Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1638/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2022 r. znak: SKO.PS/4110/409/2022 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu R. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11.08.2022 (znak SKO.PS/4110/409/2022) uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 3.06.2022 r. (znak [...]) o odmowie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wnioskiem z 16.03.2022 r. skarżący zwrócił się o umieszczenie w domu pomocy społecznej (dalej "DPS"). Wskazał, iż winien to być zakład dla osób starszych lub dla osób somatycznie chorych. Podał, że ze względu na wiek i choroby, jak też z uwagi na posiadane ograniczone środki finansowe (1162 zł miesięcznie), nie jest w stanie radzić sobie samodzielnie. Akcentował nasilenie w ostatnim czasie chorób somatycznych: zaburzenia równowagi, miażdżycy, choroby płuc, jak też zwrócił uwagę na uprzedni pobyt w dwóch DPS, z którego zrezygnował.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 3.06.2022 r. (znak [...]) orzekł o odmowie skierowania skarżącego do DPS. Podstawą prawną tej decyzji był art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2268; dalej "ustawa").

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku postępowania ustalił, że skarżący leczy się na schizofrenię (choroba zasadnicza), przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie kręgosłupa oraz miażdżycę kończyn górnych. Skarżący dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Organ I instancji zauważył, iż z zaświadczenia lekarza rodzinnego z 8.03.2022 r. wynika, że skarżący, ze względu na stan zdrowia, wymaga stałej, całodobowej opieki, lecz niemożność samodzielnej egzystencji skarżącego nie wynika z przyczyn zdrowotnych, lecz z niskiego dochodu i konieczności wynajmowania mieszkania. W opisywanym zaświadczeniu wskazano, że niezbędny do prawidłowego funkcjonowania skarżącego zakres świadczeń zdrowotnych obejmuje: leczenie, badania i porady lekarskie, rehabilitację, badania i terapię psychologiczną, działania zapobiegawcze, co możliwe jest do pełnego zrealizowania w środowisku. Jak zauważył Prezydent Miasta Krakowa, w aktach znajduje się inne jeszcze zaświadczenie lekarza rodzinnego, w którym wskazano, że wymieniony wcześniej zakres świadczeń zdrowotnych nie jest jednak możliwy do realizacji w środowisku. Organ podkreślił, że żaden z lekarzy oceniających stan zdrowia skarżącego nie podał, iż wymaga on "pielęgnacji chorych lub pielęgnacji i opieki nad niepełnosprawnymi". Następnie organ I instancji zwrócił uwagę, że lekarz psychiatra w zaświadczeniu z 17.03.2022 r. zdiagnozował u skarżącego schizofrenię rezydualną wskazując, iż skarżący samodzielnie porusza się i spożywa posiłki, a wymaga jedynie dozoru przy czynnościach pielęgnacyjnych i czynnościach poza domem, jak też kontroli nad liczbą wypalanych papierosów. Wg lekarza psychiatry, zakres niezbędnych do zapewnienia skarżącemu przez DPS świadczeń zdrowotnych obejmuje pielęgnację chorych, leczenie, badania i porady lekarskie. Proponując skierowanie skarżącego do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych, lekarz psychiatra zaznaczył, iż skarżący, z uwagi na schorzenia psychiczne, na stałe przyjmuje leki i obecnie jest w okresie długotrwałej remisji. Nadto, Prezydent Miasta Krakowa podał, że w aktach znajduje się zaświadczenie tego samego lekarza psychiatry (z 26.05.2022 r.), z którego wynika, że skarżący wymaga umieszczenia w DPS dla osób psychicznie chorych w związku z brakiem możliwości sprawowania opieki w miejscu zamieszkania, nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb, wymaga całodobowej opieki, stan pacjenta się pogarsza. Organ I instancji wskazał, iż w dniach 17-28 lutego 2022 r., skarżący przebywał na oddziale psychiatrycznym, z powodu zatrucia lekami. W zaświadczeniu z 26.05.2022 r. lekarz psychiatra zaznaczył, że wyżej wskazane zachowania skarżącego mogą występować w przyszłości, a brak jest przy tym jasności, czy skarżący stosuje się do zaleceń lekarskich. Z kolei wypis ze szpitala obejmuje wskazanie objęcia skarżącego opieką środowiskową. Organ zauważył, że po opuszczeniu szpitala, skarżący nie wymagał opieki całodobowej i był objęty pomocą w formie usług opiekuńczych, wyłącznie gospodarczych, w minimalnym wymiarze czterech godzin tygodniowo.

