Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1776/98
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 56
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Legalizacja samowoli nie może stawiać, decydującego się na nią, w lepszej sytuacji niż obywatela starającego się wznieść obiekt zgodnie z pozwoleniem. Konieczne jest więc wyjaśnienie, w jakim stopniu odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę - ma wpływ na sąsiednią nieruchomość w całym aspekcie ochrony uzasadnionego interesu osoby trzeciej.

TEZY

Legalizacja samowoli nie może stawiać, decydującego się na nią, w lepszej sytuacji niż obywatela starającego się wznieść obiekt zgodnie z pozwoleniem. Konieczne jest więc wyjaśnienie, w jakim stopniu odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę - ma wpływ na sąsiednią nieruchomość w całym aspekcie ochrony uzasadnionego interesu osoby trzeciej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rozalii Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 21 lipca 1998 r.(...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu - uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15.06.1998 r. (...) Burmistrz Miasta A. działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.- obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r./ udzielił Balbinie C. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach: 6,40 x 9,60 m zlokalizowanego w miejscowości B. na dz.ewid. 543, z przeznaczeniem na garażowanie samochodu osobowego i ciągnika rolniczego oraz w części gospodarczej na przechowywanie narzędzi gospodarczych, stołu gospodarczego i maszyny stolarskiej z wykorzystaniem dla własnych potrzeb oraz pozostawienie przewodów kominowych w budynku spełniających funkcję wentylacji. W uzasadnieniu podniesiono, co następuje:

1/ Balbina C. w dniu 20.03.1990 r. otrzymała decyzję (...) wydaną przez Naczelnika Gminy A. zawierającą pozwolenie na dobudowę garażu do istniejącego budynku inwentarsko-składowego o wymiarach: 5,0 x 6.25, usytuowaną w odległości 5,0 m od granicy wschodniej sąsiada Władysława Z.,

2/ inwestorka odstąpiła od warunków pozwolenia i wybudowała budynek o wymiarach: 6,40 x 9,60 m zbliżając go do granicy sąsiedniej nieruchomości a dodatkowo oprócz jednego pomieszczenia garażowego wybudowała dodatkowo drugie pomieszczenie gospodarcze. W budynku tym został wykonany komin z przewodem wentylacyjnym i dymowym.

3/ postanowieniem wydanym przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 10.03.1994 r. (...) - "gazy zawarte w dymie mają bezsprzecznie ujemny wpływ na zdrowie ludzi". Stanowisko powyższe zostało podtrzymane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. postanowieniem z dnia 3.06.1994 r. (...),

4/ decyzją z dnia 24 czerwca 1994 r. orzeczono o zakazie całkowitego użytkowania paleniska oraz przewodu dymowego w budynku garażowo-gospodarczym do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Decyzja ta została w trybie odwoławczym zreformowana w ten sposób, że wydany został zakaz użytkowania budynku garażowe - gospodarczego oraz nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu,

5/ Urząd Miejski w A. decyzją z dnia 21.05.1996 r. (...) udzielił Balbinie C. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego z zakazem korzystania z paleniska i przewodu dymowego w budynku. Od tej decyzji złożył odwołanie Władysław Z., ale utrzymana ona została przez organ odwoławczy. Na skutek skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzje II instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji,

6/ ponownie rozpoznając sprawę ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany z naruszeniem prawa lecz jego budowa została zakończona w 1994 r., czego dowodem jest oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót, które zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami Polskimi Normami, zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania teren wokół budowy został uporządkowany,

7/ konsekwencją tego, że budowa została zakończona w 1994 r. do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm. zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r./, jak również rozporządzenie Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy zlokalizowany jest w odległości:

8,50 m od istniejącego budynku mieszkalnego Władysława Z., natomiast do ganku przylegającego do budynku mieszkalnego 6,0 m. Od strony skarżącego sąsiada wykonana jest ściana pełna. Odległość do granicy wynosi od 2,30-2,70 m. Wysokość budynku od strony Władysława Z. wynosi 1,20-2,30 m, ze względu na istniejącą skarpę. Zgodnie ze szkicem inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że budynek gospodarczy Balbiny C. usytuowany jest poniżej budynku mieszkalnego Z. - różnica ta wynosi 3,40 m. W związku z powyższym budynek garażowo-gospodarczy nie powoduje ograniczenia dostępu światła dziennego do budynku mieszkalnego Z. Budynek nie ogranicza również dostępu do drogi publicznej, korzystania z urządzeń sieciowych oraz w dalszym zagospodarowaniu działki. Ze względu na różnicę terenu nie następuje również zalewanie wodami opadowymi.

