Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2607/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1092/14 w sprawie ze skargi B. D. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Z. J. i B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Malborski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w M.

W dniu 15 marca 2011 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nr [...] o podjęcie działań w trybie nadzwyczajnym w odniesieniu do ww. decyzji Starosty Malborskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W piśmie tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na następujące naruszenia przy wydaniu decyzji: wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego podwyższenie komina na działce sąsiedniej nr [...] wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej, podwyższenie w bezpośrednim sąsiedztwie ściany na granicy działek nr [...] i nr [...] narusza warunki techniczne i polskie normy dotyczące przewodów kominowych, dymowych i spalinowych, podwyższenie kalenicy w stosunku do budynku istniejącego budynku na sąsiedniej działce narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 12 ust. pkt 2 (Dz.U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156).

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W wyniku rozparzenia odwołania B. D. i Z. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. S. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. W wyniku skargi B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), stwierdził nieważność decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego oraz odmówił stwierdzenia nieważności w pozostałej części ww. decyzji Starosty Malborskiego.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że ocieplenie ściany oraz fundamenty znajdują się w granicach działki inwestora nr [...] i nie wykraczają na działkę sąsiednią nr [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił jednocześnie, iż dla inwestycji, o której mowa Burmistrz Miasta Malborka decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalił warunki zabudowy, obowiązujące w trakcie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego, obie wyżej przywołane decyzje zostały uchylone, niemniej jednak odpowiadają w swej treści decyzji Burmistrza Miasta Malborka nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., określającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano także, iż jak wykazała przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] grudnia 2008 r. Rozbudowywany budynek mieszkalny został bowiem zaprojektowany z dachem o podwyższonej kalenicy w stosunku do istniejącej kalenicy sąsiedniej oficyny, zachowując spadek w stronę działki inwestora z zachowaniem kąta nachylenia 35°, a projektowany dach spełnia wymogi dachu dwuspadowego w stosunku do istniejącego dachu sąsiedniej oficyny, tyle że podwyższona została kalenica projektowanego dachu z zachowaniem kierunku prostopadle do ulicy [...]. Wyjaśniono jednocześnie, iż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki (arkusz nr 24) w legendzie oraz w opisie technicznym s. 7 pkt IV projektant, zamieścił informację o rozbiórce poprzedniego obiektu na działce nr [...], natomiast informację o proponowanej nadbudowie komina na sąsiedniej działce projektant zamieścił w projekcie budowlanym wrysowując wyższy komin na istniejącej zabudowie działki nr [...] na rysunku elewacji arkusz 45. Rozwiązanie projektowe, polegające na nadbudowaniu kalenicy wymaga podwyższenia komina na działce sąsiedniej nr [...], celem spełnienia normy kominiarskiej PN-89/B-10425. Zgodnie bowiem z normą kominiarską PN-89/B-10425 komin powinien być wyciągnięty ponad linię sąsiedniego dachu o 30 cm nad kalenicę. Inwestor we wniosku z dnia 28 kwietnia 2008 r. wystąpił jedynie o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego lokalizowanego na własnej działce nr [...] w M., załączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] w M. We wniosku tym nie została ujęta działka nr [...], gdyż inwestor nie występował o pozwolenie na roboty budowlane na działce nr [...]. Brak zgody właścicieli działki nr [...] na podwyższenie komina, zlokalizowanego przy ścianie wybudowanej na granicy z działką nr [...], do wysokości przedstawionej w projekcie budowlanym, spowoduje naruszenie normy kominiarskiej PN-89/B-10425. Niemniej jednak stosowanie polskich norm nie jest obligatoryjne, zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. 2002 r. Nr 169, poz. 1386) stosowanie norm jest dobrowolne. Tym samym nie można rozpatrywać zastosowania lub nie zastosowania normy polskiej w kategoriach rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku, zaś rozwiązania projektowe przyjęte w projekcie budowlanym nie są przedmiotem sprawdzenia przez organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż nie zostały wymienione w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do budynku garażu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę organ pierwszej instancji wskazał, iż budynek ten, jest zlokalizowany na działce inwestora nr [...] w M. i pokryty jest dachem dwuspadowym symetrycznym o spadku 35° (przekrój A-a rys. 12). Jak wynika z załączonego rysunku elewacji budynku, odprowadzenie wody z dachu następuje rynnami i rurami spustowymi na teren działki inwestora oraz w kierunku działki sąsiedniej nr [...]. Przy czym połać dachu skierowana w kierunku działki [...] wystaje o 0,5 m poza obrys budynku, na działkę sąsiednią [...] (przekrój A-A, rys. 12). Inwestor na etapie pozwolenia na budowę nie załączył zgody właściciela działki sąsiedniej nr [...] na realizację części dachu budynku garażu o szer. 50 cm na terenie działki [...], w związku z powyższym stanowi to rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na naruszeniu wymagań zawartych w art. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku wymagana była zgoda właściciela działki [...].

Odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. wniosły Z. J. i B. D.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB przywołał pogląd WSA w Warszawie wyrażony w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2397/12, z którego wynika, iż: "organy winny dokonać oceny, czy decyzja pozwolenia na rozbudowę obiektu mieszkalnego i budowę garażu jest dotknięta w całości kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa", zarzucając pominięcie "usytuowania planowanych obiektów". Wskazano jednocześnie, iż w rozwinięciu powyższego poglądu w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego Sąd nie podzielił stanowiska GINB o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 w § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych. GINB powołując się na art. 153 p.p.s.a., wskazał na związanie oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku. Powołując się na powyższe podniósł, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, w oparciu o pismo Starostwa Powiatowego w Malborku z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], iż w dniu wydania decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...] w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] obr. [...] w M. przy ulicy [...], co potwierdza również kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej nadesłana przez odwołujące się przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Wskazał, iż powyższe, ma znaczenie z uwagi na okoliczność, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny z dnia wydania tej decyzji, a na taką ocenę nie mogą mieć wpływu zdarzenia, jakie nastąpiły późnej.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności pozwalających na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w przywołanym wyżej orzeczeniu. Wskazano także, iż elewacja budynku garażowo-gospodarczego zaprojektowana została bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...], w odniesieniu do którego GINB nie stwierdził, aby na gruncie niniejszej sprawy zaistniała którakolwiek z okoliczności pozwalających na usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego w sposób, jaki zatwierdzony został w decyzji o pozwoleniu na budowę, wynikających z projektu zagospodarowania działki oraz § 12 ust. 3 pkt 2 i § 12 ust. 4 warunków technicznych. Powyższe rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Zaprojektowanie fragmentu połaci dachowej nad działką nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a. Okoliczność zaprojektowania połaci dachowej o nachyleniu 35° w stronę działki nr ew. [...], wraz z rynną spustową na ww. działce oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej budynku garażowo-gospodarczego, wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 28 ust. 2 warunków technicznych, wyłączającym możliwość odprowadzania wód opadowych na teren działki, co do której inwestor nie dysponuje tytułem prawnym, które to naruszenie uznać należy za rażące. Powyższe naruszenie prawa prowadzi do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na naruszenie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazujących odprowadzenie wód deszczowych z dachu budynków – powierzchniowo na działkę inwestycji, co narusza także art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), zabraniający właścicielowi gruntu odprowadzania wód na grunty sąsiednie.

Jednocześnie organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do stwierdzenia, że zaprojektowana połać dachowa narusza w sposób rażący ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą projektowany dach winien być dwuspadowy. Wskazano, iż projektowana połać dachowa rozbudowywanego budynku tworzy wraz z istniejącym dachem budynku na działce nr ew. [...] dach dwuspadowy, w znaczeniu konstrukcyjnym, z kalenicą prostopadłą do osi ul. [...] (elewacja ogrodowa zachodnia, przekrój A-A), zaś możliwość odmiennego rozumienia ww. zapisu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącza oczywistość ewentualnego naruszenia prawa. Jednocześnie GINB nie stwierdził, aby podwyższenie kalenicy w stosunku do istniejącego budynku na sąsiedniej działce naruszało warunki techniczne, tym bardziej że wody opadowe z dachu rozbudowywanego budynku mieszkalnego kierowane będą na teren działki inwestora. Stwierdzono także, iż inwestor złożył kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się na dzień opracowania dokumentacji zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Odnosząc się do wskazywanych w odwołaniu kwestii istotnych odstępstw organ odwoławczy podniósł, że zagadnienia związane z wykonywaniem robót budowlanych pozostają bez znaczenia dla oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji architektoniczno- budowlanej. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nadbudowy komina na działce skarżących wskazano, że jakkolwiek część rysunkowa projektu budowlanego może sugerować objęcie spornym zamierzeniem również komina znajdującego się na działce skarżących, tym nie mniej przeczy temu zarówno część opisowa, jak również pozostałe rysunki projektu budowlanego. Z literalnego brzmienia § 142 ust. 1 warunków technicznych wynika, że zawarty w nim obowiązek dotyczy przewodów kominowych na nieruchomości inwestora, a § 142 ust. 1 warunków technicznych odwołuje się do Polskich Norm, które nie stanowią źródeł prawa. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z uwagi na usytuowanie rozbudowywanej części budynku mieszkalnego w odległości ok. 9,88 m od ul. [...], zaś budynku garażowego w odległości 17,40 m od ul. [...]. Nie stwierdzono też, aby decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w zakresie, w jakim dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