Prezydent Miast Krakowa wskazał również, że w ankiecie z 25.03.2022 r. oceniającej zasadność skierowania skarżącego do DPS uzyskał on 40 punktów, co w ocenie tego organu "mogłoby wskazywać na zasadność udzielenia takiej formy opieki". Jednakże organ I instancji podkreślił, że wskazany dokument nie jest spójny z innymi dowodami. Na 0 punktów oceniono bowiem możliwość utrzymania przez skarżącego higieny osobistej oraz ubierania się. Nadto, sporządzający ankietę uznał, że skarżący jest całkowicie zależny od innych osób w zakresie wykonywania prac domowych, przygotowywania i przyjmowania leków, z pomocą innych jest w stanie zrobić zakupy, przy czym – dodał organ – nikt nie udziela skarżącemu pomocy w utrzymaniu higieny, czy ubieraniu się, a nadto, skarżący nie oczekiwał zmian w zakresie pomocy środowiskowej. Organ podkreślił, iż aktualnie zakres przyznanej pomocy został rozszerzony o usługi pielęgnacyjne w wymiarze 5 godzin tygodniowo, które obejmują utrzymanie higieny oraz podawanie leków zgodnie z zaleceniem lekarza.

Zwrócił także uwagę orzekający organ administracji, że wnioskodawca ubiega się o skierowanie do DPS przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych lub osób w podeszłym wieku. Analiza jednakże dotychczas sporządzanych ankiet oceniających zasadność przyznania pomocy w formie skierowania do DPS przed przyjęciem do placówki, tj. z czerwca 2016 r. oraz marca 2022 r., nie wskazuje na pogorszenie stanu zdrowia skarżącego.

Dodatkowo Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, iż wnioskodawca był dotychczas mieszkańcem dwóch placówek tego typu, które nie spełniły jednak jego oczekiwań, zaś w trakcie pobytu w DPS był on całkowicie samodzielny w codziennym funkcjonowaniu. Zgodnie z ankietą z listopada 2018 r., sporządzoną w związku z wnioskiem o przeniesienie z DPS przy ul. [...], do DPS przy ul. [...], sprawność psychofizyczną wnioskodawcy oceniono na 99 punktów. Jako mieszkaniec DPS skarżący korzystał jedynie z pomocy w formie prania i sporadycznie z posiłków, gdyż jak informował, "stołował się na mieście" i samodzielnie, codziennie wychodził również poza teren placówki, gdzie przebywał przez kilkanaście godzin. Organ I instancji akcentował, iż wnioskodawca nie korzystał z opieki medycznej świadczonej w wymienionej placówce, a nadto nie zgadzał się na leczenie psychiatryczne, nie nawiązał kontaktów interpersonalnych z żadnym z mieszkańców i nie uczestniczył w życiu jednostki, traktując ją jak hotel. Miał też incydenty związane ze spożywaniem alkoholu, paleniem papierosów oraz przejawianiem zachowań wulgarnych i obscenicznych. W opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej 3.08.2019 r. (tj. podczas pobytu w DPS) biegły psychiatra stwierdził u skarżącego przewlekłą chorobę psychiczną. Z uwagi na tę chorobę – w ocenie opiniującego – skarżący winien zostać skierowany do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Jak podkreślił organ, z pobytu w placówce skarżący jednak zrezygnował na własny wniosek i od tamtej pory, przez okres dwóch lat, z powodzeniem funkcjonował przy wsparciu ośrodka, w środowisku.

Organ I instancji wskazał, że problemy skarżącego nie polegają na konieczności objęcia go całodobową opieką, lecz mają swoje źródło w fakcie wzrostu czynszu za wynajmowane mieszkanie i konieczności opuszczania zajmowanego dotychczas lokalu. To zatem – w ocenie organu – nie potrzeba zapewnienia całodobowej opieki jest motywem złożonego przez skarżącego wniosku o przyjęcie do DPS ale przemawiają za tym względy społeczne: niski dochód, brak wsparcia od rodziny, brak mieszkania.

