Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 27/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2019 r. nr NRŚ-OR.7534.6.2019.MP w przedmiocie uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. (znak GNiŚ.6830.1-7.2015) wydaną w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy P. prawa własności działki nr [...], AM-[...], obręb P., objętej księgą wieczystą nr [...], którą wydzielono pod drogę publiczną – Starosta Jaworski orzekł:

1. ustalić na rzecz A. K. odszkodowanie w kwocie 39 039,37 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy trzydzieści dziewięć zł 37/100), za udział wynoszący 3/16 części w prawie własności ww. nieruchomości;

2. ustalić na rzecz A. K.(1) odszkodowanie w kwocie 130 131,26 zł (słownie: sto trzydzieści tysięcy sto trzydzieści jeden zł 26/100), za udział wynoszący 5/8 części w prawie własności ww. nieruchomości;

3. ustalić na rzecz Z. D. odszkodowanie w kwocie 39 039,37 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy trzydzieści dziewięć zł 37/100), za udział wynoszący 3/16 części w prawie własności ww. nieruchomości;

4. zobowiązać do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1, 2 i 3 Gminę P.

Nadto Starosta wskazał, że: "Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego."

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z umorzeniem postępowania w całości ze względu na brak skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności działki nr [...]. Alternatywnie odwołująca się zażądała kasacji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na: nałożenie na Gminę obowiązku zapłaty odszkodowania obciążającego Skarb Państwa, naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie Gminy o wpływie pisma A. K. i A. K.(1) z dnia 24 stycznia 2019 r., przyjęcie za dowód operatu szacunkowego, zawierającego wady go dyskwalifikujące. Nadto, skarżąca upatruje uchybienia w: błędnym określeniu jako przedmiotu wyceny działki nr [...], nieprawidłowym zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej określane jako "r.wyc."), nieuwzględnieniu § 36 ust. 6 pkt 2 r.wyc. jako kluczowego przepisu wykonawczego, błędnej interpretacji zasady korzyści, nieprawidłowym określeniu rodzaju (nieruchomości drogowej) i obszaru rynku, braku podobieństwa - pod względem stanu i przeznaczenia - przyjętych do porównań nieruchomości drogowych do działki nr [...], naruszeniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; zwanej dalej "u.g.n") poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, naruszeniu art. 4 pkt 17 u.g.n poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości z terenów miast nieodpowiadających wielkości i charakterowi wsi P., nieuwzględnieniu art. 154 u.g.n w zakresie ustalenia przeznaczenia, błędnym ustaleniu stanu prawnego działki nr [...], tj. pominięcie podwójnego przeznaczenia i braku skutku prawnorzeczowego w odniesieniu do jej całej powierzchni, pominięciu kluczowego do zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n przepisu wykonawczego § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc..

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. (Nr NRŚ-OR.7534.6.2019.MP) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. a także art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 9a u.g.n, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej: zdanie drugie, trzecie i czwarte zawarte w punkcie 4 rozstrzygnięcia - oznaczone kursywą - i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt VI Ns 2/13, Sąd Rejonowy w Z. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w J. dokonał częściowego działu spadku po zmarłej J. K., w ramach którego m.in. zniósł współwłasność niezabudowanej działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w P., w ten sposób, że wydzielił z tej działki gruntu, stosownie do opinii biegłego geodety:

działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha i przekazał ją na współwłasność A. K.(1) w 5/8 części, A. K. w 3/16 części i Z. D. w 3/16 części;

działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha i przekazał ja na wyłączną własność A. K.(1);

działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha i przekazał ja na wyłączną własność A. K.(1).

Opisane postanowienie stało się prawomocne w dniu 20 marca 2013 r., po czym, w dniu 4 grudnia 2013 r. Z. D. i M. K. zawarli ugodę przed Sądem Rejonowy w Z. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w J., w sprawie o sygn. akt VI C 870/13. Na jej mocy Z. D. zobowiązała się przenieść na rzecz M. K. udział wynoszący 1/16 części w działce [...]. Wykonując postanowienia tej ugody, w dniu 9 stycznia 2014r. Z. D. dokonała na rzecz M. K. darowizny udziału wynoszącego 1/16 części we własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Umowę darowizny i jej skutki ujawniono w księdze wieczystej wpisem z dnia 16 stycznia 2014 r.

