Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1327/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2786/17 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr DKR-420.1-10-2/17/kw w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2786/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 30 sierpnia 2017 r. nr DKR-420.1-10-2/17/kw w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 12 listopada 2015 r. do GIOŚ wpłynęło zawiadomienie od Urzędu Celnego[...], o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu z Niemiec na terytorium RP odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], wraz z załączoną dokumentacją w postaci: opinii Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: Mazowiecki WIOŚ) z 25 czerwca 2015r., dokumentów z niemieckiej odprawy celnej, deklaracji uproszczonego nabycia wewnątrzwspólnotowego AKC-U z 19 czerwca 2015r., umowy sprzedaży ww. pojazdu z 7 czerwca 2015 r., Oceny technicznej OWS [...] oraz Ekspertyzy OWS – [...], wykonanych przez rzeczoznawcę samochodowego dla ww. pojazdu, oświadczenia R. G. o wartości ww. pojazdu, złożonego w dniu 23 czerwca 2016 r. do Urzędu Celnego [...], dokumentu [...] Certificate of Salvage, wystawionego na terenie USA dla ww. pojazdu.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że uszkodzony pojazd marki [...], został zakupiony w dniu 7 czerwca 2015r. na terenie Niemiec od W. G. przez R.G. Z załączonej oceny technicznej OWS [...] oraz Ekspertyzy OWS – [...], sporządzonych przez rzeczoznawcę samochodowego P. T. oraz dołączonej do ww. opinii dokumentacji fotograficznej, wynikało, że przedmiotowy pojazd posiadał liczne uszkodzenia, bowiem stopień uszkodzenia poszczególnych zespołów ww. pojazdu został określony przez rzeczoznawcę następująco: nadwozie - 48%, wyposażenie nadwozia - 54%, silnik z osprzętem - 28%, układ napędowy - 30%, zawieszenie przednie - 50%, zawieszenie tylne - 30%, reszta - 50%, zaś wśród elementów przeznaczonych do wymiany wskazane zostały m.in. próg lewy i rama lewa, zaś jako element przeznaczony do naprawy, rzeczoznawca określił m.in. podłogę. Ponadto, rzeczoznawca zaznaczył, że ww. pojazd został przedstawiony do oceny w stanie uszkodzonym, po zalaniu wodą deszczową.

GIOŚ, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04 * w postaci przedmiotowego pojazdu przez R. G.

W toku postępowania w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem skarżąca wyjaśniła, że pojazd został naprawiony i dopuszczony do ruchu w RP. Ponadto Urząd m.st. Warszawy, Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich, Delegatura w Dzielnicy [...], pismem z 8 czerwca 2016r. poinformował, że ww. pojazd został zarejestrowany w dniu 25 czerwca 2015 r. na R. G., a następnie został skreślony z ewidencji w dniu 11 grudnia 2015 r. z powodu rejestracji w Delegaturze Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...].

W decyzji z 22 sierpnia 2016 r. nr DKR-420.0-65d/15/kw GIOŚ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zagospodarowania odpadu. W uzasadnieniu omawianego postanowienia, GIOŚ wskazał, że w obecnym stanie faktycznym sporny pojazd nie stanowi już odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w związku z czym obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie może zostać nałożony na stronę postępowania.

Mazowiecki WIOŚ (dalej: Mazowiecki WIOŚ) w dniu 30 marca 2017 r. wszczął odrębne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na R. G., jako odbiorcę odpadów o kodzie 16 01 04*, przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia.

Skarżąca w piśmie z 6 kwietnia 2017 r. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. i wyjaśniła, że GIOŚ prowadził już postępowanie, które zostało umorzone decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r.

W decyzji z 17 maja 2017 r. Mazowiecki WIOŚ nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. Jako podstawę wydania decyzji organ powołał art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 32 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1-3 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm., dalej: u.m.p.o.), w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a oraz art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.L 190 z 12.07.2006 str. ze zm.).

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji, że rażąco przekroczył swoje uprawnienia, bowiem wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wynikającej z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. możliwe jest dopiero po stwierdzeniu, że doszło do takiego przemieszczenia, gdzie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do oceny, czy doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadu i wydania w tym przedmiocie decyzji, bowiem leży to wyłącznie w zakresie kompetencji GIOŚ.

GIOŚ w decyzji z 30 sierpnia 2017 r., nr DKR-420.1-10-2/17/kw, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm., dalej: ustawa, u.m.p.o.) po rozpatrzeniu odwołania R. G. (skarżąca, strona) od decyzji Mazowieckiego WIOŚ z 17 maja 2017 r. nr OS-IN.7062.13.2017.KP, nakładającej karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na R. G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji GIOŚ w pierwszej kolejności wskazał – powołując się na wyrok NSA z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 240/10, że umorzenie postępowania w sprawie sposobu zagospodarowania odpadu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z nielegalnym przemieszczeniem odpadów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na nałożony na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przepisami art. 32 ust. 1 u.m.p.o. - obowiązek nałożenia, w drodze decyzji, kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w przypadku umorzenia postępowania przez GIOŚ, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany do wykazania, czy dany przedmiot jest odpadem oraz, czy doszło do jego nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia, co - w przypadku zaistnienia ww. przesłanek - rodzi konsekwencje dla ww. organu w postaci obowiązku nałożenia kary pieniężnej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że ocena, czy w danym przypadku doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu, leży w wyłącznej kompetencji GIOŚ, wobec czego, w przypadku umorzenia postępowania prowadzonego przez GIOŚ, nie zachodzą podstawy do zastosowania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Organ odwoławczy stwierdził, że zakwalifikowanie przez organ I instancji przedmiotowego pojazdu jako odpadu, jest prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G., zarzucając naruszenie:

