Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 912/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 101
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk/spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg J. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. J. i G. J. solidarnie kwotę 697 zł /słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego; IV. zwraca skarżącej G. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależenie uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez G. J. i J. J. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego p.n. Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne [...] z usługami, budynek biurowo-usługowy, budynek handlowy wraz z infrastruktura techniczną oraz wjazd z ul. [...] na działkach nr 2743/1, 2743/3, 2743/4, 2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2741/16, 2741/15, 2741/18, 2741/19, 2741/23, 2741/20, 2741/21, 2741/8, 2741/9, 2742/7, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2740 obr. 216 położonych w R.

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco.

J.J. w dniu 21 grudnia 2006r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne [...] z usługami, budynek biurowo-usługowy, budynek handlowy wraz z infrastrukturą techniczną oraz wjazd z ul. [...] na działkach nr 2743/1, 2743/3, 2743/4, 2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2741/16, 2741/15, 2741/18, 2741/19, 2741/23, 2741/20, 2741/21, 2741/8, 2741/9, 2742/7, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2740 obr. 216 położonych w R.

Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne na działkach określonych przez inwestora we wniosku. W pkt 1 sentencji decyzji określił rodzaj inwestycji (jak wyżej), w pkt 2 warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych tj.:- warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego; - warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi; - warunki szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; warunki dotyczące projektu budowlanego; - inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W pkt 3 decyzji określił linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone w załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia sprzedażowa sklepu nie przekroczy 2000 m². Ze względu na sąsiedztwo wnioskowanego terenu z zakładami stwarzającymi zagrożenie wystąpienia poważnych awarii zobowiązano Inwestora do: - zaprojektowania inwestycji w taki sposób, aby realizowane obiekty usytuowane były w bezpiecznej odległości od tych zakładów; - zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwość poniżej ustalonego poziomu bądź zwiększające odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości.

Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. – pismo z dnia [...] stycznia 2007r., znak [...] oraz jak wskazano w jej treści nie wymagała uzgodnienia z Marszałkiem Województwa i Wojewodą w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071)

SKO postanowieniem z dnia [...] października 2008r., nr [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. SKO decyzją z dnia [...] marca 2009r., nr [...], działając na zasadzie art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta znak [...] z dnia [...] stycznia 2007r.

Podstawą takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja obarczona jest szeregiem wad mających charakter rażącego naruszenia prawa, tj art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ podał, że w aktach brak jest jakichkolwiek danych uzasadniających nałożenie w decyzji warunków związanych z uznaniem znajdującego się w pobliżu działek wnioskodawcy objętych planowaną inwestycją zakładu [...] sp. j. za zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Z definicji zawartej w art. 248 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) wynika, że uznanie za taki zakład uzależnione jest od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie. Rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2001r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. nr 58, poz. 535 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006r. (Dz. U. nr 30, poz. 208),

W decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek zaprojektowania inwestycji w taki sposób, aby realizowane obiekty usytuowane były w bezpiecznej odległości od tych zakładów oraz nakazał uwzględnić przepisy § 11 ust. 1 i 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, art. 2 ust 5 o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym oraz art. 5 ust 1 pkt 6 prawa budowlanego. Warunki te nałożone zostały bez dokonania analizy oddziaływania na sąsiednie nieruchomości [...] sp.j., a ich ogólnikowy charakter nie może stanowić wiążących wytycznych dla organów wydających pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że instalacje amoniakalne zlokalizowane na terenie spółki A, nie zawierają amoniaku w ilości przekraczającej wartości progowe określone ww. rozporządzeniu, co oznaczałoby, że nie ma podstawy faktycznej i prawnej do nałożenia przedmiotowych warunków. SKO wskazało, że dodatkowo rozważyć należy zastosowanie przepisu art. 248 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie.