W międzyczasie, kolejnymi wpisami w księdze wieczystej nr [...] ujawniano skutki postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13. Mianowicie w dniu 20 grudnia 2013 r. w dziale [...] zaktualizowano opis nieruchomości o geodezyjne skutki podziału. Natomiast wpisami z dnia 27 grudnia 2013 r. z księgi wieczystej odłączono działki nr [...] i nr [...], a w dziale II ujawniono prawo własności działki nr [...], przysługujące – A. K.(1), A. K. i Z. D. - w udziałach wynikających z treści ww. postanowienia, które stanowiło podstawę wpisu tych praw.

Następnie, w dniu 17 kwietnia 2014 r. - na wniosek Zastępcy Wójta Gminy P. - Sąd Rejonowy w Jaworze IV Wydział Ksiąg Wieczystych, zamieścił w księdze wieczystej nr [...], wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy P. Natomiast w rubryce podstawa prawna wniosku w księdze wieczystej wpisano art. 98 ust. 1 u.g.n.

W tak zakreślonych okolicznościach Z. D. (pismem z dnia 15 czerwca 2015 r.) oraz A. K.(1) i A. K. (pismem z dnia 2 lipca 2015 r.) wystąpili do Starosty Jaworskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], która - jako przeznaczona pod drogę publiczną gminną - przeszła na własność Gminy P. Do obu wniosków dołączono pisma dokumentujące negocjacje prowadzone pomiędzy byłymi właścicielami a osobami reprezentującymi Gminę P.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r. (znak GNiS.6830.1. 2015.2016), Starosta Jaworski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 205 200,00 zł na rzecz wnioskodawców, stosownie do wielkości przysługujących im udziałów, z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy P. prawa własności przedmiotowej działki, a także o zobowiązaniu do jego zapłaty Gminę P. Jednakże odwołanie Gminy skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia Starosty w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 2017 r.)

Następnie decyzją z dnia 13 września 2018 r. Wójt Gminy P. wydał decyzję znak RB.6831.20.3.2018, którą na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n z urzędu zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na parcele nr [...] i nr [...] (pkt 1). Z kolei w pkt 2 rozstrzygnięcia stwierdzono, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha została wydzielona pod poszerzenie publicznej drogi krajowej. Z podstawą prawną i rozstrzygnięciem decyzji podziałowej koresponduje treść uzasadnienia, z którego wynika, że kryterium podziału było wyodrębnienie parcel przeznaczonych pod drogi publiczne różnych kategorii, z jednoczesnym przytoczeniem treści art. 98 ust. 1 u.g.n. Na podstawie tej decyzji sąd wieczystoksięgowy w księdze wieczystej nr [...], dokonał wpisów obejmujących wykreślenie działki nr [...], wypisanie i odłączenie działki nr [...], do utworzonej dla niej księgi wieczystej, a także wpisanie działki nr [...], która pozostała własnością Gminy P. Nadto dokonano założenia księgi wieczystej nr [...], wraz z ujawnieniem w niej prawa własności działki nr [...], na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Jaworskiego.

Natomiast Starosta Jaworski - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. (znak GNiŚ.6830.1-7.2015), działając m.in. w oparciu o art. 98 ust 3 u.g.n, orzekł jak w przywołanej na wstępie osnowie decyzji. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że wraz z uprawomocnieniem się przedmiotowego postanowienia Sądu, prawo własności całej działki nr [...] przeszło na rzecz Gminy P., która "dokonała wpisu jako właściciel całej nieruchomości'". Jednocześnie pomimo mieszanego przeznaczania tej parceli, Gmina nie wystąpiła do właściwego sądu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Bez znaczenia jest natomiast ww. decyzja podziałowa, albowiem przejście części działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa będzie podstawą do wszczęcia kolejnego postępowania odszkodowawczego.

Za wiarygodny i sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n i r.wyc. uznano także przedłożony w sprawie operat szacunkowy.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n: działki gruntu wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela, lub użytkownika wieczystego (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W tej samej dacie, z mocy prawa, zachodzi skutek w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala odrębną decyzją, starosta w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n).

