Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1003/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: srt. 145 § 3, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5, art. 143 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 235/20 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od A.O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 23 523 (dwadzieścia trzy tysiące pięćset dwadzieścia trzy) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 235/20, po rozpoznaniu skargi A.O. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 i pkt 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Starosta Wołowski (organ pierwszej instancji), działając na podstawie 140 ust. 1, 2, 3 pkt 3, ust. 5 i 6, art. 141 ust. 4, art. 142 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.g.g.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.) orzekł o:

– naliczeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie, bez wymaganej prawem koncesji, kopaliny metodą odkrywkową:

1) w 2013 r. 60 821 ton gliny z działki nr [...], obręb U. oraz z działki nr [...], obręb P., gmina W., powiat wołowski, w kwocie 8 928 523 zł,

2) w 2014 r. 12 226 ton gliny z działki nr [...] w kwocie 1 794 777 zł,

3) w 2013 r. 102 939,75 ton piasku z działki nr [...], obręb P. i z działki nr [...], obręb U. w kwocie 2 182 323 zł,

4) w 2014 r. 137 253 ton piasku z działki nr [...], obręb P. i z działki nr [...], obręb U. w kwocie 2 909 764 zł,

5) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

6) zobowiązaniu strony do wniesienia naliczonej opłaty na konto Starostwa Powiatowego w Wołowie w terminie 14 dni liczonego od dnia doręczenia decyzji,

7) stosowaniu przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa do terminowości wnoszenia opłaty wymienionej w pkt 1.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. Kolegium, działając na podstawie:

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o naliczeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji w 2013 r. gliny i piasku i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości (pkt 1 i 3 decyzji organu pierwszej instancji);

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. uchyliło decyzję Starosty w części obejmującej pkt 5, 6 i 7;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i art. 143 ust. 1 i 2 pkt 2 p.g.g. utrzymało w mocy decyzję Starosty w pozostałym zakresie (pkt 2 i 4).

W uzasadnieniu organ wskazał, że udzielona skarżącemu [...] marca 2005 r. koncesja nr [...] na eksploatację złoża "P. IV" dotyczyła wydobycia piasku, natomiast zebrany materiał dowodowy wykazał, że poza obszarem górniczym złoża skarżący wydobywał również glinę – działając bez wymaganej koncesji, a ponadto w latach 2013-2014 skarżący prowadził także wydobycie, bez wymaganej prawem koncesji, piasku w dużych ilościach poza wyznaczonym obszarem złoża "P. IV". Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 140 ust. 1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego, albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Skarżący nie kwestionował, że na obszarze wskazanym przez organ pierwszej instancji wydobywał zarówno glinę, jak i piasek oraz że wydobycie było prowadzone w czasie i w ilościach określonych w tej decyzji. Natomiast kwestią sporną był sposób określenia terminu dla wydania rozstrzygnięcia orzekającego o obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także to czy wydobycie gliny i piasku – we wskazanym przez organ pierwszej instancji okresie – strona prowadziła wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją. Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że z uwagi na upływ z końcem 2018 r. przewidzianego w art. 143 ust. 1 p.g.g. pięcioletniego terminu od końca 2013 r. brak było podstaw do rozstrzygania w sprawie opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r. na opisanym obszarze, bez wymaganej prawem koncesji, gliny i piasku. Natomiast w odniesieniu do wydobycia w 2014 r. SKO podzieliło ustalenia Starosty, że skarżący, poza obszarem wyznaczonym udzieloną koncesją, wydobywał glinę i piasek, co stanowiło podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej.

Prawidłowość decyzji SKO w zakresie, w jakim utrzymała ona w mocy pkt 2 i 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r. zakwestionował A.O. w skardze, w której wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części i umorzenie postępowania oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty z [...] grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie sąd pierwszej instancji postanowił uwzględnić wniosek pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z decyzji SKO we Wrocławiu z [...] lipca 2014 r. na okoliczność dysponowania przez stronę koncesją w 2014 r.

