Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 727/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 1  , art 8  , art 9  , art 10
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

II SA/Kr 727/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skarg T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł., W. M., S. W., T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak IG-II.7227.15.2020.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak IG-II.727.15.2020.KB orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 13 października 2020 r. znak GN.6622.2.1.2013 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych w miejscowościach N., C., część P. D., część Ż., gmina [...], powiat tarnowski, województwo małopolskie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z 13 października 2020 r., znak: GN.6622.2.1.2013, Starosta Tarnowski zatwierdził projekt scalenia gruntów w miejscowościach: N. o powierzchni 418,3109 ha. C. o powierzchni 200,1486 ha, część P. D. o powierzchni 21,7365 ha, część Ż. o powierzchni 4,4929 ha, gminy [...], powiat tarnowski o łącznej powierzchni 644,6889 ha przedstawiony na Mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy z uwzględnieniem Wykazu zmian danych ewidencyjnych, stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do wydanej decyzji (punkt I), jak również m.in. określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia oznaczony kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do wydanej decyzji (punkt II). Zniósł bez odszkodowań służebności gruntowe ciążące na gruntach objętych scaleniem zgodnie z załącznikiem nr 3 do wydanej decyzji (punkt III). Przeniósł obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem na grunty wydzielone w wyniku scalenia, za wyjątkiem tych wskazanych w punkcie III wydanej decyzji (punkt IV). Orzekł o rozliczeniach związanych z otrzymaniem przez uczestników scalenia gruntów o niższej lub wyższej wartości od gruntów jakie posiadali przed scaleniem a także zasadach ich realizacji (punkty V i VI). Ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zgodnie z załącznikiem nr 6 do wydanej decyzji (punkt VII) zawierającym także zakres zagospodarowania poscaleniowego, który został przedstawiony graficznie na mapie w skali 1:6000 w załączniku nr 10 do wydanej decyzji. Za zgodą współwłaścicieli zniósł współwłasności zgodnie z załącznikiem nr 7 (punkt VIII). Zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów orzekł o przejściu na własność gminy [...] gruntów wydzielonych pod drogi z chwilą, gdy wydana decyzja stanie się ostateczna (punkt IX). Uwzględnił zastrzeżenia do projektu scalenia zgodnie z załączaniem nr 8 oraz nie uwzględnił zastrzeżeń do projektu scalenia zgodnie z załącznikiem nr 9 (punkty X i XI). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazał, że celem prowadzonej procedury jest zgodnie z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Starosta uznał, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a uczestnicy scalenia za posiadane grunty przed scaleniem otrzymali należne im ekwiwalenty. Wskazał także, iż podstawę projektowania rozłogu pól i przebiegu dróg transportu rolnego stanowiły założenia do projektu scalenia gruntów ww. miejscowości, które przewidywały także wykonanie zagospodarowania poscaleniowego. Zaznaczył także, iż stronom zagwarantowano udział w każdym stadium realizowanej procedury, a podczas projektowania geodeta-projektant scalenia w miarę możliwości uwzględniał życzenia uczestników scalenia, które były złożone do karty uczestnika scalenia.

Organ II instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt. II SA/Kr 499/21, po rozpoznaniu skarg złożonych przez 9 uczestników scalenia, uchylił uprzednio wydaną ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego z 24 lutego 2021 r., znak IG-II.7227.15. 2020.AM, orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji Starosty Tarnowskiego z 13 października 2020 r., znak: GN.6622.2.1.2013, w zakresie złożonych 17 odwołań. W uzasadnieniu wyroku Sądu zostały przedstawione zalecenia dla organu odwoławczego dotyczące zakresu i przedmiotu postępowania odwoławczego, a także uzasadnienia decyzji, które w tym miejscu wymagają przywołania: Sąd uznał za wadliwe określenie przez organ odwoławczy przedmiotu rozpoznania, który ograniczony został do odwołań wniesionych przez strony podstępowania, podczas gdy przedmiotem rozpoznania nie tylko organu pierwszej instancji, lecz również organu odwoławczego, powinna być administracyjna sprawa scaleniowa w całości.(...) wyodrębnienie ze sprawy scaleniowej fragmentu obszaru scalenia (fragmentu składającego się z nieruchomości osób, które złożyły odwołania od decyzji organu I Instancji) doprowadziłaby do jej absolutnej dezintegracji, prowadząc do skutków nieakceptowalnych. Dostrzeżona przez Sąd sporna kwestia dotyczy zasad realizacji postanowień art. 8 ust 3 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym: "na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. " (...) Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda został zobowiązany merytorycznie odnieść się do zarzutów formułowanych w złożonych odwołaniach. Nawet jeśli argumenty Wojewody nie przekonują uczestników scalenia, to mimo to mają oni prawo poznać motywy, którymi kieruje się organ odwoławczy, uznając ich zarzuty za nieuzasadnione. (...) W ponownie prowadzonym, postępowaniu Wojewoda wyjaśni jednoznacznie i szczególnie wnikliwie w jaki sposób, w oparciu o jakie kryteria, kto i na jakiej podstawie prawnej decydował o "przydziale" gruntów powiększających poszczególne gospodarstwa, tak aby nie pozostały żadne wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania art. 8 ust 3 ustawy scaleniowej. Sąd uznał, że przedwczesny byłby zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w szczególności art. 1 i art. 8 ust 3 ustawy scaleniowej, dopóki organ II Instancji nie wyjaśni zasad zastosowania art. 8 ust. 3 oraz merytorycznie nie odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniach.

Mając na uwadze związanie organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi w wyroku Sądu, organ II instancji podkreślił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem niniejszej decyzji uwzględniono te wskazania. Przede wszystkim przedmiot rozpoznania nie został tym razem ograniczony do odwołań wniesionych przez strony postępowania, tylko stanowiła go administracyjna sprawa scaleniowa w całości. Organ odwoławczy odniósł się także szczegółowo do wszystkich złożonych w odwołaniach zarzutów i zastrzeżeń. Ponadto organ II instancji wykazał w treści uzasadnienia niniejszej decyzji, iż nie zostały naruszone przepisy ustawy s.w.g., w tym art. 1 oraz art. 8 ust. 3, a także wyjaśnił w punkcie 17 niniejszej decyzji zasady przydzielania gruntów na powiększenie gospodarstw w przedmiotowym scaleniu.

Podkreślono, iż zaskarżona decyzja Starosty Tarnowskiego z 13 października 2020 r., znak: GN.6622.2.1.2013, została ogłoszona 14 października 2020 r. na zebraniu uczestników scalenia, a następnie wywieszona na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Tarnowie, w Urzędzie Miejskim w [...], w miejscowościach N., C., P. D. w okresie od 15 października do 29 października 2020 r., czego dowodzą stosowne protokoły z jej publikacji.

Od wydanej decyzji Starosty Tarnowskiego odwołania złożyli: Pani M. Ł., Pani M. Ł.1 - działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Pana W. Ł., Pan J. D., Pan B. B., Pan S. W., Pani M. B., Pan J. C., Pani T. K., Pani B. Ż., Pani S. S., reprezentowana przez pełnomocnika adwokat Panią M. B., Pan G. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika Pana J. Ż., Pan Ł. W., Pan T. W., Pan W. M., Pan E. D., Pani T. S., działająca w imieniu własnym oraz przez pełnomocnika Pana J. S. i Pan T. B..

Jak ustalono Pani M. Ł., Pani M. B., Pan J. C., Pan S. W. oraz Pan E. D. 14 października 2020 r. uczestniczyli w zebraniu zwołanym przez Starostę Tarnowskiego, na którym odczytano zaskarżoną decyzję. Potwierdzeniem tego są ich podpisy na liście obecności (karty od 603 do 611, poz.: 4, 10, 46, 15, 58 akt organu I instancji).

Z uwagi na brak możliwości jednoznacznego ustalenia, że Starosta poinformował uczestników postępowania obecnych na odczytaniu wydanej decyzji, że przysługuje im 14 dni na złożenie odwołania od dnia jej odczytania, tj. do 28 października 2020 r., natomiast pozostałym uczestnikom - 14 dni od dnia jej wywieszenia, tj. do 13 listopada 2020 r. oraz dyspozycję art. 112 K.p.a., tut. organ uznał na korzyść Pani M. B., Pana J. C. oraz Pana E. D., że wszystkie trzy odwołania zostały złożone w terminie. Strony nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niedociągnięć popełnionych w czynnościach podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie.

Prawidłowość decyzji organu I instancji zakwestionowała również Pani J. C., jednakże jej odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., co stwierdzono w prawomocnym postanowieniu Wojewody Małopolskiego z 24 lutego 2021 r. znak: IG-II.7227.15.2020.AM.

Organ odwoławczy zaznaczył, że niezależnie od ilości wniesionych odwołań, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu II instancji. Pomimo bowiem wielości odwołań, przed organem toczy się jedno postępowanie odwoławcze, w którym rozpoznawana jest administracyjna sprawa scaleniowa w całości.

