Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 330/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], znak: [...] odmawiającą ustalenia dla J. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 900 KW -1,3 MW wraz z transformatorem kontenerowym na działce gruntu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek Skarżącego J. K. w dniu [...] lipca 2014r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy znamionowej ok. 900 KW, zlokalizowanej na działce [...]. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy znamionowej 900 KW i powierzchni 1,3 ha. Nieruchomość na której planowana jest budowa elektrowni wykorzystywana jest jako łąki trwałe klasy IV i V oraz rowy melioracyjne. Zgodnie z treścią karty informacyjnej przedsięwzięcia planuje się zainstalowanie około 2692 sztuk paneli fotowoltaicznych o mocy znamionowych 245 – 260 W każdy. Całkowita wysokość konstrukcji wyniesie 1,6m. W ramach realizacji przedsięwzięcia, w celu przekazania energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej operatora, zaplanowano zastosowanie jednego dużego transformatora lub dwóch mniejszych, zgodnie z warunkami przyłącza. W materiałach przekazanych przez inwestora wskazano również, że przewidywany okres eksploatacji farmy fotowoltaicznej wynosi 30 lat. Teren planowanej elektrowni fotowoltaicznej zostanie ogrodzony siatką ogrodzeniową, o całkowitej wysokości 1,80m, licząc od poziomu gruntu. Bezpośrednie sąsiedztwo przedsięwzięcia stanowią grunty rolne. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 330m od przedmiotowej inwestycji. Wójt Gminy [...] uznał, że planowana inwestycja dotyczy realizacji przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 52 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których prowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Decyzją z [...].10.2014r. znak: [...] Wójt [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisk

Skarżący wystąpił w dniu [...].11.2014r. do Wójta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 900 KW (kilowaty)-1,3 MW (megawaty) wraz z transformatorem kontenerowym na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów [...]. Teren inwestycji nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego.

Działka [...] stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, W (łąki trwałe, rowy). W toku postępowania organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 50m i wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 150 m w każda stronę od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem. Nie objęto analizą całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo oraz działek dróg. Stwierdzono, że nie ma możliwości, aby takie ograniczenie obszaru w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ rozpatrując zgromadzony materiał stwierdził, że:

1. działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej gminnej – działki nr [...],

3. projektowane uzbrojenie terenu może być wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,

5. inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka zabudowana zabudową produkcyjną dostępna z tej samej drogi publicznej. W obszarze analizowanym występują tereny niezabudowane – zagospodarowane rolniczo, drogi, rowy. Tym samym stwierdzono, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak zabudowy produkcyjnej dostępnej z tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym nie umożliwia, dla terenu objętego wnioskiem, określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy tak, aby spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, że przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie jest spełniony Wójt [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. Nr [...] odmówił ustalenia dla Skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 900 KW -1,3 MW wraz z transformatorem kontenerowym na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów [...].

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący podał, że jest z niej niezadowolony i jest ona dla niego krzywdząca, wnosił o ponowne zbadanie sprawy.

Na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Skarżącego podała, ze przedmiotową zabudowę należy zaliczyć jako urządzenie infrastruktury technicznej.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji słusznie uznał, że planowana inwestycja nie jest celem publicznym ani urządzeniem infrastruktury technicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) w § 3 ust. 1 pkt 52 do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, co zobowiązuje organy do wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podało, że projektowana zabudowa miałaby być usytuowana na terenach upraw polowych, na terenach niezabudowanych, co uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy nowoprojektowanego zadania inwestycyjnego, określenie funkcji, cech i formy architektonicznej tej budowli. W niniejszym przypadku brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której sposób zabudowy uniemożliwiałby wyznaczenie funkcji, celu, gabarytów budowli i linii zabudowy nowej inwestycji. Jednym z podstawowych elementów poprawnego kształtowania nowej zabudowy w określonej przestrzeni jest kwestia właściwego wyznaczenia m.in. linii zabudowy dla nowoprojektowanych obiektów budowlanych. Nowa zabudowa może być realizowana jeżeli zapewni przyszłe ukształtowanie przestrzeni w sposób uporządkowany i funkcjonalny. Nie można bowiem kształtować ładu przestrzennego poprzez wyrażenie zgody na funkcjonowanie każdej zabudowy w dowolnym miejscu. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że wniosek złożony w przedmiotowej sprawie nie mieści się w uporządkowanych relacjach kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2015r. złożył w terminie i formie prawem przewidzianej Skarżący wnosząc o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta [...],