Według Prezydenta Miasta Krakowa, nie ma podstaw do pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych lub w podeszłym wieku, gdyż wnioskodawca nie spełnia przesłanek skierowania do DPS określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji, skarżący domaga się skierowania do domu pomocy społecznej tylko i wyłącznie z powodów społecznych, a tego rodzaju potrzeby ośrodek zaspokoić może w ramach innych świadczeń.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący wyraził z niej niezadowolenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 11.08.2022 (znak SKO.PS/4110/409/2022) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 3.06.2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO, w sprawie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy, przedstawił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a następnie wskazał, iż w świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w DPS uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Warunkiem więc skierowania do DPS jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z powodu wieku, choroby, czy niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazało SKO w Krakowie, iż umieszczenie w DPS zostało przez ustawodawcę określone jako ostateczna możliwość, po wyczerpaniu wszystkich przesłanek, czyli niesamodzielności osoby i niemożności zapewnienia jej usług opiekuńczych. Umieszczenie w DPS jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia skierowanie do domu pomocy społecznej od tego, iż nie można takiej całodobowej opieki zapewnić w formie usług opiekuńczych. W tym zakresie wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa nie odniósł się do tego, czy przyznane decyzją z dnia 29.04.2022 r. usługi opiekuńcze gospodarcze i pielęgnacyjne w zakresie po 5 godzin tygodniowo spełniają swoja funkcje i są wystarczające do samodzielnego funkcjonowania wnioskodawcy. W wydanej decyzji organ I instancji podkreślił bowiem, iż motywacją wnioskodawcy jest potrzeba zapewnienia warunków mieszkaniowych i względy finansowe związane z wynajmowaniem lokalu. W tym aspekcie SKO w Krakowie wskazało, iż przedstawionego założenia nie można oczywiście wykluczyć, jednak w postępowaniu administracyjnym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia winna opierać się na przesłankach wynikających z art. 54 ustawy o pomocy społecznej, a zatem winno opierać się na wykazaniu, że przyznane usługi opiekuńcze są wystarczające w miejscu zamieszkania do zapewnienia dobrego funkcjonowania strony. Ponadto podkreśliło SKO w Krakowie, iż organ I instancji, co do zasady, mógł dokonać oceny dotychczasowej historii funkcjonowania skarżącego w środowisku, w tym pobytów w DPS-ach, jednak twierdzenia w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie pobytów w domu pomocy społecznej nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Akta te bowiem nie zawierają ani dokumentów potwierdzających rezygnację skarżącego z pobytu w DPS, ani wszystkich powoływanych w uzasadnieniu decyzji okoliczności co do braku prawidłowego wykorzystywania przyznanego świadczenia w tej formie. Nadto, w ocenie SKO w Krakowie, koniecznym jest wyjaśnienie tego, na podstawie jakich ustaleń skarżący dwa lata temu był skierowany do DPS, skoro organ I instancji obecnie wskazuje, iż stan zdrowia i sytuacja życiowa wnioskodawcy się nie zmieniła. Podkreślił organ odwoławczy, iż niewykorzystywanie przyznanego świadczenia jest uznawane w orzecznictwie jako samodzielna podstawa do odmowy lub uchylenia już przyznanej pomocy. Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie kwestionowało zasadności powoływania przez organ I instancji historii pobytu wnioskodawcy w DPS, jednak Prezydent Miasta Krakowa winien:

1. przedstawić dowody na powoływane w uzasadnieniu decyzji okoliczności, a nadto

2. odnieść te okoliczności do obecnego stanu sprawy, czyli aktualnej sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego.

Zatem, już powodu stwierdzonych wyżej wadliwości, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

W ponownie przeprowadzanym postępowaniu w sprawie organ winien więc po wykazaniu, iż stan zdrowia skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, wskazać jednocześnie, jak przyznane usługi opiekuńcze w konkretnym wymiarze adekwatnym do stanu zdrowia, są realizowane, i czy są skuteczne w funkcjonowaniu skarżącego.

Organ II instancji wyjaśnił, iż ocena sytuacji skarżącego opiera się na całokształcie materiału dowodowego m.in. też na dokumencie zawierającym ocenę zdolności fizycznych i psychicznych do samoobsługi sporządzanym przez pracownika socjalnego. Brak bowiem w ustawie o pomocy społecznej przepisów wskazujących, iż ustawodawca wiązał przyznanie usług opiekuńczych lub skierowania do domu pomocy społecznej jedynie z zaświadczeniem lekarskim, które jest jednym z elementów materiału dowodowego podlegającego swobodnej ocenie.

