Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2317/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Drukarni [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania D. [...] Spółki z o.o. w P. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2011 r., odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącego własnością Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent W. decyzją z [...] marca 2011 r. po rozpoznaniu wniosku D. [...] Spółki z o.o. w P. o przyznanie prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie zarzucając decyzji organu

I instancji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

- przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 9, 77 § 1, 80 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy

ul. [...] ozn. hip [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawne ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę

W. 31 lipca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.

Wniosek D. [...] sp. z o.o. o przyznanie prawa własności czasowej złożony został 28 stycznia 1948 r., a więc w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z [...] stycznia 1948r. Nr [...] tytuł własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip [...] uregulowany był na imię D. [...] sp. z o.o.

Zgodnie z załączonym do sprawy odpisem pełnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 6 marca 2009 r. D. [...] sp. z o.o. w P. zarejestrowana jest pod nr KRS: [...]. Wpisy w powyższym rejestrze zaczynają się od roku 1902, następnie w 1940 r., 1995 r., 2003 r. i 2008 r. Potwierdzają one ciągłość bytu prawnego podmiotu od 1902 roku do chwili obecnej.

Aktualnie nieruchomość ozn. hip. [...] wchodzi w skład działki ew. nr [...]

z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. [...] sp. akcyjna.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z pismem Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z 28 października 2010 r. przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ustaleniami żadnego planu miejscowego, nie ma też uchwały Rady W. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z uchwalonym w dniu [...] stycznia 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała nr [...] Rady W. z [...] stycznia 2006 r.) podmiotowa nieruchomość położona jest w strefie śródmieścia funkcjonalnego, który stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudowa mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii [...]. Pomimo braku aktualnie obowiązującego planu Wydział Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego stwierdził, iż przyszły plan zagospodarowania przestrzennego nie zmieni dotychczasowego sposobu zagospodarowania i funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1994 r. Decyzją tą stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez C. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz odpłatne nabycie prawa własności budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na gruncie.

Aktem notarialnym z [...] kwietnia 2001 r. Rep. [...] Nr [...], umową przeniesienia własności przedsiębiorstwa oraz ustanowienia hipoteki, Skarb Państwa przeniósł m.in. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [....] oraz własność budynku biurowego na rzecz spółki pod firmą P. sp. akcyjna z siedzibą w W.

Następnie aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...] z [...] listopada 2003 r. powołano do istnienia spółkę P. [...] S.A. i przeniesiono na jej rzecz prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz własność posadowionego na nim budynku.

W księdze wieczystej KW Nr [...], założonej dla działki ew. nr [...] z obrębu [...], jako użytkownik wieczysty i właściciel budynku biurowego stanowiącego odrębną nieruchomość wpisana jest spółka pod firmą P. [...] sp. akcyjna.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku D. [...] sp. z o.o. w P., decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1994 r. dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia C. [...] w W. obejmująca działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa w części objętej hip. [...], przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Następnie, Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w powyższej części.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. D. [...] sp. z o.o. w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1054/10) została oddalona. Pismem z 31 stycznia 2011 r. D. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem organów toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowanie nie oznacza konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 dekretu.

Organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2000 r. (IV SA 1670/98) wskazał, że samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mające na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewoda [...] wskazał, że aktualnie zarówno z przyczyn prawnych jak i faktycznych nie istnieje możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ponieważ użytkownikiem wieczystym działki objętej roszczeniem jest spółka akcyjna P. [...].

Powyższe stwierdzenie, w ocenie organu uzasadnia treść art. 7 ust. 2 dekretu, który musi być rozpatrywany łącznie z art. 7 ust. 1, ponieważ gmina i Skarb Państwa mogą ustanowić prawo użytkowania wieczystego, jeśli są właścicielami gruntu. Organ nie jest w stanie zmienić aktualnie sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, gdyż nastąpiły nieodwracalne zmiany w stanie własności tej nieruchomości. Zdaniem Wojewody nie można podzielić poglądu wyrażonego w odwołaniu strony, iż wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. O ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawania danej nieruchomości własnością Miasta W., o tyle charakter, skutki prawnorzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazuje, iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek. Uprawnienie użytkowania wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie. Przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dopuszczają zaś przywrócenie prawnej możliwości korzystania z nieruchomości [...] przez ich byłych właścicieli i ich następców prawnych jedynie poprzez ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że restytucyjny charakter art. 7 ust. 2 dekretu zobowiązuje organ do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które to prawo ma służyć zrekompensowaniu odebrania na mocy art. 1 tego dekretu prawa własności nieruchomości. Dopiero po dokonaniu oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wydanie stosownej decyzji może być uzależnione od konieczności uwzględnienia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich.