SKO stwierdziło też, że treść decyzji oraz analizy urbanistycznej nasuwa wątpliwości czy organ odnosząc się do zakładów stwarzających zagrożenie występowania poważnej awarii nie miał na myśli także spółki B. W decyzji oraz analizie urbanistycznej organ nie wskazuje konkretnie, o jakie zakłady chodzi, w części tekstowej decyzji w ogóle nie pada nazwa jakiegokolwiek zakładu, natomiast w części tekstowej analizy urbanistycznej nazwa spółki A i spółki B podana jest przy analizie kontynuacji funkcji, natomiast w aspekcie funkcjonowania zakładów stwarzających zagrożenie awarii, także i w analizie nie użyto wprost nazwy zakładów. W sytuacji, gdy organ miał na myśli także spółkę B, to również tego zakładu dotyczą uwagi o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W toku postępowania organ nie wezwał wnioskodawcy do przedstawienia dokumentów wymaganych przepisem art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach brak jest map mających charakter dokumentu (a więc co najmniej uwierzytelnionych) określających granice terenu objętego wnioskiem. Do wniosku nie dołączono dokumentów obrazujących planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Wnioskodawca dołączył do wniosku szereg wypisów z rejestru gruntów, które nie spełniają wymogów art. 76 k.p.a. dla uznania ich za dokument urzędowy z uwagi na brak uwierzytelnienia odpisów.

W ocenie SKO decyzja narusza także przepisy § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej rozporządzeniem z uwagi na: 1) nieustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, do czego zobowiązuje § 5 rozporządzenia; 2) nieustalenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów, do czego zobowiązują § 6 - 8 rozporządzenia. Brak wyznaczenia w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej obowiązującej linii zabudowy od ul. [...] stanowi naruszenie § 4 i § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Decyzja będąca przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności narusza art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak szczegółowej analizy sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w kwestii uzgodnienia decyzji z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego do wydania, którego organem właściwym jest wojewoda.

Naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. SKO dopatrzyło się również w uniemożliwieniu Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w R., jako stronie postępowania wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz z uwagi na zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę zasadnym jest stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazujący organowi stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ w tym miejscu powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych m.in. w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy , gdy jest oczywiste i niewątpliwe. W ocenie organu stwierdzone naruszenia prawa przedmiotowej decyzji mają charakter oczywisty i w sposób bezpośredni naruszają wskazane przepisy prawa materialnego oraz procesowego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli G. J. oraz J. J., działający przez pełnomocników.

Pełnomocnik G. J. nie zgodził się ze stanowiskiem SKO dotyczącym konieczności rozważenie przez organ I instancji zastosowania przepisu art. 248 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż wnioskodawca dołączył wszystkie wymagane dokumenty do wniosku. Nie wszystkie wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. powinny być w przedmiotowej lokalizacji zastosowane. Nie jest rażącym naruszeniem prawa nieustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sytuacji, gdy w decyzji ustalono wskaźniki minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów i wysokości zabudowy. Odstąpienie od ustalenia linii zabudowy od ul. [...] uzasadnione było natomiast brakiem planowanej zabudowy od tej strony. Również nieokreślenie w decyzji górnej krawędzi elewacji nie może skutkować jej unieważnieniem decyzji, bo ustalenie zabudowy na 1- 9 kondygnacji jest wystarczające dla zapewnienia ładu przestrzennego. Decyzja nie wymagała uzgodnienia z dyrektorem zarządu gospodarki wodnej, gdyż wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Na części obszaru objętym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi Wisłoka nie jest planowana zabudowa.

Pełnomocnik J. J. powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. J. Dodatkowo zarzucił nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w sprawie ze skargi spółki A na decyzję SKO z dnia [...] września 2008r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009r. SKO w Rzeszowie po przeprowadzeniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w całości poparło argumentację zawartą we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2009r. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania wniosku o zawieszenia postępowania administracyjnego SKO wskazało, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona na wniosek której postępowanie zostało wszczęte. W przedmiotowej sprawie natomiast postępowanie zostało wszczęte z urzędu, co wyłączyło możliwość jego zawieszenia.

W podstawie prawnej SKO powołało art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.)

Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja obarczona jest szeregiem wad mających charakter rażącego naruszenia prawa w odniesieniu art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca G. J. działająca przez radcę prawnego W. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 97, art. 157 i art. 10 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego poprzez:

- wyrażenie poglądu, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007r. obarczona jest szeregiem wad mających charakter rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. podczas, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji stwierdzając nieważność decyzji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje do tego podstawa, niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega wada decyzji;

- błędne uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego organ nie wezwał wnioskodawcy do przedstawienia wymaganych przepisem art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokumentów, podczas gdy wnioskodawca przedłożył wypełniony wzór wniosku i ustalenie warunków zabudowy zawierający wszystkie wymagane informacje i dokumenty;