W ramach postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników zazębiają się wzajemnie i chociaż w istocie rzeczy mają one charakter indywidualny (każdy z uczestników postępowania ma swoją sprawę), to jednak nie można tych interesów rozpatrywać w oderwaniu, należy uwzględniać interesy całej zbiorowości. Jednakże należy zaznaczyć, iż decyzja w przedmiocie sposobu wydzielenia gruntów przy zachowaniu uprawnień do ekwiwalentu zawiera w sobie rozstrzygnięcia oparte na uznaniu administracyjnym. Organy prowadzące scalenie gruntów mogą z kilku możliwych rozwiązań, przyjąć jedno - o określonym sposobie wydzielenia ekwiwalentu - i nie popadają w kolizję z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 1988 r. sygn. II SA 760/88). Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia.

Przedmiotowe postępowanie scaleniowe obejmujące grunty o łącznej pow. 644,6889 ha w miejscowościach: N., C., część P. D. oraz część Ż. gminy [...], powiat tarnowski, wszczęte zostało postanowieniem Starosty Tarnowskiego z 27 stycznia 2014 r., znak: GN.6622.2.1.2013, na wniosek właścicieli gruntów położonych w wyżej wymienionych miejscowościach, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy s.w.g. W postanowieniu (którego prawidłowość nie została zakwestionowana) określono, iż po pozytywnym zweryfikowaniu wniosków złożonych przez właścicieli lub posiadaczy samoistnych, łączna powierzchnia ich gruntów wynosi 335,6994 ha, co stanowi 52,08% powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Przekracza zatem połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wymaganą przez treść ww. art. 3 ust. 2 ustawy s.w.g. do skutecznego wszczęcia postępowania scaleniowego.Wskazano, iż już po wszczęciu postępowania scaleniowego wpłynęło 61 dodatkowych wniosków o jego przeprowadzenie, co obrazuje znacznie większą skalę poparcia dla realizacji procesu scalania gruntów na tym obszarze. W ww. postanowieniu podkreślono, iż grunty położone w tych miejscowościach charakteryzuje niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych, niekorzystne ukształtowanie rozłogów gruntów, rozdrobnienie gruntów i znaczna ilość działek, których wielkość i cechy geometryczne uniemożliwiają prawidłowe i racjonalne gospodarowanie w rolnictwie. Przeszkodą do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej stanowi ponadto brak odpowiedniej sieci dróg transportu rolnego oraz dojazdów do zabudowań gospodarczych. Jako cel scalenia wskazano zatem m.in. zmianę struktury obszarowej gospodarstw rolnych poprzez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zwiększenie powierzchni działek, poprawę dostępności do działek z siedliskiem, usprawnienie układu dróg transportu rolnego poprzez wytyczenie i urządzenie funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych.

Organ II instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że zaistniała różnica między polem powierzchni obszaru scalenia, a co za tym idzie polem powierzchni poszczególnych miejscowości, wskazanymi w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego, a podanymi w zaskarżonej decyzji wynika z dokonanego w ramach postępowania ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1 m˛, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie zmiany zakresu obszaru scalenia. Rozbieżność pomiędzy tymi wartościami wynikająca z aktualizacji pomiarów granic działek w obszarze scalenia, nie stanowi o wadliwości decyzji.

Prace scaleniowe gruntów na przedmiotowym obiekcie koordynuje i wykonuje Samorząd Województwa Małopolskiego przy pomocy [...] Biura [...] Sp. z o.o. w T. (dalej [...]B[...]), z którym została zawarta umowa na wykonywanie tych prac. Finansowanie prac scaleniowych i zagospodarowania poscaleniowego realizowane jest z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020. Samorząd Województwa Małopolskiego podpisał z Powiatem Tarnowskim 23 kwietnia 2018 r. umowę o przyznaniu pomocy w kwocie 7 526 671,87 zł na realizację operacji scalania gruntów tego obiektu, która stanowi 100% kosztów kwalifikowanych operacji, z czego poziom pomocy ze środków europejskich EFRROW w formie refundacji wynosi 4 789 221 zł. tj. 63,63% poniesionych kosztów kwalifikowanych operacji. Pozostałe koszty zostaną pokryte ze środków budżetu państwa. Realizacja operacji scalania gruntów wraz z zagospodarowaniem poscaleniowym ma być zakończona do 30 czerwca 2025 r.

Z uwagi na zarzuty odwołania Pana T. B. odnośnie do zmiany koncepcji scalenia, tj. odejścia od wcześniej prezentowanej tzw. "koncepcji niemieckiej" (zakładającą szeroką, wielopłaszczyznową i kompleksową odnowę wsi) na rzecz bardziej zoptymalizowanej koncepcji scalania wskazuje się, iż mając na uwadze ww. datę podpisania umowy o przyznaniu pomocy zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Scalanie gruntów" w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 898 ze zmianami) pomoc dla województwa małopolskiego możliwa była jedynie do uzyskania w wysokości nie wyższej niż równowartość 800 euro na 1 ha gruntów objętych postępowaniem scaleniowym poniesionych na wykonanie prac scaleniowych oraz 2000 euro na 1 ha scalanych gruntów poniesionych na wykonanie zagospodarowania poscaleniowego. Przeliczenia ww. kwot na złote dokonano według średniego kursu walut obowiązującego w dniu rozpoczęcia naboru wniosków o przyznanie pomocy. Mając na uwadze wysokie koszty realizacji scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego wg tzw. koncepcji niemieckiej daleko przekraczające - jak się dopiero później okazało - dostępne środki. Powiat Tarnowski ostatecznie zdecydował się wnioskować o dotację na realizację zadań możliwych do realizacji w ramach zaprogramowanych w ww. rozporządzeniu środków. W poprzedniej perspektywie finansowej na lata 2007-2013 kwota pomocy przypadająca na 1 ha gruntów była znacznie niższa.

Upoważnionym przez Starostę geodetą-projektantem scalenia do szacowania oraz opracowania projektu scalenia została Pani J. C. (upr. Nr [...]). Wykonawca scalenia zgłosił prace geodezyjne w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w 2015 r. pod numerem id 6640.793.2015. Starosta 20 sierpnia 2018 r. powołał na Inspektora Nadzoru Geodezyjnego geodetę uprawnionego A. T., który sprawował bezpośredni nadzór nad pracami geodezyjnymi, w tym sporządził na zlecenie Starosty Warunki Techniczne realizacji prac scaleniowych. Warunki te zawierają m.in. kwestie dotyczące zbierania życzeń odnośnie lokalizacji gruntów, a także możliwości składania wniosków o powiększenie lub pomniejszenie gospodarstwa. Jako podstawa realizacji prac została w warunkach technicznych wskazana - oprócz przepisów prawnych - także Instrukcja Nr 1 Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o scalaniu gruntów z dnia 24 marca 1983 r. - w zakresie nie sprzecznym z prawem z uwzględnieniem zmian wynikających ze zmiany ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz nowych technologii pomiarowych (...), która, mimo że nie obowiązuje, zawiera ogólne zasady stosowane w praktyce przy pracach scaleniowych, m.in. § 11 ust. 2 i § 27 ust. 6 reguluje kwestie składanych wniosków o wydzielenie gruntów o mniejszej lub większej wartości szacunkowej niż grunty poddane scaleniu, a załącznik nr 12 i 13 do tej instrukcji zawiera jako wzór analogiczny formularz wniosku o wydzielenie gruntów o mniejszej lub większej wartości szacunkowej niż grunty poddane scaleniu.

Dnia 13 kwietnia 2015 r. na zebraniu zwołanym przez Starostę uczestnicy scalenia wybrali Radę uczestników scalenia w liczbie 12 osób (w tym odwołujący: Pan T. W., Pan B. B., Pan W. M., Pan J. S., Pan T. B.), będącą społecznym organem reprezentującym uczestników scalenia. Na przewodniczącego Rada wybrała Pana T. W.. Dnia 6 kwietnia 2016 r. Starosta Tarnowski wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację scalenia gruntów, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zmianami).

Postanowieniem z 23 sierpnia 2018 r. Starosta powołał Komisję doradczą pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu oraz opracowaniu projektu scalenia gruntów, o której mowa w art. 10 ustawy s.w.g., w skład której weszli: wszyscy członkowie Rady uczestników scalenia, przedstawiciel Starosty, przedstawiciel Małopolskiej Izby Rolniczej oraz przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W składzie komisji brak jest przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników, gdyż taka organizacja na przedmiotowym obszarze nie funkcjonuje.