B. D. i Z. J. pismem z dnia 2 maja 2014 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1092/12, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, iż wydawane przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu były poddane kontroli sądowej, której wyrazem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 14 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2397/12 i zawarty w nim pogląd prawny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarówno orzekające w sprawie organy, jaki Sąd są związane poglądem prawnym wyrażonym w ww. wyroku.

W ocenie Sądu, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2397/12 zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej budowy budynku garażowego, zaś brak jest przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Odnosząc się do decyzji w części dotyczącej budowy budynku garażowego Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez B. S. jako działkę inwestycyjną wskazywał działkę nr [...] i tej też działki dotyczy złożone przez inwestorkę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dołączonego do dokumentacji projektowej projektu zagospodarowania działki wynika, iż budynek garażowy zaprojektowano w granicy z sąsiednią działką nr ew. [...]. Zapis o usytuowaniu budynku garażowego zawarty w opisie technicznym także wskazuje na jego usytuowanie na granicy z ww. działką. W opisie do planu zagospodarowania działki budowy garażu wolnostojącego zawarto zapis o wysunięciu okapu dachu o 50 cm poza ścianę zewnętrzną. Powyższe wynika także z rysunku przedstawiającego przekrój budynku oznaczonego A-A. Nie ulega zatem wątpliwości, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem projektowana inwestycja objęła swoim zasięgiem działkę nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu trafna jest także ocena orzekających w sprawie organów co do rażącego naruszenia przez kwestionowaną decyzję Starosty Malborskiego art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Z niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji przez Starostę Malborskiego w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usytuowanego na działce [...] ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (pismo Starostwa Powiatowego w Malborku z dnia [...] stycznia 2014 r.). Ustalono jednocześnie, iż szerokość budynku garażowo-gospodarczego wynosi 4 m, podczas gdy szerokość działki wynosi 13 m, co sprawia, że było możliwe usytuowanie budynku z zachowaniem minimalnym odległości wynikających z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Trafnie zatem organy ustaliły, iż kwestionowana decyzja w zakresie dotyczącym budynku garażowego rażąco narusza także zapisy § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy w sposób pełny wykazał także przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla ustalenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, wykazując oczywistość naruszenia prawa, z jednoczesnym wskazaniem na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów oraz okoliczność, iż rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa, obarczone tak ciężkimi wadami nie powinno pozostawać w obrocie prawnym, jako niepożądane ze względów społecznych.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że trafnie orzekające w sprawie organy oceniły, iż tego rodzaju naruszeniami nie jest dotknięta kwestionowana decyzja Starosty Malborskiego w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego. W tej mierze z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a. organy były zobligowane zastosować się do wskazań wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 2397/12, o którym mowa wyżej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Sąd odnosząc się do oceny dokonanej przez GINB w decyzji z dnia 10 sierpnia 2012 r. w zakresie projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego i stwierdzenia, że zaprojektowana rozbudowa nie przylega do budynku istniejącego na działce sąsiedniej, w czym organ odwoławczy upatrywał rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania pozwolenia na budowę, nie podzielił prezentowanej wówczas przez GINB argumentacji. Wskazał jednocześnie, iż brzmienie § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych, o którym mowa "wymaga określonej niekoniecznie zasadnej interpretacji", aby można było wyprowadzić wniosek, że niedopuszczalne jest, aby ściana obiektu budowlanego istniejącego przy granicy nie stykała się ze ścianą obiektu projektowanego na całej swojej powierzchni oraz, że ściana obiektu projektowanego nie może przewyższać obiektu istniejącego w granicy. Dodał, iż powyższe naruszenie nie spełnia kryterium rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał również, iż organy nie wzięły pod uwagę usytuowania planowanych obiektów oraz ewentualnej możliwości oddzielnej oceny zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego i zatwierdzonego projektu budowy garażu. Jak wynika z opisu technicznego rozbudowy, jak również projektu zagospodarowania działki, projektowanej rozbudowie podlega budynek w głąb działki. Analiza rzutu fundamentów rozbudowy (rys. nr 31) oraz projektu zagospodarowania działki wskazuje na to, iż projektowana rozbudowa przewiduje usytuowanie rozbudowywanego budynku mieszkalnego w ostrej granicy z działką nr [...] na odcinku 2,39 m. Jednocześnie jak wynika z rysunku nr [...], przedstawiającego elewację ogrodową zachodnią, projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego została usytuowana bezpośrednio przy granicy, przylegając do istniejącej ściany, z tym, że nie na całej powierzchni. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty Malborskiego, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu i pogląd prawny wyrażony przez Sąd w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 2397/12 należy podzielić wnioski orzekających w niniejszej sprawie organów, zgodnie z którymi, w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych. Naruszenie prawa może być bowiem uznane za rażące w przypadku oczywistej sprzeczności z normą prawa niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych i nie wymagającą wykładni. Brzmienie § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych, o którym mowa, takiej wykładni w zakresie rozumienia zakresu przylegania do istniejącej ściany wymaga, co oznacza jednocześnie, iż w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia ww. normy prawnej. Dopiero treść § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r., ustalonym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461) usunęła wątpliwości interpretacyjne wprowadzając zapis o przyleganiu całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (...). Wobec tego, iż powyższe brzmienie przepisu obowiązuje od dnia 8 lipca 2009 r., to jest od daty późniejszej niż kwestionowana decyzja Starosty Malborskiego, nie jest możliwe dokonywanie oceny tej decyzji w kontekście przepisu według jego późniejszego brzmienia.

