Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 427/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, 61, art. 63 par. 1, art. 127 part. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M., zastąpionego przez następczynie prawne B. S. i E. K., A. M., J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących B. S., E. K., A. M., J. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2012 r., nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., nr [...], uchylającą decyzję własną z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzającą podział działki nr a oraz działki b k.m. [...], położonych w [...] przy ul. [...], i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium omówiło przebieg postępowania i wskazało, że w wyniku wniosku złożonego przez T. M. o dokonanie podziału nieruchomości nr b w [...], stanowiącej współwłasność Gminy [...] i L. M., Burmistrz Głubczyc wydał decyzję z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], którą zatwierdził zaproponowany podział działki nr b na działki nr c, d i e oraz działki nr a na działki nr f i g. Burmistrz wskazał, że działka nr c, zabudowana budynkiem mieszkalnym, ma stanowić współwłasność Gminy i spadkobierców L. M., działka nr d na stanowić własność spadkobierców L. M., a działka nr e - własność Gminy. Z kolei, działka nr a, stanowiąca własność Gminy [...], jest podzielona na dwie działki, tj. działkę nr g - stanowiącą drogę dojazdową do nowowydzielonej działki nr d oraz działkę nr f przeznaczoną do sprzedaży.

Następnie, Burmistrz Głubczyc decyzją z dnia 26 czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 154 K.p.a. uchylił z urzędu decyzję własną z dnia 6 czerwca 2005 r., zatwierdzającą podział nieruchomości. Jako przesłankę rozstrzygnięcia wskazał "zamierzenia gminy co do podziału i zagospodarowania działki nr a" oraz okoliczność, że do dnia jego wydania podział nie został rzeczywiście dokonany, "co uniemożliwia dysponowaniem ww. gruntem".

Nie godząc się z tą decyzją T. M. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że działka nr b stanowi aktualnie współwłasność (w udziale ½) Gminy [...] oraz spadkobierców L. M. w osobach T. M., A. M., B. M. i M. M. Podniósł, że sprawa podziału działki nr b trwa kilkadziesiąt lat z uwagi na brak środków finansowych na adaptacje budynku położonego na tej działce oraz brak dojazdu do wydzielonych nieruchomości. Poza tym zarzucił, że Gmina kilkakrotnie zmieniała koncepcję zagospodarowania działki nr h.

Dalej Kolegium relacjonowało, że w toku postępowania odwoławczego ustalano krąg spadkobierców po L. M., a następnie po zmarłych jego spadkobiercach M. M. i B. M., w związku z czym postępowanie zostało zawieszone. Po jego podjęciu Kolegium pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 6 czerwca 2005 r.

Następie Kolegium wskazało, że w dniu 1 lutego 2012 r. otrzymało pismo T. M. z dnia 26 stycznia 2012 r., określone jako "Wniosek o ponowne rozpatrzenie odwołania z dnia 3.05.2009 r. w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12.07.2007 r.". Wobec wątpliwości co do treści tegoż pisma Kolegium zwróciło się do T. M. o jego sprecyzowanie, w szczególności o wyjaśnienie, czy jest ono wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 29 grudnia 2012 r. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. T. M. wyjaśnił, że jego podanie z dnia 26 stycznia 2012 r. dotyczy odwołania od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., regulującej m.in. taki podział działki nr h, który uniemożliwia prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości nr b.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium sprecyzowało, że przedmiot postępowania stanowi decyzja Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., której podstawą wydania był art. 154 § 1 K.p.a. Po przytoczeniu treść tego przepisu Kolegium wskazało, że w dacie wydawania tej decyzji, uchylającej decyzję z dnia 6 czerwca 2005 r., decyzja uchylana pozostawała w obrocie prawnym, zatem mogła być przedmiotem zastosowania nadzwyczajnego trybu z art. 154 K.p.a. Jednakże w chwili rozpatrywania odwołania wniesionego przez T. M. od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., wobec stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 2005 r. ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania), rozstrzygnięcie z dnia 12 lipca 2012 r. dotyczyło aktu już nieistniejącego - wyeliminowanego z obiegu prawnego. Zdaniem Kolegium, istniała podstawa do zastosowania art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych, polegających na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez Burmistrza Głubczyc o uchyleniu decyzji własnej, której nie ma w obrocie prawnym.

