Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3225/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c srt. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8a, art. 8o
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1276
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych
article: art. 6, art. 7 art. 8, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 150/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 150/17, oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 maja 2016 r. M. G. zwróciła się do Starosty B. o zmianę decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. i ustalenia wielkości przysługujących im udziałów (przywoływanej dalej jako "decyzja z 1970 r."), poprzez uwzględnienie jej w wykazie osób uprawnionych do udziału w wymienionej wyżej wspólnocie gruntowej. Wskazała, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1969 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jej poprzedniczka prawna S. Z. S. była właścicielką gospodarstwa rolnego prowadzonego na nieruchomości, z którą przed wojną związany był serwitut. W okresie powojennym S. Z. S. prowadziła na nieruchomości gospodarstwo rolne, wypasając bydło na gruntach wspólnoty gruntowej oraz korzystając z tej wspólnoty poprzez zbieranie ściółki. Zdaniem jej, z prawa własności wynika domniemanie posiadania rzeczy, zaś z prawa do serwitutów leśnych i wspólnot pastwiskowych fakt korzystania ze wspólnoty do dnia 5 lipca 1963 r. Ponadto decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, wobec czego nie ma przeszkód do uwzględnienia wniosku, pomimo tego, że w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., będącego częścią decyzji, nie figuruje żaden ze spadkodawców skarżącej. Wnioskodawczyni podkreśliła, że legitymację do złożenia wniosku czerpie z art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Po rozpoznaniu wniosku, Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., podjętą na podstawie art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 1970 r. argumentując, że wniosek o zmianę decyzji został złożony po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji M. G. podniosła, że jej wniosek z dnia 10 maja 2016 r. znajduje podstawę w art. 8a ustawy i jest to samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, inna niż przewidziane w art. 145-145b k.p.a. albo art. 154-156 k.p.a. Z tych przyczyn, do oceny wniosku nie znajduje zastosowania art. 8o ustawy.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, podobnie jak wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, jest ustalany jednorazowo, według stanu z daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to jest stanu na dzień 5 lipca 1963 r. Powołany przez wnioskodawczynię przepis art. 8a ustawy dotyczy sytuacji, gdy dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ jak ustalił organ I instancji, a czego strona nie kwestionuje, decyzją z 1970 r. dokonano ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B., powiatu b., województwa l.. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 15 września 1969 r. stwierdzającą, że nieruchomość o powierzchni 97,9256 ha w B. stanowi wspólnotę gruntową. Jak wynika z zaświadczenia Starosty B. z dnia 8 maja 2015 r., decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r. została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniach od 6 lutego do 20 lutego 1970 r. Od decyzji tej wniesione zostały odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołań w dniu 16 maja 1970 r. została wydana decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. uzupełniająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. Decyzja z dnia [...] maja 1970 r, została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. w dniach od 21 maja do 12 czerwca 1970 r. Odwołań od tej decyzji nie wniesiono. W dniu 27 czerwca 1970 r. decyzja zatwierdzająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. stała się ostateczna.

Wojewoda L. odnosząc się do żądania zmiany decyzji z 1970 r. poprzez dodanie wnioskodawczyni do wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wskazał, że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Z art. 18 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że zmiany takie - w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu następują w formie wpisu do ewidencji gruntów, a wpisy te zgłasza do ewidencji zarząd spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Zdaniem organu II instancji wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie może być rozpoznany co do istoty również z uwagi na treść art. 8o ustawy. Ewentualną zmianę decyzji ostatecznej z 1970 r. w trybie art. 155 k.p.a., a nie jak błędnie podał organ pierwszej instancji - art. 154 k.p.a., wyklucza upływ 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Nadto decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zatem decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, której dotyczy żądanie zmiany, a nie kwestii nowych. Natomiast wpisanie do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej osoby dotychczas w nim nie ujętej stanowiłoby nowe zagadnienie pod względem podmiotowym. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej na skutek wniosku M. G., co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 8a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie zarząd spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest władny wnosić w oparciu o ten przepis o zmianę decyzji ustalającej listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz błędne zastosowanie polegające na odmowie zmiany w oparciu o ten przepis decyzji z 1970 r. i umieszczenia skarżącej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy; art. 8o ustawy, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny wniosku z dnia 10 maja 2016 r. o zmianę decyzji z 1970 r. i uwzględnienia skarżącej w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., stanowiącym załącznik do tej decyzji; art. 6, art. 7, art. 8, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania dowodów i okoliczności opisanych we wniosku z dnia 10 maja 2016 r. w zakresie zasadności zmiany decyzji z dnia 26 stycznia 1970 r. i umieszczenia skarżącej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę M. G. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody L. znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, a materiał ten należało uznać za wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn.zm., aktualnie Dz.U., z 2016 r., poz. 703). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma nowelizacja ustawy dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276). Na skutek tej nowelizacji zmieniono od dnia 1 stycznia 2016 r. między innymi art. 6 ust. 2 ustawy. Po art. 6 ustawy dodany został przepis art. 6a. Wreszcie na skutek nowelizacji uchylony został ust. 2 art. 8 ustawy, zaś ust. 1 tego artykułu uzyskał nowe brzmienie, wedle którego starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Jednocześnie po art. 8 ustawy dodane zostały art. 8a-8o. Sąd I instancji po przywołaniu brzmienia art. 8a ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 7, art. 8c ust. 1 i 2, art. 8e, art. 8g ust. 1 i 2, art. 8h ust. 1 i 2, art. 8i ust. 1 i 2, art. 8k, art. 8m, art. 8n ustawy stwierdził, że w świetle całokształtu przytoczonych uregulowań prawidłowe jest stanowisko Wojewody L., iż przepis art. 8a ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Według Sądu I instancji Wojewoda L. trafnie przyjął, że przepis art. 8a ustawy, dotyczy przypadków, w których dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Taka konkluzja wynika zarówno z treści powołanego przepisu oraz dalszych przepisów dodanych z dniem 1 stycznia 2016 r., jak również z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Sejmu RP VII kadencji nr 3193). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podkreślono między innymi, że spośród ponad 5100 istniejących wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha, prawie 3500 nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie – mimo że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwy organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego. Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny.

