Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 886/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49 b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. M. i T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - po rozpatrzeniu odwołania T. W. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniu [...] września 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo T. B. informujące o wybudowaniu na tarasie budynku przy ul. [...] pomieszczenia oszklonego, o konstrukcji metalowej, które częściowo wkracza w obręb jej posesji.

W związku z powyższym przedstawiciel organu powiatowego w dniach [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. przeprowadził oględziny zabudowy tarasu w budynku szeregowym przy ul. [...] w [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zabudowy tarasu budynku przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na G. i T. W. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji (zabudowy tarasu w budynku przy ul. [...] w [...]) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) inwentaryzacji geodezyjnej zabudowy wykonanej przez uprawnionego geodetę, 3) oceny technicznej dotyczącej zgodności zabudowy tarasu na terenie w/w nieruchomości z obowiązującymi przepisami, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane z załączonym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, 4) oświadczenia pod rygorem art. 233 kk o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] sprostował ww. postanowienie w następujący sposób: "w sentencji ww. decyzji jest: nakładam na G. i T. W., a powinno być: nakładam na G. M. i T. W."

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił w całości ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].

Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na G. M. i T. W. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

I dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom T. W. i G. M. dokonanie rozbiórki zabudowanego tarasu w budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. stwierdzono wykonanie zabudowy tarasu w przedmiotowym budynku o wymiarach 3,25 m x 5,15 m. Organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, zatem przedmiotowa inwestycja wymagała dokonania zgłoszenia. Ze względu na brak stosownego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na G. M. i T. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów, które umożliwiłyby legalizację przedmiotowej zabudowy tarasu. Inwestorzy odebrali ww. postanowienie w dniu [...] lipca 2012 r. i w wyznaczonym terminie, tj. do [...] sierpnia 2012 r., nie złożyli wymaganych dokumentów. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 49b ust. 1 właściwy organ nakazuje, w przypadku niespełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania została wydana powołana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. oględzin zabudowy przedmiotowego tarasu stwierdzono, iż budynek przy ul. [...] jest segmentem w zabudowie szeregowej. Budynek jest ogrodzony. Przy segmencie jest wykonana zabudowa w poziomie parteru przylegająca do ściany budynku zewnętrznej od ulicy [...]. Zabudowa jest szkieletowa, metalowa, przeszklona, typu ogród zimowy. Zabudowa sąsiaduje z segmentem usytuowanym przy ul. [...]. Ostatni element pionowy konstrukcyjny jest zamontowany do ściany zewnętrznej segmentu przy ul. [...]. Oględziny dokonane w dniu [...] grudnia 2012 r. potwierdziły stan stwierdzony w trakcie poprzednich oględzin. Ponadto ustalono, iż wymiary poziome wynoszą 3,25 m x 5,15 m, wysokość max. 3,10 m. Inwestor okazał zgłoszenie budowy obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, złożone w Urzędzie [...] Urzędu Dzielnicy [...] w dniu [...] listopada 2011 r. oraz "Projekt budowlany konstrukcji ogrodu zimowego" mgr inż. M. N. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1123/12 wskazał, iż oranżeria (ogród zimowy) jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych. Sąd w wyroku posłużył się definicjami słownikowymi pojęć "oranżeria" i "ogród zimowy", według których oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne, natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie. Jednocześnie Sąd wskazał, że o możliwości zaliczenia obiektu do obiektów w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyduje charakter obiektu, rzeczywisty sposób jego wykorzystania oraz przeznaczenie. Ponadto, zdaniem Sądu, do realizacji planowanej na tarasie budynku oranżerii nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś inwestycja taka nie stanowi nadbudowy budynku czy też rozbudowy tarasu. Mając powyższe na względzie organ wskazał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, iż przedmiotowa zabudowa jest szkieletowa, metalowa, przeszklona, typu ogród zimowy o wymiarach 3,25 m x 5,15 m i wysokości max. 3,10 m. Ponadto stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 16 listopada 2011 r.

