Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 952/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 i 2, 4, 4a, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. V. na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. V. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia postępowania, zaskarżoną decyzją z 21 października 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 sierpnia 2013r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 28 marca 2012r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji znak [...] z dnia 7 listopada 1967r.o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz J. W. i dotyczącej budowy budynku mieszkalnego w S., przy ul. L.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 14 listopada 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Starostę, że w toku prowadzonego przez ten organ postępowania dotyczącego legalności wykonywania robót budowlanych prowadzonych przez J. W., a polegających na przebudowie warsztatu elektrycznego na działce nr [...] okazało się ,że J. W. nie rozpoczął robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w S. przy ul. L. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1967r.

Decyzją z dnia 28 marca 2012r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z dnia 7 listopada 1967r.

W dniu 30 maja 2012r. D. V., właścicielka nieruchomości położonej w S., przy ul. L.[...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 28 marca 2012r., podnosząc że jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1967r.

Starosta postanowieniem z dnia 18 czerwca 2012r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że D. V. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrując zażalenie skarżącej Wojewoda postanowieniem z dnia 13 września 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013r., po rozpoznaniu skargi D. V., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 695/12 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 13 września 2012r. oraz postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i je przeprowadzić. Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1kpa odmową uchylenia decyzji dotychczasowych. Wskazano, że organ właściwy do wznowienia postępowania winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, by następnie móc przystąpić do badania, czy z wnioskiem wystąpił podmiot będący w rzeczywistości stroną, czy zaistniały przesłanki wznowienia oraz czy termin został zachowany.

Powołując się na powyższe Sąd stwierdził, że w pierwszym etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie przyczynę wznowienia stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 §2 kpa).

Zatem organ winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, aby móc przystąpić do badania, czy z wnioskiem wystąpił podmiot będący w rzeczywistości stroną, czy zaistniały przesłanki wznowienia oraz czy termin został zachowany.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2013r. Starosta działając na podstawie art. 123 i 149 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 7 listopada 1967r. o pozwoleniu na budowę, wymagającej zatwierdzenia projektu wydanej przez Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Państwowej Rady Narodowej w N. D. G., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego w S. przy ul. L.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2013r. Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 28 marca 2012r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z dnia 6 listopada 1967r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 2, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia na budowę winien być oceniany na podstawie art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który był powoływany przez skarżącą. Organ I instancji wskazał, że budynek mieszkalny na działce obecnie nr [...], objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę, znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości skarżącej o nr [...]. Minimalna odległość ściany budynku mieszkalnego od granicy z działką nr [...] wynosi 6,6m, natomiast wybite otwory okienne i otwór drzwiowy został wybity w ścianie Zakładu Rzemieślniczego, objętego inną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...], a jej interes prawny nie został naruszony. Organ ustalił, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który naruszałby jej interes prawny, jako strony w postępowaniu, w sprawie decyzji z dnia 28 marca 2012r..

Organ I instancji ustalił, że jedyną decyzją wydaną przez organ administracji dotyczącą budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego była decyzja znak [...] z dnia 7 listopada 1967r. Jak wynika z aktualnej informacji z mapy ewidencyjnej działki nr [...], budynek zakładu rzemieślniczego zrealizowany został na podstawie decyzji znak [...] również z dnia 6 listopada 1967r. Budynek mieszkalny i budynek zakładu rzemieślniczego zostały połączone ze sobą i rozbudowane. Starosta stwierdził, że wprawdzie roboty budowlane w tym obiekcie (budynku mieszkalnym) oraz zmiana sposobu użytkowania budynku rzemieślniczego na cele mieszkalne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to ocena oddziaływania tego obiektu na działkę skarżącej nie może być rozpatrywana w postępowaniu w sprawie dotyczącej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego znak [...] z dnia 6 listopada 1967r.

W postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej ustalenia wymagała kwestia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r Prawo budowlane, to jest czy inwestor nie rozpoczął robót budowlanych objętych decyzją z dnia 6 listopada 1967r. znak [...] w okresie dwóch lat. Starosta stwierdził, że ww. przesłanka nie wystąpiła.

