Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 549/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 4, ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. C., D. M., K. C., T. C. i W. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2022 r. nr OA.7722.16.1.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. C., D. M., K. C., T. C. i W. C. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu sądowego; III. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej T. C. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. C., D. M., K. C., T. C. i W. C. (skarżący) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (organ zażaleniowy) z dnia 8 marca 2022 r. nr OA.7722.16.1.2022 uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i umarzające postępowanie administracyjne.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5, art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) - wstrzymał inwestorom A. Ś., R. Ś., A. T., L. T. budowę, polegającą na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P., usytuowanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednocześnie informując, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, zaś w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2021 r. na działce nr [...] w P. ustalono, że cała powierzchnia działki została utwardzona materiałem kamiennym (tłuczniem) oraz ogrodzona ogrodzeniem o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. W trakcie kontroli stwierdzono, że utwardzono również działkę nr [...], zaś wykonane ogrodzenie obejmuje obydwie działki. Podniesienie poziomu terenu, na którym stoi ogrodzenie w stosunku do działki sąsiedniej o nr [...] wynosi ok. 50 cm. Teren wzdłuż granicy tej działki wyskarpowano. Inwestorzy przedłożyli decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] zezwalającą na wykonanie ogrodzenia. Podczas kontroli inwestor R. Ś. oświadczył, że wykonana została niwelacja działki pod ogrodzenie, darnina i korzenie zostały usunięte, na to miejsce nasypano pospółki i kliniec, nie zmieniając stosunków wodnych. Na dzień dzisiejszy działka nie jest przeznaczona pod parking. Ponadto oświadczył, że podczas kontroli Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta zobowiązał się do wykonania koryt zbiorczych z odprowadzeniem do istniejącej studzienki kanalizacji deszczowej usytuowanej na sąsiedniej działce.

Organ I instancji podał, że Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 23 lipca 2021 r. wyjaśnił, że działki przy ul. [...] w P. znajdują się na terenie strefy krajobrazu układu urbanistycznego miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ukształtowania oraz utwardzenia terenu powyższych działek. Natomiast Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 7 października 2021 r. podał, że ww. działki położone są w obszarze terenowym nieposiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że na ich terenie Burmistrz nie wydał decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ I instancji podał, że w dniu 22 września 2021 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] wykonano utwardzenie całej powierzchni gruntu. Utwardzenie dokonano materiałem kamiennym (klińcem). Obydwie działki ogrodzone są siatką na słupach stalowych z podmurówką betonową, prefabrykowaną. Wysokość podmurówki w stosunku do powierzchni gruntu wynosi ok. 15-20 cm. Spadek działek jest jednostronny, skierowany w kierunku południowo-zachodnim (działki nr [...], [...]). Działka nr [...] przy granicy z działką [...] posiada utwardzoną nawierzchnię na wysokości ok. 40 cm od górnego poziomu podmurówki. W trakcie oględzin skarżąca B. C. oświadczyła, że utwardzona powierzchnia działki nr [...] w najwyższym punkcie została podniesiona ok. 65 cm od górnej krawędzi podmurówki, a od poziomu terenu działki nr [...] powierzchnia podniesiona została o ok. 1,5 m. Skarżąca D. M. oświadczyła, że ogrodzenie wykonano na skarpie, która zachodzi na jej działkę na szerokość ok. 1 m. R. Ś. oświadczył, że została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2021 r. pozwalająca na montaż korytek betonowych wzdłuż ogrodzenia działek nr [...], [...], [...], jak również decyzja Burmistrza Miasta [....] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. zezwalająca na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do istniejącej sieci miejskich urządzeń kanalizacyjnych. Złożony został wniosek o wydanie zapewnień o możliwości dostawy wody, odbioru ścieków i przyłącza obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Po wydaniu powyższych zapewnień zostanie złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy budynku usługowo-handlowego o wielkości 25 m x 16 m na działkach nr [...], [...], [...]. R. Ś. oświadczył, że do protokołu dołączy zdjęcia przedstawiający stan przed utwardzeniem terenu w formie wiadomości e-mail.

Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do inwestorów o wyjaśnienie, jaką funkcję będą pełnić utwardzone działki. W odpowiedzi inwestorzy zgodnie stwierdzili, że utwardzone działki nie są przeznaczone pod parking oraz, że w dniu 18 października 2021 r. został złożony wniosek do Burmistrza Miasta [...], obejmujący działki nr [...], [...] i [...], o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budynku handlowo-usługowo- mieszkalnego.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b., roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają zgłoszenia przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 7 u.p.b. ma zastosowanie tylko do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1-4 u.p.b. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.). Organ wyjaśnił, że sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę, a kiedy tylko zgłoszenie, wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych" zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b., oraz z brzmienia art. 29 ust. 1-4 u.p.b. W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. Spod powyższej reguły mogą być jedynie wyłączone urządzenia budowlane, bo tak stanowi art. 3 pkt 9 u.p.b. oraz roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 3 i 4 u.p.b. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.) zaliczane jest do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym. W tym przypadku obie działki, na których całej powierzchni wykonano utwardzenie, są działkami niezabudowanymi, nie są więc związane z żadnym istniejącym obiektem budowlanym, a tym samym, w wyniku wykonanych robót budowlanych, stały się one obiektem budowlanym. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ inwestorzy nie określili funkcji tego obiektu, tylko poinformowali o złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budynku handlowo-usługowo- mieszkalnego, przyjęto, że utwardzone i ogrodzone działki do czasu realizacji tej inwestycji służyć będą jako plac na składowanie potrzebnych materiałów budowlanych. Ponieważ place składowe nie mieszczą się w wykazie budowy obiektów realizowanych na zgłoszenie, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 u.p.b., tym samym inwestorzy powinni legitymować się ważnym pozwoleniem na budowę, którego nie posiadają.

W następstwie zażaleń złożonych przez B. C., D. M., K. C., W. C., L. T., A. T., R. Ś. i A. Ś., organ zażaleniowy postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. nr OA.7722.16.1.2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 126 i art. 105 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny, roboty wykonane na działkach nr [...] i [...] w P., tj. ich ustabilizowanie, poprzez rozsypanie miejscowo materiału kamiennego (klińca), nie można uznać wykonanych robót za budowę parkingu ani żadnego innego obiektu czy urządzenia budowlanego, nie można ich też uznać za roboty budowlane podlegające reglamentacji u.p.b. W ocenie organu nadal mamy do czynienia z powierzchnią gruntu biologicznie czynną oraz przepuszczalną dla wód opadowych. W wyniku nasypania kruszywa na grunt, które nie zostało zespolone przy użyciu innych materiałów budowlanych, uzyskuje się jedynie ustabilizowanie podłoża, a nie utwardzenie nawierzchni działki. Istniejący teren działek nr [...] i [...] nie posiada też żadnych cech parkingu, jako obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów u.p.b. i rozporządzeń wykonawczych.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, że parking został zdefiniowany w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.), zgodnie z którym jest to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Aby określony teren został uznany za parking, musi być wydzielony z przestrzeni właśnie w tym celu.

W ocenie organu zażaleniowego, teren ww. działek nie może też być uznany za plac składowy dla przyszłej planowanej inwestycji, tj. budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, która jak wynika z materiału dowodowego obecnie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru budowlanego nie może wiązać obecnego ustabilizowania terenu przedmiotowych działek kruszywem kamiennym, z przyszłymi zamierzeniami inwestora. Prace polegające na nawiezieniu i rozsypaniu miejscowo materiału kamiennego (klińca), nie mają charakteru robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.p.b. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę - a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonane w rozpoznawanej sprawie prace - choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni - nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej bądź chociażby do wykonania określonego technicznie trwałego konkretnego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. Nie dają się też kwalifikować jako remont czy przebudowa, bo te można wykonywać jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, a tutaj takiego nie ma. Wykonane prace nie są więc robotami budowlanymi, podlegającymi reglamentacji u.p.b. Przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Organy nadzoru budowanego w stosunku do opisanych prac nie posiadają kompetencji ustawowych do prowadzenia postępowania. W omawianym przypadku nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego i podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy u.p.b.