Organ podał dalej, że realizacja ogrodu zimowego na tarasie budynku mieszkalnego - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Podkreślił jednak, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane do wykonywania robót objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Oznacza to obowiązek powstrzymania się przez inwestora od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie odczekał wymaganego okresu, o jakim mowa w powyższym przepisie i rozpoczął roboty budowlane przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. O powyższej okoliczności świadczy potwierdzenie terminu wniesienia zgłoszenia oraz protokoły kontroli przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. wraz z załączonym materiałem zdjęciowym, potwierdzającym zrealizowanie inwestycji przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia.

W ocenie organu, powyższa okoliczność stanu faktycznego stanowi o wypełnieniu przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, odnoszącej się do sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Organ wyjaśnił przy tym, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, ale ma on zastosowanie do wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że trybem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy, w sytuacji potwierdzenia, iż zabudowa pełni rolę oranżerii lub ogrodu zimowego, jest tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie zastosowany przez organ powiatowy tryb art. 49b Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy dostrzegł konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ powiatowy osoby inwestora. Podał, że z treści zgłoszenia wynika, iż inwestorem jest T. W., obowiązki zaś organ powiatowy nałożył na T. W. i G. M. Organ pierwszej instancji winien również rozważyć możliwość uchylenia w trybie art. 77 § 2 k.p.a. postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. M. i T. W.

Zdaniem skarżących, postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone. Podnieśli, iż jako inwestorzy i właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...], z obrębu [...], zgłosili w dniu [...] listopada 2011 r. do Urzędu [...] – Urzędu Dzielnicy [...] zamiar budowy ogrodu zimowego na istniejącym tarasie ww. nieruchomości, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wraz z "Projektem budowlanym konstrukcji ogrodu zimowego" z dnia 3 sierpnia 2011 r. sporządzonym przez mgr inż. M. N.

Skarżący poinformowali, że w dniu [...] listopada 2011 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Na powyższą decyzję Wojewody, G. M. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 912/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły art. 29 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie wadliwej jego wykładni. Tymczasem równolegle z ww. sprawą toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...].

Skarżący podnieśli, że zabudowa tarasu odbyła się zgodnie z wymaganym zgłoszeniem, które nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Organ nieprawidłowo więc zastosował art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, ze względu na szereg uchybień prawnych dokonanych przez organy w trakcie rozpatrywania sprawy, podnoszony przez organ odwoławczy argument, że inwestorzy nie odczekali wymaganych 30 dni od dokonania zgłoszenia, nie ma żadnego znaczenia, ponieważ po kilku dniach od zgłoszenia został wniesiony sprzeciw przez Prezydenta Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W kontekście przywołanego przepisu (i okoliczności sprawy) wskazać przede wszystkim należy, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, prowadząca do wydawania decyzji w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane. Użycie w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1861/11, Lex nr 1251866). Należy także uznać, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1242/11 (Lex nr 1291867), jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Pamiętać bowiem trzeba, że decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga nadto, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć tylko w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady (braki) postępowania mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niemniej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wadliwie w okolicznościach sprawy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Stosując ten przepis [...] WINB wskazał, iż organ I instancji błędnie przeprowadził postępowanie w trybie uregulowanym w art. 49b Prawa budowlanego w sytuacji, gdy poczynione w sprawie ustalenia uzasadniały zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane i w efekcie zrealizowanie zabudowy: przeszklonej, szkieletowej i metalowej typu ogród zimowy o wymiarach 3,25 m x 5,15 m i wysokości 3,10 m (w parterze budynku przy ul. [...] w [...]), wymagało dokonania zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie takie zostało przez inwestora dokonane w dniu 16 listopada 2011 r., przy czym (zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy protokołami kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r.), roboty te przeprowadzono przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ uznał, że inwestor wykonał roboty w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, a tym samym wypełniona został dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to zaś uzasadnia zastosowanie art. 51 tej ustawy. Choć organ II instancji na ww. okoliczności prawidłowo wskazał, to jednak -jak wynika z treści skargi- nie ustalił i nie wziął pod uwagę pozostałych okoliczności sprawy, w tym tych - mających znaczenie dla ustalenia trybu w jakim sprawa winna być prowadzona. W efekcie, w ocenie Sądu, organ ten doszedł do błędnej (a na pewno przedwczesnej) konkluzji o konieczności zastosowania przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przy czym, co do zasady, Sąd zgadza się z organem II instancji, iż w przypadku gdy na etapie postępowania odwoławczego organ uzna, że postępowanie winno toczyć się w oparciu o inne przepisy prawa, a więc, że decyzja winna być wydana na innej podstawie prawnej niż uczynił to organ I instancji, nie ma innej możliwości jak tylko zastosować ww. art. 138 § 2 i wydać decyzję kasatoryjną. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1610/11, podzielając przy tym stanowisko zawarte w wyroku NSA z 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 664/05 (Lex nr 198350), "(...) jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) to nie może rozstrzygać na podstawie innego przepisu prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego, czyli decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Jednakże, w ocenie Sądu, co najmniej wątpliwym jest (wobec niepełnego materiału dowodowego) czy taka sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. art. 138 § 2, miała miejsce w tym przypadku.

