Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 735/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S., R. O. i Ł. O. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. G. S.-O., R. O. i Ł. O. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący"), na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zgłosili Staroście (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") roboty nie wymagające pozwolenia na budowę, tj. montaż garażu o powierzchni zabudowy około 29 m2. Inwestorzy podali, że garaż zostanie zakupiony u producenta wraz z montażem i posadowieniem na działce nr [..] w obrębie M. Opisując roboty i użyte materiały wyjaśniono, że będzie to garaż otynkowany (tynk akrylowy w kolorze białym) o wymiarach 5860 (długość) x 5000 (szerokość) x 2610 (wysokość) mm, ściany będą wykonane z płyty warstwowej z rdzeniem poliuretanowym grubości 4 cm, zaś dach będzie miał spad w tył (poszycie dachowe: płyta warstwowa dachowa).

Decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4

i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku garażu na działce nr [..] położonej w M., gmina K., objętego zgłoszeniem z dnia 11 czerwca 2021 r. oraz nałożył na Inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że teren, na którym położona jest ww. nieruchomość, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętym uchwałą nr XLIV/302/2020 Rady Gminy z dnia

26 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (Dz. Urz. Woj. z 2021 r., poz. 93) - dalej: "Uchwała XLIV/302/2020", i oznaczony symbolem "11MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Starosta podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki

w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; bądź 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się

w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obowiązujący m.p.z.p. nie dopuszcza lokalizacji zabudowy na granicy działki. Dodatkowo zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, dopuszcza się: budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m

i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub

w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Jednocześnie usytuowanie budynku w sposób zgodny z § 12 ust. 2-4 Rozporządzenia powoduje, na podstawie § 12 ust. 5, automatyczne objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Starosta wskazał, że z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia wynika, iż Inwestorzy planują budowę garażu o wymiarach 5860 (długość) x 5000 (szerokość) x 2610 (wysokość) mm w granicy z działkami nr [..] i [..], które zgodnie

z obowiązującym m.p.z.p. oznaczone są również symbolem "11MN".

Odwołując się do treści art. 30 ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji uznał, że realizacja budynku objętego zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym dopuszczenie realizacji budynku powinno nastąpić

w procedurze, która gwarantuje udział osoby posiadającej tytuł prawny do działki sąsiedniej.

Zdaniem Starosty na podstawie § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia lokalizacja zgłaszanego budynku prowadzi do objęcia działek sąsiednich (nr [..] i nr [..]) obszarem oddziaływania, tj. terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W związku z tym budowa budynku garażu na terenie działki nr [..] w granicy z działkami nr [..] i [..] wymaga zawiadomienia stron, przez co Starosta nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Końcowo wskazano, że zgodnie z § 29 ust. 12 lit. a) m.p.z.p. obowiązuje dach symetryczny dwuspadowy lub wielospadowy w kolorze naturalnej dachówki ceramicznej, brązu, szarości, grafitu. Ponadto do zgłoszenia budowy należy dołączyć zwymiarowane rysunki wszystkich elewacji zgłaszanego budynku, opis i rysunek wskazujący sposób powiązania budynku z gruntem, bilans terenu, przy czym wniosek należy złożyć na obowiązującym druku (PB-2) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz. U z 2021 r., poz. 304).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 października 2021 r. utrzymał ją

w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie jest budowa garażu o długości 5,86 m, szerokości 5 m oraz wysokości 2,61 m w południowo-wschodnim narożniku działki nr [..] w M. Projektowany obiekt będzie usytuowany na granicy z niezabudowaną działką nr [..] (od południa) oraz zabudowaną działką nr [..] (od wschodu), natomiast narożnikiem sąsiadował będzie z niezabudowaną działką nr [..].