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia a mianowicie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że planowana inwestycja w postaci elektrowni fotowoltaicznej nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.i z.p. i w konsekwencji niezastosowanie powyższego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej winna prowadzić do wniosku, iż planowana inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej i tym samym do odstąpienia od wymogu zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i.z.p.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zakwestionował odwołanie się przez organ do brzmienia § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak podał, nie zostało ono bowiem wydane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a na podstawie ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i w ocenie Skarżącego nie może wprowadzać definicji pojęciowych mających obowiązywać na gruncie innych ustaw niż ustawy na podstawie której zostało wydane i to dodatkowo mających obowiązywać w innym zakresie pojęciowym niż kwestia oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalne jest, zdaniem Skarżącego, ze względu na hierarchię obowiązujących źródeł prawa, posługiwanie się normami rozporządzenia będącego aktem wykonawczym do jednej ustawy, dla definiowania pojęć mających znaczenie prawne na gruncie zupełnie innej ustawy. Nadto, Skarżący podkreślił, że rozporządzenie nie definiuje ani pojęcia infrastruktury technicznej ani wzajemnej relacji pomiędzy pojęciem zabudowy przemysłowej a pojęciem urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie wyklucza w żaden sposób, iż pewnego rodzaju zabudowa przemysłowa w rozumieniu tego rozporządzenia, może być jednocześnie urządzeniem infrastruktury technicznej. Zdaniem Skarżącego definiując pojęcie infrastruktury technicznej dla oceny czy jest nim elektrownia fotowoltaiczna z transformatorem, oprócz definicji encyklopedycznej można się posiłkować pojęciami użytymi w innych aktach prawnych rangi ustawowej. W ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami art. 143 ust 2 wskazuje, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 10.04.1997r. prawo energetyczne wskazano, iż przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Z kolei w art. 3 ust. 7 tej ustawy podano, że procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji lub użytkowania paliw lub energii. Z tego, zdaniem Skarżącego wynika, że za urządzenia infrastruktury technicznej uznać należy przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji lub użytkowania energii elektrycznej. W ocenie Skarżącego budzi wątpliwości, że wszystkie elementy elektrowni fotowoltaicznej (tj. system paneli fotowoltaicznych wraz z przewodami oraz stacją transformatorową) są urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi do wytwarzania, przesyłania i przetwarzania energii elektrycznej, zgodnie z powyższą definicją. Skarżący podał, że sądy administracyjne wielokrotnie posługiwały się wykładnią tego pojęcia stwierdzając, że urządzeniami infrastruktury technicznej są elektrownie wiatrowe. W ocenie Skarżącego nie powinno budzić wątpliwości również zakwalifikowanie elektrowni fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, której cel i funkcja jest przecież identyczna (wytwarzanie energii elektrycznej przy pomocy sił natury). Elektrownia fotowoltaiczna składa się właściwie tylko i wyłącznie z elementów mieszczących się w definicji urządzeń i przewodów służących do wytwarzania, przetwarzania i przesyłania energii elektrycznej, nie posiada bowiem, przy obecnie dostępnych technologiach, nawet fundamentów, będących elementem niezbędnym w przypadku elektrowni wiatrowej. Funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej jest znacznie mniej uciążliwe zarówno dla środowiska jak i dla nieruchomości sąsiednich, a zatem skoro wymogi w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego dopuszczają usytuowanie elektrowni wiatrowych bez konieczności spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, to tym bardziej wymogu takiego nie powinny stawiać w odniesieniu do elektrowni fotowoltaicznej. Skarżący podał, że elektrownia fotowoltaiczna z uwagi na fakt, że do wytwarzania energii wykorzystuje promienie słoneczne winna być lokalizowana na obszarach niezabudowanych, niezacienionych. Wskazał na prowspólnotową wykładnię prawa w zakresie energii odnawialnej. Sumując podał, że skoro spełnione zostały pozostałe warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy nie jest wymagane spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to warunki zabudowy winny być ustalone zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń.zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi. Przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późń.zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności. Organy obydwu instancji prowadziły bowiem postępowanie w sposób zgodny z regulacjami KPA, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji [...] odmawiającą ustalenia dla Skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 900 KW -1,3 MW wraz z transformatorem kontenerowym na działce gruntu [...].

