Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 286/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5 usr. 5g
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" w G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert, podano do publicznej wiadomości informację, będącą załącznikiem nr [...] do zarządzenia, o lokalu użytkowym przy ul. [...] w G., przeznaczonym do oddania w najem na podstawie pisemnego konkursu ofert ograniczonego, w drodze zbierania i wyboru oferty, zwanego "konkursem", na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi. W zarządzeniu podano również do publicznej wiadomości Regulamin pisemnego konkursu ofert ograniczonego, w drodze zbierania i wyboru ofert, na najem lokalu użytkowego przy ul. [...] w G., o którym mowa powyżej. Do zarządzenia dołączono wzór oferty.

Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem komunalnych lokali użytkowych, czynszów i ich płatności oraz podziału Miasta na strefy czynszowe (Dz.Urz.Woj. z 2012 r. poz. 553) oraz § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta.

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. "A" w G., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001 nr 142 poz.1591 ze zm.), wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powołanego wyżej zarządzenia. "A" zarzuciła, że kwestionowane zarządzenie jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 166 Konstytucji RP. Tytuł zarządzenia nie koresponduje z jego treścią, albowiem zarządzenie to odnosi się w istocie do konkursu na prowadzenie publicznej placówki oświatowej przez podmiot prywatny, co nie jest zgodne z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm.). Według "A" oddanie wskazanego lokalu w najem podmiotowi prywatnemu jest jednoznaczne z przekazaniem temu podmiotowi placówki szkolnej do prowadzenia z ominięciem regulacji określających tryb przekazania prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta pismem z dnia 26 marca 2014 r. oświadczył, że nie znajduje ono podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina ma prawo decydować o sposobie gospodarowania mieniem gminnym także na zasadach dzierżawy lub najmu. Z kolei na gruncie ustawy o systemie oświaty nie ma przeszkód prawnych do tego, aby osoba prawna lub fizyczna prowadziła szkołę publiczną na zasadach w ustawie wskazanych. Niewątpliwie przekazanie majątku przez gminę w drodze obowiązujących regulacji prawnych nie musi wiązać się jednocześnie z przekazaniem zadania publicznego. Podkreślono, że kwestionowane zarządzenie było przedmiotem badania przez Wojewodę, który nie stwierdził jego niezgodności z przepisami prawa.

W skardze "A" wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta. Według skarżącej celem upublicznionego konkursu jest oddanie w najem wolnego prawnie i fizycznie lokalu użytkowego przez Gminę podmiotowi, który poprowadzi w okresie od dnia 1 września 2014 r. do dnia 20 sierpnia 2020 r. placówkę oświatową - publiczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonym zarządzeniu połączono oddanie w najem określonych nieruchomości jako czynności cywilno-prawnej o charakterze gospodarczym, z jednoczesnym przekazaniem do prowadzenia publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi przez osobę prawną, niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną wyłonioną z konkursu.

Według skarżącej przywołane w zaskarżonym zarządzeniu przepisy § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 7 uchwały Rady Miasta z dnia 13 stycznia 2005 r. nie dawały podstawy do oddania w najem w drodze pisemnego konkursu ofert nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, z jednoczesnym ich przeznaczeniem na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani uchwała Rady miasta z dnia 13 stycznia 2005 r. nie przewidują takiej możliwości, a przepisy te regulują jedynie oddawanie w najem nieruchomości w drodze konkursu ofert w ogólnym obrocie gospodarczym. Ponadto, skarżąca wskazała, powołując się na § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały, że w zaskarżonym zarządzeniu nie spełniono kryteriów wymaganych w tej uchwale, dopuszczając do udziału w konkursie ofert podmioty prowadzące działalność zarobkową, podczas gdy według tych kryteriów, określonych w § 2 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały, można oddać w najem nieruchomości przeznaczone na cele użytku publicznego tylko podmiotom nieprowadzącym działalności zarobkowej, wymienionym w § 2 ust. 4 pkt 1 uchwały, tj. szkołom publicznym, prowadzonym przez podmioty niepubliczne lub szkołom niepublicznym realizującym obowiązek szkolny. Wobec tego, zdaniem skarżącej, zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