Jednym z najważniejszych etapów było podjęcie dnia 12 lipca 2018 r. przez uczestników scalenia, na zebraniu zwołanym przez Starostę Tarnowskiego uchwały nr 1/2018 w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Zasady te z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowano w oparciu o aktualną mapę klasyfikacji gruntów oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miejscowości objętych scaleniem gruntów. Mapy klasyfikacyjne zostały zaktualizowane z urzędu w ramach odrębnie prowadzonych postępowań klasyfikacyjnych zakończonych czterema decyzjami z 22 października 2015 r. Z uwagi na brak ich zaskarżenia stały się ostateczne i prawomocne. Żadna ze stron w toku postępowania nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do wyłożonych projektów klasyfikacji gruntów. Dokładny rozkład wartości gruntów objętych scaleniem przedstawiono w załączniku do uchwały nr 1/2018. Ustalone przez uczestników scalenia zasady szacunku nie przewidywały uzależnienia wartościowania gruntów od kształtu działek, odległości od drogi wojewódzkiej, rodzaju i technologii prowadzonych lub planowanych upraw, okresowego podmakania gruntów czy uskoków. Z kolei czynniki mające wpływ na klasę bonitacyjną gruntów znalazły odzwierciedlenie w rozkładzie wartości gruntów w uchwalonych zasadach szacunku. Rozkład ten uwzględnia podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z akt sprawy wynika, że 6 listopada 2016 r. na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę poinformowano uczestników, iż geodeta projektant scalenia, uwzględniając życzenia uczestników scalenia będzie projektował nowy układ działek w oparciu o przeprowadzony szacunek gruntów, a także o możliwości pomniejszenia lub powiększenia gospodarstwa bez dodatkowych kosztów. Wcześniej, już na etapie konsultacji do założeń do projektu scalenia opracowanych w 2014 r. mieszkańcy byli informowaniu o możliwości zmiany struktury obszarowej gospodarstw. Z ich treści wynika, że po wdrożeniu scalenia powiększenie gospodarstw nastąpi przez rozdysponowanie gruntów właścicieli, którzy zaprzestali produkcji rolnej z różnych względów (zdrowie, wiek, nieopłacalność, niedogodne położenie działek), gruntów rolników ubiegających się o renty strukturalne oraz gruntów dzierżawionych.

W okresie wyłożenia wyników oszacowania 2 osoby wniosły zastrzeżenia dotyczące dokonanego szacunku: Pani J. S., z uwagi na istniejące na działce ewid. nr [...] w N. złoża mineralne oraz Pani L. K. z uwagi na nieaktualny użytek "Lz" na działce ewid. nr [...] w P. D.. Złożone zastrzeżenia Komisja doradcza zaopiniowała 7 stycznia 2019 r., w wyniku czego działkę nr [...] pozostawiono właścicielowi w jej dotychczasowej lokalizacji, a w działce nr [...] zaktualizowano użytek gruntowy i wartość szacunkową. Ani Pani J. S., ani Pani L. K. nie wniosły odwołania od decyzji.

Szacunek gruntów został zaakceptowany przez uczestników scalenia 13 lutego 2019 r. Uchwałą nr 1/2019. Wymaga zaznaczenia, iż czynności szacunkowe odbyły się przy udziale i akceptacji Komisji doradczej, co potwierdzają podpisy złożone w protokole z 30 października 2018 r. oraz mapa szacunku porównawczego gruntów stanowiąca załącznik do Uchwały nr 1/2019.

Projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 21 sierpnia do 25 września 2019 r., na zebraniu uczestników scalenia 25 września 2019 r., a także udostępniony do wglądu w Sali OSP w N. 26 września 2019 r. Zastrzeżenia (43), wniesione po okazaniu projektu zostały rozpatrzone przy udziale powołanej przez Starostę Komisji doradczej. Sposób rozpatrzenia przez Starostę zgłoszonych zastrzeżeń został opisany przed wydaniem decyzji w protokole z posiedzenia Komisji doradczej, a następnie w załączniku nr 8 do zaskarżonej decyzji pn. "Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia (...)" oraz w załączniku nr 9 pn. "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia (...)".

Organ II instancji podkreslił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy s.w.g. opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję doradczą, która ma realny wpływ na kształt projektu, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że o terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Natomiast nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zostali oni prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. Na skutek zgłoszonych zastrzeżeń do sporządzonego projektu scalenia gruntów, jego zmiany wprowadzono komisyjne, wyznaczono je na gruncie i okazano, po uprzednim zawiadomieniu, zainteresowanym uczestnikom scalenia. W praktyce uznaje się, iż ww. komisja jako społeczny organ doradczy najlepiej zna miejscowe warunki i możliwości gospodarowania. To komisja doradcza stoi na straży indywidualnych i społecznych interesów uczestników scalenia. Komisja działała na podstawie przepisów prawa, tj. art. 10 ust. 1-3, art. 12 ust. 3, art. 22 ust. 2 oraz 25 ustawy s.w.g. Starosta, zatwierdzając projekt scalenia w kształcie zaproponowanym przez projektanta scalenia z uwzględnieniem poprawek wniesionych w związku z rozpoznanymi pozytywnie zastrzeżeniami, wyraża swoje stanowisko w tej sprawie. Należy podkreślić, że zadaniem organów opiniujących jest przedstawianie określonego stanowiska, które może być w całości lub w części zaakceptowane lub odrzucone przez organ podejmujący decyzje. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby uczestnicy scalenia odwołali w sposób prawem przewidziany poszczególnych członków rady scaleniowej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy s.w.g. w przypadku np. utraty do nich zaufania albo uznania niskiej skuteczności działania.

Obszerna dokumentacja operatu scaleniowego związana ze zgłoszoną pracą geodezyjną pod numerem: [...] została wykonana przez [...] Sp. z o. o. w T. i przekazana Staroście etapami. Po kontroli z wynikiem pozytywnym i odbiorze została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przed wydaniem decyzji, działając na podstawie art. 10 §1 K.p.a. Starosta w zawiadomieniu z 4 lutego 2020 r. poinformował uczestników postępowania o możliwości zapoznania się w dniach od 2 do 6 marca 2020 r. w Starostwie Powiatowym w T. ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz wypowiedzenia się do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Przychylając się do prośby Rady Sołeckiej w N., Starosta wyznaczył dodatkowy termin zapoznania się z aktami postępowania scaleniowego w dniach 10-12 marca 2020 r. w Sali OSP w N. (zawiadomienie z 28 lutego 2020 r.). Z powyższego prawa skorzystało 67 uczestników scalenia.

Ostatecznie Starosta Tarnowski, mając na względzie przepis art. 27 ust. 1 ustawy s.w.g., z którego wynika, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, wydał 13 października 2020 r. decyzję orzekającą o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym operatu scaleniowego, po dokonaniu wnikliwej analizy złożonych odwołań oraz uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 499/21 Wojewoda Małopolski uznał, iż uczestnicy scalenia otrzymali w wyniku scalenia gruntów należne im ekwiwalenty (w tym w razie konieczności stosowne dopłaty) za grunty posiadane przed scaleniem, a zarzuty podniesione w odwołaniach są niezasadne.

Wskazać należy, że nagromadzenie interesów indywidualnych w postępowaniu scaleniowym, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Tym samym niewątpliwie w toku postępowania scaleniowego mogą powstawać konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi na poprawę ich warunków gospodarowania oraz pojawiać się niezadowolenie poszczególnych uczestników. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy s.w.g. nie musi dotyczyć każdej pojedynczej działki, jeżeli nie jest to możliwe, a decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest jednak to, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Zatem zarzuty Pana S. W., Pana T. B., Pana B. B., Pana Ł. W., Pana T. W. co do powierzchni pojedynczej działki wydzielonej w wyniku scalenia są chybione. Jeśli sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty - nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (teza wyroku WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Rz 92/21).

Wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 8 ustawy s.w.g. uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1). Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2). Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3). Wysokość dopłat ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem lub wymianą (ust. 4). Dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia (ust. 5). Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na rachunek powiatu (6). Przepis ust. 3 należy odczytywać łącznie z poprzedzającymi go ust. 1 i 2 art. 8 ustawy s.w.g. Wyniki analizy zastosowanej procedury przydzielania gruntów na wniosek, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy s.w.g., zostały przedstawione wraz z odniesieniem się do zarzutów odwołania Pana T. B. w punkcie 17 uzasadnienia niniejszej decyzji. Skarżący zakwestionował bowiem brak realizacji jego wniosku o powiększenie obszaru gospodarstwa.

Przy wydzielaniu należnych ekwiwalentów ma zastosowanie także przepis art. 14 ustawy s.w.g. W tym miejscu organ II instancji podkreślił, iż miejscowości objęte przedmiotowym postępowaniem scaleniowym nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków, a także klasy gruntów określa się w ramach prowadzonych prac scaleniowych według danych ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi art. 20 ustawy s.w.g. Jeżeli zaszła konieczność aktualizacji przedmiotowych danych ewidencyjnych, wykonawca scalenia wykonywał prace z tego zakresu.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przeanalizował zarzuty odwołań odrębnie w stosunku do każdego z odwołujących się, w tym także zarzuty obecnie skarżących (s. 9-36) .

Organ II instancji konkluduje, że Wojewoda Małopolski nie dopatrzył się nieprawidłowości w procesie rozpatrywania wniosków o powiększenie lub pomniejszenie gospodarstwa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a zastosowana procedura w sposób dostateczny realizuje przepisy ustawy s.w.g. i została oparta na przejrzystym działaniu organu scaleniowego ukierunkowanym na realizację postawionych celów przedmiotowego scalenia.

Reasumując wszystkie przedstawione w niniejszej decyzji ustalenia Wojewoda Małopolski uznał, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż są niezasadne, nie mają pokrycia w materiale dowodowym. Niezadowolenie skarżących z przyjętych niektórych rozwiązań wyrażone w odwołaniach, w ocenie organu II instancji, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności zaskarżonej decyzji Starosty.

