Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1191/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art. 1, art. 6, art. 66 par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 199 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 151, art. 183 par. 1i 2, art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 248/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od J. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. P. i uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. o zwrocie wniosku A. P., J. P. oraz C. S. w przedmiocie wypłaty rekompensaty z tytułu przejęcia przez państwo, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, gruntów leśnych o powierzchni 2894,06 ha.

W uzasadnieniu organ podał, iż obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN. Zatem właściwym dla dochodzenia roszczeń z tytułu takiego przejęcia jest sąd powszechny. Minister powołał się w tym względzie na uchwałę z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy wyżej wskazanego dekretu, oraz wyrok z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/07, pub. LEX nr 346965), w którym postawiono tezę, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Dalej Minister stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), na którym strony oparły wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych, odsyłając jednocześnie do przepisów odrębnych, które nie zostały uchwalone do chwili obecnej.

Zatem roszczenie z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej

Minister wyjaśnił również, że wniosek strony o przyznanie i wypłatę rekompensaty z dnia [...] października 2008 r. został zwrócony skarżącemu postanowieniem, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia postępowania, a decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego.

Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1/ art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, kiedy w sprawie winno być wydane rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzja),

2/ art. 66 § 3 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., bowiem w sprawie już wszczętej winna zapaść decyzja merytoryczna umarzająca postępowanie, jako że sprawa została rozpoznana co do istoty,

3/ art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie jest władny do przyznania i wypłaty rekompensaty,

4/ art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy tak podstawowych zasad, jakimi są zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą, do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Sąd I instancji wskazał, że J. P. oraz A. P. i C. S., podaniem z dnia [...] października 2008 r., wnieśli - w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju – o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3. Przedmiotem podania było więc żądanie przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów, a nie jak to rozumował organ, roszczenie dotyczące nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Zatem stanowisko organu, że obecnie nie ma żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN w kontekście przedstawionej treści wniosku, było nietrafne.

Zgodnie z regulacją art. 7 ustawy o zasobach roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu I instancji przepis ten stanowi gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. W konsekwencji oznacza to, że obecnie nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych.

Zatem z art. 7 ustawy o zasobach nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego, bądź też miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Nieuprawniony był więc wniosek organu, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynika wprost z art. 7 ustawy o zasobach, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia, jakim jest stwierdzenie o właściwości sądu powszechnego. W ocenie Sądu I instancji użycie w przepisie zwrotu rekompensata mogłaby przemawiać za właściwością organu. Po pierwsze bowiem, w związku ze sformułowaniem, że roszczenia "zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa", to Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, ze zm.), reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz.U. Nr 116, poz. 787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego. Po drugie prawo administracyjne już takim pojęciem posługuje się w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przekazującą sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na określonych w tej ustawie warunkach na drogę postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji nie można było w sprawie uznać, że właściwość sądu powszechnego w sprawie wynikała w sposób oczywisty z podania. Tym samym organ błędnie zastosował art. 66 § 3 k.p.a., a co za tym idzie naruszył art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał także, że wniosek w przedmiocie wypłaty rekompensaty - stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. - wszczął postępowanie administracyjne. Zatem jeżeli organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis, w oparciu o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, winien umorzyć postępowanie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej,

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, 95 i 146 Konstytucji, poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa, obarczając go odpowiedzialnością za brak odrębnych przepisów pozwalających na przyznanie rekompensaty w trybie art. 7 przytoczonej ustawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że właściwym organem w niniejszej sprawie jest Minister Skarbu Państwa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w mniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej musi wykazywać się przymiotem sprawy administracyjnej (art. 1 k.p.a.), tzn. muszą istnieć przepisy prawa zawierające upoważnienie dla organu administracji publicznej do załatwienia sprawy na drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być regulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Sama norma art. 7 ustawy o zasobach nie nakłada na Ministra Skarbu Państwa żadnego obowiązku, nie wskazuje też żadnego innego organu do załatwienia sprawy. Zatem wobec braku odrębnych regulacji wskazujących na tryb dochodzenia rekompensaty, niewłaściwy i błędny jest wniosek Sądu, iż to Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy.

