Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3891/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

IV SA 3888-3900/02 IV SA 3902-3945/02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka /spr./, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. D., U. D., A. K., A. K., J. Ż., I. K., H. N., D. K., G. R., K. K., R. C., A. M., M. S., E. P., E. P., J. G., S. K., A. J., P. P., A. P., E. K., A. J., M. M., M. J., B. G., J. H., A. C., J. C., J. M., J. J., K. B., T. R., H. K., H. S., P. P., J. B.. L. B., J. B., A. Z., A. O., J. D., L. K., H. J., K. Z., A. N., M. L, B. M., M. D., S. G., I. J., B. G., S. B., E. P., M. K., A.W., E. J., H. S., W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. po rozpoznaniu wniosku inwestora "A." Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi na działce nr [...] przy ul. [...], oznaczonej na załączniku graficznym linią ciągłą i literami [...].

W ogólnej charakterystyce inwestycji w pkt 1.p.2 wskazano, że planowana inwestycja polega na realizacji kompleksu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z parkingiem wielopoziomowym i obiektami administracyjno-rekreacyjno-usługowymi. Wysokość zabudowy do 14 kondygnacji naziemnych i 2 kondygnacje podziemne.

Organ stwierdził, że planowa inwestycja nie jest sprzeczna z treścią ustaleń obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa, P. oraz J. D. i 58-miu mieszkańców budynku przy ul. [...] w W..

Spółdzielnia podnosiła, że realizacja planowanej inwestycji będzie wiązała się ze zwiększeniem ruchu samochodowego w czasie budowy i docelowo, co będzie uciążliwe dla mieszkańców, korzystających z zakupów w pawilonie przy ulicy [...] . J. D. i mieszkańcy domu przy ul. [...] podnosili, że decyzja jest dla nich krzywdząca, ponieważ ogranicza wyraźnie dostęp światła słonecznego i świeżego powietrza do ich mieszkań, spowoduje straty materialne

w związku ze zmniejszeniem się wartości mieszkań we Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "P."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. po rozpatrzeniu odwołań orzekło:

I. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej pkt 1. p. 2 "Ogólna charakterystyka inwestycji" i ustalić nowe brzmienie tego punktu 1 p. 2. Planowana inwestycja polega na realizacji kompleksu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z parkingiem wielopoziomowym i obiektami administracyjno-rekreacyjnymi-usługowymi, co do pkt 4 "warunki obsługi w zakresie komunikacji" dodać: dojazd do terenu inwestycji poprzez ul. [...] – działki [...] i [...] z obrębu [...],

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy,

III. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez J. D. w imieniu mieszkańców budynku przy ul. [...] w W..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Tym samym ustawodawca w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia wolność zagospodarowania gruntu, która to wolność może być ograniczona jedynie na mocy ustawy. Projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem [...].

Dla tego obszaru obowiązują ustalenia:

a) preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i funkcji usługowych II i III stopnia obsługi,

b) dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi,

c) wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczają poza granice terenu inwestycji.

W ocenie organu powyższe ustalenia planu dopuszczają możliwość realizacji inwestycji o jakiej mowa we wniosku inwestora.

Organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja w pkt 1 p.2 zawierała zbyt szczegółowe ustalenia, dotyczące parametrów projektowanej inwestycji w zakresie powierzchni użytkowej, całkowitej i wysokości zabudowy. Takie ustalenia wiążą organ wydający pozwolenie na budowę i nie może on odmiennie ukształtować warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uzasadniało zdaniem organu, zmianę decyzji w tej części. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółdzielni organ stwierdził, że obsługa komunikacyjna nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja zapewniona jest poprzez drogę dojazdową, stanowiącą działki [...] i [...] z obrębu [...], będące własnością Gminy W.. Kolegium uznało też, że postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez J. D. i 58 mieszkańców budynku przy ul. [...] podlega umorzeniu. Zgodnie z ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z ustawą z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze organem uprawnionym do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz jest zarząd spółdzielni. Poszczególnym członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z informacji uzyskanej od Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej, "P." na dzień wydania decyzji wynika, że w stosunku do żadnej z tych osób nie nastąpiło przekształcenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na prawo własności lokalu.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." oraz J. D. i 57 mieszkańców domu przy ul. [...] w W.. Skarga Spółdzielni postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie IV SA 3314/02 została odrzucona z powodu jej nieopłacenia. J. D. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych osób w skardze wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2002 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].02.2000 r. zarzucając, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że mieszkańcy budynku przy ul. [...] nie są stroną w sprawie, powołujące się jedynie na przepisy ustawy prawo spółdzielcze. Ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść protest. Również ustawa o ochronie środowiska przewiduje udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga oceny oddziaływania na środowisko, a w tym postępowaniu każdy ma prawo składania uwag i wniosków. Przywołane przepisy według skarżących wskazują, że społeczności lokalne mają prawo strony w toczącym się postępowaniu. Nadto podnoszą, że bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością, na której jest projektowana inwestycja, a nie byli informowani o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na tej nieruchomości. Obowiązek informacji wynika z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ( art. 4 pkt 6).

