Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1307/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 45 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 814/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 814/12 oddalił skargę J.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 5 stycznia 2012 r. J.S. wniósł do Starosty Milickiego o dokonanie zmian w dokumentacji geodezyjnej dla działki nr [...] przez zmianę działki w części budowlanej na zagrodową. W uzasadnieniu podał, że na działce prowadzi ograniczoną działalność rolniczą (pasieka, hodowla roślin ogrodowych i łąkowych). Wskazał, że dla uzyskania środków na cele restrukturyzacyjne, korzystania z preferencji cenowych i pożyczek bankowych wymagane jest, aby działka w całości była zagospodarowana rolniczo. W uzupełnieniu wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. skarżący domagał się uaktualnienia rejestrów geodezyjnych i kartograficznych. Wskazał, że działkę nr [...] wykorzystuje rolniczo, zaś rolnikiem jest od 1965 r., a od 1978 r. jest właścicielem gospodarstwa rolnego we W.

Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Starosta Milicki na podstawie art. 79 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wyznaczył termin oględzin działki, a także wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających zmianę sposobu zagospodarowania działki.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 i § 68 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia orzekł o odmowie wprowadzenia do ewidencji gruntów wnioskowanej zmiany dotychczasowego użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,33 ha na nowy użytek gruntowy – grunty rolne zabudowane. Jak ustalono, zmianę użytku gruntu z terenów rolnych zabudowanych na tereny mieszkaniowe wprowadzono do działki nr [...], stanowiącej obecnie własność skarżącego, w dniu 9 lutego 2004 r. w wyniku aktualizacji ewidencji z udziałem ówczesnego właściciela.

Organ wskazał, że w umowie notarialnej nabycia działki przez skarżącego w 2007 r. określono jako przedmiot nabycia działkę nr [...]obejmującą grunty orne 0,34 ha, łąki trwałe 0,33 ha i tereny mieszkaniowe 0,33 ha, zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi. Według planu miejscowego z 2003 r. obszar zabudowany działki jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lub usługi turystyki. Oględziny potwierdziły dotychczasowy sposób użytkowania działki. Na łące usytuowano 9 uli. Grunty zabudowane zostały wyłączone z produkcji rolnej w 2003 r. W okresie późniejszym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynków. Zdaniem organu, nie służą one produkcji rolniczej. Nie można zaliczyć terenów wyłączonych z produkcji rolnej do gruntów rolnych zabudowanych.

Organ wyjaśnił, że przy wzięciu pod uwagę kryteriów zawartych w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia należało wydać decyzję odmowną, gdyż nie uległ zmianie faktyczny stan zagospodarowania zabudowanej części działki.

W odwołaniu od decyzji J.S. nadal domagał się aktualizacji dokumentacji geodezyjnej działki i podkreślił, że nie zna podstawy wydzielenia działki budowlanej z rolniczej oraz związanej z nim dokumentacji. Do odwołania dołączył dokumentację fotograficzną mającą świadczyć o rolniczym użytkowaniu działki. W tzw. memorandum stwierdził, że do prowadzenia pasieki korzysta z budynków gospodarczych oraz piwnicy i garażu. W protokole z oględzin okoliczności te pominięto.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. przeprowadził uzupełniające dowody z aktualnego wypisu z rejestru gruntów i budynków, kopii mapy ewidencji i mapy zasadniczej oraz dokumentacji przedstawiającej historię wpisów działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów.

Następnie organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...]powstała w wyniku podziału w 1994 r. działki rolnej stanowiącej własność G.K., którą ten sprzedał jako niezabudowaną S.K. W tymże 1994 r. S.K. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W 1995 r. darował działkę J.K. W 1999 r. na wniosek J.K. dokonano zmiany wpisu w ewidencji gruntów przez wyłączenie części zabudowanej z gruntów rolnych (B/Rv, BŁV). W 2004 r. dokonano zmiany użytku gruntowego z terenów rolnych zabudowanych na tereny mieszkaniowe na podstawie dokumentacji z aktualizacji ewidencji gruntów, bez zastrzeżeń ze strony J.K. W 2004 r. K. K. sprzedał działkę z budynkiem mieszkalnym J.Z., ta zaś w 2007 r. sprzedała ją skarżącemu, jako nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi (pieczarkarnia, drewutnia, garaż).

Organ II instancji wskazał, że kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych i rodzaje tych użytków zostały ustalone w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do terenów mieszkaniowych B zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej, zajętej pod budynki mieszkalne. Przedmiotem obrotu w 2004 r. i 2007 r. była m.in. część działki o powierzchni 0,33 ha obejmująca tereny mieszkaniowe. Tereny mieszkaniowe nabyte przez rolnika nie zmieniają swego charakteru. Z ustaleń nie wynika, aby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynków. Omawiany użytek gruntowy jest zgodny z przebiegiem granic przeznaczenia terenu według planu miejscowego.

