Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 595/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 68 par. 1, art. 67, art. 60
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skarg D. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1288,90 zł w związku z dokonanym w dniu 6 sierpnia 2009 r. zbyciem udziałów stanowiących dotychczasową własność D. G., wynoszących łącznie 3226/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej - działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. F. F. w W., o pow. 12888 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...] sporządzonymi w dniu 6.08.2009 r. Organ wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji opisał zmiany gruntowe, począwszy od połączenia działek nr [...] w działkę o nr [...], poprzez podział na 8 działek, w tym na działkę o nr [...] o pow. 12888 m2.

Następnie organ wyjaśnił, że działka nr [...] w dniu zbycia udziałów we własności nieruchomości wspólnej znajdowała się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu miasta W. w granicach działek nr [...] obr. [...] położonych przy ul. F. w W. zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. z [...]), w obszarze planistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem 01 MW.U. co oznacza, że działka jest przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną niską ustaloną w planie jako funkcja dominująca z uzupełniającą funkcją usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, osiedlowymi terenami rekreacyjnymi oraz usługami o charakterze specjalistycznym. Dla przedmiotowego terenu, zgodnie z § 4 pkt 34 planu, ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 10%. Przed dniem wejścia w życie ww. planu, na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmujący obszar miasta W. za wyjątkiem obszarów, dla których Rada Miasta W. podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z [...]). Działka nr [...] obr. [...] w poprzednim planie znajdowała się w obszarze Strefy Specjalnej Ekologicznie Ważnej wydzielonej na terenie Jednostki Terytorialnej T5. Zgodnie z zapisami tego planu, dzisiejsza działka nr [...] położona była na terenie Strefy Ochrony Krajobrazu oraz na terenie Stref "W" Ochrony Konserwatorskiej (archeologicznej). Dopuszczono tam takie funkcje i elementy zagospodarowania, jak związane z wykorzystaniem cieków wodnych jako źródła energii, związane z ogólnodostępną rekreacją i sportem, indywidualne inwestycje związane z funkcjami kultury, niezbędne inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i komunikacji, których lokalizacja poza strefą jest niemożliwa lub ewidentnie nieopłacalna oraz użytkowanie rolnicze z przeważającym kierunkiem łąkowo-pastwiskowym i ogrodnicze bez używania środków ochrony roślin. Na terenie siedlisk dopuszczono modernizację istniejącej zabudowy zagrodowej. Na tym terenie wprowadzono do ustaleń planu szereg ograniczeń dotyczących zakazu utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą i produkcyjną lub usługową o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, zakaz lokalizacji stałej lub utrwalania istniejących obiektów gospodarczych o charakterze czasowym, zakaz ustalania lokalizacji stałej lub utrwalania istniejących garaży, zakaz dokonywania wtórnych podziałów posesji, o ile nie wynikają one z koncepcji zagospodarowania terenu, ustalono wielkość 5000 m2 jako minimalną wielkość działki powstałej w wyniku wtórnej parcelacji.

W dniu 6 sierpnia 2009 r. D. G. w.w. aktami notarialnymi zbyła udziały wynoszące łącznie [...] we współwłasności nieruchomości wspólnej tj. części działki nr [...].

W takich okolicznościach faktycznych w dniu 12 listopada 2010 r. organ wszczął postępowanie w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. W toku postępowania sporządzono dwa operaty szacunkowe, opierając się na drugim z nich z 14 lipca 2012 r. (w związku z utratą aktualności przez operat z listopada 2010 r.), który wykazał wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania. Wobec ustalonej w planie stawki procentowej 10%, opłaty planistycznej jej wymiar obliczony został jako iloczyn stawki procentowej i różnicy w wartości rynkowej udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej po i przed wejściem w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. G. wnosząc o jej uchylenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Odwołująca twierdziła, że ocenie spełnienia przesłanek uzasadniających ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie powinno podlegać zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej. Wskazała, że obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości samodzielnego istnienia własności lokalu bez związanego z nim współposiadania udziału w nieruchomości wspólnej – budynku i gruncie. Zaskarżonej decyzji zarzucono również bezpodstawne ustalenie 14 – dniowego terminu uiszczenia ustalonej opłaty planistycznej.