Odwołując się do treści § 12 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 Rozporządzenia Wojewoda przyznał, że zgłaszany przez Inwestorów obiekt ma takie parametry, że co do zasady podlega regulacji prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Procedura zgłoszeniowa z całą pewnością byłaby więc wystarczająca, jeżeli usytuowanie obiektu odpowiadałoby wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Inne usytuowanie obiektu aniżeli określone według standardowych, minimalnych odległości od granicy (§ 12 ust. 1) nakazuje zaś przyjąć nieco odmienne podejście do warunków formalnych jego realizacji. Powstaje bowiem potrzeba ochrony interesu dysponenta działki sąsiedniej. Ze względu na to prawodawca - niejako z góry - nakazuje w § 12 ust. 4 Rozporządzenia domniemać,

że zbliżenie budynku do granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem jego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Cel tej ostatniej regulacji jest jednoznaczny - chodzi przede wszystkim o zagwarantowanie udziału w procesie inwestycyjnym właścicieli działki sąsiedniej (lub innych osób posiadających do niej tytuł prawny). Skoro zatem prawodawca nakazuje domniemać, że usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 i 4 Rozporządzenia powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływana tego budynku, to w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten, stosowany w powiązaniu z art. 30 ust. 5, przyznaje organom architektoniczno-budowlanym kompetencję do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia

i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania na działkę sąsiednią.

W ocenie Wojewody w przypadku lokalizacji budynku w ponadstandardowym zbliżeniu do granicy wymaganie pozwolenia na budowę jest w pełni zasadne. W art. 30

ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego mowa jest bowiem o sytuacji, gdy realizacja obiektu "może (...) spowodować (...) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Jednocześnie w przepisie tym wskazuje się, że organ "może" (a nie musi) nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej jednak w analizowanym przypadku nie ma potrzeby ustalania istnienia rzeczywistego oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią - przesądza o tym prawo, tj. § 12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia, który nakazuje przyjąć organom, że takie oddziaływanie istnieje

i właściciel sąsiedniej działki powinien być stroną postępowania.

Organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji tym bardziej za zasadne, że nieruchomości sąsiednie (działki nr [..] i [..]) są niezabudowane

i usytuowanie zgłaszanego budynku garażu w granicy nie tylko może, ale wprowadza ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich. Źródłem takiego ograniczenia są przepisy

§ 271 Rozporządzenia, regulujące wzajemną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Zaprojektowane przez Inwestorów usytuowanie zgłaszanego budynku garażu ogranicza bowiem, ze względu na konieczność zachowania kryterium odległościowego zawartego w § 271, możliwość zabudowy działek sąsiednich. Taki potencjalny wpływ planowanej inwestycji na możliwość prawidłowej zabudowy działek sąsiednich wymaga zaś przeprowadzenia postępowania

z udziałem ich właścicieli.

Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych Wojewoda ocenił, że zapadły one w innych stanach faktycznych. Powtórzono,

że w niniejszej sprawie sąsiednie działki (nr [..] i [..]) - przeznaczone według obowiązującego na danym terenie m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - są niezabudowane i ta okoliczność przesądza, że projektowana zabudowa w granicy

z działkami sąsiednimi wprowadza ograniczenia w ich zabudowie.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ pierwszej instancji § 29

pkt 12 lit. b obowiązującego na terenie objętym inwestycją m.p.z.p. Wojewoda zauważył, że reguluje on jedynie kwestię kąta nachylenia dachów w budynkach gospodarczych

i garażowych, dopuszczając dachy o kącie nachylenia poniżej 30°. W pozostałym zakresie obowiązują ustalenia § 29 pkt 12 lit. a tego aktu, z których wynika, że dach powinien być symetryczny dwuspadowy lub wielospadowy, pokryty blachą, dachówką lub materiałem dachówkopodobnym, w kolorze naturalnej dachówki ceramicznej, brązu, szarości lub grafitu. Wskazano, że Inwestorzy do zgłoszenia nie dołączyli jakichkolwiek rysunków zgłaszanego garażu, poprzestając na przedłożeniu czarno-białego zdjęcia przedstawiającego obiekt od frontu. Ze złożonych materiałów wynika jednak, że dach garażu ma być płaski, co stoi w sprzeczności z ustaleniami planu. Nieznany jest również rodzaj pokrycia dachowego oraz jego kolorystyka. W ocenie organu odwoławczego brak rysunków oraz dokładniejszych wyjaśnień w części opisowej nie pozwala również ustalić sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu zgłaszanego obiektu. Z części opisowej wynika jedynie, że dach będzie posiadał spadek w kierunku tyłu budynku, czyli działki nr [..]. Z uwagi na brak rysunków nie można również stwierdzić, czy usytuowany na granicy nieruchomości budynek będzie posiadał z tyłu rynnę i czy będzie ona usytuowana na terenie działki inwestycyjnej, czy znajdować się będzie poza obrysem tej nieruchomości. Nie można zatem ustalić, czy zostały spełnione wymagania zawarte w § 29 Rozporządzenia, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a także czy inwestycja nie wykracza na działkę sąsiednią.