W skardze zakwestionowano zakwalifikowanie nieruchomości przeznaczonej do oddania w najem jako lokalu użytkowego i wskazano, że oferowany w zaskarżonym zarządzeniu do oddania w najem lokal użytkowy nie spełnia kryteriów lokalu użytkowego. W rzeczywistości jest to jeden znajdujący się w budowie zespół czterech obiektów niewyodrębnionych samodzielnie i nieoddanych do użytku nieruchomości. W rozumieniu przepisów prawa, tj. art. 46 § 1 art. 47 § 1-3 i art. 48 kodeksu cywilnego oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obiekty przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu do oddania w najem są to nieruchomości gruntowe, w tym: zabudowane obiekty A, B i C, stanowiące nieruchomości budynkowe, natomiast przewidziany do oddania w najem teren o pow. 14.694,40 m2 z małą architekturą i infrastrukturą sportowo-rekreacyjną stanowi nieruchomość gruntową, która może być zabudowana lub niezabudowana. Natomiast "nieruchomością lokalową" jest lokal mieszkalny lub użytkowy, stanowiący przedmiot odrębnej własności, z którym związany jest udział w prawie do części wspólnych budynku oraz w prawie własności lub prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszczący w sobie dany lokal. Skoro zatem w zaskarżonym zarządzeniu za lokal użytkowy uznano kompleks nieruchomości budynkowych o całkowitej powierzchni użytkowej, wynoszącej 10.901,45 m2 i 5.155,60 m2 powierzchni zabudowy tych nieruchomości, a do tego 14.694,40 m2 niezabudowanej nieruchomości gruntowej, tj. razem 19.850 m2, czyli blisko 2 hektary, nastąpiło to w oczywistej sprzeczności i z rażącym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów. Wszystkie wykazane w zarządzeniu nieruchomości znajdują się w trakcie budowy. Oddanie do eksploatacji nieruchomości, oznaczonych jako obiekt A - dydaktyczny i jako obiekt B - sportowy, ma nastąpić w sierpniu 2014 r. Obiekt C - basen ma być oddany do eksploatacji w sierpniu 2015 r. Natomiast pozostały teren - niezabudowany, a wyposażony tylko w małą architekturę i infrastrukturę sportowo-rekreacyjną, o powierzchni 14.694,40 m2, tj. prawie 1,5 ha, który w zaskarżonym zarządzeniu został potraktowany również jako lokal użytkowy i wykazany do oddania w najem, ma być przekazany do użytku w 2015 r. i włączony aneksem do umowy najmu, według postanowień załącznika nr 1 do tego zarządzenia.

Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym zarządzeniu powierzono prowadzenie szkoły publicznej, przy jednoczesnym oddaniu w najem lokalu użytkowego osobie niepublicznej, wyłonionej z konkursu, bez wymaganego zezwolenia, co narusza zasady prowadzenia szkół określone w ustawie o systemie oświaty. Dodatkowo wskazano, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, Prezydent Miasta nie był uprawniony do oddawania w najem, w drodze pisemnego konkursu ofert, nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem z jednoczesnym przekazaniem do prowadzenia publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi osobom prawnym, niebędącym jednostkami samorządu terytorialnego lub osobom fizycznym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skarżąca wskazała, że żadna uchwała Rady Miasta nie upoważniała Prezydenta Miasta do oddawania w najem nieruchomości o znacznej wartości, przekraczającej zakres zwykłego zarządu osobom niepublicznym w takim trybie, jak w zaskarżonym zarządzeniu.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem ważnego interesu publicznego. W wyniku przeprowadzonego pisemnego konkursu ofert, do zawarcia umowy najmu została wyłoniona przypadkowo mała, istniejąca od niedawna i niesprawdzona Fundacja, prowadząca tylko jedną szkołę w prowincjonalnym mieście, której wyniki nauczania nie są jeszcze znane. Powierzenie tak dużego majątku tego rodzaju Fundacji kłóci się, zdaniem skarżącej, z interesem miejscowej ludności rozwijającego się osiedla, której dzieci powinny uczyć się i wychowywać w budowanej dla nich nowoczesnej szkole z dużym zapleczem sportowo- rekreacyjnym.

Uzasadniając legitymację do złożenia skargi "A" w G. wskazała, że do działalności statutowej związku zawodowego pracowników oświaty należy m.in. ochrona miejsc pracy dla oczekujących jej nauczycieli. Zaskarżone zarządzenie o przekazaniu szkoły publicznej do prowadzenia przez niepubliczną osobę prawną, która będzie mogła zatrudniać na stanowiskach nauczycielskich pracowników spoza systemu oświaty, na zasadach dyskryminujących nauczycieli, co powoduje, że zarządzenie to, podobnie jak w przypadku likwidacji szkoły, powinno być konsultowane ze związkami zawodowymi, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U.z 2014 r. poz. 167). "A" w G. wskazała, że organizacja związkowa jako organizacja społeczna, o której jest mowa w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma prawo do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując na brak legitymacji skargowej "A" do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie w świetle art. 50 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Według organu, skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego zasługującego na ochronę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowane zarządzenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie odnosi się bowiem do sfery praw i obowiązków pracowników oświaty, ale do przekazania majątku gminnego.

Prezydent Miasta wskazał, że wydając zaskarżone zarządzenie realizował obowiązek wynikający z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec tego nie można uznać, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Podkreślono, że zaskarżone zarządzenie dotyczy przekazania majątku gminnego, a nie przekazania zadania oświatowego polegającego na prowadzeniu szkoły podstawowej, zarzut obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty jest zatem bezzasadny.

