Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2511/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9g, art. 9x ust. 2 i 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. Sp. z o.o. kwotę 12.983 (dwanaście tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "SKO", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej za nie wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z 13 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. za nieosiągnięcie w 2013 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] (dalej również "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z [...] września 2014 r. działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9zb ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej również "u.c.p.g.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 27 ze zm., dalej również "k.p.a.") orzekł o nałożeniu na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również "skarżąca". "spółka") kary pieniężnej w wysokości 216 526,47 zł za nieosiągnięcie w 2013 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że w przypadku, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g, tj. nie osiąga w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wymienionych powyżej frakcji odpadów komunalnych, podlega karze pieniężnej, której wysokość oblicza się zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Wymagany do osiągnięcia w 2013 r. poziom recyklingu, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania o ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 645), wynosił 12%. Osiągnięty przez skarżącą poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia poszczególnych frakcji odpadów komunalnych, obliczony w oparciu o dane zawarte w składanych sprawozdaniach kwartalnych podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] za I, II, III i IV kwartał 2013 r. wyniósł 6,50%, a zatem był niższy od wymaganego.

W związku z powyższym Prezydent nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 216 526,7 zł, zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Wysokość kary pieniężnej obliczona została jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: art. 9x ust. 2, art. 9z ust. 2, art. 6d, art. 3b, art. 3 ust. 1 pkt 3 i 7, art. 6f i 6s ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego SKO wystąpiło do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie (1) ustalenia czy [...] sp. z o.o. zawarła z miastem [...] umowy, o których mowa w art. 6f ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. (2) wskazania szczegółowego sposobu wyliczenia kary nałożonej na spółkę na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g., z uwzględnieniem oznaczeń wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na powyższe organ I instancji przekazał szczegółowe wyliczenia kary nałożonej na skarżącą oraz wyjaśnił, iż w 2013 r. miasto [...] nie zawarło z [...] sp. z o.o. umowy, o której mowa w art. 9f u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że skoro kara dotyczy naliczenia kary z tytułu nieosiągania właściwego poziomu recyklingu w 2013 r. to ocena zasadności kary winna nastąpić w kontekście regulacji obowiązujących w 2013 r. Stosownie do brzmienia art. 9g u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 u.c.p.g., i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 u.c.p.g., jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. i art. 3c ust. 2 u.c.p.g.

SKO ustaliło, iż w 2013 r. m. [...] nie zawarło ze skarżącą umowy o której mowa w art. 9f u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu). Umowy w zakresie świadczenia usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych m. [...] zawarło 19 listopada 2013 r. oraz 14 i 15 kwietnia 2014 r. ale z innymi, niż skarżąca podmiotami gospodarczymi. Nie doszło również do rozwiązania tych umów. Tym samym organ odwoławczy za bezsporne uznał, iż w 2013 r. skarżąca nie zawarła umowy, o której mowa w art. 9f u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu) okoliczności tej nie kwestionuje również sam pełnomocnik skarżącej. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, za umowę, o której mowa w art. 9f ust. 1 u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu) nie można uznać porozumienia nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zawartego pomiędzy m. [...] a skarżącą, albowiem nie zostało zawarte w wyniku przeprowadzenia przez m. [...] przetargu lub zamówienia z wolnej ręki, zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Wprawdzie porozumienie dotyczy odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze m. [...], jednakże odnosi się do nierealizowanych przez m. [...] obowiązków wynikających z art. 6s u.c.p.g.

Nadto, w toku postępowania SKO przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 9f u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu). W piśmie z 17 czerwca 2016 r. organ I instancji wyjaśnił, iż w 2013 r. m. [...] nie zawarło z [...] sp. z o.o. umowy, o której mowa w art. 9f u.c.p.g. (powinno być art. 6f u.c.p.g. – przyp. Sądu).

Odnosząc się do zasad naliczenie kary dla przedsiębiorcy, który w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych nie osiągnął poziomów recyklingu organ wskazał na treść art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Z uwagi na ogólnikowość wyliczeń kary dokonanych przez organ I instancji SKO wystąpiło o wskazanie szczegółowego sposobu jej wyliczenia. Po kontroli poprawności przeprowadzonych obliczeń w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 maja 2012 r w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, SKO nie znalazło podstaw do ich zakwestionowania.

Organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania doszło do zmiany przepisów art. 9g oraz art. 9x ust. 2 u.c.p.g., jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, albowiem obowiązujące obecnie przepisy (art. 9g u.c.p.g.) nakładają obowiązek osiągania w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów recyklingu na każdy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, jak również w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przewidziana została kara pieniężna za niewywiązywanie się z powyższego obowiązku.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017 r. wywiodła [...] Sp. z o. o z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zapewniający poszanowanie dla zasady prawdy obiektywnej oraz dla zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady działania w oparciu o przepisy prawa i w konsekwencji przyjęcie przez SKO, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, pomimo jednoznacznego ustalenia w stanie faktycznym, iż skarżącą z m. [...] łączył stosunek umowny, zatem obiektywnie należało uznać, iż nałożenie kary w takim stanie rzeczy jest niedopuszczalne,

art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie zgromadzonych w sprawie dowodów i w konsekwencji w istocie błędne przyjęcie przez SKO (lecz także Prezydenta), iż skarżącą i m. [...] nie łączyła umowa w zakresie odbierania odpadów komunalnych,

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 9g, art. 9x ust. 2, art. 9z ust. 2, art. 6d, art. 3b, art. 3 ust. 1 pkt. 3 i 7, art. 6f i art. 6s ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie działała w oparciu o umowę zawartą z m. [...] oraz niezasadne przyjęcie, iż niezastosowania przez m. [...] trybu przetargowego koniecznego do zawarcia umowy oznacza, iż pomiędzy skarżącą a m. [...] nie było stosunku cywilnoprawnego tj. umowy, która regulowałaby zasady współpracy stron w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Nadto błędne przyjęcie, iż nie zawarcie umowy w trybie art. 6f u.c.p.g. oznacza, iż skarżącą i m. [...] nie łączył stosunek umowny - konieczny, zdaniem SKO, aby możliwa była jego ocena w trybie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W konsekwencji błędne przyjęcie zasadności nałożenia na Spółkę kary, w oparciu o literalne brzmienie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości,

art. 353, 3531 i następne Kodeksu cywilnego, poprzez w istocie błędne przyjęcie przez SKO, iż m. [...] i Spółka nie zawarły umowy w zakresie odpłatnego świadczenia usługi odbioru i transportu odpadów komunalnych.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania, bądź zobowiązanie odpowiednio SKO lub także Prezydenta do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowania w zakreślonym przez Sąd terminie,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając zarzuty skargi w pierwszym rzędzie wskazano, iż skarga opiera się o brzmienie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości obowiązujące w dacie wydawania decyzji organu I instalacji. Przepisy te uległy w tzw. między czasie zmianie i stosownie do art. 11 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152 poz. 897 ze zm.), właściciel nieruchomości, który w dniu wejścia w życie ustawy ma zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (o której mowa w art. 6h), w okresie obowiązywania tej umowy, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od 1 stycznia 2012 r.). Nadto, w okresie, w którym właściciel nieruchomości jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina nie jest obowiązana do odbierania od niego odpadów komunalnych.

Od 1 lipca 2013 r. każda gmina w Polsce (a w tym również m. [...]) stała się odpowiedzialna za kompleksowe zorganizowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a w tym za ich odbiór i zagospodarowanie. Taki stan oznaczał, iż od 1 lipca 2013 r. m. [...] przejęła także obowiązki w zakresie osiągnięcia wymaganych prawem celów ekologicznych (także w zakresie objętym skarżoną decyzją), stosownie do art. 3b u.c.p.g. Obowiązek wynikający z tego przepisu należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ramach tego "generalnego" obowiązku gminy zobligowane są m. in do objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz zagwarantowania (zapewnienia) osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż począwszy od 1 lipca 2013 r. to wyłącznie na gminach (a zatem także na m. [...]) spoczywa obowiązek osiągnięcia nakazanych ustawą celów ekologicznych. Próba zatem "przerzucenia" tego obowiązku na przedsiębiorcę (w zakresie drugiego półrocza 2013 r.) musi być uznana za niezgodną z ustawą, a zatem nieskuteczną. Już tylko z tego względu skarżona decyzja musi być uznana za nieprawidłową (wadliwą), bowiem w żadnym razie ustawodawca nie przewidział zwolnienia gminy z odpowiedzialności za tak zdefiniowane zadania.