Wobec powyższego WSA przyjął, że nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. To właśnie tego rodzaju sytuacji dotyczy określony w art. 8a ustawy termin na złożenie wniosku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. dokonał ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B.. Prawidłowo wywiódł zatem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Wskazując następnie na regulację art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, Sąd podzielił stanowisko Wojewody L., że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej, albowiem z art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy jednoznacznie wynika, że późniejsze zmiany - w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu - następują w formie wpisu do ewidencji gruntów, a zmiany te zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Skarżąca nie wywodziła swojego uprawnienia od osoby wymienionej wcześniej w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, natomiast późniejsza zmiana, o której mowa w art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy odnosi się do przypadków określonych w art. 27-30 tej ustawy.

W przekonaniu Sądu I instancji organ odwoławczy poprawnie zwrócił uwagę na dodany w ramach nowelizacji przepis art. 8o ustawy. Decyzja w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. stała się ostateczna w dniu 27 czerwca 1970 r. Od tego dnia upłynęło zatem 5 lat, co w świetle obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. przepisu art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyłącza zastosowanie przepisów art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. nie mogło być prowadzone. Jednocześnie Sąd podkreślił, że przepisy rozważanej ustawy nie przewidują ograniczeń w stosowaniu przepisu art. 8o, co oznacza, że znajduje on zastosowanie także do decyzji wydanej przed dniem jego wejścia w życie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Abstrahując od powyższego stanowiska, Sąd I instancji zauważył, że w trybach przewidzianych w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych, np. art. 145 lub art. 156 k.p.a., ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Ponadto na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, zaś decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ma charakter deklaratoryjny. Wreszcie, zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Decyzja z 1970 r., której dotyczy wniosek skarżącej, jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a także decyzją związaną. Właściwy do jej wydania organ stwierdził bowiem, że wystąpił określony stan faktyczny, z którym ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wiąże określony skutek prawny. Ponadto wymieniona decyzja nie stanowi decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, wobec czego już z tej przyczyny wyłączone było zastosowanie do niej art. 154 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej z wniosku M. G. o zmianę decyzji z 1970 r. Jednocześnie jako nieuzasadnione ocenił zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 78 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. G. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Wojewody L. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 8a ustawy, poprzez jego:

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie zarząd spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest władny wnosić w oparciu o ten przepis o zmianę decyzji ustalającej listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej,

błędne zastosowanie polegające na odmowie zmiany w oparciu o ten przepis decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. i umieszczenia skarżącej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy;