WSA we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA wskazał, że skarżącemu ustalono opłatę podwyższoną za wydobywanie w 2014 r. kopalin w postaci gliny i piasku w ilościach określonych w decyzji bez wymaganej koncesji. Z uzasadnienia decyzji SKO w zakresie, w jakim odnosi się ono do jej zaskarżonej części, nie wynika jednak, czy stwierdzenie, że skarżący wykonywał działalność bez wymaganej koncesji – co stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty podwyższonej – wyprowadzone jest z ustalenia, że w ogóle nią nie dysponował z powodu cofnięcia koncesji bez odszkodowania ostateczną decyzją SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. nr [...], czy też z ustalenia, że prowadził wydobycie kopalin w postaci gliny i piasku na terenie nieobjętym udzieloną mu koncesją z [...] marca 2005 r., czyli bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w 2014 r. skarżący dysponował koncesją na wydobycie piasku ze złoża "P. IV" od 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. oraz od 12 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w pkt III wyroku WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 359/14, zgodnie z którym uchylona tym wyrokiem decyzja z [...] marca 2014 r. nie podlegała wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Opisany wyrok WSA z 12 sierpnia 2014 r. – wobec uchylenia go w całości wyrokiem NSA o sygn. II GSK 2626/14 – utracił moc w dniu 27 kwietnia 2016 r. W ocenie WSA, jeżeli zatem Kolegium uznało, że ustawowa przesłanka ustalenia opłaty podwyższonej określona jako "działalność wykonywana bez wymaganej koncesji" została w rozpoznawanej sprawie spełniona przez to, że skarżący nie posiadał w 2014 r. koncesji na wydobycie piasku ze złoża "P. IV", to ustalając opłatę podwyższoną w sposób określony w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, należało uwzględnić powyższe okoliczności. Natomiast, w przypadku uznania, że przesłanką nałożenia sankcji administracyjnej było to, że skarżący wydobywał piasek poza terenem koncesyjnym organ powinien rozważyć zastosowanie art. 139 p.g.g. tj. ocenić czy było to naruszenie podlegające opłacie dodatkowej.

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast ustalenia organu, że skarżący wydobywał bez wymaganej koncesji glinę, co znajduje potwierdzenie w prawidłowo zebranym w sprawie i ocenionym materiale dowodowym. Wskazał jednak, że pomimo konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego w tym zakresie zarzutu, Kolegium nie odniosło się do kwestii o zasadniczym w sprawie znaczeniu, tj. okoliczności zachowania przez Starostę Wołowskiego, działającego w rozpoznawanej sprawie jako organ pierwszej instancji, zastrzeżonego w art. 143 ust. 1 p.g.g. terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną. WSA wskazał, że w judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości, że do decyzji nakładających opłatę za delikt administracyjny znajduje zastosowanie przepis art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, z późn. zm.; dalej cyt. jako: o.p.), a przez to należy uznać, że 5-letni okres przedawnienia obejmuje również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych względów za przedwczesne WSA uznał odnoszenie się do zarzutu niewłaściwego ustalenia ilości i okresu wydobywania kopalin w warunkach deliktu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc

o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także

o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okresie, którego w rozpoznawanej sprawie dotyczyła zaskarżona decyzją czyli w 2014 r. skarżący dysponował koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV" od 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r. oraz od 12 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w pkt III wyroku WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2014 r., o sygn. akt III SA/Wr 359/14, a także że w tym wypadku należy ponadto rozważyć, czy przesłanka sankcji administracyjnej została spełniona poprzez to, że skarżący prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kruszywa naturalnego poza terenem koncesyjnym i dokonać jej oceny w warunkach art. 139 p.g.g., jako podlegającej opłacie dodatkowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez wskazanie, że jeżeli Kolegium uznało, iż ustawowa przesłanka ustalenia opłaty podwyższonej określona jako "działalność wykonywana bez wymaganej koncesji" została w rozpoznawanej sprawie spełniona przez to, że skarżący nie posiadał w 2014 r. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV", to ustalając opłatę podwyższoną w sposób określony w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie), należało uwzględnić okoliczności przedstawione przez sąd pierwszej instancji dotyczące wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o cofnięciu bez odszkodowania koncesji udzielonej skarżącemu w dniu [...] marca 2005 r. (vide: s. 19–20 uzasadnienia skarżonego wyroku sądu pierwszej instancji z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 235/20);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 1 p.g.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, "że do decyzji nakładających opłatę na delikt administracyjny znajduje zastosowanie przepis art. 68 § 2 o.p., a poprzez to należy uznać, że 5-letni okres przedawnienia obejmuje również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji";

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 1 p.g.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uwagi na specyfikę postępowania, które dotyczy nielegalnego działania podmiotów wydobywających kopaliny, należy przyjąć w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 143 ust. 1 p.g.g. przepis art. 68 § 2, a nie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i tym samym przyjęcie przez sąd, że art. 68 § 2 o.p. stanowi lex specialis względem art. 143 ust. 1 p.g.g.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 143 ust. 1 p.g.g. poprzez pominięcie treści odesłania zawartego w art. 142 ust. 1 p.g.g. i przyjęcie, że to do decyzji w sprawach określonych w p.g.g. w dziale VII pt. "Opłaty" należy stosować art. 68 § 2 o.p., a nieuwzględnienie, że zakres stosowania norm Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych został ograniczony do opłat, o których mowa w tym dziale VII p.g.g.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 143 ust. 1 p.g.g. poprzez pominięcie treści odesłania zawartego w art. 142 ust. 1 p.g.g. i przyjęcie, że określenie terminu, w którym powinna zostać doręczona decyzja w sprawach określonych w p.g.g. w dziale VII pt. "Opłaty" należy stosować przepisy o.p. dotyczące zobowiązań podatkowych, a nie art. 143 ust. 1 p.g.g. i wskazanie: "Istotny kontekst dla oceny zachowania przez organ orzekający terminu do wydania decyzji ustalającej w tej sprawie opłatę podwyższoną stanowi przepis art. 142 ust. 1 p.g.g. nakazujący stosowanie do opłat uregulowanych w Dziale VII powołanej ustawy – odpowiednio –przepisy o.p. dotyczące zobowiązań podatkowych." (vide: s. 23 uzasadnienia skarżonego wyroku sądu pierwszej instancji z 27 października 2020 r.);