- błędne uznanie, iż w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów § 4 -9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.; - błędne uznanie, iż w toku posterowani doszło do naruszenia art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art. 53 ust 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- nieuwzględnienie i brak rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (II SA/Rz 259/09) skargi spółki A z siedzibą w L. decyzję SKO [...] z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] marca 2009r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazując na poglądy doktryny, piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiodła, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące oraz, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności w części dotkniętej wadą, a wolne od wad rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Organ stwierdzając nieważność decyzji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności – niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega ta wada decyzji. Na tej podstawie stwierdził, że możliwym byłoby stwierdzeni nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta, która dotyczy zachowania bezpiecznej odległości projektowanego osiedla od zakładu, o którym mowa w art.248 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca podała jednak, że w decyzji nie jest konkretnie określony zakład, dlatego nie można tego uchybienia traktować jako rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że nie ma podstawy prawnej i faktycznej do nałożenia obowiązku zachowania bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających wystąpienie poważnej awarii. Podkreśliła, że do wniosku sporządzonym na normatywnym wzorcu dołączone zostały wszystkie wymagane przez organ informacje i dokumenty, co do określenia funkcji, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagane uzgodnienia warunków technicznych dla planowanej infrastruktury. Skarżąca przyznała, że załącznik do wniosku nie został podpisany, ale jest on integralną częścią wniosku, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ ustalający warunki zabudowy. Wskazała, że nie wszystkie parametry określone a § 5—8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. musza być w przedmiotowej lokalizacji zastosowane. Nie można uznać za rażące naruszenie prawa brak określenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wobec ustalenia w decyzji ilości miejsc postojowych i wysokości zabudowy, a warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12.04.2002r. określają minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego i niezbędne urządzenia rekreacyjne, zasady usytuowania budynków względem siebie. Ze względu na ukształtowanie terenu dopuszczalne było odstąpienie od ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na odległość od tej ulicy, ale nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od ul. [...] jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Z tych samych przyczyn odstąpiono od określenia szerokości elewacji frontowej, gdyż będzie ona stanowiła ciąg budynków na długości około 250m, a projekt musi określać sposób dostosowania ich formy architektonicznej w tym gabarytów i geometrii dachów do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Określenie ilości kondygnacji jest wystarczające dla zapewnienia ładu przestrzennego. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta nie narusza art. 4a pkt 3 Prawa wodnego, gdyż wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego opinia dyrektora zarządu gospodarki wodnej byłaby potrzebna, gdyby inwestor zamierzał prowadzić inwestycję na obszarze zagrożonym powodzią, ale taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. SKO całkowicie pominęło podnoszą przez skarżącą kwestię zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie ze względu na prejudykat wynikający ze sprawy, jaka jest prowadzona przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (dalej WSA) o sygn. akt II SA/Rz 259/09 ze skargi spółki A w L. na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę osiedla mieszkaniowego u zbiegu ulic [...] i [...]. SKO nie rozstrzygnęło formalnie wniosku o zawieszenie postępowania. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę na katastrofalne skutki dla inwestora w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na tą samą decyzję SKO złożył imieniem J. J. radca prawny W.S., która zawiera zasadniczo podobne zarzuty i wnioski, co do kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Dodatkowo sformułował zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 - 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100, art. 101, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 k.p.a.; - błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego; - nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów istotnych dla oceny przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dowodów wnioskowanych przez stronę w tym rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. celem określenia, czy decyzja o warunkach zabudowy narusza Prawo wodne oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty czy zapisy w decyzji Prezydenta Miasta są zgodne z przepisami prawa i w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Strona została pozbawiona możliwości obrony interesu prawnego i praw wynikających z ostatecznych decyzji, czym naruszono art. 7-10, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o ich oddalenie przytaczając argumenty zawarte w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II OZ 172/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie spółki A z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2010r. sygn. akt II SA/Rz 912/09, którym oddalono wniosek spółki A z siedzibą w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011r. adwokat W. S. pełnomocnik skarżącego J. J. zawnioskował o dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dla J. J. dla wykazania, że została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] oraz treści decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę na spółkę C w R. dla ustalenia, że stroną postępowania w przedmiotowej sprawie powinna być ww. spółka.

Pełnomocnik G.J. w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2011r. powtórzył wniosek o dopuszczenie z ww. dowodów wskazanych w piśmie przez radcę prawnego W. S..

