Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 385/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62  ust. 1 i 5, art. 59, art. 58,  art. 62  ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18  ust. 2  pkt 9  lit. h
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G.C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta C. postanowiła o podjęciu działań zmierzających do likwidacji, z dniem [...] zespołu Szkół Nr [...] przy ul. [...] w C. Dodatkowo postanowiła ona o wystąpieniu z wnioskiem do Ś. Kuratora Oświaty w K. o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji tego zespołu oraz o doręczeniu tej uchwały przed upływem [...] rodzicom uczniów szkoły, Ś. Kuratorowi Oświaty i Dyrektorowi Szkoły, a także postanowiła o utracie mocy uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] w sprawie podjęcia działań zmierzających do likwidacji tego Zespołu Szkół. Wykonanie uchwały powierzone zostało Prezydentowi Miasta C.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w świetle obowiązującego prawa oświatowego zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Ponadto wskazano, że za przeprowadzeniem likwidacji zespołu szkół przemawiają liczne argumenty, w szczególności systematyczny spadek liczby dzieci w C., co pociąga za sobą zmniejszenie liczby skierowań do kształcenia specjalnego. Wystarczającą liczbę miejsc dla tego typu kształcenia zapewni funkcjonowanie Zespołów Szkół nr [...] i nr [...], zaś wszyscy uczniowie likwidowanego Zespołu nr [...] znajdą miejsce w Zespole nr [...]. Nadto wskazano, że po przeprowadzonym remoncie budynek Zespołu Szkół nr [...] jest przystosowany do przyjęcia uczniów likwidowanego Zespołu nr [...] i posiada bezpieczne tartanowe boisko. Mocno wyeksponowany został także aspekt finansowy utrzymania Zespołów Szkół nr [...] i nr [...] w C. oraz obciążenia finansowe związane z funkcjonowaniem tych Zespołów ponoszone przez budżet miasta, a także stan etatowy kadry nauczycielskiej wszystkich działających na terenie miasta zespołów szkół prowadzących kształcenie specjalne.

Do uzasadnienia uchwały dołączono załącznik zatytułowany "Analiza i ocena aktualnego stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i kadrowej Zespołu Szkół Nr [...] oraz stanu technicznego infrastruktury szkół", potwierdzający wyżej opisany stan.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały jako niezgodnej z art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.) o systemie oświaty. W szczególności organ nadzoru wskazał, że kompetencji do podjęcia niniejszej uchwały organ uchwałodawczy skarżącej gminy nie mógł upatrywać w treści art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem przepis ten dotyczy w istocie likwidacji szkół publicznych, a nie ich zespołów. W odniesieniu do zespołów szkół art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przewiduje jedynie procedurę rozwiązania zespołu, nie zaś jego likwidacji. W sytuacji rozwiązania zespołu szkół, zdaniem Wojewody, powstają na nowo, jako samodzielne jednostki, szkoły wchodzące uprzednio w skład zespołu i dopiero wtedy otwiera się możliwość podjęcia działań zmierzających do likwidacji każdej spośród szkół uprzednio tworzących zespół.

W skardze Miasto C. wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazując na naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, a w szczególności jej art. 59 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania oraz art. 62 ust. 5 poprzez uznanie, że uchwała narusza ten przepis. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny prawnej uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skarżąca gmina wskazała, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zespół szkół, co nie powinno budzić jej zdaniem wątpliwości, jest gminną jednostką organizacyjną. Wobec tego, wywodziła skarżąca, jeżeli gmina może podjąć uchwałę o likwidacji gminnej jednostki organizacyjnej, to tym bardziej może podjąć uchwałę intencyjną wyrażającą wolę podjęcia działań zmierzających do likwidacji takiej jednostki. Dodatkowo wskazała ona, iż podejmując przedmiotową uchwałę brano również pod uwagę uwarunkowania dydaktyczne, ekonomiczne oraz opiekuńczo-wychowawcze, a te przemawiały za celowością jej podjęcia i w efekcie doprowadzenia na koniec roku szkolnego [...] do całkowitego zaprzestania działalności zarówno Zespołu Szkół Nr [...] w C., jak i wchodzących w jego skład Szkoły Podstawowej Nr [...] oraz Gimnazjum Nr [...] . Zatem, czego dowodziła strona skarżąca zamiarem organu uchwałodawczego nie było rozwiązanie tego zespołu i wyodrębnienie tworzących go szkół, lecz jego likwidacja połączona z równoczesną likwidacją tworzących go szkół, co było możliwe na mocy art. 59 ustawy o systemie oświaty. Za niezgodne z prawem skarżąca gmina uznała natomiast sugerowane przez organ nadzoru postępowanie, polegające najpierw na rozwiązaniu zespołu szkół, następnie zaś likwidacji uprzednio tworzących ten zespół szkół. Jej zdaniem takie działanie nie znajdowało racjonalnego uzasadnienia, a doprowadziłoby jedynie do wydłużenia w czasie procesu likwidacji tej jednostki oraz naraziłoby skarżącą na ponoszenie zbędnych kosztów utrzymania wyodrębnionych z zespołu szkół. Dodatkowo taki tryb postępowania naraziłby organ uchwałodawczy gminy na konieczność podjęcia szeregu uchwał.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał w całości swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i postulował jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkoły, jak to uczyniła Rada Miasta C. Likwidacja bowiem prowadzi do całkowitego zaprzestania działalności likwidowanej jednostki, rozwiązanie zespołu szkół prowadzi jedynie do organizacyjnego usamodzielnienia szkół uprzednio tworzących zespół. Wobec tego, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera w odniesieniu do zespołów szkół innych przepisów niż tylko art. 62 ust. 5 zezwalający jedynie na rozwiązanie zespołu, Rada Miasta C. nie mogła utożsamić procedury likwidacji szkoły przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty z procedurą rozwiązania zespołu szkół przewidzianą w jej art. 62 ust. 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Natomiast art. 62 ust. 5 tej ustawy stanowi, że "organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty...", przy czym w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze w całości sprowadza się do twierdzenia, że przewidziana w art. 59 ustawy o systemie oświaty procedura likwidacji szkoły nie może mieć zastosowania do likwidacji zespołu szkół, bowiem dla zespołu szkół ustawa ta w art. 62 ust. 5 przewiduje jedynie procedurę rozwiązania zespołu.