W dniu 11 lipca 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej) T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skargę zawartą w piśmie opatrzonym datą 10 lipca 2012 r. W piśmie tym zaznaczył, że działa w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców po L. M., M. M. i B. M., którymi - poza wnoszącym skargę - są A. M., T. M. J. M. i M. M. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie rozpoznało wniosku rodziny M. z dnia 26 stycznia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej swą decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. i w konsekwencji skarżoną decyzją z dnia 29 maja 2012 r. uchyliło decyzję Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji przed zakończeniem procesu ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku rodziny M. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., pomimo że wydana została następnie decyzja z dnia 26 czerwca 2008 r., która jest znacznie lepsza, jednak została ona ujawniona dopiero w piśmie Gminy z dnia 22 czerwca 2012 r. Rodzinie M., nie ujawniono natomiast, jakie były następne postanowienia i decyzje Burmistrza Głubczyc odnośnie działek nr b i a, po roku 2008. W dalszej części skargi T. M. wskazał, że w decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stosując się do tego pouczenia pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu taki wniosek wraz z uzasadnieniem. Poza tym podniósł, że pismem z dnia 27 lutego 2012 r. został przez Kolegium zawiadomiony, iż rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 29 grudnia 2011 r. nastąpi w terminie do 30 marca 2012 r., po czym otrzymał pismo Kolegium z dnia 4 kwietnia 2012 r. o wyjaśnienie, czy pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. domaga się rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., czy jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Kolegium z dnia 29 grudnia 2011 r. Skarżący stwierdził, że nie rozumiał i dotąd nie rozumie tego pytania, bowiem dokładnie określił, jakiej decyzji dotyczy zażalenie. Po pierwsze - wniosek złożył w terminie i w nagłówku wskazał, że wnosi ten wniosek "zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji [...]" i na to pouczenie powołał się też w piśmie do Kolegium z dnia 27 kwietnia 2012 r. Po drugie - powołał się na numer sprawy [...], po trzecie - uzasadnienie wniosku dotyczyło wyjaśnienia uchybień, które zdaniem Kolegium czyniły jakoby nieważną decyzję z dnia 6 czerwca 2005 r. Po czwarte - Kolegium nie odrzuciło wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej swą decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r., ale przyjęło ten wniosek i w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. wyznaczyło sobie termin do jego rozpatrzenia. Po piąte - we wniosku z dnia 26 stycznia 2012 r. zawarł prośbę o poinformowanie odnośnie sposobu, terminu i trybu odwołania w przypadku podtrzymania przez SKO dotychczasowej decyzji, tj. decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r., bo innej decyzji do tego czasu Kolegium nie wydało. Skarżący zarzucił, że jeśli organ odwoławczy miał jeszcze jakieś wątpliwości odnośnie tego, czego dotyczy wniosek, to powinien tylko o to zapytać, a nie podpowiadać możliwość wyboru błędnej odpowiedzi, która nie mogła mieć miejsca w konkretnej sytuacji. W rezultacie Kolegium dokonało nadinterpretacji tego, czego dotyczył wniosek z dnia 29 stycznia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium przyznało, że wątpliwości budziło faktyczne żądanie pisma, w którym strona wprawdzie powołała się na numer rozstrzygnięcia z dnia 29 grudnia 2011 r., ale jednocześnie wniosła wprost o ponowne rozpatrzenie odwołania z dnia 3 maja 2009 r. w sprawie uchylenia decyzji z 12 lipca 2007 r. Kolegium podniosło, że w piśmie wyjaśniającym T. M. poinformował, iż prosi "o ponowne rozpatrzenie odwołania z dnia 3.05.2009 r.". Kolegium stwierdziło, że wobec tak jednoznacznego określenia żądania całość akt sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 26 stycznia 2012 r. została włączona do akt sprawy z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 lipca 2007 r.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2012 r. skarżący T. M. podtrzymał argumentację podniesioną w skardze.

Na wezwanie Sądu, J. M., A. M. i M. M. przesłali podpisane egzemplarze skargi oświadczając jednocześnie, że biorą udział w sprawie we własnym imieniu, natomiast T. M. zmarła w dniu 24 listopada 2012 r., w związku z czym postępowanie zostało zawieszone przez Sąd postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 412/12. Po ustaleniu, że spadkobiercą zmarłej został syn – J. M., postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 140/14, podjęto zawieszone postępowanie, zaś postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 140/14, Sąd odrzucił skargę M. M., zamieszkałego w [...], na skutek nieustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń w Polsce. Z kolei, postanowieniem z dnia 28 października 2014 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone po raz kolejny, w związku ze śmiercią skarżącego T. M. Podjęto je postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. po ustaleniu, że spadkobierczyniami po zmarłym T. M. są żona B. S. oraz córka E. K. Na rozprawie E. K. podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Wyjaśniła, że chodzi jej o podtrzymanie w mocy pierwotnej decyzji z dnia 6 czerwca 2005 r., dotyczącej podziału spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z powyższego wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybień procedury mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobowiązany jest już na tej tylko podstawie uchylić wadliwy akt prawny, co następuje w oderwaniu od oceny kwestii merytorycznych, chociażby wokół tych właśnie kwestii koncentrował się spór pomiędzy stronami. Należy podkreślić, iż merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji co do zasady możliwa jest bowiem dopiero wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada standardom proceduralnym.

Zdaniem Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, które uzasadniało konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego przypomnieć należy, że sprowadzało się ono do uchylenia decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., uchylającej w trybie art. 154 decyzję własną tego organu z dnia 6 czerwca 2005 r. i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania T. M., zawartego w piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części.