W skardze do sądu administracyjnego J.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie rzeczywistego sposobu użytkowania działki, art. 80 k.p.a. przez pominięcie dowodu z oględzin, które wykazały rolnicze wykorzystanie działki i budynku do prowadzenia gospodarstwa pszczelarskiego, art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń w oparciu o dokumenty oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę uznania za prawdziwe twierdzeń skarżącego, ponadto naruszenie § 35 ust. 7, § 44 ust. 2, 6 i 8, § 46, § 47, § 54 i § 68 rozporządzenia przez bezpodstawną odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych.

Według skarżącego istotne jest obecne, rzeczywiste przeznaczenie terenu, czyli faktyczny sposób wykorzystania działki polegający na prowadzeniu gospodarstwa pszczelarskiego. Niezbędne jest do tego posiadanie zaplecza technicznego, w tym pomieszczenia znajdującego się w budynku mieszkalnym. Z przepisów rozporządzenia nie wynika, aby niedopuszczalna była wnioskowana zmiana oznaczenia gruntu w związku z jego wyłączeniem z produkcji rolnej w 2004 r. i oznaczeniem go jako teren mieszkaniowy. Faktyczny stan nieruchomości nie uległ zmianie od 2003 r., kiedy dokonano zmiany ewidencji, zaś na terenie działki i budynku prowadzone jest gospodarstwo pszczelarskie. Do skargi dołączono wypis z rejestru gruntów z 2003 r. gdzie zaznaczono funkcje terenu – tereny mieszkaniowe i użytek – grunty orne, łąki trwałe, klasa gleboznawcza V, powierzchnia użytku 0,2100 i 0,1200 (ha) oraz udokumentowanie prowadzenia przez skarżącego hodowli pszczół i bycia producentem rolnym w 2003 i 2004 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wskazał, że w latach 2003-2004 doprowadzono oznaczenie użytków gruntowych części działki nr [...]do zgodności z definicją zawartą w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia i stanem faktycznego użytkowania. Grunty wyłączone z produkcji rolnej nie podlegają ponownej klasyfikacji gruntów. Działka w tej określonej części znajduje się na obszarze terenów mieszkaniowych zgodnie z planem miejscowym. Nie nastąpiły zmiany w sposobie użytkowania budynków uzasadniające zmianę ewidencji na tereny rolne zabudowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 814/12 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że we wszelkich postępowaniach rejestrowych, czy to sądowych, czy administracyjnych, regułą jest dokonywanie wpisów w oparciu o określone dokumenty, zazwyczaj dołączone przez wnioskodawców, zaś dokonywanie przez dany organ samodzielnych ustaleń w oparciu o inne środki dowodowe jest niedopuszczalne bądź istotnie ograniczone. Taką właśnie regułę w przypadku prowadzenia ewidencji gruntów i budynków ustanawia art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W niniejszej sprawie skarżący wezwany przez Starostę do dostarczenia dokumentów uzasadniających aktualnie zmianę dotychczasowego wpisu w zakresie rodzaju użytków gruntowych, dowodów takich nie przedłożył. Poszczególne rodzaje dokumentów niezbędnych do uwidocznienia w ewidencji określonych danych wymienia rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a mianowicie rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (patrz § 12, § 35, § 36, § 46). Rozporządzenie to przewiduje pomocniczo wykorzystanie innych dowodów (§ 35 pkt 7 "wyniki oględzin", § 37 "terenowe pomiary") przy zakładaniu ewidencji. Natomiast przy aktualizacji operatu ewidencyjnego mowa jest o dokumentach lub danych udokumentowanych (§ 44 pkt 2, § 45 ust. 1), zaś przepis § 35 stosuje się jedynie odpowiednio (§ 45 ust. 2). Skarżący nie powołując się na jakikolwiek dokument dotyczący rodzaju użytków gruntowych części działki, wywodził konieczność aktualizacji ewidencji w tym zakresie wyłącznie z dowodu z oględzin, mogących stanowić dowód jedynie uzupełniający oraz z dokumentów dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego. Były to dowody niewystarczające, co szczegółowo i w sposób przekonujący uzasadnił organ (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07). Organ trafnie powołał się na dowody z szeregu dokumentów, uzasadniających ujęcie w ewidencji części działki jako terenów mieszkaniowych ,,B".