b) art. 8o ustawy, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2016 r. o zmianę decyzji z 1970 r. i uwzględnienia skarżącej w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B., stanowiącego załącznik do tej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 78 § 1 k.p.a., poprzez brak zbadania dowodów i okoliczności opisanych we wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2016 r. w zakresie zasadności zmiany decyzji z 1970 r. i umieszczenia jej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że istotą sporu jest ocena, czy art. 8a noweli stanowi samodzielną, odrębną instytucję niż tryby nadzwyczajne regulowane przepisami k.p.a., a co za tym idzie, czy skarżąca zachowała termin określony w art. 8o tej noweli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na tak zdefiniowane zagadnienie odpowiedział negatywnie, powołując się na wykładnię gramatyczną art. 8a, jak też celowościową opierając się na pisemnym uzasadnieniu projektu noweli. Stanowisko Sądu budzi jednak wątpliwości, zaś argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wyroku można przeciwstawić szereg argumentów na poparcie tezy przeciwnej. Zdaniem strony wnoszącej kasację, brzmienie dyspozycji art. 8a ust. 1 i art. 8o tezy Sądu nie potwierdza. Wynika z nich bowiem, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 8a, nie podlega ona wzruszeniu w trybach określonych w k.p.a. Ustawodawca wprost więc odróżnił tryb postępowania z art. 8a od trybów opisanych w art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do argumentu, że art. 8a dotyczy jedynie wspólnot co do których nie wydano jeszcze decyzji opisanych w hipotezie art. 8a ust. 1, stwierdził, że celem noweli ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., było uregulowanie statusu prawnego wszystkich (w tym istniejących) wspólnot gruntowych w określonym czasie i temu służyło wprowadzenie specjalnego trybu postępowania uregulowanego w art. 8a - 8n tej ustawy. Przepis art. 8o ustawy oznacza, że jeżeli decyzje, o których w nim mowa, stały się ostateczne w okresie sprzed 5-ciu laty, to można je wzruszyć jedynie w trybie z art. 8a - 8n. Na taką wykładnię wskazuje expressis verbis treść analizowanego przepisu, a także konieczność wykładni zgodnej z wzorcami konstytucyjnymi (zasadą demokratycznego państwa prawa), które nakazują - w przypadku nagłego pozbawienia prawa do wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym - zagwarantować obywatelom choćby czasową możliwość skorzystania z innych trybów "zamiennych" w stosunku do trybów nadzwyczajnych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Spółka Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Uwzględniając tak unormowany zakres kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie była decyzja Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2016 r. i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany przez organy administracyjne obu instancji materiał dowodowy był kompletny, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny stanowił dostateczną podstawę do podjęcia przez Wojewodę L. zaskarżonej decyzji i oddalenia przez Sąd I instancji skargi M. G.. Chybiony jest wobec tego zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut tej treści uważa, że przedmiotem oceny organów, a ślad za nimi Sądu I instancji, powinny być dowody i okoliczności podniesione we wniosku M. G. inicjującym postępowanie. Taka ocena byłaby niewątpliwie konieczna i uzasadniona, gdyby istniała norma prawna dająca organowi podstawę do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W rozpoznawanej sprawie natomiast taka sytuacja nie miała miejsca ponieważ, jak trafnie ocenił organ odwoławczy, postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem M. G. o zmianę decyzji z 1970 r. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Podejmując ją przyjmuje się, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunku materialnoprawnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie mógł ocenić sprawy merytorycznie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8a i art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.

Problematyka wspólnot gruntowych została pierwotnie unormowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn.zm.), a następnie gruntownie znowelizowana mocą ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1276). W rezultacie do ustawy z dniem 1 stycznia 2016 r., na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej, po art. 8 dodano art. 8a-8o.

Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy VII.3193) wynika, że celem wprowadzonych zmian było dostosowanie obowiązującej ustawy do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, a także spowodowanie uregulowania stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny. Należy nadmienić, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot, że zasadniczym założeniem ustawodawcy jest ostateczne uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została dotychczas wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Celem art. 8a, nie jest zatem umożliwienie zainteresowanym podmiotom dokonania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych, uprzednio ustanowionych na mocy decyzji wydanych na podstawie obowiązującej od 1963 r. ustawy. W sytuacji, gdy wspólnota gruntowa funkcjonuje w obrocie prawnym, ustanowiony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, to wszelkie późniejsze zmiany w tym zakresie powinny odbywać się przy zastosowaniu art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia 15 września 1969 r. nieruchomość o powierzchni 97,9256ha w B. stanowi wspólnotę gruntową. Niespornym jest również, że decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej m. B., pow. b., woj. L. oraz ustalono wielkość udziałów we wspólnocie. Wspomniana decyzja w toku postępowania odwoławczego została zmieniona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1970 r., poprzez uzupełnienie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w B.. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo odkodował treść art. 8a ustawy uznając, że w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości gruntowych miasta B. został uregulowany, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania art. 8a ustawy. Przepis art. 8a nie służy do zmiany wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie wywodzi swoje uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej od osoby, która nie została w nim uwzględniona. Nie ma wobec tego racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że celem ustawy nowelizującej ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych było uregulowanie stanu prawnego wszystkich wspólnot gruntowych, także tych już istniejących.

Zmiana decyzji w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie była również prawnie dopuszczalna z uwagi na treść art. 8o ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Decyzja z 1970 r. stała się ostateczna z dniem 27 czerwca 1970 r., wobec czego upływ 5-letniego terminu, o którym stanowi art. 8o jest zagadnieniem niebudzącym wątpliwości. Zaznaczyć przy tym trzeba, w ślad za Sądem I instancji, że tryb nadzwyczajny służący do zmiany decyzji ostatecznych, unormowany w art. 154 k.p.a. (decyzja, na mocy której żadna ze strona nie nabyła prawa) oraz art. 155 k.p.a. (decyzja, na mocy której strona nabyła prawo), co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczy tylko decyzji konstytutywnych, a nie deklaratoryjnych oraz decyzji uznaniowych. Nie ma natomiast zastosowania do decyzji związanych. Tymczasem decyzja z 1970 r. ma charakter deklaratoryjny i jest decyzją związaną, albowiem właściwy organ stwierdził, że wystąpił określony stan faktyczny, z którym ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wiąże określony skutek prawny.

Podsumowując, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie narusza przepisów prawa wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.