- art. 32 ust. 1 u.m.p.o., przez błędne nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, mimo że nie wystąpiła przesłanka jej nałożenia;

- art. 7 Konstytucji RP;

- art. 19 k.p.a.;

- art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, przez przyjęcie, że używany pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], stanowi odpad oraz, że wolą sprzedającego było pozbycie się pojazdu, pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza powyższych ustaleń;

- art. 7 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że GIOŚ nie wskazał w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej z której wynikałoby uprawnienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do samodzielnego stwierdzenia, czy dany przedmiot jest odpadem oraz, czy doszło do jego nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za nieuzasadnione.

Skarżąca w piśmie procesowym z 28 grudnia 2018 r. opisała w sposób obszerny stan faktyczny oraz prawny sprawy i potrzymała zarzuty skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę R. G. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem są okoliczności ustalone przez organ co do faktu zakupu przez R. G. w dniu 7 czerwca 2015 r. na terenie Niemiec od W.G. uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy w organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji – Mazowiecki WIOŚ - posiadał kompetencje do ustalenia w toku postępowania prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, że sporny pojazd stanowił odpad, a także, czy ustalenie, że pojazd ten stanowi odpad, było prawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca stoi na stanowisku, że ocena czy dany podmiot stanowi odpad i czy w danym przypadku doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu, leży w wyłącznej kompetencji GIOŚ i następuje wyłącznie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 25 u.m.p.o. Tymczasem postępowanie prowadzone przez organ właściwy na podstawie ww. przepisu – w sprawie zagospodarowania odpadu zostało zakończone decyzją z 22 sierpnia 2015 r. umarzającą postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Zatem organ w tamtym postępowaniu nie wydał postanowienia w sprawie sposobu zagospodarowania odpadem na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem w sprawie brak jest decyzji o uznaniu przedmiotowego samochodu za odpad. Według skarżącej przepisy art. 32 ustawy daje wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska uprawnienie jedynie do nałożenia kary na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, nie daje natomiast uprawnień do ustalenia czy dany podmiot jest odpadem i czy doszło do takiego przemieszczenia.

W ocenie Sądu I instancji, powyższa argumentacja jest wadliwa. Słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, organami Inspekcji Ochrony Środowiska są: Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Żaden z przepisów ww. ustawy oraz u.m.p.o. nie przypisuje obowiązku ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniem odpadów, do GIOŚ. Istotnie, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 26 pkt. 3 przedmiotowej ustawy wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006, GIOŚ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, a po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, GIOŚ, w drodze decyzji, określa sposób gospodarowania tymi odpadami. Jednakże w przypadku umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., GIOŚ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Tylko rozstrzygnięcie orzekające co do meritum sprawy w przedmiocie zagospodarowania odpadu ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Charakteru takiego natomiast z całą pewności nie ma orzeczenie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Według Sądu I instancji, zasadniczy argument skargi polega na tym, że skarżąca twierdzi, że jedynie w postępowaniu prowadzonym przez GIOŚ jest dopuszczalne ustalenie faktyczne, że pojazd stanowi odpad i następuje to jedynie w drodze wydania decyzji zobowiązującej do zagospodarowania odpadu. Z tego wywodzi jedyną kompetencję GIOŚ do oceny, że pojazd stanowi odpad. Zdaniem Sądu I instancji, taka wykładnia jest nieprawidłowa i prowadziłaby do uzyskania nieracjonalnego rezultatu w stosowaniu przepisów.

W skardze kasacyjnej R. G. reprezentowana przez adw. J. P. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i/lub 2 p.p.s.a. Sądowi I Instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.,

A) art. 25 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 pkt 3 u.m.p.o. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 i art. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez ich niewłaściwą wykładnię co do organu uprawnionego do uznania pojazdu za odpad i przeprowadzenia właściwego postępowania podczas gdy jedynie właściwym do uznania pojazdu za odpad był GIOŚ w odpowiednim postępowaniu;

B) art. 32 ust. 1 oraz art. 34 u.m.p.o. przez ich niewłaściwą wykładnię co do uznania pojazdu marki [...] za odpad i nie wzięcie pod uwagę ustawowych przesłanek "pozbycia się" oraz zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy był to pojazd jedynie uszkodzony dopuszczony do ruchu zarówno na terytorium USA jak i Niemiec;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.:

A) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez:

- błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą wątpliwości co do wszczęcia postępowania kontrolnego oraz zgłoszenia pojazdu jako odpad przez Urząd Celny w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty urzędowe, z których wynika, że Urząd Celny miał wątpliwości co do zakwalifikowania pojazdu jako odpadu, a następnie żaden z kompetentnych organów nie uznał go za taki;

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej w kontekście uznania pojazdu za odpad i to w dodatku niebezpieczny oraz kompetencji organu, a także do zarzutów z pisma w toku postępowania;

- brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczącego braku jednoznacznego wykazania przez organ administracji czy w jego ocenie, skarżący;

b) art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie

- zachodzą okoliczności związane z błędną wykładnią prawa materialnego oraz licznymi błędami w postępowaniu przemawiające za uwzględnieniem skargi;

- decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustrojowych w zakresie kompetencji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że decyzja, narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez:

- brak należytego zważenia dokumentacji samochodu zgromadzonej w aktach, a w szczególności [...] Certificate of Salvage oraz dokumentacji niemieckich urzędów, która to świadczyła o dopuszczeniu pojazdu do ruchu w USA oraz Niemczech;

- brak uznania za wiarygodne oświadczenia sprzedawcy samochodu, z którego wprost wynika, że sprzedał on auto, a nie pozbył się go;

D) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję GIOŚ nakładającego na skarżącego karę pieniężną za nielegalne sprowadzenie odpadów bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, bez zweryfikowania legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, bezkrytyczne przyjęcie zgodności z prawem ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych uprzednio w sprawie, pozostawienie bez rozpatrzenia podniesionych w skardze zarzutów, w sytuacji gdy wobec braku podstawowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o zakwalifikowaniu sprowadzonych samochodów jako odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., wszystkie działania podejmowane w sprawie przez organy i wydawane decyzje nie miały podstawy prawnej.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Na podstawie 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo, wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. Niezależnie od powyższego wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwagi na grożącą znaczną szkodę jaką wykonanie decyzji za sobą pociągnie, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że należy zwrócić uwagę na kolejność postępowań. Pierwszym chronologicznie postępowaniem jest postępowanie przeprowadzone przez GIOŚ. To właśnie ten organ decyduje czy mamy do czynienia z odpadem czy też nie i po takim ustaleniu nakłada na podmiot obowiązek zagospodarowania odpadem określając jego termin zgodnie z art. 25 i n, u.m.p.o. Wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wynikającej z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. możliwe jest dopiero po stwierdzeniu, że przedmiotowy pojazd stanowi odpad oraz, że doszło do jego przemieszczenia. Postępowanie w sprawie nałożenia kary jest uzależnione od wyników postępowania przeprowadzonego przez "Generalnego Inspektora". Bez postępowania przeprowadzonego przez GIOŚ nie ma podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania na podstawie u.m.p.o. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie ma kompetencji ustawowej do oceny i do stwierdzenia tego czy doszło do takiego przemieszczenia oraz okoliczności co można uznać za odpad.

Według skarżącej kasacyjnie, z uwagi na brzmienie przepisów należy podkreślić jednoznacznie, że organem właściwym do stwierdzenia, że w danym przypadku mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem odpadów jest GIOŚ. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym do samodzielnego stwierdzenia zaistnienia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów. Stwierdzenie czy w sprawie doszło do przemieszczenia odpadu i określenie przemieszczanego przedmiotu jako odpad leży wyłącznie w kompetencji GIOŚ. Ten organ również następnie jest władny do określenia sposobu gospodarowania przedmiotem, który uznał jako odpad.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z Sądem jakoby ustawa nie przewidywała zakresu kompetencyjnego określonych podmiotów. Ustawa wprost i literalnie wskazuje na organy kompetentne do wykonania określonych w ustawie zadań. Kompetencja to prawnie określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu organowi administracji publicznej. Do rozstrzygania danej sprawy w określonej formie prawnej może być zobowiązany (kompetentny) tylko jeden organ administracji publicznej odznaczający się właściwością rzeczową, miejscową i instancyjną. Każdy organ administracji publicznej uzyskuje kompetencje na drodze prawnej, a uprawnienie do stosowania środków władczych powinno zawsze i jednoznacznie wynikać z ustawy. Organ administracji publicznej nie może wkraczać w sferę należącą do kompetencji innej jednostki. Kompetencja nie może być przez organ, któremu w świetle prawa służy, tylko drogą jego własnego działania ani zwiększona, ani zmniejszona, ani też przeniesiona na inny organ. Kompetentny organ nie może przejąć kompetencji innego organu, nawet jeśli zajmuje on w systemie administrowania terytorialnie i funkcjonalnie niższą pozycję. Ustawa jasno określa organ kompetentny. Jest nim wskazany w art. 3 ustawy GIOŚ.

Nie ma zaś w ustawie żadnego powierzenia kompetencji do rozstrzygnięcia w sprawie uznania przedmiotu z odpad oraz gospodarowania nim innemu podmiotowi w tym także wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W mniejszej sprawie organy nie wskazały żadnego przepisu prawa nadającego temu organowi uprawnienia do ustalenia czy dany przedmiot stanowi odpad i czy doszło do jego nielegalnego przemieszczenia, bo takiego przepisu w ustawie racjonalny ustawodawca nie zawarł.