Wymaga przypomnienia, że proces scalenia jest przedsięwzięciem o dużym stopniu skomplikowania, ingerującym w prawo własności i interesy wielu osób. Oczywiste jest, że w tak rozbudowanej procedurze formułowane są żądania, które nie zawsze mogą zostać spełnione, zwłaszcza że każdy z uczestników oczekuje wyłącznie poprawy swoich warunków zachowaniu zasad przewidzianych ustawą scaleniową. Przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i położeniu następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia przy zachowaniu interesu społecznego nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zachowana została podstawowa zasada scalenia z art. 8 ustawy scaleniowej (por. wyroki NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest także treść art. 27 ust. 1 ustawy s.w.g. i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek, który bezspornie został w sprawie spełniony, pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń (wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2015 r. II SA/Ke 1079/14). Treść protokołów z posiedzeń Komisji doradczej oraz korespondencji ze stronami dowodzi, że analizowano wnikliwie zarzuty i wnioski poszczególnych uczestników scalenia.

Nie bez znaczenia dla sprawy jest także fakt, że pozytywne zakończenie przedmiotowego scalania gruntów i zagospodarowania poscaleniowego leży w interesie społecznym, także z tej przyczyny, że terminowe zrealizowanie tego scalenia przez Starostę umożliwi wykorzystanie przyznanych powiatowi tarnowskiemu na ten cel środków finansowych z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jak również wykonanie współfinansowanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 973 przebiegającej przez tereny objęte zakresem postępowania scaleniowego).

Należy mieć na uwadze, iż ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia były rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani byli przez wybieraną przez siebie radę.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania organ odwoławczy uznał, że Starosta prowadząc przedmiotowe postępowanie, dochował procedur wynikających z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zapewnił uczestnikom scalenia możliwość aktywnego uczestnictwa w każdym z etapów postępowania scaleniowego. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 27 ustawy s.w.g., a także posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu.

Na powyższą decyzję skargę złożyli T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł., W. M., S. W. oraz T. B..

Z uwagi na tożsamy przedmiot zaskarżenia skargi te zostały połączone na mocy postanowień wydanych w dniu 28 września 2022 r. do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą II SA/Kr 727/22.

Skarżący T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł. zarzucili skarżonej decyzji:

1. Naruszenie art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej jako u.s.w.g.) przez naruszenie ustawowych reguł dotyczących oszacowania gruntów, oparcie się przez organ o nieprawidłowe kryteria scaleniowe, dokonanie dowolnej oceny, zawierającej błędy logiczne, co prowadzi do pogorszenia rolniczego wykorzystania gruntów;

2. Naruszenie reguł zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

3. Naruszenie art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.g przez złamanie zasady wydzielania ekwiwalentu;

4. Naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.w.g przez pominięcie przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów stanowiska poszczególnych członków komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.w.g;

5. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie podnoszonych przez strony aspektów racjonalnego, zrównoważonego i efektywnego zagospodarowania gruntów, co spowodowało pozostawienie istniejących dotychczas dróg w niezmienionym stanie, utworzenie nowych, niepotrzebnych dróg, często na gruntach o wysokiej jakości, niedoszacowanie wartości gruntów, nieuwzględnienie mozaikowatości gleby. Skutkowało także zamianą gruntów na grunty o gorszej glebie, w sposób uniemożliwiający uprawę dotychczasowych roślin, narażenie nie gruntów na zatopienie, brak odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych. Zarzucono wdrożenie nieprawidłowych rozwiązań melioracyjnych, a co do niektórych gruntów w ogóle takich nie wdrożono. Wskazano na przekazanie uczestnikom postępowania o najbardziej zaawansowanych i rozwiniętych gospodarstwach gruntów nieodpowiadających dotychczas posiadanemu przeznaczeniu brak uwzględnienia przebiegu planowanej trasy ekspresowej;

6. Wydanie rozstrzygnięcia bez wcześniejszego zakończenia postępowania prowadzonego przed prokuraturą w sprawie fałszowania podpisów w postępowaniu dotyczącym komasacji gruntów;

7. Nieuwzględnienie dotychczasowego zagospodarowania gleby, zniweczenie procesów pielęgnacyjnych gleby;

8. Brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez m.in. dokonywanie czynności w terminach zbyt krótkich od obwieszczenia, co pozbawiało strony możliwości udziału w tych czynnościach;

9. Naruszenie art. 23 ust. 2 u.s..w.g przez przyjęcie, że skarżący zostali zawiadomienie i wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia, lecz dobrowolnie nie zgłosili się;

10. Brak powołania do komisji przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników, czyli brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 u.w.s.g;

Skarżący W. M. zarzuca przedmiotowej decyzji:

1. Naruszenie przepisów postępowania przez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i przyjęcie, że w wyniku scalenia dojdzie do poprawy warunków. Przeprowadzona procedura scaleniowa jest niekorzystna dla dużych gospodarstw, zmniejsza powierzchnię ich upraw i przyznaje w wyniku scalenia grunty gorszej jakości, o nieregularnych kształtach, niezmeliorowane, co grozi utratą dotacji unijnych;

2. Naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 49 w zw. z art. 31 u.s.w.g w zw. z art. 13 tej ustawy przez wyznaczenie terminu zebrania uczestników celem podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad szacunku gruntów oraz zatwierdzenia szacunku gruntów, wyznaczenie terminu zebrania podczas szczytu pandemii;

3. Naruszenie art. 107, 77 i 7 k.p.a przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania;

4. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.s.w.g w zw. z art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez doprowadzenie w wyniku scalenia do utrzymania wadliwej struktury obszarowej gospodarstw rolnych, rozdrobnienie, utrzymanie działek o powierzchni mniejszej niż 0, 30 ha oraz wydzielenie działek w znacznej odległości od siedliska uczestników scalania;

5. Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 przez utworzenie komisji scaleniowej z pominięciem obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno-zawodowej rolników, co stanowiło rażące naruszenie prawa;

6. Naruszenie art. 17 ust.1 i 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez utworzenie zbyt wąskich dróg dojazdowych do pól, kosztem powierzchni gruntów przeznaczonych dla uczestników scalenia. Skarżący podkreślił, że jest on posiadaczem 120 ha. Pominięte w scalaniu kwestie melioracji, doprowadziło do przyznania niektórym uczestnikom scalenia gruntów podmokłych i nieprzydatnych. Na obszarze scalenia przewidziano wybudowanie zbiornika retencyjnego, którego istnienie nie zostało w żaden sposób opracowane, ani uzgodnione. Drogi dojazdowe do gospodarstw są zbyt wąskie;

7. Nie wyjaśniono dlaczego nowopowstałą działka [...] leżąca obok siedliska W. M. została przekazana innemu uczestnikowi scalenia, a dodatkowo jego działka siedliskowa zostanie zmniejszona;

8. Podniesiono także zarzuty dotyczące wszczęcia procedury scaleniowej.

Skarżący S. W. zarzucił przedmiotowej decyzji:

1. Naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g przez błędną wykładnię i pominięcie zasady optymalizacji gospodarstw rolnych co doprowadziło do wydzielenia skarżącemu działek o niskich walorach i nieprzydatnych pod względem rolniczym;

2. Art. 5 ust. 1 u.s.w.g przez dokonanie wymiany gruntów należących przed scaleniem do skarżącego w sytuacji, gdy nie wyrażał na to zgody;

3. Naruszenie art. 8 u.s.w.g przez wydzielenie skarżącemu gruntów o zdecydowanie mniejszej wartości szacunkowej niż dotychczas posiadane i zastosowanie dopłat bez zgodnego wniosku uczestników scalenia;

4. Naruszenie art. 14 ust. 2 u.w.s.g przez wydzielenie skarżącemu gruntów o ok. 45 % mniejszej powierzchni niż przed scaleniem bez jego zgody (dotyczy działki [...] z której powstała działka [...] w N.);

5. Naruszenie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości przez jego niezastosowanie i dokonanie ustalenia wartości nieruchomości przed i po scaleniu na podstawie nieaktualnych operatów szacunkowych mimo, że zgodnie z przepisem wartości powinny być ustalone na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia;

6. Naruszenie przepisów prawa procesowego przez lakoniczne odniesienie się do zarzutów i powołanie się na wyjaśnienia geodety;

7. Brak uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak uwzględnienia zarzutów o braku umiejscowienia w terenie planowanej drogi dojazdowej, która ma powstać z nowo wydzielonej działki [...] do drogi wojewódzkiej;

8. Naruszenie zasady zaufania przez wydzielenie skarżącemu działek położonych w terenie podmokłym o niższych walorach użytkowych.

