Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1451/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1, art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

B. K. we wniosku z [...] marca 2016 r. wystąpiła, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2014 r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz decyzją z [...] lipca 2015 r. w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na dzieci K. K.i I. K. w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] listopada 2014 r. do [...] września 2015 r.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie okres, na jaki dodatek zostaje przyznany. W sytuacji urodzenie dwojga dzieci podczas jednego porodu dodatek przysługuje na dwoje dzieci przez okres dłuższy o 12 miesięcy w stosunku do urodzenia jednego dziecka.

B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek dotyczył zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w trybie art. 155 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem do takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Stosuje się go wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Organ przyznał, że strona spełnia wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co znalazło wyraz w ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r. nr [...] zmienionej decyzjami z [...] stycznia i [...] lipca 2015 r. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem związanym, a zatem organ nie ma swobody w ocenie przesłanek przyznania świadczenia. Ponadto przedmiotowa decyzja obejmowała okres od [...] listopada 2014 r. do [...] września 2015 r., zatem na dzień złożenia wniosku i orzekania już wygasła, co oznacza, że nie może być zmieniona w trybie art.155 K.p.a. Wobec tego organ uznał, że nawet przy założeniu, że istnieje podstawa do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie ma możliwości przyznania świadczenia z datą wsteczną.

B. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie zmiany wskazanej decyzji, odniesienie się jedynie do zastosowania błędnej procedury wniosku o zmianę decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a., niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że w porządku prawnym funkcjonuje uchwała siedmiu sędziów NSA (I OPS 15/13), w której przesądzono o tym, że sporny dodatek przysługuje na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że w zależności od terenu zamieszkania wnioskodawców wydawane są odmienne decyzje i brak wyjaśnienia przyczyn tego stanu. Zarzuciła także rozbieżność argumentacji w uzasadnieniach obu decyzji, tj. odniesienie się przez organ pierwszej instancji do literalnego brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.ś.r., zaś przez organ odwoławczy wyłącznie do błędnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez zastosowanie art. 155 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/16 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na tle stosowania art. 10 u.ś.r. pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych. Jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Uchwała ma istotne znaczenie z uwagi na art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować.

Sąd uznał, że decyzje nieprzyznające skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci obarczone są błędem polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.ś.r. Jako błąd traktować bowiem należy m.in. nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej, potwierdzonej następnie zmianą linii orzeczniczej. W niniejszej sprawie sytuacja taka zaistniała na skutek wskazanej uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu w takiej sytuacji do tych decyzji organ obowiązany był zastosować przepis art. 31 u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2015 r. sygn. III SA/Kr 550/15, że zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest w okolicznościach sprawy najbardziej optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać wątpliwości.

Sąd uznał zatem, że organy naruszyły art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Sąd zauważył, że wprawdzie skarżąca wyraźnie we wnioskach zaznaczyła wolę ich rozpoznania na podstawie art. 155 K.p.a., jednakże organy administracyjne rozpoznając sprawę były związane art. 32 ust. 2 u.ś.r., który nakazuje - na zasadzie lex specialis derogat legi generali - stosowanie w pierwszej kolejności u.ś.r., a dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w tej ustawie stosowanie K.p.a. Konieczne zatem było rozpoznanie wniosków na podstawie art. 31 u.ś.r. Organ powinien był choćby wyjaśnić, czy wolą strony jest sprostowanie dostrzeżonego w decyzji błędu na podstawie przepisu u.ś.r. w celu otrzymania dodatku do zasiłku. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 9 K.p.a., było wyjaśnienie skarżącej w skomplikowanym stanie prawnym skutków stosowania regulacji art. 31 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a.

Sąd zobowiązał organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do zastosowania przepisu art. 31 u.ś.r. i wydania rozstrzygnięć uwzględniających treść uchwały NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., reprezentowane przez radcę prawnego K. H. – Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uchylenie obu decyzji pomimo tego, że nie naruszały one art. 155 K.p.a. w związku z art. 31 i art. 32 u.ś.r., ponieważ we wniosku strona jednoznacznie wskazała przedmiot żądania, wnosząc o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., a tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 31 u.ś.r. i wyjaśniania woli strony;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 31 u.ś.r. w zakresie, w jakim uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wytycznych co do sposobu dalszego postępowania; Sąd co prawda wskazał, że organ powinien zastosować art. 31 u.ś.r. i uwzględnić uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., ale nie wskazał sposobu działania organów i podstawy prawnej ewentualnego orzekania w sprawie, gdyż powołany przez Sąd art. 31 u.ś.r. jest przepisem technicznym i nie może stanowić samodzielnej podstawy do orzekania;