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy skarżących podtrzymali stanowiska zawarte w skargach i złożonych pismach procesowych, a dodatkowo wskazali, że inwestycja jest realizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 .p.p.s.a. obligowało do uchylenia decyzji obydwu instancji.

W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się trzy tryby postępowania nadzwyczajnego, a to postępowanie w sprawie wznowienia postęwpoania; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Warunkiem uruchomienia któregokolwiek trybu zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej jest wykazanie zaistnienia przesłanek właściwych danemu trybowi. Tryby te nie są względem siebie konkurencyjne, gdyż warunkiem uruchomienia któregokolwiek z nich jest zaistnienie określonej przesłanki właściwej wyłącznie dla określonego postępowania nadzwyczajnego. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne najdalej idące, gdyż powstaje stan nieistnienia decyzji od samego początku, czyli ex tunc.

Podstawą prawną decyzji SKO z dnia [...] marca 2009r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne [...] z usługami, budynek biurowo – usługowy, budynek handlowy z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną oraz wjazd z ul. Siemińskiego na działkach nr 2743/1, 2743/3, 2743/4, 2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2741/16, 2741/15, 2741/18, 2741/19, 2741/23, 2741/20, 2741/21, 2741/8, 2741/9, 2742/7, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2740 obr. 216 położonych w R. dla J. J. jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszenia prawa. Podstawą prawną decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] jest art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 80, poz. 717 ze zm.). zwana dalej w skrócie p.z.p.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO jako rażące naruszenie prawa wskazało naruszenie art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, gdyż brak jest wymaganego prawem uzgodnienia w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 4a P.w. w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią uzgadnia się z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.z.p. oraz decyzja o warunkach zabudowy – dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego właściwym jest wojewoda. SKO wywiodło też rażące naruszenie art. 84 P.w., gdyż w decyzji nie określono granic obszarów wymagających ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową służących przepuszczaniu wód powodziowych; obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią na podstawie studium ochrony przeciwpowodziowej.

Przepis art. 84 P.w. (obowiązujący w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007r.) stanowi, że obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2 uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 98/10 wyraził pogląd, że uzgodnienie warunków zabudowy może wynikać nie tylko z treści art. 53 u.p.z.p., ale także z przepisów odrębnych. Ze sformułowania zawartego w art. 84 P.w. "obszary ... uwzględnia się przy sporządzaniu ... decyzji o warunkach zabudowy" wyprowadzić należy wniosek, że jest to przypadek ujęty w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wymagający współdziałania przez organ ustalający warunki zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią w odniesieniu do obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 P.w. (LEX nr 668567).

SKO opisanym naruszeniom prawa przypisało cechę rażącego naruszenia prawa, czyli przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten jest błędny, gdyż są to naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przesłanki właściwe do uruchomienia określonego trybu nadzwyczajnego są ściśle do niego przypisane i dlatego nie można z przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego wywieść rażącego naruszenia prawa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że rażącego naruszenia prawa należy upatrywać również w przepisach proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa a zatem zarówno materialnego jak i zasady procesowe. Nie wszystkie naruszenia prawa procesowego będą mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Mogą mieścić się w katalogu wznowienia postępowania lub tylko powodować ich uchylenie (wyrok NSA z 16 września 2010r. sygn. akt I OSK 1514/09 LEX nr 745056).

Błędnie SKO uznało za rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w R., gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana już w czwartym dniu po odebraniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami. Opisane naruszenie prawa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uruchomienie którego następuje wyłącznie na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zagadnieniem, które wymagałoby rozważenia przez SKO jest ocena, czy organ wydający uzgodnienie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest równocześnie stroną postępowania. Dla potrzeb aktualnie rozpoznawanej sprawy kwestia ta nie ma wpływu na wynik postępowania.

