Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 895/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 198/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 198/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C., w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. wystąpiła do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60000 szt. każdy wraz z niezbędną infrastrukturą.

Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wójt Gminy C., na podstawie art. 61 § 1 Kp.a. w zw. z art. 33, art. 34, art. 74 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa o.o.ś.", poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś., organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie planowanej inwestycji. RDOŚ w Warszawie pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu 16 stycznia 2015 r., zwrócił się o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r., Wójt Gminy C. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Inwestor, w dniu 26 stycznia 2015 r., zwrócił się o wydłużenie terminu na dostarczenie brakujących informacji do 20 lutego 2015 r. Uzupełnienie do raportu wpłynęło do organu 2 lutego 2015 r. Tego samego dnia organ przesłał uzupełnienie raportu do RDOŚ w Warszawie. Postanowieniem z 17 lutego 2015 r., które wpłynęło do organu 19 lutego 2015 r., RDOŚ w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Pismem z dnia 5 marca 2015 r., a następnie z dnia 25 marca 2015 r. Wójt, powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o.o.ś., wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji. Opinia sanitarna z dnia 5 maja 2015 r. wpłynęła do organu 18 maja 2015 r.

W przedziale czasowym od 17 marca 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło szereg protestów mieszkańców oraz instytucji.

Dnia 13 kwietnia 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna zwołana na podstawie art. 89-96 K.p.a. oraz art. 36 ustawy o.o.ś.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie go do postępowania. Wójt Gminy C., postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Sąd przytoczył dalej przebieg czynności dokonywanych przez organ w okresie od 11 maja 2015 r. do 25 listopada 2015 r.

W dniu 7 grudnia 2015 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W dniu 14 grudnia 2015 r., [...] z o.o. z siedzibą w M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy C. i wniosła o:

1. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

3. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, które budzi sprzeciw społeczności lokalnej, o czym świadczą liczne protesty, obowiązkiem organu było zapewnienie realnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postępowania administracyjnego. Warunkiem rzeczywistego udziału społeczeństwa jest dostęp do informacji istotnych dla konkretnego postępowania.

Zdaniem Sądu, Wójt Gminy C. prawidłowo informował społeczeństwo o istotnych dokumentach wpływających do sprawy i możliwości składania do nich uwag i wniosków w terminie 21 dni, zgodnie z art. 34 ustawy o.o.ś. Z zawiadoM.a z dnia 3 grudnia 2014 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie liczba stron przekracza 20, zatem zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego organ prawidłowo stosował art. 49 K.p.a. zawiadamiając strony o czynnościach procesowych i decyzji.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. i podkreślił, że w art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. stanowi się ogólnie, że organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, ale nie określa się formy prawnej w jakiej są one dopuszczane do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że art. 31 § 2 K.p.a. wprowadza zasadę wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy o.o.ś. forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce, że organ w toku postępowania zbędnie wydawał postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznych: Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony. Jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zawiadamiał organizacje ekologiczne działające w postępowaniu na prawach strony o czynnościach procesowych i przysługujących im uprawnieniach, a w konsekwencji uznał, że w sprawie brak jest znamion przewlekłego prowadzenia postępowania i skargę oddalił.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów P.p.s.a., w zakresie obejmującym brak należytej kontroli działań Wójta Gminy C. pod kątem przewlekłości postępowania. Sąd powinien wziąć pod uwagę właściwą koncentrację czynności procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od organu prawidłowo prowadzącego sprawę oczekiwać należy, że ewentualne uwagi co do złożonych przez stronę postępowania dokumentów organ zgłosi jednorazowo, zbiorczo, tym bardziej jeżeli istotne okoliczności mające wpływ na przedmiot sprawy wyznaczony zakresem żądania strony inicjującej postępowanie, w jego trakcie nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś., który miałoby polegać na ich niewłaściwej interpretacji i przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że norma ta nakazuje wielokrotne przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, a co zdaniem skarżącej kasacyjnej, nie może być utożsamiane z obowiązkami organu wobec stron postępowania, NSA wyjaśnił, że to, że Sąd Wojewódzki zaakceptował potrzebę równoległego stosowania tych zasad nie oznacza, że naruszył art. 29 i art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu.