W niniejszej sprawie wszczęto zostało postępowanie przez GIOŚ na podstawie art. 25 u.m.p.o. W toku tego postępowania organ, w oparciu o ustalony stan faktyczny, bada co do zasady, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające uznanie pojazdu za odpad w dacie międzynarodowego przemieszczenia, na co zwrócił również uwagę organ w piśmie z 15 stycznia 2016 r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z 22 sierpnia 2016 r. znak DKR-420.0-65d/15/kw umarzającą postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Organ prowadzący postępowanie wydał decyzję formalną, a zatem taką, która merytorycznie nie rozstrzyga postępowania. Jedynym punktem decyzji było umorzenie postępowania, brak natomiast w decyzji uznania samochodu [...] za odpad.

Według skarżącej kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z interpretacją organów, że "w przypadku umorzenia postępowania przez GIOŚ, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany do wykazania, czy dany przedmiot jest odpadem oraz czy doszło do jego międzynarodowego przemieszczenia". Taka interpretacja jest niewątpliwie niezgodna z literalnym brzmieniem ustawy i nie zasługuje na aprobatę. Nie wynika ona z żadnego aktualnie obowiązującego przepisu prawa i jest dowolnym wywodem organu, który stanowi rozszerzającą wykładnię przepisów. Takie rozumienie ustawy nie jest dozwolone i stanowi naruszenie podstawowych zasad ustrojowych.

W pierwszej kolejności rozważań w aspekcie uznania pojazdu za odpad należy odnieść się do legalnych definicji odpadu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów w art. 1 ust. 1 pkt a stanowi, że do celów niniejszej dyrektywy odpady oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. W załączniku nr I dyrektywy "Kategorie Odpadów" zostały określone m. in. produkty: - produkty nieobjęte specyfikacją oznaczone symbolem Q2, - wszelkie materiały, substancje lub produkty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach oznaczone symbolem Q16.

W 22 tezie dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy stwierdzono: "(..,) Decyzja o tym, że dana substancja nie jest odpadem, może być podjęta wyłącznie na podstawie skoordynowanego podejścia, które ma być regularnie aktualizowane i pod warunkiem, że decyzja ta jest spójna z celami ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego (...)" Art. 3 ust. 1 pkt 1) stanowi: "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany".

Według skarżącej, przemieszczenie międzynarodowe samochodu [...] nie wywarło więc żadnych negatywnych skutków związanych z oddziaływaniem na środowisko, nie został też sprzedany w celu używania go w całkowicie inny sposób aniżeli używał go poprzedni posiadacz. Po nabyciu, został opłacony podatek akcyzowy i zgodnie z obowiązującym prawem pojazd został zarejestrowany. Organ przy tym nie nakazał przekazania pojazdu do odzysku lub unieszkodliwienia. W postępowaniu nie został przeprowadzony ani jeden dowód wskazujący na to, że skarżąca będzie ten przedmiot wykorzystywała w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Świadczą o tym podjęte przez skarżącą kroki tj. naprawa pojazdu natychmiast po jego przewiezieniu, opłacenie podatków, zarejestrowanie pojazdu. Należy nadmienić, że w postępowaniu nie został przeprowadzony ani jeden dowód na to, że odpad miałby być wykorzystywany w nowy sposób a jego użytkowanie mógłby wywołać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Wręcz przeciwnie, GIOŚ w skarżonej decyzji (str.17) napisał "wskazano na brak udokumentowanego zagrożenia dla ludzi i środowiska". Tym samym podstawowe przesłanki uznania przedmiotu za odpad niebezpieczny zostały przez organ pominięte. Samochód osobowy marki [...] stanowiący przedmiot postępowania nie spełnia kryteriów definicji z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, a to już chociażby z tego względu, że jako aktualny posiadacz skarżąca nie nabyła go, w wyniku pozbycia się przez poprzednika a zakupiła jako samochód dopuszczony do ruchu. W zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji znajduje się oświadczenie poprzedniego właściciela, że sprzedał samochód, a nie się go pozbył. W oświadczeniu z 7 lutego 2017 r. sprzedający napisał wprost, że samochód sprzedał, a nie wyzbył się (dokładnie: "Oświadczam, że przedmiotowy samochód sprzedałem, a nie pozbyłem się. Ponadto oświadczam, że do sprzedaży samochodu nikt mnie nie zmuszał. Przedmiotowy samochód sprzedany był na terenie Niemiec, na którym to obszarze przedmiotowy samochód dopuszczony był do obrotu. Nie był nigdy uznany za złom czy odpad".). Według skarżącej kasacyjnie, warto zwrócić uwagę, na jeszcze jedną, ważną kwestię, a mianowicie, że w warunkach konkretnej sprawy kwalifikacja określonego przedmiotu jako odpadu wymaga odrębnej oceny w zakresie przesłanek określonych przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach.

