Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 314/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2w zw z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/17 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...].


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 259/17, oddalił skargę H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 1 sierpnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim wpłynęło pismo Wójta Gminy Cz., przy którym został przekazany wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczący zbadania legalności robót budowlanych, wykonanych przez A. G., polegających na zabetonowaniu terenu działek o nr ew. A/2, B i C/17 w miejscowości A., gm. Cz.

PINB, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania ww. robót. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia w trybie określonym w art. 30 Prawa budowlanego. Wskazane przez skarżącą prace nie podlegają przepisom ustawy-Prawo budowlane, a zatem nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W związku z tym należy stwierdzić, że skoro postępowanie nie może być wszczęte, organ powiatowy miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca. Wskazała między innymi, że:

(1) działka o nr ewid. B stanowi własność gminy Cz. i jest określona w ewidencji gruntów jako "droga", a nie "działka budowlana". Wykonanie na niej utwardzenia przez osobę prywatną bez zgody władz gminy było bezprawne i właściwy organ nadzoru powinien w tej sprawie interweniować;

(2) wykonanie ww. prac spowodowało też podwyższenie poziomu wód gruntowych i zalewanie nieruchomości należących do skarżącej, co jej zdaniem prowadzi do wykazania przysługującego jej interesu prawnego;

(3) utwardzenie gruntu poprzez wylanie warstwy betonu zostało wykonane także na działkach o nr ewid. A/2 oraz C/17, które należą do osób prywatnych.

Skarżąca zażądała wszczęcia postępowania nadzorczego, uznanie jej za stronę postępowania, a także udzielenie wyjaśnień odnoszących do prawnego charakteru realizowanych inwestycji i związanych z nimi obowiązków prawnych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...], z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. (dotyczące wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie była okoliczność, że sporna inwestycja –utwardzenie terenu działek o nr ew. A/2, B i C/17 w miejscowości A., gm. Cz., nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, a przez to pozostaje poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego.

Wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 znowelizowanej ustawy-Prawo budowlane, która to nowelizacja weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do podejmowania czynności administracyjnych w zakresie objętym wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r., wynikających wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz kodeksu postępowania administracyjnego, a powyższą przesłankę zakwalifikował do wskazanych "innych uzasadnionych przyczyn" przewidzianych w art. 61a § 1 K.p.a.

Ponadto, organ wskazał, że skarżąca nie jest właścicielem działek, na których zrealizowano przedmiotowe utwardzenie. Do skarżącej należą natomiast nieruchomości o nr ewid.: D, E/1 oraz F. Działki te sąsiadują jedynie z terenem, na którym wykonano utwardzenie. Z powyższej okoliczności nie wynika, w jaki sposób sporna inwestycja narusza uzasadnione interesy prawne skarżącej. Interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wprost zapewniają konkretnemu podmiotowi możność dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r. Zdaniem organu wojewódzkiego skarżąca nie wykazała, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może powodować ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, których jest właścicielem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. M. Zarzuciła błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Przedstawiła odmienną, niż organ wojewódzki interpretację art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego i stwierdziła, że w rozpatrywanym przypadku utwardzenia ww. działek doszło do samowoli budowlanej, która powinna być przedmiotem postępowania nadzorczego.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. uzupełnienie skargi złożonej bezpośrednio przez skarżącą złożył pełnomocnik z urzędu reprezentujący skarżącą w niniejszym postępowaniu. W piśmie tym zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na jego treść,

2) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie charakteru prawnego działek, na których dokonano inwestycji w postaci utwardzenia terenu, a także pominięcie okoliczności, że jedna z działek jest własnością gminy;

3) art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu;

4) art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz 7, a także art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawy i niezasadne przyjęcie, że sporna inwestycja nie podlegała przepisom prawa budowlanego, a tym samym, że skarżąca nie posiada interesu prawnego;

5) art. 7 P.b. w zw. z § 29 rozporządzenia technicznego poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy sporna inwestycja powoduje naruszenie stosunków wodnych na działkach skarżącej.

6) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i nieuwzględnienie interesu skarżącej,

7) art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego niewłaściwe rozumienie i w konsekwencji stwierdzenie braku interesu prawnego strony skarżącej,

8) art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony skarżącej, nie pouczenie strony skarżącej o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oświadczeń, zgłoszonego roszczenia, pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji spowodowało wydanie niekorzystnego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień organów drugiej i pierwszej instancji w całości lub ewentualnie o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Powołując treść art. 61 § 1 K.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa dotyczące stosowania tego przepisu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezprawnego (zdaniem skarżącej) utwardzenia gruntu na działkach o nr ewid. A/2, B i C/17 w miejscowości A., gm. Cz., organy administracji zobowiązane były sprawdzić, czy skarżąca jest obciążona konkretnym obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, bądź czy przepisy przyznają jej lub uznają konkretne uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym zgodnie, że interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nie znajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. Musi być jednak, mówiąc kolokwialnie, "twardy" przepis prawa, który jest podstawą stwierdzenia interesu prawnego zainteresowanej osoby. Jeśli takiego "twardego" przepisu nie ma w systemie prawa administracyjnego, to organ nie może stwierdzić, że zainteresowanemu przymiot strony przysługuje.

Rozpatrywana sprawa utwardzenia gruntu w A. dotyczyła jednak kwestii, czy wskazane przez skarżącą prace ("zabetonowanie gruntu") były prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Przepisem prawa, który należało zastosować do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest jednym z wyjątków powodujących, że w danej sprawie nie stosujemy reguły ogólnej przewidzianej w art. 28 K.p.a., lecz właśnie wskazany art. 28 ust. 2 P.b. Sąd podkreślił, że art. 28 ust. 2 P.b. wyznacza krąg podmiotów mogących być stroną w sprawie ewentualnej lub faktycznej samowoli budowlanej w sposób znacznie węższy niż przedstawiony art. 28 K.p.a. Przymiot strony we wskazanej sprawie może przysługiwać jedynie inwestorowi, a także właścicielowi lub właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości "znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zatem i w tym przypadku wykazanie przymiotu strony przez sąsiada bądź inną osobę trzecią wobec inwestora wymaga wskazania "twardego" przepisu zawartego w przepisach innych niż ustawa Prawo budowlane, który to przepis wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości osoby trzeciej związane z obiektem uznawanym za "obiekt budowlany" przez art. 3 pkt 1 P.b.

Sąd skonstatował, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie stwierdziły, że prace polegające na utwardzeniu gruntu zostały wykonane na działkach o nr ew. A/2, B i C/17, które nie należą do skarżącej. Skarżąca nie jest też oczywiście inwestorem w odniesieniu do tych prac. W obowiązującym prawie nie ma także przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby prawne, a nie faktyczne, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Działki należące do skarżącej nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania obiektu, za który skarżąca uważa betonowe utwardzenie działek sąsiednich. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do wskazanego utwardzenia gruntów.

Sąd wyjaśnił, że skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z innych przepisów prawa powoływanych w skardze lub w uzupełnieniu skargi złożonym przez pełnomocnika z urzędu. W szczególności, podstawą interesu prawnego nie mogą być przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Organami właściwymi do prowadzenia postępowań w tym zakresie są organy wskazane w art. 4 powołanej ustawy, a nie organy nadzoru budowlanego działające na podstawie ustawy Prawo budowlane. Do rozpatrywanej sprawy nie mają też zastosowania przepisy Prawa wodnego regulujące obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości (art. 21 i nast. Prawa wodnego). W tym zakresie należy też mieć na uwadze art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, według którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organami właściwymi w takich przypadkach są organy administracji ogólnej (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), a nie organy nadzoru budowlanego.

