Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 236/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 236/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skład majątku [...] wchodziła nieruchomość objęta dawną księgą [...] art. 19, tom. I karta 21 o pow. 109,9648 ha, stanowiąca własność J. i M. L., a także nieruchomość objęta dawną księgą [...] art. 2019 tom 10 karta 2019 o pow. 0,4010 ha, stanowiąca wyłączną własność J. L. W odniesieniu do powyższego majątku podjęta została decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] lutego 1946 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1948 r., stwierdzająca, że nieruchomości podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret PKWN").

Decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r., nr [...] jako rażąco naruszające art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN, wobec stwierdzenia, że znaczna część tej nieruchomości (47 ha) obejmowała lasy, które nie podlegały przejęciu na podstawie ww. dekretu. Tym samym pozostała część, jako nieprzekraczająca określonego w przepisie areału, nie mogła zostać w jego trybie przejęta.

Wnioskiem z [...] listopada 2013 r. J. L. (będący jednym z następców prawnych dawnych właścicieli) wystąpił o stwierdzenie, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W toku postępowania ustalono, że nieruchomości wchodzące w skład majątku [...] obejmują położone w gminie K. działki nr: [...] oraz części działek nr [...] i [...].

Wśród zgromadzonej w aktach archiwalnej dokumentacji, część (wytworzona w latach 1949-1950), obejmująca m.in.: protokół z [...] lutego 1949 r. z przekazania w zarząd i użytkowanie gruntów majątku [...] Nadleśnictwu P. na cele gospodarki leśnej; ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi (sporządzona ok. 1950 r.), wskazywała na brak w jego obszarze użytków leśnych. Część natomiast (z lat 1946-1949), obejmująca m.in.: protokół inwentaryzacji oraz przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości ziemskiej [...] z [...] marca 1946 r.; protokół z [...] czerwca 1948 r. w sprawie przejęcia nieruchomości [...] na reformę rolną oraz ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi według stanu na 1 stycznia 1949 r., wskazywała na istnienie tam dużego (47 ha) areału lasów.

W wyniku analizy tej dokumentacji, w powiązaniu z treścią przedwojennych map wojskowych oraz innych dowodów, Wojewoda [...], jak też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznali za bardziej wiarygodne, a przez to miarodajne dla oceny stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, te dowody, które wskazywały na istnienie w obszarze majątku lasów. Dokumenty, w których lasy pominięto, pochodzą z okresu po wydaniu usuniętego z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Mając zaś na względzie, że lasów i gruntów leśnych nie można uznać za składniki nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, powierzchnię lasów (47 ha) należało odjąć od ogólnej powierzchni majątku należącego do J. i M. L. (109,9648 ha), co powodowało, że był on znacznie niższy niż ustalony w przepisie normatyw 100 ha powierzchni ogólnej, niezbędny do zakwalifikowania jej jako nadającej się na cele reformy rolnej, a tym samym podlegającej przejęciu.