W świetle powołanych przepisów, organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n, w szczególności powinien więc wyjaśnić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego i decydujące jest tu przeznaczenie działki wydzielonej pod drogę publiczną, wynikające z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stąd niezależnie od zawartości podstawy prawnej, decyzja wywołuje takie skutki, o których rozstrzygnął wydający ją organ, bądź - ex lege - ustawodawca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabycie gruntu w tym trybie następuje z mocy prawa. Dokonywany w trybie art. 6268 § 1 k.p.c. wpis w księdze wieczystej prawa własności ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny. W przypadku gdy skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej zostały ujawnione w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości - poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego - nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, jeżeli żadna ze stron postępowania nie neguje prawidłowości takiego wpisu w odpowiednim trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego bądź w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r., poz. 1916, ze zm.; dalej jako "ukwih").

Kolejnym zagadnieniem istotnym w sprawie prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n, jest weryfikacja, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane. Wreszcie rzeczą organu jest dokonanie rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu bądź operatów szacunkowych.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Wojewoda wyjaśnił, że niezależnie od tego, czy w dacie uprawomocnienia orzeczenia zatwierdzającego podział, działka nr [...] była przeznaczona pod drogi dwóch różnych kategorii - w księdze wieczystej ujawniono wynikający z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n skutek prawny tego orzeczenia, który polegał na pozbawieniu określonych w nim osób prawa własności przedmiotowej parceli na rzecz Gminy P. Dokonano tego na dwa odrębne wnioski. Mianowicie, wpisem z dnia 27 grudnia 2013 r. ujawniono osoby uprawnione do dziedziczenia działki nr [...], na mocy orzeczenia zawartego w postanowieniu sygn. akt VI Ns 2/13. Natomiast wpisów ujawniających skutek wynikający z art. 98 ust. 1 u.g.n dokonano na wniosek Gminy, oparty na ww. postanowieniu, projekcie podziału i dokumencie interpretującym treść planu, sporządzonym przez Gminę. Mający charakter deklaratoryjny, wpis z dnia 17 kwietnia 2014 r., ujawnił stan prawny zaistniały z mocy samego prawa w dniu 20 marca 2013 r. W tej sytuacji wobec brzmienia art. 3 ust. 1 ukwih, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i organ administracyjny nie ma możliwości, aby dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z przepisu art. 98 ust. 3, w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n, wynika, że odszkodowanie przysługuje właścicielom (użytkownikom wieczystym), którzy w dacie uprawomocnienia się orzeczenia o podziale (uostatecznienia decyzji podziałowej) utracili prawo własności (użytkowania wieczystego) działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Stąd w rozpatrywanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia jest stan prawny, który zaistniał w dniu i w wyniku uprawomocnienia się postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13, czyli 20 marca 2013 r. Z treści opisanych wyżej wpisów wynika natomiast, że skutek ten polegał na przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy P. W tej samej dacie prawa własności ww. nieruchomości pozbawiono troje wymienionych na wstępie uczestników postępowania spadkowego. Skutek prawny tego zdarzenia nie został przy tym zweryfikowany i wykreślony w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego przez właściwy sąd powszechny. Nie doszło zatem do obalenia domniemania, że beneficjentem podziału zatwierdzonego ww. postanowieniem była Gmina P. Stan prawny nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] istniejący w dniu 20 marca 2013 r. wciąż jest więc chroniony domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i musi być uwzględniony podczas rozstrzygania w niniejszej sprawie do określenia: podmiotu, na który z mocy prawa przeszła własność wydzielonej pod drogę działki nr [...], zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania oraz przedmiotu wierzytelności.

Dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z tytułu zdarzenia prawnego następującego z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n, a także podmiotów uprawnionych do jego uzyskania, nie jest natomiast rozstrzygający stan prawny istniejący w dacie orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy doszło do cesji wierzytelności. Zatem podmiotem uprawnionym do odszkodowania może być również osoba, która nie była właścicielem nieruchomości w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej bądź uprawomocnienia orzeczenia sądu, lecz nabyła od takiego uprawnionego - byłego właściciela - wierzytelność mającą za przedmiot odszkodowanie za nieruchomość, w drodze przelewu dokonanego na podstawie art. 509 k.c.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody nie można więc przyjąć, że zdarzenia mające miejsce po dniu 20 marca 2013 r. determinują określenie podmiotowej i przedmiotowej strony niniejszego postępowania odszkodowawczego. Nie wpłynęły na to ani umowa darowizny z dnia 4 grudnia 2013 r., ani decyzja podziałowa z dnia 13 września 2018 r. Z treści umowy darowizny nie wynika bowiem, że polegała ona na cesji części wierzytelności, jaką stanowi przysługujące Z. D. odszkodowanie za udział w prawie własności działki nr [...], lecz na darowaniu M. K. udziału wynoszącego 1/16 części w prawie własności tej nieruchomości. Jednakże z mocy samego art. 98 ust. 1 u.g.n, z dniem uprawomocnienia się postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13, prawo własności tej ww. parceli, przeszło na rzecz Gminy P. De facto zatem, spadkobiercy którym przyznano działkę nr [...], nie nabyli prawa własności, lecz wierzytelność mającą za przedmiot odszkodowanie, a z uzyskanych w toku postępowania wyjaśnień wynika, że strony nie zawarły umowy cesji wierzytelności, polegającej na przeniesieniu (np.: w drodze darowizny) przez Z. D. na rzecz M. K., udziału w prawie do odszkodowania za działkę nr [...] wynoszącego 1/16.