Podniosło SKO w Krakowie także, iż ocenie organu administracji winna podlegać okoliczność dotycząca dominującego schorzenia wnioskodawcy - tj. choroba psychiczna. Tym samym, wnioskodawca nie może samodzielnie wskazywać do jakiego typu domu chce być skierowany. W sytuacji zatem ustalenia, że ewentualne skierowanie do DPS wiązać miałoby się z typem domu dla osób psychicznie chorych, konieczne jest uzyskanie zgody zainteresowanego na takie skierowanie i umieszczenie, a w przypadku odmowy jej udzielenia, organ nie posiadając zgody na skierowanie i umieszczenie, może odmówić skierowania do domu dla osób somatycznie chorych, czy w podeszłym wieku. To jednak może nastąpić po wskazaniu, iż potencjalne skierowanie wiązać musiałoby się z typem domu dla osób psychicznie chorych. Wskazało SKO w Krakowie, iż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika bowiem, że choroba psychiczna jest główną chorobą rozpoznaną u skarżącego, a przebywając uprzednio w DPS o innym typie, odmawiał on leczenia wskazanego schorzenia podstawowego. Zaświadczenie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy również wskazuje na zasadność umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób psychicznie chorych, co oczywiście nie przesadza wniosku skarżącego, jednak wymusza konieczność odniesienia się do ustaleń lekarskich.

SKO w Krakowie przyznało rację organowi I instancji, iż skierowanie do DPS jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy osoba nie ma możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku i niemożności zapewnienia usług opiekuńczych. Przedmiotem postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej winno być natomiast odniesienie do aktualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego. Jak zauważyło w tym zakresie Kolegium, materiał zebrany w sprawie nie jest spójny. Z zaświadczenia lekarskiego wynika konieczność objęcia skarżącego stałą opieką i brak przeciwwskazań do umieszczenia w DPS. Organ I instancji winien też ocenić, jak skarżący może funkcjonować w dotychczasowym miejscu zamieszkania z pomocą innych osób i usług opiekuńczych w odpowiednim do schorzeń rozmiarze.

W związku z powyższym, wg organu odwoławczego, nie sposób uznać, ze stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej, kasatoryjną decyzję SKO w Krakowie z 11.08.2022 r., skarżący wyraził niezadowolenie z tego rozstrzygnięcia, przedstawiając m.in. konflikt w którym pozostaje z kierownikiem Działu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia, który działając w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa, wydał decyzję organu I instancji. Skarżący akcentował m.in. potrzebę uzyskania skierowania do DPS dla osób somatycznie chorych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (kasatoryjnej), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję nim objętą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a.

W związku z powołanymi regulacjami podkreślić trzeba, że ustawowa konstrukcja sprzeciwu skutkuje daleko idącymi ograniczeniami w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji nim objętej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych, spełnione są przesłanki z art. 138 par. 2 k.p.a. Natomiast to, czy założenia te są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia (por. wyroki: NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19).

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w myśl art. 138 par. 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji publicznej, wyznaczają każdorazowo przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13.02.2019 r., sygn. akt II OSK 132/19).

W związku z powyższym należy zauważyć, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi art. 54 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 1268; dalej akt ten powoływany jako: "ustawa"). Przepis ten, w ustępie 1 mówi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy:

1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;

2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;