W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej odrębną własność J. L. (objętą dawną księgą [...] art. 219 tom 10 karta 219), której kwestia podpadania pod przepisy dekretu, ze względu na zróżnicowany stan własnościowy, musiała być rozważana odrębnie, to z racji jej powierzchni (0,4010 ha) w sposób oczywisty nie mogła ona spełniać przywoływanej przesłanki powierzchniowej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.) orzekł, że nieruchomość ziemska [...], o łącznej pow. 110,3658 ha, położona w gminie K., obecny pow. [...], stanowiąca dawne parcele nr: [...] i [...], objęte dawną księgą wieczystą [...] art. 19, tom 1, Karta 21, należąca do J. i M. L. oraz stanowiąca dawną parcelę nr [...], objętą dawną księgą wieczystą art. 219, tom 10, Karta 219, należąca do J. L., odpowiadające aktualnym działkom wymienionym w rozstrzygnięciu (z oznaczeniem prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych) nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W związku z podnoszonym na etapie odwoławczym wnioskiem o uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw leśnictwa na okoliczność wieku drzewostanu na nieruchomości, a także dowodu z Planu urządzenia lasu na lata 2009-2018 (załączonego do odwołania) i opinii biegłego do spraw rolnictwa na okoliczność możliwości prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, Minister zwrócił uwagę, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy okazał się wystarczający do rozpatrzenia wniosku następcy prawnego dawnych właścicieli. Nie było więc potrzeby dodatkowego zbadania wieku lasu, jego pochodzenia oraz możliwości prowadzenia na całej nieruchomości działalności rolniczej. Organ pierwszej instancji wymienił dokumenty zarówno sprzed wojny, jak i z okresu po jej zakończeniu, w których mowa jest o lasach na spornym majątku. Bez znaczenia dla sprawy jest, jaka była przyczyna ich powstania (np. brak opłacalności prowadzenia gospodarki rolnej, zaprzestania uprawy w wyniku działań wojennych, pojawienia się samosiewów gatunków lasotwórczych). Istotne jest, że gruntów tych nie można było wykorzystać do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej przez inne podmioty w dniu przejścia nieruchomości na cele reformy rolnej. Organ dodał, że dołączony do odwołania Plan urządzania lasu dla Nadleśnictwa L. nie odwzorowuje stanu faktycznego na dzień przejęcia spornej nieruchomości na cele reformy rolnej. Podaje on wiek drzew, ale nie można wykluczyć, że od 1944 r. do 2009 r. struktura lasu się zmieniała. Poza tym najstarsze drzewa wymienione w tym dokumencie mają 75-90 lat, co tylko dowodzi temu, że musiały one rosnąć już przed wojną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L., zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie swej decyzji jedynie na następujących dowodach: na protokole w sprawie opisu, inwentaryzacji oraz przejęcia pod Zarząd Państwowy nieruchomości ziemskiej [...] z [...] marca 1946 r., protokole z [...] czerwca 1948 r. w sprawie przejęcia nieruchomości [...] na reformę rolną i przekazanie jej Zarządowi Państwowych Nieruchomości Ziemskich, Okręg w B., ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na 1 stycznia 1949 r., wykazie remanentu ziemi państwowej, stan na 1 stycznia 1949 r., dokumentach: Województwo [...]. Segregacja i przydział majątków 1948-1951, powiat [...], protokół z posiedzenia Komisji Segregacyjnej z [...] stycznia 1949 r., sprawozdanie z [...] czerwca 1948 r. z podróży służbowej, a także na opublikowanych w Internecie mapach Wojskowego Instytutu Geograficznego z lat 1934 i 1938, księdze adresowej gospodarstw rolnych województwa [...] z 1929 r., co doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej niewłaściwego załatwienia;

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu protokołu z [...] lutego 1949 r. w sprawie przekazania Nadleśnictwu [...] majątku [...] na cele gospodarki leśnej, wyciągu z matrykuły podatku gruntowego, ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r., ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. C. 1945 r., planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa L. na lata 2009-2018, co doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej niewłaściwego załatwienia,

3. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji pomimo oczywistej, wskazanej przez skarżącego w odwołaniu, potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw rolnictwa i leśnictwa,

4. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika, że nieruchomości nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów,

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie, dlaczego zarzuty skarżącego powołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie zostały uwzględnione oraz poprzez nienależyte sformułowanie uzasadnienia faktycznego,

6. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,

7. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

8. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem przepisów prawa,

9. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN poprzez przyjęcie, że nieruchomość ziemska, na którą składał się majątek [...], o łącznej powierzchni 110,3658 ha, nie podlegała pod działanie ww. przepisu, a w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] (gdzie położone są sporne nieruchomości) i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN.