W ocenie Sądu za trafną należało także uznać ocenę orzekających w sprawie organów co do zgodności projektowanej rozbudowy z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji ww. decyzje o warunkach zabudowy zostały uchylone w postępowaniu wznowieniowym, a wydana po ich uchyleniu decyzja Burmistrza Malborka nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odpowiada w swej treści decyzjom uchylonym. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego wynika bowiem, iż decyzją Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zachowaniem warunków dotyczących poziomu posadowienia parteru dla rozbudowy, ilości kondygnacji dla rozbudowy, wysokości dla budynku mieszkalnego, pokrycia dachowego, wysokości ścinaki kolankowej w części rozbudowywanej, jak i doświetlenia pomieszczeń poddasza w części rozbudowywanej. Brak jest też podstaw do stwierdzenia odstępstwa od warunków zabudowy w odniesieniu do geometrii dachu dla rozbudowy, która przewiduje dach dwuspadowy o kącie nachylenia ok. 35°–45° z kalenicą prostopadłą do osi ul. Kieleckiej. Istotne bowiem w tej mierze jest, iż projekt dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej i zaprojektowana połać dachowa rozbudowywanego budynku łącznie z istniejącym dachem budynku na działce nr [...] tworzy dach dwuspadowy, z jednoczesnym zachowaniem pozostałych warunków zabudowy. Podzielić także należy pogląd organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, aby podwyższenie kalenicy w stosunku do istniejącego budynku na sąsiedniej działce naruszało warunki techniczne. Odprowadzenie wód opadowych zostało bowiem skierowane na działkę inwestora. Okoliczności związane z brakiem pełnego przylegania do siebie sąsiednich ścian i zachowania konstrukcji dachu dwuspadowego w kontekście zgodności z prawem i warunkami zabudowy zostały omówione we wcześniejszych wywodach. Z dokumentacji projektowej, jak trafnie wskazuje organ odwoławczy nie wynika, aby projektem została objęta nadbudowa komina na działce nr [...]. Przepisy § 142 ust. 1 warunków technicznych dotyczą przewodów kominowych na nieruchomości inwestora, zaś jak trafnie wskazuje organ odwoławczy Polska Norma nie stanowi źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W tych okolicznościach wskazywane w toku postępowania podwyższenie komina na działce nr [...] nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom skargi brak zawiadomienia skarżących o postępowaniu prowadzonym przez Starostę Malborskiego w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku garażowego, które zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność taka nie została wymieniona w treści art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę, kwestionowana w niniejszym postępowaniu została skierowana do inwestora, który był stroną w sprawie, tym samym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie nie występuje. Zauważyć jednocześnie należy, iż sytuacja nie brania przez stronę udziału bez własnej winy w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć w tym miejscu wypada, iż jak wynika z akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją Starosty Malborskiego, o której mowa zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, które, jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Malborku z dnia [...] października 2013 r. zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tych okolicznościach nie mają w niniejszym postępowaniu znaczenia ustalenia co do dat śmierci J. D. i Z. D. Istotnie bezsporna jest okoliczność uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, które były podstawą wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta Malborka nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Formułowany przez skarżące zarzut wadliwości kwestionowanej decyzji z uwagi na wydanie jej w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy w okresie późniejszym uchylone nie może być uznany za zasadny. Niniejsze postępowanie, którego celem jest sprawdzenie czy kwestionowana decyzja w dacie jej wydania została dotknięta jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wymaga dokonania oceny według stanu istniejącego w dacie wydania tej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a., tj. uznanie, że nie zachodzą przesłanki dotyczące rażącego naruszenia prawa wskazując, że organ odwoławczy dokonał oceny kwestionowanej decyzji z warunkami zabudowy i nie dopatrzył się w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego niezgodności, które mogłyby zostać potraktowane jako oczywiste i stanowić podstawę do dalszej oceny w kierunku stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a wywody swej decyzji należycie uzasadnił i zarzut skargi w tej mierze jest pozbawiony precyzji;

