Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 653/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9, 89, 93
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. Spółka Akcyjna w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H.Spółka Akcyjna w G.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister", "organ II instancji"), na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 710 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2021 r., znak [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] willę "[...]" na terenie działki nr [...], obr. [...], położoną w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia 11 marca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku wilii [...] przy ul. [...]w [...] na terenie działki nr [...], obr. [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako "[...]WKZ", "organ I instancji") decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 3 pkt 1-2, art. 6 ust. 1, pkt. 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1-2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3-4, u.o.zo.z. oraz art. 104 k.p.a., w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego z urzędu, wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] willę "[...]" na terenie działki nr [...], obr. [...], położoną w [...] przy ul. [...]. Granice wpisu, rozciągające się na "budynek w obrysie murów zewnętrznych, ze schodami zewnętrznymi" wyznaczono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wpis do rejestru zabytków jest najskuteczniejszą formą ochrony konserwatorskiej zabytku. Jako zagrożenie dla obiektu i krajobrazu kulturowego [...] wybrzeża uznano zaproponowaną przez dzierżawcę nieruchomości - [...] S.A. koncepcję relokacji budynku w nowe miejsce Posiadacz nieruchomości argumentował swe stanowisko brakiem stabilności skarpy, złym stanem zachowania obiektu, przemianami architektoniczno-plastycznymi, utratą pierwotnych walorów ekspozycyjnych oraz części substancji zabytkowej. Zakładano odbudowę obiektu ok. 30 m na południe, w parku miejskim, na skarpie przy Bulwarze [...], z zachowaniem części oryginalnej substancji zabytkowej oraz rekonstrukcją utraconych pierwotnych elementów. Jak wskazano w piśmie z 21 lutego 2018 r., rozwiązanie to umożliwiłoby "uwolnienie potencjału do rozbudowy obecnego, czterogwiazdkowego Hotelu [...] dające możliwość dostosowania liczby i rodzajów świadczonych usług do współczesnych wymogów rynkowych". [...]WKZ tego typu inwestycję uznał za

niedopuszczalne i szkodliwe dla zabytku z czym dzierżawca polemizował. Dlatego koniecznym było rozważenie wzmocnienia dotychczasowej ochrony prawnej poprzez wpis do rejestru zabytków, stosownie do stopnia zachowania wartości obiektu, które podlegały zbadaniu i ocenie w ramach niniejszego postępowania. Obecnie budynek figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Jego ochronę uwzględniono w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...] i [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2008, t.j. z [...] grudnia 2016 r.). W planie zakwalifikowano go do grupy A - obiektów o wysokich walorach kulturowych. Znajduje się też w otoczeniu układu urbanistycznego [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków, decyzją z dn. [...] lutego 1985, nr rejestru [...] (dawniej nr [...]).

Następnie wskazano zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy, w tym min.:

- oględziny budynku z dnia 5 lipca 2019 r" z których spisano protokoły (z 5 lipca 2019 r. i 11 lipca 2019 r.) i wykonano dokumentację fotograficzną;

- karta rejestracyjna osuwiska [...] z 15.10.2015 r., aut. A. M., złożone przez [...] S.A. w czasie oględzin 5 lipca 2019 r.

dokumentację fotograficzną

- oględziny ekspozycji [...] z dnia 27 września, z których spisano protokół (z załącznikami) i wykonano dokumentację fotograficzną;

- sporządzona przez prof. dr hab. inż. arch. M. J. S., Kwerenda historyczna oraz opinia na temat wartości historycznych willi "[...]", Gdańsk, 15 grudzień 2019 r.;

- karta ewidencyjna: Reprezentacyjna willa letniskowa - willa "[...]' hrabiego A. S. (ob. budynek biurowy), [...]a, ul. [...], aut. J. P., listopad 2010 r. (w zbiorach WUOZ w [...])

- M. J. S., [...]. Mały przewodnik po zabytkach [...], [...] 2004.

- M. S., [...] miasto dwudziestolecia międzywojennego. Urbanistyka i architektura, Warszawa 1993, s. 69-79.

- S. K., [...]. Miasto z morza i marzeń, s. 130.

- A. B., Sekrety [...] kamienic III, [...] 2020, s. 23-26.

- liczne pisma i dokumenty złożone przez stronę skarżącą w tym dwie ekspertyzy techniczne dotycząca oceny stanu technicznego budynku Willa [...] fzw. stara część Hotelu [...], zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], sporządzone przez dr inż. M. N. w styczniu 2011 r. i październiku 2017..

Odniesiono się do wniesionych przez stronę skarżącą uwag, dotyczących braku uzasadnienia do wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania, wskazując, że wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków z urzędu - bez określonych ustawowo dodatkowych przyczyn, w tym sugerowanych przez stroną - jest jednym z instrumentów prawnych przysługujących wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków określonych w art. 4 u.o.z.o.z. W szczególności organ ochrony zabytków ma obowiązek zapobiegać zagrożeniom zabytku, m.in. poprzez odpowiednie kształtowanie prawnej ochrony zabytku.

[...]WKZ wskazał, że częściowo przychylił się do podnoszonych przez stronę wniosków, gdyż przyjęto jako materiał dowodowy złożone opracowania kopie dokumentów oraz przeprowadzono oględziny ekspozycji biernej i czynnej budynku Ponownie zasięgnięto opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, po aktualizacji regulaminu jej działania Natomiast nie zwrócono się o opinię na temat wartości zabytkowej budynku do rzeczoznawcy lub instytutu naukowego lub naukowo-badawczego w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami. Uznano, że dodatkowa opinia rzeczoznawcy lub instytutu naukowego jedynie powieli informacje już zgromadzone w sprawie lub sformułuje wnioski, które organ może określić samodzielnie na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego.

Organ I instancji wskazał, że pomimo kwestionowania przez skarżąca prawidłowości wykonania opracowania historycznego przez M. J. S. i karty ewidencyjnej, a także pomimo prośby M. J. S. o wycofanie jej dokumentacji z akt sprawy, wykorzystano częściowo ww. materiały, w zakresie stwierdzonych faktów, które w ocenie organu nie budzą wątpliwości, a mają znaczenie dla sprawy. W dokumentacjach tych zamieszczono bowiem fotografie, plany, mapy, rysunki oraz odwołania do konkretnych dokumentów archiwalnych (z odpowiednimi przypisami źródłowymi), które posłużyły do analiz. Opracowania te traktowane są w kategorii dokumentacji naukowych, a nie opiniotwórczych. Wszelkie opracowania naukowe (w szczególności w dziedzinie nauk humanistycznych), kwerendy archiwalne czy bibliograficzne mają charakter autorski, co do zasady obarczone są pewną wybiórczością, uznaniowością, wymagają bowiem wyboru tych źródeł i zagadnień, które w ocenie autora są istotne i warte przytoczenia lub omówienia oraz ich indywidualnej analizy i interpretacji (przykładowo, bezcelowe jest odwoływanie się do wszystkich publikacji na temat historii [...] czy twórczości architekta, jeżeli nie mają one znaczenia dla istoty tematu lub powielają te same informacje). Ponadto, stawianie hipotez naukowych, "przypuszczeń", których nie można całkowicie zweryfikować na obecnym etapie wiedzy, również jest dopuszczalne w dziedzinie nauk humanistycznych, wskazuje bowiem dalszy kierunek badań. Dlatego też, w ocenie organu brak pewnych pozycji bibliograficznych (np. innych publikacji autorki) lub części nieznanych autorce archiwaliów, różnice interpretacyjne lub w nazewnictwie w opisie, nie umniejszają wiarygodności dokumentacji M. J. S. jako opracowania naukowego

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że "historia powstania willi przy ul. [...]w [...] wiąże się z planami utworzenia polskiego letniska [...] zwanego [...] [...] lub potocznie [...]", a także przedstawiono historię powstania (w latach 1923-1931) omawianego budynku i wyjaśniano, że autorstwo projektu przypisywane jest T. Z. Następnie stwierdzono, że nieruchomość gruntowa, na której wzniesiono omawianą willę została nabyta przez S. S. od [..] Towarzystwa [...] w [...] w 1922 r. Budynek służył kolejno jako: letnia rezydencja S.ch (do 1931 r., a po tym okresie obiekt był dzierżawiony), biura dowództwa wojsk [...] (w czasie II wojny światowej), jako Dom Związków Zawodowych [...] (1949-1950), obiekt dzierżawiony przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...], a od 1964 r. jako Hotel [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiono także zasady kształtowania i rozwój [...], opisując wymogi, jakim podlegały projektowane realizacje. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił także, że "na terenie letniska [[...]], w pierwszych latach jego rozwoju dominował tzw. styl dworkowy (odmiana stylu narodowego) o historyzujących formach neostylowych, nawiązujących głównie do klasycyzmu, baroku, baroku klasycyzującego, tzw. stylu ok. 1800".

