Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1196/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 3, art. art. 24a pkt 9 i 12, art. 2 pkt 8, art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 35 pkt 1, 4 i 5, § 36, § 28 ust. 1 pkt 1, 2, 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 153
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R.B. i R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i art. 104 kpa, ponownie odmówił R. i R. B. sprostowania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu geodezyjnego – miasto R., gm. R., dotyczących powierzchni oraz zasięgu prawa własności na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr geod. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wnioskiem z [...] 2010 r. R. i R. B., reprezentowani przez pełnomocnika zwrócili się w trybie art. 113 kpa o sprostowanie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do danych dotyczących należącej do nich działki nr [...]. Starosta po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2010 r. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na zmianie powierzchni oraz zasięgu prawa własności poprzez przesunięcie granic między działką nr [...] a działką oznaczoną nr [...]. Jako uzasadnienie decyzji odmownej wskazał na fakt istnienia sporu pomiędzy stronami postępowania.

Wskutek odwołania R. i R. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy nie było możliwe z uwagi na brak danych pomiarowych i innych danych geodezyjnych, określających położenie punktu granicznego, zlokalizowanego na wschodniej granicy działki nr [...] (południowo-wschodni punkt załamania granicy działki nr [...] z działką nr [...]). Organ II instancji zaznaczył, że Starosta rozpatrując ponownie sprawę winien skorzystać z zapisów § 35 lub § 82 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w celu ustalenia położenia ww. punktu granicznego i w dalszej kolejności położenia odcinka wschodniej granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Starosta ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W oparciu o zebraną dokumentację: protokoły badań ksiąg wieczystych nr [...] i [...] oraz materiały archiwalne znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalił, że działkę nr [...] (obecnie [...]) o pow. 1,4997 ha oraz działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 0,5757 ha ujawniono w momencie założenia ewidencji gruntów tj. w latach 1962-1967 na podstawie sporządzonej wówczas dokumentacji geodezyjnej. W 1970 r. G. B. jako władająca działką nr [...] złożyła wniosek o sprostowanie jej powierzchni i przebiegu granic. W następstwie tego w dniu 8 lipca 1970 r. wykonano pomiar uzupełniający dla działek nr [...] i [...]. Dokumentacja sporządzona w trakcie tego pomiaru obejmuje stan władania niepotwierdzony przez strony własnoręcznymi podpisami oraz decyzję z dnia [...] 19760 r., która nie posiada klauzuli prawomocności, a orzeka o wprowadzeniu do ewidencji nowych powierzchni. Z dokumentów archiwalnych z tamtego okresu można zdaniem organu wywnioskować, iż w trakcie przeprowadzonych pomiarów zmieniono: w części opisowej ewidencji gruntów numerację działek i ich powierzchnię. Nie wniesiono natomiast zmian na mapę ewidencyjną. Starosta wyjaśnił, że w 1974 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) przeprowadzono uwłaszczenie na rzecz I. S. i A. M., którym objęte zostały działki nr [...] i [...] (pow. 7,4021 ha). Działki te zostały dopisane do istniejącej już wówczas księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku, ww. aktu własności ziemi oraz opisu i mapy, z której można przypuszczać, iż jest zgodna z ww. dokumentacją pomiarową z 1970 r. Starosta wskazał też, że w 1974 r. przeprowadzono również uwłaszczenia kompleksowe dla miasta R., w których udział wzięli S. i G. B. uwłaszczając się m.in. na działkę n [...] o pow. 0,9020 ha (akt własności ziemi nr [...]), księga wieczysta nr [...]. Działka ta zostaje wpisana do księgi wieczystej na podstawie wniosku, którego podstawą był wspomniany akt własności ziemi oraz opis i mapa, na której wykreślona granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] różni się od opisu i mapy wpiętego w księgę wieczystą nr [...] stanowiącą własność D. M.. W ocenie Starosty mapa ta nie jest zgodna z przebiegiem granic, jaki został wykazany na mapie ewidencyjnej sporządzonej od założenia ewidencji gruntów (granica obecnie oznaczona na mapie jako linia prosta pomiędzy przedmiotowymi działkami przebiega wzdłuż ich całej długości, a na mapie powstałej w trakcie założenia ewidencji gruntów i budynków granica ta przedstawiała linię łamaną). Wskazano, że mapa stanowiąca podstawę wpisu w księdze wieczystej nr [...] jest zgodna w części spornej ze szkicem polowym nr 4 wykonanym w listopadzie 1962 r., jak również z obecnie funkcjonującą mapą ewidencyjną w skali 1:5000. Starosta podał, że w 2003 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i założono ewidencję budynków dla obrębu miasta R., podczas której poprawiono przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami D. M., a R. i R. B.. Przebieg tej granicy przedstawiono na podstawie szkicu do uwłaszczeń kompleksowych nr 3 z dnia 8 czerwca 1974 r., na którym to przedmiotowa granica przedstawiona jest jako ww. linia prosta. Obecnie zarówno przebieg granicy jak i powierzchni działek w bazie ewidencji gruntów i budynków jest zgodna z operatem opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i mapą stanowiącą podstawę wpisu działki nr [...] w księgę wieczystą nr [...]. Organ podkreślił, że zmiana przebiegu granicy na mapie w trakcie modernizacji była czynnością wynikającą z dokumentacji prawnej i technicznej przeprowadzonych uwłaszczeń. Starosta wskazał też, że przeprowadzona modernizacja nie była kwestionowana i stała się obowiązującym prawem, na podstawie którego obecny właściciel działki nr [...] D. M. dokonał sprostowania wpisów w księdze wieczystej nr [...].