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium w związku ze wskazaną przez sąd potrzebą ponownego wyczerpującego rozpatrzenia przesłanek wymienionych w art. 142 ust. 1 i art. 143 ust. 1 oraz art. 139 p.g.g. oraz w związku ze stwierdzeniem, że – zdaniem sądu – w rozpoznawanej sprawie kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę podwyższoną nie została w ogóle oceniona, mimo przedstawionego wyjaśnienia tej kwestii na s. 6 i 7 uzasadnienia decyzji Kolegium;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek – prawidłowo powołanych na s. 3 i 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji – jakie winny być spełnione aby uznać, że skarżący wykonywał działalność bez wymaganej koncesji, co stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty podwyższonej i wobec tego – jak przyjął sąd pierwszej instancji – Kolegium powinno wyjaśnić, czy ta przesłanka została wyprowadzona z ustalenia, że w ogóle nią nie dysponował z powodu cofnięcia koncesji bez odszkodowania ostateczną decyzją SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r., czy też z ustalenia, że prowadził wydobycie kopalin w postaci gliny i piasku na terenie nieobjętym koncesją udzieloną mu decyzją Starosty Wołowskiego z [...] marca 2005 r., co uprawnia do uznania, że na tym terenie wydobywanie kopalin odbywało się bez wymaganej koncesji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku sądu, w wyniku niewyjaśnienia, jaki wpływ na wynik postępowania miały stwierdzone (w ocenie Kolegium – rzekome) uchybienia procesowe organu i czy w wyniku ich sanowania zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a także niewyjaśnienia, czy stwierdzone uchybienia w postępowaniu organów miały wpływ na wynik sprawy oraz na skutek zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażeń i zaleceń ogólnych co do dalszego postępowania;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 142 ust. 1 i art. 143 ust. 1 p.g.g. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i pominięcie treści odesłania zawartego w art. 142 ust. 1 p.g.g. oraz wbrew rozważaniom zawartym na s. 6 i 7 uzasadnienia decyzji Kolegium (i z uwagi na tę część decyzji Kolegium umarzającą w części rozstrzygnięcie Starosty Wołowskiego ze względu na upływ ustawowo określonego terminu do wydania decyzji) przez uznanie, że – zdaniem sądu – w rozpoznawanej sprawie kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę podwyższoną nie została w ogóle oceniona, a poza tym organ odwoławczy naruszył zarówno art. 143 ust. 1 p.g.g. i art. 68 § 2 o.p., jak i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 143 ust. 1 p.g.g. ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia, który świadczy o tym, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji była wadliwa;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń ogólnych i przy tym niezrozumiałych i z tego względu niemożliwych do wykonania przez organ: "(...) Z uzasadnienia decyzji odwoławczej w zakresie, w jakim odnosi się ono do jej zaskarżonej części nie wynika jednak, czy stwierdzenie, że A.O. wykonywał działalność bez wymaganej koncesji – co stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty podwyższonej – wyprowadzone jest z ustalenia, że w ogóle nią nie dysponował z powodu cofnięcia koncesji bez odszkodowania ostateczną decyzją SKO we Wrocławiu z [...] marca 2014 r., czy też z ustalenia, że prowadził wydobycie kopalin w postaci gliny i piasku na terenie nieobjętym koncesją udzieloną mu decyzją Starosty Wołowskiego z [...] marca 2005 r., co uprawnia do uznania, że na tym terenie wydobywanie kopalin odbywało się bez wymaganej koncesji. Z tych względów istotne jest, że decyzją Starosty Wołowskiego z [...] marca 2005 r. skarżącemu udzielona została koncesja na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV". Jeżeli zatem Kolegium uznało, że ustawowa przesłanka ustalenia opłaty podwyższonej określona jako "działalność wykonywana bez wymaganej koncesji" została w rozpoznawanej sprawie spełniona poprzez to, że skarżący nie posiadał w 2014 r. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV", to ustalając opłatę podwyższoną w sposób określony w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, należało uwzględnić okoliczności powyżej przedstawione. (...) Inne kwestie wymagały rozważenia w przypadku uznania przez Kolegium, że wskazana powyżej przesłanka sankcji administracyjnej została spełniona poprzez to, że skarżący prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kruszywa naturalnego poza terenem koncesyjnym. Zdaniem Sądu taka sytuacja powinna być oceniana w warunkach art. 139 p.g.g. jako podlegające opłacie dodatkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznających, że wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego należy kwalifikować jako rażące naruszenie warunków określonych w koncesji, podlegające regulacji zawartej w powołanym powyżej art. 139, zwraca się uwagę na powinność prawidłowego interpretowania cechy "rażące", które nie może być utożsamiane z oczywistością czy bezspornością naruszenia warunku koncesji, ale musi być wykazane w okolicznościach konkretnej sprawy jako naruszenie spełniające tak określone przez ustawodawcę kryterium (...)";

7. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organu w tej sprawie, ograniczając się do oceny: "W przedstawionych powyżej okolicznościach WSA – stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (...) orzekł jak w sentencji."