Organ wskazał, że w sytuacji, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi warszawskiemu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w przypadku gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby (NSA z 21 lipca 2006 r. I OSK 1116.05;SN z 12 lutego 2011 r. III CZP 90/10).

Organ wyjaśnił, że na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem

w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy – również w graniach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

O prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie decydują zatem wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Uwzględnienie wniosku dekretowego nie może bowiem odbywać się bez wzięcia pod uwagę skutków prawnych działań podjętych przez osoby trzecie w sferze prawa cywilnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy osoba uprawniona, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, nie podejmuje samodzielnie działań, poprzez wytoczenie powództwa na podstawie

art. 189 k.p.c. w zw. z art. 58 k.c. w celu ustalenia nieważności czynności prawnej, polegającej m.in. na przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej

z naruszeniem pierwszeństwa przysługującego roszczeniu dekretowego, organ administracji publicznej, nawet przy spełnieniu się przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, powinien odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem nie jest władny usunąć skutków prawnych wynikających z dokonania takiej czynności prawnej.

Zatem w ustalonym stanie faktycznym, w opinii organu II instancji, obciążenie przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego, stanowi w świetle powszechnie obowiązujących przepisów wystarczającą podstawę odmowy uwzględniania wniosku, bowiem organ rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już jest tym prawem obciążony.

Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2004 r., sygn. akt I CK 310/03, z którego wynika, że "złożenie wniosku na podstawie art. 7 powołanego dekretu nie stwarza po stronie wnioskodawcy prawa do gruntu. Wniosek taki stwarza tylko możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez właściciela, który utracił jego własność lub jego spadkobierców da się pogodzić

z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy". Organ wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I SA 119/99 z 8 października 1999 r., z którego wynika, że "organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży". Przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, bowiem organ nie może w ww. sytuacji skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że do przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] zostały spełnione przesłanki art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r., a mianowicie wniosek został złożony w terminie, a przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. pozwalałoby na oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jednakże rozdysponowanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku z 28 stycznia 1948 r. złożonego przez D. [...] sp. z o.o. w P. Z kolei decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości byłaby decyzją niewykonalną, obarczoną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. [...] z o.o. w P. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W skardze oraz pismach uzupełniających skargę zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W., mimo łącznego spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej oraz na oparciu decyzji na przesłance nie wymienionej w przepisie,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. wynikającej z art. 6 i 7 k.p.a. zasady praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem i wbrew celowi przepisu

art. 7 ust. 2 dekretu, którym było przywrócenie poprzednim właścicielom nieruchomości prawnej możliwości korzystania z nich,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady informowania stron.

Skarżąca wskazała, że dekret warszawski ustanowił sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie własności czasowej. Są to:

- złożenie wniosku w przepisanym terminie,

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku,

- korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić

z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

Dekret nie określa więc żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie art. 7 ust. 5 dekretu wspomina o "nie przyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczyć, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa do gruntu (wyrok Sądu Najwyższego z 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94).

W ocenie skarżącej, uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego względami innymi niż przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego decydują przesłanki zawarte w art. 7 dekretu. W przypadku ich spełnienia przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest obligatoryjne (wyroki WSA

w Warszawie z 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 822/2006 i z 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 848/2007).

Skarżąca zarzuciła, że zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] wydali decyzję w oparciu o przesłankę nie wyrażoną w treści art. 7 dekretu, tj. rozdysponowanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie pozwalającego na pozytywne rozpatrzenie wniosku, która to okoliczność nie ma doniosłości w rozumieniu tego przepisu.

Skarżąca Spółka wskazała, że rozdysponowanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich nie może mieć wpływu na wydanie decyzji przyznającej skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Prawo to realizowane za pośrednictwem przepisów dekretu z 1945 r. ma bowiem bezwzględne pierwszeństwo przed prawem użytkowania wieczystego uzyskiwanym z innych tytułów prawnych.

Fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż jedynym kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca powołała się na wyrok I SA/Wa 609/08, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, to "Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego lub karnego – tak aby można było wniosek ten uwzględnić. Akceptowanie bowiem działań sprzecznych z przepisami prawa, a co za tym idzie akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej)" (wyrok z 28 sierpnia 2008 r.).

Skarżąca wskazała, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego

z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego jest rażącym naruszeniem prawa oraz, że nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozporządzeniem, zgłoszonego na podstawie dekretu z 26 października 1945 r.

Z ostrożności procesowej skarżąca spółka wskazała, że fakt zadysponowania nieruchomością na rzecz osoby trzeciej stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego organ powinien zwrócić uwagę stronom oraz poinformować, że załatwienie wniosku dekretowego nie będzie możliwe, dopóki nie zostaną wycofane z obrotu decyzja

i akty notarialne stanowiące podstawę ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Powyższe działanie jednoznacznie narusza zasady wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasadę informowania stron. Nadto, negatywne załatwienie wniosku dekretowego, z uwagi na przeszkodę prawną w postaci obciążającego grunt prawa użytkowania wieczystego, bez wyjaśnienia stronom istniejącego stanu faktycznego i prawnego na gruncie może utrudniać D. [...] dochodzenie swych praw w sprawach zmierzających do obalenia tytułu prawnego spółki P. [...] do przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do zarzutu braku ustaleń po stronie Prezydenta W., jakie zabudowania znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości w momencie złożenia wniosku oraz, która część nieruchomości, stanowiącej obecnie cześć dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiła dawną parcelę położoną przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Organ nie ustalił, czy cała dawna parcela ozn. hip. [...] jest przedmiotem użytkowania wieczystego oraz czy w całości stanowi obecnie część dz. nr [...].

Tymczasem w przypadku ustalenia, iż część dawnej parceli położnej przy

ul. [...] ozn. hip. [...] nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego organ winien ustalić prawo użytkowania wieczystego części gruntu na rzecz wnioskodawcy.

Ponadto skarżąca wskazała, iż użytkowanie wieczyste jest prawem terminowym, które zgodnie z art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa z upływem okresu ustalonego w umowę albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Skoro zatem umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może zostać rozwiązana,

a Skarb Państwa jest właścicielem gruntu i stroną umowy, może w każdej chwili doprowadzić do rozwiązania użytkowania wieczystego z jednym podmiotem i zawrzeć umowę z innym podmiotem. Tym samym Wojewoda [...] nie może powoływać się na niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że zarówno organ I instancji jak i Wojewoda [...] nie wskazali żadnych argumentów uzasadniających odstępstwo od wykładni językowej przepisu dekretu i w konsekwencji ustanowili dodatkową przesłankę stanowiącą podstawę odmowy ustanowienia "wieczystej dzierżawy". Powyższe, w ocenie skarżącej, implikuje stwierdzenie, że decyzje organów zostały podjęte całkowicie w arbitralny sposób

w oderwaniu od treści przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniu i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku

o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2).

Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ prawidłowo ustalił, że w aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona jest w strefie śródmieścia funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii. Nie sprzeciwia się więc korzystaniu z gruntu przez poprzedniego właściciela. Skarżąca spółka złożyła w terminie wniosek dekretowy, który przez ponad 60 lat nie był rozpoznany. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest P. [...] S.A. w W., będąca także właścicielem budynku, a prawa jej wpisane zostały do księgi wieczystej.

Prawidłowe są ustalenia organu, że pomimo spełnienia przez byłego właściciela przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, nie ma możliwości uwzględnienia jego wniosku

z uwagi na wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi i przeniesienie własności budynku oraz ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej.

Wskazać należy, że od czasu wejścia w życie dekretu warszawskiego minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie należy bezwzględnie uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości ze względu na niespełnienie przesłanek określonych

w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie

w późniejszych regulacjach prawnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej i zdarzeń prawnych przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego, skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana.

Rozważyć należy dwie sytuacje. Pierwszy przypadek, kiedy to organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana

w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach k.p.a).

Drugi przypadek wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do jego rozwiązania (np. umowa o nabyciu lub przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego).

Zdaniem Sądu, w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczności tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę

w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - ustanowienie zaś prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt

I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.).