Skarżący T. B. zarzuca przedmiotowej decyzji:

1. Błąd w ustaleniach faktycznych, niezasadne przyjęcie, że cele scalenia zostały spełnione, brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i powoływanych przez niego w toku postępowania argumentów wskazujących na nieprawidłowości w projekcie scalenia gruntów;

2. Naruszenie art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz całkowite zbagatelizowanie argumentacji skarżącego, nieuzasadnioną zmianę zasad prowadzenia postępowania scaleniowego już po jego akceptacji przez uczestników postępowania

3. Naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g przez zatwierdzenie projektu scalenia niekorzystnego dla poprawy struktury obszarowej gospodarstwa, uprzywilejowanie jedynie grupy właścicieli ziemskich, zbagatelizowanie interesów skarżącego;

4. Naruszenie art. 8 u.w.s.g przez zatwierdzenie projektu, który nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego;

5. Zmiana koncepcji scalania w toku procedury z przyczyn finansowych jest niezrozumiałą i niedopuszczalna, organ powinien jeszcze raz zwołać zebranie;

6. Brak przejrzystości procedury scaleniowej;

7. Brak powodów zmniejszenia działek [...];

8. Brak wyjaśnienia powiększenia działki [...], na której występują gleby słabo urodzajne;

9. Odnośnie działek [...] skarżący wyraził zgodę na wyrównanie granic bez zmiany areału ze względu na gorszą klasę gruntów i brak działek o podobnych gruntach w niedalekiej odległości;

10. Nie jest prawdą, że skarżący nie wyraził zgody na koncepcję [...] dotyczącą działek [...], tyle tylko, że wskazywał na konieczność skrócenia tej działki od północy do drogi dojazdowej. Z kolei skarżący ustalił, że właściciele działek, które miały wchodzić w skład działki [...] nie wyrazili zgody na pomniejszenie działek na rzecz skarżącego;

11. Skarżący nie wyrażał zgody na przyłączenie działek [...] do działki [...];

12. Skarżący podkreśla, że prowadzi wielopokoleniowe gospodarstwo rolne, ponosił nakłady na grunty posiada zobowiązania kredytowe i dlatego nie godzi się z niekorzystnym dla siebie wynikiem procesu scalenia.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł o ich oddalenie oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę ustosunkował się do zarzutów zawartych w skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podkreślić przy tym należy, że uchylenie skarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy w toku sprawowanej kontroli Sąd stwierdzi takie naruszenia prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy lub takie naruszenia prawa procesowego, które mogą mieć istotny wpływ na wynika sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych.

Ramy prawne kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej jako u.w.s.g). Zgodnie z art. 1 tej ustawy celem scalania jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W tym kontekście zwraca się uwagę w orzecznictwie, że "wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie." (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. I OSK 695/21).

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (patrz: wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14; wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2021 r. sygn. II SA/Rz 441/21).

W myśl art. 2 ust. 1 u.w.s.g scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. W przedmiotowej sprawie obszar scalenia obejmuje grunty w miejscowościach N., C., część P. D., część Ż., gmina [...], powiat tarnowski, województwo małopolskie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.w.s.g postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Właściwość miejscowa i rzeczowa organów w przedmiotowej sprawie została zachowana.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.s.g postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów (k. 183, tom I administracyjnych akt sprawy).

Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 u.w.s.g). W przedmiotowej sprawie postanowienie takie zostało wydane przez Starostę Tarnowskiego dnia 27 stycznia 2014 r. (znak GN.6622.2.1.2013, k. 207, tom I administracyjnych akt sprawy).

Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz postanowienie organu wyższego stopnia wydane na skutek złożenia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku postanowienia organu wyższego stopnia - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ (art. 7 ust. 3 u.w.s.g). W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony (k. 240-246 tom I administracyjnych akt sprawy).

W myśl art. 9 ust. 1 i 2 u.w.s.g jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę. W drodze ogłoszenia z dnia 9 marca 2015 r. Starosta Tarnowski zawiadomił uczestników wszczętego postępowania scaleniowego o zebraniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. , którego celem miało być wybranie Rady Uczestników Scalenia. Dokumentacja z zebrania znajduje się w aktach sprawy (k. 263- 276 tom I administracyjnych akt sprawy).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.w.s.g grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą:

1)wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia;

2)przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników;

3)przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia;

4)przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem;

5)przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem;

6)przedstawiciel gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem;

7)sołtys lub członek rady sołeckiej wsi, której grunty tworzą obszar scalenia.

W przedmiotowej sprawie taka komisja została powołana na mocy postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 23 sierpnia 2018 r. (k. 345, tom I administracyjnych akt sprawy).

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.w.s.g uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. W dniu 15 czerwca 2018 r. Starosta Tarnowski podał w drodze publicznego ogłoszenia informację o zebraniu uczestników scalenia w dniu 1 1lipca 2018 r., którego celem miało być m.in. podjęcie przez uczestników scalenia uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem (k. 289, tom I administracyjnych akt sprawy). Wobec niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.w.s.g uczestników scalenia poinformowano o terminie drugiego zebrania w dniu 12 lipca 2018 r. Na zebraniu tym podjęto uchwałę nr 1/2018z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie określenia zasad szacunku gruntów (k. 335-338, tom I administracyjnych akt sprawy). Następnie na zebraniu zwołanym w dniu 6 listopada 2018 r. przedstawiono wyniki szacunku gruntów, które zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach 7-16 listopada 2018 r. (k. 387 administracyjnych akt sprawy). Do dokonanego szacunku wniesiono dwa zastrzeżenia, które zostały zaopiniowane przez komisję doradczą (k. 440-443, tom I administracyjnych akt sprawy).

Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.w.s.g w zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Jeżeli nie jest to możliwe, wydziela się inne użytki i stosuje dopłatę pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Za zgodą uczestnika scalenia lub wymiany można wydzielić inne użytki odpowiadające wartości dopłaty. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać:

1)20% powierzchni gruntów objętych scaleniem;

2)10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Zgodnie z art. 23 u.w.s.g. projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz następujące zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie:

1) plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów;

2) plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia, z tym że dotychczasowy właściciel gruntów powinien na ten okres zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób;

3)dotychczasowy właściciel gruntów zabudowanych, do czasu rozbiórki lub przeniesienia zabudowań, powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób;

4)sposób rozliczeń za pozostałe części składowe gruntów, które przypadły innym uczestnikom scalenia, może być ustalony na zgodny wniosek zainteresowanych.

Projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany.

W przedmiotowej sprawie upoważnieniem z dnia 13 marca 2015 r. Starosta tarnowski upoważnił geodetę-projektanta scalenia Panią J. C. nr uprawnienia [...] w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów na przedmiotowym obszarze (k. 252-252, tom I administracyjnych akt sprawy).

Upoważniony projektant wspólnie z komisją doradczą dokonał czynności szacowania gruntów objętych scaleniem zgodnie z zasadami szacowania przyjętymi na mocy uchwały 1/2018 z dnia 12 lipca 2018 r. Szacunek gruntów został zakończony dnia 30 października 2018 r. (k. 408 -412 tom I administracyjnych akt sprawy). Następnie wyniki szacowania gruntów, lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych zostały okazane uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 6 listopada 2018 r. oraz udostępnione do publicznego wglądu od 7 do 9 listopada 2018 r. oraz od 13 do 16 listopada 2018 r. w Sali OSP w miejscowości N. (k. 369 -387 tom I administracyjnych akt sprawy). W przedmiotowej sprawie w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów wniesiono 2 zastrzeżenia (k. 413-415 tom I administracyjnych akt sprawy) zgłoszono dwa zastrzeżenia (k. 413 -415, tom I administracyjnych akt sprawy). Następnie uczestnicy scalenia zostali poinformowani o wynikach ustaleń komisji badającej zastrzeżenia do szacunku gruntów oraz podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem (k. 444-486, tom II administracyjnych akt sprawy). W aktach znajduje się mapa szacunku porównawczego gruntów (k. 487, tom II administracyjnych akt sprawy).

Stosownie do art. 24 u.w.s.g. uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.w.s.g.

W przedmiotowej sprawie opracowany przez geodetę-projektanta projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach 21.08.2019 do 25.09.2019 r. oraz na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę Tarnowskiego w dniu 25 września 2019 r. oraz udostępniony do wglądu uczestnikom scalenia w dniu 26 września 2019 r. Uczestnicy scalenia zostali poinformowani o możliwości składania pisemnych zastrzeżeń do okazanego projektu (k. 501-515 tom I administracyjnych akt sprawy).

Stosownie do art. 25 u.w.s.g. opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin. O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem.

Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach.

W przedmiotowej sprawie uczestnicy zostali poinformowaniu o posiedzeniu komisji doradczej, która miała opiniować zastrzeżenia do okazanego projektu (k. 543 tom II administracyjnych akt sprawy).

Z kolei w myśl art. 27 ust. 1 – 2 u.w.s.g. projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Projekt wymiany gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2, wszyscy uczestnicy wymiany przyjęli go bez zastrzeżeń. Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać:

1)granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1;

3) przebieg granic nieruchomości w wypadka2wch, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt Scalenia Starosta Tarnowski zawiadomił o zamiarze wydania tej decyzji uczestników scalenia (k. 566, tom II administracyjnych akt sprawy).

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.w.s.g. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ. Z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia.

Decyzje organów administracji publicznej podejmowane w sprawach scaleniowych mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności, bowiem organy orzekające w tych sprawach muszą wywiązać się z obowiązków proceduralnych, jak też muszą respektować przepisy prawa materialnego. Celem postępowania scaleniowego jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw. Z celem tym należy w przedmiotowej sprawie powiązać treść art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy tj. wskazać na konieczność poprawienia rozłogu z jednoczesnym nie pogorszeniem warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie uznać można zatem za poprawne jedynie wówczas gdy jego celem a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania. Ocena czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma oczywiście charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia w tej mierze organu administracji publicznej nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają bowiem z pewnej swobody, niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK123/05, LEX nr 196671.