Opisane naruszenia przepisów postępowania, będące przesłankami wznowieniowymi SKO błędnie zakwalifikowało jako rażące naruszenie przepisów prawa, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa określone w art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy wykładni prawa, ale niebudzącego wątpliwości stanu przekroczenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd akceptuje też stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji w przedmiocie definiowania rażącego naruszenia prawa jako przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przy czym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ winien dokonać oceny wszystkich podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stosownie do art.52 ust. 1 w zw. z art. 64 p.z.p. wszczyna się na wniosek inwestora. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J.J. z dnia [...] grudnia 2006r. We wniosku wypełnionym na druku normatywnym w pkt E7 jest informacja o załączniku. Załącznik do wniosku nie został podpisany przez inwestora – J.J. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości Sądu, że postępowanie zgodnie z wymogami ww. przepisu zostało uruchomione wnioskiem strony. Niewątpliwie, jako naruszenie prawa należy uznać brak podpisu inwestora na załączniku do wniosku, ale nie jest to kwalifikowana wada postępowania. Wniosek inicjujący postępowanie został podpisany prawidłowo. Zgodnie z art. 63 i art. 128 k.p.a. zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją strony.

Za rażące naruszenie prawa SKO uznało brak wezwania wnioskodawcy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy do przedstawienia dokumentów wymaganych przepisem art. 52 ust. 2 p.z.p., a w szczególności map mających charakter dokumentu (co najmniej uwierzytelnionych) określających granice terenu objętego wnioskiem, dokumentów obrazujących planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej, określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Organ ustalił warunki zabudowy na infrastrukturę techniczną bez określenia danych charakteryzujących tę inwestycję. Wnioskodawca załączył do wniosku szereg wypisów z rejestru ewidencji gruntów, które nie spełniają wymogów z art. 76 k.p.a. z uwagi na brak ich uwierzytelnienia.

Z akt administracyjnych sprawy zakończonej kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Prezydenta Miasta wynika, że do wniosku inwestor dołączył nieuwierzytelnioną kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:500 wprowadzoną do zasobów geodezyjnych pod nr 8881/05 do celów projektowych, pokazującą działki wymienione we wniosku, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Na mapie zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, zasięg obszaru zagrożenia zalewaniem wodami powodzi, nieprzekraczalną linię zabudowy, zjazdy z ul. [...]. W ocenie Sądu brak uwierzytelnienia mapy, na której pokazano linie rozgraniczające teren inwestycji, która odpowiada wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., a jej istnienie w zasobach geodezyjnych można sprawdzić nie jest rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podobnie brak uwierzytelnienia na wypisach z ewidencji gruntów, gdy nie kwestionuje się istnienia działek podanych we wniosku, nie jest rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji nie można uznać za rażące naruszenie prawa dołączenie do wniosku nieuwierzytelnionych kserokopii wstępnych warunków przyłącza węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej, warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw gazu oraz warunki przyłączenia obiektu budowlanego do sieci gazowej spółki D w T. Wymienione dokumenty na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 p.z.p, spełniają warunek zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Z załącznika do wniosku wynika, że projektowane osiedle mieszkaniowe z towarzyszącą funkcją biurowo - usługową składać się będzie z jednego budynku biurowo-usługowego wraz ze sklepem spożywczo- przemysłowym o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000m2 i restauracją; jednego budynku mieszkalnego z usługami na parterze; sześcioma budynkami mieszkalnymi od IV do IX kondygnacji; ilość wszystkich mieszkań około 400. Zaplanowane usługi są nieuciążliwe związane z potrzebami mieszkańców, wjazd zaprojektowano od ul. [...]. Do wniosku dołączono też mapę z projektu podziału nieruchomości (karta akt admin. nr 18), na której kolorem żółtym zostały obwiedzione działki wymienione we wniosku, przy czym brak wyjaśnienia znaczenia zastosowanego koloru żółtego nie pozwala na weryfikację znaczenia tej mapy dla zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania.

Sąd stwierdza, że opisane naruszenia prawa, które SKO uznało za rażące naruszenia prawa nie spełniają tego kryterium, bowiem nie wskazano, jaki konkretnie przepis prawa został rażąco naruszony.

Prezydent Miasta kontrolowaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...] z usługami, budynek biurowo – usługowy, budynek handlowy z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną oraz wjazd z ul. [...] na działkach wymienionych we wniosku w granicach określonych na załączniku graficznym.

Z przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art.64 ust. 1 p.z.p. wynika, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy określić rodzaj inwestycji. Natomiast ust. 6 art. 61 p.z.p. zawiera delegację dla właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachu. W wykonaniu delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwane dalej rozporządzeniem.