Na tle wykładni art. 2 dekretu PKWN w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, w ślad za poglądem wywiedzionym w 1990 r. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego W 3/89, że przez "nieruchomość ziemską", o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydawanej w ramach procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., zdaniem Sądu, kluczowe było ustalenie, czy nieruchomość należąca do J. i M. L. (jeśli chodzi o tę część dawnego majątku [...], która uregulowana była w dawnej księdze [...] art. 19 tom 1 Karta 21 na ich rzecz i obejmowała parcele o nr: [...] i [...]) oraz nieruchomość stanowiąca wyłącznie własność J. L. (parcela nr [...]), spełniały przesłankę powierzchniową, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, zważywszy na charakter użytków wchodzących w ich skład. W szczególności tę uwagę odnosić należy do nieruchomości objętych współwłasnością J. i M. L., której łączny areał wynosił 109,9648 ha. W przypadku nieruchomości stanowiącej własność J. L. (pow. 0,4010 ha) w sposób oczywisty norma obszarowa wskazana w dekrecie nie została spełniona, a tym samym nieruchomość nie mogła być przejęta na cele reformy rolnej niezależnie od tego czy ze względu na specyfikę użytków wchodzących w jej skład można było ją kwalifikować jako nieruchomość ziemską o charakterze rolnym. Jak zaś słusznie stwierdził Minister, kwestia podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu PKWN w stosunku do każdej z tych nieruchomości musiała być rozpatrywana odrębnie, ze względu na ich zróżnicowany stan własnościowy.

Jak podkreślił Sąd, zasadnicze znaczenie w sprawie możliwości zakwalifikowania nieruchomości stanowiących przed ich przejęciem na rzecz Państwa przedmiot współwłasności J. i M. L. jako "nieruchomości ziemskich" w rozumieniu dekretu PKWN, była kwestia istnienia w jej obszarze w dacie wejścia wżycie dekretu (13 września 1944 r.) lasów, których powierzchnia miała wedle ustaleń organów wynosić 47 ha. Te, o ile przekraczały 25 ha, przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), wobec czego nie mogły być objęte dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym – jeżeli znajdowały się w obszarze dawnego majątku ziemskiego – rzutowało to na ocenę możliwości jego przejęcia na cele reformy rolnej. Ich powierzchnia nie wliczała się bowiem do powierzchni ogólnej przejmowanej nieruchomości.

Sąd wojewódzki odniósł się do dokumentów, na które wskazywał skarżący, a które poddane zostały także analizie organów, i stwierdził, że nie sposób nie dostrzec, że zostały one wytworzone już po faktycznym przejęciu nieruchomości i po wydaniu orzeczeń w przedmiocie podlegania nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (obecnie wyeliminowanych z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc). Zatem oceny ich wiarygodności należało dokonać uwzględniając kontekst historyczny, w jakim zostały one sporządzone, biorąc także pod uwagę ich formalną stronę. Jak podkreślił Sąd, w sprawie niniejszej jest to o tyle istotne, że w części z przywoływanych przez skarżącego dokumentów dokonano ingerencji w pierwotnie zawarte tam zapisy, dokonując skreśleń i nanosząc w ich miejsce nowe dane (bez wyjaśnienia przyczyn tej ingerencji). Tak było w przypadku protokołu z [...] lutego 1949 r., gdzie naniesiono poprawki dotyczące powierzchni ujętych w nim gruntów rolnych i łąk. Z kolei w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. C. 1945 r. (sporządzonej prawdopodobnie w 1949 r.) dokonano skreślenia pierwotnie tam wymienionych lasów o pow. 47 ha, nieużytków pow. 33,8 ha oraz dróg o pow. 0,3 ha, a dopisano 64,6 ha pastwisk. Taki sposób sporządzenia dokumentów, w połączeniu z momentem ich wytworzenia (po faktycznym przejęciu nieruchomości i przekazaniu Nadleśnictwu), nie czyni ich dowodami wiarygodnymi, które mogą być przydatne przy rekonstruowaniu stanu faktycznego, jaki na nieruchomości istniał w dacie wejścia w życie dekretu PKWN. Tym bardziej, że inne dowody, wytworzone w okresie bliższym tej dacie, tego rodzaju ingerencji nie zawierają. Wskazują natomiast wprost na istnienie w majątku [...] obszarów leśnych o areale 47 ha. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, to tym dokumentom organy orzekające przyznały walor wiarygodności i na ich podstawie dokonywały rekonstrukcji, kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, elementów stanu faktycznego.

