Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 620/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 4 ust. 1, art. 53
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 293 ust. 1, art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: § 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów
article: art. 176
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skarg [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku o numerach: [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Lubuskiego wskazanymi poniżej decyzjami z dnia [...] roku, ustalił W. Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., wysokość opłat podwyższonych i nie wniesionych za kolejne okresy składowania odpadów na składowisku odpadów w miejscowości G., bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, w następujących wysokościach:

1. decyzją nr [...] za l kwartał 2003 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 36 080,64 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 17565,36 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 maja 2003r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

2. decyzją nr [...] za II kwartał 2003 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 96 612, 2 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 90 274,53 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 sierpnia 2003r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

3. decyzją nr [...] za III kwartał 2003 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 137 633,76 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 126 241,96 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 listopada 2003r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

4. decyzją nr [...] za IV kwartał 2003 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 195 625,44 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 184 723,92 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 lutego 2004r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

5. decyzją nr [...] za l kwartał 2004 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 248 858,67 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 237 176,67 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 maja 2004r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

6. decyzją nr [...] za II kwartał 2004 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 283 498,07 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 276 108,32 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 sierpnia 2004r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

7. decyzją nr [...] za III kwartał 2004 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 329 460,21 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 318 102,70 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 listopada 2004r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

8. decyzją nr [...] za IV kwartał 2004 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 374 866,98 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 367 030,29 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 lutego 2005r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

9. decyzją nr [...] za l kwartał 2005 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 393 133,51 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 390 449,47 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 maja 2005r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych,

10. decyzją nr [...] za II kwartał 2005 roku organ l instancji ustalił wysokość opłaty podwyższonej na 378731,68 złotych a wysokość nie wniesionej opłaty na 366 226,01 złotych, ponadto zobowiązał Spółkę do niezwłocznej zapłaty kwoty nieuiszczonej wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak od zobowiązań podatkowych od dnia 1 sierpnia 2005r. z uwzględnieniem okresów bezodsetkowych.

Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujące przepisy:

- art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 oraz art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902).

- art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360),

- art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.),

- art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085zezm.),

- art. 21 § 3, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 pkt 4 i 7 oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.),

- obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na odpowiedni - do okresu, który obejmuje decyzja - rok.

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 55, poz. 477),

- art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ l instancji wskazał następujący stan faktyczny, który ustalił w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Pismem z dnia 15 października 2004r. W. Polska Sp. z o.o z siedzibą w D. wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze z wnioskiem o odstąpienie od naliczania podwyższonych opłat za umieszczanie odpadów na zakładowym składowisku odpadów w G. W uzasadnieniu wniosku Spółka stwierdziła, że uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska uniemożliwiał brak aktu wykonawczego do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, określającego warunki, w których uznaje się, że odpady wymienione na liście odpadów niebezpiecznych nie posiadają właściwości lub składników i właściwości powodujących, że odpady te stanowią odpady niebezpieczne, a także sposób ustalenia spełnienia tych warunków.

Zdaniem Spółki bez tego rozporządzenia nie można było określić typu składowiska odpadów oraz rodzaju odpadów przeznaczonych do składowania na tym składowisku, które to informacje, zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o odpadach, powinien zawierać wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Ustosunkowując się do w/w pisma Spółki, Marszałek Województwa powołał się na treść art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw i stwierdził, że Spółka jako zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów zobowiązana była do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - do dnia 31 grudnia 2002r. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje zgodnie z art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ponoszeniem opłat podwyższonych w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Według twierdzeń organu l instancji, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż Spółka w ogóle nie ubiegała się o wydanie wyżej wskazanej decyzji, fakt ten tłumacząc brakiem przepisów umożliwiających określenie typu składowiska odpadów oraz rodzajów odpadów przeznaczonych do składowania na tym składowisku. Zaznaczył przy tym, że posiadanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska nie jest tylko wymogiem formalnym, ale zapewnia eksploatację składowiska w sposób gwarantujący przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymagań przeciwpożarowych.

W związku z rozbieżnymi stanowiskami Spółki oraz Starosty [...] co do rodzaju składowanych przez Spółkę odpadów na składowisku w G., Starosta wystosował do Departamentu Inwestycji i Rozwoju Technik Ministerstwa Środowiska w Warszawie pismo o dokonanie klasyfikacji odpadów, a Minister Środowiska zaliczył przedmiotowe odpady jako odpady niebezpieczne. Jednakże zdaniem Spółki jednoznaczne sklasyfikowanie odpadów oraz określenie typu składowiska umożliwia wydane dopiero w dniu 13 maja 2004r. rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne. Wobec dalszego braku jednoznacznego stanowiska co do rodzaju odpadów, Marszałek Województwa Lubuskiego pismem z dnia [...] zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Minister Środowiska nie podzielił argumentacji Spółki twierdząc, że wszczęcie przez organ l instancji postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez wymaganej prawem instrukcji eksploatacji składowiska odpadów jest w pełni uzasadnione. Zdaniem Ministra typ składowiska był i jest ustalany na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, w którym odpady niebezpieczne są oznaczone "gwiazdką". Natomiast możliwość zmiany rodzaju odpadu na inny niż niebezpieczny, która nastąpiła po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, umożliwiłaby w omawianym przypadku wyłącznie zmianę typu składowiska.

Marszałek Województwa przyjął za wiążące stanowiska Ministra Środowiska wskazując, że ze względu na to, iż Minister ten był konstruktorem przepisów środowiskowych, był również osobą, od której należało oczekiwać autorytatywnego stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Zatem mając na względzie dokonane w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia, Marszałek Województwa Lubuskiego uznał, iż nie ma podstaw do odstąpienia od naliczenia Spółce opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku odpadów w miejscowości G. bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Tym bardziej, że przepis art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi imperatyw nie pozwalający na formę uznaniową przy wymierzaniu opłaty.

W dalszej części uzasadnienia organ l instancji prezentuje dane i sposób wyliczenia opłat, co nastąpiło w oparciu o informacje nadesłane przez Spółkę, a dotyczące składowanych przez nią odpadów. Dokonane przez organ wyliczenia pozwoliły na ustalenie wysokości opłat nie wniesionych.

Ponieważ nie uiszczone w terminie opłaty stały się w myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową, Marszałek Województwa, jako organ podatkowy z mocy art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zobowiązał Spółkę do uiszczenia w/w opłat wraz ze stosownie naliczonymi odsetkami za zwłokę, z wyłączeniem okresów bezodsetkowych.

Stanowisko Marszałka Województwa, wyrażone w wyżej wskazanych decyzjach z dnia [...], zostało podważone przez W. Polska Sp. z o.o. w odwołaniach z dnia 15 lutego 2007r. Spółka podniosła w szczególności, że organ l instancji nie ustalił w przekonywujący sposób, czy i w jakim stopniu bezczynność legislacyjna Ministra Środowiska, który w latach 2001-2 i potem aż do maja 2004r. nie wydał rozporządzenia, wynikającego z nałożonego nań obowiązku w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, przyczyniła się do tego, że Spółka nie mogła przystosować swojej sytuacji prawnej poprzez bezdyskusyjną klasyfikację odpadów oraz zatwierdzenie jej decyzją przez Starostę [...] w terminie do 31 grudnia 2002r.

Wobec braku stosownego rozporządzenia, rozstrzygającego co jest a co nie jest odpadem niebezpiecznym, wydanego w terminie umożliwiającym uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, jest sprawą oczywistą, że Spółka nie mogła polegać na opinii wydanej przez Departament Inwestycji i Rozwoju Technologii Ministerstwa Środowiska, o którą wystąpił Starosta [...], bowiem opinia nie zastępuje prawa, a poza tym zaoczne jej wydanie bez zbadania odpadów stoi w sprzeczności z wykładnią logiczną i celowościową wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Ponadto opinia ta nie mogła być wiążąca dla Spółki również z uwagi na termin jej wydania, który był terminem odległym od terminu właściwego nie tylko do wniesienia wniosku, ale również do zatwierdzenia instrukcji. Spółka zarzuciła również organowi l instancji, że nie rozważył, jaki wpływ miało niedookreślenie prawa poprzez zaniechanie legislacyjne Ministra Środowiska na obowiązek ponoszenia przez Spółkę opłat podwyższonych oraz czy i na ile regres finansowy wobec Spółki jest w ogóle zasadny.