W skardze na decyzję organu odwoławczego G. S.-O., R. O. i Ł. O., wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili jej naruszenie następujących przepisów:

1. art. 30 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i bezpodstawne uznanie,

że budowa garażu o powierzchni zabudowy 29,3 m2 i wymiarach 5,86 m (długość)

x 5 m (szerokość) x 2,61 m (wysokość) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2. § 12 ust. 5 Rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgodnie

z § 12 ust. 5 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 tego aktu prawnego usytuowanie przedmiotowego garażu powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), co powoduje konieczność wniesienia sprzeciwu i skierowania sprawy na drogę pozwolenia na budowę;

3. art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

4. § 29 ust. 12 lit. b m.p.z.p. przez niezastosowanie pomimo, że to ten przepis dotyczy przedmiotowej inwestycji (garażu).

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy błędnie interpretują § 12 ust. 5 Rozporządzenia, która to interpretacja bezpodstawnie prowadzi do całkowitego wyłączenia zwolnienia, o którym mowa w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego. Tymczasem przepisy niższego rzędu (podustawowe), a takim jest Rozporządzenie, nie mogą wyłączać norm ustawowych, są bowiem względem nich zależne i służą ich wykonaniu.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazano, że z woli ustawodawcy postępowanie zgłoszeniowe zostało w sposób komplementarny uregulowane w art. 30 Prawa budowlanego i do tego postępowania nie mają zastosowania przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie, w jakim chronione są one w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przemawia za tym wykładnia systemowa regulacji zamieszczonych kolejno w art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 Prawa budowlanego, jako odnoszących się do zasad prowadzenia robót budowlanych dotyczących różnego rodzaju obiektów oraz związanych z tym zasad reglamentacji pozwoleń (lub ich braku).

W konsekwencji, w przypadku robót budowlanych objętych zgłoszeniem, zasady dotyczące prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym także konieczność wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, nie tylko są zbyteczne, ale

i wyznaczenie takiego obszaru nie ma znaczenia prawnego. W szczególności nie może powodować, że w przypadku objęcia działki sąsiedniej tym obszarem automatycznie uruchamia się tryb wniesienia sprzeciwu ze względu na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu zgłoszeniowym interesy te są również chronione, ale ochrona ta wynika z art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że niezależnie od odrębnego trybu ochrony osób trzecich w niniejszym postępowaniu brak oddziaływania garażu na sąsiednie działki jest tym bardziej oczywisty, gdy weźmie się pod uwagę znowelizowany z dniem 19 września 2020 r. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Zatem nawet przy poprzednio obowiązującej, szerszej definicji obszaru oddziaływania (obejmującego również inne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu niż tylko ograniczenia zabudowy), w orzecznictwie podkreślano, że nie można w żadnym przypadku pomijać sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem; obszar ten jest określany indywidualnie w konkretnej sprawie. Zbliżenie do granicy z działką sąsiednią (lub budowa w granicy) niewielkiego obiektu budowlanego objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia nie przesądza automatycznie o obowiązku organu zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej organy nie wyjaśniły, jak budowa niewielkiego garażu

o powierzchni 29,3 m2 będzie oddziaływać na działki sąsiednie, w szczególności

w zakresie ograniczeń w zabudowie tych działek. Za całkowicie niezasadne

i niewystarczające uznano wskazanie, że przedmiotowy garaż wprowadza bliżej nieokreślone ograniczenia w zabudowie, ponieważ jedna z działek, do której będzie przylegać garaż jest działką niezabudowaną. Wydane w sprawie decyzje opierają się zatem na ogólnikowych i gołosłownych twierdzeniach organów o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza tych ogólnikowych twierdzeń.