Za niezasadny uznał również organ zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez brak konsultacji ze związkami zawodowymi w zakresie zaskarżonego zarządzenia, albowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego, który chociażby pośrednio dotyczyłby praw pracowników oświaty.

W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżąca wskazała, że legitymację do wniesienia skargi wywodzi z faktu naruszenia uprawnienia organizacji związkowej do skonsultowania z nią kwestii należących do zakresu jej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Zaskarżone zarządzanie wydano na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Aby wprowadzić nieruchomość stanowiąca własność publiczna do obrotu, niezbędne jest umieszczenie jej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano na dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń związanych z postępowaniem przetargowym, jako aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania mieniem gminnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki. (uchwała sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52) Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być zatem kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823) stwierdzono, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami "w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się przykładowo wniesienie skargi, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 36/09, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 622/06, wyrok NSA sygn. akt l OSK 159/07)

Uznając wniesienie skargi, co do zasady, za dopuszczalne Sąd uznał, iż skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi.

Powołany w skardze jako podstawa prawna legitymacji skarżącej do wniesienia skargi art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje wyłącznie w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy stanowi bowiem unormowanie szczególne w stosunku do regulacji legitymacji do wniesienia skargi zawartej w art. 50 p.p.s.a. i jako taki wyłącza zastosowania normy ogólnej. W wyroku z dnia 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2334/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., zatem związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. (Lex nr 1251932) Wskazać także należy, że proces wydawania zarządzenia nie jest poprzedzony przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, zatem w takim przypadku nie można by uznać za spełnioną przesłanki wzięcia przez organizację społeczną udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi wymóg wniesienia skargi przez organizację społeczną w trybie art. 50 p.p.s.a.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.

W orzecznictwie sądwoadministracyjnym przyjmuje się, iż posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu naruszającego interesy danej osoby. W przypadku art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką wniesienia skargi jest nie tylko posiadanie lecz dodatkowo naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem wykazać, że zaskarżone zarządzenie, negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Do wniesienia skargi nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175).

Skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Zaskarżone zarządzenie nie wpłynęło na jej własną, indywidualną sytuację prawną, nie doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień ani nie spowodowało nałożenie na nią obowiązków.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do wywodzenia legitymacji skarżącej z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U z 2014 r. poz. 167). Przepis ten stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przepis ten stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa miejscowego uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i w sprawie nie istniał obowiązek przedstawienia projektu tego aktu do zaopiniowania. W orzecznictwie przyjęto, iż obowiązek przedstawienia do zaopiniowania może dotyczyć także aktów o charakterze indywidualnym, w tym uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu w trybie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm.), bez której nie jest możliwe zawarcie umowy skutkującej przekazaniem prowadzenia szkoły, bądź zamiarze likwidacji szkoły ze wskazaniem, że uchwała taka dotyka interesu grupy osób, tzn. pracowników przekazywanej lub likwidowanej szkoły i w związku z tym wymaga opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2358/12 Lex nr 1366483, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II SA/Ol 1366/12 Lex nr 1323695)

Akt zaskarżony w niniejszej sprawie nie ma takiego charakteru. Podstawę wydania tego aktu stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarządzenie to nie rozstrzyga kwestii oddania szkoły publicznej do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

Fakt, że w przyszłości podmiot, który wygra przetarg na wynajem nieruchomości ma prowadzić na nieruchomości nowopowstała szkołę nie zmienia oceny w tym zakresie. Zaskarżony akt nie stanowi ani aktu przekazania szkoły publicznej do prowadzenia podmiotowi niepublicznemu ani też aktu wyrażenia zgody na prowadzenia szkoły przez podmiot niepubliczny. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Zezwolenie takie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Natomiast przekazanie już istniejącej szkoły osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej następuje w drodze umowy na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki (przy czym może to dotyczyć wyłącznie szkoły liczącej do 70 uczniów).

Zaskarżone zarządzenie nie ma takiego charakteru zatem brak jest podstaw do uznania, by związkowi zawodowemu przysługiwało prawo do opiniowania tego aktu. Nie dotyczy ono kwestii zatrudnienia nauczycieli, których interesów broni związek zawodowy, lecz zadysponowania majątkiem gminnym.

Na marginesie wskazać należy, iż w ocenie Sądu, za wątpliwą należałoby uznać także legitymację związku zawodowego do zaskarżenia kwestii zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej przez osobę niebędącą jednostką samorządu terytorialnego. Przypadek taki różni się bowiem od likwidacji szkoły lub przekazania istniejącej szkoły publicznej do prowadzenia podmiotowi prywatnemu. W takiej sytuacji akt indywidualny nie dotyka interesu konkretnej grupy osób, tzn. pracowników przekazywanej lub likwidowanej szkoły, w związku z tym obowiązek opiniowania takiego aktu na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jest watpliwy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymowały jej do wniesienia skargi.

Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem.

Wniesiona skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.