Załączony do akt administracyjnych rachunek sprzedaży wskazuje na odpłatne nabycie samochodu używanego od poprzedniego właściciela, co nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca weszła w posiadanie tego pojazdu na skutek pozbycia się (porzucenia) przez poprzedniego posiadacza. Konieczną przesłanką do uznania danego przedmiotu za odpad jest "pozbycie się" go, czego organ w niniejszym postępowaniu nie wykazał. Wprost przeciwnie, w toku postępowania strona wykazała, dozwolonymi środkami dowodowymi, że poprzedni właściciel pojazdu nie pozbył się pojazdu, a z własnej woli go sprzedał, nie jako odpad, a jako dopuszczony do ruchu samochód. Na uwadze mieć należy, że sprzedaż doszła do skutku na ternie Niemiec, gdzie samochód na podstawie przedłożonej do akt dokumentacji był dopuszczony do ruchu i nie stanowił odpadu, a pełnoprawny pojazd. Dodatkowo, okoliczność braku wyzbycia się potwierdza oświadczenie sprzedawcy. Założenie odgórne organu, że sprzedawca wyzbywał się rzeczy przeczy zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu. W rzeczywistości w postępowaniu zostało przez stronę wykazane, że sprzedawca nie wyzbywał się pojazdu, który sprzedawał jako dopuszczony do ruchu. Należy wskazać, że organ nie przeprowadził ani jednego dowodu przeciwnego, który by wskazywał, że intencją posiadacza było wyzbycie się przedmiotu. Ta okoliczność została przyjęta przez organ odgórnie, co narusza podstawowe zasady dowodzenia postępowania administracyjnego. Organ nie wskazał elementów potwierdzających "wolę wyzbycia" się przez właściciela przedmiotowego samochodu.

Tym samym zasadnym jest postawienie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze przeprowadzoną przez organ analizę materiału dowodowego należy stwierdzić, że niewątpliwie przekroczył on swoje kompetencje. W rzeczywistości pominął okoliczność, że posiadacz pojazdu nie chciał się go wyzbyć, a sprzedał go jako pojazd dopuszczony do ruchu przez właściwe organy na terenie Niemiec na podstawie decyzji administracyjnej - dokumentu odprawy celnej [...] i zakwalifikowany jako używany samochód osobowy o kodzie 8703.24.90. Organ pominął dowody zgromadzone w sprawie i nie wziął ich pod uwagę, co więcej, nawet nie dokonał ich poprawnej analizy. Organ stwierdził, że pojazd jest odpadem nie analizując koniecznych do zaistnienia przesłanek, które w niniejszej sprawie nie zaistniały.

Mając na uwadze zgromadzone w postępowaniu dowody, nie sposób również zgodzić się z uznaniem samochodu [...] jako odpad ze względu na stan uszkodzeń jak również to, że koniecznych do przeprowadzenia napraw nie można zakwalifikować do napraw drobnych. W opinii dokonanej przez rzeczoznawcę z dnia 17 czerwca 2017 r. wystąpił błąd. W karcie badania technicznego pojazdu zostały wymienione części do wymiany, między innymi - rama lewa. W rubryce części zamienne natomiast została wymieniona rama prawa. Natomiast jak się okazało w czasie naprawy nie było konieczności wymiany żadnej z ram. Ponadto zakres napraw okazał się niewielki dający zakwalifikować się do napraw drobnych.

W przedmiotowej decyzji organ naruszył również art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy", poprzez brak zakwalifikowania samochodu do jednej z kategorii Ql-Q16 określonych w załączniku nr 1. Organ dokonał klasyfikacji samochodu w oparciu o Wytyczne Korespondentów nr 9, które są wewnętrznymi wytycznymi, natomiast nie zakwalifikował samochodu do jednej z kategorii Ql-Q16 określonych w załączniku nr 1. W skarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez przyjęcie, że używany pojazd osobowy [...] stanowi odpad oraz, że wolą sprzedającego było wyzbycie się pojazdu, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powyższych ustaleń nie potwierdza.

Samochód [...] został dopuszczony do obrotu w Niemczech na podstawie decyzji administracyjnej - dokumentu odprawy celnej [...] i zakwalifikowany jako używany samochód osobowy o kodzie 8703.24.90. Na podkreślenie zasługuje fakt, że samochód w Niemczech został dopuszczony do obrotu na podstawie oględzin auta przez służby celne. Również w Polsce samochód został zgłoszony do Urzędu Celnego jako używany samochód osobowy, a nie odpad. W obrocie prawnym, zarówno w Niemczech jak i w Polsce, funkcjonują decyzje, na podstawie których samochód został uznany za używany samochód osobowy o kodzie 8703.24.90, a nie odpad. Zmiana kodu, a tym samym zmiana kwalifikacji pojazdu jako odpad powinna odbyć się poprzez wyeliminowanie decyzji niemieckiej i polskiej administracji z systemu prawnego i wydanie drugiej, a taka sytuacja nie nastąpiła w żadnym postępowaniu.

