Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1301/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

A. G. we wniosku z dnia 21 marca 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w S. z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...], jak i utrzymującej w mocy tę decyzję, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010r. znak: [...]. Powodem takiego żądania było rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy S., iż jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a zdaniem wnioskodawcy brak było podstaw do określenia terminu uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie z kolei terminu, w ocenie A. G., stało się podstawą do naliczenia przez Wójta Gminy w S. odsetek ustawowych za okres, który upłynął po dacie określonej w decyzji tj. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja tego organu stała się ostateczna.

Decyzją z dnia 16 maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. znak: [...] ustalającej wysokość jednorazowej opłaty w kwocie 7.602,60 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L. gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczając, że postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. zwróciło się do A. G. o sprecyzowanie żądania poprzez jednoznaczne określenie, czy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010r, znak: [...], czy też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S..

W odpowiedzi, A. G. wskazał, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest zarówno decyzja Wójta Gminy w S. z dnia 27 lipca 2010 r., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...] Wójt Gminy S. ustalił A. G. wysokość jednorazowej opłaty w kwocie 7.602,60 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w miejscowości L. gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. z dnia 22 marca 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., działka nr [...] znalazła się w części o pow. 9180 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1 RM - tj. terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i w części o pow. 20 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1.KDW tj. terenach dróg wewnętrznych z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. W planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. działka ta w części o powierzchni 4600 m2 objęta była obrysem o symbolu D28R tj. znajdowała się na terenach zalesień, a w części o powierzchni 4600 m2 objęta była obrysem o symbolu D1MR tj. znajdowała się terenach zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem budownictwa nierolniczego mieszkaniowego i usługowego nieuciążliwego związanego z funkcją osadniczą obszaru.

Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, Wójt Gminy S. stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości w tej części, która poprzednio oznaczona była symbolem D28R, a obecnie oznaczona jest symbolem 1 RM wyniósł 25.342,00 złotych, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty planistycznej określonej w planie miejscowym, a wynoszącej 30 %, daje kwotę opłaty wynoszącą 7.602,60 zł.

Od powyższej decyzji, w ustawowo zakreślonym terminie, odwołanie wniósł A. G. wnosząc o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 września 2010r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1173/10 Sąd oddalił skargę A. G., wskazując w uzasadnieniu, że w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać również ustalenia organów dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w obecnie obowiązującym miejscowym planie. Jak wynika bowiem z uchwały Rady Gminy S. nr XX/195/05 z 22 marca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. działka ta znalazła się w części o pow. 9180 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1.RM - tj. terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i w części o pow. 20 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1.KDW, tj. terenach dróg wewnętrznych z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. Bezsporną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym była sprzedaż działki o powierzchni 0.9200 ha za cenę 100.000 zł dokonana przez A. G. w dniu 25 maja 2009r. Powyższe okoliczności faktyczne wskazują, że na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu. Zdaniem Sądu sporządzony w kontrolowanym postępowaniu operat szacunkowy spełnia wymogi formalne oraz zawiera prawidłowe uzasadnienie dokonanej wyceny. Obecnie bowiem prawie cała powierzchnia działki przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (symbol planu 1.RM), poprzednio zaś połowa powierzchni działki znajdowała się w terenach upraw rolnych, adaptacja stała z możliwością zmiany przeznaczenia na trwale użytki zielone z dopuszczeniem zalesień i możliwością lokalizacji nowych obiektów, w przypadkach określonych zapisami planu, tj. w przypadkach gospodarczo uzasadnionych. Zasadnie rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż pozostała część działki nr "1" oznaczona w poprzednim planie symbolem D1MR w istocie nie zmieniła swojego przeznaczenia i jej wartość nie wzrosła. W operacie uwzględnione zostało też, iż przez działkę przebiega sieć energetyczna i dlatego obszar o powierzchni 600 m2 oszacowany został odrębnie i wyłączony przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu. Przy wycenie wzięto także pod uwagę fakt, że obszar o powierzchni 20 m2 w obecnie obowiązującym miejscowym planie przeznaczony jest pod drogi wewnętrzne z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. Dla takiego terenu, oznaczonego symbolem KDW, miejscowy plan nie przewiduje bowiem możliwości pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 793/11 oddalił skargę kasacyjną A. G. wniesioną od powyższego wyroku.