WSA stwierdził, że wbrew opinii skarżącej, przepisem, który miałby uzasadniać jej interes prawny nie może być § 29 rozporządzenia technicznego. Zarówno wskazany przepis, jak i całe rozporządzenie techniczne z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczą bowiem wyłącznie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Utwardzenie gruntu na działkach wskazanych przez skarżącą nie może jednak być - żadną miarą - uznane za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Wskazane przepisy nie mogą więc mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto interes prawny skarżącej pozwalający skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego nie może być również wywodzony z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Podany przepis nie stanowi samodzielnej normy podważającej przepisy materialnoprawne, w tym art. 28 ust. 2 P.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. formułuje zasadę (a więc obowiązek) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca jest osobą trzecią w stosunku do podmiotów, które wykonały ww. utwardzenie gruntów. Działki skarżącej – jak wykazano wyżej – nie znajdują się wszakże w "w obszarze oddziaływania obiektu". Powołany przepis nie ma zatem zastosowania w sytuacji skarżącej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 znajduje zastosowanie tylko w takich przypadkach, w których określone prace są regulowane przez prawo budowlane, lecz są jednak zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albo gdy poszanowanie interesów osób trzecich wymaga stosowania przepisów innych ustaw niż prawo budowlane, np. w przypadku ustanawiania służebności gruntowej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Sąd podkreślił, że zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia, że osobie trzeciej przysługuje interes prawny.

Odnosząc się do wyrażonego w uzupełnieniu skargi żądania, aby art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz 7, a także art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Sąd wyjaśnił, że organy administracji, a także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, nie są upoważnione do swobodnego wyboru prawa właściwego z określeniem daty bądź okresu jego obowiązywania.

Rozpatrywana sprawa została zainicjowana pismem Wójta Gminy Cz. z dnia 1 sierpnia 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim. Przy tym piśmie został przekazany wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczący zbadania legalności robót budowlanych, polegających na zabetonowaniu terenu działek o nr ew. A/2, B i C/17 w miejscowości A., gm. Cz.. W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie o dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego mogło być wydane jedynie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania. Jakiekolwiek odmienne rozwiązanie stanowiłoby naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, iż skoro wykonane na działkach o nr ew. A/2, B, i C/17 prace polegające na utwardzeniu gruntu nie oddziaływują w sposób sprzeczny z prawem na nieruchomość skarżącej z nimi sąsiadującą, i w sposób który ograniczałby zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie prac budowlanych było sprzeczne z prawem (prawne ograniczenia), a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu/prac budowlanych na nieruchomość sąsiednią, nadto wystarcza sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią;

b) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w konsekwencji błędne odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w odniesieniu do utwardzenia gruntów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej; jak również nieuwzględnienie w niniejszej sprawie, iż do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach,

c) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez naruszenie prawa własności skarżącej i nieuwzględnienie, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności;

d) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię obszaru oddziaływania obiektu i przyjęcie, że działki należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. betonowego utwardzenia działek sąsiednich, i w konsekwencji przyjęcia, iż przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, a tym samym, że strona skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony,

e) błędną wykładnię § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 7 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy i stwierdzenia przez organ administracji braku interesu prawnego skarżącej, odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, podczas gdy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa własności Skarżącej, która znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji,

f) art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 718 ze zm.) poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy utwardzenie działek budowlanych tj. działek C/17 i A/2 stanowi wykonywanie robót budowlanych, które wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, albowiem samowolnie wykonane roboty budowlane miały miejsce w roku 2003/2004, nie zaś w roku 2016,

g) art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż sporna inwestycja nie podlegała reglamentacji Prawa budowlanego, a tym samym, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego, w sytuacji gdy samowolnie wykonane roboty budowlane miały miejsce w roku 2003/2004,

h) niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 czerwca 2015 r. i przyjęcie, iż zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną tj. zabetonowaniem terenu działek o nr ew. A/2, B i C/17 z roku 2003/2004, nie zaś z roku 2016 r. i w konsekwencji przyjęcie, iż zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia organu drugiej instancji,

