Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 295/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 1.418,- zł (tysiąc czterysta osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją za dnia [...] października 2014 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83 poz. 1717) orzekł o (1) ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z dróg wybudowanych na ul. W. i Ż., opłatę adiacencką w wysokości 5.438,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako łwłasność L. G., położonej w P. przy ulicach W. [...] i Ż. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...]; (2) zobowiązaniu do wniesienia opisanej wyżej opłaty L. G.; (3) rozłożeniu ustalonej opłaty na 10 rocznych rat.

. W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony przez siebie stan faktyczny, przytoczył zarzuty oraz wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącą w toku postępowania oraz szczegółowo się do nich ustosunkował. W motywach decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. i sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę opisanej inwestycji obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania dróg wybudowanych na ul. W. i Ż. dokonano w dniu [...] lipca 2007 r. Koszt inwestycji został w całości pokryty ze środków Miasta P. Przed realizacją inwestycji ulice W. i Ż. posiadały nawierzchnię gruntową, fragmentarycznie utwardzoną, ulice powstały wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych i nie miały charakteru obiektu budowlanego. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że skarżącej nie stworzono warunków do podłączenia jej nieruchomości do kanalizacji deszczowej. Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich i na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanych dróg stworzono skarżącej w dniu [...] lipca 2007 r. Działki wchodzące w skład nieruchomości skarżącej położone są w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż nowo wybudowanych dróg o nawierzchni z kostki betonowej, bezpośredni dostęp do wymienionych dróg zapewniony został poprzez wjazdy i wejście na nieruchomość, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Dokumentem potwierdzającym datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest protokół nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odbioru końcowego i przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako budowa ulic na osiedlu K. w P. – etap II. W protokole tym stwierdzono m.in. że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Brak jest możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z dróg wybudowanych na ulicy W. i Ż. W dniu [...] kwietnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J. W. wykonał operat szacunkowy, na jego podstawie ustalono, że budowa dróg spowodowała wzrost wartości nieruchomości skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżącą. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] grudnia 2011 r. rzeczoznawca J. W. odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. W tych okolicznościach organ I instancji powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] lutego 2012 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. nowy operat szacunkowy. Organ I instancji szeroko opisał i przeanalizował wymieniony operat przyjmując jego ustalenia. Na podstawie powołanego operatu ustalono, że wartość nieruchomości skarżącej przed wybudowaniem dróg wynosiła 447.939,00 zł, a po wybudowaniu dróg wynosi 458.816,00 zł. W wyniku wybudowania dróg wartość nieruchomości wzrosła zatem o 10.877,00 zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej dróg, tj. w dniu [...] lipca 2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50% kwoty 10.877,00 zł., czyli wynosi 5.438,50 zł. Organ I instancji wskazał ponadto, iż 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. został w przedmiotowej sprawie zachowany, bowiem pierwsza decyzja ustalająca opłatę zapadła przed jego upływem.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. L. G. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2014 r., zarzucając organowi I instancji m.in. naruszenie: (1) art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty za stworzenie warunków do korzystania z drogi na ulicy Ż., gdy tymczasem droga na tej ulicy miała wcześniej nawierzchnię asfaltową, zniszczoną w znaczej części podczas budowy kanalizacji sanitarnej, (2) art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie ustawowego terminu 3 lat, (3) art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości i oparcie się na błędnym operacie szacunkowym, (4) art. 78 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony i w konsekwencji nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. upłynął i organy administracji publicznej utraciły kompetencję do orzekania o opłacie adiacenckiej. W obrocie prawnym nie funkcjonuje bowiem ani ostateczna, ani nieostateczna decyzja ustalająca tę opłatę. Skarżąca argumentowała także, że ulica Ż. była drogą asfaltową, jej nawierzchnia została w znacznym stopniu zniszczona podczas inwestycji miejskiej – budowy kanalizacji sanitarnej, po zakończeniu tej inwestycji pierwotny stan ulicy Ż. nie został odtworzony. W tej sytuacji nie doszło do wybudowania drogi na ulicy Ż. Na powyższą okoliczność skarżąca złożyła wnioski dowodowe, m.in. o przesłuchanie szeregu świadków. Organ I instancji pominął przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Ponadto podniesiono, iż warunki do korzystania z przedmiotowych dróg stworzono już w dniu [...] lipca 2006 r., gdy wykonane były: nawierzchnia dróg, chodniki oraz wjazdy i zjazdy na poszczególne posesje. Skarżąca podniosła także szereg zarzutów do opinii biegłego rzeczoznawcy, kwestionując ustalony w niej wzrost wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 23 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. W ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiadała prawu, a poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne był prowadzone zgodnie z przepisami. Organ I instancji uwzględnił wszystkie wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie okoliczności, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Zasadnie przy tym uznano, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury nastąpiło w dacie protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji, tj. w dniu [...] lipca 2007 r. Mając zarazem na uwadze art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Termin ten dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Kluczowe w sprawie stało się zatem ustalenie, czy w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy. Po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. W odwołaniu skarżąca podnosiła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ustawowego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło jednak tego zarzutu. Warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tej decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. dniu [...] lipca 2010 r. Ponadto dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót budowalnych jest dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. L. G. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 145 ust. 2 u.g.n., (2) art. 144 ust. 1 u.g.n., (3) art. 146 ust. 1 u.g.n., (4) art. 78 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dniu [...] listopada 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika przy tym z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wynika przy tym z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpił w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowana uchwała rady gminy, określająca wysokość rozważanej opłaty.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki omawianej sprawy, należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości dotyczyły kwestii zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Z tej perspektywy ustalenia wymagał najpierw dzień, od którego należy liczyć początek biegu wspomnianego terminu. W tej mierze ustawodawca posługuje się zwrotem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", nie precyzując jednak jego znaczenia. Z kolei w art. 148b ust. 1 u.g.n. stwierdza się, iż ustalenie, że spełnione zostały warunki do korzystania wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej należy łączyć z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, LEX nr 55778; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, LEX nr 55738; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, LEX nr 57190; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, LEX nr 194020; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, LEX nr 374411), a zatem jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest [...] lipca 2007 r., kiedy to sporządzono protokół nr [...] dotyczący odbioru końcowego i przekazania do użytkowania obiektu obejmującego drogi na ulicach W. i Ż. w P. Pogląd ten zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę.