2) naruszenie prawa materialnego poniżej wskazanych przepisów przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z "art. 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych" – budynek istniejący na działce został usytuowany niezgodnie z warunkami zabudowy (brak przylegania do budynku istniejącego w zabudowie bliźniaczej),

– art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP – inwestor nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością działki nr 218;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji inwestor nie przedłożył kompletu dokumentacji, tj. zgody właściciela działki nr [...] na podwyższenie komina, dokumentów inwentaryzacji obiektu, oświadczenia projektanta, nie sprawdził organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy;

– art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego – nie spełniono podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania;

– art. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie;

3) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 i art. 134 p.p.s.a., tj. uznanie że nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania i naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. przez uznanie, iż nie zostały naruszone zasady wysłuchania stron, pogłębienia zaufania do organu, udzielenia informacji, zbierania i oceny dowodów oraz swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. D. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjne oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do formy i strony redakcyjnej skargi kasacyjnej, gdyż to pozostawia w tym przypadku wiele do życzenia. Skarga kasacyjna jest pismem o szczególnym charakterze dlatego też powinna być sporządzona zgodnie z art. 175 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i właściwą formę.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepisy prawa, które się wskazuje jako naruszone zaskarżonym wyrokiem, zostały nieprecyzyjnie określone bez podania ich jednostek redakcyjnych (ustępy, paragrafy, punkty) np. art. 156 k.p.a., art. 145 § 1, art. 134 p.p.s.a., art. 64 Konstytucji, art. 10, art. 77 k.p.a.), co utrudnia bądź czasami uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ich rozpoznanie.

Sąd nie może bowiem w swoich rozważaniach domyślać się, którego paragrafu lub ustępu danego przepisu dotyczy zarzut. Od autora skargi kasacyjnej jako profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać, że wskaże precyzyjnie, o który przepis mu chodzi i właściwie uzasadni swoje stanowisko. W tym przypadku zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej petitum, praktycznie nie zostały uzasadnione, gdyż to samo co w petitum zostało powtórzone w uzasadnieniu. Poza tym, wszystkie problemy wynikające z poszczególnych punktów petitum skargi kasacyjnej, zostały precyzyjnie i obszernie omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a wcześniej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Można by więc odnieść wrażenie, że autorka skargi kasacyjnej nie czytała tych dokumentów, co jednak chyba należy wykluczyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 156 k.p.a. nie został naruszony i został właściwie zastosowany w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego, jak i w odniesieniu do budynku garażowego, w tym również z punktu widzenia rażącego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego "przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", jednak nie określono dalej, które z przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie i dlaczego, nie wynika to też z uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z "art. 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych" (chodzi tu prawdopodobnie o § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...)), gdyż inne było brzmienie ww. przepisu rozporządzenia w dacie wydania decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., a inne w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, co precyzyjnie opisano na s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Ponieważ pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczyło inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], to inwestor nie potrzebował prawa do dysponowania działką nr [...] (nieruchomością) na cele budowlane. Nie zostały więc naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji, jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Z przedstawionych akt sprawy i analiz przeprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji nie wynika też, aby decyzja Starosty Malborskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, co naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżony wyrok, a wcześniej kontrolowane przez Sąd decyzje, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego, co w przypadku postępowania nieważnościowego musiałoby stanowić rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej formułując zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku najwyraźniej zapomniano, że Sąd pierwszej instancji orzekając w tej sprawie był związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2397/12.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.