Odwołanie Władysława Z. nie zostało uwzględnione i Wojewoda K. decyzją z dnia 21.07.1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, podtrzymując stanowisko organu I instancji dodatkowo podnosząc, że w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 22.12.1994 r. został nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w tym zakresie organ orzekający stwierdził o spełnieniu wymogów i wykonaniu czynności o których mowa w art. 56, art. 57 Prawa Budowlanego z 1994 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i dotyczących istniejącego komina podniesiono, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony, gdyż w decyzji w sposób jednoznaczny określono jego funkcje tj., jako komina z przewodami wentylacyjnymi. Przeznaczenie obiektu również wyklucza potrzebę użytkowania komina do odprowadzania dymu czy spalin. Zmiana funkcji pomieszczeń na pomieszczenia z czynnym paleniskiem wymagać będzie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i winna być poprzedzona stosownym postępowaniem administracyjnym. W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania będzie ona stanowić samowolę i może być likwidowana w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje złożyła Rozalia Z. i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie i błędna wykładnię, a zwłaszcza:

- art. 58 w zw. z art. 57 ust. 3 i art. 56 Prawa Budowlanego z 1994 r., albowiem inwestor - Balbina C., nie przedłożyła wszystkich, wymaganych prawem dokumentów, upoważniających organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu

- art. 59 cyt. ustawy przez zaniechanie orzeczenia o obowiązku wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych, koniecznych dla ochrony uzasadnionych interesów skarżącej, związanych z niekorzystnym oddziaływaniem samowolnie wybudowanego obiektu na jej nieruchomość,

- przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...) - szczególnie par. 11 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, par. 12 ust. 1, par. 102 i par. 108 - przez zaniechanie weryfikacji, czy sporny obiekt spełnia wymagania, określone w cyt. przepisach a także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

- art. 59 ust, 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., przez zaniechanie protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy spełnienia przez inwestora warunków określonych powołanym przepisem,

- art. 10 par. 1 Kpa przez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów,

- art. 7 i art. 77 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych zwłaszcza związanych z niekorzystnym oddziaływaniem spornego obiektu na nieruchomość skarżącej i spełnienia przez inwestora warunków technicznych i innych wymaganych prawem.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że orzekając o zezwoleniu na użytkowanie obiektu - organy nadzoru nie zweryfikowały w sposób wymagany przepisami prawa czy obiekt ten spełnia wszystkie warunki niezbędne do jego eksploatacji zwłaszcza w świetle legalnej definicji "pomieszczenia gospodarczego" /par. 3 pkt 11 cyt. rozporządzenia/ i funkcji garażu /par. 102/. Zarzuciła, że organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się do zastrzeżeń skarżącej związanych z emisją dymu i kurzu z przewodów kominowych spornego obiektu które to zanieczyszczenia przenikają do wnętrza budynku mieszkalnego skarżącej. Przewody kominowe w spornym obiekcie zostały przez organy nadzoru poczytane za przewody wentylacyjne - z rażącym naruszeniem przepisów- prawa /par. 108 rozporządzenia/. Zdaniem skarżącej organy nadzoru winny orzec o obowiązku wykonania przez inwestora określonych robót związanych z przebudową wentylacji. Nadto skoro obiekt został zakwalifikowany jako spełniający m.in. funkcję garażu - należało orzec też o likwidacji paleniska w tym obiekcie /par. 281 ust. 1 w zw. par. 102 ust. 1 cyt. rozporządzenia/. Inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych prawdom dokumentów upoważniających organy nadzoru do zezwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Zarzut ten skarżąca wywodzi z faktu że w uzasadnieniach obu decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o uzgodnieniach z Inspekcją Środowiska, Strażą Pożarną, Zakładem Kominiarskim itp. Skarżąca nie była informowana przez organ I instancji o dokonywanych uzgodnieniach jak też nie była informowana o zamknięciu postępowania i zebraniu przez organ nadzoru budowlanego dowodów i materiałów umożliwiających wydanie decyzji. Organ I instancji nie dokonał obligatoryjnych oględzin spornego obiektu z udziałem skarżącej, nie wyjaśnił też i nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów skarżącej związanych z uciążliwym oddziaływaniem spornego obiektu na jej nieruchomość - w aspekcie jego położenia w pobliżu jej budynku mieszkalnego /par. 11 cyt. rozporządzenia/.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Krakowski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga należy uznać za uzasadnioną, choć nie można podzielić wszystkich jej zarzutów. W wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. II SA/Kr 1468/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wydane w sprawie decyzje, wyraził pogląd prawny, że sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego co do którego naruszono warunki, określone w pozwoleniu na budowę - nie są objęte możliwością stosowania do nich przepisów Prawa Budowlanego z 1974 r. Do sprawy mają zastosowanie przepisy art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz art. 56-59 Prawa Budowlanego z 1994 r. Zwrócił Sąd uwagę, że nie poczyniono ustaleń związanych z treścią par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Podniósł Sąd także, że zarzuty skargi związane z ewentualną możliwością korzystania z paleniska i przewodów kominowych są nie uzasadnione, bowiem w tym zakresie organ administracyjny nie udzielił pozwolenia na użytkowanie. Powyższą oceną prawną wyrażoną w wyroku wyżej opisanym, Sąd jak i organy orzekające w sprawie są związane z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tak więc sprawa niniejsza może być rozpatrywana jedynie pod kątem naruszenia przepisów art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz art. 56-59 Prawa Budowlanego z 1994 r.