Pismem z dnia 27 maja 2013 r. A. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku wniósł o uchylenie decyzji Kolegium sygn. akt [...] i [...] z dnia 16 maja 2013 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz ponowne rozpatrzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 7 września 2010 r., [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wniosku A. G. przytoczył przepis art. 27 § 1 a k.p.a., wskazując, że nastąpiła sytuacja polegająca na wydaniu zaskarżonej decyzji przez członków Kolegium, który orzekali w postępowaniu zakończonym decyzją, której stwierdzenia nieważności niniejsze postępowanie dotyczy.

Wnioskodawca podał ponadto, że nadal domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 września 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...]. Podniósł, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia terminu. W dalszej części wniosku przytoczone zostało orzecznictwo na poparcie podniesionego zarzutu.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia 1 sierpnia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 16 maja 2013 r.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 w związku z art. 158 oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647).

W uzasadnieniu organ wskazał na uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt: l OPS 6/2009 w której Sąd stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Realizując powyższe poglądy judykatury i piśmiennictwa Kolegium wskazało, że w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach, zarówno WSA w Krakowie jak i NSA nie wypowiadały się w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty za okres opóźnienia w uiszczeniu opłaty, jak również możliwości naliczenia odsetek ustawowych za okres opóźnienia w uiszczeniu opłaty.

Dokonując w niniejszym postępowaniu ponownej oceny decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...] w zakresie podniesionej przez wnioskodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przesłanka ta w odniesieniu do rzeczonej decyzji nie jest spełniona.

W ocenie Kolegium określenie terminu uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ten zapis, zawarty w rozstrzygnięciu Wójta Gminy w S. nie został zakwestionowany w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a sąd administracyjny w pierwszym rzędzie analizuje spełnienie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. w tym również w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc określenie terminu uiszczenia opłaty ma w niniejszej sprawie wyłącznie charakter porządkowy, wskazujący, iż opłata powinna być zapłacona w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja Wójta Gminy w S. stała się ostateczna. Zasadniczo bowiem opłata ta powinna zostać uiszczona niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję Wójta Gminy w S. waloru ostateczności, a więc niezwłocznie po wydaniu decyzji z dnia 7 września 2010 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Termin 14-dniowy ustalony w sentencji decyzji ma zatem wyłącznie znaczenie informacyjne i z upływem tego terminu nie wiążą się konsekwencje związane z możliwością naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie.

Przechodząc do drugiego z zarzutów A. G. zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, Kolegium wskazało, iż jednym z elementów decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a. jest rozstrzygnięcie. Takiej funkcji jaką pełni rozstrzygnięcie decyzji nie może przejąć uzasadnienie, pełni ono bowiem funkcję odrębną i jest odrębnym elementem decyzji.

Kolegium wskazało, że fakt zawarcia w uzasadnieniu decyzji pewnych rozważań odnoszących się do meritum sprawy nic tu nie zmienia, bowiem rozstrzygnięcie decyzji powinno być wskazane wyraźnie i precyzyjnie, nie powinno zaś jedynie wynikać z uzasadnienia decyzji. Nadto Kolegium zaznaczyło, że w postanowieniu 23 kwietnia 2013 r. Kolegium wskazało, iż literalna treść sentencji decyzji Wójta Gminy w S. z dnia 27 lipca 2010 r. wskazuje, że organ nie orzekał o odsetkach, terminie ich naliczania, czy też wysokości. W zdaniu drugim jest mowa jedynie o terminie uiszczenia opłaty. Nie ma natomiast rozstrzygnięcia o odsetkach. Podobnie w decyzji Kolegium z dnia 7 września 2010 r. nie rozstrzygano o odsetkach ustawowych. Tym samym należałoby rozważać dopuszczalność i zasadność naliczania odsetek w oparciu o decyzję z dnia 27 lipca 2010 r. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w kontekście prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego i określenia w tym tytule obowiązków niezgodnych z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu l instancji.

Kolegium zwróciło także uwagę, że zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia o możliwości naliczania odsetek ustawowych nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Takie zdanie nie ma wiążącego charakteru, jaki przysługuje jedynie rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji decyzji.

Za nieuzasadniony, w opinii Kolegium należy również uznać zarzut, w którym wnioskodawca podnosi, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt: [...] wydana została w składzie w osobach: K. L., W. L. i W. W., a decyzja z dnia 16 maja sygn. akt [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji wydana została w składzie: K. L., G. S. i W. W., to zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postanowienia powinny zostać uchylone. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przedmiot obu postępowań jest inny.

Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r., a zatem w jej wydaniu nie brali udziału członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja była już badana pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności przez sądy administracyjne, natomiast kwestia naliczania odsetek powinna zostać podniesiona w innym postępowaniu, w szczególności jako jeden z zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. G..