Starosta podał też, że stosując się do wytycznych organu odwoławczego podjął działania mające na celu aktualizację przebiegu granic. Po analizie stwierdził, że dokumentacja, jaką dysponuje nie pozwala jednoznacznie w nawiązaniu do § 35 lub § 82 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określić inny przebieg spornej granicy. Dlatego zlecono przeprowadzenie prze upoważnionego geodetę czynności w terenie. Z czynności tych sporządzono dokumentację techniczną i opinię. Sporządzono też protokół ustalenia granicy działek do celów ewidencji gruntów i budynków, z którym zapoznały się strony, jednakże podpis pod nim złożył jedynie R. B., zaś D. M. odmówił podpisu. Wyraził on sprzeciw co do ustalonego przebiegu granicy. Oświadczył, że na gruncie cały czas trwa spór co do przebiegu granicy.

Mając to na uwadze oraz fakt, że przez okres ponad 30 lat zaszły zmiany dotyczące stosunków własnościowych przedmiotowych nieruchomości Starosta uznał, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż ewidencja gruntów i budynków nie stanowi postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o własność. Wyjaśnił, że przepis art. 113 kpa nie może stanowić podstawy do dokonania żądanych czynności, bowiem szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Posługuje się ono kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych – niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy, wprowadzone w niej zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Procedura ta obejmuje dwie sytuacje – wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, jak i usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. W razie zaś powstania sporu co do tego czyją własności jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno się najpierw dojść do rozstrzygnięcia tego sporu w drodze postępowania rozgraniczeniowego lub odpowiedniego procesu cywilnego. Postępowanie polegające na ponownej ocenie dokumentów stanowiących już podstawę istniejącego wpisu nie mieści się bowiem w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Uznając się zatem za organ niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy, która winna być rozpoznana w trybie postępowania rozgraniczeniowego (art. 29-34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) Starosta odmówił sprostowania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 80 kpa poprzez pominięcie materiału dowodowego i dokonaniu błędnej oceny pozostałej części, art. 138 § 2 zd. drugie kpa poprze niezastosowanie się do zaleceń organu odwoławczego co do obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...], naruszenie § 12 i § 35, § 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu ewidencji źródeł w postaci dokumentacji pomiarowej , jak i decyzji z 1970 r. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