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w z w. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tych przepisów przez organy administracji w niniejszej sprawie pod kątem weryfikacji tego, czy prawidłowo uznano, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w przedmiocie utwardzenia gruntów, które sąsiadują z jej działką,

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji naruszono art. 61a § 1 K.p.a., 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, iż organy administracji przyjęły, iż Skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie jest stroną postępowania administracyjnego i odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, podczas gdy wydane postanowienie narusza jej interesy prawne, albowiem działki na których utwardzono grunt bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi Skarżącej w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zarówno w I jak i II instancji naruszono art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. i w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 i 7 i art. 30 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, iż organy administracji przyjęły, iż zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy skarżąca wskazała materialno - prawną podstawę swojego żądania znajdującą odzwierciedlenie V wymienionych przepisach prawa, i w związku z powyższym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nie odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed sądem I instancji, w szczególności zupełny brak odniesienia się do okoliczności nieudzielenia przez organy administracji pouczenia o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w sprawie, brak odniesienia się do nie wyjaśnienia przez organy administracji charakteru prawnego działek, na których dokonano inwestycji w postaci utwardzenia terenu, pominięcia okoliczności, iż jedna z działek jest własnością gminy, pominięcia okoliczności, iż dwie działki tj. działki nr C/17 i nr A/2 są budowlanymi, to ich utwardzenie winno było zostać zgłoszone w PINB zgodnie z ustawą Prawo budowlane obowiązującą od 11 lipca 2003 r., co nie miało miejsca, a w konsekwencji brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co dało podstawy ku wydaniu wadliwego orzeczenia przez Sąd I instancji;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji, a bezzasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., podczas gdy organy administracji naruszyły ww. przepisy przy wydaniu skarżonego postanowienia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim organy administracji nie zebrały kompletnego materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśniły charakteru prawnego działek na których dokonano inwestycji w postaci utwardzenia terenu 3 działek w miejscowości A., gm. Cz., ich przeznaczenia, pominęły okoliczność, iż jedna z tych działek stanowi drogę gminną, nie wyjaśniły jaki charakter miały działania ingerujące w działkę nr B, nie wyjaśniły pojęcia obszaru oddziaływania w nawiązaniu do tej konkretnej sprawy, nie wzięły pod uwagę uciążliwości spowodowanych utwardzeniem gruntu wobec nieruchomości skarżącej, tj. jej zalewania wskutek powyższych nieuprawnionych działań, spadku wartości nieruchomości skarżącej, nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż działki nr C/17 i nr A/2 są działkami budowlanymi to ich utwardzenie winno było zostać zgłoszone w PINB zgodnie z ustawą Prawo Budowlane obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r., co nie miało miejsca, błędnie ustaliły, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie uchylenie postanowienia organu drugiej instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi, iż skarżąca w żadnym zakresie, zarówno w części jak i w całości, tych kosztów nie pokryła.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej na okoliczność naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącej w A. z dnia 2 stycznia 2018 r., wykazania interesu prawnego skarżącej, na okoliczność tego, iż sporna inwestycja spowodowała i nadal powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2019 r. skarżąca złożyła:

