Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 615/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i L. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części obejmującej rozstrzygnięcie: "umarza postępowanie w tym zakresie", 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie 50 (pięćdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na terenie działek nr ewid.[...], 626/11, 626/12 i 626/16, położonych w miejscowości Ś. wraz z wewnętrznymi instalacjami- wodociągową, kanalizacyjną, wentylacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz z przyłączem kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją elektryczną od budynku do złącza, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przepustem kablowym, oświetleniem terenu z latarniami, miejscami postojowymi oraz zjazdem indywidualnym z drogi publicznej gminnej - działka nr ewid.[...],

W uzasadnieniu organ uznał, że w związku z wystąpieniem M. i L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta G. Ś. z [...] listopada 2015 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tego obiektu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła K.-D. S. H. w R..

Zdaniem żalącej się, organ I instancji naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne rozumienie pojęcia zagadnienia wstępnego, ponieważ wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, nie została wstrzymana wykonalność tej decyzji.

Postanowieniem Wojewody K. – P. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie w całości i umorzono postępowanie w tym zakresie

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10, organ stwierdził, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 KPA, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 KPA. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Powyższą ocenę podzielił WSA w Warszawie w wyroku z 24 lutego 2012r. VII SA/Wa 2415/11.

Ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania wznowieniowego, stanowić będzie przesłankę wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie zaś z uchwałą 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. Do tej jednak chwili organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym.

Na postanowienie Wojewody K.– P. z dnia [...] marca 2017 r. M. i L. K. wnieśli skargę.

Zdaniem skarżących, zasadne było postępowanie Starosty [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Sprawa dotycząca decyzji o warunkach zabudowy może mieć istotne znaczenie dla toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, wobec czego zawieszenie miało swoje uzasadnienie i jako takie wymagało podjęcia czynności procesowej, jakim było wydanie zaskarżonego w sprawie postanowienia.

Jednocześnie toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta G. Ś. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy na rzecz K. D. S. H. w R. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ewid.[...], 626/11, 626/12 i 626/16, położonych w miejscowości Ś..

Sprawa wydanej przez Wójta G. Ś. decyzji o warunkach zabudowy wykazuje szereg niejasnych rozstrzygnięć, począwszy od przetargów na sprzedaż działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. W części zaś, w której organ uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na który powołały się organy obu instancji, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02, powołane orzeczenia dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie chodzi o przepisy art. 34 ust. 1 i 33 ust. 2 pkt 3 pr. budowlanego. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, a zatem zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego tak w odniesieniu do wyniku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jak i do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma zatem kwestia, czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy toczy się postępowanie nadzwyczajne (czy to o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy czy o wznowienie postępowania) w sprawie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że nie może być uznane w niniejszym postępowaniu za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynik postępowania nadzwyczajnego w sprawie dotyczącej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zachodzi bowiem w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie było możliwe wydanie decyzji. W obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy pozwalająca na rozstrzyganie w sprawie zasadności wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro pozostaje w obrocie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, jest ona wiążąca dla organów administracji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a.

Słusznie uznał organ odwoławczy, że nie można kierować się przewidywaniami co do wyniku innego postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny a nie faktyczny. Zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego jest dopuszczalne jedynie wtedy, kiedy wydanie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Związek przyczynowy, o którym mowa w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie.

Jak wyjaśnił tę kwestię NSA w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09 (dostępny w CBOSA) sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga w części dotyczącej uchylenia postanowienia starosty w zakresie zawieszenia postępowania jest nieuzasadniona, a zatem Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a.- orzekł o oddaleniu skargi w tej części.

Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

W przypadku zażaleń, odpowiednie zastosowanie znajduje także art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji podejmowanych przez organ odwoławczy. W zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine – "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie, co wprost wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania i możliwości umorzenia postępowania mimo uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu pierwszej instancji. Wystarczające będzie tylko wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne w żadnym razie nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno- reformacyjnego, na podstawie którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Na poparcie tej tezy można przywołać organ orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09; z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 115/11).

Zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, że postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach.

Skarga podlegała zatem uwzględnieniu w części w której organ umorzył postępowanie (w zasadzie tego rozstrzygnięcia nie uzasadnił), stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. uchylono w tej części postanowienie.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Sąd orzekł o uwzględnieniu części kosztów postępowania tj. połowy wartości uiszczonego wpisu, stosownie do wyniku postępowania przez częściowe uwzględnienie skargi.