Fakty wynikające z tej sprawy nie pozwalają na kwalifikację pojazdu skarżącej jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Załączony do akt administracyjnych rachunek sprzedaży wskazuje na odpłatne nabycie samochodu używanego od poprzedniego właściciela, co nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca weszła w posiadanie tego pojazdu na skutek pozbycia się (porzucenia) przez poprzedniego posiadacza. Ocena techniczna sporządzona przez Rzeczoznawcę samochodowego z dnia 17 czerwca 2015 r. wskazuje, iż pojazd ów został uszkodzony, ale nadaje się do naprawy. Nie sposób z tego względu zgodzić się z uznaniem samochodu [...] jako odpad ze względu na stan uszkodzeń jak również to, że koniecznych do przeprowadzenia napraw nie można zakwalifikować do napraw drobnych. Tym samym, brak jest podstaw by kwalifikować ten pojazd jako zużyty i nie nadający się do eksploatacji, a na pewno nie można określić że został wycofany z eksploatacji.

W skardze kasacyjnej przedstawiono także uzasadnienie wniosku "o wstrzymanie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 A) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że brak podjęcia postępowania nie stanowił uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 B) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 D) skargi kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, nie może być jednak interpretowany w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania administracyjnego, w toku którego wydany został zaskarżony skargą akt administracyjny. Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie zarzuca Sądowi I instancji, że wydał zaskarżony wyrok, oddalając skargę na decyzję GIOŚ nakładającą na skarżącą karę pieniężną za nielegalne sprowadzenie odpadu bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy.

Odpowiadając na tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej wskazać należy, że ustalenie ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego działania administracji, zarówno w zakresie odnoszącym się do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z obowiązkiem orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna. Sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja GIOŚ z 30 sierpnia 2017 r., nr DKR-420.1-10-2/17/kw. Prezentowana w uzasadnieniu argumentacja mająca - zdaniem tego Sądu I instancji, dowodzić o zgodności z prawem wymienionej decyzji świadczy jednocześnie o rozpoznaniu przez ten Sąd I instancji istoty sprawy oraz o operowaniu argumentacją w sposób pozwalający określić granice sprawy, w rozumieniu wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnej, że ocena, czy dany przedmiot stanowi/stanowił odpad i czy w danym przypadku doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu, leży w wyłącznej kompetencji GIOŚ, wobec czego, w przypadku umorzenia postępowania prowadzonego przez GIOŚ, nie zachodzą podstawy do zastosowania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska art. 32 ust. 1 u.m.p.o.

W decyzji znak DKR-420.0-65d/15/kw z 22 sierpnia 2016 r., GIOŚ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 18 listopada 2015 r. w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04 * w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez R. G. W uzasadnieniu tamtej decyzji, GIOŚ wskazał, że w obecnym stanie technicznym, sporny pojazd nie stanowi już odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach, w związku z czym obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.m.p.o., nie może zostać nałożony na stronę postępowania.

Wyjaśnić należy, że w ramach kontrolowanego przez Sąd I instancji niniejszego postępowania Mazowiecki WIOŚ w dniu 30 marca 2017 r., prawidłowo wszczął odrębne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na R. G., jako odbiorcę odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia do GIOŚ.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Mazowiecki WIOŚ w decyzji z 17 maja 2017 r., nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na R. G., jako odbiorcę odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia do GIOŚ. Jako podstawę wydania ww. decyzji organ powołał art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 32 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1-3 u.m.p.o., w zw. z art. 2 pkt 35 lit.a oraz art. 3 ust. 1 lit.b, tiret iii) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Wskazać również należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 p.p.s.a. Przepis ten składa z kilku paragrafów o rozbudowanej i zróżnicowanej treści normatywnej, a autorka skargi kasacyjnej nie określiła zakresu naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamania jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić sądowi pierwszej instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżąca kasacyjnie sama musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka jej zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 C) skargi kasacyjnej. Analiza akt niniejszego postępowania pozwala stwierdzić, że organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie były zobowiązane do dalszego poszukiwania dowodów, które potwierdziłyby tezy stawiane przez skarżącą. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy zweryfikowały dokumentację przedmiotowego pojazdu. Stan faktyczny spornego pojazdu, wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego, jednoznacznie wskazuje, że pojazd ten - w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia - był poważnie uszkodzony, po zalaniu wodą deszczową i częściowo zdemontowany, wobec czego nie nadawał się do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, zakres koniecznych do wykonania napraw był szeroki i obejmował m.in. całe wnętrze pojazdu oraz elementy konstrukcji nośnej pojazdu (rama), zaś koszty naprawy stanowiły ponad 70% wartości spornego pojazdu w stanie, nieuszkodzonym. Stopień uszkodzenia poszczególnych zespołów ww. pojazdu został określony przez rzeczoznawcę następująco: nadwozie - 48%, wyposażenie nadwozia - 54%, silnik z osprzętem - 28%, układ napędowy - 30%, zawieszenie przednie - 50%, zawieszenie tylne 30%, reszta - 50%. Wśród szeregu elementów wskazanych do wymiany wyszczególnione zostały m.in. trzy pary drzwi, klapa tylna, próg lewy i rama lewa, zaś jako element przeznaczony do naprawy, rzeczoznawca określił m.in. podłogę. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do oceny technicznej. Sporny pojazd był również poddany częściowemu demontażowi i w dacie międzynarodowego przemieszczenia pojazd ten posiadał braki w wyposażeniu wnętrza, które było prawie całkowicie puste, m.in. brakowało foteli.