1. Kopię zaświadczenia Wójta Gminy Cz. z dnia [...] listopada 2011 r.

2. Kopię pisma Urzędu Gminy Cz. z dnia [...] listopada 2011 r.

3. Kopię pisma MWINGiK z dnia [...] listopada 2016 r.

4. Kopię Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Cz. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem

5. Kopię pisma Urzędu Gminy Cz. z dnia [...] marca 2016 r. i wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z przedmiotowych dokumentów na okoliczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną za nr B położoną w Gminie Cz., miejscowości A., faktycznego sposobu jej użytkowania, zagospodarowania, a tym samym na potwierdzenie, iż zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji nie dokonały ustalenia jaki charakter miały działania polegające na ingerencji w działkę gminną nr B, która jak skarżąca wskazywała figurowała w ewidencji gruntów jako droga, a tym samym na okoliczność nie dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli działań organów administracji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2019 r. H. M. wniosła o wyłączenie od orzekania sędziego NSA Teresy Zyglewskiej.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował przedwczesne ustalenie organów, według którego, odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona obiema przesłankami z art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem w odniesieniu do obu przesłanek, na skutek błędnej wykładni norm prawa budowlanego, nie doszło do wyczerpujących ustaleń w zakresie podmiotowej i przedmiotowej przesłanki powołanej normy art. 61a § 1 K.p.a.

Po pierwsze, doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Utrwalony jest pogląd, według którego, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma natomiast zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48 i 49) oraz w postępowaniu naprawczym (art. 50–51) – por. "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, pkt 18 do art. 28; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10).

Wnioskodawczyni domagała się wszczęcia, przez organ nadzoru budowlanego, postępowania w zakresie dokonania przez inną osobę naruszeń prawa budowlanego. Nie jest to postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nawet jeśli organ nadzoru budowlanego, w ramach stosowania trybów określonych w art. 48-49b oraz art. 50-51 Prawa budowlanego, a co za tym idzie ustalania zaistnienia przesłanek materialnych określonych w tych normach, bada, czy roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Trafnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po drugie, nastąpiło naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Obowiązuje zatem od dnia 11 lipca 2003 r. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, przed dniem wejścia w życie noweli, nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

O takim zwolnieniu nie świadczy fakt, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 obowiązywał. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organu nadzoru budowlanego nie świadczy także to, że na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają już nawet zgłoszenia.

W dalszym ciągu bowiem ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej tzn. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 oraz w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych.

Hipoteza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, według stanu z daty wydania zaskarżonego postanowienia, w dalszym ciągu zawiera przesłankę braku wymaganego pozwolenia w dacie budowy obiektu budowlanego. Podobnie, w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego chodzi o prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że art. 9 noweli z dnia 20 lutego 2015 r. wprowadza swego rodzaju abolicję w odniesieniu do deliktów popełnionych przed dniem wejścia w życie noweli.

Wejście w życie normy art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu na które powołały się organy i Sąd pierwszej instancji, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót. Z przepisów wprowadzających obie analizowane nowele w życie oraz z norm międzyczasowych tych ustaw nie wynika możliwość retroakcji, rozumianej jako nakaz oceny faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, w świetle tych nowych przepisów, tak jakby obowiązywały one w dacie zaistnienia tych faktów.

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18).

Nie jest wykluczone wprowadzenie przez ustawodawcę, w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, normy odmiennej w działaniu od reguły nieretroakcji (przy czym zastosowanie tego rodzaju zabiegu intertemporalnego nie może jednak pogarszać sytuacji prawnej podmiotu, na którego uprawnienia lub obowiązki nowe przepisy oddziałują). Retroaktywne działanie przepisów międzyczasowych musi jednak wyraźnie wynikać z tych przepisów.

Przykładem zastosowania przez ustawodawcę takiego zabiegu o charakterze abolicyjnym jest na gruncie Prawa budowlanego przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Unormowanie to nie odnosi się do niniejszej sprawy.

Zasadnie więc, w skardze kasacyjnej akcentowano konieczność zbadania legalności robót z uwzględnieniem okresu ich wykonania.

Z powyższych uwag wynika, że również odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, przed ustaleniem daty wykonanych robót stanowiła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a.

Dodać jeszcze można, że powołanie się na przesłankę określoną w normie prawa materialnego nie może, co do zasady, sprowadzać się do powtórzenia zwrotu użytego w tej normie. Ustalenie o dokonaniu utwardzenia gruntu na działce budowlanej powinno nawiązywać do okoliczności faktycznych związanych z zakresem wykonanych robót.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.