Zagadnienie utworzenia oraz rozwiązania zespołu szkół zostało unormowane całościowo w art. 62 cytowanej ustawy. Art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Natomiast art. 62 ust. 5 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może m.in. rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty...", przy czym w przypadku m.in. rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przepisy wyżej przywołanego art. 62 ustawy o systemie oświaty nie stanowią jednak podstawy prawnej podjęcia działań zmierzających do likwidacji zespołu szkół. W odniesieniu do zespołu szkół nie można wszcząć procedury likwidacyjnej, bowiem żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia działań tego rodzaju.

Jedynym przepisem ustawy o systemie oświaty normującym procedurę likwidacji szkoły publicznej jest art. 59, przyznający organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do jej zlikwidowania z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Jednak w takiej sytuacji organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Dodatkowym warunkiem likwidacji szkoły publicznej jest uzyskanie w tym zakresie pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 59 ust. 2). Procedura likwidacyjna z art. 59 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować, jak to uczyniła Rada Miasta C., w odniesieniu do zespołu szkół.

Powołanie przez Radę Miasta C., w podstawie prawnej objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jako normy kompetencyjnej upoważniającej ją do podjęcia uchwały o likwidacji Zespołu Szkół Nr [...] w C. stanowiło obejście obowiązującego w tym zakresie prawa i słusznie spotkało się z interwencją organu nadzoru w zastosowanej przez niego formie. Jeżeli bowiem dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół wymagane jest uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu, bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły, następnie zaś wszczęcie procedury jej likwidacji, to taką sekwencję działań była obowiązana podjąć skarżąca gmina.

W tym miejscu należy przyznać skarżącej rację, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych, w tym szkół. Jednak aby móc skutecznie przeprowadzić likwidację wchodzących w skład Zespołu Szkół Nr [...] w C. szkół, najpierw winna być ona podjąć uchwałę o rozwiązaniu tego Zespołu, w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W żadnym razie rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkół (tak też wyrok NSA z dnia 20.04.2001 r., sygn. akt I SA 2751/00, zbiór LEX nr 55327). Nie można więc stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły (art. 59 cyt. ustawy) do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania. Ponieważ zaś taką wadą obarczona jest przedmiotowa uchwała, dlatego też słusznie uznał organ nadzoru, że podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa. Argumenty skarżącej Gminy natury celowościowej i słusznościowej nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew stanowisku skarżącej tryb z art. 62 ust. 5 ma zastosowanie także w sytuacji, gdy ostatecznym zamiarem organu prowadzącego jest likwidacja szkół wchodzących w skład tego zespołu. Należy wówczas uruchomić kolejno oba wymienione tryby, przy czym nie jest wykluczone prowadzenie ich równolegle, z zachowaniem jedynie stosownej kolejności proceduralnej. Jest więc możliwe ograniczenie negatywnych skutków ekonomicznych i społecznych owych działań. Chybione jest także powoływanie się przez skarżącą na jedynie intencyjny charakter uchwały. Nawet tego rodzaju uchwały muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Tymczasem omawiana uchwała zobowiązuje Prezydenta Miasta do podjęcia działań nie mających oparcia w prawie materialnym, i to z podaniem przepisów i trybu przewidzianego dla innych czynności niż zamierzone. W końcu można wskazać na art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Odnosi się on wprawdzie do zespołu składającego się ze szkół lub placówek prowadzonych przez różne organy, ale właśnie to szczególnie uwydatnia różnicę między likwidacją szkoły a rozwiązaniem zespołu i niemożność dokonania likwidacji szkoły bez uprzedniego wyłączenia jej z zespołu lub rozwiązania zespołu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

SW