Skarżący podniósł, że żaden z aktów prawnych zawierających przepisy dotyczące opłaty planistycznej nie daje podstaw do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tergo terminu. Związane organu przepisami obowiązującym na datę wydania decyzji powoduje, że każde żądanie stron nie znajdujące oparcia w przepisach należy uwzględnić. Uchybienie tej zasadzie skutkuje negatywnymi konsekwencjami, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa podlega stwierdzeniu nieważności na etapie postępowania administracyjnego lub sądowego.

Skarżący podniósł, że sądy orzekające w przedmiotowej sprawie nie badały kwestii terminu do uiszczenia opłaty ani też obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. W ocenie skarżącego gdyby sądy przeprowadziły taką kontrolę, wydane wyroki byłby inne. Skarżący zarzucił, że organy w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpodstawnie przyjmując, że na podstawie wskazanych przepisów organy administracji uprawnione są do określania w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci obciążenia zobowiązanego zapłatą odsetek ustawowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 16 maja 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. znak: [...].

Decyzją z dnia 27 lipca 2010 r., znak: [...] Wójt Gminy S. ustalił A. G. wysokość jednorazowej opłaty w kwocie 7.602,60 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w miejscowości L. gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Wskazać należy, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r. były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/10 oddalił skargę A. G. na ww. decyzje. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku została oddala przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 739/11.

W wydanym wyroku Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Sąd stwierdził m.in., że nie ulega wątpliwości, iż działka nr [...] położona w miejscowości L. gmina S. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. w części o powierzchni 4.600 m2 objęta była obrysem o symbolu D28R, czyli znajdowała się w terenach upraw rolnych z możliwością zmiany przeznaczenia na trwale użytki zielone z dopuszczeniem zalesień i możliwością lokalizacji nowych obiektów, w przypadkach ściśle określonych zapisami planu. Natomiast w części o powierzchni 4.600 m2 objęta była obrysem o symbolu D1MR, co oznaczało tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem budownictwa nierolniczego mieszkaniowego i usługowego nieuciążliwego związanego z funkcją osadniczą obszaru. Sąd ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie nieruchomości określone w poprzednio obowiązujących zapisach miejscowego planu dopuszczało możliwość lokalizacji nowych obiektów, w przypadkach określonych zapisami miejscowego planu, lecz było to obwarowane licznymi ograniczeniami. Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia organów dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w obecnie obowiązującym miejscowym planie. Z uchwały Rady Gminy S. nr XX/195/05 z 22 marca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika bowiem, że działka ta znalazła się w części o pow. 9180 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1.RM - tj. terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i w części o pow. 20 m2 w terenach oznaczonych symbolem 1.KDW, tj. terenach dróg wewnętrznych z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. Bezsporną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym była sprzedaż działki nr [...] o powierzchni 0.9200 ha za cenę 100.000 zł dokonana przez A. G. w dniu 25 maja 2009 r. Powyższe okoliczności faktyczne wskazują, że na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu.

W ocenie Sądu także sporządzony w kontrolowanym postępowaniu operat szacunkowy spełnia wymogi formalne oraz zawiera prawidłowe uzasadnienie dokonanej wyceny. Obecnie bowiem prawie cała powierzchnia działki przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (symbol planu 1.RM), poprzednio zaś połowa powierzchni działki znajdowała się w terenach upraw rolnych, adaptacja stała z możliwością zmiany przeznaczenia na trwale użytki zielone z dopuszczeniem zalesień i możliwością lokalizacji nowych obiektów, w przypadkach określonych zapisami planu, tj. w przypadkach gospodarczo uzasadnionych, a dotyczących obiektów szczegółowo opisanych przez organ II instancji, na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W obecnym planie brak jest natomiast ograniczeń wynikających z zapisów poprzednio obowiązującego miejscowego planu.

Wskazać w tym miejscu należy, że jak słusznie zauważyło Kolegium, powołując się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/2009 w razie wcześniejszego oddalenia prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję kontrolowaną następnie w trybie postępowania nieważnościowego, konieczne jest ustalenie, co było przedmiotem wcześniejszego orzekania przez Sąd. W szczególności, konieczne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło po skontrolowaniu przez sąd także okoliczności wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłankom.

W uzasadnieniu wydanych wyroków ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ani też Naczelny Sąd Administracyjny nie odniosły się do kwestii podniesionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności tj. określenia w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. terminu uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak również określenia o obowiązku naliczania odsetek ustawowych. Organ prawidłowo zatem wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy S..