3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga przy tym łącznego spełnienia wyżej przedstawionych przesłanek (por. wyrok WSA w Krakowie z 16.02.2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1077/20).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie kasatoryjne podjęte przez organ odwoławczy nie naruszało cytowanego wyżej art. 138 par. 2 K.p.a. Trafnie bowiem dostrzegło SKO w Krakowie braki postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji, a odnoszące się do zaniechania ustalenia kluczowych, z punktu widzenia materialnoprawnej regulacji przesłanek. W ocenie Sądu, zakres potrzebnych, dalszych ustaleń w tej sprawie wykluczał możliwość samodzielnego ich wyeliminowania przez organ odwoławczy bez naruszenia, wynikającej z art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poszanowanie tej zasady wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Jak zaś wyżej już wskazano, istotną okolicznością polegającą ustaleniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy jest ocena stanu zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do umieszczenia w DPS w aspekcie tego, czy wymaga ona całodobowej opieki, czy może sam funkcjonować w codziennym życiu oraz czy możliwe jest zapewnienie tej osobie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W sytuacji zatem, jaka wystąpiła w kontrolowanym przypadku, gdy usługi opiekuńcze zostały już przez organ wdrożone, zbadaniu podlega to, czy usługi te – spełniają swoją funkcję, tj. czy zapewniają zainteresowanemu niezbędną pomoc (należytą opiekę z punktu widzenia stwierdzonego stanu zdrowia). Na zaniechanie przez organ I instancji ustaleń i ocen w tym zakresie trafnie zwróciło uwagę orzekające SKO w Krakowie. Dostrzec bowiem trzeba, że w aktach sprawy znajduje się ankieta z 25.03.2022 r. (k. 12) oceniająca zasadność przyznania skarżącemu pomocy w formie skierowania do DPS. We wnioskach tej ankiety wskazano, iż "klient objęty jest pomocą w formie usług opiekuńczych. Pomoc ta jest niewystarczająca z uwagi na konieczność całodobowej opieki w warunkach stacjonarnych". Także przeprowadzony w dniu 29.03.2022 r. wywiad środowiskowy (k. 28) wskazuje na potrzebę skierowania skarżącego do DPS (k. 22). Zauważyć jednak należy, iż zarówno po dacie sporządzenia wskazanej wyżej ankiety, jak też po przeprowadzonym u skarżącego wywiadzie środowiskowym, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29.04.2022 r. (k. 29) przyznał skarżącemu dodatkowe usługi opiekuńcze, których wymiar określono na 5 godzin tygodniowo oraz przyznał usługi pielęgnacyjne, także we wskazanym wyżej wymiarze. Jak wynika z akt, uprzednio skarżący korzystał z 4 godzin usług opiekuńczych. Mimo więc przyznanej skarżącemu i niewątpliwie realizowanej przez organ znaczącej pomocy (usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych), akta sprawy nie zawierają żadnych ocen weryfikujących udzielony skarżącemu zakres wsparcia (10 godzin tygodniowo) w kontekście tego, czy przyznane i realizowane usługi pozwalają zapewnić mu pomoc niezbędną, zrelatywizowaną do jego potrzeb, w tym wynikających z aktualnego stanu zdrowia (por. niżej). Podkreślić więc należy, iż choć decyzja organu I instancji o odmowie skierowania do DPS została wydana niespełna miesiąc po wdrożeniu u skarżącego opisanego wyżej wsparcia, to jednak jej wydanie nie zostało poprzedzone ustaleniem wskazanej wyżej okoliczności (efektywności przyznanych usług), która, z punktu widzenia art. 54 ust. 1 ustawy była kluczowa dla możliwości wypowiedzi organu administracji o tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzja negatywna w tym przedmiocie, wydana więc została niewątpliwie przedwcześnie. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skierowanie do DPS jest taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 17.02.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1107/21), czyli np. w formie usług opiekuńczych. Jeżeli przy tym nie jest możliwe zapewnienie skarżącemu usług opiekuńczych w rozmiarze wystarczającym do jego potrzeb, to fakt ten, przy stwierdzeniu wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy, stanowi podstawę uprawniającą do umieszczenia skarżącego w DPS. Przesłanka braku możliwości zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych może być spełniona zarówno wówczas, gdy względy osobiste zainteresowanego pozwalają stwierdzić, że usługi opiekuńcze nie przywrócą zdolności do jego samodzielnego funkcjonowania, jak i wówczas, gdy względy organizacyjne organu pomocy społecznej nie pozwalają na zapewnienie usług opiekuńczych w odpowiednim rozmiarze, czasie lub odpowiedniego rodzaju. Te jednak okoliczności nie były dotychczas weryfikowane, gdyż nie ustalono, czy świadczone usługi opiekuńcze są adekwatne do usprawiedliwionych potrzeb skarżącego. Rzetelne postępowanie dowodowe w tym przedmiocie winno opierać się na wywiadzie ze skarżącym oraz ewentualnym wysłuchaniu i odebraniu oświadczeń, np. osób wykonujących u skarżącego przedmiotowe usługi opiekuńcze, gdyż mogą być one najlepiej zorientowane w sytuacji skarżącego. Niewątpliwie przy tym, przeprowadzenie tego kluczowego dla sprawy dowodu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, wykraczało poza zakres art. 136 k.p.a., a ocena tegoż dowodu poczyniona tylko przez organ II instancji, naruszałaby cytowany wcześniej art. 15 k.p.a. Stanowisko zatem SKO w Krakowie wyrażone w powyższym względzie w zaskarżonej decyzji, ocenić należało więc jako w pełni trafne.