Decyzja Prezydenta Miasta jako rodzaj inwestycji podaje osiedle mieszkaniowe wielorodzinne. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego tom II str. 549 PWN Warszawa 1983r. przez osiedle należy rozumieć nieduże skupienie budynków miejskich lub wiejskich zespół bloków mieszkalnych, osiedle willowe, robotnicze. Zatem użyte w decyzji sformułowanie "osiedle" należy odnosić do zadania inwestycyjnego, które ma składać się z kilku obiektów budowlanych. Sentencja kontrolowanej decyzji nie określa ilości i rodzaju obiektów, dla których ustalono warunki zabudowy, a opisanych w załączniku do wniosku. Inwestor podał parametry wielkości poszczególnych czynników zabudowy łącznie dla wszystkich obiektów, co uniemożliwia określenie wielkości i lokalizacji każdego z zaplanowanych obiektów. Okoliczność ta nie została zauważona przez SKO, a zatem nie została dokonana ocena zgodności żądania określonego we wniosku, treści sporządzonej analizy urbanistycznej z przedmiotem rozstrzygnięcia zawartym w sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której warunki wydania i zakres przedmiotowy wynika z art. 54 w zw. z art. 61 p.z.p. w aspekcie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta rażąco narusza przepisy § 4-7 rozporządzenia poprzez nieustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], wskaźnika wielkości powierzchni do nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich Przepisy ust. 2, 3 i 4 § 4 rozporządzenia dają możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Każdy z powołanych przepisów dopuszcza możliwość indywidualnego określenia parametrów nowej zabudowy o ile znajduje to uzasadnienie w analizie. W sytuacji, gdy norma prawna wymaga dokonania interpretacji, a wynik wykładni może być różny, dlatego przyjęcie określonej wielkości nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu trudno mówić o przekroczeniu prawa, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. W analizie tekstowej w pkt 3.2. podano, że nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. [...] wyznaczona jest przez istniejące od strony południowej budynki urzędu skarbowego i banku. Określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób opisowy nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Za niewystarczającą Sąd uznał argumentację organu celem wykazania rażącego naruszenia prawa w stosunku do przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla uznania, że nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że to naruszenie miało rażący charakter, czyli gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 C.H. BECK str. 730).

Z przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii oraz uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia). Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Akta administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta nie zawierają części analizy w formie graficznej stosownie do wymagań określonych w § 3 i 9 rozporządzenia. Nie można uznać za część graficzną analizy załącznika do decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego na mapie w skali 1:500, bowiem z legendzie w nim zawartej nie wskazano granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia. SKO stwierdziło, że załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie spełnia warunków określonych w § 3 rozporządzenia, gdyż nie wskazuje danych decyzji, której dotyczy.

Sąd zauważa, że do decyzji SKO z dnia [...] marca 2009r. są dołączone w kserokopii fragmenty mapowe załącznika graficznego analizy urbanistycznej, jednak żadna mapa w aktach administracyjnych zakończonych decyzją Prezydenta Miasta [...] nie jest opisana jako załącznik graficzny do analizy. Stwierdzenie tej okoliczności winno być dla SKO podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez dołączenie do akt sprawy w całości mapy będącej częścią graficzną analizy urbanistycznej i oceny jej treści w aspekcie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...]. Określenie inwestycji we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przekłada się na zakres sporządzonej analizy, a konsekwencji na treść przyszłej decyzji o warunkach zabudowy i określenie kręgu stron postępowania. Odstępstwo bądź rezygnacja z wyznaczenia któregokolwiek parametru inwestycji wynikać musi z analizy. Brak parametru wiązać należy z wykonalnością decyzji ustalającą warunki zabudowy w zakresie możliwości wydania pozwolenia na budowę.

Sąd zwraca uwagę, że w sentencji decyzji Prezydenta Miasta [...] w pkt 2a tiret pierwszy określono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] zabudowy, a w pkt 2b tiret drugi sentencji decyzji określono, że zgodnie z Prawem ochrony środowiska (Dz. u. z 2006r. nr 129, poz. 902 art. 73 ust. 3,4,5) osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenia wystąpienia poważnych awarii. Organ nie rozważył, czy nie zachodzi ewentualnie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa nie zawiera definicji bezpiecznej odległości, w kwestii tej Sąd wypowiedział się w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 876/09, którym oddalił wniosek spółki A w L. o dopuszczeniu w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd stwierdza, że argumenty organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczają się w istocie do opisu stanu faktycznego, natomiast brak oceny prawnej na wykazanie istnienia rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta. W tym zakresie należy uznać zarzuty skarg za uzasadnione, gdyż SKO naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia. Nie można za uzasadnienie do stwierdzenia nieważności decyzji przyjąć argumentu niezastosowania zasad ogólnych w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu rażącym ma przekładać się na treść decyzji, gdyż to rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ma powodować skutki nie do zaakceptowania w państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzja, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 24.08.2010 sygn. akt I OSK 1415/09 LEX nr 745010).