Nieuzasadniony jest także, w ocenia kasatora, wniosek Sądu I instancji, że za właściwością organu przemawia sformułowanie art. 7 ustawy o zasobach, wskazujące na środki budżetu państwa jako źródło rekompensaty. Odwołanie się do środków budżetowych jest ogólne i powoduje, iż wniosek o rekompensatę winien być skierowany do Ministra Finansów, jako organu właściwego w zakresie budżetu Państwa. Jednocześnie nietrafne jest powiązanie pojęcia rekompensaty z art. 7 ustawy o zasobach, z rekompensatą przewidzianą w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ta druga w sposób szczegółowy wskazuje m.in. właściwy w sprawie organ administracji publicznej, tryb dochodzenia roszczeń, sposób wypłaty rekompensaty, tryb oraz źródło, z którego wypłaty są dokonywane. Poza tym dysponowanie przez Ministra Skarbu Państwa Funduszem Reprywatyzacyjnym, utworzonym na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397), nie oznacza możliwości swobodnego rozporządzania środkami zgromadzonymi na rachunku tego funduszu.

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 w zw. z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji R.P. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, że Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa. Jak wskazał organ art. 10 Konstytucji wprowadza trójpodział władzy. Przeprowadzenie procesu legislacyjnego leży w kompetencjach władzy ustawodawczej (art. 95 Konstytucji), natomiast do obowiązków Rady Ministrów należy wykonywanie ustaw uchwalanych przez parlament (art. 146 Konstytucji). W ocenie Ministra Sąd nie uwzględnił, iż zasada demokratycznego państwa prawa oznacza także przestrzeganie zasady trójpodziału władzy.

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania kasator stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane przez art. 66 § 3 k.p.a. Przede wszystkim Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Ponadto obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 k.c. dają podstawę do twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Zatem organ administracji publicznej dokonując oceny charakteru sprawy, słusznie przyjął stanowisko o zwrocie wniosku ze stosownym pouczeniem o możliwości dochodzenia roszczenia o rekompensatę przed sądem powszechnym.

Kasator podniósł również okoliczność nieuwzględnienia przez Sąd I instancji treści art. 66 § 4 k.p.a., który dopuszcza spór negatywny o właściwość pomiędzy organem administracji a sądem powszechnym. Analiza postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i 1991 k.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ (organ administracji publicznej albo sąd), do którego zainteresowany skierował podanie.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa błędne jest także stanowisko Sądu, iż wniosek w niniejszej sprawie wszczął postępowanie stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. reguluje przesłanki wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. organ prowadzi postępowanie w należących do jego właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei decyzją administracyjną jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej. Zatem wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie . W przypadku gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1, jest to bezwzględna przeszkoda do wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy roszczenia, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego, a zatem, czy zachodzi dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach objętych wymienionym przepisem.

Dopuszczalność drogi administracyjnej uzależniona jest od spełnienia wymogów przewidzianych w art. 1 k.p.a. Przepis ten określa zakres podmiotowy i przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można było ją zakwalifikować jako sprawę administracyjną. Są to wymogi podmiotowe i przedmiotowe. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie tego organu do rozpoznania sprawy musi wynikać z normy prawa materialnego. W sensie przedmiotowym z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji. Tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie ją rozstrzygać wydając decyzję administracyjną.

Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz Art. 104, Nb 3,s. 473).

Zasadniczą kwestią w każdej sprawie jest zatem obiektywny charakter prawny żądania, np. czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z treści art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, będącego podstawą roszczeń skarżących, wynika jedynie, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zatem ta norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji, ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem.

