Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiono A. S. – W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, na okres od października 2017r. bezterminowo. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 ust. 2, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1 b, ust. 3, ust. 4, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466).

Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek strony z dnia 16 października 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, B. S.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazano, że zasady i warunki przyznawania wnioskowanych świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych – dalej “ustawa". Zgodnie z jej art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje;

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dn. 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dn. 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto art. 17 ust. 1b ustawy precyzuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wskazując na ustalenia faktyczne dokonane w sprawie podniesiono, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, B. S., który orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w C. z [...]r. został trwale uznany za całkowicie niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Natomiast wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...]r. określa, że całkowita niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od czerwca 2002 r. czyli w 72 roku życia B. S. Zdaniem organu fakt ten jest przesłanką negatywną w kwestii ustalenia prawa strony do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego bowiem ustawodawca w art. 17 ust. 1b wyżej powołanej ustawy wyraźnie określa, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Ponadto na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, że osoba wymagająca opieki jest teściem wnioskodawczyni i nie jest z nią spokrewniona.

Odwołując się do brzmienia art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ wskazał, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wobec faktu, że wnioskodawczyni nie jest osobą, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teścia nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego świadczenia.

Tak więc zarówno brak obowiązku alimentacyjnego, jak również moment powstania u osoby wymagającej opieki całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji decydują o odmowie prawa do przedmiotowego świadczenia.

W odwołaniu od opisanej decyzji A. S.-W. opisała szczegółowo sytuację rodzinną. Wskazała, że oboje rodzice jej męża są niepełnosprawni. Opiekę nad teściem sprawuje jej mąż posiadając świadczenie pielęgnacyjne. Jednak jest to całodobowa opieka. Dlatego też odwołująca opiekuje się teściem. Brat męża nie wyraża natomiast zainteresowania zdrowiem rodziców odwiedzając ich raz do roku. Mieszka w C. i ma także problemy zdrowotne.

Odwołująca powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wywodząc z niego, że Państwo powinno wspierać osoby zajmujące się niepełnosprawnymi.

Do odwołania załączono dokumenty obrazujące stan zdrowia teścia odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przywołało w całości brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy, a wyjaśniając użyty w tym przepisie termin "obowiązek alimentacyjny" odniesiono się do regulacji zawartych w Kodeksie Rodzinnym i opiekuńczym. Wskazano, że termin ten zdefiniowany został w art. 128 K.r.i o. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciążą bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 K.r.i o.). Jedną z najistotniejszych cech obowiązku alimentacyjnego jest jego ściśle osobisty charakter. Nie można bowiem obciążać nim innej osoby niż ta, którą wskazuje kodeks rodzinny opiekuńczy, nie przechodzi on też na spadkobierców zobowiązanego.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy, Kolegium jako bezsporne uznało, że wobec teścia odwołującej orzeczono na stałe znaczny stopień niepełnosprawności oraz konieczna jest wobec niego stała opieka ze strony osób drugich. Kolegium nie negowało również twierdzeń odwołującej, że opieka nad teściem jest absorbująca i pochłania dużo czasu. W ocenie Kolegium należało się jednak zgodzić z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji, gdyż wnioskodawczyni jest synową osoby wymagającej opieki, a więc nie jest krewną w linii prostej. Wyjaśniono że właśnie ten fakt - nie pozostawania przez odwołującą w stosunku pokrewieństwa w linii prostej (syn, córka, ojciec, matka) z teściem jest przesłanką, która w myśl przywołanych wcześniej przepisów przesądza jednoznacznie, że odwołująca nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściem.

Powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1 ustawy w związku z art. 128 K. r. i o. określa jednoznacznie skonkretyzowany katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez odwołanie się do kryterium pokrewieństwa (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka). Rolą Kolegium zaś jest ocena zgodności decyzji w kontekście obowiązującego prawa, a nie ocena słuszności poszczególnych ustaw czy zawartych w nich regulacji określających kryteria przyznania poszczególnych świadczeń. Stwierdzono nadto, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo podkreślono, że zrozumiała jest dla Kolegium obiektywnie trudna sytuacja odwołującej, a jej postawa godna uznania, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściem kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi, których strona odwołująca nie spełnia i nie działały w ramach uznania administracyjnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucono:

- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, iż skarżąca nie jest osobą, która mieści się w gronie osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy jest jedynym członkiem rodziny, który faktycznie może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym teściem;

- naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca jako synowa B. S., nie może mieścić się w kręgu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącej uprawnienie takie przysługuje na równych zasadach z innymi najbliższymi niepełnosprawnego, jako małżonce syna chorego, który sam nie może zaopiekować się matką oraz jako członkowi jego rodziny, jeżeli inni najbliżsi, którzy są zobowiązani do alimentacji względem chorego, nie mają rzeczywistej możliwości pełnić nad nim opieki;

- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej "specjalnego świadczenia opiekuńczego", mimo że sprawuję opiekę nad teściem na takich samych (równych) zasadach jak członek rodziny, podczas gdy prawidłowe zastosowanie zasady, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne prowadzi do wniosku, że jeżeli skarżąca faktycznie sprawowała opieką nad osobą niepełnosprawną i zrezygnowała w związku z tym z zatrudnienia, to nie powinno różnicować się jej sytuacji w zakresie dostępu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyłącznie ze względu na brak obciążenia ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym;

- naruszenie art. 18 i art. 71 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej "specjalnego świadczenia opiekuńczego", mimo że godzi to w dobro rodziny, którą skarżąca tworzy z teściem, a także powoduje, że Państwo nie realizuje swoich obowiązków względem rodziny wymagającej szczególnej pomocy;

- naruszenie art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się odmową przyznania skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego, mimo że powoduje to, że Państwo nie realizuje swoich obowiązków zabezpieczenia egzystencji osoby niepełnosprawnej.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca uznała, że organ stosujący przepisy prawa winien zinterpretować przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poniekąd rozszerzająco i zaliczyć ją do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Według skarżącej, powinowaci w pierwszym stopniu również są najbliższą rodziną. Zgodnie bowiem z art. 18 Konstytucji RP rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, a zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, a synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów. To także powinowaci w pierwszym stopniu niejednokrotnie są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Często to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując.