NSA zlecił Sądowi pierwszej instancji zbadanie, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając przede wszystkim charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a. W przypadku uznania przewlekłości postępowania Wójta Gminy C. wystąpi również konieczność oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu, nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie.

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie tygodnia od wydania decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Stanowisko, co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w postanowieniu z 9 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13, wskazano expressis verbis m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie". Sąd odnotował, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a – jeszcze w toku postępowania administracyjnego - złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie:

1. Art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

2. Art. 190 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/16 poprzez brak oceny, czy postępowanie prowadzone przez organ w sprawie nosiło cechy przewlekłości, uwzględniając charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy, w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

3. Art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 110 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarga złożona zostało po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy jej złożenie nastąpiło przed doręczeniem przedmiotowej decyzji, a zatem przed jej wejściem do obrotu prawnego, a także błędną interpretację przepisów i przyjęcie, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu gdy została złożona przed doręczeniem decyzji stronie, ponadto poprzez przyjęcie, iż czynność doręczenia decyzji nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a postępowanie ulega zakończeniu w dniu sporządzenia decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

4. Art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak dokonania ustalenia oraz oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny prawidłowości wielokrotnego przeprowadzania postępowania z udziałem społeczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C., a także przyjęcie, iż wydanie bez podstawy prawnej postanowień o dopuszczeniu organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu na prawach strony, pozostawało bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania,

5. Art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalanie skargi i brak oceny, czy rzeczywisty charakter udziału społeczeństwa jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z informowania stron w postępowaniu administracyjnym o całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także dokonaniu zawiadoM.a stron przed wydaniem decyzji wyłącznie z uwagi na przystąpienie organizacji ekologicznej do postępowania,

6. Art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 49 K.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa OOŚ) poprzez oddalenie skargi w wyniku braku oceny stanu faktycznego, czy w postępowaniu liczba stron przekracza 20, co w efekcie doprowadziło do braku oceny stosowania przez organ trybu określonego w art. 49 K.p.a. do powiadamiania stron, gdy tymczasem tryb ten był nieprawidłowy albowiem liczba stron w postępowaniu nie przekracza 20,

7. Art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy OOŚ poprzez oddalenie skargi w wyniku braku dokonania oceny, czy norma wynikająca z powyższych przepisów nakazuje wielokrotne przeprowadzanie postępowania z udziałem społeczeństwa, co w sprawie miało miejsce, tymczasem z normy tej wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa i zapewnienia mu w nim możliwości udziału i nie może być utożsamiany z obowiązkami organu wobec stron postępowania,

8. Art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w wyniku oddalenia skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania w poszczególnych czynnościach organu wskazywanych w skardze.

Skarżąca Spółka wniosła o:

1. zmianę wyroku i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy C. z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,

4. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/16. Wyrokiem tym sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W myśl art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 198/17, oddalono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, z uwagi na wniesienie skargi po wydaniu decyzji Wójta Gminy C. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, to należy zbadać przede wszystkim, czy w powołanym wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/16, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w tym zakresie wiążącej wykładni prawa.

Analizę w tym zakresie rozpocząć można od przypomnienia, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy P.p.s.a. w zakresie obejmującym brak należytej kontroli działań Wójta Gminy C. pod kątem przewlekłości postępowania. Wskazane w kasacji wniesionej w tamtej sprawie przepisy P.p.s.a., to art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149a § 1 i 2 oraz art. 151 P.p.s.a. Zauważenia wymaga odnotowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny faktu wydania decyzji z dnia 7 grudnia 2015 r. Nadto, podkreślił należy, że w poprzedniej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ale właśnie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie, w dalszej części uzasadnienia ocenił, że zadaniem Sądu, w toku ponownego postępowania będzie ocena, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając przede wszystkim charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku uznania przewlekłości postępowania Wójta Gminy C. wystąpi również konieczność oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, sąd kasacyjny dokonał w ten sposób wykładni prawa polegającej na tym, że mimo wydania decyzji kończącej postępowanie przed Wójtem Gminy C., sprawa ewentualnej przewlekłości powinna być merytorycznie zbadana pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 149 § 1 pkt 3, jak i art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 198/17, nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zbadał sprawy pod kątem przesłanek przewlekłości sformułowanych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz zastosowania dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naruszenie art. 190 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mogło więc mieć wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie się do stwierdzenia, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość. Nie można wykluczyć, że to merytoryczne rozpoznanie skargi doprowadziłoby do ustalenia o zaistnieniu przesłanek przewlekłości. Takie ustalenie skutkowałoby zaś uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem.