Niezależnie od tego dostrzec trzeba, że w toku postępowania organ I instancji jednoznacznie nie ustalił stanu zdrowia skarżącego, w szczególności – jak wymaga art. 54 ust. 1 ustawy tego – czy potrzebuje on całodobowej opieki, i na czym ta opieka w istocie ma polegać. Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie akcentował występowanie dolegliwości somatycznych. Z akt sprawy wnioskować można jednak, że wiodącą chorobą, na która skarżący się leczy, jest schizofrenia. Należy zauważyć, iż w aktach sprawy znajduje się kilka dokumentów medycznych oceniających stan zdrowia skarżącego, jednak treść tych dokumentów nie jest ze sobą spójna, na co zasadnie zwróciło uwagę SKO w Krakowie, wskazując trafnie, iż organ I instancji nie poczynił kategorycznych w tym zakresie ustaleń i ocen. Dostrzec bowiem należy, iż zaświadczenie lekarskie z 8.03.2022 r. (k. 18) wskazuje, jako chorobę zasadniczą skarżącego – właśnie schizofrenię. Opiniujący lekarz podaje przy tym, że szereg czynności dotyczących skarżącego (leczenie, badania, porady lekarskie, terapia psychologiczna, działania zapobiegawcze) mogą być jednak realizowane w środowisku, przy jednoczesnym braku potrzeby "pielęgnacji chorego i opieki nad niepełnosprawnym". Mimo jednak powyższego, lekarz wystawiający to zaświadczenie uważa za wskazane skierowanie skarżącego do DPS dla osób w podeszłym wieku, co pozostawało w sprzeczności z wcześniej wskazanym wnioskiem. Z kolei zaświadczenie lekarskie z 20.04.2022 r. (k. 34) jako chorobę zasadniczą skarżącego wskazuje chorobę płuc, miażdżycę i nadciśnienie, zupełnie pomijając aspekt zdrowia psychicznego. Dokument ten przy tym, przeciwnie niż wcześniej wskazane zaświadczenie lekarskie, wyklucza możliwość leczenia i badania skarżącego w środowisku, wskazując jako adekwatny do stanu zdrowia DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych. Z kolei lekarz psychiatra w zaświadczeniu z 17.03.2022 r. (k. 18) jako chorobę zasadniczą skarżącego podaje schizofrenię rezydualną, jednak mimo stwierdzonej jednostki chorobowej, proponuje skierowanie skarżącego do DPS dla osób somatycznie chorych, a nie psychicznie chorych. Kolejne zaświadczenie lekarza psychiatry (z 26.05.2022 r., k. 41) wskazuje już na potrzebę umieszczenia skarżącego w DPS dla osób chorych psychicznie. Z kolei wypis z oddziału psychiatrycznego Szpitala w O. (z 17.02.2022 r., k. 17) wskazuje na potrzebę objęcia skarżącego jedynie opieką środowiskową. Występujące rozbieżności nie zostały ocenione przez organ I instancji, w szczególności w aspekcie jednoznacznego ustalenia aktualnej (w dacie orzekania) sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego. Dokonanie zaś takich ocen tej kluczowej dla sprawy kwestii dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiałoby skarżącego możliwości instancyjnej weryfikacji zajętego przez organ stanowiska, a więc nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a. Podkreślić trzeba, że dopiero ustalenie sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego, przy jednoczesnej ocenie efektywności świadczonych skarżącemu usług opiekuńczych, pozwoliłoby zasadnie ustalić, czy spełnione zostały przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy do umieszczenia skarżącego we właściwym typie DPS. Na ten aspekt sprawy słusznie zwracał uwagę organ odwoławczy w wydanej decyzji nakazując organowi I instancji uwzględnić – przy dokonywanych ocenach – wynikające z dokumentów, wiodące schorzenie skarżącego, co rzutować może na dalsze procedowanie w kwestii także typu zakładu, do którego skarżący może zostać skierowany. Wskazania organu odwoławczego w tym ostatnio wskazanym względzie, pozostawały zasadniczo w zgodzie z art. 38 i art. 39 ustawy z 19.08.1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

W realiach kontrolowanego przypadku podkreślić też trzeba, że akcentowana przez SKO w Krakowie konieczność skompletowania przez organ I instancji akt sprawy (dokumentów obrazujących dotychczasowy pobyt skarżącego w DPS), choć mogła zostać uzupełniona na etapie postępowania odwoławczego, to jednak nie sanowałaby wcześniej wskazanych uchybień organu I instancji w zakresie należytego wyjaśnienia stanu sprawy w obszarze kluczowym do zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem w przedmiotowym przypadku pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, to dopiero po jego wyjaśnieniu, organy administracji publicznej będą mogły przyporządkować ustalony stan faktyczny, pod określone normy prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.