Zdaniem Sądu I instancji wymaga podkreślenia, że ustalenia i oceny organu musiały być ograniczone ponadto z uwagi na zakres wniosku. Wniosek skarżącego dotyczył w sposób wyraźny aktualizacji, czyli uwzględnienia zmian uzasadniających obecnie ocenę konieczności dostosowania ewidencji do obecnego stanu działki. Organ nie mógł więc zajmować się oceną prawidłowości aktualizacji dokonanej w okresie od 2003 r. do 2004 r. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10). Sąd I instancji wskazał, że również nie znalazł potrzeby szerszego rozważenia tej kwestii, pozostającej poza granicami rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów rozporządzenia. Przepisy te, o ile była potrzeba ich stosowania przez organ, nie zostały naruszone. Z ustawowego nakazu utrzymywania ewidencji w stanie aktualności nie wynika, że organ miał powinność uwzględniania nieudokumentowanego wniosku. Z okoliczności, że skarżący wykorzystuje część pomieszczeń domu jednorodzinnego dla potrzeb prowadzonej działalności z zakresu pszczelarstwa, okoliczności nienegowanej przez organ, wcale nie wynika konieczność zakwalifikowania zajętej przez dom części działki do gruntów rolnych zabudowanych. Organ orzeczniczy nie narusza prawa materialnego przez to, że korzysta z kompetencji na niekorzyść wnioskodawcy w oparciu o ustalenia faktyczne wykluczające uwzględnienie wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z jego zastosowaniem w sprawie pomimo jego niezgodności z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 92 Konstytucji, w zakresie w jakim na podstawie delegacji ustawowej Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa został upoważniony do wydania rozporządzenia określającego urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na podstawie którego organ administracji rządowej (starosta) z urzędu byłby uprawniony do zmiany klasyfikacji użytku gruntowego z terenu rolnego zabudowanego na teren mieszkaniowy, bez wiedzy i zgody właściciela działki, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, bez dokumentu potwierdzającego zmianę oraz bez wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie spod produkcji rolnej w przypadku gruntów rolnych w związku ze sprzecznością aktu wykonawczego z przepisami rangi ustawowej, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

2) Załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) w związku z jego niewłaściwym zastosowaniem w sprawie, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż działka nr [...]stanowi grunt zabudowany zurbanizowany – teren mieszkaniowy a nie grunt rolny zabudowany, pomimo iż grunt ten był sklasyfikowany jako grunt rolny zabudowany przed 29 marca 2001 r. oraz, pomimo iż grunt ten nie został wyłączony spod produkcji rolnej w związku z niewydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie spod produkcji rolnej zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

3) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z jego niezastosowaniem w sprawie oraz przyjęciem przez Sąd, iż działka nr [...]stanowi teren mieszkaniowy, a nie teren rolny zabudowany, pomimo iż grunt ten był sklasyfikowany jako grunt rolny zabudowany przed 29 marca 2001 r. oraz, pomimo iż grunt ten nie został wyłączony spod produkcji rolnej w związku z niewydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

4) art. 178 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od rozważenia kwestii, czy zmiany dokonane w latach 2003-2004 w oznaczeniu działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków zostały przeprowadzone zgodnie z prawem i oparciem przez Sąd wyroku na podstawie zapisów ewidencji gruntów i budynków dokonanych z urzędu przez organ administracji rządowej (starostę) w sposób sprzeczny z ustawą z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z art. 11 ust. 1 ww. ustawy.

5) art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sądu Administracyjny, iż skarżący powinien wykazać zasadność dokonania przez Starostę Milickiego aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu dostosowania danych w ewidencji do obecnego stanu działki nr [...] jedynie za pomocą dokumentu oraz uzupełniająco za pomocą innych dowodów oraz przyjęciem w związku z tym, iż wyjaśnienia skarżącego, oględziny działki nr [...], dokumentacja fotograficzna działki oraz przedstawione przez skarżącego dokumenty potwierdzające prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa pszczelarskiego, były niewystarczające.

6) § 45 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu, iż skarżący powinien wykazać zasadność dokonania przez Starostę Milickiego aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu dostosowania danych w ewidencji do obecnego stanu działki nr [...] jedynie za pomocą dokumentu oraz uzupełniająco za pomocą innych dowodów, pomimo że prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie aktualizacji miało charakter postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, a nie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny I i II instancji przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., związku z niewyjaśnieniem w sprawie w sposób należyty stanu faktycznego, prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do obywateli oraz z pominięciem dowodów przedstawionych przez stronę oraz w związku z niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji w oparciu o jakie czynności i dowody, poza wspomnianym jedynie przez organy protokołem z oględzin, organy odmówiły uznania za prawdziwe twierdzeń skarżącego o prowadzeniu na terenie działki nr [...], w tym w znajdującym się na terenie nieruchomości budynku, gospodarki pasiecznej.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z uchyleniem się w uzasadnieniu wyroku od rozważenia przez Sąd prawidłowości zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] w latach 2003-2004.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w P.p.s.a. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 P.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, autor skargi kasacyjnej powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11; z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11; z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego zastosowanie nie może odnieść zamierzonego skutku. We wskazanym przepisie zawarta jest delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, urzędowej tabeli klas gruntów oraz sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W związku z tym upoważnieniem Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 14).

Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak w sposób klarowny, czy jej autor kwestionuje niekonstytucyjność upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, czy też zgodność aktu wykonawczego z delegacją ustawową. Braki te uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpatrzenie zarzutu.

Nie może zostać również uwzględniony zarzut naruszenia Załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że działka nr [...] stanowi grunt zabudowany zurbanizowany – teren mieszkaniowy a nie grunt rolny zabudowany. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż Załącznik Nr 6 określa przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Załącznik zawiera tabelę, która z kolei zawiera 26 pozycji. Poszczególne pozycje określają rodzaj i oznaczenie użytku gruntowego (np. grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br)) a także wskazują cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do użytków gruntowych.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak ani w zarzucie skargi, ani w jej uzasadnieniu, który z przepisów zawartych w konkretnych pozycjach tabeli został naruszony. Brak ten uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpatrzenie zarzutu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r. II FŚK 2021/12, lex nr 1500157). Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych ani też do ich doprecyzowania. Prawidłowo zaś sformułowany zarzut skargi kasacyjnej winien wskazywać konkretną jednostkę redakcyjną tekstu, w której zawarta jest naruszona norma prawna, czego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak.

Podobnie zarzut naruszenia art. 178 Konstytucji RP w związku z jego niezastosowaniem w sprawie jest wadliwie skonstruowany. Przepis ten zawiera trzy jednostki redakcyjne (ustępy), autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak żadnej z nich. Jak już była o tym mowa we wstępie rozważań, systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że skarżący winien wykazać zasadność dokonania przez Starostę Milickiego aktualizacji operatu ewidencyjnego jedynie za pomocą dokumentu oraz uzupełniająco za pomocą innych dowodów, a co za tym idzie uznaniu, że wyjaśnienia skarżącego, oględziny działki, dokumentacja fotograficzna oraz dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa pszczelarskiego, są dowodami niewystarczającymi.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów.

W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzanych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1d i art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, operat ewidencyjny powinien być systematycznie aktualizowany, a zawarte w nim informacje dotyczące sposobu użytkowania gruntów powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym (§ 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zmiana użytków gruntowych na działce może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. na skutek zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia całej lub części działki z produkcji rolniczej lub leśnej, a także innych czynności dokonywanych na działce. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji z urzędu lub na wniosek strony. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w 1999 r. na wniosek J.K., poprzedniego właściciela nieruchomości, dokonano zmiany wpisu w ewidencji gruntów przez wyłączenie części zabudowanej z gruntów rolnych (B/Bv, BŁV). W 2004 r. dokonano zmiany użytku gruntowego z terenów rolnych zabudowanych na tereny mieszkaniowe. W 2004 r. działkę nabyła J.Z. W 2007 r. J.Z. sprzedała działkę skarżącemu jako nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi (pieczarkarnia, drewutnia, garaż). Przedmiotem obrotu w 2004 r. i 2007 r. była część działki o powierzchni 0,33 ha obejmująca tereny mieszkaniowe. Tereny mieszkaniowe, nawet nabyte przez rolnika, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, nie zmieniają swego charakteru. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania działki. Nie zmienia tej oceny fakt umieszczenia przez skarżącego na działce 9 uli.

Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tej sytuacji nie może również zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 45 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie można bowiem przyjąć, że dane dotyczące użytków gruntowych są niezgodne ze stanem faktycznym.

Słusznie również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął, że ocena prawidłowości aktualizacji dokonanej w latach 2003-2004 pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była bowiem decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] września 2012 r. odmawiająca wprowadzenia zmian wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącego z dnia 5 stycznia 2012 r. Ocenie w tym postępowaniu nie mogła zatem podlegać prawidłowość aktualizacji dokonywanych wcześniej w latach 2003-2004. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na uchyleniu się przez Sąd I instancji od oceny prawidłowości zmian dokonywanych w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] w latach 2003-2004, uznać należy zatem za niezasadny.

Również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z jego niezastosowaniem w sprawie nie może zostać uwzględniony. Kwestia ewentualnego braku decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej mogłaby bowiem mieć znaczenie dla oceny prawidłowości aktualizacji danych dokonanych w latach 2003-2004, a polegających na zmianie użytku gruntowego z terenów rolnych zabudowanych na tereny mieszkaniowe. W niniejszym postępowaniu jednak, jak już była o tym mowa, ocenie nie podlegała prawidłowość tych aktualizacji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, pominięciu dowodów przedstawionych przez stronę i innych brakach postępowania dowodowego. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób należyty. Kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczą innej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego organy nie kwestionowały przecież podnoszonego przez wnioskodawcę faktu użytkowania na działce 9 uli. Przedmiotem postępowania dowodowego była natomiast kwestia zmiany sposobu zagospodarowania działki. W ocenie NSA postępowanie dowodowe w tym zakresie było wyczerpujące i pozwalało na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.