W związku z powyższym organ zażaleniowy uznał, że zaskarżone postanowienie należy uchylić w całości, a postępowanie organu I instancji umorzyć w całości. Podstawę prawną do uchylenia ww. postanowienia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast podstawą do umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanym przypadku zasadne jest umorzenie postępowania w całości. Bezprzedmiotowość oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczane.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżących organ zażaleniowy wyjaśnił, że zalecenia pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Brak jest też podstaw aby uznać, że inwestorzy wysypali teren kamieniem pod przyszłą planowaną inwestycję, na która nie posiadają jeszcze pozwolenia. W niniejszym postępowaniu został oceniony zakres robót jaki został obecnie wykonany.

W ustawowym terminie skarżąca wnieśli skargę na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

1) brak podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji przez bezzasadne uznanie, że wykonane prace na działkach nr [...] i [...] usytuowanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] nie są robotami budowlanymi podlegającymi reglamentacji prawa budowlanego oraz przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe na skutek błędnego określenia przez organ zażaleniowy zakresu prac na tych działkach, tj. nawiezienia i rozsypania na ich powierzchni materiału kamiennego oraz wcześniejszego nawiezienia ogromnej masy ziemi, tłucznia i ich utwardzeniu, co diametralnie zmieniło nachylenie ich powierzchni, doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a przede wszystkim zmieniło ich przeznaczenie z ogrodu warzywnego i terenu zielonego na parking spełniający wszelkie wymogi zapisane w paragrafie 3 pkt 25 r.w.t. Wykonane prace mają charakter robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 ust. 7 u.p.b.;

2) naruszenie art. 78 § 1 z zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie żądania stron powtórzenia oględzin przy ich udziale co doprowadziło do wypaczenia prawidłowej oceny wykonanych prac

3) naruszenie art. 9 k.p.a. przez brak powiadomienia stron o złożonej przez właścicieli działek opinii biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii;

4) nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie interesu prawnego stron poprzez uznanie prowadzonych prac za prace niebudowlane w rozumieniu prawa budowlanego.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność udokumentowania wykonanych prac podnoszących i utwardzających grunt pod parking na przedmiotowych działkach, tj. dopuszczenia dowodów z: akt postępowania PINB w [...] znak: [...] w sprawie budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...]; kopii 14 zdjęć terenu objętego postępowaniem; zaleceń pokontrolnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]; uwag i zastrzeżeń do opinii biegłego M. K.; mapy z dnia 21 listopada 2012 r.; części graficznej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ zażaleniowy przyjął istnienie podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji w wyniku analizy postępowania dowodowego dotyczącego wyłącznie utwardzenia tych działek, pomijając ustalenia dokonane w trakcie postępowania przed wyłączeniem sprawy ogrodzenia przedmiotowych działek. Objęcie jednym postępowaniem sprawy utwardzenia działek pod parking i ogrodzenia (dotyczących tych samych działek) - tak jak między innymi proponował organ zażaleniowy w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. nr OA.7722.16.1.2021, dawałoby dostęp do dodatkowych dowodów. Ponadto, znacznie pełniejszą wiedzę w sprawie dałoby wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych od kilku lat przez inwestorów na pozostałych działkach stanowiących jeden kompleks przez nich zarządzany. Takie postępowanie powinno być wszczęte po dokonanej kontroli w dniu 18 czerwca 2021 r., co do dnia wniesienia skargi nie miało jednak miejsca. Pismem z dnia 28 września 2021 r. organ I instancji poinformował wyłącznie, że pozostałe działki nr [...], [...], [...], [...], [...] będą objęte odrębnym postępowaniem w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów u.p.b.