Rozpoznając odwołanie decyzją z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium dopuściło prawną możliwość ustalenia opłaty planistycznej w sytuacji sprzedaży udziału we

współwłasności wspólnej nieruchomości gruntowej związanej z prawem odrębnej własności lokalu. Kolegium wyjaśniło, że z mocy przepisów ustawy o własności lokali, własność udziału w nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt i części budynku i urządzenia niesłużące do wyłącznego użytku właścicieli lokali, jest prawem związanym z własnością lokalu. Z prawem odrębnej własności lokalu związane jest prawo własności nieruchomości gruntowej, na której posadowiony został budynek, w którym znajduje się wyodrębniony lokal. Ustanowienie odrębnej własności lokalu i zbycie go nabywcy zawsze wiąże się z przeniesieniem na nabywcę udziałów w prawie własności gruntu. Kolegium uznało, że odwołująca sprzedając, po ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w budynku, te lokale wraz z przynależnymi do nich udziałami w nieruchomości wspólnej, dokonała zbycia nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tyle że zbycie nie obejmowało wszystkich posiadanych przez nią udziałów w prawie własności tej nieruchomości, a jedynie części z nich. Zdaniem Kolegium, ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w zaistniałej sytuacji sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości. Kolegium przyjęło, że z punktu widzenia dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy nie jest istotne, że wraz z udziałem we współwłasności gruntu zbywany jest również lokal mieszkalny.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez H. J. Kolegium stwierdziło, że stanowi on miarodajny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Sporządzona wycena odpowiada przewidzianym dla niej przepisom prawa, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, co przekonuje, że stanowi wiarogodny dowód w sprawie. Otrzymane przez rzeczoznawcę wartości mieszczą się między cenami maksymalnymi i minimalnymi uzyskiwanymi za transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. Operat rzetelnie szacuje wartość nieruchomości w sposób najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wartości przy uwzględnieniu trendów zmiany cen na rynku nieruchomości. W świetle tego w ocenie Kolegium brak jest powodów, aby postawić rzeczoznawcy zarzut, iż dokonał wyceny zawyżając wartość badanej nieruchomości. Oceny powyższego operatu nie mogą podważyć różnice w ustaleniach istniejące pomiędzy wskazanym operatem a wcześniej sporządzonym przez A. U. Ten ostatni operat, który ze względu na zdezaktualizowanie, nie podlegał ocenie, przedstawił wyższą wartość nieruchomości zwłaszcza po wejściu w życie nowego planu, albowiem rzeczoznawca wskutek braku dostatecznej ilości transakcji podobnych na rynku lokalnym w okolicach W., rozszerzył rynek na obszar aglomeracji trójmiejskiej i wziął do porównania transakcje dotyczącej nieruchomości tam położonych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia w decyzji 14 - dniowego terminu na uiszczenie opłaty, Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym ustalenie takiego terminu jest uzasadnione. Wskazało, że dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych która określiła, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym. Do spraw należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 ustawy). Kolegium uznało, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, uregulowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast ze stosowanym odpowiednio art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca powtórzyła argumentację sformułowaną w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że udział w prawie własności gruntu i we własności budynku, jako prawo ściśle związane z własnością lokalu, nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, ponieważ nie stanowi nieruchomości, ale jej część. Przedmiotem obrotu może być udział we współwłasności nieruchomości - tylko takie zbycie może być podstawą ustalenia opłaty planistycznej. Natomiast udział w nieruchomości wspólnej nie może być wyodrębniony geodezyjnie ani prawnie, a jego zbycie nie może być powodem ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że okolicznością uzasadniającą ustalenie opłaty planistycznej była sprzedaż udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej towarzysząca sprzedaży nieruchomości lokalowej. Zbycie takiego udziału związanego ze sprzedażą lokalu jest równoznaczne w skutkach prawnych z samodzielnym zbyciem udziału niezwiązanym z lokalem.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2013 r. skarżąca uzupełniła argumentację sformułowaną w skardze wskazując, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zapłaty renty planistycznej, które należało ocenić z perspektywy regulacji mającej zastosowanie w sprawie ustawy – Ordynacja podatkowa. Nadto, skarżąca zwróciła uwagę, że określenie renty planistycznej związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu. Z tego skarżąca wywodzi brak podstaw do ustalenia wartości części nieruchomości. Gmina bowiem nie ma uprawnienia do określania opłaty od wzrostu wartości części nieruchomości. Jedynie w sytuacji, gdy następuje zbycie wydzielonej po uchwaleniu planu części nieruchomości pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości. Natomiast operaty szacunkowe będące podstawą wydania zaskarżonych decyzji zostały sporządzone dla ułamkowych części nieruchomości.