Decyzje te zapadły w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. Dz.U. 2015.199 , dalej powoływanej jako u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Co do terenu objętego planowaną inwestycją nie ma bowiem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku, gdy na danym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jej uzyskanie możliwe jest zaś tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 uopizp.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organy administracji publicznej uznały, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 jako że w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 61 ust. 3 ustawy, dotyczące min. urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy planowana inwestycja – elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem/ urządzeniami infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymaga spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na treść art. 61 ust. 3 tej ustawy.

Na wstępie Sąd wskazuje, że z reguły dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Warunek w zakresie kontynuacji musi być oceniany w sposób obiektywny tzn. niezależnie od ocen tak inwestora, jak i stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jej celem jest zatem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 uopizp. Planowana inwestycja nie musi być tożsama z tymi, które już zostały zrealizowane na sąsiednich działkach, a zatem nie musi ona stanowić identycznego odwzorowania i posiadać identycznych parametrów oraz cech. Nie może ona jednakże w sposób zdecydowany odbiegać od dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu.

Oceny spełnienia takiego warunku (dobrego sąsiedztwa) dokonuje się przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora - na podstawie unormowań rozporządzenia z 2003r., które w § 3 ust. 2 stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1: 5000 i na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Brak mapy ewidencyjnej w skali 1:500 lub 1:1000, nie stanowi naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.,w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy

W rozpoznawanej sprawie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy organ I instancji wyznaczył wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany, ustalając jego granice stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia jako trzykrotność szerokości frontu działki – 3 x 50m tj. 150m, co w tym przypadku stanowi odległość minimalną. Organ wyjaśnił, ze nie objął analizą całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo oraz działek dróg, uznając, że takie ograniczenie obszaru nie ma wpływu na prawidłowość określenia nowej zabudowy w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13). Taka sytuacja, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. W obszarze analizowanym występują tereny niezabudowane- zagospodarowane rolniczo, drogi, rowy. Jak wynika z załączonej mapy ewidencyjnej nawet zwiększenie obszaru analizowanego nie zmieniłoby ustaleń w tym zakresie. Teren inwestycji położony jest pośród terenów rolniczych, łąk, czego nie kwestionował i sam Skarżący podając, że taka lokalizacja jest najkorzystniejsza dla tego typu inwestycji. Powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby więc "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłaby jedynie uzasadnienia dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. spełnia, w ocenie Sądu wymogi ustawowe i określone w rozporządzeniu z 2003r., przedstawiając wszystkie dane odnośnie do działek położonych w analizowanym obszarze, wielkości obszaru analizowanego i uzasadniając ograniczenia działek, niezbędne do dokonania prawidłowej ich analizy. Stanowiła ona zatem wystarczający środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne odpowiada wymogom z pkt 2 do pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren tj. działka [...], ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, brak potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze (nieruchomość to łąki trwałe, rowy), a decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do istoty sporu, zdaniem Sądu, przedmiotową inwestycję w postaci elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą kwalifikować należy tak, jak przyjęły to organy jako instalację produkcyjną, która nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Brak zdefiniowania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosownych wykładni. Należy przy tym odnotować, iż wypracowane na tle podobnych spraw orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. W ramach pierwszego poglądu, za którym opowiada się strona skarżąca, sądy administracyjne stoją na stanowisku, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (vide: wyroki NSA: z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10; z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 5/13; w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08; w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 sygn. akt II SA/Bk 636/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei według poglądu przeciwnego, podzielanego przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, część judykatury stoi na stanowisku, że urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Zastosowana w tym przypadku przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne – prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, iż nie może ono istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (vide: wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 298/14, we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/14, w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 464/13; w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 587/14 i z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 225/09; w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 604/11; w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12; w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12 oraz z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 377/15 i z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 638/15; Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13). Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), gdzie zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Sumując powyższe, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podzielił drugi z przedstawionych poglądów judykatury, a tym samym stanowisko i argumentację w tym zakresie przedstawioną w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. że elektrownia fotowoltaiczna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie może zostać zaklasyfikowana do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Jak wynika z akt sprawy w ramach przedsięwzięcia planuje się zainstalowanie około 2692 sztuk paneli fotowoltaicznych o mocy znamionowych 245 – 260 W każdy. Całkowita wysokość konstrukcji wyniesie 1,6m. Nie jest więc to konstrukcja naziemna, nie ingerująca w ład urbanistyczny. W ramach realizacji przedsięwzięcia, w celu przekazania energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej operatora, zaplanowano zastosowanie jednego dużego transformatora lub dwóch mniejszych, zgodnie z warunkami przyłącza. Teren planowanej elektrowni fotowoltaicznej zostanie ogrodzony siatką ogrodzeniową, o całkowitej wysokości 1,80m, licząc od poziomu gruntu. Bezpośrednie sąsiedztwo przedsięwzięcia stanowią grunty rolne. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze Skarżącym, że jest to infrastruktura techniczna, czyli wg definicji encyklopedycznej wpierająca działalność produkcyjną, służąca rozwojowi produkcji i sama nie biorąca bezpośredniego udziału w produkcji. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej zdefiniowane w art. 143 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczające do nich budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych jest utożsamiane z uzbrojeniem terenu (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.). Elektrowni fotowoltaicznej do uzbrojenia terenu zaliczyć zaś nie można. Nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów a jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej.