Skarżący stwierdzili, że materiał zebrany przez organ I instancji nie jest w pełni wiarygodny. Dotyczy to zarówno protokołu z kontroli dokonanej w dniu 18 czerwca 2021 jak i protokołu z przeprowadzonych w dniu 22 września 2021 r. oględzin w sprawie budowy parkingu, do których skarżący nie zostali dopuszczeni. Organy obu instancji nie uwzględniły wniosku skarżących w sprawie powtórzenia oględzin. Niepoinformowanie skarżących przez organ I instancji o złożonej przez inwestorów opinii biegłego w zakresie hydrologii i hydrogeologii spowodowało, że nie mieli możliwości ustosunkowania się do tego dowodu. Tymczasem opinia biegłego potwierdza, że w wyniku utwardzenia i zmiany kierunków nachylenia działek nr [...] i [...] doszło do zmiany stanu wód na gruncie. Skarżący zaznaczyli, że w wyniku kilkukrotnego zalania posesji na działce nr [...] wystąpiła realna szkoda w postaci zagrzybienia piwnicy. Działki nr [...] i [...] oraz wszystkie pozostałe, na których wybudowany został parking, leżą na terenie zalewowym o znacznym nachyleniu powierzchni. Nawiezienie ogromnej ilości ziemi i tak znaczne podniesienie ich powierzchni grozi jej osunięciem na działki sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2022 r. skarżący ponownie podnieśli, że na obszarze spornych działek funkcjonuje parking, a nie jedynie teren utwardzony.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżących w zakresie dopuszczenia dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, za wyjątkiem akt postępowania PINB w [....] znak: [...] w sprawie budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...], które to akta zostały przedłożone przez skarżony organ na żądanie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

Postanowienie skarżonego organu zażaleniowego zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 3 i 5 u.p.b. Organ drugiej instancji uznał, że wobec stwierdzenia, iż sporne roboty na działkach nr [...] i [...], polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, nie podlegają reglamentacji prawnobudowlanej (nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), konieczne jest uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania budowy oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Sąd po przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji stanu akt sprawy oraz akt sprawy nr [...] dotyczącej budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] doszedł do przekonania, że zaskarżone orzeczenie organu zażaleniowego jest wadliwe tak w wymiarze procesowym, jak i materialnoprawnym.

Po pierwsze, co zostało całkowicie pominięte przez organ drugiej instancji, sporne roboty budowlane polegały nie tylko na "ustabilizowaniu gruntu" oraz wysypaniu materiału kamiennego na działkach nr [...] i [...], lecz także na szeregu dalszych czynności, które wyczerpują znamiona "utwardzania powierzchni gruntu na działkach budowlanych" w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. Taki charakter prac nie budził od początku wątpliwości organu pierwszej instancji, który na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że na ww. działkach doszło do utwardzenia powierzchni materiałem kamiennym, podniesienia poziomu terenu oraz wyskarpowania terenu wzdłuż granic działki nr [...] z działką nr [...]. Ponadto działka nr [...] przy granicy z działką nr [...] posiada utwardzoną powierzchnię na wysokości ok. 40 cm od górnego poziomu podmurówki (zob. s. 1-3 postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2022 r., protokoły oględzin oraz dokumentacja fotograficzna). Kwalifikacja spornych robót nie budziła również wątpliwości organu właściwego w sprawach ochrony zabytków, którego stanowisko jest niniejszej sprawie kluczowe (zob. dalsze uwagi poniżej). W zaleceniach pokontrolnych z dnia 20 października 2021 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że m.in. działki nr [...] i [...] zostały "utwardzone kruszywem", a ich teren "został podniesiony w maksymalnym punkcie o około 15 cm oraz obniżony od ul. [...] o około 50 cm i zabezpieczony betonowymi ażurowymi płytami". Ponadto organ ten stwierdził, że m.in. działka nr [...] została podniesiona o około 1 m, a różnica terenu została zabezpieczona betonowymi ażurowymi płytami od strony działek sąsiednich nr [...], [...], [...]". Powyższe ustalenia faktyczne (potwierdzone protokołami oględzin) oraz ustalenia własne konserwatora zabytków stanowią wystarczającą podstawę do uznania, że na działkach nr [...] i [...] doszło do utwardzenia powierzchni gruntu. W treści zaleceń właściwy konserwator zabytków nakazał: 1. "usunąć betonowe ażurowe płyty oraz kruszywo i powrócić do pierwotnej wysokości terenu działek nr [...] i [...] (...) na długości 4 m od strony działek sąsiednich [...] i [...] (...); 2. wprowadzić grupę drzew, krzewów i bylin na terenie działek nr [...] i [...] (...) jako zieleń buforową (izolacyjną), po wcześniejszym uzgodnieniu z tut. Urzędem projektu nasadzeń", w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. Jak wynika z wyjaśnień stron złożonych w toku rozprawy zalecenia powyższe nie zostały do dnia dzisiejszego wykonane. Treść powyższych zaleceń wskazuje, że wykonanie spornych robót powinno było zostać poprzedzone uzyskaniem odpowiedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast wobec wykonania robót bez pozwolenia powyższy organ ograniczył się w pierwszej kolejności do wydania zaleceń pokontrolnych, które zmierzają do przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami/u.o.z.).