Nie bez znaczenia dla uznania większej wiarygodności ww. dokumentów (względem tych, w których lasów nie wykazano), jak podkreślił Sąd, ma również fakt, że przy sporządzaniu niektórych z nich (jak miało to miejsce w przypadku protokołu przejęcia nieruchomości z [...] marca 1946 r.) brał udział, obok przedstawicieli Powiatowego Urzędu Ziemskiego, także jej współwłaściciel, J. L. Trudno zaś zakładać, by podpisywał się on pod stwierdzeniami, których treści by nie akceptował, i które nie byłyby oparte na prawdzie. Na istnienie w obszarze majątku lasu o pow. ok. 50 ha pośrednio wskazywał on także w odwołaniu od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z 1946 r., opisując wówczas tę część nieruchomości, którą miała otrzymać w ramach podziału w 1936 r. jego córka, B. (vide uzasadnienie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] listopada 1948 r., w którym przywołano treść odwołania). Treść tych dokumentów, na co trafnie zwracał uwagę organ, koresponduje przy tym z obrazem nieruchomości wynikającym z analizy obejmujących m.in. teren majątku [...], map Wojskowego Instytutu Geograficznego z lat 1934 i 1938. Sam fakt, że nie zostały na nich naniesione granice nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] art. 19, tom I Karta 21 nie dyskwalifikuje ich wartości dowodowej. Zwłaszcza że uwidoczniona na nich została nazwa majątku, co jest wystarczające dla jego lokalizacji, przez to także, na bazie treści mapy, wyrobienie poglądu o otoczeniu przyrodniczym, w jakim wówczas on funkcjonował.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, ocenie materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, opartej na takim rozumowaniu, nie można przypisać znamion arbitralności. O owej arbitralności nie może też świadczyć sam fakt, że ocena dowodów dokonana przez organ i wyprowadzone z niej konkluzje odbiegają od oczekiwań jednej ze stron postępowania, zainteresowanej określonym kierunkiem rozstrzygnięcia.

Z dowodów tych wynika zaś, że [...] września 1944 r. co najmniej 47 ha, z niemal 110-hektarowego obszaru nieruchomości wchodzącej w skład majątku [...], stanowiło lasy. A skoro tak, to jego część nieleśna, która potencjalnie mogła być przeznaczona na cele reformy, jako nieprzekraczająca normy obszarowej ujętej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, działaniu tego przepisu podlegać nie mogła.

Sąd podzielił przy tym pogląd Ministra, że z punktu widzenia oceny podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, nie ma istotnego znaczenia wiek drzew obecnie występujących w strukturze lasu, w obrębie przejętej na tej podstawie nieruchomości. Stan zadrzewienia nieruchomości przez ponad 70 lat od jej przejęcia mógł ulec znacznej zmianie, zatem formułowanie na podstawie aktualnego wieku drzew miarodajnych opinii o stanie nieruchomości, istniejącym kilkadziesiąt lat wcześniej, nie byłoby możliwe. Zbędne było więc prowadzenie na tę okoliczność dowodu z planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa L. na lata 2009-2018 r., o co skarżący wnioskował w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następującej podstawie kasacyjnej:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, polegającą na przyjęciu, że powierzchnię nieruchomości ziemskiej należy pomniejszyć o lasy znajdujące się na tej nieruchomości, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej uzależnione było od wykorzystywania lub możności wykorzystywania tych nieruchomości do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej;

2. naruszenia przepisów postępowania, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak kompleksowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i utrudnia jej zaskarżenie.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez:

1. stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., nr [...];

2. zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 14 dni od dnia przekazania mu akt sprawy administracyjnej, decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] i orzeczenia, że nieruchomość ziemska [...] o powierzchni 109,9648 ha, położona w gminie Karsin, obecny powiat [...], stanowiąca dawne parcele numer: [...] i [...], objęte dawną księgą wieczystą [...] art. 19, tom 1 Karta 21, należąca do J. i M. L., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN albo decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...].