Postanowieniami z 20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył z rozpoznawaną w przedmiotowym postępowaniu sprawą o sygnaturze akt II SA/Gd 595/13 sprawy zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Gd 596/13, II SA/Gd 597/13, II SA/Gd 598/13, II SA/Gd 599/13 i II SA/Gd 600/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 596/13 przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 stycznia 2013 r., Nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1586,10 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 3970/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 12888 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...] sporządzonymi w dniu 4.08.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 597/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 3 stycznia 2013 r., Nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1104,70 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 2765/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 12888 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], sporządzonymi w dniu 13.05.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 598/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 21 stycznia 2013 r., Nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1207,10 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 4392/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 8.328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...] sporządzonymi w dniu 8.10.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 599/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2013 r., Nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1083,30 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 5203/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 8328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], sporządzonymi w dniu 11.12.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 600/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2013 r., Nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1058,30 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 5083/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 8328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], sporządzonymi w dniu 16.12.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

We wszystkich decyzjach wydanych przez Prezydenta Miasta jako organ pierwszej instancji, jak również w decyzjach odwoławczych Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w sprawach o sygn. akt od II SA/Gd 596/13 do 600/13 zajęto stanowisko tożsame, jak w rozstrzygnięciach organów obu instancji podjętych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 595/13. Organy stanęły na stanowisku, że zaistniały wszystkie przesłanki aktualizujące ustalenie opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą przez D. G. części udziałów w określonych nieruchomościach gruntowych.

We wszystkich wskazanych sprawach D. G. sformułowała w odwołaniach i skargach tożsame, jak w przypadku wskazanych powyżej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 595/13, zarzuty podważające stanowisko zajęte przez organy administracji. Sprowadzają się one do głównego zarzutu braku przesłanek ustalenia opłaty planistycznej dla sprzedaży części udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej towarzyszącej sprzedaży nieruchomości lokalowej, przedawnienia uprawnienia do ustalenia tej opłaty oraz braku podstawy prawnej do określenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ ani Prezydent Miasta ustalający opłaty planistyczne, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że Sąd postanowieniem połączył kilka spraw pozostających ze sobą w związku do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dlatego też zapadłe rozstrzygnięcie dotyczy wszystkich połączonych spraw jednocześnie.

Kontrolowane postępowania administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej odbywały się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Z przedstawionego zbiorczo stanu faktycznego spraw wynika, że na podstawie kilkunastu umów notarialnych zawartych w okresie od maja 2009 r. do sierpnia 2009 r. skarżąca właścicielka działki oznaczonej przed podziałem nr [...] – D. G. przeniosła na nowych nabywców własność wyodrębnionych poszczególnych lokali mieszkalnych wraz z przynależnymi do nich udziałami we współwłasności nieruchomości wspólnych stanowiących działki o nr [...].

Dla terenu, na którym położone są wskazane działki uchwałą Nr [...] z dnia 29 listopada 2005 r. Rady Miasta przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w granicach działek nr [...] obr. [...] położonych przy ul. F. w W. zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały (Dz. Urz. Woj. [...]), zgodnie z którym w obszarze planistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem 01 MW.U., obejmującym działkę nr [...] i tym samym działki powstałe w następstwie jej podziałów (czyli działki, których dotyczą rozstrzygnięcia w kontrolowanych sprawach), dominuje funkcja mieszkaniowa w formie zabudowy wielorodzinnej niskiej wraz z uzupełniającymi usługami o charakterze osiedlowym, osiedlowe tereny rekreacyjne i usługi o charakterze specjalistycznym. Zgodnie § 4 pkt 34 planu, stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w wysokości 10%. Przed wejściem w życie w dniu 8 kwietnia 2006 r. tego planu na terenie przedmiotowych nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmujący obszar miasta W. za wyjątkiem obszarów, dla których Rada Miasta W. podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Wskazane wyżej działki w poprzednim planie znajdowały się w obszarze Strefy Specjalnej Ekologicznie Ważnej wydzielonej na terenie Jednostki Terytorialnej T5. Zgodnie z zapisami tego planu, działki te położone były na terenie Strefy Ochrony Krajobrazu oraz na terenie Stref "W" Ochrony Konserwatorskiej (archeologicznej), gdzie dopuszczono następujące funkcje: wykorzystywanie cieków wodnych jako źródeł energii, ogólnodostępna rekreacja i sport, indywidualne inwestycje związane z funkcjami kultury, niezbędne inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i komunikacji, użytkowanie rolnicze.