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska polemicznego wobec argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji;

9. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak oceny, czy organ administracji ustalił stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom ze względu na podniesioną przez sąd pierwszej instancji tezę, że obowiązek zapłaty opłaty regulowanej przepisami Działu VII p.g.g. nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca tę opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące przesłankę ustalenia opłaty. W judykaturze administracyjnej uznaje się również, że przedawnienie ma miejsce po upływie 5 lat, zatem jeżeli w tym zakresie nie została doręczona decyzja ustalająca opłatę, co oznacza, że wydanie i skuteczne dokonanie doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty przed upływem 5 lat, licząc od końca roku, o którym mowa z art. 143 ust. 1 p.g.g. skutkuje powstaniem obowiązku zapłaty (vide: uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji na ostatniej s. 24).

10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. oraz z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż skarga A.O. – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona z uwagi na to, że decyzja SKO z [...] lutego 2020 r. w części utrzymującej w mocy pkt 2 i pkt 4 decyzji Starosty Wołowskiego z [...] grudnia 2019 r. nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w konsekwencji nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, zarówno wnoszące skargę kasacyjną SKO, jak i skarżący złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej poddaje ocenie zarzuty w zakresie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 i art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odesłaniami do licznych przepisów p.g.g. Rozpoznając ten rodzaj zarzutów, a Kolegium formułuje ich aż sześć, NSA nie odnosi się do poszczególnych przepisów p.g.g. wskazanych w zarzutach, ponieważ ocena ich skuteczności jest niezależna od takiego związku i ma charakter generalny. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika z jakich elementów ma składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku sadu pierwszej instancji. Zatem przepis ten odnosi się do formalnej strony uzasadnienia wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Zatem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zostać naruszony przez treść, którą zawiera uzasadnienie, co oznacza, że nie można mówić o takim naruszeniu, gdy twierdzenia, wnioski i oceny formułowane przez sąd pierwszej instancji nie są zgodne ze stanowiskiem strony, a nawet wówczas, gdy pozostają sprzeczne z prawem. Ten ostatni rodzaj wadliwości uzasadnienia strona może zwalczać w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, stawianych we właściwej podstawie prawnej z art. 174 p.p.s.a., a nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie prawem przewidziane elementy, zatem nie narusza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zwraca uwagę, że przepis ten odnosząc się do formalnych wymogów uzasadnienia może być samoistną podstawą kasacyjną, a to jednocześnie oznacza, że nie pozostaje w formalnym związku z innymi przepisami p.p.s.a. Oczywiście w konkretnym postępowaniu sąd może naruszyć wiele przepisów proceduralnych jednocześnie np. art. 141 § 4, art. 133 § 1 czy art. 134 § 1 p.p.s.a., ale między takimi naruszeniami nie ma żadnego formalnego związku, czyli naruszenie jednego z tych przepisów nie jest koniecznym i wystarczającym warunkiem naruszenia pozostałych. Tym co łączy te regulacje jest tylko to, że są przepisami tej samej ustawy, ale odnoszą się do różnych czynności w ramach jednego postępowania sądowego. Z tych więc powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne, bowiem formalnie wadliwe.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na uznaniu, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań dotyczących przesłanek ustalenia podwyższonej opłaty z tytułu wydobycia przez A.O. kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, gdyż posiadana przez ten podmiot koncesja została cofnięta bez odszkodowania.

Zarzut tak postawiony jest niezasadny, bowiem z jego treści i uzasadnienia wynika, że nie odnosi się on do kwestii proceduralnej, ale materialnej, którą jest zastosowanie przepisu dopuszczającego ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w stosunku do określonych przez ustawę podmiotów. Zastosowanie przepisu dotyczącego podwyższonej opłaty nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzut w istocie materialny został postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Błąd taki nie daje podstaw NSA do oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w tym zarzucie naruszeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że zarzut kasacyjny stawiany w niewłaściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. należy uznać za nieskuteczny.