R. B. podniósł, iż organ I instancji pomimo zaleceń organu odwoławczego i przeprowadzeniu pomiarów z udziałem biegłego geodety nie dokonał określenia powierzchni przedmiotowych działek, stwierdzając, że brak jest wystarczających dowodów pozwalających na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Tym samym Starosta pominął, ustalenia biegłego, jak i dowód z dokumentów i decyzji organów kartograficznych z 1970 r., czym naruszył art. 80 kpa. Odwołujący zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi na odtworzenie prawidłowego wymiaru powierzchni przedmiotowych działek i przebiegu ich granic, tym bardziej, iż Starosta zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stan przedmiotowych działek jest jednoznacznie uregulowany, a nieprawidłowości wynikają jedynie z niespójności w częściach graficznych operatu, na którym nie naniesiono odpowiednich zmian przebiegu granic. Zmiany te, wskazał odwołujący, wynikały z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] 1970 r. zatwierdzającej uzupełniający operat gruntu, który w części opisowej przypisuje większą powierzchnię do działki nr [...], zmieniając dane przyjęte przy sporządzaniu ewidencji gruntów w latach 1962-1967. Kolejne ograny popełniały błąd polegający na pominięciu przy tworzeni map ewidencyjnych zmian wprowadzonych co do przebiegu granic w 1970 r. Błąd ten powielono częściowo przy zakładaniu ksiąg wieczystych dla przedmiotowych działek oraz przy modernizacji w 2003 r. Skutkowało to nieprawdziwym ze stanem prawnym obliczeniem powierzchni działki [...] (jej powiększenia), a wskutek tego pomniejszenia obszaru działki nr [...].

Odwołujący podniósł, iż zgodnie z zaleceniami organu II instancji biegły geodeta dokonał odpowiedniego pomiaru. Z treści dokumentu obrazującego pomiar można wysnuć wniosek, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, możliwe jest zgodne ze standardami technicznymi ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], odpowiadający stanowi prawnemu przyjętemu w uzupełniającym operacie z 1970 r. Wskazał, iż zgodna jest ze stanem prawnym granica wykreślona przez geodetę kolorem zielonym, oznaczona jako "granica wg zmian gruntu z 1970 r." Odwołujący wskazał też, że zakres faktycznego władania przedmiotowymi działkami jest prawie zbieżny z ustaleniami operatu z 1970 r. i ustaleniami biegłego geodety. Zdaniem R. B. Starosta nie wskazał dlaczego mając do dyspozycji ustalony przebieg granic, zgodny z ostatnim prawidłowym operatem z 1970 r. oraz zważywszy na treść § 35 rozporządzenia, nie dokonał odpowiednich zmian w ewidencji. Jego zdaniem brak podpisu jednego z właścicieli działek pod protokołem czynności pomiaru i jego sprzeciw co do ustalonego przebiegu granic nie mogą być podstawą do pominięcia pozostałych dowodów, gdyż nie pozbawiają ich mocy prawnej dokumentów. Zadaniem organów w niniejszej sprawie nie było ustalenie, czy istnieje spór pomiędzy właścicielami działek, ale wyjaśnienie, czy postępowanie dowodowe pozwala na stworzenie spójnej dokumentacji pomiarowej, zgodnej z faktycznym przebiegiem granic. Ponadto nawet spór pomiędzy właścicielami działek nie powinien hamować niniejszego postępowania, bowiem zgodnie z § 39 rozporządzenia postępowanie ewidencyjne powinno być kontynuowane, zaś granice naniesione na mapy na podstawie odpowiednich pomiarów.

Odwołujący stwierdził też, że nie można było kwestionować ustaleń wynikających z decyzji z 1970 r. z powodu "braku klauzuli prawomocności", gdyż w postępowaniu administracyjnym nie występuje pojęcie prawomocności orzeczeń, lecz ich ostateczności. W aktach sprawy brak jakichkolwiek wzmianek o przeprowadzeniu postępowania odwoławczego lub o wzruszeniu tej decyzji, co pozwala przyjąć, że pozostaje ona w obrocie prawnym i w tym zakresie konstruuje ona prawidłowy stan prawny przedmiotowych działek.