O naruszeniu art. 58 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie można mówić, gdyż przepis ten odnosi się, do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1, a więc takich, co do których nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten ma zastosowanie do obiektów, których budowa nie została zakończona przed dniem 1.01.1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie Prawa Budowlanego z 1994 r. Tymczasem w sprawie mamy do czynienia z obiektem którego budowa została zakończona w 1994 r. /zob. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/.

Z kolei przepis art. 56 Prawa Budowlanego z 1994 r., należy rozumieć w ten sposób, że inwestor zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie powinien zawiadomić te organy, spośród wymienionych w nim, które mogą być zainteresowane obiektem ze względu na zakres ich działania. Takim organem w niniejszym przypadku jest Państwowa Straż Pożarna, która jak wynika z akt sprawy została zawiadomiona przez inwestorkę i nie zgłosiła sprzeciwu. Cytowany przepis mówi o obowiązku inwestora zawiadomienia wymienionych w nim organów o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie nakazuje natomiast powiadamiania o tym wszystkich stron postępowania. Nie nakłada również na wymienione w nim organy wydania aktu administracyjnego, zgodnie bowiem z ust. 2 art. 56 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie zajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.

Nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 59 Prawa Budowlanego z 1994 r., przez zaniechanie orzeczenia o obowiązku wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych koniecznych dla ochrony uzasadnionych interesów skarżącej, związanych z niekorzystnym oddziaływaniem samowolnie wybudowanego obiektu na jej nieruchomość. Skarga nawet nie precyzuje, jakie to roboty budowlane winny być wykonane dla ochrony jej uzasadnionych interesów. Wydaje się, że chodzi tu - o podstawową kwestie sporną - a mianowicie używanie komina. Zwrócić uwagę należy, że decyzja organu I instancji, jasno określa, że komin może być użytkowany wyłącznie dla celów wentylacyjnych. Użytkowanie komina w innym celu np. dla odprowadzania spalin, może spowodować wszczęcie stosownego postępowania - innego niż to które jest przedmiotem postępowania w sprawie. Kwestia ta zresztą została przesadzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o którym wyżej była mowa.

Trafny jest natomiast zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.

W wspomnianym na wstępie wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. II SA/Kr 1468/96 Naczelny Sąd Administracyjny - zwrócił Sąd uwagę, że nie poczyniono ustaleń związanych z treścią par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Orzekający w sprawie organ I instancji, jak i organ odwoławczy stoją na stanowisku, że skoro budowa została zakończona w 1994 r., do sprawy mają zastosowanie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Otóż jak to wyżej powiedziano w opisanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - wyraźnie przesądził o tym, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Poglądem tym są związane orzekające w sprawie organy, jak i Sąd /art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 10 Kpa. W aktach sprawy brak jest dowodu, że skarżącą zawiadomiono o zebraniu dowodów i materiałów /np. inwentaryzacji wykonanej przez mgr inż. Kazimierza Ł./ czym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji. W końcu trzeba zwrócić uwagę, że inwestorka naruszyła warunki udzielonego pozwolenia na budowę, decydując się na legalizację takiej samowoli, organ nie może pominąć kwestii wynikających z. art. 5 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16.01.2002 r. skarżąca podniosła, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji polega także na wykorzystywaniu obiektu jako warsztatu stolarskiego - co powoduje powstanie hałasu i wibracji powodujących nawet pękanie ścian w budynku skarżącej. Wprawdzie decyzja organu I instancji pozwala tylko na użytkowanie obiektu na przechowywanie w nim maszyny stolarskiej z wykorzystaniem jej dla własnych potrzeb /pojęcie bardzo nie ostre/ - to nie mniej jednak organy w ogóle nie rozważały kwestii, czy to używanie maszyny stolarskiej - nawet dla własnych potrzeb - będzie stanowiło uciążliwość dla nieruchomości skarżącej. Legalizacja samowoli nie może stawiać, decydującego się na nią, w lepszej sytuacji niż obywatela starającego się wznieść obiekt zgodnie z pozwoleniem. Konieczne jest więc wyjaśnienie, w jakim stopniu odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę - ma wpływ na sąsiednią nieruchomość w całym aspekcie ochrony uzasadnionego interesu osoby trzeciej.

W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.