W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zawarto opis ww. budynku z uwzględnieniem dokonanych przekształceń (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, wymiana części drewnianych stropów, rozebranie "wschodniego tarasu z płytkimi ryzalitami bocznymi i portykiem wgłębnym" i dobudowanie w jego miejscu parterowych pomieszczeń przeznaczonych na restaurację, a od zachodu połączenie willi łącznikiem z budynkiem hotelowym z 2001 r.). Do budynku dodano także "dwie nowe, prostokątne lukarny w północnej połaci dachu oraz komin w szczycie". Podkreślono, że detale elewacji zachowały się częściowo, a trójtrartowy układ wnętrza jest czytelny, pomimo przebudów. Wskazano, że powyższe przekształcenia mają "częściowy wpływ na autentyzm substancji zabytkowej budynku, ale nie umniejszają jego wartości całkowicie", przy czym "oryginalna forma architektoniczna budynku i jego stylistyka jest nadal częściowo czytelna, a późniejsze nawarstwienia historyczne możliwe do odróżnienia". W ocenie [...]WKZ "część niekorzystnych, nieestetycznych zmian jest odwracalna lub możliwa do rekonstrukcji w zakresie dopuszczalnym w doktrynie konserwatorskiej (np. wymiana wtórnej stolarki okiennej lukarn na wzór okien historycznych, rozbiórka dobudówek, przywrócenie zamurowanych otworów okiennych, których wielkość i kształt są czytelne w murze, np. drzwi do garażu, odtworzenie zniszczonych detali na wzór fragmentów zachowanych)".

W uzasadnieniu decyzji I instancji podkreślono także walory widokowe omawianej willi, omawiając jej ekspozycję czynną i bierną (widok z zabytku i na zabytek). Następnie organ I instancji ustosunkował się do uwag wnoszonych w trakcie postępowania przez skarżacą dotyczących m.in. ustalenia pierwotnej własności willi, autorstwa T. Z., przekształceń obiektu, formy dekoracji nad wejściem głównym, czy ekspozycji obiektu. Poruszono także kwestie związane z podnoszoną przez skarżącą kwestią lokalizacji omawianego budynku na terenie osuwiska i odniesiono się do zarzutu stosowania błędnego nazewnictwa w opisach budynku, znajdujących się w aktach sprawy (w protokole z oględzin oraz opracowaniu przygotowanym przez M. J. S.).

Odniesiono się także do zarzutów związanych z negatywną oceną dorobku T. Z. oraz do stwierdzenia, że "A. S. nie jest osobą zasłużoną dla powstania i rozwoju [...]" i nie angażował się w walkę niepodległościową lub konspiracyjną w czasie II wojny światowej. Organ pierwszej instancji ustosunkował się także do stwierdzeń strony o braku związku omawianej willi z założeniem urbanistyczno-architektonicznym [...]. W dalszej kolejności w uzasadnieniu wskazano na wartości historyczne, artystyczne i naukowe uzasadniające wpis do rejestru zabytków, t.j, czas powstania, znaną fundację i autora projektu, związek z historią letniska [...] i działalnością [..] Towarzystwa [...] w [...] oraz związek z historią rozwoju urbanistycznego, społecznego i gospodarczego [...]. Podkreślono przy tym, że "ochrona takich obiektów jak willa [...] służy zachowaniu dla przyszłych pokoleń różnej spuścizny architektonicznej miasta". Wskazano ponadto, że wartość artystyczna obiektu wynika "ze scharakteryzowanej powyżej formy architektonicznej, w której pomimo przekształceń nadal czytelna jest pierwotna funkcja i neoklasycystyczna, historyzująca stylistyka" oraz z wartości przestrzennej. [...]WKZ wyjaśnił także, że ww. wartości artystyczne i historyczne wpływają na wartość naukową obiektu, który "może stać się przyczynkiem do pogłębienia badań nad historią rodziny S., twórczością T. Z., początkami letniska [...] i późniejszym rozwojem [...], rolą tzw. stylu narodowego w zagospodarowaniu polskiej części Wybrzeża, kształtowaniem form historyzmu okresu międzywojennego".

W ocenie organu I instancji zachowanie i ochrona ww. obiektu leżą w interesie społecznym.

Pismem z 31 maja 2021 r. odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie:

1) art 61 § 1 k.p.a. oraz art. 4 i art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania przez [...]WKZ bez wstępnego rozpoznania wartości zabytkowych ww. willi - które powinno uzasadniać wszczęcie postępowania - oraz w celu, który nie stanowi przesłanki ustawowej wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych, ani przesłanki ustawowej wpisu;

2) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 u.o.z.o.z poprzez wystąpienie przez [...]WKZ o sporządzenie opracowania "obejmującego kwerendę naukową, dotyczącego historii willi [...] w [...], ze wskazaniem wartości historycznych obiektu wynikających z tych badań" przez prof. dr hab. inż. M. J. S., która nie jest rzeczoznawcą z listy prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego i nie mogłaby również sporządzić opinii mającej charakter opinii instytutu naukowego lub naukowo-badawczego; w toku postępowania prowadzonego przez [...]WKZ skarżąca również co najmniej uprawdopodobniła istnienie okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności M.J. S.;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu opracowania autorstwa M.J. S., ww. w pkt 2 zarzutów, w odniesieniu do którego odwołująca wykazała, że jest ono przede wszystkim w istotnej części niezgodne z istniejącym stanem faktycznym i zawiera nieprawdziwe, nieuzasadnione i nieobiektywne wnioski, a także zostało sporządzone z naruszeniem wymogów dotyczących przygotowywania tego typu opracowań specjalistycznych;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opracowaniu autorstwa M.J. S., ww. w pkt 2 zarzutów, mimo jego wadliwości wykazanej przez skarżąca oraz mimo że sama autorka opracowania zwróciła się do [...]WKZ z prośbą o jego "wycofanie z akt sprawy i z obiegu prawnego", co należy traktować jako odstąpienie przez nią od twierdzeń zawartych w opracowaniu i zaprzeczenie w ten sposób wartości dowodowej opracowania;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § li art. 80 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu uchwały Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z dnia [...] lipca 2020 r., w której podjęciu uczestniczył R. H. - Miejski Konserwator Zabytków w [...], mimo braku możliwości udziału miejskiego konserwatora zabytków w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków; jednocześnie R. H. jest pracownikiem Urzędu Miasta [...] (Gmina Miasta [...] jest jedną ze stron postępowania), natomiast posiedzenie Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków (dalej : "WROZ") w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzono bez jej udziału;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na uchwale WROZ, ww. w pkt 5 zarzutów, mimo jej wadliwości wykazanej przez odwołującą się i polegającej na braku uzasadnienia twierdzeń zawartych w uchwale;

7) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 268a k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w czynności oględzin nieruchomości w dniu 5 lipca 2019 r pracowników Urzędu Miasta [...], których umocowanie do udziału w oględzinach nie zostało potwierdzone, w tym R. H. - Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], którego udział w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie znajduje ustawowego uzasadnienia;

8) art. 7 w zw. z art. 80 oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz ogólne i arbitralne kwestionowanie dowodów przedstawianych przez skarżącą w toku całego postępowania pierwszoinstancyjnego - bez przedstawienia merytorycznego stanowiska organu w odniesieniu do przedstawionych przez nią dowodów, tak w toku postępowania, jak i w treści uzasadnienia decyzji;