2) prawa materialnego, tj. art. 31 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stanowi on podstawę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji, w sytuacji, gdy przepis ten jest przepisem technicznym, nie stanowiącym samodzielnej podstawy do orzekania oraz że błędem podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jest nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej potwierdzonej następnie linią orzeczniczą, w sytuacji, gdy zmiana linii orzeczniczej nie stanowi błędu organu w rozumieniu ww. przepisu.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podstawy kasacyjne są uzasadnione.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uchylenie obu decyzji administracyjnych i uznanie, że wniosek strony powinien być rozpoznany na podstawie art. 31 u.ś.r., pomimo tego, że strona jednoznacznie wskazała we wniosku przedmiot żądania wnosząc o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej z 17 marca 2016 r. (k – 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) dotyczył zmiany decyzji, wydanej na podstawie art. 10 u.ś.r, przyznającej dodatek z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w ten sposób, aby dodatek przysługiwał na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Przepisy regulujące przyznawanie świadczeń rodzinnych odsyłają w art. 32 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. przewiduje zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jednakże wyłącznie w razie zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W razie zaistnienia innych niż wskazane powyżej okoliczności do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych stosuje się więc przepisy K.p.a.

Postępowanie administracyjne jest wszczynane na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że stylizacja przepisu art. 155 zdanie pierwsze K.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Dopuszcza się jednak możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony. Z ogólnej zasady wprowadzonej przez art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że każde postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to także postępowań uregulowanych w art. 154 i 155 K.p.a. (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 5 grudnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX).

Przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim zwrócić należało uwagę na treść wniosku strony. Ustalenie bowiem sytuacji prawnej strony następuje zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem i treść żądania określa przedmiot tego postępowania. Jak trafnie stwierdza skarżące kasacyjnie Kolegium, strona dokładnie określiła swój zakres żądania, a także wskazała na jego podstawę prawną. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy już za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię przedmiotu sprawy. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13).

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę pominął tę treść wniosku, która określała przedmiot i zakres żądania. Sąd wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 31 u.ś.r. zmodyfikował w istocie żądanie strony, pomijając przy tym jasno i precyzyjnie sformułowany wniosek strony w zakresie zmiany decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Tymczasem kontrola dokonywana przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie powinna mieć na uwadze przede wszystkim ustalenie, czy czynności podjęte w toku postępowania administracyjnego wskazują, czy prawidłowo organy administracyjne uznały, że żądanie strony nie może być uwzględnione, tj. czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 K.p.a., a wynik tej kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

Zagadnienia związane ze stosowaniem art. 155 K.p.a. dotyczące możliwości zmiany decyzji związanych, decyzji, których okres zasiłkowy już upłynął, czy określenia terminu wejścia w życie zmienionej decyzji - co do zasady kluczowe dla stosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania – w rozpoznawanej sprawie stały się drugorzędne. Stanowisko organów administracyjnych zajęte w odniesieniu do tych zagadnień nie będzie zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Z tych powodów też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosowanie środka w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem przesłanek stosowania art. 155 K.p.a., jest niezasadne.

Gdy rozważa się bowiem możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Według przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 721; J. Zimmermann: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX Omega nr 37852).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten ostatni element decydujący o tożsamości sprawy i równocześnie o możliwości stosowania art. 155 K.p.a. nie mógłby być zachowany. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), która weszła w życie 1 sierpnia 2017 r., dokonano zmiany brzmienia art. 10 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi: "Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką". Dodatek w wysokości 400 zł z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje zatem osobie uprawnionej niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

Zmiana stanu prawnego w zakresie uprawnienia do dodatku z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego warunkuje możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji z [...] października 2014 r. przyznającej dodatek w kwocie 400 zł. Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 405/05). W wyroku z 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91 (ONSA 1993, Nr 2, poz. 33) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym.

Podsumowując należy stwierdzić, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04, Pal. 2006, nr 1–2, s. 241; tezę drugą wyroku NSA z 23 marca 2000 r., IV SA 391/98, ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Ewentualne uwzględnienie żądania skarżącej nie spełniałoby natomiast powyższego warunku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny jedynie wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji niepodzielenie przez skarżące kasacyjnie Kolegium stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 31 u.ś.r. i możliwości stosowania go jako podstawa prawna decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu przedmiotowego dodatku, nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podobnie o naruszeniu art. 141 § 1 P.p.s.a. nie świadczy argumentacja skarżącego kasacyjnie Kolegium co do skutków prawnych niezastosowania się przez organ administracyjny do wykładni art. 8 w związku z art. 10 u.ś.r. prezentowanej w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. - odmienna od stanowiska Sądu w tym zakresie. To, że strona skarżąca kasacyjnie z oceną dokonaną przez Sąd nie zgadza się, nie uzasadnia powyższego zarzutu.

Wobec uznania, że rozstrzygniecie sprawy wymagało odniesienia się do zakresu żądania zawartego we wniosku, tj. żądania zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., rozważania dotyczące naruszenia prawa materialnego art. 31 u.ś.r. pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżąca zwolniona jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.