Sąd nie jest władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania. Rację ma Wojewoda, że w toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników (ich rozbieżność może powodować konflikty wynikające z dążenia do poprawy warunków gospodarowania), a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2021 r., który zapadł w niniejszej sprawie, sygn. II SA/Kr 499/21).

Wskazać należy, że choć merytoryczne rozwiązania przyjęte w decyzji scaleniowej mogły nie zadowolić tych uczestników scalenia, którzy złożyli odwołania o decyzji organu i Instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego, to jednak obowiązkiem organu odwoławczego jest szczegółowe, merytoryczne, odniesienie się do złożonych w odwołaniach zarzutów i zastrzeżeń. Obowiązek ten wynika zarówno z art. 107 § 3 Kpa, jak i z podstawowej zasady postepowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 8 Kpa zasady zaufania do władzy publicznej (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem formalnym stwierdzić należy, że szczegółowe uzasadnienie decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak również wytycznym zawartym w wyroku tut. Sądu z dnia 6 października 2021 r. Skarżony akt zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji szczegółowo odniósł się także do zarzutów odwołań, ustosunkowując się do zarzutów każdego z odwołujących się odrębnie.

Następnie tut. Sąd zbadał przedmiotową decyzję przez pryzmat podnoszonych zarzutów, w pierwszej kolejności rozważono zarzuty wspólne dla kilku skarżących. W następnej kolejności rozważono zarzuty podnoszone przez poszczególnych skarżących.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania, a to, że podpisu uczestników zostały sfałszowane, a na tę okoliczność toczy się postępowanie in rem w Prokuraturze Okręgowej w [...] wyjaśnia się co następuje. W wyroku z dnia 6 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 499/21 WSA w Krakowie wskazał, że dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone, to pozostaje bez wpływu na tok postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, czemu Sąd dał wyraz w postanowieniu z dnia 29 września 2021 r. o odmowie zawieszenia niniejszego postępowania. Sąd nie uwzględnił także wniosku dowodowego W. M. o zwrócenie się do Prokuratury Okręgowej w [...] o przedłożenie do akt niniejszy sprawy dokumentacji zalegającej w aktach postępowania o sygn. akt PO I Ds. 39.2017.SP(c) i dopuszczenie dowodu z dokumentacji zalegającej w aktach tegoż postępowania. Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje działania administracji publicznej. Po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd administracyjny może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do samodzielnego (w miejsce Prokuratury i ewentualnie sądu powszechnego) ustalania czy podpisy zostały sfałszowane czy też nie, dlatego akta toczącego się przed Prokuratorem postępowania nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.w.s.g. przez utworzenie komisji scaleniowej z pominięciem obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno-zawodowej rolników, wyjaśnia się co następuje. Bezsprzecznie z treści powołanego przepisu wynika, że przedstawiciel organizacji społeczno- zawodowej rolników powinien wchodzić w skład komisji scaleniowej.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników społeczno-zawodowymi organizacjami rolników są:

1) kółka rolnicze

2) rolnicze zrzeszenia branżowe

3) związku rolników, kółek i organizacji rolniczych

4) związki rolniczych zrzeszeń branżowych.

W istocie, jak podnoszą skarżący na terenie Gminy [...] działa spółdzielnia produkcji rolnej [...] z O. , a także Spółdzielnia Kółek Rolniczych w G..

Zatem potencjalnie istniała możliwość wyłonienia kandydata spośród organizacji społeczno-zawodowych rolników. Postawić następnie należy pytanie, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Komisja doradcza została powołana na podstawie postanowienia Starosty tarnowskiego z dnia 23 sierpnia 2018 r. (k. 345 tom I administracyjnych akt sprawy). W jej skład weszło 15 osób, w tym także skarżący T. W., B. B. i T. B.. Brak jednego członka komisji z ramienia organizacji społeczno-zawodowych rolników jakkolwiek stanowi o naruszeniu art. 10 u.w.s.g., jednak w ocenie tut. Sądu mając na uwadze doradczy charakter komisji (art. 22 ust. 2 u.w.s.g.) oraz sposób głosowania, uchybienie to nie mogło wywrzeć wpływu na wynik sprawy. Na marginesie odnotować należy, że Pan W. K. brał udział w zebraniu uczestników scalenia w dniu 6 listopada 2018 r. z ramienia Spółdzielni Produkcji Rolnej [...]" (k. 383 tom I administracyjnych akt sprawy).

Wśród zarzutów podnoszonych przez wszystkich skarżących są zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 u.s.w.g. Także WSA w Krakowie w wyroku uchylającym uprzednią decyzję Wojewody Małopolskiego zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, w jaki sposób, w oparciu o jakie kryteria, kto i na jakiej podstawie prawnej decydował o "przydziale" gruntów powiększających poszczególne gospodarstwa, tak aby nie pozostały żadne wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania art. 8 ust. 3 ustawy scaleniowej.

Zgodnie z powołanym przepisem uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje co do zasady grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Stosownie do art. 8 ust. 3 u.w.s.g. na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. W tym kontekście należy zwrócić uwagę także na treść art. 14 u.s.w.g., zgodnie z którym w zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Jeżeli nie jest to możliwe, wydziela się inne użytki i stosuje dopłatę pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Za zgodą uczestnika scalenia lub wymiany można wydzielić inne użytki odpowiadające wartości dopłaty. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać:

1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem;

2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

W przedmiotowej sprawie zasady szacowania gruntów zostały określone w uchwale 1/2018 z dnia 12 lipca 2018 r. (k. 336 tom I administracyjnych akt sprawy) , a wyniki szacowania gruntów zostały okazane uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 6 listopada 2018 r. (k. 385, tom I administracyjnych akt sprawy), a następnie wyłożone do publicznego wglądu w dniach 7.11-16.11.2018 r. (k. 387 -390 tom I administracyjnych akt sprawy). Ustalone przez uczestników scalenia zasady szacunku nie przewidywały uzależnienia wartościowania gruntów od kształtu działek, odległości od drogi wojewódzkiej, rodzaju i technologii prowadzonych łub planowanych upraw, okresowego podmakania gruntów, czy uskoków. Z kolei czynniki mające wpływ na klasę bonitacyjną gruntów znalazły odzwierciedlenie w rozkładzie wartości gruntów w uchwalonych zasadach szacunku. Rozkład ten uwzględnia podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski ogólnie wskazał, że uczestnicy scalenia otrzymali w wyniku scalenia należne im ekwiwalenty, w razie potrzeby zastosowano niezbędne dopłaty. Wychodząc naprzeciw wskazaniom Sądu uprzednio uchylającego decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia organ II instancji odniósł się szczegółowo do kwestii związanych z przydzielaniem gruntów, ich powiększaniem i pomniejszaniem.