R. B. podniósł również, że wbrew zaleceniom organu odwoławczego Starosta nie ustalił przebiegu granic, pomimo przeprowadzenia pomiarów. Organ I instancji uchylił się od ostatecznego ustalenia granic, mimo zebrania w tym zakresie dowodów. Ponadto organ I instancji zdaniem odwołującego powinien był zastosować przepis § 45 rozporządzenia, który w zakresie źródeł zmian w ewidencji nakazuje odpowiednio stosować § 35 rozporządzenia, który to wśród źródeł wymienia odpowiednie pomiary i analizę wcześniejszej dokumentacji. W ocenie odwołującego Starosta błędnie posłużył się też § 12 ust. 1 rozporządzenia, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest spór pomiędzy właścicielami poszczególnych działek, lecz sprawa prawidłowego oznaczenia ich powierzchni w ewidencji. Zatem organ powinien stosując § 45 rozporządzenia po przeprowadzeniu pomiarów zmienić mapy ujęte w ewidencji, doprowadzając w ten sposób do uzyskania spójności pomiędzy częściami opisowymi i graficznymi ewidencji gruntów. Na marginesie odwołujący zarzucił też Staroście naruszenie art. 64 § 2 i 3 Konstytucji RP poprzez wadliwe prowadzenie ewidencji gruntów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a jej prostowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zaś, że usuwanie błędów w ewidencji gruntów i budynków w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Organ odwoławczy powołując się na § 36 rozporządzenia wskazał, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystywanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Wynika z tego, ze przebieg granic działek ewidencyjnych jest jednym z elementów wykazywanych w ewidencji, dotyczącym działek ewidencyjnych. Zatem wprowadzanie zmian dotyczących przebiegu granic działki ewidencyjnej stanowi aktualizację operatu ewidencyjnego. Organ II instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne Starosty K.. Stwierdził, że wykazują one brak spójności dokumentów kartograficznych, obrazujących przebieg granic i powierzchni działek nr [...] i [...], których stan prawny uregulowany został w trybie ustawy i uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, z mapą ewidencyjną funkcjonującą w tamtym okresie w operacie ewidencyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora rozbieżności w zakresie przebiegu wspólnych granic analizowanych działek występowały także między dokumentami (opisy i mapy) wydanymi do założenia bądź sprostowania oznaczeń nieruchomości w księgach wieczystych w latach 70-tych XXI wieku. Przebieg granic nie zgadzał się również z ustaleniami wykonawcy prac modernizacyjnych ewidencji w 2003 r., a więc z przebiegiem granic ujawnionych w bazie numerycznej mapy ewidencyjnej. Ujawnienie w zmodernizowanej ewidencji przebiegu granic zgodnych z pomiarem z 1974 r. do uwłaszczeń skutkowało potrzebą dokonania zmian powierzchni działek, która jest wielkością matematyczną, wtórną w stosunku do położenia punktów granicznych.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta trafnie przeprowadził dowód z opinii biegłego geodety co do stanu faktycznego przebiegu granic na gruncie i wykazania stronom postępowania zaistniałych rozbieżności. Dowód ten pozwolił wyjaśnić przyczyny rozbieżności w przebiegu granic w dokumentacji kartograficznej z różnego okresu prowadzenia operatu.

W ocenie organu II instancji zajęte przez strony stanowiska świadczą o istnieniu sporu granicznego. Spór ten może zaś zostać rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero decyzja zatwierdzająca przebieg granic nieruchomości oraz sporządzona dokumentacja techniczna rozgraniczenia będą podstawą do ujawnienia zmian przebiegu spornych granic w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Dodatkowo Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że przedmiotowe działki były przedmiotem nabycia praw własności w trybie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r., co powoduje, że akt własności ziemi stanowi tytuł prawny określonej w nim osoby do konkretnej działki, ale nie jest wiążący co do powierzchni i granic nieruchomości. Ustawa ta uregulowała jedynie poświadczenia nabycia własności nieruchomości, nie zajmując się w tym postępowaniu kwestia rozgraniczenia. Zatem w sytuacji, gdy strony postępowania zmianę danych ewidencyjnych kwestionują zarówno stan z okresu uwłaszczenia w części dotyczącej przebiegu granic pomiędzy działkami, jak i aktualny stan ujawniony w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, to spór ten może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w trybie przepisów o wprowadzaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto czynności techniczne przeprowadzone na gruncie wykazały dodatkowo, iż stan faktycznego użytkowania działek nie jest zgodny z żadnym z dokumentów obrazujących przebieg granic analizowanych działek. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązujące przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków regulacje prawne (art. 20-26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) dotyczą naniesienia w ewidencji gruntów i budynków bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Z wymienionych przyczyn nie można też zastosować instytucji aktualizacji ewidencji (§ 45 rozporządzenia).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, zgromadzona w sprawie dokumentacja daje spójny obraz dokonywanych zmian w operacie ewidencyjnym, zaś przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji kierował się całokształtem ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dokumentacja z 1970 r. wykazywana była jako podstawa sporządzenia opisu i mapy do ujawnienia działki nr [...] w księdze wieczystej, choć wyniki pomiaru nie zostały ujawnione w części kartograficznej operatu ewidencyjnego. Ustosunkował się również do niej biegły geodeta. Organ II instancji wskazał też, że jego ustalenia i wskazówki zawarte w uprzednio wydanej decyzji nie były dla organu I instancji wiążące, lecz mogły jedynie posłużyć jako wskazówka do uzupełnienia dokumentacji w sprawie.