Również za nietrafny musi być uznany zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. z odesłaniem do art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 oraz art. 143 ust. 1 i ust. 3 p.g.g. w zakresie oceny upływu terminu do wydania decyzji ustalającej podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Termin do wydania takiej decyzji jest określony w przepisach prawa, zatem jest jedną z materialnych przesłanek dla wydania decyzji ustalającej opłatę. Tym samym nie jest to zagadnienie procesowe, jak ujmuje to Kolegium w rozpatrywanym zarzucie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 tej ustawy. Zarzutu tego Kolegium nie uzasadnia, zwłaszcza nie wyjaśnia jaki związek istnieje między przepisami objętymi treścią zarzutu, w szczególności na czym miało polegać nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów w świetle wyjątkowej dopuszczalności prowadzenia takich dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podobnie jak poprzednie zarzuty procesowe należy ocenić zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 oraz 143 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. W tym przypadku także chodzi o kontekst materialny sprawy administracyjnej, a nie tylko procesowy, zatem zarzut został postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, a dodatkowo nie jest uzasadniony – poza ogólnym stwierdzeniem, że nie było podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Inaczej zdaniem NSA należy ocenić te zarzuty kasacyjne stawiane w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które odnoszą się do naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. Wprawdzie i te są dotknięte wadą formalną, bo Kolegium łączy je z treścią art. 141 § 1 p.p.s.a., co – jak wcześniej już wskazano – jest niewłaściwe, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Kolegium dopatruje się naruszenia tych przepisów w niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz niewskazaniu zaleceń, co do dalszego postępowania. Możliwość rozpoznania tych zarzutów znajduje oparcie w uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), która dopuszcza rozpoznanie zarzutu wadliwie ujętego, jeżeli z treści jego uzasadnienia wynika rodzaj i zakres stawianego zarzutu.

Zatem trafnie twierdzi Kolegium, że WSA we Wrocławiu nie dokonał poprawnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz nie wskazał niezbędnych działań wyjaśniających w postępowaniu po uchyleniu decyzji, w części orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku wprost wskazuje, że sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdza, że przedmiotem postępowania jest ustalenie A.O. opłaty podwyższonej za wydobywanie w 2014 r. kopalin bez wymaganej koncesji. Zatem ocena takiego rozstrzygnięcia organów powinna polegać na stanowczym wypowiedzeniu się sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia takiej opłaty na gruncie przesłanek przyjętych przez organy (brak koncesji) oraz spełnienia przesłanek umorzenia postępowania ze względu na datę wydania decyzji, obejmującej rok 2014, gdyż ten zakres rozstrzygnięcia organów był kwestionowany w skardze.

WSA we Wrocławiu nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku i nie ocenił skarżonej decyzji w tym zakresie. Natomiast wskazał kwestie istotne dla takiego rozstrzygnięcia i nakazał ponowną ocenę przez Kolegium. Działanie takie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem kontrola sądowa ma polegać na stanowczej ocenie działań organów poddanych kontroli, w tym trafności rozstrzygnięcia. Unikanie jednoznacznej oceny w tym zakresie i przerzucanie jej na organ narusza istotę kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji ma wypowiedzieć się w sposób konkretny, czy na gruncie ustaleń poczynionych przez organy były podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej i czy w zakresie roku 2014 pojawiły się przesłanki do niewydawania takiej decyzji. Dopiero tak sformułowane stanowisko daje możliwość do przyjęcia trafności lub nietrafności działania organów, a tym samym oceny ich decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za 2014 r.

Ponieważ sąd pierwszej instancji nie działał w taki sposób, a tylko raz jeszcze nakazał zająć stanowisko w tym zakresie, w sytuacji, gdy Kolegium już wypowiedziało się na ten temat w zaskarżonej decyzji, to wyrok objęty skargą kasacyjną należy uznać za wadliwy. Z tego powodu skarga kasacyjna Kolegium okazała się skuteczna.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz SKO we Wrocławiu kwotę 23 523 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.