W przypadku stwierdzenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r. nie jest dotknięta wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r.

Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, w rzeczywistości istniały.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor skargi kasacyjnej.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ustanawia obowiązku odniesienia się do zarzutów skarżącego, ale zawiera dyspozycję orzekania niezależnie od zarzutów skargi. Niemniej wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odniósł się do protokołu z [...] lutego 1949 r. i ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] 1945 r. (sporządzonej prawdopodobnie w 1949 r.) i ocenił te dokumenty. Natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzają w istocie do zarzucenia Sądowi dokonania błędnej kontroli postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji o niepodpadaniu ww. nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów skarżącego kasacyjnie, nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Nie jest trafny postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Skarżący kasacyjnie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w jego ocenie to, że część gruntu mogła być zalesiona, nie powinno powodować odejmowania tej części od powierzchni ogólnej w sytuacji, gdy w lesie prowadzono lub można było prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie, zwłaszcza w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który stanowił o ogólnej powierzchni nieruchomości ziemskiej, a nie o powierzchni użytków rolnych. Wobec powyższego, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest niewłaściwa, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przypadku, gdy nieruchomość ziemska w województwie [...] przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej, to powierzchnia ta nie powinna być pomniejszana o użytki niebędące użytkami rolnymi, w tym o użytki leśne, jeżeli na tych użytkach możliwe było prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie.

Wykładnia powyższego przepisu zaprezentowana przez skarżącego kasacyjne jest wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela jednolite stanowisko, przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – co miało miejsce w niniejszej sprawie – nie przechodziły, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie o charakterze aktu nacjonalizacyjnego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) – zob. wyroki NSA z: 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1563/07, ONSAiWSA 2010/3/53; 11 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1384/07, CBOSA; 3 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2938/16, CBOSA; 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 463/17, CBOSA; 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3280/19, CBOSA.

W uzasadnieniu tych orzeczeń słusznie odwoływano się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, OTK 1990/1/26) oraz wyroku Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 653/04 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru "ziemskiego", a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Ponadto podkreślił, że "za przyjęciem takiego rozumienia określenia "nieruchomość ziemska" przemawia także treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 3 lit. b, na podstawie którego nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha, stanowiące własność osób fizycznych, których grunty nie są objęte przepisami artykułu 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Treść tego przepisu w części należałoby uznać za zbędną, gdyby przyjąć, że kompleksy leśne stanowiące własność osób będących właścicielami gruntów objętych przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej także były objęte przepisami wymienionego dekretu.".

Także w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". Jednocześnie uznał, że "należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia). W szczególności tego stanu rzeczy nie mogło zmienić skreślenie w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" (art. 1 ust 5 dekretu nowelizującego). Skoro bowiem określone nieruchomości przeszły już na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia dekretu z dnia 6 września 1944 r.), to późniejsza zmiana tego dekretu nie mogła spowodować ponownego przejścia tych samych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Oznaczałoby to bowiem, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej najpierw przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym (z dniem 13 września 1944 r.), a następnie na podstawie tego samego dekretu przejęto na własność Skarbu Państwa (z dniem 19 stycznia 1945 r.) jeszcze inne nieruchomości ziemskie. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej wskazanych względów pogląd skarżącego, że nieruchomość ziemska – w rozumieniu dekretu o reformie rolnej – obejmowała nie tylko grunty użytkowane rolniczo, ale także lasy i grunty leśne, ponieważ jedynym kryterium oceny czy nieruchomość ziemska podpadała pod przepisy dekretu o reformie rolnej jest kryterium powierzchniowe i możliwość prowadzenia w lesie działalności wytwórczej w rolnictwie, jest nieuzasadniony. W konsekwencji, dokonując wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że powierzchnię nieruchomości ziemskiej należy pomniejszyć o lasy znajdujące się na tej nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.