Skarżąca zgodziła się z ustaleniami SKO co do tego, że m. [...] w istocie nie dokonało wdrożenia na swoim terenie "nowego" systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2013 r. Zastosowało natomiast, co nie jest kwestionowane przez organy administracji, swoisty system "pomostowy" tj. zdecydowało o powierzeniu zadania (i tylko tego zadania) odbioru i transportu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na jej terenie, podmiotom trzecim, a w tym spółce. Z podmiotami tymi m. [...] zawarło umowę, w myśl której w zamian za określone wynagrodzenie (wypłacane przez m. [...]) podmioty te (a w tym Spółka) zobowiązane były do świadczenia usługi odbierania odpadów komunalnych. W ramach usługi świadczonej na rzecz m. [...] (a nie mieszkańców, którzy nie byli w żadnym razie stroną tej umowy) spółka (oraz inne wybrane podmioty) nie były zobligowane do zagospodarowania (przetworzenia) odebranych odpadów. Kwestia ta została bowiem przez m. [...] uregulowana w żaden sposób. Obowiązkiem zaś spółki było wyłącznie wykonanie usługi odbioru i transportu odpadów komunalnych.

Ponadto skarżąca za niezrozumiałe i sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa uznała stanowisko SKO, które nie kwestionując wprost istnienia stosunku umownego pomiędzy m. [...] i spółką uznało, iż porozumienie z [...] czerwca 2013 r. jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem nie zostało zawarte w trybie przetargu lub zamówienia z wolnej ręki. Skarżąca podkreśliła, że to na ustanowionym ustawowo podmiocie ciąży obowiązek działania w określony sposób i nie może być on w żadnym razie "przerzucany" na inne podmioty. W tym kontekście, Spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji faktu, że m. [...] zdecydowało o zleceniu zadań w zakresie odbierania odpadów komunalnych w innym trybie, jak przetarg, czy zamówienie z wolnej ręki. Za niezasadne skarżąca uznała argumenty SKO, iż porozumienie to nie może być traktowane jako umowa zawarta na podstawie art. 6f u.c.p..g. bowiem nie doszło na terenie m. [...] do rozstrzygnięcia przetargu (o którym mowa w art. 6d tej ustawy). Oznacza to jednocześnie, że poza zakresem postępowania jest to czy powierzenie zadania odbierania (od 1 lipca 2013 r.) odpadów odbyło się zgodnie z literą ustawy prawo zamówień publicznych. Jest to zadanie i właściwość innych organów rzeczowych. Istotą natomiast pozostaje skutek formalny i materialny takiej umowy (porozumienia). W ocenie skarżącej porozumienie zawarte przez m. [...] i spółkę zawiera wszelkie elementy wskazujące na to, iż m. [...] zleciało Spółce wykonanie zadania własnego w zakresie odbioru i transportu odpadów komunalnych. Treść tej umowy odpowiada usłudze odbioru odpadów komunalnych, jaką gmina uprawniona była/jest (a w istocie zobowiązana) powierzyć stosownie do brzmienia art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Tym samym odpowiedzialność w zakresie zagospodarowania odpadów pozostała wyłącznie po stronie m. [...] i nie została przejęta przez spółkę w zakresie umownym.

Ponadto, skarżąca wskazała, że treści art. 9g u.c.p.g. (w brzmieniu ówcześnie obwiązującym), nie należy interpretować wyłącznie w sposób literalny. Nałożenie kary jest działaniem o charakterze restrykcyjnym i represyjnym, dlatego konieczne jest zastosowanie wykładni co najmniej systemowej. Ideą tego przepisu było nie to by ustalić w jakim trybie gmina zleciła wykonanie określonego zadania, lecz to, iż dany przedsiębiorca działa samodzielnie i nie współpracuje (nie ma np. zawartej umowy) z gminą. Stąd też, biorąc pod uwagę cel tego przepisu należy stwierdzić, iż jeśli gmina zawarła z przedsiębiorcą umowę (porozumienie), to jego działanie jest dla tego przedsiębiorcy wyłączone. Jednocześnie spółka wskazała, że aktualnie obowiązujący art. 9g u.c.p.g. oddaje intencje ustawodawcy. Intencją tą jest to, aby podmiot (przedsiębiorca), który nie działa pod auspicjami gminy samodzielnie poniósł odpowiedzialność za osiągnięcie zakładanych celów ekologicznych. Jeśli natomiast w oparciu o stosunek umowny z gminą wykonuje te zadania na jej zlecenie, to zasady w tym zakresie reguluje już ten stosunek umowny, a ustawowo za osiągnięcie celów ekologicznych odpowiedzialna jest gmina. Bez znaczenia jest zaś to w jakim trybie doszło do zawiązania tego stosunku umownego na linii przedsiębiorca - gmina (w niniejszej sprawie Spółka - m. [...]). W analogiczny sposób należy odczytywać także brzmienie normy prawnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji przez Prezydenta, jak również aktualną treść tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a decyzji organu odwoławczego upłynęły prawie 3 lata. W tym czasie ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach była wielokrotnie nowelizowana. Organ odwoławczy zwrócił uwagę jedynie na zmianę art. 9g i 9x ust. 2 ustawy, jednakże stwierdził, że powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem obowiązujące obecnie przepisy nakładają obowiązek osiągania w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów recyklingu na każdy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomość.