Organ ochrony zabytków jest uprawniony w pierwszej kolejności do wydania zaleceń pokontrolnych bez wydawania decyzji restytucyjnej na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z., albowiem zgodnie z art. 40 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków wydaje zalecenia pokontrolne, chyba że uzna, że konieczne jest wydanie od razu odpowiedniej decyzji administracyjnej (organ "może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1").

Odrębnym zagadnieniem jest podnoszona przez skarżących – także w toku postępowania sądowego – kwestia istnienia na spornych działkach nr [...] i [...] miejsc parkingowych (postojowych) jako fragmentu parkingu. Już choćby z wyjaśnień jednego z uczestników postępowania sądowego (R. Ś., protokół rozprawy z dnia 15 listopada 2022 r.) wynika, że również na działkach nr [...] i [...] znajduje się parking, z którego mogą korzystać "jedynie pracownicy O. oraz [....] i sklepu". Okoliczność ujawniona przez ww. uczestnika przed Sądem potwierdza, że ustalenia faktyczne organu zażaleniowego są niewystarczające, aby ostatecznie przesądzić, że "utwardzona powierzchnia gruntu" na spornych działkach nie pełni funkcji parkingu. Na marginesie Sąd zauważa, że w sprawie nr [...] dotyczącej ogrodzenia działek nr [...] i [...] kwalifikowanych jako niezabudowany "utwardzony teren", organ zażaleniowy, wydając w dniu 26 listopada 2021 r. postanowienie kasatoryjne, nakazał organowi pierwszej instancji zbadanie, czy sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane powiązane z "parkingiem" na działkach nr [...] i [...]. Konieczne jest zatem zajęcie przez organy orzekające w sprawie ostatecznego stanowiska w tej kwestii na tle wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego, zgodnie ze standardami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, konsekwencją stwierdzenia, że na działkach nr [...] i [...] doszło co najmniej do utwardzenia powierzchni gruntu, jest zmiana reżimu oceny prawnej spornych robót. Przede wszystkim z akt sprawy oraz ustaleń organu ochrony zabytków (zob. zalecenia pokontrolne z dnia 20 października 2021 r. nr [...]) bezsprzecznie wynika, że m.in. ww. działki jako fragment określonego obszaru są wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] (układ urbanistyczny miasta P.), co zostało całkowicie zignorowane przez skarżony organ nadzoru budowlanego. W rezultacie nie tylko błędna – a także sprzeczna ze stanowiskiem organu ochrony zabytków – okazała się kwalifikacja wykonanych robot, lecz także wadliwe okazały się wynikające z niej wnioski co do możliwości sankcjonowania naruszeń prawa budowlanego i prawa z zakresu ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 29 ust. 7 u.p.b. roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1-4, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z zestawienia art. 29 ust. 7 pkt 2 i art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. wynika, że roboty budowalne polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, które dodatkowo należy poprzedzić uzyskaniem pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, co potwierdza treść art. 39 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt. 15) u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, rozumianym jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano zaistnienia wskazanej przez organ zażaleniowy przyczyny bezprzedmiotowości postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie wstrzymania robót budowlanych (art. 48 ust. 1, 3 i 5 u.p.b.), a zatem postępowanie to powinno toczyć się dalej, zmierzając do wydania nowego postanowienia, uwzględniającego prawidłowo zebrany (pełny) materiał dowodowy oraz jego niewadliwą ocenę prawną, zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez Sąd.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego (punkt drugi wyroku) i na rzecz strony reprezentowanej przez adwokata zwrot kosztów zastępstwa procesowego (punkt trzeci wyroku).