Powyższy stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że sporny pojazd nie był zdatny do użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i w takim stanie technicznym został sprzedany na rzecz skarżącej kasacyjnie i przemieszczony z Niemiec na terytorium RP, co przekłada się wprost na zaistnienie przesłanki pozbycia się i zakwalifikowanie spornego pojazdu jako odpadu, wobec czego Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które zakwalifikowały sporny pojazd jako odpad. Wskazana kwalifikacja została dokonana na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, gdzie dokumenty pt. Ekspertyza OWS [...] oraz pt. Ocena techniczna OWS [...], zostały sporządzone w dniu 17 czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę samochodowego na zlecenie pełnomocnika skarżącej ( W. G.), który następnie posłużył się ww. dokumentami przed Urzędem Celnym, składając w imieniu skarżącej deklarację AKC-U. Tym samym, skarżąca potwierdziła, że stan techniczny spornego pojazdu przedstawiony w ww. dokumentach, jest zgodny ze stanem faktycznym. Uszkodzenia pojazdu istniejące w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia jednoznacznie wskazują, że niezbędne do wykonania naprawy znacznie wykraczały poza zakres tzw. drobnych napraw. Ww. stanu faktycznego nie zmienia oświadczenie poprzedniego właściciela spornego pojazdu z 7 lutego 2017 r., bowiem, pozbycie się - które stanowi konieczną przesłankę do uznania za odpad - w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Należy również wyjaśnić, że okoliczność zapłaty akcyzy od sprowadzonego pojazdu przez skarżącą, jak również okoliczność późniejszej naprawy i zarejestrowania spornego pojazdu, pozostają bez wpływu na stan faktyczny kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy administracyjnej, bowiem przedmiotem analizy organów Inspekcji Ochrony Środowiska w niniejszej sprawie był wyłącznie stan faktyczny pojazdu z daty jego międzynarodowego przemieszczenia, a nie późniejsza jego rejestracja. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na temat zarejestrowania przedmiotowego pojazdu wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "Ewentualna naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym, a nawet jego rejestracja nie stanowią zastosowania procesów gospodarowania odpadami, które pozbawiając odpadu pewnych jego cech, mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji poza stacją demontażu nie jest to proces ich przetwarzania w instalacjach lub urządzeniach, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy". (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4565/21, LEX 3290738).

W kontekście treści zarzutu skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że postępowanie prowadzone przez niemiecki Urząd Celny, jak i postępowanie w sprawie podatku akcyzowego, prowadzone przez polski Urząd Celny - stanowią odrębne postępowania ustawowe prowadzone przez inne organy administracji, gdzie przedmiotem ww. postępowań nie jest ocena, czy dany pojazd stanowi odpad w świetle ustawy o odpadach. Wobec powyższego, ww. okoliczność pozostaje bez związku dla niniejszej sprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 1A) oraz 1B) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pk 1A) skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 piet 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, organami Inspekcji Ochrony Środowiska są: Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Żaden z przepisów ww. ustawy oraz ustawy 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm., dalej: u.m.p.o.) nie przypisuje obowiązku ustalenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniem odpadów, do GIOŚ. Istotnie, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 26 pkt. 3 przedmiotowej ustawy wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006, GIOŚ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, a po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, GIOŚ określa sposób gospodarowania tymi odpadami. Jednakże w przypadku umorzenia ww. postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. GIOŚ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z uwagi na nałożony na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przepisami art. 32 u.m.p.o. - obowiązek nałożenia, w drodze decyzji, kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w przypadku braku możliwości zastosowania przepisu art. 25 i art. 26 u.m.p.o. (z uwagi na brak przedmiotów postępowania, czy też zmianę stanu faktycznego i prawnego przedmiotu postępowania) i umorzenie postępowania przez GIOŚ, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany do wykazania, czy dany przedmiot jest (lub był w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia) odpadem oraz, czy doszło do jego nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia, co - w przypadku zaistnienia ww. przesłanek - rodzi konsekwencje dla wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w postaci obowiązku nałożenia kary pieniężnej, co zostało prawidłowo uczynione w niniejszej sprawie przez organ I instancji w decyzji z 17 maja 2017 r. nr OS-IN.7062.13.2017.KP.

Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko GIOŚ, który słusznie zakwalifikował uszkodzony pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] - jako odpad, który został nielegalnie przemieszczony na rzecz skarżącej. Zgodnie z definicją odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 obecnie obowiązującej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.), przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Należy wskazać, że autorka skargi kasacyjnej powołuje się na nieobowiązujące już przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. nr 2006/12/WE w sprawie odpadów, gdzie przedmiot uznany jako odpad winien zostać zakwalifikowany do jednej z kategorii Ql-Q16. Obecnie obowiązujące przepisy wskazują, że wystąpienie przesłanki pozbycia się w stosunku do danego przedmiotu jest jedynym kryterium kwalifikacji/braku kwalifikacji tego przedmiotu jako odpadu, wobec czego bezzasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie odnośnie braku zakwalifikowania spornego pojazdu do jednej z ww. kategorii.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego dla uznania danego przedmiotu za odpad podlegający regulacjom u.m.p.o. oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.), decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na temat tego, że przedmiotowy pojazd nie był odpadem w dacie przekroczenia granicy RP, wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R. G. w dniu 7 czerwca 2015 r. na podstawie umowy sprzedaży, nabyła na terenie Niemiec, pojazd marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: 5FNRL38759B411099. Następnie, w dniu 19 czerwca 2015 r., pełnomocnik skarżącej - W. G., złożył w jej imieniu w Urzędzie Celnym [...] deklarację uproszczonego nabycia wewnątrzwspólnotowego ww. pojazdu. Do ww. deklaracji pełnomocnik skarżącej załączył dokument pt. Ekspertyza OWS [...] oraz pt. Ocena techniczna OWS [...], które zostały sporządzone w dniu 17 czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę samochodowego. Zgodnie z ww. dokumentami, omawiany pojazd był przedstawiony do oceny w stanie uszkodzonym, który został wyżej opisany. Stan faktyczny spornego pojazdu, utrwalony w ww. materiale dowodowym, jednoznacznie wskazywał, że pojazd ten - w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia - był poważnie uszkodzony, po zalaniu wodą deszczową i częściowo zdemontowany, wobec czego nie nadawał się do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, zakres koniecznych do wykonania napraw był szeroki i obejmował m.in. całe wnętrze pojazdu oraz elementy konstrukcji nośnej pojazdu (rama), zaś koszty naprawy stanowiły ponad 70% wartości spornego pojazdu w stanie, nieuszkodzonym. Sporny pojazd nie był zdatny do użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i w takim stanie technicznym został sprzedany na rzecz skarżącej i przemieszczony z Niemiec na terytorium RP, co przekłada się wprost na zaistnienie przesłanki pozbycia się i zakwalifikowanie spornego pojazdu jako odpadu, wobec czego orzekające organy słusznie zakwalifikowały sporny pojazd jako odpad. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z taką kwalifikacją. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dokumentów, z których wynikało, że ww. pojazd w opisanym stanie uszkodzeń był dopuszczony do ruchu na terytorium Niemiec bezpośrednio przed przekroczeniem granicy RP.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1B) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie jest przepisem uznaniowym, wobec tego w przypadku wypełnienia dyspozycji tego przepisu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest obowiązany nałożyć karę na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł, miarkując przy tym jej wymiar zgodnie z art. 34 ww. ustawy. Wskazany przepis precyzuje, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. - które to przesłanki zostały uwzględnione przez organy w niniejszym postępowaniu.

W niniejszej sprawie, wystąpiły wszystkie przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 u.m.p.o., co w pełni uzasadniało nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej.

Sąd I instancji zasadnie podzielił argumentację organów, że dla uznania danego przedmiotu za odpad podlegający regulacjom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.), decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium RP. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on legalnie poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. Prawidłowo też Sąd I instancji wskazał, że konieczne było uwzględnienie dokumentu [...] Certificate of Salvage, wystawionego na terytorium USA dla ww. pojazdu i kwalifikującego jako nie nadającego się do dalszej użytkowania.

Okoliczność, że pojazd został poddany w Polsce naprawie i zarejestrowany świadczy o tym, że w takim stanie, w jakim został sprowadzony nie mógł być wykorzystany w Niemczech zgodnie z jego przeznaczeniem, dlatego poprzedni właściciel wyzbył się go. Takie pozbycie się danego przedmiotu stanowi przesłankę do uznania go za odpad z uwagi na zmianę sposobu jego dotychczasowego użytkowania, a nowy sposób tegoż użytkowania mógłby wywołać niekorzystne oddziaływanie na środowisko (niebezpieczne substancje w silniku i skrzyni biegów). Ustalenia dokonane przez organ w niniejszej sprawie, obligowały go do zastosowania art. 32 ust. 1 u.m.p.o. bowiem przepis ten nie jest przepisem uznaniowym, wobec tego w przypadku wypełnienia dyspozycji tego przepisu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest obowiązany nałożyć karę na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organ nałożył na skarżącą karę w najniższej wysokości. Prawidłowo jako niezasadne Sąd I instancji ocenił zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy przez uznanie, że sporny pojazd w dniu jego przemieszczenia był odpadem. Należy podkreślić, że był on niewątpliwie poważnie uszkodzony, zaś jego dotychczasowy posiadacz pozbył się go. Jego późniejsza naprawa i rejestracja na terytorium RP nie zmieniły tej oceny co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 u.m.p.o.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.