Prawo energetyczne w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne – techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia – urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje – urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Wynika z tego, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych – produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenia infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy – prawo energetyczne i pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu u.p.z.p. jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych, wspiera działalność produkcyjną. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19.03.2015r., II SA/Po 1236/14). W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla urządzeń infrastruktury technicznej odstąpiono od wymogów nie tylko tzw. dobrego sąsiedztwa ale i od wymogów dostępu do drogi publicznej, co dodatkowo wspiera argument, że urządzenia te pełnią funkcję służebną wobec innych obiektów czy urządzeń, nie są samodzielnymi, nie powiązanymi z innymi obiektami, zakładami, urządzeniami, instalacjami.

Argument o znaczeniu takiej elektrowni przy pozyskiwaniu odnawialnych źródeł energii, jakkolwiek celowościowy, to jednak pozostający bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Dla oceny istnienia kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma znaczenia słuszność planowanej inwestycji. Podnoszony przez Skarżącego zarzut, że właśnie na otwartych terenach niezabudowanych najbardziej uzasadnione jest lokalizowanie elektrowni fotowoltaicznej jest w ocenie Sądu logiczny i uprawniony aczkolwiek nie ma on wpływu na wynik postępowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na zasadność lokalizowania inwestycji z uwagi na jej charakter na danym terenie. Nadto konieczność spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wcale nie oznacza, co sugerował Skarżący, że taka elektrownia ma być lokalizowana jedynie wśród licznych zakładów produkcyjnych, na terenie zabudowanym, z ograniczonym nasłonecznieniem. Istniejący wymóg z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. takiego warunku nie zakłada, co wyżej wykazano omawiając zasadę dobrego sąsiedztwa. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może przecież być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza też nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy.

Konsekwencją powyższego jest uzasadniony pogląd organu, iż strona występując o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju przedsięwzięcia jak planowane musi się liczyć, iż warunki takie zostaną dla niej ustalone wyłącznie po stwierdzeniu, iż inwestycja spełnia łącznie przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "zasadę dobrego sąsiedztwa", która przewiduje, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym nie występuje zatem zabudowa, na podstawie której możnaby kontynuować zabudowę planowaną przez inwestora. Elektrownie fotowoltaiczne nie są bowiem elementem infrastruktury rolnej, jak też mieszkaniowej. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy skargę – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – należało oddalić.