9) art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w toku postępowania oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji, które nie zawiera wystarczająco szczegółowego i zrozumiałego:

a) wskazania faktów (uznanych przez organ za udowodnione),

b) wskazania dowodów (na których organ się oparł),

c) przedstawienia przyczyn, z powodu których organ innym dowodom (w tym przedstawionym przez odwołującą się) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; ponadto uzasadnienie prawne decyzji zawiera błędną kwalifikację stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów prawa;

10) art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez brak w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji określenia zakresu przedmiotowego ochrony zabytku wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji;

11) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. nad zabytkami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wpisu ww. willi do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], podczas gdy ww. willa nie spełnia kryteriów definicji zabytku nieruchomego, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy;

12) zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnianie wymogu ustalenia prawdy obiektywnej oraz nieuwzględnianie słusznego interesu strony odwołującej się w toku postępowania; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (a przynajmniej skarżącej) do władzy publicznej, z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania; art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., poprzez odmówienie skarżącej udziału w posiedzeniu WROZ w dniu [...] lipca 2020 r., w trakcie którego została podjęta wadliwa, niemająca uzasadnienia, uchwala dopuszczona przez organ I instancji jako dowód w postępowaniu;

13) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób przewlekły, z naruszaniem wymogów formalnych dotyczących przedłużania terminów załatwienia sprawy oraz podejmowaniem czynności niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i skutkujących przedłużeniem postępowania.

Strona wniosła ponadto o: 1) zasięgnięcie opinii ministerialnego rzeczoznawcy w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami w zakresie wartości zabytkowych, w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, budynku willi znajdującego się przy ul. j. [...] 2 w [...], bądź, alternatywnie 2) o zasięgnięcie opinii instytutu naukowego lub naukowo-badawczego w zakresie powyżej określonym, w pkt 1.

W bardzo obszernym uzasadnieniu odwołania strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Pismem z 27 października 2021 r. [...] S.A., wniosła uzupełnienie ww. odwołania przekazując opracowanie dotyczące oceny wartości zabytkowych budynku willi, znajdującego się na terenie działki nr [...], obr. [...], [...]a ul. [...] oraz sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji - uwagi z perspektywy architektoniczno-konserwatorskiej oraz prawnej, sporządzone przez M. B. oraz D. C. (specjalisty w dziedzinie konserwacji zabytków). W piśmie tym strona odniosła się do:

– błędnej kwalifikacji przez organ budynku willi (obiektu) w kontekście ustawowej definicji zabytku, co doprowadziło do nieuzasadnionego wpisu willi do rejestru zabytków oraz naruszenia przepisów art 9 ust. 1 w zw. z art 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

– naruszenia przez organ przepisów art 77 § 1 w zw. z art 7 i art 107 § 3 oraz art 80 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, polegającego na rozpatrzeniu wszystkich dowodów zgromadzonych lub odzwierciedlonych w aktach sprawy, w tym rozpatrzeniu tych dowodów w ich wzajemnej łączności;

– błędnej oceny przez organ walorów zabytkowych willi przy ul. [...] w [...] oraz błędnego stwierdzenia przez organ stopnia ich występowania w przypadku tego obiektu, polegającej na:

• nieuwzględnieniu rzeczywistego (komercyjnego, spekulacyjnego) charakteru działalności spółki akcyjnej [..] Towarzystwa [...] oraz nieuzasadnionym przypisywaniu tej spółce charakteru "narodowościowego";

• nieprawidłowych ustaleniach stanu faktycznego w zakresie historii obiektu, w tym niemających uzasadnienia próbach powiązania własności willi z hr. A. S.;

• niewskazaniu argumentów uzasadniających uznanie historycznych zasług A. S.;

• nieuzasadnionej próbie objęcia nieruchomości położonej przy dzisiejszej ulicy [...] w [...] obszarem letniska planowanego przez [..] Towarzystwa [...] S.A. na terenie [...];

• nieuzasadnionym i niezgodnym z podstawowymi założeniami koncepcji "miasta-ogrodu" zastosowaniu tej koncepcji, w odniesieniu do [...] letniska; niewskazaniu argumentów uzasadniających znaczenie T. Z. dla historii architektury polskiej;

– błędów organu w zakresie ustalenia wartości artystycznych i naukowych obiektu polegających na:

• niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach organu dotyczących związków stylistycznych i urbanistycznych willi z obszarem letniska planowanego na [...] z jednoczesnym wskazaniem jako przykładu budynku analogicznego do willi obiektu stanowiącego element zabudowy śródmiejskiej [...];

• nieuwzględnieniu przez organ znaczących różnic zachodzących między obecnym stanem faktycznym obiektu a jego opisem zawartym w uzasadnieniu decyzji;

• nieuzasadnionym użyciu przez organ porównania willi do obiektów o charakterze pałacowym w celu podniesienia rangi i znaczenia budynku willi;

• wadliwym posługiwaniu się przez organ definicjami i ocenami formalnymi w zakresie architektury "neostylowej" czy eklektycznej;

• nieuwzględnieniu przez organ przekształceń dokonanych w obiekcie od początku lat 70-tych XX wieku, z jednoczesną próbą opisu przez organ obecnego stanu budynku ze wskazaniem na nieistniejące już elementy konstrukcyjne - uwagi strony dotyczą odpowiednio twierdzeń organu co do przekształceń elewacji, wnętrza oraz ekspozycji czynnej i biernej budynku;

– braku wykazania przez organ zaistnienia przesłanki interesu społecznego uzasadniającego wpis do rejestru zabytków willi znajdującej się przy ul. [...] w [...].

W obszernym uzasadnieniu pisma skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Wskazała m.in., że cyt.:

- "W odniesieniu do akapitu drugiego, s. 14 uzasadnienia Decyzji, należy w całej rozciągłości podtrzymać stanowisko Strony [...] S.A. o niezasadności sporządzenia przez M.J. S. "szkicowej rekonstrukcji pierwotnego rozplanowani [a] wilii [pisownia Organu oryginalna, przyp. Strony]". Podtrzymując argumentację Strony zawartą w poprzednich pismach składanych w toku postępowania, należy powtórzyć między innymi, że treść oryginalnych rysunków zawartych w ekspertyzie technicznej - Orzeczeniu nr [...] z 1970 r. potwierdza skalę przekształceń wnętrz budynku willi dokonanych już do 1970 roku. Wbrew stanowisku Organu, tych zmian nie uwzględnia "szkicowa rekonstrukcja", która nie została sporządzona bezpośrednio na podstawie treści Orzeczenia nr [...], tylko pośrednio - z wykorzystaniem materiałów zawartych w innej, późniejszej o blisko 50 lat, ekspertyzie z października 2017 r. dotyczącej stanu technicznego willi. Ponadto, trzeba powtórzyć, że protokół oględzin z 2008 r. nie zawiera ustaleń pozwalających na formułowanie uwag dotyczących pierwotnego rozplanowania wnętrza budynku. Protokół bowiem w ogóle nie zawiera żadnej merytorycznej treści, w tym nie potwierdza wykonywania analiz ścian lub szkiców rzutów.";

- "W odniesieniu do akapitu szóstego, s. 13 uzasadnienia Decyzji, należy również wskazać na błędną, wynikającą z braku wiedzy specjalistycznej pracownika Organu, interpretację karty osuwiska, złożonej przez Stronę [...] SA, do akt sprawy. Oznaczenie na karcie w określonym miejscu granicy osuwiska nie gwarantuje bezpieczeństwa budynku willi, o czym najlepiej świadczą uszkodzenia budynku stwierdzone w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 5 lipca 2019 roku. Należy też przypomnieć o wcześniejszych uszkodzeniach budynku, które w okresie 1971-1973 zdecydowały nie tylko o zastosowaniu istniejących do dziś zabezpieczeń (ściągów), ale przede wszystkim o rozbiórce charakterystycznej części bryły budynku - od strony elewacji wschodniej, to jest od krawędzi nadmorskiej skarpy. Wszystkie wskazane uszkodzenia budynku wystąpiły niezależnie od oznaczenia granicy osuwiska na karcie i niezależnie od położenia budynku willi, jak twierdzi Organ, "w pobliżu osuwiska", a nie "bezpośrednio na jego terenie". Trzeba podnieść, że Organ w tym fragmencie uzasadnienia Decyzji próbuje wypowiedzieć się autorytatywnie w zakresie dziedziny, w której Organ i jego pracownicy nie są specjalistami, przy tym Organ nie zasięgnął opinii biegłego dotyczącej obecnego stanu stabilności skarpy.";