Skarżący podkreślili, że już przed nowelizacją art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego

w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, iż nie wystarcza do zaliczenia danej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania

w sąsiedztwie obiektu budowlanego. Niezbędne jest skonkretyzowanie rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy. Ustawodawca wprowadził bowiem zasady zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę

i jedynie w szczególnych przypadkach, dostatecznie uzasadnionych, organ jest uprawniony do ograniczenia tych zasad. Zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga zatem każdorazowego rozważenia przez organ i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, czy rzeczywiście zachodzi sytuacja dająca uzasadnione przypuszczenie, że może dojść do powstania sytuacji wskazanych w tym przepisie. Nie ma bowiem automatycznego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy inwestor planuje wznieść obiekt na granicy nieruchomości, a warunki techniczne w takiej sytuacji przewidują objęcie nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania.

Zdaniem strony skarżącej do przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania cytowane w decyzji Starosty przepisy § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, gdyż inwestycja dotyczy garażu określonego w § 12 ust. 4 pkt 3 (tj. garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m). Przepisy § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia mają zaś charakter rozłączny - możliwa jest więc lokalizacja budynków

w odległościach wynikających z planu miejscowego bądź określonych w § 12 ust. 4 Rozporządzenia, jeśli zachodzą warunki określone w tym przepisie.

Za niezasadne uznano również przywoływanie w decyzji organów § 29 ust. 12 lit. a m.p.z.p., podczas gdy budynków gospodarczych i garażowych dotyczy § 29 ust. 12 lit. b tego planu. Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że ustalenia planu miejscowego dotyczące możliwej zabudowy, będące zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy, nie powinny być - nawet w przypadku wątpliwości - interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający. Tym bardziej w sprawie niezasadne jest wskazywanie w zaskarżonych decyzjach zapisów § 29 ust. 12 lit. a m.p.z.p., skoro wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości, że budynków garażowych dotyczy § 29 ust. 12 lit. b tego planu.

Za całkowicie bezpodstawne uznano przypuszczenia Wojewody, jakoby dach garażu miał być płaski. Wskazano, że przypuszczenia te są ponadto wewnętrznie sprzeczne z ustaleniami zawartymi w kolejnych zdaniach uzasadnienie zaskarżonej decyzji, iż z części opisowej wynika, że "dach będzie posiadał spadek w kierunku tyłu budynku". Za bezpodstawne uznano również przypuszczenia, że garaż nie będzie posiadać orynnowania. Wskazano, że orynnowanie jest elementem garażu i miało zostać zainstalowane przez producenta podczas montażu garażu wraz z innym wyposażeniem (m.in. bramą z napędem, kratkami wentylacyjnymi, membraną przeciwskropleniową).

Końcowo Skarżący zarzucili, że jeżeli organ miał wątpliwości co do przedstawionych przez nich dokumentów (m.in. opisu garażu i zdjęć), to zobowiązany był, stosownie do wymogów wynikających z k.p.a., wezwać do wyjaśnienia tych wątpliwości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

z dnia 20 października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 28 czerwca 2021 r., którą organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przez Skarżących budynku garażu na działce nr [..] położonej w M., gmina K., objętego zgłoszeniem z dnia 11 czerwca 2021 r. oraz nałożył na Skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika natomiast, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie)

i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem

o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie). Zatem wskazana decyzja ma charakter złożony. O rozdzielności tego rozstrzygnięcia świadczy również fakt,

że w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca zobowiązał organ do wniesienia sprzeciwu, w każdym z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-3 przypadkach. Natomiast

w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację robót budowlanych objętych zgłoszeniem pozostawił ocenie organu, który może w drodze decyzji nałożyć taki obowiązek, jeżeli uzna, że ich realizacja może naruszać ustalenia m.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować opisane

w pkt 1-4 zagrożenia (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 850/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przepisów art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego nie pozwala wykluczyć wydania decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia, niezawierającej sprzeciwu opartego na przesłankach z ust. 6. Do wydania takiej decyzji może dojść wtedy, kiedy nie będzie ustawowych podstaw do wniesienia sprzeciwu jako takiego, natomiast w ocenie organu istnieje podstawa do nałożenia obowiązku zgodnie z art. 30 ust. 7. Będzie to wówczas także decyzja wnosząca sprzeciw, jednak sprzeciw będzie wynikał z tego,

