Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 978/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 223  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Joanna Kube (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia

27 października 2009 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. nr 181, poz. 1409), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował J.K. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. J.K. złożyła odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień w korpusie [...]

Służby Celnej oraz przyznanie dodatku służbowego przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej właściwej dla stopnia służbowego w powyższym korpusie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1326/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazując, że organ przystąpił do rozpatrzenia odwołania i wydał w tym zakresie decyzję, mimo że odwołanie zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem terminu. Nastąpiło zatem uchybienie proceduralne polegające na nierozpatrzeniu przez organ wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przywrócił termin do wniesienia odwołania.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy

o Służbie Celnej wynikał dla kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym

w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków.

Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującej się nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, który przewiduje, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...] to obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w W. było mianowanie strony na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie

z dyspozycją wskazanego wyżej art. 223 ust. 4 tej ustawy.

Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić

z systematyką i celem ustawy, a także, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J.K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

• art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie,

• art. 7 Konstytucji RP,

• art. 6, art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu

I instancji.

Podała, że w okresie od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] marca 2001 r. powierzono jej obowiązki na stanowisku [...] w W., a następnie w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] listopada 2007 r. zajmowała [...] w W. Stanowiska te były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej,

w jej ocenie, mianowanie na stopień w korpusie [...] było obligatoryjne.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia

w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga J.K. nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323),

a konkretnie użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia

w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykładnia językowa użytego

w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie prowadzi do jasnego

i jednoznacznie wskazanego przez nią rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.

W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej powołanego przepisu, nie można na niej poprzestać, lecz należy odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, służących właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalających uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Wykładnię językową

w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, str. 58). Wykładnia systemowa zaś wymaga ustalenia znaczenia przepisów

w jego kontekście, a co się z tym wiąże z uwzględnieniem miejsca jego usytuowania

w akcie normatywnym, zaś tego aktu w systemie prawa. Wykładnia ta sprzeciwia się interpretowaniu przepisów bez uwzględniania jego kontekstu.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (Sejm RP VI kadencji Nr druku: 1492 - http://www.sejm.gov.pl, http://www.senat.gov.pl) miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.

W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawartych w Rozdziale 14 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe" określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.

o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia

w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżąca, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia

w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości

w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy.

Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem

"w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem

w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

Skoro tylko funkcjonariusz celny pełniący, w dniu wejścia w życie ustawy, służbę

w Służbie Celnej, stosownie do art. 222, stawał się właśnie w tym dniu funkcjonariuszem celnym w rozumieniu nowej ustawy to należy przyjąć, że ustawodawca w sytuacji przewidzianej w art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy racjonalnie użył zwrotu "przed dniem wejścia

w życie ustawy", a nie "w dniu wejścia w życie ustawy" dla wskazania, że chodzi w nim właśnie o pełnienie służby w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowej pragmatyki służbowej.

Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, zwrócić także należy uwagę, że ustawodawca przepis ten umieścił w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku starej i nowej regulacji prawnej. Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch stanów prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy, jak w rozpoznawanej sprawie, faktycznego w okresie wcześniejszym.

Przyjęcie przez organ, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy jedynie funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłowe.

Skarżąca, w dacie wejścia tej ustawy w życie zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 ustawy (zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej) została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej.

Bez wpływu na dokonane mianowanie pozostaje natomiast fakt, że skarżąca zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, tj. [...] w W.,

a następnie w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] listopada 2007 r. zajmowała stanowisko [...] w W., ponieważ miało to miejsce w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tym samym nie spełniała ona wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., należy stwierdzić, że istotnie Szef Służby Celnej z naruszeniem tego przepisu rozpoznał odwołanie skarżącej, rozstrzygając zaskarżoną decyzją tylko w zakresie korpusu

z pominięciem stopnia służbowego, jednakże nie jest to wadliwość decyzji, która skutkować może wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Szef Służby Celnej bowiem decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o Służbie Celnej, mianował skarżącą, stosownie do art. 223 ust. 1 i 4 na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, który jest najwyższym możliwym do uzyskania stopniem w tym korpusie.

Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art.

7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., ponieważ organ administracji, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną może posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi (wyjaśnieniami) organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.