Skargi zawierają też zarzuty merytoryczne, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami podstawowymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan wyklucza lokalizowanie na tym terenie obiektów o uciążliwości i szkodliwości wykraczającej poza granice terenu inwestycji.

Według skarżących z ustaleń planu wynika, że teren wzdłuż ul. [...] jest specyficzny i należy uwzględnić jego funkcje ekologiczne, preferując funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe z przewagą zieleni. Ponadto jest to teren znajdujący się częściowo w obszarze wymiany i regeneracji powietrza, dla którego to obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania wszelkich emitorów zanieczyszczeń powietrza, barier mechanicznych i termicznych ograniczających w sposób znaczny, warunki przepływu mas powietrza, a także nakaz traktowania wszelkich inwestycji jako mogących spowodować pogorszenie stanu środowiska. Skarżący odwołują się też do argumentów zawartych w swojej skardze i pismach procesowych wniesionych w sprawach IV SA 1928/00 i IV SA 3295/01 oraz do załącznika graficznego, zawierającego przebieg granicy klina nawietrzającego W., z którego według nich wynika, że granica przebiega przez posesję przy ul. [...]. Odwołują się nadto do opracowań naukowych PAN, Towarzystwa Urbanistów Polskich, które wnioskują o pozostawienie Z. terenem zieleni miejskiej z dopuszczeniem, co najwyżej niskiej zabudowy ekstensywnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja nie wymagała oceny oddziaływania na środowisko, gdyż nie jest zaliczana do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani też inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma właściciel i użytkownik wieczysty terenu, na którym projektowana jest inwestycja, a także właściciele, użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a nawet działek dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio i może wywołać dla nich uciążliwe skutki. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii jednolite (zobacz uchwałę pięciu sędziów z dnia 4.12.1995 r. IV SA 20/93, II SA/Kr 62/96, IV SA 6/00, IV SA 594/99, IV SA 1056/99).

Skarżący zamieszkują w budynku przy ul. [...] zlokalizowanym na działce, która sąsiaduje z terenem przedmiotowej inwestycji. Budynek ten należy do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P.", a grunt pozostaje w jej wieczystym użytkowaniu. Skarżący są członkami tej spółdzielni. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji żadna z osób skarżących nie posiadała odrębnej własności lokalu, co wynika z informacji Spółdzielni z dnia 19.07.2002 r. oraz dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika na rozprawie. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji stroną tego postępowania była Spółdzielnia, jej też doręczono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].02.2000 r. Zgodnie z ustawą z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze oraz ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych organem upoważnionym do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz jest zarząd spółdzielni. Poszczególnym członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli postępowanie to dotyczy interesu prawnego, wynikającego z jej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Zatem w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony. Przedmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego jest tylko sam lokal. Prawo to nie obejmuje ani współwłasności części budynku przeznaczonych do wspólnego korzystania, ani współwłasności, bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje. Majątkiem spółdzielczym może zarządzać tylko spółdzielnia jako osoba prawna – poprzez swoje organy. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo to czynić bądź w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych w drodze postępowania sądowego. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony (zobacz wyrok w sprawach IV SA 629/97, IV SA 1610/99, II SA/Wr 1013/96). Od tego stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W wyroku z dnia 12.05.1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w sprawie SA/KA 2500/93 zajął stanowisko, że członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, czy szczególnego tytułu prawnego do tego, aby w stosunkach zewnętrznych (nie wynikających ze spółdzielczego prawa do lokalu), mogli występować o wydanie decyzji administracyjnej i podważać decyzje nie adresowane do nich jako stron w znaczeniu materialno-prawnym. Podzielając powyższy pogląd Sąd w niniejszym składzie zajął stanowisko, że skarżący, jako członkowie spółdzielni mieszkaniowej, posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku Spółdzielni nie mają przymiotu strony, w tym postępowaniu. Oznacza to, że nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ani też skargi do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98) zajął stanowisko, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 pkt 3 kpa.

W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy określać według przepisów art. 28, 29, 30 kpa. Odwołanie wniesione na podstawie subiektywnego przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli to subiektywne przekonanie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane tzn. nie zostanie wykazane, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w taki sposób, ponieważ nie ma podstaw do zakończenia sprawy, co do istoty. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, a zatem osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro skarżący -członkowie spółdzielni mieszkaniowej nie mieli przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak własnego interesu prawnego, to wniesione przez nich skargi podlegają oddaleniu, jako pochodzące od podmiotów nie mających legitymacji prawnej. Uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi jest spółdzielnia, użytkownik wieczysty gruntu, która statutowo jest zobowiązana do ochrony interesów swoich członków i do podejmowania konkretnych działań, służących realizacji tego celu. Wskazać też należy, że ostateczna decyzja udzielając pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji była przedmiotem dwukrotnej kontroli sądu administracyjnego w sprawach IV SA 3295/01-3452/01 i 7/IV SA 495/02.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w nich stanowisko, że członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." nie są uprawnieni do wniesienia skargi i skargi ich oddalił. Za podmiot uprawniony Sąd uznał Spółdzielnię.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) skargi oddalono.