że w ocenie organu ma miejsce przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7, w związku z czym planowane zamierzenie budowlane należy realizować na mocy pozwolenia, a nie zgłoszenia. Innymi słowy, organ w takiej sytuacji sprzeciwia się dokonanemu zgłoszeniu z uwagi na okoliczności wymienione w art. 30 ust. 7, które stanowią swoiste kontratypy wyłączające zgłoszenie jako czynność prawnie dopuszczalną. Zamiast zgłoszenia wymagane jest pozwolenie, czyli zastosowanie ma art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1043/12).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest obligatoryjne, zależy od oceny organu (swobodne uznanie) w danej sprawie. Poza tym, jak wynika z brzmienia tych przepisów, organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia, może nie mieć pewności, czy w rzeczywistości istnieją w danej sprawie zagrożenia, o których mowa

w przepisach art. 30 ust. 7. W ocenie organu obawy, że mogą istnieć takie zagrożenia, uzasadniają stanowisko, że lepiej jest, aby w tej sprawie rozstrzygano w drodze decyzji niż na podstawie zgłoszenia. Wydając bowiem decyzję o pozwoleniu na budowę, organ nie jest ograniczony terminem z art. 30 ust. 5 (21 dni), ma większe możliwości zgromadzenia materiału dowodowego, na co pozwalają wymagania ustawowe dotyczące wniosku

o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2). Ponadto w takim postępowaniu oprócz inwestora uczestniczą inne strony (art. 28 ust. 2). Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stwarza więc większe gwarancje prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przy czym o jej wyniku nie przesądza jeszcze decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowalnego, gdyż ona nie rozstrzyga merytorycznie o tym, czy zagrożenia wymienione

w tej regulacji rzeczywiście istnieją i w jakim zakresie. Decyzja ta jedynie obliguje inwestora do wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego, które wcześniej chciał realizować na podstawie zgłoszenia (tak: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016).

O warunkowym i zachowawczym charakterze przesłanek zamieszczonych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego może świadczyć porównanie tych przepisów z brzmieniem

art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ ma pewność (nie ma wątpliwości), że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszają ustalenia m.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, co stanowi bezwzględną podstawę do wniesienia sprzeciwu. Natomiast jeżeli wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych może naruszać ustalenia m.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, lecz organ nie ma co do tego pewności, wówczas może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.

Należy również zwrócić uwagę, że przed wydaniem decyzji wnoszącej sprzeciw oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie zawsze ma możliwość wystarczającego skompletowania materiału dowodowego

i dogłębnego wyjaśnienia wątpliwości, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, z uwagi na krótki termin, w którym musi wydać decyzję o sprzeciwie

i ograniczoną możliwość kontaktu z inwestorem. W takiej sytuacji może więc rodzić się przekonanie, że bezpieczniej będzie wnieść sprzeciw i wydać decyzję na podstawie art. 30 ust. 7, niż ryzykować, nie wydając takiej decyzji w ustawowo określonym terminie. Brak takiej reakcji byłby bowiem trudny, czy wręcz niemożliwy do naprawienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjął zgłoszenie. Milcząca zgoda organu i niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji lub niewydanie decyzji o sprzeciwie nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w ustawowym terminie kończy postępowanie zgłoszeniowe i pozwala inwestorowi na rozpoczęcie robót budowlanych, co ewentualnie może być później zweryfikowane w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że projektowany przez Skarżących garaż ma takie parametry, że co do zasady podlega regulacji prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak słusznie zauważył Wojewoda procedura zgłoszeniowa z całą pewnością byłaby więc wystarczająca, jeżeli usytuowanie obiektu odpowiadałoby wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 Rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się

w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 Rozporządzenia).

Zgodnie z § 12 ust. 4 Rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m

i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub

w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 12 ust. 5 Rozporządzenia).

Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji - inne usytuowanie obiektu, aniżeli określone według standardowych, minimalnych odległości od granicy (§ 12 ust. 1 Rozporządzenia) nakazuje przyjąć nieco inne podejście do warunków formalnych jego realizacji. Powstaje bowiem potrzeba ochrony interesu dysponenta działki sąsiedniej. Ze względu na to prawodawca, niejako z góry, nakazuje w § 12 ust. 5 Rozporządzenia domniemać, że zbliżenie budynku do granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem jego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 355/15).