R. i R. B. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w P.. Zarzucili organowi naruszenie:

- art. 20, 22-25 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną kwalifikację zaistniałego w postępowaniu stanu faktycznego, uznając, że ze względu na rzekomy spór graniczny nie jest uprawniony do dokonania zmian w ewidencji gruntów,

- § 12, § 35, § 36, § 39, § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędne ich zastosowanie polegające na braku aktualizacji ewidencji geodezyjnej, mimo przedstawienia dowodów będących źródłami dla celów ewidencyjnych,

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę dokumentacji z lat 1970-1974 w tym zwłaszcza odmówienie aktowi własności ziemi mocy wiążącej w zakresie powierzchni i przebiegu granic oraz dowodu z opinii biegłego i przyjęcie rozstrzygnięcia niewynikającego z materiału dowodowego.

Ponadto skarżący zarzucili organowi nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym szczególnie odnoszących się do pozbawienia ich prawa własności poprzez błąd spowodowany przy modernizacji gruntów.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżący wskazali, że pomiędzy nimi a D. M. nie istnieje spór graniczny, jedynie istnieje spór, który jest skutkiem działań organów administracji publicznej. W związku z tym, zdaniem skarżących nie ma znaczenia w niniejszej sprawie sprzeciw D. M. wobec prawidłowego ustalenia przebiegu granic dokonany przez uprawnionego geodetę. Przepisy art. 20, 22-25 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dawały organom kompetencje do czuwania nad aktualnością ewidencji geodezyjnej i wprowadzania do niej zmian.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy arbitralnie bez podania przyczyny, uznał, że akt własności ziemi nie jest wiążący co do powierzchni i granic nieruchomości. Takie rozumowanie organu pozbawia jakiegokolwiek znaczenia prawnego zapisy art. 1 ust. 1 oraz art. 151 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz łamie podstawową zasadę konstytucyjną – ochrony prawa własności. Ochrona ta jest przewidziana w art. 64 Konstytucji RP i nie może jej zmieniać modernizacja ewidencji gruntów i budynków.

Niesłusznie również zdaniem skarżących organ II instancji uznał, że przeważające znaczenie dla sprawy mają stanowiska stron. W ich ocenie jest to sprzeczne z rolą ewidencji geodezyjnej, która ma odzwierciedlać aktualny, rzeczywisty i obiektywny stan prawny i faktyczny działek, nie zaś ten wynikający z oświadczeń właścicieli. Skoro skarżący wskazali odpowiednie dokumenty, a geodeta dokonał stosownych pomiarów, których wyniki są spójne z dokumentacją, to organ winien uznać je za adekwatne źródła zmian w ewidencji i dokonać aktualizacji danych, zgodnie z § 47 rozporządzenia oraz art. 22 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zaznaczyli przy tym, że przepisy nie wspominają, by organ mógł kierować się oświadczeniami stron złożonymi w postępowaniu. Ponadto wskazali, że przepis § 39 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.