- "W odniesieniu do akapitu ostatniego, s, 7 uzasadnienia Decyzji, na wstępie trzeba stwierdzić, że spółka akcyjna [..] Towarzystwo [...] ([...] SA) nie była prekursorem działań mających na celu utworzenie w Polsce nowoczesnego letniska czy osady kuracyjnej. (...) [..] Towarzystwo [...] było podmiotem o charakterze komercyjnym, działającym w prawnej formule spółki akcyjnej i wyłącznie w celu zarobkowym. Działalność [...] S.A. polegała na kupnie poniemieckiego upadającego folwarku [...] ([...]) oraz jego parcelacji. Parcelacja związana zaś była z podziałem gruntów byłego folwarku na jak największą liczbę działek o niewielkich rozmiarach, sprzedawanych następnie indywidualnym nabywcom. Działalność o takim charakterze należy traktować jako typowe przedsięwzięcie - używając obecnej terminologii - deweloperskie, nastawione na zysk. (...) Należy zaznaczyć, że w świetle powyższej udokumentowanej charakterystyki działalności [...] S.A. nie znajdują uzasadnienia stwierdzenia Organu, że działalność Spółki była działalnością o wymiarze patriotycznym, np. "służącą silniejszemu związaniu przyłączonych terenów wybrzeża z Polską" (zob. akapit ostatni, s. 7 uzasadnienia Decyzji). Przy tym trzeba podkreślić, że nie zasługują na upamiętnienie - także w postaci rozpatrywanego wpisu do rejestru zabytków - działania Spółki polegające na "ograniczaniu osadnictwa tylko dla ludności polskiej" i "umożliwianiu osiedlania się tam elementu rdzennie polskiego";

- "W odniesieniu do akapitu trzeciego, s. 8 uzasadnienia Decyzji, należy zaznaczyć, że:

1) T. Z. nie był "członkiem" [...] S.A., jak stwierdził Organ, tylko jego współzałożycielem i akcjonariuszem. Z tego względu, w ramach przysługującego mu swoistego "monopolu", T. Z. opracowywał kolejne, niewiele się różniące, wariacje projektów architektonicznych przeznaczonych do realizacji na części gruntów byłego folwarku [...], należących do [...] S.A.

2) Willa [...] znajduje się przy ul. [...] w [...], a nie w [...] - jak błędnie stwierdził Organ.

3) Błędne jest również twierdzenie Organu, że przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości S. S. w dniu [...] września 1925 r,: "początkowo opierano się na tymczasowych planach parcelacji, na podstawie których dokonywano umów przedwstępnych »w formie niepisanej«. Dopiero po dokonaniu dokładnych pomiarów katastralnych możliwe było zawarcie pisemnych aktów sprzedaży". Organ nieprawidłowo interpretuje postanowienie § 2 aktu notarialnego umowy sprzedaży z 1925 r., z którego wynika jedynie, że umowę przedwstępną zawarto, "jednakże nie w formie przepisanej § 313 niemieckiego kodeksu cywilnego" - co oznacza tyle, że nie udokumentowano jej "sądowo lub notarjalnie";

- "Budynek willi przy ul. [...] w [...], co wykazała Strona [...] SA, składając dokumenty stanowiące dowody do akt sprawy, należał niezaprzeczalnie do S. S. Mimo tego organ pierwszej instancji uporczywie próbuje powiązać własność willi z hr. A. S., którego uznaje za zasłużoną osobę prowadzącą działalność państwową (publiczną). Działalność hr. A. S. mogąca mieć taki charakter wyczerpuje się jednak w sprawowaniu przez dwa lata, w okresie 1928-1930, mandatu posła na Sejm. Natomiast na temat jego żony, hr. S. S., w ogóle brak jest opracowań naukowych potwierdzających jej jakiekolwiek zaangażowanie publiczne mogące mieć wymiar historyczny.";

- "W odniesieniu do akapitu czwartego, s. 14 uzasadnienia Decyzji, należy podkreślić, że w pismach złożonych dotychczas w toku postępowania Strona [...] S.A. wykazała, że A. S. nie jest osobą zasłużoną dla powstania i rozwoju [...] ani też zaangażowaną w walkę niepodległościową lub konspiracyjną w czasie II wojny światowej. Strona wykazała między innymi, że brak jest dowodów potwierdzających nadanie A. S. odznaczenia (Srebrnego Krzyża Zasługi z Mieczami), które bezpodstawnie przypisała mu M.J. S. w treści opracowania z dnia 15 grudnia 2019 r., znajdującego się w aktach sprawy.";

- "W odniesieniu do akapitów od drugiego do czwartego, s. 9 uzasadnienia Decyzji, należy stwierdzić, że treść tego fragmentu Decyzji stanowi nieuzasadnioną próbę objęcia nieruchomości położonej przy dzisiejszej ulicy [...] obszarem letniska planowanego przez [...] S.A. na terenie [...]. (...)Treść planu sytuacyjnego budynku willi z 1923 r. również nie może dowodzić przynależności nieruchomości, na której wybudowano willę, do terenu planowanego letniska. Dokument planu sytuacyjnego, pochodzący z 1923 r., nie ma związku ze szkicem rozplanowania letniska, pochodzącym z 1920 roku. Wbrew stanowisku Organu, "pieczęć Towarzystwa" i podpisy osób działających w imieniu "[...] - [...] pod [...]ą" na zachowanym ozalidzie planu sytuacyjnego mogą dowodzić co najwyżej praw [...] S.A. do projektu budowlanego willi, którego plan sytuacyjny był częścią i który to projekt został: "Technicznie zbadany przez Państwowy Urząd Budownictwa w [...] dnia [...].VI.1923 r.";

- "Nie można też przyjąć stwierdzenia Organu, że budynek wilii powstał "w czasach kształtowania się zabudowy tego rejonu miasta[,] wpisując się w historię jego rozwoju urbanistycznego" (akapit trzeci, s. 12 uzasadnienia Decyzji). Powstanie willi nie miało związku z późniejszym kształtowaniem się zabudowy miasta [...], które w czasie wybudowania wilii nie istniało i nie było jeszcze planowane.";

- "W badanym przypadku letniska [...] zespół niskiej, willowej zabudowy jedynie został usytuowany na terenie zielonym, przy tym - co należy podkreślić - bez jakiegokolwiek związku z miastem [...], które wówczas nie istniało ani jego powstanie nie było jeszcze planowane. Brak powiązań komunikacyjnych, zintegrowanych usług czy usytuowania obiektów użyteczności publicznej w centralnej strefie jednostki również w sposób zasadniczy odróżnia przypadek [...] od światowych lub nawet krajowych realizacji koncepcji "miasta-ogrodu" wprost czerpiących z ideowego dziedzictwa [...]. Tym bardziej usytuowana w oderwaniu od obszaru [...] prywatna willa nie może być w żaden sposób uznawana za przykład realizacji tej idei.";