Ratio legis tej ostatniej regulacji jest jednoznaczne - chodzi przede wszystkim

o zagwarantowanie udziału w procesie inwestycyjnym właścicieli działki sąsiedniej (lub innych osób posiadających do niej tytuł prawny). Przypomnieć też należy, że definicja obszaru oddziaływania obiektu jest bezpośrednio funkcjonalnie powiązana z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten określa, kto powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro zatem prawodawca nakazuje domniemywać, że usytuowanie budynku

w zbliżeniu do granicy działki w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 i 4 Rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływana tego budynku, to uzasadnione jest stanowisko organów, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten (stosowany w powiązaniu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przyznaje organom architektoniczno-budowlanym kompetencję do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania na działkę sąsiednią.

W judykaturze wskazuje się, że celem przepisów § 12 Rozporządzenia jest ochrona uprawnień właściciela działki sąsiedniej i z tego powodu warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego, ograniczają inwestora (zob. wyrok NSA

z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1525/15).

W ocenie Sądu w przypadku lokalizacji budynku w ponadstandardowym zbliżeniu do granicy wymaganie pozwolenia na budowę jest w pełni zasadne. W art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego mowa jest o sytuacji, gdy realizacja obiektu "może (...) spowodować (...) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Jednocześnie w przepisie tym wskazuje się, że organ "może" (a nie musi) nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej jednak - zdaniem Sądu -

w analizowanym przypadku nie ma potrzeby ustalania istnienia rzeczywistego oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią - przesądza o tym prawo, tj. wskazany wyżej

§ 12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia. Nakazuje on organom przyjąć, że takie oddziaływanie istnieje i właściciel sąsiedniej działki winien być stroną postępowania.

Zdaniem Sądu stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów jest tym bardziej zasadne, że nieruchomość sąsiednia (działka nr [..]) jest niezabudowana

i usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy nie tylko może, ale wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej.

W tym miejscu należy wskazać, że przywołany przez stronę skarżącą wyrok WSA

w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 213/19 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, gdyż planowana inwestycja dotyczyła zabudowy w odległości 1,55 m od granicy, a na działce sąsiedniej istniał już budynek. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do tego, jaki charakter ma działka sąsiednia, czy jest ona i w jaki sposób zabudowana oraz czy w związku z tym na skutek zamierzenia inwestycyjnego skarżących doszło do wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia istniejących już ograniczeń lub uciążliwości. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, sąsiednia działka (nr [..]) jest niezabudowana i ta okoliczność przesądza,

że projektowana zabudowa w granicy z działką sąsiednią wprowadza ograniczenia w jej zabudowie.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, że tylko pozwolenie na budowę wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego - jurysdykcyjnego zgodnie z k.p.a., czego nie spełnia postępowanie wszczęte zgłoszeniem. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W postępowaniu tym oprócz dokonującego zgłoszenia nie ma innych stron, nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) daje początek postępowaniu administracyjnemu - jurysdykcyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Powyższe rozważania potwierdzają słuszność przyjętego w sprawie stanowiska przez organy obu instancji, że w przypadku zgłoszenia Skarżących, ze względu na usytuowanie obiektu, dopuszczalne i w pełni zasadne było zastosowanie art. 30 ust. 7

pkt 4 Prawa budowlanego. Dopuszczenie realizacji budynku powinno bowiem nastąpić

w procedurze, która gwarantuje udział osoby posiadającej tytuł prawny do działki sąsiedniej, zwłaszcza że jest ona niezabudowana.

Zdaniem Sądu wymaganie od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę

w odniesieniu do budynku objętego zgłoszeniem, jeżeli ten oddziałuje na działkę sąsiednią, wydaje się zgodne z generalnym poglądem ustawodawcy. Potwierdza to chociażby obecnie obowiązujący art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia (obejmując zgłoszeniem) budowę wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akty te odpowiadają prawu. Nie naruszono także norm ogólnych postępowania, tj. art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W ocenie Sądu organy w wystarczający sposób uzasadniły w decyzjach swoje stanowisko z zachowaniem zasad wynikających z treści

art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku bowiem decyzji uznaniowej wydawanej w ramach sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych wystarczające jest uprawdopodobnienie wprowadzenia, utrwalenia, zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co w przypadku projektowania zabudowy w granicy z niezabudowaną działką sąsiednią - jak w niniejszej sprawie - co do zasady nie powinno budzić wątpliwości.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]