Skarżąca nie zgodziła się także z opinią Ministra Środowiska, według którego brak aktu wykonawczego do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przed dniem 31 grudnia 2002r. nie stanowił żadnej przeszkody w określeniu typu składowiska i uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję, jak również z tym, że możliwość zamiany odpadu niebezpiecznego na inny niż niebezpieczny, która nastąpiła po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, umożliwiałaby wyłącznie zmianę typu składowiska odpadów. Według Spółki zmiana typu składowiska poprzez zmianę kategorii odpadów pociąga za sobą znaczne nakłady finansowe, co w ocenie Spółki byłoby zbędne z uwagi na późniejsze wejście w życie rozporządzenia z dnia 13 maja 2004r. Skarżąca zarzuciła także organowi nierówne traktowanie podmiotów poprzez obciążenie jej odpowiedzialnością za bezczynność legislacyjną Ministra Środowiska i wydanie niekorzystnej dla niej decyzji. Podniosła też, że organ nie skorzystał z możliwości jaką daje art. 84 kpa i nie powołał w sprawie niezależnych biegłych celem określenia relacji pomiędzy niemożnością zatwierdzenia przedmiotowej instrukcji w terminie a obciążeniem Spółki opłata podwyższoną. Dodatkowo Spółka wskazała, że tak późne ogłoszenie aktu wykonawczego stanowi naruszenie prawa unijnego, ponieważ narusza Decyzję Komisji z dnia 3 maja 2000r. zastępującą decyzję 94/3 WE ustanawiającą wykaz odpadów oraz decyzję Rady94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, notyfikowane jako dokument nr C (2000) 1147- Dz. U. L. 226 z 6 września 2000r. str. 3-34. Decyzja ta, jako akt wiążący, adresowana była do państw członkowskich (i stowarzyszonych) i obowiązuje ona od 1 stycznia 2002r. Zawiera szczegółowe charakterystyki ilościowo-jakościowe substancji, które powodują, że nadają cechy odpadu niebezpiecznego. W oparciu o tę unijną decyzję Spółka zbadała odpady w 2002r. i nadała im słusznie - jak się okazało po latach, atrybut odpadów innych niż niebezpieczne.

Spółka podniosła także, że "po dookreśleniu przez Ministra prawa" sporządziła wiarygodną instrukcję eksploatacji składowiska w G. i uzyskała decyzję zatwierdzającą.

Po rozpoznaniu zarzutów wskazanych w odwołaniach, w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wydało następujące decyzje:

1. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

2. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

3. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

4. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

5. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...],

6. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...],

7. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

8. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

9. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] ,

10. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...]

Decyzje organu II instancji zapadły na podstawie przepisów:

- art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa,

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa,

- art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska,

- art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw,

- art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw,

- art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

- art. 21 § 3, art. 51 § 1, art. 53 § 3 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa,

- obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2002r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2003,

- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów.

W uzasadnieniach decyzji SKO w Z. szczegółowo opisało postępowania wyjaśniające, przeprowadzone przez organ l instancji oraz sposób naliczenia opłaty podwyższonej. Ponadto organ II instancji stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, iż W. Polska Sp. z o.o z siedzibą w D. nie uzyskała w terminie do dnia 31 grudnia 2002r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jak tego wymagał przepis art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Do tego czasu Spółka nie wystąpiła nawet z wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w powiązaniu z art. 38 w/w ustawy. Organ II instancji wskazał, że co prawda "Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów zakładowych -odlewniczych w G. gmina D." sporządzona została w maju 2005r. i zatwierdzona decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...], na wniosek złożony przez Spółkę, jednakże wcześniejsze czynności Spółki, to jest przed Burmistrzem Miasta i Gminy D. w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i przed Starostą [...]m w wyniku zobowiązania Spółki do przedłożenia "Przeglądu Ekologicznego" nie mogą usprawiedliwiać Spółki w realizacji przedmiotowego obowiązku. Zarówno bowiem w/w procedury, jak i tryb w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, są postępowaniami odrębnymi, samodzielnymi, z wszystkimi tego skutkami procesowymi i materialnymi.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zacytował przepisy art. 293 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285, art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisy Ordynacji podatkowej i wskazał, że w przedstawionej sytuacji zaistniała przesłanka do wszczęcia z urzędu przez Marszałka Województwa postępowania w celu wymierzenia Spółce podwyższonej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów w miejscowości G.. Organ uznał przy tym, że poza sporem pozostaje w sprawie wysokość opłat podwyższonych, za okres, za który zostały wymierzone oraz wysokość opłat nie wniesionych.

Za niezasadne organ II instancji uznał stanowisko skarżącej Spółki co do niemożności uzyskania w terminie do 31 grudnia 2002r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z uwagi na "bezczynność legislacyjną Ministra Środowiska w wydaniu rozporządzenia wykonawczego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach". Przepis art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. bowiem wyraźnie i wprost nakłada na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów obowiązek uzyskania w terminie do 31 grudnia 2002r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach. Brzmienie przepisu art. 38 w.w. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. wskazuje, że powinność ta dotyczy wszystkich składowisk niezależnie od typu czy rodzaju odpadów na nich składowanych.

Ponadto organ II instancji zaznaczył, że od 1 stycznia 2002r. obowiązywać zaczęło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, którego załącznik zawiera katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody wraz z listą odpadów niebezpiecznych. Lista odpadów niebezpiecznych ustalona została poprzez oznakowanie odpadów niebezpiecznych indeksem górnym w postaci gwiazdki "*" przy kodzie rodzaju odpadów. Ustawa o odpadach w art. 50 ust. 1 określa typy składowisk wyróżniając składowisko odpadów niebezpiecznych, składowisko odpadów obojętnych, składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

Zdaniem organu odwoławczego przywołana ustawa i rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów pozwalają już na dokonanie klasyfikacji odpadów wraz z określeniem typu składowiska. Nie było więc przeszkód prawnych do złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Brak w czasie od 1 października 2001 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, nie spowodował "luki prawnej" i nie uniemożliwił Spółce, co najmniej złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska, nawet z klasyfikacją odpadów uznaną przez stronę za właściwą, czego Spółka nie uczyniła. Tym bardziej odmienne stanowisko Starosty [...] co do klasyfikacji odpadów powinno było spowodować przez Spółkę podjęcie kroków prawnych i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia instrukcji, w którym to postępowaniu Spółka mogłaby podjąć polemikę z organem w drodze odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji. Według SKO takich działań należało oczekiwać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Nadto organ stwierdził, że wejście w życie z dniem 19 czerwca 2004r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, umożliwiło stronie zmianę kategorii składowanych odpadów na inne niż niebezpieczne, a w ślad za tym zmianę typu składowiska, co jednak zdaniem Kolegium nie zaprzecza wyżej przedstawionym ustaleniom i wnioskom. Ponadto Kolegium uznało, że o ile Spółka z faktu wydania w takim czasie rozporządzenia wykonawczego wywodzi skutki prawne w postaci poniesionej szkody, to może mieć to znaczenie w ewentualnym postępowaniu przed sądem cywilnym o naprawienie szkody przez nie wydanie aktu normatywnego, a nie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia prawa unijnego, organ II instancji za nietrafne uznał zastrzeżenia, że "późne" ogłoszenie w/w rozporządzenia Ministra Środowiska stanowi naruszenie prawa unijnego, w szczególności decyzji Komisji z dnia 3 maja 2000r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych. W tym zakresie Kolegium posiłkowało się "Analizą dopuszczalności nałożenia podwyższonej opłaty za składowanie odpadów W. Polska Sp. z o.o. z maja 2007r. autorstwa dr Aleksandra Cieślińskiego - pracownika naukowego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego - Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego. Wypływające wnioski z całokształtu założeń i zważań przedstawionej "Analizy..." pozwalają przyjąć, że wynikający z przepisu art. 38 ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. obowiązek uzyskania do dnia 31 grudnia 2002r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów jest nie tylko w pełni zgodny z prawem wspólnotowym, ale także wymagany przez normy tego porządku. W konsekwencji uprawnione jest bez naruszania zasad tego prawa, egzekwowanie ustanowionego obowiązku przez polskie władze, a także karanie za jego niedopełnienie, w przedmiotowej sprawie, poprzez naliczenie opłaty podwyższonej. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że powoływana w odwołaniu Decyzja Komisji z dnia 3 maja 2000r. (2000/532/WE), wedle której w dacie wprowadzenia obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję, odpady składowane przez Spółkę mogły być kwalifikowane jako nienależące do niebezpiecznych, stała się w pełni wiążąca dla Rzeczypospolitej dopiero po przystąpieniu do Unii Europejskiej, tj. po 1 maja 2004r. W dniu wejścia w życie owej Decyzji, Polska nie była bowiem jeszcze państwem członkowskim, do których Decyzja ta była skierowana.