W tak ustalonym stanie faktycznym nie budzącym wątpliwości żadnej ze stron organ administracji powziąwszy informacje o zawarciu przez skarżącą umów przeniesienia odrębnej własności lokali wraz z udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowych, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

W oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego H. J. organ ustalił, że nastąpił wzrost wartości udziałów we współwłasności oznaczonych nieruchomości gruntowych w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 listopada 2005 r. i w oparciu o tak poczynione ustalenia określił wysokość opłat planistycznych stojąc na stanowisku odmiennym od skarżącej, że hipotezą normy prawnej zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy objęto również sytuację faktyczną polegającą na sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej.

Mając na względzie zarzuty skargi, analogiczne do zarzutów podniesionych w odwołaniach, to właśnie kwestia oceny spełnienia warunków uprawniających do ustalenia opłaty planistycznej w przypadku sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej pozostaje w niniejszym postępowaniu sporna.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanych w postępowaniu rozstrzygnięć jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd orzekający w niniejszych sprawach stoi na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, że wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/12, Lex Nr 37107, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r., II SA/Rz 495/08, Lex Nr 493198, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., IV SA/Wa 692/11, Lex Nr 1110762, również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).

Literalna wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy nie daje prostego potwierdzenia wyżej postawionej tezy. W przepisie tym bowiem mowa wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, ale nie jej części czy udziału w jej własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Wyjaśnienie tej kwestii zatem należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, ażeby na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawniała do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli jej wartość wzrosła w związku ze zmianami w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności powinien być obciążony opłatą.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy jej specyfikę ze względu na przedmiot sprzedaży, który w ocenie organów administracji zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sprzedaży obejmował bowiem obok udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, którą m.in. stanowiły grunty w postaci wskazanych działek, przede wszystkim odrębne nieruchomości lokalowe.

Przepis art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2).

Z powyższego wynika, że odrębna własność lokalu jest nierozerwalnie związana ze współwłasnością w gruncie wspólnym. Grunt ten nie może stanowić odrębnego od nieruchomości lokalowej przedmiotu obrotu cywilnego, ale stanowi w sensie cywilistycznym grunt temu obrotowi podlegający wraz z lokalem. Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a marginalne tym razem okoliczność, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma również żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej. Rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości dla celów ustalenia opłaty nie brał również pod uwagę lokalu, do którego przynależy udział we własności nieruchomości wspólnej, a jako nieruchomości porównawcze przyjął transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi.

Dokonane transakcje zbycia przysporzyły skarżącej korzyści, których nie osiągnęłaby ona bez zmiany planu i przeznaczenia w nim działki oznaczonej przed podziałem nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Postanowienia wcześniejszego planu nie przewidywały funkcji mieszkaniowej w żadnej formie i dopiero wejście w życie planu z 2005 r. umożliwiło skarżącej realizację inwestycji o charakterze deweloperskim, a następnie sprzedaż wyodrębnionych nieruchomości lokalowych wraz z udziałami we własności nieruchomości wspólnej.

Nie można przy tym skutecznie podważać faktu, że działki, w których udziały podlegały zbyciu, nie stanowiły nieruchomości gruntowych w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomości te spełniały bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to znaczy miały wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela.