Przy czym podzielić należy stanowisko organu II instancji, że zgodnego wniosku, o którym mowa w art. 8 ust. 3 tej ustawy nie należy utożsamiać jedynie z chęcią zamiany gruntów między "dogadanymi" uczestnikami scalenia bądź chęcią przekazywania części swojego ekwiwalentu przez uczestnika scalenia wybranej przez niego osobie, co jest w ramach procedury scaleniowej praktykowane i dopuszczalne właśnie w świetle art. 8 ust. 3 u.w.s.g. Nie stanowi to jednak warunku do wydzielenia gruntów o innej wartości szacunkowej niż posiadana przed scaleniem i zastosowaniu dopłat uczestnikowi scalenia, który złożył indywidualny wniosek bez konsultacji tego z innymi uczestnikami scalenia. Wskazuje na to art. 8 ust. 7 u.s.w.g., który wskazuje, że dopłaty między uczestnikami wymiany są regulowane bezpośrednio między nimi ("dogadanymi" uczestnikami scalenia). W innych wypadkach dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia (art. 8 ust. 5 u.s.w.g.). Ponadto z formularza wniosku o przyznaniu gruntów na powiększenie obszaru gospodarstwa, jakie składali uczestnicy postępowania scaleniowego wynika, że wprawdzie we wniosku był powoływany art. 8 ust. 3 u.s.w.g., jednakże wnioskodawca we wniosku wskazywał, iż zobowiązuje się do dokonania dopłaty w ustalonym terminie i w ustalonej wysokości. Z wniosku nie wynika, jakoby służył on do "kojarzenia" osób, które chcą się za obustronną zgodą wymienić gruntami. Zasady realizacji wniosków o powiększenie/pomniejszenie gruntów przybliżył organ także w odpowiedzi na skargę wskazując, że "przygotowane i uzgodnione z organem scaleniowym formularze takich wniosków były udostępniane zainteresowanym stronom m.in. na etapie składania życzeń do projektu scalenia. Wnioski o zmniejszenie obszaru gospodarstwa składane na podstawie art. 8 ust 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zawierały m.in. dane wnioskodawcy (adres), powierzchnię posiadanego gospodarstwa, jego lokalizację (miejscowość), a także powierzchnię objętą wnioskiem, numer działki oraz tytuł prawny do tej działki i podpis właściciela (współwłaścicieli). Dodatkowo wniosek taki zawierał zgodę wnioskodawcy na zastosowanie odpowiednich dopłat: Za różnicę wartości wydzielonych gruntów przyjmę ekwiwalent w gotówce według szacunku obowiązującego w trakcie scalenia gruntów. Z kolei we wnioskach o przyznanie gruntów na powiększenie gospodarstwa, składanych na podstawie art. 8 ust 3 powołanej wyżej ustawy należało wpisać m.in. dane wnioskodawcy (adres), powierzchnię posiadanego gospodarstwa, jego lokalizację (miejscowość), powierzchnię objętą wnioskiem, tytuł do posiadanych gruntów oraz zobowiązanie o treści: Zobowiązuję się do dokonania dopłaty w ustalonym terminie i wysokości wg przyjętego w postępowaniu scaleniowym szacunku gruntów i ceny punktu szacunkowego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Oprócz tego ww. wnioski zawierały powołaną podstawę prawną oraz oświadczenie o brzmieniu: jednocześnie oświadczam, że zostałem poinformowany o tym, że ewentualna późniejsza zmiana mojej woli wyrażonej w tym wniosku, w toku postępowania scaleniowego może nie być uwzględniona. Geodeta-projektant scalenia przyjmował od stron złożone wnioski, co potwierdzał swoim podpisem i dołączał do karty danego uczestnika scalenia wpisując dodatkowo w nich stosowne adnotacje. Praktyką było, iż w przypadku uzgodnienia takiego wniosku z innym uczestnikiem scalenia, który chciał powiększyć swoje gospodarstwo, stosowna informacja była wpisywana w treści wniosku lub w treści kart tych uczestników scalenia. Natomiast, gdy właściciel nie wskazał konkretnego uczestnika, któremu chce przekazać swój grunt (działkę), o skojarzeniu częściowym łub całkowitym takiego wniosku z wnioskiem o powiększenie gospodarstwa decydował najpierw upoważniony przez Starostę geodeta projektant scalenia, a następnie Komisja doradcza, bowiem jeżeli uczestnik scalenia był niezadowolony z realizacji (lub braku) złożonego wniosku składał zastrzeżenia do projektu scalenia, które były analizowane i opiniowane przez (społeczną) Komisję doradczą. Decydujące stanowisko należało jednak do organu scaleniowego podejmującego decyzję. (...) Z uwagi na dużą dysproporcję pomiędzy wnioskami o powiększenie i pomniejszenie gospodarstw w miejscowościach objętych scalaniem nie można było każdego wniosku o powiększenie zrealizować."

Przechodząc do oceny aspekcie zarzutów poszczególnych skarżących Sąd zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchylenie decyzji scaleniowej (choćby w części) dotyczy nie tylko interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na decyzję scaleniową, ale też innych podmiotów, którzy decyzji scaleniowej nie kwestionują. Kluczowa zatem przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Przy spełnieniu przesłanki o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, zakładać bowiem należy, że kosztem, interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). W tym kontekście nie poddają się weryfikacji sądowej obietnice składane w toku postępowania scaleniowego, których nie udało się w jednostkowych przypadkach zrealizować. Zaznaczyć w tym miejscu także należy, że organ II instancji zgodnie z zaleceniami Sądu rozpatrzył szczegółowo wszystkie odwołania.

W materiale dowodowym znajdują się karty poszczególnych uczestników scalenia, które obrazują stan przed scaleniem, zawierają życzenia uczestników scalenia, szczegółowe uzgodnienia co do rozmieszczenia działek , wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów, jak również oświadczenie w sprawie okazania projektu i warunków objęcia w posiadanie oraz stan po scaleniu. Zapoznanie się z kartami kontowymi umożliwiło tut. Sądowi weryfikacje stanowiska organu II instancji.

Skarżący T. W. przed scaleniem wspólnie z Panią W. W. był właścicielem 84 działek o łącznej powierzchni 39, 0972 ha i wartości 3418, 31 punktów szacunkowych (karty uczestników scalenia nr [...], tom III administracyjnych akt sprawy,6143, tom XII, i 7035 tom III administracyjnych akt sprawy). W jednostce rejestrowej nr [...] w miejscowości N. (karta uczestnika scalenia nr [...], tom III administracyjnych akt sprawy) skarżącemu wspólnie z Panią W. W. przysługiwał udział [...] w prawie współwłasności dwóch działek o łącznej powierzchni 1, 1500 ha i wartości 93, 03 punktów szacunkowych. Skarżący posiadał także grunty w jednostkach rejestrowych nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości N. (karty uczestnika scalenia [...], tom III administracyjnych akt sprawy) o łącznej powierzchni 1, 06 ha i wartości 85, 01 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia wydzielono skarżącemu 25 działek o łącznej powierzchni 38, 7474 ha i wartości 3433, 96 punktów szacunkowych, w jednostce rejestrowej nr [...] wydzielono dwie działki o powierzchni 1, 1049 ha i wartości 95, 01 punktów szacunkowych, a w jednostkach rejestrowych nr [...] [...] wydzielono 3 działki o łącznej powierzchni 1, 0504 ha i wartości 85, 02 punktów szacunkowych. Zatem karty uczestnika scalenia wskazują na to, że uczestnik T. W. otrzymał ekwiwalenty zgodnie z art. 8 u.s.w.g. bowiem różnice wartości gruntów wydzielonych nie przekraczają 3 %. W aktach sprawy zalega ponadto dokumentacja (pismo z dnia 1 grudnia 2020 r. k. 108-110, akta administracyjne organu II instancji), w którym osoba uprawniona – geodeta odniósł się do zarzutów odwołania. Z akt sprawy wynika także, że skarżący jako członek komisji doradczej brał szczególnie aktywny udział w postępowaniu scaleniowym. Wobec powyższego zarzut dotyczący braku ekwiwalentności działek wydzielonych po scaleniu uznać należy za nieuzasadniony.

Skarżący J. C. przed scaleniem posiadał grunty w jednostce rejestrowej nr [...], łącznie 9 działek o powierzchni 2, 3100 ha i wartości 224, 98 punktów szacunkowych (karta uczestnika scalenia nr [...], tom IX administracyjnych akt sprawy). Do karty uczestnik złożył życzenie, aby działkę nr [...] i siedliskową nr [...] zaprojektować zgodnie z istniejącymi ogrodzeniami, a za działki gminne, które wchodzą w skład jego siedliska (dz. nr [...] i [...]) oddać obszar z przelicznikiem 1. 5. Wymiany tej dokonano zgodnie z punktem 7 załącznika nr [...] do uchwały nr [...] r. zawierającego zasady szacowania gruntów. Zgodnie z powołanym punktem za grunty gminne będące w posiadaniu osób fizycznych, stanowiące część składową działek siedliskowych dopuszcza się wymianę powierzchniową tych gruntów na grunty rolne poszczególnych właścicieli działek siedliskowych ze współczynnikiem1.5.

Przed scaleniem, jak wynika z karty uczestnika scalenia, Pan J. C. posiadał działki o wartości 224, 98 punktów szacunkowych, a po scaleniu o wartości 234, 93 punktów szacunkowych. Także w odniesieniu do zarzutów tego skarżącego w aktach sprawy znajduje się stanowisko geodety (k. 119, akt administracyjnych organu II instancji), z którego wynika, że zasadnicze żądania (wyprowadzenia działek gminnych z siedliska oraz zaprojektowania granic gruntów zgodnie z ogrodzeniem) zostały uwzględnione, a strona brała czynny udział w postępowaniu. Wobec powyższego zarzut dotyczący braku ekwiwalentności działek wydzielonych po scaleniu uznać należy za nieuzasadniony.

Skarżącemu B. B. przed scaleniem w miejscowości N. przysługiwało prawo własności w jednostce rejestrowej nr [...] czterech działek ([...]), w jednostce rejestrowej nr [...] własność jednej działki nr [...] o łącznej powierzchni 1, 5300 ha i wartości 215, 66 punktów szacunkowych (karta 5060, tom IX administracyjnych akt sprawy). Ponadto w jednostce rejestrowej nr [...] wraz z B. B. posiadał tytuł prawny do 13 działek o łącznej powierzchni 4, 64 ha i wartości 506, 70 punktów szacunkowych (karta 5604, tom XI administracyjnych akt sprawy). W miejscowości C. skarżący posiadał w jednostce rejestrowej działkę nr [...] o powierzchni 1, 4400 ha i wartości 100, 80 punktów szacunkowych (karta 6041, tom XII administracyjnych akt sprawy), a w miejscowości P. D. jednostka rejestrowa 32 działkę o nr [...] i powierzchni 0, 1600 ha i wartości 11, 82 punktów szacunkowych (dane te wynikają z karty uczestnika scalenia nr [...], tom XI administracyjnych akt sprawy). W sumie wartość szacunkowa gospodarstwa skarżącego (po uwzględnieniu wniosku o powiększenie, co znajduje także odzwierciedlenie w kartach uczestnika scalenia) przed scaleniem wyniosła 892, 63 punktów szacunkowych, a po scaleniu 891, 57 punktów szacunkowych. Różnica -0, 1 % mieści się zatem w dopuszczalnym marginesie 3 %. Także w przypadku tego skarżącego w przedmiocie zarzutów odwołania wypowiedział się geodeta (k. 121 akt administracyjnych organu II instancji). Wobec powyższego zarzut dotyczący braku ekwiwalentności działek wydzielonych po scaleniu uznać należy za nieuzasadniony.