W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż istotą wniosku skarżących z dnia 20 października 2010 r. było anulowanie dokonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...], położonych w gm. R., a dokonanych w latach 2002-2003 przez Starostę K.. Skarżący wnieśli de facto o wyjaśnienie kwestii właściwego przebiegu granicy ich działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] należącą do D. M.. Innymi słowy zażądali usunięcia błędnego zapisu dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy wspomnianymi działkami.

Wprawdzie wniosek skarżących z 20 października 2010 r. został oparty na przepisie art. 113 kpa, który uprawnia organy do prostowania w drodze postanowienia oczywistych omyłek pisarskich rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek organu, to organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie orzekły w oparciu o przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: rozporządzenie, które to przepisy stanowią lex specialis do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyjaśnić należy, iż podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ww. ustawy oraz ww. rozporządzenia. Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie przez starostę udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, ale także właścicieli tych nieruchomościami. Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że skarżący podważyli dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mając na względzie, że uczynili to po terminie określonym w art. 24a pkt 9 ustawy (w 2010 r. co do modernizacji z 2003 r.) prawidłowo organy potraktowały je jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy).

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie mają skarżący racji zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 20, art. 22-25 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na błędnej kwalifikacji zaistniałego stanu faktycznego i uznaniu, że ze względu na zaistniały rzekomo spór graniczny pomiędzy skarżącymi a D. M.-właścicielem sąsiedniej działki o nr [...], organy nadzoru geodezyjno-kartograficznego nie są uprawnione do dokonania zmian w ewidencji geodezyjnej. Zarzut ów należy omówić łącznie z drugim z zarzutów skargi, bowiem pozostają one ze sobą w ścisłym związku. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy naruszył przepisy § 12, § 35, § 36, § 39, § 46 rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie polegające na niedokonaniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, mimo przedstawienia dowodów będących źródłami dla celów ewidencyjnych, powodując, że obecny stan granic naniesiony na mapy nie odzwierciedla stanu prawnego oraz faktycznego nieruchomości nr [...] i [...].

Po pierwsze nie można zgodzić się z tezą skarżących, że nie powstał spór graniczny pomiędzy nimi jako właścicielami działki nr [...] i D. M. – właścicielem działki nr [...]. Wystarczy wskazać, że na skutek sporządzenia przez biegłego geodetę opinii ustalenia rozbieżności granic pomiędzy przedmiotowymi działkami D. M. i R. B. zajęli odmienne stanowiska co do przebiegu spornej granicy działek i w konsekwencji ich powierzchni (k. 277-281 akt adm. II instancji). Ponadto D. M. nie podpisał protokołu ustalenia przebiegu granic sporządzony po pomiarze i wykonaniu szkicu z pomiaru (k. 201-202 akt adm. I inst.) oraz w dniu 1 czerwca 2011 r. złożył oświadczenie, iż nie zgadza się z opinią ustalenia rozbieżności i przebiegu granic wykonaną przez biegłego geodetę (k. 243 akt adm. I inst.).

Wskazać należy, iż ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy w związku z art. 2 pkt 8 ustawy stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu (co prowadzi do zmiany treści ewidencji). Postępowanie w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru, czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów.

Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy chodzi o takie dokumenty które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. W ocenie Sądu Starosta K., do którego skarżący złożyli wniosek o sprostowanie danych w ewidencji gruntów zobowiązany był zweryfikować ten wniosek pod kątem udokumentowania rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Tak też Starosta K. uczynił. W wyniku zlecenia sporządzenia opinii biegły geodeta T. M. M. dokonał w dniach 15 kwietnia 2011 r. i 11 lipca 2011 r. pomiarów przedmiotowych działek, które ujawniły istniejące rozbieżności co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W opiniach tych wykazano odmienny przebieg granicy ujawniony aktualnie w ewidencji gruntów i budynków, odmienny przebieg granicy według zmian wprowadzony w 1970 r., jak i inny przebieg granicy zgodnie z użytkowaniem (k. 200 i 271 akt adm. I instancji). Wziąwszy pod uwagę, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy, a postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach, brak było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie praw podmiotowych – właścicielskich do gruntu.

Pamiętać należy, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzonych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. art. 22 ust. 3 ustawy prowadzone jest m. in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Trzeba zaś mieć na względzie, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1395/10, Wspólnota 2010/39/42).