Organ odwoławczy pominął jednak istotną okoliczność, że powodem wymierzenia kary przez organy administracji, co wynika wprost z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było brak zawarcia ze skarżącą przez m. [...] umowy w drodze przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Obowiązujący w dacie wydawania przez organ I instancji art. 6f ustawy (mylnie przywoływany w zaskarżonej decyzji jako 9f) stanowił, że "wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości".

W dacie wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis ten już nie obowiązywał, albowiem art. 6f ust. 1 ustawy został uchylony na mocy ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. (Dz. U. z 2016. poz.1020) o zmianie ustawy prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw). W dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymagały już zawarcia z przedsiębiorcą umowy w drodze przetargu.

Stanowiący podstawę wydania decyzji przepis art. 9g, zarówno w dacie zaistnienia zdarzenia, jak i wydania decyzji przez organ I instancji stanowił, że "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.".

W myśl zaś art. 9x ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji 2. "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o powyższy przepis powiązane było nierozerwalnie z obowiązkiem zawarcia umowy w drodze przetargu, gdyż to właśnie w przypadku braku zachowania tej formy zawarcia umowy i niewykonania obowiązku określonego art. 9g skutkowało nałożeniem na przedsiębiorcę kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 ustawy.

Uchylenie art. 6f ust. 1 ustawy skutkowało jednoczesną zmianą art. 9g i 9x wprowadzoną ustawą zmieniającą z dnia 22 czerwca 2016 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 9g stanowił, że "podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2". Artykuł 9x ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym art. 7 pkt 11 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw i obowiązujący w dniu wydania decyzji przez SKO, jednoznacznie wskazywał, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. może być nałożona na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższe zmiany przepisów uznało jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływające na jej wynik. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Poprzednio obowiązujący art. 9x ust. 2 wiązał wymierzenie kary pieniężnej między innymi z brakiem zawarcia umowy w drodze przetargu. Brzmienie powyższego przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji jako jedną z przesłanek wymierzenia tej kary wskazywało zawarcie umowy przez przedsiębiorcę z właścicielem nieruchomości. Ta istotna okoliczność została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominięta. Nadal jako przesłankę wymierzenia kary organ przyjął brak zawarcia umowy w drodze przetargu. Organ pominął całkowicie, że ustaw z dnia 22 czerwca 2016 r. nie zwiera przepisów przejściowych. W aktach sprawy, ani w treści decyzji brak jest jakichkolwiek informacji, aby skarżąca spółka zawierała umowy z właścicielami nieruchomości, co dawałoby podstawę do stosowania przepisu art. 9g w nowym brzmieniu.

Zwrócić należy uwagę, że nowelizacja ustawy z 22 czerwca 2016 r. nie zawierała przepisów przejściowych. Zaakcentować należy, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, P. 2000, s. 62). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97 ONSA 1998, Nr 1, poz. 10).

Nie można więc wywieść wniosku, że do danego stanu faktycznego należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie jego wystąpienia, a nie w dacie wydawania decyzji przez organ.

Podkreślić należy, że organy administracji w myśl art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP zobowiązane są działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Dlatego SKO oceniając zasadność wymierzenia [...] Sp. z o.o. kary za nieosiągnięcie w 2013 r. w odniesieniu do masy odebranych od siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, powinien działać w oparciu o zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. W myśl tej zasady od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym (w:) Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Zasada ta obowiązuje na gruncie rozpoznawanej sprawy z uwagi na brak przepisów przejściowych w kwestii wymierzania kary w oparciu o art. 9x ust. 2 u.c.p.g. na podmiot określony w art. 9g u.c.p.g. i niezależnie od przyczyn z jakich organ odwoławczy przez blisko 3 lata prowadził postępowanie odwoławcze.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a w szczególności, czy pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielami nieruchomości zostały zawarte umowy, co stanowi jedną z przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej o której mowa w art. 9x ust. 2 ustawy, czy też skarżąca spółka działał w oparciu o inne zobowiązanie kontraktowe, a następnie po dokonaniu analizy obowiązujących przepisów ustali, czy istnieją podstawy prawne do wymierzenia stosownej kary.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis w wysokości 2166 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt sześć) złotych ustalony zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych, ustalone w oparciu o § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz opłatę skarbową za dokument pełnomocnictwa w wysokości 17 (siedemnaście) złotych, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).

-----------------------

12