Reasumując swoje rozważania organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącej nie został naruszony oraz stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia 28 marca 2012r. oraz tę okoliczność, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. V., zaskarżonej decyzji zarzucając ;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 162kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie przez organ I instancji, iż postępowanie, o wygaszenie decyzji na podstawie art. 162 kpa jest kontynuacją postępowania, w którym zapadła decyzja, której wygaśniecie było stwierdzane i określenie stron postępowania wznowieniowego na podstawie stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania decyzji, której wygaśnięcie było stwierdzone,

2.naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 162 kpa i art. 28 kpa poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że stroną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym sprawy o wygaszenie decyzji na podstawie art. 162 kpa jest tylko ten, kto wykaże swój interes prawny,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca w szczególności powołała się na orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania przepisu art. 162 kpa i art. 28 kpa. Wskazała nadto, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza jako stronę postępowania o wygaśniecie decyzji na podstawie art. 162 kpa także osobę, która posiada interes faktyczny.

Ponadto skarżąca podała, że na dzień wydania decyzji z dnia 28 marca 2012r. organ ustalił, że dobudowa mieszkalna stanowi wraz z pozostałą częścią budynku jeden obiekt budowlany. Oznacza to, że zachowują swoją zasadność argumenty podnoszone w piśmie skarżącej, dotyczące nie zachowania wymaganych przepisami prawa odległości obiektu budowlanego od granicy nieruchomości, bezprawnego wybicia otworów okiennych i drzwiowych wychodzących na nieruchomość sąsiednią oraz jego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią.

Skarżąca podniosła również, że organ pominął tę okoliczność, że w dacie wydania decyzji , tj. w dniu 7 listopada 1967r. właściwe organy nie wydawały w jednym dniu dwóch pozwoleń na budowę dotyczących dwóch różnych budynków, które miały znajdować się na tej samej nieruchomości i jednocześnie stykać się ze sobą stanowiąc de facto jeden obiekt budowlany. Powyższe oznacza, że budynek mieszkalny, o którym stanowi pozwolenie na budowę z 7 listopada 1967r. musiało dotyczyć budynku, który według pierwotnych założeń i szkiców miał stanowić odrębny i położony w innej części nieruchomości budynek. Powyższe z kolei oznacza, że uczestnik postępowania nigdy nie rozpoczął we właściwym miejscu budowy budynku mieszkalnego, tym samym przekroczył 2 letni termin na rozpoczęcie budowy wskazany w pozwoleniu na budowę z 7 listopada 1967r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 października 2013r. Wojewoda decyzję Starosty utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności opisał okoliczności, na podstawie których wszczęta została niniejsza sprawa administracyjna oraz wydana w sprawie decyzja przez organ I instancji, a także opisał wniesione odwołanie a także przytoczył uzasadnienie wyroku Sądu dotyczące interesu prawnego skarżącej, który winien być badany na podstawie przepisu art. 28 kpa, nie zaś na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co dodatkowo wynika z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, regulującego instytucję wygaśnięcia pozwolenia na budowę, który to przepis nie wprowadza ograniczeń w kręgu stron tego postępowania.

Wojewoda zacytował art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zasadniczy skutek prawny, tj. utrata mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę związany jest ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony oraz treść przepisu art. 28 kpa zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku ww. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego kwestia ta nie jest taka oczywista. Istnieją postępowania mające swą materialnoprawną podstawę w przepisach prawa budowlanego, których przymiotu strony postępowania wynikającego z sąsiedztwa odmawia się (przeniesienie pozwolenia na budowę) bądź też należy wykazać się interesem prawnym w znaczeniu przytoczonego wyżej art. 28 kpa.

Organ II instancji uznał, że skarżąca w odwołaniu nie wykazała na czym polega naruszenie jej prawem chronionego i indywidualnie rozumianego interesu prawnego ( a więc opartego na naruszeniu norm prawa materialnego).

Organ odwoławczy uznał, że nie można uznać, iż interes prawny skarżącej wynika z faktu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i daje właścicielom sąsiednich działek podstawę do doprowadzenia zabudowań do stanu zgodnego z prawem, bowiem postępowania te są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego, w których organy te każdorazowo ustalają krąg stron postępowania, natomiast orzeczenie w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na rozstrzygniecie tych organów.

Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 162 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa, albowiem organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie zgodnie z przepisami kpa i zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 6 lutego 2013r. w sprawie II SA/Gd 695/12, rozpatrzył cały materiał dowodowy i odniósł się do wszystkich uwag wniesionych w trakcie postępowania. Nadto organ II instancji wskazał, że powołane przez skarżącą w odwołaniu wyroki sądów dotyczą zupełnie innych postępowań, nie mających z związku z obowiązującym prawem budowlanym i z rozpatrywaną sprawą.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. V. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 162 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak określenia przez organ II instancji stron postępowania wznowieniowego na podstawie stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania przez Starostę decyzji z dnia 28 marca 2012r., a tym samym brak rozpatrzenia przez ten organ argumentów skarżącej uzasadniających przyznanie jej statusu strony zawartych w piśmie z dnia 27 czerwca 2013r.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również przyjęcie za dowód oświadczenia J. W. pomimo, że jego treść jest sprzeczna z wiedzą i doświadczeniem życiowym,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc oraz art. 23 kc poprzez nieuznanie przez organ II instancji skarżącej za stronę pomimo faktu, że wybicie otworów okiennych i drzwiowego w ścianie północnej oddalonej od 0,5m do 2,5 m od granicy z działką skarżącej narusza jej uprawnienia właścicielskie do korzystania w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej prawa, a także z naruszenia jej dobra osobistego, tj. prawa do prywatności,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 162 i art. 28 kpa poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że stroną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym sprawy o wygaszenie decyzji na podstawie art. 162 jest tylko ten kto wykaże swój interes prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżąca uzasadniając swoje zarzuty powołała się, w celu ich dodatkowego uzasadnienia na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących stosowania m.in. przepisu art. 162 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 kpa. Nadto skarżąca powołała w skardze w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając że zgodnie z powołanym orzecznictwem dla uznania za stronę wystarcza, że interes prawny jest tylko zagrożony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, formułując wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(tj. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nadto stosownie do art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie(...) było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie orzeczeniem tym jest powoływany wyżej wyrok z dnia 6 lutego 2013r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 695/12.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie mając na uwadze przytoczony wyżej przepis art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisu art. 162 kpa wskazać należy, że są one niezasadne. Zgodnie z przepisem art. 162§ 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów art. 162 §1 lub 2 w drodze decyzji. Przy czym warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zatem jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu cyt. przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych.

W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.)., w brzmieniu tego przepisu zgodnie ze zmianą dokonaną ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 145, poz. 914) w związku z art. 162 kpa. Zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 26 czerwca 2008r.) aktualną w dacie orzekania przez organ I i II instancji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Nowelizacja Prawa budowlanego zawarta w ustawie z dnia 26 czerwca 2008r. wydłużyła okres ważności pozwolenia na budowę do 3 lat (art. 1).

Wskazać należy, że ww. wyrok Sądu z dnia 6 lutego 2013r. wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu art. 37 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Co do zasady organy administracji stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydawania decyzji, co wynika z określonej w art. 6 kpa zasady praworządności, o ile ustawodawca nie postanowił inaczej. Jak z powyższego wynika w niniejszej sprawie organy winny zastosować przepisy materialne obowiązujące w dacie wydawania przez nie decyzji, chyba że z przepisów przejściowych wynikałoby, że mają stosować przepisy obowiązujące w innej dacie. W rozpoznawanej sprawie przepisy przejściowe i końcowe Prawa budowlanego z 1974r., jak i 1994r. takich uregulowań nie zawierają.

Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę zostało udzielone w dniu 6 listopada 1967r., to okres 3 letni upływał w listopadzie 1970r. Brak prawa skarżącej do nieruchomości oznaczonej aktualnie nr 302/1 ww. okresie oznaczałby w istocie, że strona nie mogłaby być stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę na tej podstawie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a więc nie mogłaby domagać się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 marca 2012r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 6 listopada 1967r. z przyczyny wyżej wskazanej. Kwestia ta jednakże nie była przedmiotem ustaleń przed organami administracji.

Nadto w tym miejscu wskazać należy, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że dla uzyskania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu wystarczającym jest posiadanie interesu faktycznego. Jest to stanowisko błędne i sprzeczne z art.28 kpa stanowiącym o tym, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Postępowanie dotyczące wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie prowadzone w wyniku wznowienia nie zawiera w tym zakresie żadnych wyjątków. Wskazać też należy, że organ administracji nie miał obowiązku z urzędu ustalania stron postępowania po jego wznowieniu. Niezasadnym jest również powoływanie się przez skarżącą na naruszenie zasad współżycia społecznego czy też naruszenie dóbr osobistych, Klauzula dotycząca zasad współżycia społecznego nie została zawarta w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego a więc nie dotyczy postępowania prowadzonego przez organy administracji na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania w sprawie ochrony dóbr osobistych.