Rozwijając powyższe przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia właściwemu organowi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Wskazać też trzeba, iż stosownie do art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zatem, z powyższego wynika, iż prace polegające na budowie ogrodu zimowego (a dokładnie tego rodzaju prace zostały wykonane w niniejszej sprawie, co pozostaje poza sporem i wynika z protokołów kontroli), mogły być (przy spełnieniu warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) dokonane na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej – stanowi wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Co istotne i wymagające podkreślenia, dopiero milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w postaci decyzji administracyjnej, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie, ma możliwość oceny przedsięwzięcia z punku widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Korelatem tego uprawnienia jest również sankcja, jaka może wystąpić, gdy roboty budowlane są prowadzone bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 49b Prawa budowlanego, co może w ostateczności prowadzić nawet do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Dodać należy, iż wskazany przepis odnosi się do obiektów budowlanych, które zostały objęte regulacją art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego i wymagają zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy oraz rozpoznawanej skargi, w dniu [...] listopada 2011 r. T. W. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy ogrodu zimowego poprzez zabudowę istniejącego tarasu, w budynku przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzona przez PINB dla [...] w dniu [...] listopada 2011 r. oraz w dniu [...] grudnia 2011 r., kontrola zabudowy tarasu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, szeregowym przy ul. [...] w [...] wykazała, iż prace te, zadeklarowane w zgłoszeniu, zostały wykonane. Bezspornie, akta sprawy wskazują więc na to, iż budowa ogrodu zimowego nastąpiła przed upływem 30 dniu przewidzianych w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (czemu także skarżący w skardze nie przeczą). Co istotne, a co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, organ architektoniczno-budowlany po zapoznaniu się ze zgłoszeniem T. W., w dniu [...] listopada 2011 r. (zgodnie z treścią skargi) wniósł sprzeciw, a Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] sprzeciw ten utrzymał w mocy.

Okoliczności te należało w sprawie bezspornie uwzględnić (a tego nie uczyniono, bo tak akta sprawy jak i wydane decyzje na to nie wskazują). Są one zaś o tyle istotne, że w ich kontekście trudno zgodzić się z organem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazują bowiem na to, że obiekt budowlany został wykonany nie tylko przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ, ale też w sytuacji, gdy sprzeciw ten został przez organ wyartykułowany.

Stąd też za całkowicie nieuprawnione Sąd uznał wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tryb uregulowany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, jako ten właściwy w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego i nie wyjaśniono wszystkich tych okoliczności, które mają znaczenie dla wyjaśnienia tej kwestii. Dlatego też rozstrzygnięcie organu II instancji należało w ocenie Sądu uznać za błędne, a z pewnością za przedwczesne.

Sąd dostrzega przy tym, iż ww. decyzje organów architektoniczno-budowlanych wydane w przedmiocie sprzeciwu, zostały wzruszone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 912/12. Stwierdza jednak, że uchylenie decyzji nie wywołuje takiego skutku jak stwierdzenie ich nieważności (ex tunc), a tym samym nie można pominąć w sprawie, że sprzeciw do zgłoszenia został wniesiony. Wniesienie tego sprzeciwu w terminie (ostatecznym orzeczeniem) oznacza zaś, zdaniem Sądu, iż wypełniona została dyspozycja art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe okoliczności, związane z wniesieniem sprzeciwu do zgłoszenia, nie zostały w sprawie uwzględnione. Stwierdzić zatem należy, że organ II instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, naruszając w ten sposób w stopniu istotnym art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem, zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując wymienione zasady, organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.