Skarżącemu Ł. W. przed scaleniem przysługiwało w jednostce rejestrowej nr [...] trzydzieści działek o łącznej powierzchni 14, 30 ha i wartości 1099, 84 punktów szacunkowych, a po uwzględnieniu wniosku o powiększenie gospodarstwa ostatecznie wartość jego przed scaleniem wyniosła 1308, 32 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia otrzymał on grunty o wartości 1314, 32 punktów szacunkowych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w kartach uczestnika scalenia, a to karcie nr [...], tom III administracyjnych akt sprawy, karta 7187, tom XI administracyjnych akt sprawy oraz karta nr [...], tom XII administracyjnych akt sprawy). Także i w tym wypadku geodeta odniósł się do zarzutów odwołania (k. 111, akt administracyjnych organu II instancji). Wobec powyższego skarżący otrzymał działki ekwiwalentne.

Skarżącemu J. D. w miejscowości N. przed scaleniem przysługiwała własność 16 działek o łącznej powierzchni 4, 5800 ha i wartości 470, 92 punktów szacunkowych, po uwzględnieniu gruntów w P. D. w sumie przed scaleniem grunty skarżącego miały wartość 493, 27 punktów szacunkowych. Po scaleniu otrzymał on grunty o łącznej wartości 491, 37 punktów szacunkowych, co odpowiada wymogom przepisów prawa w zakresie ekwiwalentności (k. 5052, tom IX administracyjnych akt sprawy). Stanowisko w przedmiocie zarzutów zajął geodeta (k. 118, administracyjnych akt organu II instancji). Także w tym wypadku wymóg ekwiwalentności uznać należy za spełniony.

Skarżąca M. Ł. wraz z mężem posiadała działkę siedliskową w jednostce rejestrowej nr [...] nr ewid.[...] oraz nr [...], w sumie o łącznej wartości 89, 15 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia wydzielono działki o łącznej powierzchni 89, 19 punktów szacunkowych, jak wskazuje organ o regularnym kształcie z dostępem do drogi publicznej. Różnica w wartości gruntów przed i po scaleniu mieściła się w dopuszczalnym marginesie 3 %. Powyższe znajduje oparcie w karcie uczestnika scalenia. Do zarzutów odwołania ustosunkował się geodeta (k. 116, akta administracyjne organu II instancji).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze w/w skarżących zauważyć należy, że niektóre z nich mają charakter subiektywny, związany z niezadowoleniem skarżących z wyników scalenia. Wskazuje się bowiem na "utworzenie niepotrzebnych dróg", przekazanie gruntów, których gleba jest "znacznie gorszej jakości", czy mowa jest o "niedoszacowaniu wartości gruntów". Jako takie nie mogą zostać uwzględnione, zważywszy, że w świetle kart uczestników scalenia oraz wyjaśnień geodety-projektanta zachowano ekwiwalentność gruntów przed i po scaleniu. Warto odnotować, że z kart uczestników scalenia, którym przyjrzał się Sąd wynika, że o dokonywanych zmianach skarżący byli informowani, wyrażając na nie zgodę, bądź nie reagowali na zawiadomienia. W tym stanie rzeczy także pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżącemu W. M. przed scaleniem przysługiwało prawo własności 103 działek o łącznej powierzchni 35, 8643 ha i wartości 2996, 50 punktów szacunkowych (karty uczestnika noszą nr [...], tom III administracyjnych akt sprawy). Ponadto wraz z M. M. posiadał tytuł prawny do 9 działek o łącznej powierzchni 9, 89 ha i wartości 736, 28 punktów (karty uczestnika nr [...] (tom III administracyjnych akt sprawy). Łączna wartość gospodarstw wynosiła 3907, 00 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia skarżący otrzymał grunty o wartości 3903, 56 punktów szacunkowych, co jest zgodne z art. 8 u.s.w.g. Podobnie jak w przypadku innych skarżących w kwestii podnoszonych zarzutów wypowiedział się geodeta-projektant (k. 112, akta administracyjne organu II instancji). Z powyższego wynika, że zasada ekwiwalentności została zachowana. Do pozostałych zarzutów (sfałszowania podpisów, nieprawidłowego składu komisji scaleniowej oraz zbyt krótkich terminów zawiadamiania o zebraniach) tut. Sąd odniósł się powyżej.

Skarżącemu S. W. przed scaleniem przysługiwała własność działek o wartości łącznie 196, 51 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia wartość jego gruntów w punktach szacunkowych wyniosła 196, 54 punkty szacunkowe (co znajduje potwierdzenie w kartach uczestnika scalenia nr [...], tom XII administracyjnych akt sprawy). Także zarzuty S. W. były opiniowane przez geodetę-projektanta (k. 115 administracyjnych akt organu II instancji). Zachowana została zatem zasada ekwiwalentności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów S. W. tut. Sąd zważył, co następuje. W kwestii zarzutu naruszenia art. 1 u.s.w.g. przez pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych, co doprowadziło do przyznania skarżącemu gruntów o niskich walorach użytkowania i nieprzydatnych pod względem rolniczym zauważyć należy, z kart uczestnika scalenia wynika, że zasada ekwiwalentności została zachowana, zaś zasady szacowania gruntów, na którą wyrazili zgodę uczestnicy scalenia, określa jak przyznawane są punktu szacunkowe. Z kart uczestnika scalenia nie wynika także jakoby przyznano mu grunty w ogólnym rozrachunku o mniejszej powierzchni lub wartości szacunkowej przekraczającej 3 % różnicy. Jednostkowe przekroczenia (w odniesieniu do pojedynczych działek) nie maja wpływu na wynik sprawy. Ponadto za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.s.w.g. ponieważ postępowanie scaleniowe i postępowanie wymienne to dwa odrębne postępowania. W przedmiotowej sprawie prowadzono postępowanie scaleniowe. W trakcie opracowywania projektu scalenia gruntów może wystąpić sytuacja, w której geodeta projektant scalenia zaproponuje wydzielenie uczestnikowi scalenia ekwiwalentu o mniejszej lub większej wartości szacunkowej - co nie jest konsekwencją realizacji wniosków o powiększenie lub zmniejszenie obszaru gospodarstwa, lecz wynika ze specyfiki projektu scalenia gruntów lub uwarunkowań terenowych (np. dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu).

Skarżącemu T. B. przed scaleniem przysługiwało prawo własności 21 działek w obrębie ewidencyjnym nr [...] C. o łącznej powierzchni 11, 5600 i wartości 985, 17 punktów szacunkowych (karta 6017, tom XII administracyjnych akt sprawy). Złożony przez niego wniosek o powiększenie obszaru gospodarstwa nie został uwzględniony. Po scaleniu otrzymał grunty o wartości 989, 43 punktów szacunkowych. Zatem otrzymał należny ekwiwalent. Podobnie, jak w przypadku pozostałych skarżących stanowisko w przedmiocie zarzutów zajął geodeta-projektant. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w tym braku uwzględnienia przez geodetę-projektanta życzeń skarżącego wyjaśnić należy, że jako osoba posiadająca specjalne uprawnienia geodeta-projektant posiada pewien margines swobody w zakresie doboru i konfiguracji działek, niekoniecznie po myśli indywidualnych właścicieli. Wszak zadaniem projektanta jest takie opracowanie projektu scalenia, który w ogólnym rozrachunku osiągnie cele określone w art. 1 u.s.w.g. oraz nie spotka się ze sprzeciwem połowy uczestników scalenia. Weryfikacji Sądu nie poddają się indywidualne spotkania uczestników scalenia z projektantem-geodetą, lecz to co wynika z akt sprawy dokumentujących ustawowo określone etapy postępowania scaleniowego. Ponieważ postępowanie scaleniowe jest przedsięwzięciem wykraczającym poza interes jednostkowy, nie można wykluczyć, że cele postępowania scaleniowego są realizowane mimo niezadowolenia poszczególnych uczestników.

Przeprowadzona analiza wykazała, że postępowanie scaleniowe przebiegało zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, odnotowano wszystkie etapy postępowania, których wymaga ustawodawca. Analiza kart uczestników scalenia prowadzi do wniosku, że w oparciu o przyjęte zasady szacunku, skarżący otrzymali grunty ekwiwalentne, choć nie zawsze takie, jakie mieli poprzednio. Skarżący mieli możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a z racji pełnionych funkcji w komisji doradczej większość skarżących miała wgląd w postępowanie scaleniowe większy, niż przeciętny uczestnik postepowania scaleniowego. Z akt sprawy wynika, że o spotkaniach uczestnicy scalenia byli prawidłowo zawiadamiani, choć nie wszyscy z udziału w spotkaniach korzystali. Aktywnością wykazywał się także geodeta-projektant, który w szczególności wyjaśniał motywy działań w postępowaniu scaleniowym i zajął stanowisko w przedmiocie zarzutów odwołania.

Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji, Sąd jak wynika z powyższego nie dopatrzył się wad skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. W szczególności nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.