W związku z powyższym opinia biegłego geodety, która ujawnia rozbieżności co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], przy istniejącym sporze granicznym pomiędzy właścicielami działek, nie mogła stanowić dowodu przesądzającego o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu jeżeli istnieje konieczność ustalenia przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych, a także utrwalenie punktów znakami granicznymi powinno się przeprowadzić rozgraniczenie nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy). Wprawdzie przepis § 36 rozporządzenia wskazuje na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10, Lex nr 950515).

Zważyć należy, iż w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy). Jeżeli jednak zainteresowani właściciele nieruchomości nie będą skłonni do ugody, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyda decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, pod warunkiem jednak, że ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Tym samym do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie jest potrzebna zgoda właściciela nieruchomości sąsiadującej, pomiędzy którymi powstał spór graniczy, ale materiał dowodowy dokumentujący stan prawny nieruchomości, którym dysponują organy musi pozwalać na określenie przebiegu tych granic prawnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Rz 75/10, Lex 674409). Dopiero w sytuacji, gdy znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej są niewystarczające lub ze sobą sprzeczne, i brak jest zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, organ administracji winien umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2097/06, Lex nr 337031). Stosownie bowiem do przepisu art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze m.) jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy ewidencyjne orzekające w niniejszej sprawie trafnie uznały, że skoro przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest zarzewiem sporu pomiędzy ich właścicielami – skarżącymi i D. M., to niedopuszczalne jest doprowadzenie do zmiany (sprostowania) danych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Zważywszy na przedstawioną argumentację za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 kpa) poprzez błędną ocenę dowodów z dokumentacji z lat 1970-1974, w tym zwłaszcza odmówienie aktowi własności ziemi mocy wiążącej w zakresie powierzchni i przebiegu granic oraz dowodu z opinii biegłego i podjęcie rozstrzygnięcia, które nie wynika z zebranego materiału dowodowego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawców do gruntu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian (inaczej: sprostowania) w ewidencji gruntów nie można ani dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością lub jej częścią (por. wyrok NSA z 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, Lex nr 46224)

Należy podzielić zaś zarzut skarżący, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji starosty K. z [...] 2011 r. dotyczącego pozbawienia skarżących prawa własności poprzez błąd powstały przy modernizacji gruntów i budynków. Faktycznie Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. nie odniósł się do powołanego zarzutu. Należy jednak stwierdzić, iż naruszenie to – jako naruszenie przepisów postępowania (art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 kpa) – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a przez to nie mogło spowodować uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej: p.p.s.a.). Zważyć należy, iż wydanie decyzji odmawiającej skarżącym sprostowania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków nie powoduje bowiem utraty przez nich prawa własności części nieruchomości nr [...] położonej w gm. R.. Zgodnie z przepisami art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), podstawa oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości. Podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej wraz z oznaczonymi na mapie numerami działek, oraz wypis z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba, ze odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 28, § 31 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów, Dz. U. Nr 102, poz. 1122). Źródłową zatem dla oznaczenia nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej jest dokumentacja oparta na mapie ewidencyjnej, której treść określa § 28 ust.1 pkt. 1, 2, 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organowi prowadzącemu ewidencję służy kompetencja do zawiadomienia sądu o istnieniu niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że dane faktyczne obje te wpisami w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ani obszar ani konfiguracja nieruchomości nie są elementami, które w razie niezgodności z rzeczywistością powodowałyby niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że wpis dotyczący obszaru nieruchomości nie rozstrzyga, iż nabywca nabył taki obszar gruntu, jaki był ujawniony w księdze wieczystej, zgodnie z zasadą, że nikt nie może przenieść większego prawa niż mu przysługuje (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2010 r., III SA/Kr 895/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, co już powyżej wyjaśniono, że rozstrzygnięcie sprawy przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami może dokonać się w postępowaniu rozgraniczeniowym – administracyjnym bądź sądowym (art. 29 ust. 1 i n. ustawy, art. 153 kc). Tym samym dopiero na tym etapie zaktualizować się może zarzut pozbawienia prawa własności.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznając skargę na niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.