Natomiast w drugim przypadku uwzględnić trzeba, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej, a ponadto przesłanki rozwiązania umowy są ściśle określone w przepisach

i tylko ich zaistnienie może skutkować rozwiązaniem umowy. Właściciel nie może więc skutecznie żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z innych przyczyn niż wyraźnie określone w przepisach prawa. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego do gruntu (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.

Podkreślić należy, nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu

z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak, skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego

w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Dlatego też niezasadny jest zarzut podniesiony w piśmie skarżącej z 14 maja 2012 r. (data prezentaty sądu 21 maja 2012 r.) o konieczności stosowania jedynie wykładni językowej dla interpretacji przepisu art. 7 dekretu. Skarżąca nie dostrzega znaczenia konieczności wykładni systemowej i jej podstawowej dyrektywy zakazującej wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa, w tym sprzeczności z art. 232 i następnych k.c.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd wziął pod uwagę, że decyzja uwłaszczeniowa z 1994 r., chociaż wadliwa, nadal pozostaje w obrocie prawnym (decyzją z [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uznał, że wydana została ona z naruszeniem prawa, lecz nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności). Wywołuje więc ona wszystkie skutki prawne z niej wynikające.

Ponadto prawo użytkowania wieczystego co do przedmiotowej nieruchomości zostało umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2001 r.

o przeniesieniu własności przedsiębiorstwa zbyte wraz z prawem własności budynku na rzecz P. Spółki Akcyjnej W. Następnie aktem notarialnym z [...] listopada 2003 r. powołano do istnienia P. [...] SA w W, na rzecz której przeniesione zostało prawo użytkowania wieczystego i własności budynków. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] w rubryce: "Wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej" wpisana jest umowa przeniesienia własności przedsiębiorstwa z [...] kwietnia 2001 r. i umowa z [...] listopada 2003 r.

Artykuł 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do dawnych właścicieli formułuje przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego, posiadanie gruntu oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej wskazano, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać

w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Jak wyżej zaznaczono, decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona byłaby wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie

art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. W tej sytuacji za pozbawiony racji należy uznać pogląd, że przeniesienie w formie czynności cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego na uczestnika postępowania i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej jest okolicznością nie mającą prawnej doniosłości, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, przy rozpoznaniu wniosku poprzedniego właściciela.

Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu warszawskiego z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich może być podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego.

Nie sposób więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7 ust. 2 dekretu.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania wskazanych w skardze. Stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i przedstawiony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy nie kwestionowały, że skarżąca spełniła przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże na przeszkodzie realizacji uprawnienia dekretowego stanęło wcześniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczestnika. Zważyć należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie mają instrumentów prawnych, aby zmienić zaistniałą sytuację. Jak wskazała pełnomocnik skarżącej spółki na rozprawie sądowej 6 czerwca 2012 r. nic jej nie jest wiadomo, aby wszczęte było postępowanie przed sądem powszechnymi dotyczące prawidłowości aktu notarialnego o przeniesieniu własności przedsiębiorstwa w zakresie odnoszącym się do prawa użytkowania wieczystego.

Odnośnie zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie poinformowaniu skarżącej, że załatwienie wniosku dekretowego nie będzie możliwe do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej i aktów notarialnych, to pomijając już fakt, że

w niniejszym postępowaniu strona skarżąca była reprezentowana w obydwu instancjach przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, to skarżąca przeciwna była zawieszeniu postępowania – i to nawet w sytuacji toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej podnosząc, że nie jest to zagadnienie wstępne do rozpoznania wniosku dekretowego i żądała jak najszybszego rozpoznania tego wniosku (pismo pełnomocnika z 22 grudnia 2010 r. akta adm. karty nienumerowane). Ponadto nie toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące umów cywilnoprawnych przenoszących prawo użytkowania wieczystego. Wobec tego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny.

Nietrafny również jest zarzut nie wyjaśnienia przez organy, która część nieruchomości stanowiła dawną parcelę oznaczoną nr hip. [...]. Otóż, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] z obrębu [...] oraz wydruku graficznego z tego operatu z zaznaczoną granicą działki oraz granicą dawnej działki hip. [...], ta ostatnia działka w całości położona jest w granicach obecnej działki nr [...]. Nie ma więc możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na części gruntu, dawnej działki

hip. [...], skoro w całości położona jest ona na terenie obecnej działki nr [...], która

z kolei w całości jest użytkowaniu wieczystym uczestnika postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).