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i stosownie do art. 8 K.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto, jak wynika z treści art. 9 K.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przytoczonych przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym z zasady informowania, ustanowionej w art. 9 K.p.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę i obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09 oraz z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentuje się ponadto, że pisma stron postępowania - szczególnie tych, które tak jak w niniejszej sprawie nie są reprezentowane przez fachowego pełnomocnika - które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej powinien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony, a w szczególności zakresu jej żądania, organ zobligowany jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie w tym zakresie i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, powołana strona internetowa).

Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei, zgodnie z art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Na tle tego przepisu w judykaturze i doktrynie wskazuje się że niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres. Jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2014, s. 521 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., I OSK 888/07 oraz postanowienie NSA z 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, powyższe poglądy w pełni zasługują na akceptację.

W świetle przedstawionych uwag stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego należy uznać co najmniej za przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu błędnie odkodowało rzeczywistą wolę T. M. wnoszącego pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. Analizując treść tego pisma przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że zostało ono oznaczone jako "wniosek". Dostrzec przyjdzie, że treść zawarta w punktach 8, 9, 10 i 11 tego pisma wskazuje na kontestację decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2011 r., gdyż T. M. kwestionował zamieszczone w tej decyzji stwierdzenia Kolegium, przemawiające za nieważnością decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 6 czerwca 2005 r., a dotyczące doręczenia decyzji z dnia 6 czerwca 2005 r. stronom postępowania, uznania spadkobierców po zmarłym L. M. za inicjatorów postępowania zakończonego tą decyzją, a także posiadania przez skarżącego umocowania do zainicjowania tego postępowania. Pozwalało to stwierdzić, że pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 29 grudnia 2011 r., tym bardziej, że w piśmie tym T. M. powołał się również na numer sprawy zakończonej tą decyzją. W taki też sposób pismo to zostało pierwotnie odczytane przez organ odwoławczy, o czym świadczy treść pisma z dnia 27 lutego 2012 r., kierowanego do T. M., o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku zawartego w piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r. We wniesionej skardze T. M. przedstawił szczegółowo rzeczywiste intencje, jakimi kierował się wnosząc pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. i jednoznacznie potwierdził wolę uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r., w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji. W treści skargi T. M. stwierdził również, że pismo to wniesione zostało w terminie otwartym do złożenia tego wniosku, a ponadto wyjaśnił, że pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., a właściwie monitu o rozpatrzenie odwołania od tejże decyzji złożonego już wcześniej, bo pismem z dnia 3 maja 2009 r.

W związku z zagadnieniem prawidłowości dokonania przez organ odwoławczy kwalifikacji czynności procesowej T. M. w postaci pisma z dnia 26 stycznia 2012 r., zatytułowanego wnioskiem, wskazania w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu powzięło wątpliwości odnośnie zakresu żądania zawartego w piśmie T. M. z dnia 26 stycznia 2012 r. i wprawdzie wezwało autora tego pisma do sprecyzowania charakteru "wniosku" w nim zawartego, jednak w konsekwencji organ odwoławczy wadliwie odczytał intencje strony w oparciu o wyjaśnienie z dnia 27 kwietnia 2012 r. i dokonał błędnej kwalifikacji spornej czynności procesowej, skutkiem czego rozpatrzył środek prawny w postaci odwołania od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r. Wbrew woli strony pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. nie zostało rozpoznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 29 grudnia 2011 r., co skutkowało tym, że skarżący został pozbawiony prawa kwestionowania tejże decyzji w toku instancji.

Reasumując, powtórzyć przyjdzie, że organ administracji publicznej jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu i nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony niezgodnie z intencją wnoszącego podanie. Na gruncie procedury administracyjnej pojęcie "podania" rozumiane jest przez ustawodawcę szeroko, gdyż stosownie do treści art. 63 § 1 K.p.a. środki odwoławcze należą również do kategorii podań. Dodatkowo, w odniesieniu do środków odwoławczych zasada skargowości wynikająca z art. 61 K.p.a. sprawia, że postępowanie odwoławcze może być prowadzone przez organ odwoławczy tylko w razie złożenia żądania przez legitymowany podmiot i nie jest dopuszczalna zmiana treści żądania strony przez uruchamianie właściwego - według oceny organu - trybu postępowania, niezgodnie z intencją strony, zwłaszcza gdy w piśmie tym wyrażone zostało niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, a pismo wniesione zostało w ustawowym terminie do wniesienia środka odwoławczego.

Zważywszy, że pismo z dnia 26 stycznia 2012 r. stanowiło środek odwoławczy od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 6 czerwca 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w grudniu 2011 r., natomiast zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 29 maja 2012 r. zapadła w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 12 lipca 2007 r., wydanej na podstawie art. 154 K.p.a., należy uznać, że w odniesieniu do decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 6 czerwca 2005 r. zostały wdrożone równolegle dwa nadzwyczajne tryby postępowania, które co do zasady nie są względem siebie konkurencyjne. Niemniej jednak, ze względu na dalej idące skutki stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w tym przedmiocie, prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a., powinno mieć w ujęciu modelowym pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 154 K.p.a.

Stosownie do powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 127 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym stwierdzone i omówione wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego w ponownym postępowaniu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. i wydanie stosownego rozstrzygnięcia.