Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 558/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej także: skarżąca, odwołująca), reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika od decyzji Burmistrza P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], w której odmówiono M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu [...] września 2020 r. M. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem: J. S. ur. [...] r., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].07.2001 r. wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W..

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu ww. decyzji Burmistrza wskazano, że M. S. ma ustalone prawo do emerytury. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...].10.2011 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przeliczeniu emerytury pani M. S.. Ponadto w piśmie z dnia [...].09.2020 r. pełnomocnik wnioskodawczym wskazał, że M. S. pobiera emeryturę z ZUS. Okoliczność pobierania emerytury przez M. S. pełnomocnik potwierdził również w piśmie z dnia [...].10.2020 r. wskazując, że obecnie wnioskodawczym podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu emerytury. Fakt pobierania przez panią M. S. emerytury jest więc bezsporny.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Od powyższej decyzji Burmistrza M. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła odwołanie zaskarżając w całości tą decyzję oraz wnosząc o jej uchylenie i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto z ostrożności procesowej radca prawny zarzucił organowi w kontekście ww. zarzutu:

- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą emerytury uzyskiwanej przez odwołującą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego choćby w wysokości różnicy pomiędzy tymi świadczeniami.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania odwołującej o uznaniu okoliczności pobierania przez odwołującą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania odwołującej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zawieszenie emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania przytoczono argumenty i orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie powyższych zarzutów.

SKO wskazało, że składowi orzekającemu znane są poglądy sądów opowiadające się za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia emerytalnego czy rentowego. Podkreśliło jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności co do tego, czy w przypadku przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej, który ma status emeryta/rencisty, emeryturę/rentę należy zawiesić i przyznać świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości, czy też świadczenie pielęgnacyjne przyznać w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem emerytalnym/rentowym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Różnice tych poglądów widoczne są w bieżącym orzecznictwie. W świetle powyższego nie można jednoznacznie przyjąć, że ugruntowane jest orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii tego, czy osoba posiadająca prawo do emerytury/renty w ogóle może być uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego a jeśli tak, to czy w ramach wniosku o świadczenie pielęgnacyjne ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego czy też ubiegać się może o wyrównanie różnicy między niższą kwotą emerytury/renty a wyższą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO podniosło, że organy administracji publicznej związane są literalną treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyklucza osoby posiadające status m.in. emerytów/rencistów z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji fakt posiadania prawa do emerytury przez M. S. stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższego istotny w sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji i w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, bowiem jak wyżej wskazano, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawmy o świadczeniach rodzinnych podlega wyłącznie wykładni językowej. Podkreśliło również, że osoba pobierająca emeryturę/rentę nie jest osobą czynną zawodowo i fakt niepodejmowania zatrudnienia spowodowany jest pozostawaniem na emeryturze/rencie, a nie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W takim przypadku brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, który to związek wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma zatem miejsce wówczas gdy następuje jako podyktowana wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.11.2015 r., I OSK 1005/14, opublikowano: LEX nr 1989802). Bez wątpienia stwierdzić zatem należy, że brak bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez M. S., która jest emerytką, a zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem również stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego

Skargę na decyzje organu II instancji wywiodła do wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Poznaniu odwołująca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych [poprzez] zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi w kontekście w/w zarzutu:

- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

- naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

2. ewentualnie naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że M. S. jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym synem J. S.. Niepełnosprawność J. S. nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzi również fakt całkowitego zaangażowania skarżącej w opiekę nad niepełnosprawnym synem uniemożliwiający podjęcie jej pracy oraz że skarżąca jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem syna.

W ocenie skarżącej stanowisko wyrażone przez organ w przedmiotowej decyzji jest błędne z uwagi na istotne naruszenia prawa materialnego, opisane treścią w/w zarzutów.

Przede wszystkim skarżąca zarzuciła decyzji organu oparcie na błędnej wykładni normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a poprzez poprzestanie jedynie na językowej (literalnej) wykładni tego przepisu, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w części przewyższającej otrzymywaną emeryturę (lub w pełnej wysokości), co godzi w słuszny interes skarżącej oraz konstytucyjne zasady równości. Mimo, że literalna treść w/w przepisu może sugerować, że fakt pobierania przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytury (lub renty) stanowi przeszkodę trwale uniemożliwiającą przyznanie takiego świadczenia, to jednak na gruncie licznych postępowań sądowo-administracyjnych, w których zapadły wyroki powołane w uzasadnieniu skargi, utrwaliła się linia orzecznicza, która rozstrzyga powyższe wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi:

"Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w ust. 5 powołanego przepisu:

"Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.)

Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie I OSK 1334/20 (CBOSA).

NSA podkreślił, że w nauce prawa przyjmuje się, że "mimo jednoznaczności językowej, wykładnię należy kontynuować, a w razie konfliktu oddać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości" (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, Państwo i Prawo 2009, nr 6, s. 9, dostępny w Systemie Prawnym Lex). Treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19) co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa. Należy zauważyć, że kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18 (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

Te rozważania są, w ocenie Sądu, aktualne także w sprawie niniejszej. Podkreślić przy tym należy, że sytuacja prawna emeryta jest stanem trwałym i stabilnym w czasie. Taki ubezpieczony nie może zrezygnować z uprawnienia do emerytury, a co najwyżej może nastąpić zawieszanie prawa do emerytury lub zmniejszenie świadczeń na warunkach określonych w art. 103 i nast. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wypłacane emerytowi świadczenia stanowią co do zasady ekonomiczne zabezpieczenie potrzeb bytowych w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Są też objęte mechanizmem waloryzacyjnym, gwarantującym stopniowy wzrost ich wysokości. Sytuacja emeryta podejmującego aktywność zawodową jest więc odmienna od sytuacji osoby w wieku produkcyjnym, która nie ma gwarantowanych stałych świadczeń z systemu emerytalnego. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości pomiędzy tymi dwiema kategoriami obywateli na płaszczyźnie "pozaubezpieczeniowych" świadczeń rodzinnych.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że skarżąca będąca na emeryturze, nie podejmując (dodatkowego) zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przez osobę, która podjęła decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w wypadku skarżącej nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia; zaistniała także przesłanka negatywna: ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego. Skutkuje to oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.