Ponadto, SKO w żaden sposób nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd stwierdza także, że nie zostały rozpoznane wnioski skarżących zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 101 k.p.a. O postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (art. 101 § 1 w brzmieniu do 10.04.2011r.). Wprowadzona art. 1 pkt 17 lit. a) nowela ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. nadal używa zwrotu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Rację mają skarżący, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ich wnioski o zawieszenie postępowania.

Opisane wadliwości należy uznać za naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem przesłanek wznowieniowych do stwierdzenia nieważności decyzji, niedostatki uzasadnienia oraz nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania, a także naruszenie art. 52 i art. 61 p.z.p., co to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił wnioskowane przez pełnomocników skarżących dowody z decyzji wskazanych w pismach procesowych pełnomocników z dnia 3 czerwca 2011r. i z dnia 17 czerwca 2011r. (karta nr 368 i nr 420 akt sądowoadministracyjnych), na okoliczność, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest dołączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak więc dla określenia bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest istnienie decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy skutkuje stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, co oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę nie sanuje wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które decydują o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskowanie pełnomocników skarżących, wywodzące ochronę istnienia decyzji o warunkach zabudowy z wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest wbrew prawu. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki od dnia podjęcia aktu, którego nieważność stwierdzono. Dlatego inne decyzje, które są wydane wedle stanu prawnego powstałego na podstawie tej decyzji, także podlegają unieważnieniu (wyrok NSA z 18.11.2010r. sygn. akt I OSK 205/10 LEX nr 686834).

Błędny jest też pogląd, że stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinien być też nowy inwestor spółka D w R. w związku z przeniesieniem decyzji o pozwoleniu na budowę na ten podmiot, czyli jest to zarzut dotyczący przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważa, że dopuszczone jako dowody decyzje wnioskowane przez pełnomocników skarżacych dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego prowadzonego w sprawie ze skargi J. J. i G. J. o sygn. akt II SA/Rz 876/09 i dlatego nie zachodzą przesłanki z art. 28 k.p.a. do uznania wnioskowanej spółki za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec konieczności powtórzenia całego postępowania od początku Sąd nie wypowiedział się, co do wniosku skarżących o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rzeczą organu będzie:

- rozpoznanie wniosków skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego, przy czym SKO rozważy możliwość wypowiedzenia się pełnomocników skarżących o aktualność tych wniosków z uwagi na treść postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II OZ 172/11;

- uzupełnienie materiału dowodowego o oryginał części graficznej do analizy urbanistycznej terenu, która ze względu na treść w niej zawartą może mieć istotne znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia;

- ustalenie stanu faktycznego sprawy kierując się w tym względzie uwagami Sądu zawartymi w uzasadnieniu, ocena wniosków dowodowych skarżących zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- przeprowadzenie wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności SKO dokona analizy zgodności zamierzenia inwestycyjnego wyznaczonego wnioskiem inwestora z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Prezydenta Miasta w aspekcie treści analizy urbanistycznej i załącznika graficznego do tej analizy; wykonalności decyzji w zakresie jej lokalizacji w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie poważną awarią;

- dokonując kwalifikacji naruszenia prawa za rażące SKO będzie kierowało się poglądem Sądu zawartym w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy czym w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego w ponownie wydanej decyzji jednoznacznie określi przepis prawa, który został rażąco naruszony (lub nie) i przedstawi argumenty, które miały wpływ na przyjęte stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Kwota solidarnie przyznanych kosztów postępowania sadowego obejmuje wpis w wysokości 200zł.; koszty zastępstwa procesowego na rzecz radcy prawnego W. S. w wysokości 257 zł (wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa); koszty zastępstwa procesowego na rzecz radcy prawnego W.M. -240 zł. Sąd zwrócił wpis w wysokości 200 zł skarżącej G. J., wobec istnienia współuczestnictwa materialnego ze względu na współużytkowanie wieczyste nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja.