Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2135/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 738/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 738/17, oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

M. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 6-9 poniżej.

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

a) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) – poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżący miał jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015.

b) art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącego licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżący, we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzał zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmował wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac, a także sprzedaży pozyskanych z nich płodów rolnych, z których zysk trafiał na jego własny rachunek osobisty.

c) art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącego, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącego, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy skarżącym i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału skarżącego w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów.

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności - w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżący jest uważany przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 347 z 2013 r., s. 608), jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy – poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy oraz że nie było podstaw do jej przeprowadzenia, podczas gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez stronę skarżącą.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego, nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył.

Dodatkowo Sąd I instancji nie zauważył, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie, a ponadto przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie szerszym niż miało to miejsce w postępowaniu przed organem I instancji; przeprowadzenie postępowania dowodowego o zakresie i temacie niepodnoszonym przez organ w toku postępowania odwoławczego, o którym strona skarżąca dowiedziała się dopiero z lektury zaskarżonej decyzji i powołanie się na nowe okoliczności i fakty, które to nie były przedmiotem rozważań przed organem I instancji, co spowodowało, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż postępowanie dowodowe i okoliczności, na które powołuje się organ II instancji nie stanowią uzupełnienia postępowania dowodowego, a wskazują całkowicie nowe okoliczności, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję i powołano się na szereg podmiotów, które nie zostały wymienione w decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji niezrozumiałych dla strony skarżącej "Konfiguracji", co doprowadziło do tego, że strona skarżąca w żaden sposób nie mogła odnieść się do zarzutów stawianych przez organ II instancji, a co Sąd I instancji uznał za nieistotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z 1995 r., s. 1), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE. L 25 z 2011 r., s. 8) oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z 2009 r., s. 16) poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy

subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia.

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna.

7) art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni w/w normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w w/w normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych.

8) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 2013 r., s. 549) oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich – poprzez:

- zastosowanie ich, względnie poprzez akceptację ich zastosowania przez organ, jako bezpośredniej podstawy prawnej przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo braku łącznego wystąpienia przesłanek zastosowania w/w norm, określonych w ich hipotezie oraz sprecyzowanych w zgodzie z obowiązującą wykładnią TS (UE), przy czym okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu decyzji i powtórzone następnie w uzasadnieniu wyroku, jako zdaniem organu i Sądu dowiedzione i tym samym stanowiące element ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, odpowiadają wprost ustawowym przesłankom zastosowania innej normy prawa materialnego, a mianowicie – w zależności od realizowanego Pakietu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 - a contrario właściwej normy § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno- środowiskowo-klimatyczne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415), której przesłanki w sposób jednoznaczny wykluczają się wzajemnie z przesłankami w/w klauzuli art. 60 ww. rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.,

9) art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z 2005 r., s. 1) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącego, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, pomimo iż skarżący był w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywał go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzał nim i prowadził w nim aktywną gospodarkę rolną.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji nr 809/15/2017 wydanej przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r., oraz decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2015; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 2 lipca 2021 r.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnoszący skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczył w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2015. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącego miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW). Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Reguły rządzące postępowaniem o przyznanie płatności zostały uregulowane w art. 27 ust. 1-3 ustawy. Na mocy tych przepisów ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

W ocenie NSA, przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ, mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie skarżący potwierdzał poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW zostało wyodrębnione sztucznie, bo jedynie na gruncie prawa administracyjnego, a technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie, czyli w sensie cywilnoprawnym, a więc faktycznie, stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i finansowanych przez grupę producentów rolnych (osób prawnych i fizycznych).

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2015 rok, zadeklarował rolnicze użytkowanie 88 działek ewidencyjnych położonych w województwach: dolnośląskim, lubuskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim. Ponadto skarżący kasacyjnie jest wspólnikiem oraz prezesem zarządu szeregu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które również ubiegały się o przedmiotowe płatności na 2015 rok.

Organy nie zarzucały skarżącemu niespełnienia warunków dla przyznania płatności, wykazały natomiast że zostały one wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały, czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności:

- powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami – przede wszystkim chodzi o M. K.),

- formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.),

- pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat,

- faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.),

- wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego,

- położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodziny i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych, tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich innym podmiotom, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników tj. płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem prowadzonym przez skarżącego kasacyjnie oraz jego roli przewodniej we wspólnym przedsięwzięciu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego kasacyjnie, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie wraz z pozostałymi powiązanymi podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżący kasacyjnie, podnosząc ten zarzut wskazał, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR, nadto na wniosek strony przedłużył czas do składania wyjaśnień, jak również doszło do spotkania z Panem M. K. oraz jego pełnomocnikami i ojcem w siedzibie Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W roku postępowania skarżący nie był pozbawiony prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również był informowany o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oceniając naruszenie przez organ administracyjny art. 89 § 1 k.p.a., nie można również tracić z pola widzenia modyfikacji regulacji k.p.a. wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. 2018. 627 ze zm.), zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten zdecydowanie aktywizuje stronę postępowania dowodowego i w konsekwencji powoduje, że to głównie od aktywności strony postępowania administracyjnego zależy wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji może dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż w ramach I instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania ostatecznej prawidłowej oceny zasadności wniosku skarżącej o płatność. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej kasacyjnie, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo wydania decyzji formalnej prowadzącej do umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, nie zmienił też jej podstawy materialnoprawnej, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Nadto skarżący kasacyjnie w pkt E uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał, iż WSA w Poznaniu sporządził uzasadnienie w sposób ogólnikowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ten zarzut również jest nieusprawiedliwiony. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu I instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Zatem, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to co miało miejsce w tej sprawie, to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut naruszenia omawianego przepisu.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, gdyż przepisy te – jako odnoszące się do płatności bezpośrednich – w ogóle nie miały w sprawie zastosowania.

Z kolei sformułowany w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1698/2005 nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ rozporządzenie to nie miało zastosowania do płatności ONW za 2015 r., jako że zostało uchylone na mocy art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 487 z późn. zm.).

Ponadto, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Wprowadzona w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie, nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena, czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków, nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działał w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 - 53)). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie innym podmiotom gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek. W przypadku bowiem stwierdzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wprost przekłada się na niezasadność zarzutów sformułowanych w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolując zaskarżone orzeczenie, czyni to na gruncie stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania. Stąd – co do zasady – w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).