Warto podkreślić, że ocena prawna, do której nie zastosował się Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, znajduje uzasadnienie w dotychczasowym dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na tle zwalczania zjawiska bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Najpierw przytoczyć można pogląd, według którego, jeśli sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności, to powinien skargę na bezczynność oddalić (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63). Jak argumentowano, wydanie aktu zamyka możliwość zobowiązania do wydania aktu. Rozważając relację między oddaleniem skargi, a umorzeniem postępowania, w uchwale stwierdzono, że to, czy w sytuacji wydania przez organ aktu, sąd powinien oddalić skargę, czy umorzyć postępowanie, co do zasady zależy od tego, czy bezczynność ustała przed wniesieniem skargi. Podobnie, w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania, co do zasady należy przyjąć, że wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, a zatem po ustaniu stanu bezczynności i przewlekłości, winno skutkować oddaleniem skargi. Nie można, z uwagi na zasadę stabilizacji stosunków prawnych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zaakceptować możliwości skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie, a więc nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17). Zastosowanie tej reguły nie może jednak abstrahować od okoliczności faktyczno-prawnych konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie należało uwzględnić okoliczności dotyczące doręczenia skarżącemu decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Ocena o ustanie bezczynności lub przewlekłości jest bowiem uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez wnioskodawcę decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadoM.a o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć za wyrażonym w orzecznictwie na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 K.p.a. poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7).

Pogląd ten znajduje zastosowanie obecnie do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 P.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem mu decyzji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona kilka dni po wysłaniu przez organ decyzji, ale przed jej doręczeniem wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16). Oceniając, z punktu widzenia wnioskodawcy, stan sprawy administracyjnej na dzień wniesienia skargi, należy pamiętać o tym, że zawiadoM.em z dnia 9 listopada 2015 r. Wójt poinformował o przedłużeniu terminu wydania decyzji do dnia 6 grudnia 2015 r. Decyzja została wydana w dniu 7 grudnia 2015 r. i tego samego dnia wysłana do wnioskodawcy. Do skutecznego doręczenia decyzji doszło jednak dopiero w dniu 19 grudnia 2015 r., podczas gdy w dniu 14 grudnia 2015 r. skarżący sporządził skargę, którą złożył w Urzędzie Gminy C. w dniu 16 grudnia 2015 r.

W związku z omawianym zagadnieniem zauważyć trzeba, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji w podsumowaniu rozważań uzasadnił oddalenie skargi tym, że skargę wniesiono po upływie tygodnia od wydania decyzji, to wcześniej wskazał, że nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu decyzji. Mimo dostrzeżenia znaczenia doręczenia decyzji, nie uwzględnił tej okoliczności faktyczno-prawnej rozstrzygając sprawę.

W obecnym stanie prawnym wydanie przez organ żądanego aktu nie tylko nie determinuje w każdym przypadku oddalenia skargi (jak wynika z powyższych uwag, załatwienie sprawy w trakcie postępowania sądowego skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu), ale nadto nie zamyka drogi do uwzględnienia skargi. Do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., od wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), którą do art. 149 P.p.s.a. dodano zdanie drugie "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.". Już po tej noweli utrwalił się pogląd, według którego, w nowym brzM.u przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Rezultatem takiej wykładni była ocena, zgodnie z którą, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 P.p.s.a., w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bezprzedmiotowości postępowania sądowego i umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Jak wówczas argumentowano, uwzględnieniem skargi, w rozuM.u art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (por. wyżej powołane postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). Stanowisko to zostało umocnione unormowaniami ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409). Na mocy tej noweli do art. 149 dodano § 2 "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Wreszcie, przywołana już ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) dokonano kolejnej, jeszcze bardziej gruntownej noweli art. 149 P.p.s.a. W zakresie istotnym w niniejszej sprawie konieczne jest odnotowanie, że przepis art. 149 § 1 po tej zmianie składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jeśli zatem, z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu. W zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skażanemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Na zakończenie dodać można, że w świetle powyższych uwag, przedwczesne jest rozstrzyganie o zasadności zarzutów naruszenia art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.