Tak więc aby organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie rekompensaty za utracone mienie, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Przepis taki nie istnieje w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Brak jest bowiem normy prawnej pozwalającej ustalić właściwy organ i uprawnienia strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana norma prawna – art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego. Należałoby uznać, że powyższy przepis jest przepisem blankietowym, nie tworzącym stosunku prawnego. Z tych względów należy przyznać rację Ministrowi Skarbu, gdy zarzuca w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, polegającej na uznaniu, że norma ta stanowi podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji. Jak trafnie podkreśla w skardze kasacyjnej Minister Skarbu Państwa Sąd I instancji błędnie wywiódł, że z art. 7 nie wynika, aby sprawa miała charakter administracyjny lub charakter cywilny, a mimo to powinna być rozpoznana przez organ administracji.

Aby uznać właściwość organu administracji do rozstrzygania sprawy, kompetencje tego organu muszą wynikać z przepisu prawa, bowiem właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy nie można domniemywać .

W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznając, że jako organ administracji nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie roszczeń wywodzonych przez skarżących z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zwrócił wniosek w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Organ wywiódł bowiem, że spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych wynikające z uchylonego już dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym i dlatego istniały podstawy do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Stanowisko organu administracji zakwestionował Sąd I instancji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Sąd stwierdził ponadto, że organ administracji, w sytuacji uznania, że powołany art. 7 nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 §1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Przypomnieć należy, że przed wejściem w życie zmiany art. 66 § 3 k.p.a., wprowadzonej przepisem art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271), w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 3 k.p.a., gdy żądanie strony dotyczyło sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu przez organ administracji ( por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, publ. ONSA 1990/1/16). Wspomniana wyżej nowelizacja art. 66 § 3 k.p.a. polegała na określeniu formy zwrotu podania, tj. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz doprecyzowaniu, że zwrot podania następuje wtedy, gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Równocześnie dodany został § 4 do art. 66 k.p.a., przewidujący, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Aby nie zachodziła sytuacja, że zarówno organ, jak i sąd mogą uznać się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, ustawodawca dokonał również nowelizacji art. 1991 k.p.c. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art. 177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak się podkreśla w literaturze "w świetle art. 177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu" (patrz: Adam Zieliński, Państwo i Prawo 2003 r., Nr 4, s.20 oraz Wiesław Skrzydło Komentarz do art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002 r., wyd. IV).

Z treścią art. 177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 § 3 k.p.c., zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy, a tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów, sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Konsekwencją domniemania właściwości sądów powszechnych jest ocena, że sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji jest sprawa mająca autonomiczny charakter nie będąca sprawą cywilną, sądowoadministracyjną lub karną. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Tym samym nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można przyjąć, że nie da się wykluczyć administracyjnego charakteru żądania wywodzonego z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Jak zostało już wykazane ustawodawca w art. 7 wymienionej ustawy nie zawarł żadnego stwierdzenia o właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty. Samo bowiem stwierdzenie, że wypłata rekompensat ma nastąpić ze środków budżetu państwa, nie jest wystarczające do przyjęcia właściwości organu administracji.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji należy wskazać, że z dniem 1 września 2004 r., w wyniku nowelizacji kodeksu cywilnego, wszedł w życie art. 4171, który przewiduje drogę sądową do dochodzenia naprawienia szkody wynikającej z niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa (patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., sygn. III CZP 139/08, Biuletyn Sądu Najwyższego 2009/5/7, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006 r., sygn. III CSK 138/05, OSP 2008/3/27). Zagadnienie to nie było jednak przedmiotem niniejszej sprawy.

Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienia procesowe, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych postanowień, zamiast oddalenia skargi. Jednakże naruszenie to było jedynie konsekwencją naruszenia przepisów materialnych, a zatem zachodziła możliwość rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art.188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że zachodzą szczególne okoliczności spowodowane zaniedbaniem legislacyjnym ustawodawcy, którego skutków nie mogą ponosić obywatele.