Na decyzje organu II instancji z dnia [...] Spółka W. złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w następującej kolejności:

1) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 620/07,

2) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 621/07,

3) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 622/07,

4) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 623/07,

5) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 624/07,

6) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 625/07,

7) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 626/07,

8) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 627/07,

9) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 628/07,

10) skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nr [...], sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 629/07.

Zaskarżonym decyzjom Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 - Prawo ochrony środowiska poprzez obciążenie skarżącej opłatą sankcyjną w sytuacji, gdy nie nastąpił negatywny efekt zewnętrzny na środowisko oraz w braku faktycznych możliwości ubiegania się przez Skarżącą w myśl przepisu art. 319 ust. 3 - Prawa ochrony środowiska o umorzenie opłaty podwyższonej, z tego względu, iż do usunięcia nieprawidłowości wymagane było wyłącznie doprecyzowanie prawa (wydanie aktu wykonawczego przez Ministra Środowiska) pozwalającego na prawidłową klasyfikację odpadów składowanych na zakładowym składowisku i nie wymagało realizowania przez Skarżącą przedsięwzięcia;

b) art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zastosowanych przez Skarżącą metodyk w zakresie ustalenia, iż składowane przez nią odpady nie są niebezpieczne na podstawie metodyki będącej podstawą regulacji określonej w Decyzji Komisji z dnia 3 maja 2000 roku 2000/532/WE oraz Polskiej Normy PN-Z-15009:1997 w sytuacji, gdy równoważność wyników zastosowanej metodyki z wynikami metodyki określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r.w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347) została ustalona w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z dnia 20 czerwca 2005 r, (znak: RS. 11 LAPo l. 6628-6/05) zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska Skarżącej jako typu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym dopuszcza się składowanie odpadów Skarżącej zakwalifikowanych jako inne niż niebezpieczne;

c) art. 6 ust. 2 - Prawo ochrony środowiska poprzez zastosowanie wobec Skarżącej w zakresie wymogów dotyczących eksploatacji zakładowego składowiska odpadów podejścia zapobiegawczego (zasada przezorności) w sytuacji, gdy istniały metody pozwalające na obiektywne zaklasyfikowanie odpadów składowanych przez Skarżącą jako inne niż niebezpieczne, a przez to pozwalające na dokładne przewidzenie oddziaływania składowiska na środowisko i podjęcie adekwatnych do stopnia zagrożenia działań;

2) naruszenie przepisów prawa formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym szczególności postępowania dowodowego, bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz wniosła uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skarg Spółka podniosła przede wszystkim, że odpady przez nią wytwarzane i składowane na składowisku w G., ze względu na podstawowy skład chemiczny mogą zostać zakwalifikowane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów jako odpady niebezpieczne, zastosowanie jednak badań i wartości progowych substancji niebezpiecznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne umożliwia wykazanie, iż przedmiotowe odpady w istocie niebezpieczne nie są. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że Minister Środowiska, działając w ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) wydał dopiero w dniu 13 maja 2004 r. rozporządzenie w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, w okresie od 1 stycznia 2002r. do 19 czerwca 2004r. brak było metodyki referencyjnej pozwalającej na pełną i zgodną z rzeczywistością klasyfikację odpadów składowanych przez Spółkę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W związku z powyższym Skarżąca podniosła, że nie mogła złożyć prawidłowego wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska w terminie zakreślonym przez ustawę, zwłaszcza, że organ administracji już w połowie 2002r., w odpowiedzi na złożony przez Skarżącą przegląd ekologiczny, zajął jednoznaczne stanowisko, iż w braku rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2, odpady Skarżącej należy zakwalifikować jako niebezpieczne. Spółka wskazała ponadto, że pomimo powyższego stanowiska organu, po wydaniu w/w rozporządzenia z dnia 13 maja 2004 r. bez jakichkolwiek przeszkód uzyskała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zakładowych odlewniczych w G. gmina D., zgodnie z którą rodzaj przedmiotowego składowiska to składowisko odpadów innych niż niebezpieczne, a odpady dopuszczone do składowania to odpady inne niż niebezpieczne.

W dalszej części uzasadnienia wskazanych wyżej skarg Spółka wskazała, że celem opłaty podwyższonej wymierzonej w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest przymuszenie podmiotu do usunięcia przyczyny naruszenia, tj. ustawa wymaga od podmiotu korzystającego ze środowiska przeprowadzenia przedsięwzięcia, które zniweczy jego negatywne oddziaływanie na środowisko.

Zdaniem Skarżącej jej działanie w niczym nie zagrażało środowisku naturalnemu, ponieważ składowane odpady nie miały charakteru odpadów niebezpiecznych, na co wskazuje treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. oraz inne metodyki dostępne w dacie składania przez Skarżącą przeglądu ekologicznego w 2002r., czego organy orzekające miały pełną świadomość w dniu wydawania zaskarżonych decyzji w niniejszej sprawie. Skarżąca, jako profesjonalny przedsiębiorca, działający od wielu lat w branży odlewniczej, w tym, w zakresie unieszkodliwiania odpadów pochodzących z tej gałęzi przemysłu, była w pełni świadoma, iż składowane przez nią odpady nie posiadają właściwości pozwalających na zaliczenie ich do kategorii odpadów niebezpiecznych. W tej pewności utwierdzały Skarżącą rozwiązania przyjęte przez prawodawstwo Unii Europejskiej. W szczególności dotyczy to decyzji Komisji Europejskiej z dnia 3 maja 2000 r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych. Przyjęta przez organ przyczyna wymierzenia opłaty podwyższonej została usunięta wraz z wydaniem przez Ministra Środowiska rozporządzenia, które określiło wiążące metodyki pozwalające na prawidłowe zaklasyfikowanie odpadów składowanych przez Skarżącą.

Ponadto Spółka zaznaczyła, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego żaden z organów administracji rozpatrujący niniejszą sprawę nie wykazał, iż działanie Skarżącej w jakikolwiek sposób zagrażało środowisku. Powołała się także na pogląd panujący w doktrynie, iż cele stawiane przez ustawodawcę opłatom za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnym karom pieniężnym nie powinny mieć charakteru fiskalnego, ale mają służyć zabezpieczeniu środków finansowych na działania zmierzające do zminimalizowania negatywnego oddziaływania człowieka na środowisko. Dlatego w Prawie ochrony środowiska, przewidziano szereg instrumentów prawnych, których celem w pierwszej kolejności jest zmobilizowanie podmiotu korzystającego ze środowiska do usunięcia przyczyny powodującej przekroczenie dopuszczalnych warunków. Jednym z nich jest wynikająca z art. 317 ust. 1 ustawy możliwość ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska lub administracyjnych kar pieniężnych.

W niniejszej sprawie, zdaniem Spółki, nałożenie na nią podwyższonych opłat za składowanie odpadów ma charakter wyłącznie represyjny zupełnie sprzeczny z celem ustawy oraz narusza podstawową zasadę wyrażoną w art. 7 Prawa ochrony środowiska.

Strona skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ignorowanie istniejących w dacie rozstrzygania metodyk, na które się powoływała przy określaniu kategorii odpadów. Mianowicie w dniu 1 lipca 2002 r. Skarżąca złożyła właściwemu Staroście przegląd ekologiczny, stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. W przeglądzie tym Skarżąca zaklasyfikowała odpady składowane na zakładowym składowisku jako inne niż niebezpieczne, na tej podstawie iż, stosownie do istniejących w tamtej dacie metodyk referencyjnych (określone w Decyzji Komisji UE 2000/532/WE oraz stosownie do Polskiej Normy PN-Z-15009:1997), nie posiadają one cech odpadów niebezpiecznych. Organy administracji jednakże wezwały Skarżącą do dokonania, ich zdaniem, właściwej klasyfikacji odpadów, zgodnie z ustawą o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, co skutkowałoby przeklasyfikowaniem rodzaju odpadów z innych niż niebezpieczne na niebezpieczne, co z kolei wiązałoby się z koniecznością dostosowania istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne na składowisko odpadów niebezpiecznych o surowszych wymogach w zakresie ochrony środowiska.

Innym naruszeniem prawa zarzucanym przez Spółkę jest nie wzięcie przez organy pod uwagę stanu wiedzy technicznej jaki istniał w czasie wydawania przez organy zaskarżonych decyzji, a który pozwalał na obiektywne stwierdzenie, że składowane przez Spółkę odpady nie są niebezpieczne. Organy powinny bowiem zdaniem Spółki wziąć pod uwagę postanowienia Polskiej Normy PN-Z-15009:1997 Odpady stałe - Przygotowanie wyciągów wodnych z dnia 21 maja 1997r., która to norma funkcjonowała w obrocie prawnym zarówno w dacie wydania decyzji w l jak i II instancji.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 80 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez orzekanie na podstawie przepisów powołanych w podstawach prawnych decyzji abstrahując od całościowego kontekstu sprawy i nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Skarżącej poza sporem jest fakt, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach Minister Środowiska zobowiązany był określić warunki, w których uznaje się, że odpady wymienione na liście odpadów niebezpiecznych nie posiadają właściwości lub składników i właściwości, powodujących, że odpady te stanowią odpady niebezpieczne. Działając w zaufaniu do przepisu rangi ustawowej, Skarżąca czekała na wydanie stosownych przepisów wykonawczych, do których zobowiązano Ministra Środowiska i nie była w stanie przewidzieć, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, zostanie wydane przez Ministra Środowiska dopiero w dniu 13 maja 2004r. Zdaniem Spółki bezczynność organów państwowych w tym zakresie nie może być traktowana jako nieistotne uchybienie i naraża Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą z art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego, w przypadku, gdy z tego powodu zostanie wyrządzona szkoda.

Podsumowując Spółka podała, że znalazła się w zaistniałej sytuacji bez własnej winy, na skutek niespójnego prawodawstwa w omawianej materii oraz bezczynności legislacyjnej właściwych organów państwowych. Jednocześnie Spółka złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2007r. SKO w Zielonej Górze odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został skierowany również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i załatwiony odmownie postanowieniem tegoż Sądu z dnia 9 października 2007r.

W odpowiedzi na złożone skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

W złożonym do tutejszego Sądu piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 roku strona skarżąca podtrzymała w całej rozciągłości swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie i ustosunkowała się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedziach na skargi. W pierwszej kolejności strona skarżąca wskazując stosowne wyroki i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, iż orzecznictwo w zakresie spraw o wymierzenie opłat podwyższonych za wprowadzanie substancji zanieczyszczających, w przypadku braku stosownego pozwolenia idzie w kierunku odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej w sytuacjach braku zawinienia po stronie jednostki wobec której zastosowana została opłata podwyższona.

W następnej kolejności strona skarżąca wskazała, iż bezpodstawny jest zarzut organu, jakoby skarżąca nie podjęła działań zmierzających do uzyskania przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącej spółki na etapie postępowań, które poprzedzają wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, organy administracji odmówiły uznania odpadów skarżącej jako inne niż niebezpieczne, powołując się na brak rozporządzenia wykonawczego. Tym samym organy (łącznie z Ministrem Środowiska) potwierdziły, iż do czasu jego wydania nie dojdzie do zatwierdzenia instrukcji eksploatacji funkcjonującego składowiska, o ile skarżąca nie zmieni klasyfikacji swoich odpadów. W ocenie strony skarżącej w tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż formalna strona działalności Skarżącej nie uległaby zmianie także wtedy, jeśli skarżąca złożyłaby wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzyskania nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Skarżąca wyjaśniła przy tym, iż sytuacja była o tyle specyficzna, iż okoliczności, za które nie można skarżącej przypisać odpowiedzialności (o których obszernie wywodzi w skardze) były powodem nie tylko nieuzyskania przedmiotowej decyzji w terminie, ale przede wszystkim uniemożliwiły sporządzenie i złożenie prawidłowego wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. W dalszej części odpowiedzi na argumenty zawarte w odpowiedziach na skargi sporządzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze skarżąca stwierdziła, iż samo wydanie przez organ administracji decyzji z dnia 20 czerwca 2005 roku potwierdziły, iż prezentowane przez skarżącą stanowisko było uzasadnione oraz, że nie zachodziły z momentem wypełnieniem luki w prawie, okoliczności wyłączające uzyskanie przedmiotowej decyzji.

Skarżąca nie zgadza się także z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż miała ona obowiązek "zalegalizowania" rzeczonego składowiska. W ocenie skarżącej składowisko odpadów jest obiektem budowlanym (kategorii XXII), do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zgodnie z którą "legalizacja" odnosi się jedynie do takiej budowy lub obiektu budowlanego, który został wzniesiony pomimo niedopełnienia obowiązków związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast składowisko skarżącej zostało wzniesione zgodnie z przepisami prawa tak, co do wymogów lokalizacyjnych, jak i procesu budowlanego. Zdaniem strony skarżącej potwierdzeniem tego stanu rzeczy są wnioski kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Postępowanie kontrolne zostało zakończone w dniu [...] decyzją o umorzeniu postępowania, w której organ stwierdził, iż w wyniku kontroli składowiska przeprowadzonej w dniu 20 marca 2003 roku nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy skarżąca wywodzi, iż uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów miało stanowić formalność (na przeszkodzie czemu stanął jednakże problem niepełnego prawa i w konsekwencji czasowe przeklasyfikowanie składowanych odpadów), bowiem termin do spełnienia nowych wymagań dotyczących składowisk odpadów działających przed 2001 rokiem upływa z dniem 31 grudnia 2009 roku.

Skarżąca wskazała ponadto, iż fakt niewydania rozporządzenia wykonawczego równolegle z wejściem w życie ustawy, stanowił naruszenie § 127 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) gdyż dla zachowania jedności koncepcji legislacyjnej niezbędne jest, aby przepisy wykonawcze wchodziły w życie wraz z nowymi przepisami ustawowymi i były do nich dostosowane.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku Sąd postanowił połączyć w celu wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, następujące sprawy ze skarg W. Polska Spółka z o.o. w D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, zarejestrowanie pod sygnaturami akt: II SA/Go 620/07, II SA/Go 621/07, SA/Go 622/07, II SA/Go 623/07, SA/Go 624/07, II SA/Go 625/07, SA/Go 626/07, II SA/Go 627/07, SA/Go 628/07 i II SA/Go 629/07. Powyższe sprawy Sąd postanowił prowadzić pod sygnaturą II SA/Go 620/07.

Na posiedzeniu tym strony podtrzymały swe twierdzenia zawarte w dotychczasowych pismach procesowych nadto pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów, ze względu na problemy techniczne został złożony dopiero w dniu 30 maja 2005 roku, dlatego też że poprzednie vacatio legis obejmowało 15 miesięcy.

W dniu 28 listopada 2007 roku wpłynęło do tutejszego Sądu pismo sporządzone przez pełnomocnika skarżącej, zatytułowane "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 21 listopada 2007 roku", w którym powtórzono argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach procesowych skarżącej, ponadto wskazano i uzasadniono następujące tezy:

- niedopuszczalność przerzucenia na stronę skutków niewydania aktu wykonawczego,

- zbyt krótki (15 dniowy) okres wejścia w życie rozporządzenia,

- konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności przy wykładni przepisów ustawy,

- naruszenie art. 8 kpa i poprzez wprowadzenie przez organ administracji w błąd skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, należało uznać, iż organy administracyjne podjętymi rozstrzygnięciami nie naruszyły prawa materialnego, a w toku postępowania nie dopuściły się uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że W. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w D. (zwana Spółką lub skarżącą) ,w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą jest wytwórcą odpadów, a w konsekwencji jest podmiotem zarządzającym zakładowym składowiskiem odpadów w miejscowości G.. Zgodnie z treścią przepisu art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm. - zwaną dalej ustawą), która weszła w życie z dniem 1 października 2001 roku, na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Brzmienie przepisu art. 38 ustawy wskazuje, że powinność ta dotyczy wszystkich składowisk niezależnie od typu czy rodzaju odpadów na nich składowanych. W myśl art. 53 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, który to wniosek powinien zawierać elementy wymienione w ustępie drugim powyższego artykułu. Między innymi wniosek ten powinien zawierać określenie typu składowiska oraz rodzaje odpadów przeznaczonych do składowania na tym składowisku.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że skarżąca - po myśli art. 38 ustawy - nie uzyskała w terminie do dnia [...] decyzji zatwierdzającej przedmiotową instrukcję, co więcej, w terminie tym nie wystąpiła z wnioskiem do właściwego organu celem jej uzyskania. Dopiero po otrzymaniu pisma Marszałka Województwa z dnia [...] roku zobowiązującego Spółkę do przesłania wykazów zawierających informacje o rodzajach składowanych odpadów, celem wymierzenia opłaty podwyższonej, Spółka złożyła wniosek o odstąpienie od naliczania opłaty podwyższonej motywując go tym, że nie była w stanie określić ani rodzaju prowadzonego składowiska, ani też rodzaju składowanych na nim odpadów z uwagi na brak stosownego rozporządzenia, do którego wydania zobowiązał Ministra Środowiska ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach. Rozporządzenie to - określające warunki, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne - zostało wydane przez Ministra dopiero w dniu 13 maja 2004 roku, a weszło w życie 19 czerwca 2004 roku.

Jeden z głównych zarzutów skargi opiera się na twierdzeniu skarżącej, iż z uwagi na długotrwałą bezczynność legislacyjną Ministra Środowiska polegającą na niewydaniu w odpowiednim terminie rozporządzenia na podstawie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, skarżąca nie miała możliwości złożenia prawidłowego wniosku o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska w przewidzianym przez ustawę terminie do 31 grudnia 2002 roku. Zarzut ten omawiany będzie również w dalszej części uzasadnienia, wskazać jednak należy, iż w 2001 roku, czyli w czasie, gdy Spółka winna była wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, rodzaje składowisk określał art. 50 ustawy o odpadach, stanowiąc w tym przepisie, że wyróżnia się następujące typy składowisk odpadów: składowisko odpadów niebezpiecznych, składowisko odpadów obojętnych i składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Rodzaje odpadów natomiast określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206), które obowiązywało do 18 czerwca 2004r., określając między innymi listę odpadów niebezpiecznych. Lista odpadów niebezpiecznych ustalona została poprzez oznakowanie odpadów niebezpiecznych indeksem górnym w postaci gwiazdki " *" przy kodzie rodzaju odpadów, zgodnie z § 3 tego rozporządzenia. Zatem należy stwierdzić, że w okresie od wejścia w życie przepisu art. 38 ustawy (czyli od dnia 1 października 2001 r.), który to przepis nakładał obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, do dnia 31 grudnia 2002r., czyli do dnia końcowej daty realizacji tegoż obowiązku, istniały przepisy, które wprost określały, jakie są rodzaje składowisk oraz które z odpadów są odpadami niebezpiecznymi, nadto w oparciu o te przepisy istniała możliwość dokonania przez skarżącą kwalifikacji wytwarzanych przez nią odpadów oraz prowadzonego składowiska. W przedstawionej sytuacji prawnej Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej w zakresie niewykonania przez nią dyspozycji art. 38 ustawy, czyli uzyskania do dnia [...]. wymaganej decyzji. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, stan prawny jaki istniał w okresie od 1 października 2001 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, nie stanowił "luki prawnej" i nie uniemożliwiał skarżącej złożenie stosownego wniosku, chociażby w oparciu o klasyfikację, którą skarżąca uważała za właściwą i prawidłową. Należy podkreślić, że skarżąca która jest przedsiębiorcą, powinna mieć orientację co do skutków nieprzestrzegania obowiązujących ją przepisów prawnych w danej dziedzinie, a działalność gospodarczą winna prowadzić z zachowaniem należytej staranności, jakiej wymaga się od profesjonalisty działającego w obrocie gospodarczym. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka do wszczęcia z urzędu, przez Marszałka Województwa, postępowania w celu ustalenia Spółce W. podwyższonej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów w miejscowości G.

Stosownie do treści przepisów art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), (tu: w brzmieniu obowiązującym w okresie którego dotyczą zaskarżone decyzje; Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627, ze zm.) podmiot zarządzający składowiskiem ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty (podstawowej i podwyższonej) i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zgodnie z art. 285 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska opłatę tę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym podmiot korzysta ze środowiska w sposób powodujący powstanie obowiązku opłatowego. Stosownie zaś do art. 281 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz.60 z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Brak terminowego spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci opłaty rodzi więc w prawie podatkowym zaległość podatkową. Powstanie zaległości powoduje konsekwencje w postaci naliczenia odsetek za zwłokę. Odsetki za zwłokę, podobnie jak opłatę za składowanie odpadów, zobowiązany nalicza sam, gdyż obowiązek ich naliczenia wynika z mocy prawa. Zgodnie z zasadą, odsetki naliczane są od dnia następującego po upływie terminu płatności (art. 51 § 1 i art. 53§ 3 i §4 Ordynacji podatkowej).

A zatem na gruncie przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, należy stwierdzić, że to na skarżącej - jako zarządzającym składowiskiem odpadów - ciążył obowiązek ustalenia, we własnym zakresie, wysokości opłaty podwyższonej i wniesienia jej na rachunek właściwego Urzędu Marszałkowskiego, co w rozpatrywanych sprawach nie nastąpiło.

Podstawą prawną uprawniającą organ do wymierzenia Spółce opłaty podwyższonej był art. 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 276 ust. 1 tejże ustawy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z treścią art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zastosowanie przez organy obydwu instancji przepisów art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, było w niniejszej sprawie prawidłowe, a skutkiem zastosowania tychże przepisów było wymierzenie skarżącej podwyższonej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów w miejscowości G.. Podkreślenia również wymaga, że w sprawie poza sporem pozostają wskazane wysokości opłat podwyższonych oraz okresy, za które zostały wymierzone, jak i wysokości nie wniesionych opłat. Kierując się treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 1 53 poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.), Sąd poddał badaniu zgodność zaskarżonych decyzji również pod względem wysokości wymierzonych opłat podwyższonych, czasookresów za które opłaty zostały wymierzone oraz wysokości kwot nie wniesionych, i nie stwierdził, aby w tym zakresie decyzje naruszały przepisy prawa.

Wracając do omawianego powyżej zarzutu bezczynności legislacyjnej Ministra Środowiska, polegającej - zdaniem skarżącej - na nie wydaniu do maja 2004 roku rozporządzenia wykonawczego na podstawie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, która to bezczynność - w ocenie skarżącej - skutkowała niemożnością uzyskania w terminie do 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska odpadów należy dodatkowo stwierdzić co następuje.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym zarówno w postanowieniu z 21 maja 2003 roku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SAB 49/03, skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 17 ustawy o NSA. Stanowisko to zachowało swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

A zatem w niniejszej sprawie, abstrahując od argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi, orzekanie o bezczynności legislacyjnej organów administracji publicznej jest kompetencją, która nie mieści się w katalogu określającym właściwość sądów administracyjnych. Jakkolwiek brzmienie art. 184 Konstytucji nie wyklucza możliwości przyznania przez ustawodawcę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz innym sądom administracyjnym kognicji w zakresie orzekania o zaniechaniach w wydawaniu rozporządzeń wykonawczych do ustaw przez odpowiednie organy administracji publicznej, to jednak treść tego przepisu nie pozwala stwierdzić iż badanie zaniechań centralnych organów państwowych w sferze stanowienia przepisów prawa z pewnością nie może również być uznane za kompetencję podobną, ani tym bardziej tożsamą, z kontrolowaniem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdzić należy zatem, iż ustawodawca świadomie pozostawił omawianą kwestię poza uregulowaniem prawnym określającym zakres właściwości sądów administracyjnych.

Na bezczynność legislacyjną Ministra Środowiska skarżąca spółka mogłaby jedynie powołać się w ewentualnym procesie cywilnym o naprawienie szkody przez niewydanie aktu normatywnego (art. 417 § 1 kc, art. 4171 § 4 kc), gdyż prawo cywilne, w odróżnieniu od prawa publicznego, w celu przyjęcia odpowiedzialności za zaniechanie nie wymaga szczegółowego opisu działań nakazanych przez przepis prawa, a zadowala się ogólnym zakazem wyrządzenia drugiemu szkody albo wskazaniem dóbr chronionych, których naruszenie powodować może odpowiedzialność (L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, LexisNexis Warszawa 2007, s. 242-244),

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez nieuwzględnienie zastosowanej przez stronę skarżącą metodyki ustalania, że składowane przez nią odpady nie są niebezpieczne na podstawie prawa wspólnotowego Sąd zważył co następuje:

Formułując powyższy zarzut strona skarżąca wskazuje, że w prawidłowości jej postępowania utwierdziły ją rozwiązania przyjęte przez prawodawstwo Unii Europejskiej. Strona skarżąca twierdzi, że jeszcze przed wydaniem przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne stosowała w szczególności decyzję Komisji Europejskiej z dnia 3 maja 2000r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. "a" dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych.

W zakresie ochrony środowiska wprowadzono w polskim i unijnym prawie wiele ograniczeń. Główną rolę odgrywają wśród nich pozwolenia na korzystanie ze środowiska oraz dopuszczalne normy emisji do środowiska. Konieczne jest więc w tym zakresie dokonywanie różnego rodzaju pomiarów. Różnorodność pomiarów oraz miarodajność uzyskiwanych wyników spowodowała, że w art. 12 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzono zasadę stosowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska metodyk referencyjnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy. Metodyki referencyjne stosują zarówno podmioty korzystające ze środowiska jak i organy administracji. Artykuł 12 ustawy wprowadził obowiązek stosowania przy dokonywaniu pomiarów emisji metodyk referencyjnych a więc takich które dają najbardziej zbliżony do obiektywnego wynik pomiarów. Metoda referencyjna to w znaczeniu językowym sposób postępowania przy wykonywaniu pomiarów zmierzający do ustalenia wzorcowego wyniku. Metodyki referencyjne określone na podstawie ustaw wskazują ustalony z góry, stanowiący punkt odniesienia, wzorcowy sposób dokonywania pomiarów.

W dniu 16 kwietnia 2004r. Rzeczypospolita Polska podpisała Traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 864 - zwany traktatem akcesyjnym). Zgodnie z postanowieniami art. 2 Traktatu, państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnot przed dniem przystąpienia. W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą zawarty w Rzymie 25.03.1957r. (Dz.U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/2), Traktat o Unii Europejskiej zawarty w Maastricht dnia 7.02.1992r. (Dz.U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/30), jak i dyrektywy wydane na podstawie art. 1893 Traktatu Rzymskiego skierowane do państw członkowskich, ale wymagające od nich wyboru formy i metody wprowadzania w nich rozwiązań do prawa krajowego i decyzje wydane w oparciu o art. 1894 Traktatu Rzymskiego, będące bezpośrednim nakazem z konkretnie określonym adresatem.

Związanie Polski postanowienia traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnot przed dniem 1.05.2004r. oznacza, że od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest ona związana prawem wspólnotowym ustanowionym przed 1.05.2004r. W związku z powyższym decyzja Komisji z dnia 3.05.2000r. 2000/532/WE (Dz.U EU 2000.226.3 ze zm.) ustanawiająca listy odpadów oraz listę odpadów niebezpiecznych nie mogła być wiążąca w okresie przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Decyzja ta, zresztą jak wszelkie inne decyzje wydane na podstawie prawa wspólnotowego reguluje przypadki indywidualne. Jej adresatem mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz państwa członkowskie. Lista odpadów w niej zawarta ma charakter klasyfikacyjny i ułatwia zaliczenie odpadu do określonej kategorii. Natomiast lista odpadów niebezpiecznych ma charakter stanowiący, powodując, że dany odpad zawsze będzie uznany za niebezpieczny (tak w Zbigniew Bukowski - Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej - Wydawnictwo C.H. Beck 2007 str. 119).

Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej dysponowała ona pewnym marginesem swobody umożliwiającym utrzymanie klasyfikacji przedmiotowych odpadów, która jest bardziej rygorystyczna niż ustalona na podstawie rozporządzenia z 2004r. Uprawnienie to wynika z treści art. 176 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z jego postanowieniami środki ochronne przyjęte na podstawie art. 175 nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Muszą być one zgodne z Traktatem. Oznacza to, że Traktat będący normą nadrzędną nad dyrektywami i decyzjami umożliwia państwom członkowskim szerzej sformułować katalog odpadów uznanych za niebezpieczne, które podlegają surowszemu reżimowi składowania.

Analizując zarzut skarżącej Spółki dotyczący niezgodności uregulowań polskich przepisów z dyrektywami unijnymi w pierwszej kolejności należy wskazać na cele regulacji przepisów unijnych w zakresie składowania, magazynowania i przetwarzania odpadów. Z interpretacji Dyrektyw Rady Unii Europejskiej w sprawie odpadów wynika, iż celem wprowadzania wspólnego stanowiska państw członkowskich Unii Europejskiej jest zapewnienie, aby odpady były unieszkodliwiane bez narażenia zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska w szczególności bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby oraz roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy oraz bez negatywnego wpływania na tereny wiejskie lub miejsca o szczególnym znaczeniu. Przywołany powyżej cel prawa wspólnotowego nakłada na kraje członkowskie obowiązek stworzenia procedur i zasad postępowania zmierzających do zapobiegania negatywnym dla środowiska skutkom związanym ze składowaniem, magazynowaniem i przetwarzaniem odpadów. Wydana w tym przedmiocie dyrektywa 75/442 z 15 lipca 1975 roku w sprawie odpadów (Dz.U. L 194 z 25.7.1975) wskazywała na konieczność wprowadzenia systemu zezwoleń dla przedsiębiorstw, które unieszkodliwiają, magazynują lub zwałują odpady w imieniu stron osób trzecich oraz system nadzoru dla przedsiębiorstw, które unieszkodliwiają własne odpady lub tych, które zbierają odpady dla innych. Dlatego zgodnie z jej art. 8 wszelkie instalacje lub przedsiębiorstwa przetwarzające, magazynujące lub składujące odpady w imieniu osób trzecich muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz dotyczące w szczególności rodzaju i ilości odpadów, które mają być przetworzone, ogólnych wymogów technicznych, podejmowanych środków ostrożności oraz informacji udostępnionych na wniosek właściwych władz, dotyczących miejsca pochodzenia, przeznaczenia oraz przetwarzania odpadów oraz rodzaju i ilości takich odpadów. Kolejna Dyrektywa Rady 1999/31 AA/E z dnia 26 kwietnia 1999r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. DE.L.99.182.1) wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek egzekwowania zezwolenia na utworzenie składowiska odpadów przy czym wniosek o wydanie, którego warunki udzielenia oraz treść wskazane zostały w art. 7-9 tego aktu odpowiadają materialnie wymogom wynikającym z art. 53 ustawy o odpadach regulującego zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w Polsce. Dyrektywa ta przewiduje także obowiązek odpowiedniej kontroli i zarządzania w celu zapobiegania potencjalnym negatywnym skutkom dla środowiska oraz eliminowania zagrożenia zdrowia ludzkiego. Dlatego też za konieczne uznaje istnienie możliwości kontrolowania substancji zawartych w składowanych odpadach oraz wprowadzenia specjalnej procedury związanej z zezwoleniami dla wszystkich rodzajów składowisk.

Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, iż Polska miała obowiązek stworzenia regulacji dotyczącej uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów, jak również karania za niedopełnienie uzyskania wskazanej decyzji, gdyż w ramach systemu wspólnotowego państwa członkowskie muszą być uprawnione do stosowania sankcji wobec podmiotów podlegających ich jurysdykcji, jeżeli mają zapewnić skuteczne wykonywanie jego norm.

W tym miejscu wskazać należy, iż w większości przypadków adresatem dyrektyw są wszystkie państwa członkowskie. Charakter prawny dyrektyw winien być analizowany przez pryzmat celów i funkcji, które dyrektywy pełnią w systemie prawa Unii Europejskiej. Zasadniczą funkcją tychże aktów prawnych jest zbliżanie przepisów państw członkowskich do pewnego wspólnego mianownika. Dla skuteczności dyrektyw kluczowe znaczenie ma prawidłowa i terminowa implementacja do prawa krajowego. W świetle przepisów traktatowych państwa członkowskie mają swobodę doboru zarówno form jak i metod implementacji dyrektyw do prawa wewnętrznego. Należy jednak podkreślić, iż swoboda ta nie ma charakteru absolutnego, a pewne wytyczne w tym zakresie wynikają z bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Państwa członkowskie realizując swój obowiązek implementacyjny odpowiednio tworzą bądź modyfikują obowiązujące już akty prawa krajowego. W wyroku w sprawie 48/75 Jean Noel Royer Trybunał Sprawiedliwości wskazał, iż państwa członkowskie mając swobodę implementacji dyrektyw do prawa krajowego mają obowiązek doboru środków najbardziej właściwych, tak by zapewnić efektywne stosowanie dyrektyw.

W przypadku braku właściwych regulacji w dyrektywie państwa członkowskie mogą przewidzieć we właściwych przepisach krajowych sankcje karne za naruszenie dyrektywy. Takie środki krajowe winny zapewnić, iż naruszenia prawa wspólnotowego podlegają takim samym warunkom jak podobne naruszenia przepisów prawa wewnętrznego. Środki te winny zapewniać, iż sankcja jest efektywna, proporcjonalna oraz ma charakter prewencyjny (por. też wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-382/92 Commission of the European Communities v. United Kingom).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż regulacja stworzona przez polskiego ustawodawcę w zakresie nałożenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska mieści się w wymaganiach nałożonych wskazanymi wyżej dyrektywami. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż dyrektywy unijne wskazują pewne minimum wymagań, które winien ustanowić legislator krajowy. Ustawodawca krajowy implementując dyrektywę unijną może jednak zaostrzyć wymagania w niej wskazane. Zaostrzenie wymagań może być nawet wskazane ze względu na zwiększenie efektywności stosowania implementowanej dyrektywy. W tym kontekście Sąd przychyla się do twierdzenia, iż art 38 ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 roku nakładający obowiązek uzyskania do dnia 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów jest nie tylko w pełni zgodny z prawem wspólnotowym, ale także wymagany przez normy zawarte w dyrektywie 75/442 z 15 lipca 1975 roku w sprawie odpadów i dyrektywie 1999/31 AA/E w sprawie składowania odpadów. W konsekwencji, uprawnione jest, bez naruszenia zasad tego prawa, egzekwowanie ustanowionego obowiązku przez polskie władze a także karanie za jego niedopełnienie, w przedmiotowej sprawie, poprzez naliczenie opłaty podwyższonej (art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska).

W okolicznościach niniejszej sprawy polski ustawodawca przewidział co prawda dotkliwe konsekwencje w przypadku, gdy prowadzący składowisko nie uzyska decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jednak ich dotkliwość sama przez się nie może oznaczać, iż przepisy będące podstawą ich wydania są sprzeczne z dyrektywami unijnymi nie zawierającymi szczególnych wskazań co do wielkości nakładanych kar w przypadku niezastosowania się do wymagań w nich wskazanych. W art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziane zostały tzw. opłaty podwyższone, których wyliczenie w konkretnym przypadku doprowadziło do ustalenia kwot liczonych w setkach tysięcy złotych. System prawa wspólnotowego pozostawia jednak państwom członkowskim relatywnie znaczny margines swobody w zakresie doboru skali i surowości sankcji, nawet jeżeli są one przewidziane na naruszenie jego norm, o ile tylko spełniają one z jednej strony wymóg skuteczności, a zarazem zachowują proporcjonalność, a więc również nie przekraczają granic niezbędnej dotkliwości.

W ocenie Sądu słusznym jest też twierdzenie organu II instancji, który powołując się na analizę sporządzona niniejszej sprawie przez doktora Aleksandra Cieślińskiego z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Uniwersytetu Wrocławskiego wskazał, iż nietrafnymi uznać należy zastrzeżenia, że "późne" ogłoszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 roku w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347), stanowi naruszenie prawa unijnego, w szczególności decyzji Komisji dnia 3 maja 2000 roku zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. l lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust.4 dyrektywy Rady z dnia 12 grudnia 1991 r. 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (2000/532/WE) (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 226/3 z 6 września 2000 roku). Zwrócić także należy uwagę, iż Decyzja Komisji z dnia 3 maja 2000 roku (2000/5327WE), wedle której w dacie wprowadzenia obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję, odpady składowane przez Spółkę mogły być kwalifikowane jako nienależące do niebezpiecznych, stała się w pełni wiążąca dla Rzeczypospolitej dopiero po akcesji, tj. po 1 maja 2004 roku, kiedy Polska przystąpiła do UE. W dniu wejścia w życie Decyzji Komisji (1 stycznia 2002 roku) Polska nie była państwem członkowskim, do których Decyzja ta była skierowana. W przypadku decyzji nakładających obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej wydanych po przystąpieniu do Unii Europejskiej w świetle ogólnych zasad wspólnotowego prawa ochrony środowiska nie można skutecznie wywieść wniosku, iż doszło do naruszenia unijnego prawa przez polskiego prawodawcę, gdyż w okresie przed-akcesyjnym jak i już jako pełnoprawny członek Unii Europejskiej Rzeczypospolita dysponowała pewnym marginesem swobody umożliwiającym utrzymywanie klasyfikacji przedmiotowych odpadów, która jest bardziej rygorystyczna czy też mniej dogodna dla Strony niż ustalona następnie na podstawie rozporządzenia z 2004 roku. Powyższy wniosek wynika z normy o randze konstytucyjnej w tym systemie, a więc nadrzędnej nad dyrektywami i decyzjami, tj. art. 176 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską na podstawie której w dziedzinie ochrony środowiska państwa członkowskie są uprawnione utrzymywać bardziej rygorystyczne środki ochronne niż wynika to ze wspólnotowego prawa pozytywnego. Oznacza to, iż państwa członkowskie mogą szerzej sformułować katalog odpadów uznawanych za niebezpieczne, które podlegają tym samym surowszemu reżimowi składowania, nawet jeżeli skutkuje to znaczniejszymi obciążeniami dla podmiotów prowadzących składowiska, których interes powinien ustąpić przed względami ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe argumenty należało uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska za niezasadny.

Rozpatrując zarzut naruszenia przez organy art. 6 ust. 2 Prawo ochrony środowiska poprzez zastosowanie wobec Skarżącej w zakresie wymogów dotyczących eksploatacji zakładowego składowiska odpadów podejścia zapobiegawczego (zasada przezorności) w sytuacji, gdy istniały metody pozwalające na obiektywne zaklasyfikowanie odpadów składowanych przez Skarżącą jako inne niż niebezpieczne, a przez to pozwalające na dokładne przewidzenie oddziaływania składowiska na środowisko i podjęcie adekwatnych do stopnia zagrożenia działań, nie może odnieść zamierzonego skutku. Wynika to z faktu, iż na skarżącej Spółce, jako podmiocie zarządzającym składowiskiem odpadów, ciążył obowiązek uzyskania do dnia 31 grudnia 2002 roku, decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, i co wymaga podkreślenia, niezależnie od tego, jakiego rodzaju odpady były na tym składowisku składowane.

Rozpatrując zarzut skarżącej spółki, iż podjęła ona działania zmierzające do uzyskania przedmiotowej decyzji poprzez: przedłożenie Burmistrzowi Miasta i Gminy D. "Raportu oddziaływania na środowisko - etap warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" dla składowiska odpadów w miejscowości G. oraz następnie w dniu 19 czerwca 2002 roku wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż po pierwsze "Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów zakładowych-odlewniczych w G. gmina D.", sporządzona została przez skarżącą dopiero w maju 2005 roku i zatwierdzona została decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...], na wniosek W. Polska Sp. z o.o., z dnia [...] i wniosek uzupełniający z dnia [...]. Podjęte natomiast wcześniejsze czynności, o których mowa między innymi w piśmie W. Polska Sp. z o.o. z dnia [...] (odpowiedź na pismo Urzędu Marszałkowskiego [...]), to jest przed Burmistrzem Miasta i Gminy D. w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i przed Starostą S. w wyniku zobowiązania Spółki do przedłożenia "Przeglądu Ekologicznego" (por. też pismo wyjaśniające Starosty z dnia [...] do Urzędu Marszałkowskiego) nie mogą usprawiedliwiać Spółki w realizacji przedmiotowego obowiązku. Zarówno bowiem wskazane wyżej procedury jak i tryb w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, są postępowaniami odrębnymi, samodzielnymi, z wszystkimi tego skutkami procesowymi i materialnymi.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli tzw. zasady "zanieczyszczający płaci" należy stwierdzić co następuje. Podstawowymi zasadami prawa ochrony środowiska jest dyrektywa zrównoważonego rozwoju, zobowiązująca podmioty mogące oddziaływać na środowisko do rozwoju w zgodzie ze środowiskiem (art. 6 ustawy) oraz zasada, że zanieczyszczający płaci za zanieczyszczenie środowiska (art. 7 ustawy). Realizacji powyższych celów służą instrumenty prawne, w postaci m.in. opłat za korzystanie ze środowiska. To właśnie wprowadzenie opłat za korzystnie ze środowiska ma zapewnić taką działalność człowieka, aby nie naruszała ona zasady zrównoważonego rozwoju. Należy zauważyć, że ustawa Prawo ochrony środowiska rozróżnia kary pieniężne za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska oraz opłaty za korzystanie ze środowiska (art. 273 ustawy). W rozpatrywanej sprawie wobec skarżącej wymierzona została opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska, co - z definicji tej instytucji prawnej - oznacza, że tenże środek finansowy nie jest związany z przekroczeniem lub naruszeniem przez skarżącą warunków korzystania ze środowiska, które to warunki wynikałyby z określonych decyzji administracyjnych. Jak wyżej zasygnalizowano, celem instytucji opłaty podwyższonej jest mobilizowanie i dyscyplinowanie korzystających ze środowiska, do przestrzegania zasad ochrony środowiska.

Sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej z art. 7, 8 i 80 k.p.a.. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i wnikliwie rozpoznany. Organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, przestrzegały przepisów procesowych oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, uwzględniając przy tym zasady bezstronności w swoim postępowaniu. Wydane w sprawie orzeczenia organów administracyjnych zostały szeroko umotywowane, a przedstawiona w ich uzasadnieniach argumentacja poparta została konkretnymi dowodami oraz okolicznościami dotyczącymi rozpatrywanych spraw. Stąd zarzut, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), należało uznać za całkowicie chybiony. Należy zwrócić uwagę, że uwzględnienie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a. ) w toku postępowania administracyjnego, choć ma niezwykle istotne znaczenie i zawsze winno być brane pod uwagę, jest szczególnie ważne w wypadku decyzji uznaniowych, doznaje jednak pewnych ograniczeń przy decyzjach związanych, w wypadku których ustawodawca niekiedy przyznaje priorytet "interesowi społecznemu". Ponadto, istotną kwestią jest wykazanie przez stronę, że "interes", który winien być w toku postępowania uwzględniany, jest rzeczywiście "słuszny". Okoliczności te, przy rozstrzyganiu sprawy, również winny być brane pod uwagę przez organ administracyjny. Zdaniem skarżącej wystąpienie ze stosownym wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, tak jak wymagał tego przepis art. 38 ustawy, pociągałby w konsekwencji konieczność przeklasyfikowania, a następnie przebudowy składowiska odpadów. Przeprowadzenie tego procesu - według twierdzeń skarżącej - naraziłoby ją na koszty, które w perspektywie czasowej - wobec dostosowania przepisów krajowych do przepisów unijnych, okazałyby się niepotrzebne. W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżącego argumentacja, z wyżej wymienionych względów, nie może być uwzględniona. Nadto, należy to podkreślić, skarżąca winna dowodzić słuszności swych racji w toku postępowania o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, gdyż celem tegoż postępowania było określenie rodzaju odpadów oraz typu składowiska. Przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej nie może być ustalenie rodzaju odpadów oraz w konsekwencji typu składowiska tychże odpadów, albowiem przedmiotem tego postępowania jest zasadność wymierzenia opłaty podwyższonej w określonej kwocie i za dany okres. Rozpatrując sprawę organ administracyjny ma obowiązek mieć na uwadze wszystkie jej aspekty. Nie można pominąć okoliczności, iż we współczesnym świecie odpady stanowią istotny problem, stąd sposób ich zagospodarowania obwarowany został obowiązkiem uzyskania stosownych zezwoleń (w.w. ustawa o odpadach, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ). Formułując tak kategoryczne i jednoznaczne w swej treści przepisy dotyczące opłat podwyższonych (art. 276 i 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) ustawodawca, tym samym, nie pozwala na dowolną ich interpretację. Stąd, w ocenie Sądu, argumenty skarżącej nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniesione przez skarżącą skargi są niezasadne, w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi podlegały oddaleniu.