- "Strona [...] S.A. kolejny raz podkreśla znaczące różnice między obecnym stanem faktycznym obiektu a jego opisem zawartym w uzasadnieniu Decyzji, s. 10, akapit pierwszy. Pomijając już fakt, że każdy budynek ma formę kubiczną, to bryła obiektu (przynajmniej w elewacji wschodniej) była silnie rozczłonkowana, a nie "zwarta". Rzut budynku był zróżnicowany, a także nie był "zbliżony do kwadratu", tylko wydłużony w kierunku wschodnim z uwagi na usytuowanie od tej strony bliźniaczych werand w części parterowej budynku oraz tarasu widokowego ze schodami prowadzącymi na plażę - obecnie nieistniejących, jak między innymi wskazano w powyższych punktach pisma. W powołanych uwagach do protokołu i opracowania Strona wykazała również, że stosowanie wobec elementów tego budynku określeń "portyk wgłębny" czy "ryzality zwieńczone balkonem" jest nieadekwatne do stanu potwierdzonego zachowaną ikonografią obiektu oraz sprzeczne z definicjami słownikowymi tych pojęć (zob. też pkt 3.2.5.2. niniejszego pisma). Występowanie w płaskorzeźbie nad wejściem głównym herbu rodowego S.ch także nie zostało bezsprzecznie potwierdzone i stanowi jedynie przypuszczenie Organu. Należy bowiem powtórzyć, że ta dekoracja została w całości usunięta znad portalu w okresie powojennym, przypuszczalnie podczas remontu w latach 70-tych XX w., gdy nad portalem zamontowano stalowe ściągi pękających ścian. Okoliczność, że płaskorzeźbiona kompozycja nad wejściem głównym do budynku - niezależnie od jej rzeczywistej treści - na przestrzeni lat uległa zniszczeniu i obecnie nie istnieje, należy podkreślić również w odniesieniu do treści akapitu czwartego, s. 13 uzasadnienia Decyzji, Przy czym, jest bezsporne, że nieistniejąca płaskorzeźba, nieistniejące werandy z balkonami i tarasem oraz szereg innych elementów, które uległy wymianie lub zniszczeniu od czasu powstania budynku, nie mogą obecnie - jako elementy utracone - decydować o ocenie wartości zabytkowej budynku w istniejącej formie.";

- "Trzeba po raz kolejny podkreślić, że budynek utracił wskazywane przez Organ w uzasadnieniu Decyzji cechy architektoniczne, stanowiące pierwotnie o wartości estetycznej i plastycznej budynku. W ocenie Strony [...] S.A. stopień utraty tych cech przesądził w istocie o braku ich zachowania, co nie uzasadnia zwiększenia istniejącej ochrony prawnej oraz wpisu budynku w obecnej formie do rejestru zabytków. Wbrew twierdzeniu Organu, zmiany w konstrukcji i formie budynku polegające

1) zmianie bryły oraz rzutów,

2) zmianie układu funkcjonalno-przestrzennego wnętrza,

3) wymianie konstrukcji stropów oraz głównej klatki schodowej z elementów drewnianych na żelbetowe,

4) zmianie materiałów pokrycia dachu i elewacji oraz wymianie tynków elewacyjnych,

5) usunięciu znacznej części detalu architektonicznego,

6) zmianie gzymsu wieńczącego,

7) wymianie wszystkich stolarek okiennych i drzwiowych,

8) usunięciu płaskorzeźbionej kompozycji nad wejściem głównym,

9) przekształceniu portalu wejścia głównego,

10) rozbiórce części elewacji zachodniej z uwagi na wykonanie łącznika ze współczesnym hotelem,

11) całkowitej zmianie elewacji wschodniej oraz częściowo południowej, wskutek rozbiórki eksponowanej od strony morza kompozycji z werandami, balkonem wspartym na kolumnach i tarasem ze schodami do nabrzeża, oraz poprzez dobudowanie w tym miejscu integralnie i funkcjonalnie połączonej z willą parterowej restauracji,

12) braku zachowania jakichkolwiek elementów pierwotnego wyposażenia wnętrz

- stanowią tak istotne przekształcenia pierwotnej substancji oraz idei projektowej, że trudno uznać zachowanie wysokich walorów kulturowych obiektu i to we wszystkich aspektach - artystycznym, historycznym i naukowym.".

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków willi "[...]" położonej w [...] przy ul. [...] jest w pełni uzasadnione. Omawiany omawiany obiekt zachował czytelny obrys planu, pierwotną konstrukcję ścian obwodowych oraz częściowo zachowaną historyczną artykulację elewacji przy pomocy pilastrów, otworów okiennych i drzwiowych oraz dekorację architektoniczną. Na elewacjach budynku zachowana została dekoracja w postaci m.in. boniowanych pilastrów, gzymsów nadokiennych, gzymsu podokapowego i gzymsu odcinkowego wspartego na wolutowych wspornikach zdobiącego portal wejściowy. Ponadto autorstwo projektu omawianego obiektu należy przypisać T. Z. - warszawskiemu architektowi, czynnemu w pierwszej ćwierci XX w. Omawiany obiekt powstał na terenie letniska [...] i został wybudowany w latach 20. XX w. dla S. S. W świetle powyższego trzeba podkreślić, że omawiany budynek posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Jak wskazał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, ww. obiekt jest świadectwem historii letniska [...] i historii rozwoju urbanistycznego, społecznego i gospodarczego [...]. Obiekt posiada wartość artystyczna wynikającą neoklasycystycznej, historyzującej formy oraz z wartości przestrzennej. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż omawiany zabytek posiada wartość naukową, jako przedmiot badań nad twórczością T. Z., początkami letniska [...] i późniejszym rozwojem [...] oraz rolą tzw. stylu narodowego w zagospodarowaniu polskiej części Wybrzeża, czy też kształtowaniem się form historyzmu okresu międzywojennego. Tym samym omawiany budynek, wpisany do rejestru zabytków stanowi świadectwo epoki minionej, której zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów historycznych, artystycznych i naukowych.

Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że [...]WKZ słusznie objął przedmiotowy obiekt prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu. W ocenie organu I jak i II instancji bardziej istotny jest interes społeczny, przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń obiektu będącego świadectwem: wykorzystania form neoklasycystycznych w budownictwie willowym lat 20 XX w.; rozwoju przestrzennego terenów nadmorskich po odzyskaniu niepodległości; twórczości T. Z. - niż słuszny interes strony, wynikający z prawa do dysponowania własnością. Interes strony nie może mieć zatem decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że omawiana willa ulegała na przestrzeni lat kolejnym przekształceniom, z których najistotniejsze miały miejsce w latach 70 XX w. W trakcie przeprowadzonych wtedy remontów m.in. rozebrano taras i werandy elewacji wschodniej obiektu, wymieniono konstrukcję stropów i głównej klatki schodowej, usunięto część detalu architektonicznego, zastąpiono tralkową balustradę na dachu nową wykonaną z pełnego muru, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, zmieniono układ wnętrz. Niemniej w trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości wykazywanej przez właścicieli, drewniane elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje technika budowlana, w tym np. sposób obróbki i gatunek drewna. Natomiast fragmenty usuniętej dekoracji architektonicznej mogą zostać odtworzone na podstawie zachowanej dokumentacji fotograficznej.

Ustosunkowując się do zarzutów sformułowany w odwołaniu, dotyczący dopuszczenia przez organ I instancji dowodu z opracowania sporządzonego przez M. J. S., organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniach w sprawach ochrony zabytków, organ ochrony zabytków nie ma prawnego obowiązku powołania biegłego wyłącznie z listy rzeczoznawców prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją także całkowicie lub częściowo zakwestionować i przyjąć odmienną ocenę, własną, popartą doświadczeniem, wiedzą i innymi zgromadzonymi dowodami. A zatem, ani [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, ani Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, orzekając w przedmiotowej sprawie nie są skrępowani opinią specjalistyczną wykonaną na zlecenie organu I instancji. To organ, a nie biegły jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny i tym samym ustalenia, czy występują przesłanki uzasadniające wpisanie zabytku do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zebrał materiał dowodowy przed wydaniem rozstrzygnięcia i przeprowadził samodzielnie analizę zebranej dokumentacji, oceniając wagę posiadanych przez ww. willę wartości zabytkowych.

W dalszej kolejności, w odniesieniu do zarzutu podniesionego przez skarżąca, dotyczącego braku uzasadnienia dla wszczęcia postępowania, Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nie musi zawierać uzasadnienia, bowiem to w trakcie postępowania badane jest czy dany obiekt posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe, wystarczające do objęcia prawną ochroną konserwatorską. Podkreślił, że dla przedmiotowego budynku w 2010 r. została sporządzona karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, a zatem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w oparciu o tę dokumentację mógł dokonać wstępnego rozpoznania obiektu.

Odnosząc się natomiast do uwag skarżącej dotyczących oceny twórczości T. Z. organ II instancji wyjaśnił, że architekt ten jest autorem projektów wielu istotnych obiektów na terenie [...] (m.in. wpisanych do rejestru zabytków: Kliniki Dermatologii przy ul. [...]; przebudowy domu zjednoczenia cukrowników przy ul. [...]; budynku szkoły przy ul. [...]). T. Z. zaprojektował także dwa budynki znajdujące się na terenie [...] w [...] - willę przy ul. [...] (dla A. P. - m.in. trzykrotnego premiera polskiego rządu), a także dom własny przy ul. [...]. Architekt ten jest także zwycięzcą rozpisanego przez Koło Architektów w [...] konkursu na projekt nowego dworu w [...] (1913 r.). Konkurs ten został uznany za ważny moment w historii kształtowania się stylu polskiego. W związku z powyższym należało uznać, że wkład T. Z. w historię polskiej architektury pierwszej ćwierci XX w. jest znaczący, a jego dorobek może stanowić przedmiot badań nad zagadnieniami z zakresu historii architektury. Fakt, że willa przy ul. [...] w [...] jest przypisywana T. Z. wynika jedynie z nieodnalezienia podpisanego przez niego projektu. Niemniej jednak analiza porównawcza zachowanych obiektów, pozwala stwierdzić, że jest ona dziełem tego autora.

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego położenia willi "[...]" na terenie osuwiska, Minister stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie uznał, że omawiany obiekt znajduje się jedynie w sąsiedztwie zarejestrowanego osuwiska, a nie na jego terenie. Potwierdza to dołączona do akt sprawy Karta rejestracyjna osuwiska, nr rejestracyjny [...], w której poza szkicem ukazującym jego zasięg, w treści karty wskazano, że obszar w obrębie osuwiska nie jest użytkowany jako obszar zabudowany, tj. nie występuje na nim zabudowa mieszkalna, gospodarcza, przemysłowa/usługowa, użyteczności publicznej, zabytkowa/sakralna, ani inna (punkt 9b, s. 2).

Dalej podkreślił, że w ocenie organu I, jak i II instancji usunięcie werand, tarasu i części dekoracji w elewacji wschodniej nie spowodowało całkowitej utraty wartości zabytkowych omawianego budynku. Willa w dalszym ciągu posiada pierwotny wyraz architektoniczny i zachowaną formę, pozwalającą zidentyfikować ją wprost jako obiekt o

cechach neoklasycznych. Zachowana dekoracja w postaci m.in. lizen, boniowania i dekoracji portalu wejściowego stanowią podstawę do oceny, że willa "[...]" posiada wartości artystyczne, uzasadniające wpisanie jej do rejestru zabytków. Fakt usunięcia ww. części elewacji wschodniej nie pozbawił jej całości wartości zabytkowych.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniesiony przez stronę zarzut dotyczący położenia omawianego obiektu poza terenem [...] nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. [...] S.A. wskazuje, że zarówno wpis do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego [...] z 1985 r., jak i publikacja M.J. S. z 1993 r. ([...]. Miasto dwudziestolecia międzywojennego) określają obszar ww. letniska i teren ten nie obejmuje willi przy ul. [...]. Należy jednak zauważyć, że ww. decyzja o wpisie do rejestru zabytków została wydana 37 lat temu, w aktualnym wtedy stanie badań. Natomiast w publikacji M. J. S. znajduje się na s. 70 mapa przedstawiająca Letnisko [...] na [...] w 1923 r., co prawda pozbawiona legendy, niemniej jednak należy uznać, że wykreślona na mapie linia przerywana wyznacza granice letniska. A zatem, należy uznać, że w 1993 r, południowa granica ww. obszaru w wyniku przeprowadzonych przez autorkę badań została przesunięta i prowadzi wzdłuż ul. J. [...] i dalej na wschód do linii brzegowej. Co więcej w tekście ww. opracowania autorka, opisując rozwój zabudowy w pierwszej połowie lat 20 XX w. stwierdziła, że "pojedyncze obiektu budowano także w południowej części letniska, np. wille przy ul. [...] i ul. [...]" (s. 73). A zatem nie ulega wątpliwości, że w aktualnym stanie badań należy uznać, że willa "[...]" powstała na terenie letniska [...] i stanowi przykład jego zabudowy z pierwszej ćwierci XX w., a co za tym idzie posiada wskazane w decyzji wartości historyczne i naukowe.

Odnosząc się do wniosku o zasięgnięcie opinii ministerialnego rzeczoznawcy lub instytutu naukowego albo naukowo-badawczego w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami w zakresie wartości zabytkowych budynku willi znajdującego się przy ul. J. [...] w [...], organ II instancji wyjaśnić, że nie uznał za zasadne dopuszczenie i przeprowadzenie ww. dowodu. Zgodnie bowiem z art. 78 § k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Natomiast § 2 cytowanego przepisu wskazuje, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało złożone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zebrany materiał dowodowy wszechstronnie ustalił stan faktyczny, co pozwoliło na ocenę zasadności wpisania do rejestru zabytków ww. obiektu. Jednocześnie w tym miejscu trzeba ponownie wyjaśnić, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków, nie ma obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego dowodu. Ze względu na powyższe ustalenia, organ II instancji nie uznał za zasadne uwzględnić żądania strony co do dopuszczenia dowodu z kolejnych opinii, bowiem prowadziłoby to do nieuzasadnionego przedłużania przedmiotowego postępowania.

W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy. W toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków, rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe - co w omawianym przypadku zostało dostatecznie udowodnione.

Reasumując, Minister zaznaczył, że podzielając stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za zasadną i potrzebną ochronę willi "[...]" na terenie działki nr [...], obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Obiekt ten posiada bowiem wyżej wskazane wartości zabytkowe, a ich utrzymanie jest konieczne w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.

Na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuty naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 15 oraz art 77 § 1 w zw. z art 7 i art 80 k.p.a., poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez należytego zbadania jej prawidłowości oraz bez prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości sprawy stanowiącej przedmiot postępowania odwoławczego, a także bez wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przez Stronę skarżącą,

b) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ze względu na nierozpatrzenie wszystkich dowodów zgromadzonych lub odzwierciedlonych w aktach sprawy, w tym nierozpatrzenie tych dowodów we wzajemnej łączności - również poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony skarżącej zgłoszonych w odwołaniu z dnia 31 maja 2021 r. oraz ustaleń dotyczących stanu faktycznego wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia 27 października 2021 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania;

2. art 138 § 1 pkt 1 i art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 140 oraz w zw. z art 7 i art 11 k.p.a, poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wystarczająco szczegółowego i przekonywującego dla skarżącej, wskazania dowodów, na których organ drugiej instancji się oparł oraz przedstawienia przyczyn, z powodu których innym dowodom, przedstawionym przez Skarżącą, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

3. art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 15 k.p.a., poprzez nieusunięcie w postępowaniu odwoławczym naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuścił się organ pierwszej instancji przy rozpatrzeniu sprawy - w szczególności polegających na:

a) wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji bez wstępnego rozpoznania wartości zabytkowych willi znajdującej się przy ul. [...] w [...] - które powinno uzasadniać wszczęcie postępowania - oraz w celu, który nie stanowi przesłanki ustawowej wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych, ani przesłanki ustawowej wpisu do tego rejestru,

b) dopuszczeniu jako dowodu opracowania autorstwa M. J. S. z dnia [...] grudnia 2019 r., w odniesieniu do którego skarżąca w toku postępowania wykazała, że jest ono przede wszystkim w istotnej części niezgodne z istniejącym stanem faktycznym i zawiera nieprawdziwe, nieuzasadnione i nieobiektywne wnioski, a także zostało sporządzone z naruszeniem wymogów dotyczących przygotowywania tego typu opracowań specjalistycznych;

4. art 107 § 1 pkt 5 i § 3 w zw. z art 140 k.p.a., poprzez brak w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenia zakresu przedmiotowego ochrony zabytku wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji oraz poprzez brak załącznika graficznego do decyzji.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art 9 ust. 1 w zw. z ar 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędną kwalifikację stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do ustawowej definicji zabytku nieruchomego, co doprowadziło do nieuzasadnionego wpisu do rejestru zabytków willi znajdującej się przy ul. [...] w [...] oraz naruszeń przepisów postępowania - zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wymogu ustalenia prawdy obiektywnej, błędną interpretację pojęcia interesu społecznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej w toku postępowania;

2) art 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości pozostających w sprawie co do treści normy prawnej;

3) art 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 oraz art 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszaniem wymogów formalnych dotyczących przedłużania terminów załatwienia sprawy;

4) art 9 i art 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (skarżącej) do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na nieudzielenie stronie przez organ drugiej instancji w toku postępowania jakichkolwiek informacji dotyczących prowadzonego postępowania i czynności podejmowanych przez organ.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi strona skarżąca rozwinęła i uzasadniła zarzuty zawarte w skardze. Wskazała m.in., że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jako organ II instancji rozpatrujący sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją - naruszył zasadę dwuinstancyjności, bowiem w treści decyzji ograniczył się przede wszystkim do powtarzania i akceptacji poglądów zawartych w wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W treści zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się w ogóle lub odniósł się zdawkowo do zarzutów odwołania skarżącej oraz szczegółowej i merytorycznej argumentacji prawniczej i konserwatorskiej, uzasadniającej zarzuty podniesione w odwołaniu. Naruszające zasadę dwuinstancyjności działanie organu jest tym bardziej nieprawidłowe, że organ skrupulatnie wymienił zarzuty podniesione przez skarżącą i określił ich przedmiot w tzw. części historycznej uzasadnienia decyzji. Przy tym, należy wyraźnie podkreślić, że organ - poza wskazanym wyliczeniem - bezpodstawnie pominął całość ustaleń faktycznych i argumentację skarżącej zawarte w piśmie z dnia 27 października 2021 r., uzupełniającym odwołanie. W treści tego pisma skarżąca obszernie i szczegółowo uzasadniła przedstawione twierdzenia dotyczące: błędnej kwalifikacji przez organ pierwszej instancji budynku willi znajdującej się przy ul. [...] w [...] w kontekście ustawowej definicji zabytku; naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; błędnej oceny przez organ pierwszej instancji walorów zabytkowych willi oraz błędnego stwierdzenia przez organ stopnia ich występowania w przypadku tego obiektu; błędów organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia wartości artystycznych i naukowych willi; dodatkowej, rozszerzonej argumentacji skarżącej co do braku wykazania przez organ pierwszej instancji przesłanki interesu społecznego uzasadniającego wpis willi do rejestru zabytków.

Organ nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dowodów potwierdzających w szczególności: dokonane przekształcenia i eliminację oryginalnej substancji budynku willi znajdującej się przy ul. [...] w [...], a także położenie willi poza terenem [...].

W ocenie skarżącej, organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się konkretnie i merytorycznie do naruszenia przepisów polegającego na dopuszczeniu jako dowodu opracowania autorstwa M.J. S. z dnia [...] grudnia 2019 r. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wykazała, że to opracowanie przede wszystkim jest w istotnej części niezgodne z istniejącym stanem faktycznym i zawiera nieprawdziwe, nieuzasadnione i nieobiektywne wnioski, a także zostało sporządzone z naruszeniem wymogów dotyczących przygotowywania tego typu opracowań specjalistycznych. Organ II instancji, pomijając obszerne i szczegółowe uwagi skarżącej, ograniczył się do sformułowania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji ogólnego stanowiska dotyczącego zasad zasięgania opinii biegłego przez organy ochrony zabytków. Organ nawet nie wskazał, czy uznaje to opracowanie za wiarygodne i mające moc dowodową, chociaż twierdzenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji świadczą, że organ oparł rozstrzygnięcie również na tym wadliwym opracowaniu. Nie można zaakceptować poglądu organu, że budynek willi "zachował czytelny obrys planu, pierwotną konstrukcję ścian obwodowych oraz częściowo zachowaną historyczną artykulację elewacji (...) oraz dekorację architektoniczną". Utrata przez budynek w rzucie znaczącej części wschodniej, rozebranej wskutek osuwania się skarpy, na której budynek został posadowiony, nie pozwala stwierdzić zachowania "czytelnego obrysu planu" tego budynku. Co więcej, do budynku willi - w miejsce jego rozebranej części wschodniej - dobudowano w latach 70-tych XX w. rozległą parterową część restauracyjną, co doprowadziło do całkowitej zmiany pierwotnego obrysu budynku. Zachowanie się murów obwodowych budynku willi, wykonanych z cegły maszynowej w okresie dwudziestolecia międzywojennego, w żaden sposób nie stanowi o posiadaniu przez ten obiekt jakichkolwiek wartości (walorów) kulturowych. Zachowanie murów obwodowych może decydować o przyznaniu takich walorów obiektom pochodzącym z okresu od starożytności do XVIII w., jeżeli zachowały się jako tzw. trwałe ruiny.

Zdaniem skarżącej organ II instancji powtarza błędną interpretację organu pierwszoinstancyjnego dotyczącą karty rejestracyjnej osuwiska, znajdującej się w aktach administracyjnych. Historia budowlana willi znajdującej się przy ul. [...] w [...] oraz jej obecny stan techniczny potwierdzony ekspertyzami budowlanymi znajdującymi się w aktach sprawy, potwierdza, że niestabilna struktura gruntu, wpływająca na powstanie osuwiska, zagraża stanowi i istnieniu budynku willi oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Wschodnia część budynku willi została rozebrana z uwagi na uszkodzenia spowodowane osuwaniem się gruntu. Z tego samego powodu spękany budynek został pozszywany kotwami i w celu poprawy bezpieczeństwa jego użytkowania wymieniono stropy na żelbetowe. Dobudowana do willi parterowa część restauracyjna jest obecnie znacząco spękana i odrywa się od pozostałej części budynku. Wszystkie wymienione awarie budowlane wystąpiły i występują ze względu na osuwanie się gruntu na terenie, na którym jest posadowiony budynek willi od zasięgu szkicu i pozostałej treści karty rejestracyjnej osuwiska.

Treść załącznika graficznego do decyzji z 1985 r. nr [...] przesądza, że willa znajduje się poza terenem letniska [...]. Zgodnie z treścią załącznika miejsce położenia willi znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków, podlegającym ścisłej ochronie konserwatorskiej. Jednocześnie, miejsce położenia willi pozostaje poza "historycznym układem przestrzennym" objętym ochroną w obowiązującym planie miejscowym. Willa została wybudowana poza terenem letniska [...], jako inwestycja prywatna, która organizacyjnie i przestrzennie w żaden sposób nie była związana z tym letniskiem, nie stanowiła elementu jego kompozycji przestrzenno-urbanistycznej i pozostawała od jego terenu w znacznym oddaleniu. Stanowisko skarżącej potwierdza treść obowiązujących, aktów administracyjnych - decyzji administracyjnej o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego [...] w mieście [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ochronę historycznego układu przestrzennego letniska. Natomiast ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniosły się w treści wydanych decyzji do obszernych i szczegółowych uwag skarżącej, jedynie formułując własne stanowisko w oderwaniu od faktów historycznych wskazanych i uzasadnionych przez skarżącą.

Skarżąca wskazała, że w przypadku willi ogół dokonanych ingerencji doprowadził do utraty przez obiekt oryginalnych walorów artystycznych i plastycznych, w tym tak podstawowych, jak: bryła, rzut, kompozycja elewacji, detal architektoniczny, styl czy pierwotna substancja. Natomiast, za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Przy tym, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak jak organ I instancji - nie ustalił jednoznacznie i przekonywująco skali autentyczności oryginału, w tym nie określił pożądanego w takich przypadkach procentowego stopnia zachowania oryginalnej substancji budowlanej obiektu. Organ drugiej instancji w treści zaskarżonej decyzji wskazuje też na wartość artystyczną willi "wynikającą z wartości przestrzennej". Organ jednak w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego okoliczności związanych z przekształceniami krajobrazu i powodujących praktycznie całkowitą utratę przez willę oryginalnych walorów tzw. ekspozycji czynnej i biernej.

Ponadto, historia nieruchomości i willi, która jest jej częścią składową, nie może być utożsamiana z wartościami historycznymi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można też przyjąć - z braku dowodów - że willę w istocie można uznać za świadectwo wskazywanych przez organy, w uzasadnieniach decyzji zdarzeń historycznych, tak w skali lokalnej, jak i ponadregionalnej, które byłyby udokumentowane w opracowaniach naukowych lub obecne w świadomości mieszkańców [...],[...] czy Polski. Podnoszony przez skarżącą brak zachowania walorów artystycznych i plastycznych obiektu ma z kolei wpływ nie tylko na stwierdzenie braku wartości artystycznej i historycznej willi, ale również naukowej. Obiekt, który utracił autentyczną (oryginalną) substancję, nie może bowiem stanowić przedmiotu badań naukowych ani pełnić funkcji edukacyjnych z zakresu historii architektury oraz historii sztuki.