W tych warunkach odmienna interpretacja przepisu art. 36 ust. 4 ustawy prowadziłaby do podważenia sensu wprowadzenia opłaty planistycznej oraz do przedawnienia jej pobierania.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, organy prawidłowo orzekły w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości wymienionych nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji - została ustalona w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z określenia wzrostu wartości rynkowej udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...].

Prawidłowo, zdaniem Sądu, wysokość opłaty została określona jako ułamek wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu, odpowiadający ułamkowi w prawie własności nieruchomości, który był przedmiotem zbycia. Rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość rynkową udziałów w prawie własności nieruchomości gruntowych uwzględniając okoliczność, że w dacie wejścia w życie planu z 2005 r. działka oznaczona nr [...] nie była jeszcze podzielona, tak jak w datach sprzedaży. Trafnie organy przyjęły, że jednorazowa opłata nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko część prawa własności działki wydzielonej już po uchwaleniu nowego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć wzrost wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia nowego planu (por. wyrok NSA z 28 września 2009 r. sygn. II OSK 1517/07, Lex nr 573573). W przedmiotowej sprawie wycena dotyczyła całej nieruchomości według stanu z daty wejścia w życie planu z 2005 r., czyli jeszcze przed wydzieleniem działek, w których własności udziały zostały zbyte.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) w art. 67 stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nie uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Do spraw dotyczących opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące terminu płatności, zaległości oraz odsetek za zwłokę, bowiem nie są one regulowane przez k.p.a. Natomiast art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu stanowią, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Nie ma zatem podstaw do stosowania w kwestii przedawnienia przepisów Ordynacji podatkowej, skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują ten problem. Przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do przedawnienia dochodzenia roszczeń, są przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 496/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13, wszystkie dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy).

Kontynuując wątek stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie opłaty planistycznej należy ustosunkować się do zarzutu braku podstawy prawnej do określenia terminu płatności opłaty planistycznej i uznać go za nietrafny.

Opłata planistyczna jest niewątpliwie należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Ocenia się ją jako niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych. Powyższe oznacza, że w kwestiach nieuregulowanych w k.p.a. zastosowanie odpowiednie winny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej działu III. Przepisy k.p.a. nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań w zakresie terminu płatności należności o charakterze pieniężnym ustalonych albo też określonych w decyzjach administracyjnych. Ordynacja podatkowa natomiast w art. 47 § 1 stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Zważywszy, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, należy stosować do spraw dotyczących tej należności nieuregulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Brak uregulowania terminu płatności opłaty planistycznej zarówno w ustawie, jak i w k.p.a. pozwala na odpowiednie zastosowanie regulacji art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. Tym samym organy administracji określając 14-dniowy termin do uiszczenia opłaty planistycznej działały zgodnie z prawem.

W powyższym zakresie Sąd orzekający nie był zobligowany kierować się tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 606/11, w myśl której przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. W postępowaniu tym Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował legalność decyzji administracyjnych, co do których z mocy art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. nie miał zastosowania. Zastosowanie natomiast miały przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, które nie przewidywały odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem w okolicznościach faktycznych sprawy rozpoznawanej wskazaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa ustalenia opłaty planistycznej, wszczęta przed dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie podlegała pod zakres przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

W kontrolowanych obecnie sprawach natomiast postępowanie o ustalenie opłaty planistycznej wszczęte zostało z urzędu zawiadomieniami dokonanymi w 2011 r., czyli po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., co uzasadniało odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o terminach płatności.

Skoro, jak wskazano wyżej, z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw należności takich jak dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych), czyli niewątpliwie opłat planistycznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to znajdzie również w zakresie terminu zapłaty należności zastosowanie przepis art. 47 Ordynacji podatkowej. Stanowiąc, że termin zapłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w sposób odpowiedni kreuje ona w przedmiotowej sprawie podstawę prawną określenia 14 – dniowego terminu płatności ustalonej decyzją ostateczną opłaty planistycznej.

Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi istotniejszej wady postępowania w tej sprawie. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu i była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tej sprawie organ drugiej instancji nie prowadził odrębnego postępowania dowodowego, a więc i strony nie zostały pozbawione możliwości zapoznania się z nowymi dowodami. Nie można tym samym podzielić zarzutów skarżącej, że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone i to w takim stopniu, że wywarło to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa a przytoczona w nich argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.