W konsekwencji należy więc uznać, że wspomniany 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ I instancji upłynął w dniu [...] lipca 2010 r. Oznacza to z kolei, że decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. z dnia [...] października 2014 r., znak [...] (k. 241-236 akt adm. organu I instancji), oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] (k. 36-26 akt adm. organu II instancji) zostały wydane już po upływie terminu art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego wydanie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] (k. 116-112 akt adm. organu I instancji), uchylonej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] (k. 134-129 akt adm. organu I instancji), wystarczało do zachowania terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Należy bowiem wskazać, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądzono bowiem, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się również do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie i podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie 3 lat (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Należy przy tym pokreślić, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ I instancji przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia.

Prezentowana przez organy administracji publicznej wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. prowadzi natomiast do wniosku, że wydanie przez organ I instancji nawet wadliwej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej skutkuje przerwaniem biegu rozważanego terminu. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. W odróżnieniu bowiem od innych ustaw w cytowanej ustawie brak jest przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu (por. np. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, należy zauważyć, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Trzeba przy tym zaznaczyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że jeśli możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w sposób możliwie najpełniej urzeczywistniający zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny podnosi zarazem, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak i oczekiwania, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Treść omawianej zasady sprowadza się do stanowienia i stosowania prawa, które nie staje się pułapką dla obywatela i które pozwala mu układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Dlatego też w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie ze stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku idącego dalej niż wynika z jej tezy; w szczególności nie można podnosić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdy decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 367 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (zgodnej z przepisami prawa), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] kwietnia 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji przez organ I instancji), a więc ok. 6 lat od oddania drogi na ul. D. W. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Z tego powodu 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata. Jest to okres, który, przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jest w pełni wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 1 lipca 2010 r., a więc zaledwie kilka dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności.

Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 713/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SA/Po 381/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., II SA/Po 750/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację dotyczącą początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynika postępowania.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.