzyskania zgody rady, w razie gdy po pierwszej umowie na czas oznaczony zawierane będą z tym samym podmiotem kolejne umowy najmu, czy dzierżawy (rządowy projekt ustawy o zmianie (...), Sejm RP V kadencji nr druku: 468). Podobne rozwiązanie, z tożsamym uzasadnieniem, znalazło się w art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zgodnie z którym zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (...) starostowie (...), a w szczególności wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że nowelizacja z dnia 24 sierpnia 2007 r. polegała na zmianie ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) pomiędzy zdania pierwsze i drugie, rozdzielone średnikiem, dodano zdanie o treści "uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;". Ten sposób zredagowania przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. w ocenie Sądu I instancji oznacza, że obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości, a więc aktu generalnego (aktu prawa miejscowego). Zgoda taka wina być udzielana w formie uchwały każdorazowo w odniesieniu do konkretnej nieruchomości oraz zindywidualizowanych stron i posiada cechy aktu prawa wewnętrznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy struktura przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu przez radę zasad obrotu nieruchomościami również w zakresie zawierania kolejnej umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Odwołując się do wykładni systemowej powyższych przepisów nie można podzielić wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Zgodzić się należy jedynie w tym zakresie, że redakcja zmienionego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. jest nieprecyzyjna i może prowadzić do rozbieżnych interpretacji. Jednakże umiejscowienie przepisu dodanego nowelizacją pomiędzy zdanie pierwsze i drugie, a także rozdzielenie tych przepisów średnikiem, prowadzi do wniosku, że zasada wynikająca ze zdania trzeciego odnosi się zarówno do zdania pierwszego, jak i drugiego. A konkretnie zasada, że wójt może dokonywać czynności wskazanych w przepisach wcześniejszych wyłącznie za zgodą rady gminy odnosi się zarówno do sytuacji braku uchwały dotyczącej zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (zdanie pierwsze), jak i braku uchwały dotyczącej zasad zawierania kolejnej umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (zdanie drugie). Analiza struktury przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., w kontekście założenia, że pojedyncze przepisy ustawy powinny być spójne i niesprzeczne wewnętrznie, prowadzi do kolejnego wniosku, że należy je odczytywać w ten sposób, że zdanie pierwsze tworzy zasadę, a zdanie drugie stanowi jej doprecyzowanie. W praktyce oznaczałoby to, że w sytuacji, gdy zawierana jest kolejna umowa po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, konieczna jest zgoda rady gminy wyrażona w formie uchwały indywidualnej w razie braku określenia zasad dotyczących obrotu nieruchomościami albo w wyrażona w uchwale dotyczącej zasad obrotu nieruchomościami.

Nie można zgodzić się w tej sytuacji z wykładnią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. dokonaną przez Sąd I instancji, w myśl której na radzie gminy spoczywa obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości (zdanie drugie), a zdanie trzecie odnosi się wyłącznie do uchwał w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami (zdanie pierwsze).

Podobnie nie znajduje aprobaty taka wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którą z jego treści można wyprowadzić obowiązek podejmowania dwojakiego rodzaju uchwał, a mianowicie uchwał w sprawie zasad obrotu nieruchomościami na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – a do czasu określenia tych zasad podejmowanie uchwał indywidulanych oraz uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Podziału rodzaju uchwał wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. należy dokonać na takie uchwały, które określają zasady obrotu nieruchomościami i stanowią zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego oraz na takie, które wyrażają zgodę na podjęcie przez wójta działań dotyczących obrotu nieruchomościami w sytuacji, gdy nie ma ustalonych ogólnych zasad (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 907/10; https://cbois.nsa.gov.pl). Wedle tej granicy będzie przebiegał zatem podział uchwał rady gminy na uchwały stanowiące akty prawa miejscowego i uchwały stanowiące akty o charakterze indywidulanym.

Mając powyższe na uwadze, skoro rada gminy może udzielić generalnej zgody na dokonywanie czynności przez wójta w sprawach majątkowych gminy w odniesieniu do umów zawartych na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony poprzez uchwalenie zasad obrotu nieruchomościami, nie ma przeszkód, aby taka generalna zgoda dotyczyła także zawierania umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Nie można przy tym podzielić obaw Sądu I instancji, że rada gminy zostanie pozbawiona kompetencji władczych w zakresie zawierania kolejnych umów w razie objęcia tych sytuacji zakresem aktu generalnego, określającego zasady obrotu nieruchomościami. W sytuacji bowiem zawierania kolejnej umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, wójt będzie obowiązany wziąć pod uwagę, czy nieruchomość będąca przedmiotem kolejnej umowy najmu bądź dzierżawy odpowiada warunkom określonym w § 8 ust. 1 uchwały nr XLIV/348/2014 Rady Miejskiej w Prószkowie z 6 października 2014 r. Ponadto wynikające z ustawy o samorządzie gminnym mechanizmy kontroli władz przewidują wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy, w tym dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, oraz podleganie wójta w realizacji tych zadań radzie gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i zasadne pozostaje rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.