Dokonania wpisu willi do rejestru zabytków nie uzasadniają zatem ani obecne wartości artystyczne budynku willi, niepozwalające na uznanie go za dzieło sztuki (dzieło architektury) w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ani stopień zachowania oryginalnej substancji budynku (w tym pierwotnej idei projektowej); ani historia obiektu, jego właścicielki i kolejnych właścicieli oraz domniemanego autora projektu budowlanego obiektu; ani wartości naukowe, których nie określono w uzasadnieniu obu decyzji rozstrzygających sprawę - a których w istocie brak, ponieważ nie potwierdzają ich pogłębione badania naukowe.

Strona skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniach obu decyzji brakuje zwłaszcza konkretnego, a nie ogólnikowego i arbitralnego, wskazania korzyści, jaką w rozpatrywanej sprawie mogłoby przynieść społeczeństwu zachowanie willi jako zabytku rejestrowego.

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji, tak jak organ I instancji, nie zastosował również zasady ogólnej wynikającej z art 7a § 1 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji naruszyły też zasady ogólne wynikające z przepisów art 9 i art 10 § 1 w zw. z art. 8 § k.p.a., w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budził zaufania jego uczestników (skarżącej) do władzy publicznej. W odniesieniu do postępowania odwoławczego naruszenie zasad ogólnych można stwierdzić w szczególności z uwagi na nieudzielenie stronie skarżącej przez organ II instancji w toku postępowania jakichkolwiek informacji dotyczących prowadzonego postępowania i czynności podejmowanych przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.

Skarżąca spółka do pisma z dnia 3 czerwca 2022 r. załączyła opinię rzeczoznawczą z dnia [...] maja 2022 r. dotycząca oceny wartości zabytkowych ww. willi , sporządzoną przez prof. Gan. Inż.. arch. A. K. oraz opinie prawną z dnia [...] maja 2022 r. na temat przesłanek ustawowych uznania rzeczy za zabytek oraz wpisania do rejestru zabytków ww. budynku na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sporządzoną przez prof. dr hab. K. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2021 r., znak [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] willę "[...]" na terenie działki nr [...], obr. [...], położoną w [...] przy ul. [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasA.i ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. A.iak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, iż w ocenie Sądu, [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydając decyzję I instancji o wpisie do rejestru zabytków omawianego obiektu, oparł się w głównej mierze na:

- wynikach oględzin budynku z dnia 5 lipca 2019 r" z których spisano protokoły (z 5 lipca 2019 r. i 11 lipca 2019 r.) i wykonano dokumentację fotograficzną;

- oględziny ekspozycji [...] z dnia [...] września, z których spisano protokół (z załącznikami) i wykonano dokumentację fotograficzną;

- sporządzonym przez prof. dr hab. inż. arch. M. J. S. opracowaniu zatytułowanym "Kwerenda historyczna oraz opinia na temat wartości historycznych willi "[...]", [...],[...] grudzień 2019 r.;

- karcie ewidencyjnej gminnej ewidencji zabytków: Reprezentacyjna willa letniskowa - willa "[...]' hrabiego A. S. (ob. budynek biurowy), [...], ul. [...], aut. J. P., listopad 2010 r. (w zbiorach WUOZ w [...]).

Wskazać należy, iż ww. opracowanie zostało sporządzone przez prof. dr hab. inż. arch. M. J. S. w związku z prośbą organu I instancji zawartą w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. Bezsporne jest, że autorka opracowania pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o wycofanie z akt sprawy i z obiegu prawnego ww. opracowania. Strona skarżąca z konsekwentnie podczas postępowania administracyjnego podważała wartość dowodową ww. opinii. W decyzji I instancji podkreślono, że w związku z prośbą autorki o wycofanie z akt sprawy ww. opracowania, jedynie częściowo wykorzystano ww. materiały, w zakresie stwierdzonych faktów, które w ocenie organu nie budzą wątpliwości, a mają znaczenie dla sprawy. W dokumentacjach tych zamieszczono bowiem fotografie, plany, mapy, rysunki oraz odwołania do konkretnych dokumentów archiwalnych (z odpowiednimi przypisami źródłowymi), które posłużyły do analiz. Jednakże już organ II instancji ponownie powołuje się w zaskarżonej decyzji na wnioski zawarte w ww. opracowaniu dotyczące kwestii, czy sporna willa powstała na terenie letniska [...].

Sąd podziela stanowisko organu, iż w postępowaniach w sprawach ochrony zabytków, organ ochrony zabytków nie ma prawnego obowiązku powołania biegłego wyłącznie z listy rzeczoznawców prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jak też nie jest związany opinią biegłego. Bezsporne jest także, że ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Natomiast naczelnym organie administracji publicznej zarządzającym tym działem, jakim Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, posiadający niezbędną wiedzę specjalistyczną pozwalającą samodzielne ustalić istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn.. akt II OSK 1512/11, LEX nr 1413434) do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty.

Jednakże w niniejszej sprawie ze względu na obszerność i szczegółowość zarzutów strony skarżącej, podnoszonych zarówno w postępowaniu przed organem I jak i Ii instancji jak też wycofanie się prof. dr hab. inż. arch. M. J. S. ze sporządzonej przez siebie na prośbę organu I instancji opinii, Minister winien rozważyć wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii, która odniosłaby się kompleksowo do zabytkowego charakteru spornego obiektu. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działająca m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

Przede wszystkim wskazać należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu oraz uzupełnieniu odwołania, ewentualnie odniósł się do niuch w sposób niepełny.

I tak nie odniesiono się w żaden sposób do zarzutów dotyczących kwestii dopuszczenia jako dowodu uchwały Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z dnia [...] lipca 2020 r., w której podjęciu uczestniczył R. H. - Miejski Konserwator Zabytków w [...], mimo braku możliwości udziału miejskiego konserwatora zabytków w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a jednocześnie R. H. jest pracownikiem Urzędu Miasta [...].

Nie odniesiono się do obszernych zarzutów w piśmie skarżącej spółki z dnia 27 października 2021 r. dotyczących kwestii:

- • nieuwzględnienia rzeczywistego (komercyjnego, spekulacyjnego) charakteru działalności spółki akcyjnej [..] Towarzystwa [...] oraz nieuzasadnionym przypisywaniu tej spółce charakteru "narodowościowego";

• nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie historii obiektu, w tym niemających uzasadnienia próbach powiązania własności willi z hr. A. S.;

• niewskazania argumentów uzasadniających uznanie historycznych zasług A. S.;

• nieuzasadnionej próby objęcia nieruchomości położonej przy dzisiejszej ulicy [...] w [...] obszarem letniska planowanego przez [..] Towarzystwa [...] S.A. na terenie [...];

• nieuzasadnionego i niezgodnego z podstawowymi założeniami koncepcji "miasta-ogrodu" zastosowaniu tej koncepcji, w odniesieniu do [...] letniska;

• niezgodnym ze stanem faktycznym ustaleń organu dotyczących związków stylistycznych i urbanistycznych willi z obszarem letniska planowanego na [...] z jednoczesnym wskazaniem jako przykładu budynku analogicznego do willi obiektu stanowiącego element zabudowy śródmiejskiej [...];

• nieuwzględnienia przez organ znaczących różnic zachodzących między obecnym stanem faktycznym obiektu a jego opisem zawartym w uzasadnieniu decyzji;

• nieuzasadnionego użyciu przez organ porównania willi do obiektów o charakterze pałacowym w celu podniesienia rangi i znaczenia budynku willi;

• wadliwego posługiwaniu się przez organ definicjami i ocenami formalnymi w zakresie architektury "neostylowej" czy eklektycznej;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się do podniesionych w trakcie postępowania odwoławczego zarzutów oraz rozważy zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii w omawioanej sprawie.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..