Przystępując zatem do rozpoznania przedmiotowej sprawy zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niebudzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 357/08 – wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. wynika, że stwierdza się nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący powołał się na właśnie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W literaturze wskazuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 627)

Z kolei jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11 orzekł, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 333/12 stwierdził, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ani z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej, ani też z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja Wójta Gminy S. wydana została na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy).

Należy podzielić stanowisko Kolegium, że określenie w decyzji z dnia 27 lipca 2010 r. terminu uiszczenia opłaty ma wyłącznie charakter porządkowy, wskazujący, iż opłata powinna być zapłacona w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja Wójta Gminy w S. stała się ostateczna. Należy podkreślić, że Wójt Gminy w S. nie orzekał w swojej decyzji o odsetkach, terminie ich naliczania, czy też wysokości. Decyzja ta ustalała wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym rzeczywiście nie upoważniają organu do wyznaczenia terminu wpłacenia naliczonej opłaty planistycznej. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego uznać należy, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej jest wymagalny gdy decyzja ustalająca jej wysokość stanie się ostateczna.

Zawarcie w decyzji stwierdzenia, że nałożoną opłatę (w wysokości 7 602,60 zł) należy wpłacić jednorazowo na konto Urzędu Gminy S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna - nie stanowi jednakże o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej. Wskazać w tym miejscu należy, że Wójt Gminy S. na końcu decyzji z dnia 27 lipca 2010 r. wyjaśnił, że "w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, której art. 60 kwalifikuje objętą postępowaniem należność do kategorii środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe. W przypadku opóźnień lub zwłoki w zapłacie powyższej kwoty zostaną do nie doliczone odsetki ustawowe." Raz jeszcze podkreślić należy, że powyższe stwierdzenie nie stanowi zobowiązania do uiszczania przez skarżącego odsetek ustawowych za zwłokę w uiszczeniu opłaty. Decyzja Wójta Gminy S. odnosi się wyłącznie do kwestii ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że to sentencja decyzji jest jedynym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowiącym jej kwintesencję. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia, przesądzającego o istocie sprawy, o udzielnym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 645/05, Lex nr 198331). Rozstrzygnięcie (osnowa, sentencja) decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, SIP Lex nr 478303).

W sentencji decyzji z dnia 27 lipca 2010 r. brak jest stwierdzenia o możliwości i sposobie naliczania odsetek, a jak słusznie zauważyło Kolegium, obowiązki które mogą być przedmiotem egzekucji powinny wynikać z sentencji decyzji. Przedmiotowego obowiązku oraz sposobu naliczenia odsetek ustawowych nie kreuje kwestionowane przez skarżącego uzasadnienie wskazanej decyzji .

Kwestia ewentualnego naliczania odsetek w oparciu o decyzję z dnia 27 lipca 2010 r. mogłaby więc być przedmiotem analizy w kontekście wystawienia tytułu wykonawczego i określenia w tym tytule obowiązków niezgodnych w treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wydana decyzja jest zgodna z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na końcu wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2013 r. dotyczył stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia 7 września 2010 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozdzieliło sprawę z wniosku A. G. z dnia 21 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 7 września 2010 r. (którą prowadziło pod sygnatura [...]) oraz sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. (którą prowadziło pod sygnaturą [...].). Kontrolowane w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczyło odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a więc decyzji nieostatecznej, co tym bardziej przesądza o niezasadności wniosku skarżącego. Co prawda, zauważyć należy, że zasadniejszym rozwiązaniem byłoby wydanie przez SKO w [...] postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, że wniosek dotyczy decyzji nieostatecznej, jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie prowadzi do odmiennych skutków w obrocie prawnym, pozostawiając w nim nadal decyzję Wójta Gminy S. z dnia 27 lipca 2010 r. .

Jednocześnie mając na uwadze podnoszoną przez A. G. w jego wniosku o ponowne rozpoznanie kwestię naruszenia przez Kolegium art.27§1a kpa należy zaznaczyć, iż przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja organu I instancji, a więc Wójta Gminy S. (nie zaś organu odwoławczego), zatem w wydaniu tej decyzji nie brali udziału członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Tym samym nie można także uznać za uzasadniony zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w składzie Kolegium, które wydało w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzję z dnia 16 maja 2013 r. znak: [...] zasiadali członkowie wyłączeni w trybie wspomnianego przepisu.

Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd działając, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.