W niniejszej sprawie jest niespornym, że skarżąca D. V. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia 28 marca 2012r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, znak [...] z dnia 7 listopada 1967r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. L. w S.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie sposób sporządzenia uzasadnienia przez organ I oraz II instancji uniemożliwia kontrolę zapadłej decyzji i stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji w zakresie dotyczącym istnienia podstawy wznowienia wskazano, że według organu w postępowaniu o wygaśniecie decyzji pozwolenia na budowę stroną postępowania jest jedynie inwestor na rzecz, którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami kpa i zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 6 lutego 2013r. oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i odniósł się do wszystkich uwag wniesionych w trakcie postępowania.

Natomiast organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 28 marca 2012r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 6 listopada 1967r.wydanej na rzecz J. W. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia oraz na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 , art. 145§ 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 kpa.

Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z art. 151 § 2 w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie z art. 146 §1 uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Zgodnie z art. 146 § 2 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w istocie wydał decyzję nieprzewidzianą przepisami kpa.

Z jednej strony odmówił bowiem uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 28 marca 2012r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia, co oznacza w świetle przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 a to oznaczało, że organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka określona w tym przepisie a mianowicie brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Oznacza to również, że organ nie uznał skarżącej za stronę uprawnioną do żądania wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego.

Z drugiej strony organ orzekł, że odmawia uchylenia ostatecznej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe oznacza, z kolei, że organ uznał, iż istniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, lecz po merytorycznej ocenie sprawy, decyzja nie uległaby zmianie. Takie rozstrzygniecie z kolei oznacza, że organ przyznał skarżącej status strony, uznał więc jej interes prawny, gdyż merytorycznie rozpoznał jej skargę o wznowienie postępowania.

Wskazać w tym miejscu należy odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, że organ ten wprost nie ustalił, że D. V. nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 28 marca 2012r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stwierdzono też, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Organ I instancji posługuje się zwrotem naruszenie interesu prawnego, co może oznaczać uznanie przez organ, że skarżąca posiadała interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia 28 marca 2012r. lecz ostatecznie jej udział i zarzuty, które wniosła, a które zostały rozpoznane merytorycznie doprowadziły organ do wniosku, że interes ten nie został naruszony. Jak to bowiem zasadnie podniosła skarżąca art. 28 kpa nie wymaga naruszenia interesu prawnego, aby udział strony w postępowaniu był dopuszczalny. Natomiast uznanie w oparciu o uzasadnienie organu I instancji, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia odmowy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, oznacza, że uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z sentencją, w której jak to wyżej wskazano stwierdzono również brak podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wracając do sentencji decyzji to w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy organ I instancji uznał, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie miał uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie, a więc nie mógł badać prawidłowości postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej.

Jedynie uznanie, że wniosek o wznowienie jest zasadny, czyli uznanie, że D. V. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, otwierałoby drogę do ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy. Tymczasem organ I instancji wydając decyzję o opisanej wyżej sentencji uznał, że D. V. nie może zostać uznana za stronę postępowania a z drugiej rozpatrzył skargę merytorycznie uznając, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy w zasadzie podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w sentencji organu I Instancji oraz uzasadnienie decyzji lecz swojego stanowiska nie uzasadnił. Wskazać należy, że do momentu gdy organy nie uznają, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa nie mają uprawnienia do ponownego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczna, z uwagi zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Tymczasem organ I instancji przeprowadził ocenę merytoryczną sprawy.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe ustalenia i w sposób jednoznaczny na podstawie art. 28 kpa, bez powoływania się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustali czy skarżącej przysługiwał status strony, tzn. czy w rozpatrywanej sprawie istnieje przesłanka wznowieniowa z uwagi na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego i wyda decyzję przewidzianą w art. 151 kpa przy czym dopiero ustalenie, że w sprawie istnieje przesłanka wznowieniowa w postaci braku udziału strony w kwestionowanym postępowaniu, daje możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.