Skarżąca ponownie, tak jak w odwołaniu, opisała sytuację jej rodziny podkreślając, że brat jej męża, ze względu na swój stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem (sam doznał rozległego zawału serca), a nadto nie wyraża woli sprawowania takiej opieki (nie utrzymuje kontaktu i nie interesuje się zdrowiem swoich rodziców).

Powołując się na pogląd prezentowany w judykaturze skarżąca stwierdziła, że Państwo powinno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi. Jedną z istotnych form pomocy jest przyznanie świadczeń rekompensujących chociaż częściowo aktywność poświęconą przez opiekuna osobie niepełnosprawnej, umożliwiając tym samym normalne funkcjonowanie rodziny.

Skarżąca uznała, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Stosownie do nich skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad teściem. Odmawiając jej przyznania świadczenia z powołaniem na ograniczenia ustawowe, w opinii skarżącej organ w sposób istotny naruszył prawnie zagwarantowane w Konstytucji RP prawa, jak również zasady współżycia społecznego.

W skardze odwołano się również do stanowiska prezentowanego przed niektórymi sądami wojewódzkimi, co do tego, że odmowa przyznania pomocy, z powołaniem się na literalne brzmienie przepisów jest działaniem niezgodnym z literą prawa i decyzje orzekające w ten sposób muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Za prezentowaną przez skarżąca wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia jej zdaniem także wykładnia systemowa, której jednym z przejawów jest powinność dążenia do otrzymania takiego rezultatu interpretacji, który byłby zgodny z Konstytucją RP. Poza tym przyjęte przez organy zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podmioty nie mieszczące się w tak ograniczonym kręgu tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa poświęcając się jednocześnie opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej.

Skarżąca wskazała nadto, że zasadniczym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny. W przypadku, gdy rodzina potrafi samodzielnie zapewnić należną opiekę osobie niepełnosprawnej, obowiązkiem Państwa Prawa powinno być możliwie jak najpełniejsze udzielenie wsparcia rodzinie w wypełnieniu tej powinności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi nastąpić może w przypadku spełnienie się warunków, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", a to w przypadku naruszenia prawa materialnego, względnie uchybień prawa procesowego istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1.

Warunkiem sine qua non ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów przywoływanej ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje. Mając powyższe na uwadze Sąd nie popiera stanowiska skarżącej o konieczności dokonania wykładni treści art. 17 ust 1 i nast. z uwzględnieniem Konstytucji RP.

Stanowisko prezentowane przez skarżącą istotnie pojawiało się w orzecznictwie. Jednak wobec wyrażanych przez składy sędziowskie w większości odmiennych poglądów, problem ten poddano do rozważenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, publ. CBOSA). Uchwała ta podjęta została przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednak ustawa nowelizująca, która wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie dokonała zmiany w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". NSA uznał, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Tymczasem skarżąca, jako synowa, nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym z teściem, ani też w linii prostej. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, stanowisko wyrażone w skardze, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej jako osobie niezobowiązanej do alimentacji, tylko dlatego, że sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Odpowiadając na argument skarżącej o braku innych osób, które mogłyby sprawować opieką nad jej teściem, gdyż drugi syn osoby niepełnosprawnej nie wyraża zgody na przejęcie na siebie takich obowiązków Sąd wskazuje, że o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują ściśle wyznaczone w ustawie przesłanki. Natomiast w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do alimentacji na mocy przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wypełnia swojego obowiązku przez osobiste świadczenia, może zwolnić się z obowiązku poprzez świadczenia pieniężne, a istnieje możliwość wyegzekwowania tego obowiązku na drodze cywilnej. Słusznie skarżąca zauważa, że Państwo powinno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarem opieki nad niepełnosprawnymi. Nie może jednak zastępować osoby zobowiązane do wypełniania obowiązku alimentacyjnego. Działanie Państwa jest tu wyłącznie subsydiarnie.

Dodatkowo wskazać trzeba, odpowiadając na argumenty skargi, że organy administracji zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa. Nie można wynikających z norm ustawowych praw i obowiązków stron odczytywać wbrew woli ustawodawcy, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie określone zasady legalizmu i praworządności. Normując prawo do przedmiotowej pomocy ustawodawca wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Organ zatem nie może stosować jakichkolwiek przesłanek pozaprawnych rozstrzygając daną sprawę administracyjną. Nie jest też uprawniony do rozstrzygania spraw na podstawie zasad współżycia społecznego.

Na marginesie podkreślenia wymaga także, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane na świadczenia pielęgnacyjne środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w sposób jednoznaczny unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku.

Wobec treści skargi, w której zarzucono organowi naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy, Sąd zauważa, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej, w którym domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zatem nie procedował na podstawie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, którego naruszenie zarzucono w skardze. Zatem na marginesie tylko Sąd wskazuje, że w myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, zaś przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zacytowane przepisy określają zatem ściśle przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego i jedną z nich jest przesłanka podmiotowa, wyznaczająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących obowiązek alimentacyjny. Przesłankę tę ocenić należy w sposób analogiczny, co przedstawione powyżej zagadnienie prawne na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące kręgu osób uprawnionych do świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 17 ust. 1 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, gdy zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd nie dostrzegł z urzędu innych uchybień nakazujących jej uwzględnienie, należało orzec po myśli art. 151 P.p.s.a o jej oddaleniu.