Odnosząc się do decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że stanowił on odrębne zdarzenie, które nie ma wpływu na istotę niniejszego postępowania, gdyż jego przedmiot stanowi odszkodowanie przysługujące w związku ze zdarzeniem prawnym będącym następstwem uprawomocnienia się postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13. Natomiast ostateczna decyzja podziałowa z dnia 13 września 2018 r. - co najwyżej - może stanowić podstawę odrębnych roszczeń i rozliczeń pomiędzy Gminą P. a Skarbem Państwa. Jednocześnie, ujawnienie w księdze wieczystej nr [...] następstw ww. decyzji podziałowej, nie polegało na wyeliminowaniu - ze skutkiem wstecznym - skutków prawnych postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13. Wojewoda nadmienił przy tym, że w pozyskanym w drugiej instancji odpisie zupełnym z księgi wieczystej nr [...] wciąż figuruje wpis dokonany w dniu 17 kwietnia 2014 r., na podstawie postanowienia sygn. akt VI Ns 2/13. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, bezpodstawne są zarzuty i żądania Gminy oparte na twierdzeniu, że działka nr [...] nie przeszła na jej własność, a skutek z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n zaistniał dopiero w dacie uostatecznienia się ww. decyzji podziałowej. Zdaniem Wojewody nie ma wątpliwości, że działka nr [...] w całości była przeznaczona pod drogi publiczne. Poza sporem pozostaje przy tym, że częściowo przeznaczona była pod drogę kategorii gminnej - obszar oznaczony na rysunku planu symbolem KL [...], oznaczającym "drogi i ulice lokalne" - a częściowo pod drogę kategorii krajowej, teren oznaczony symbolem KGP [...], oznaczającym "drogę główną ruchu przyspieszonego" (zob. wypisy i wyrysy z planu z dni: 17 lutego 2016 r. i 8 lipca 2019 r.).

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w realiach rozstrzygniętej sprawy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, na drodze cywilnoprawnej. Pomimo prowadzonej korespondencji oraz rozmów bezpośrednich utrwalonych w protokołach strony nie doszły do porozumienia.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podzielił pozytywną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonaną przez organ I instancji odrzucając przy tym bezpodstawne zarzuty Gminy, oparte na błędnym poglądzie, że jest ona zobowiązana do zapłaty odszkodowania jedynie za prawo własności działki nr [...].

W kontekście powyższego organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem wyceny jest tu prawo własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogi publiczne. Jego wartość biegła wyceniła z zastosowaniem podejścia porównawczego, które opiera się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n), w przez nieruchomości podobne należy tu rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n).

W niniejszej sprawie doboru materiału porównawczego i określenia cech wpływających na wartość nieruchomości dokonano w oparciu o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Przyjęto stan nieruchomości z dnia wydania postanowienia o dziale spadku i zniesieniu współwłasności - orzekającego o podziale nieruchomości - oraz prawidłowo uwzględniono kluczowe kryterium podobieństwa, które wynika z przepisów szczególnych § 36 r.wyc. W niniejszej sprawie ze względu na niewielką ilość adekwatnych transakcji okres analizy wydłużono do września 2015 r. W pierwszej kolejności zbadano rynek lokalny, obejmujący gminę P., gminy sąsiednie, aż do obszaru całego powiatu jaworskiego. Brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi zrodził konieczność objęcia analizą rynku regionalnego, czyli terenu województwa dolnośląskiego. Działanie to było zgodne z r.wyc. Operując w granicach rynku regionalnego, rzeczoznawczym biegła ograniczyła się do powiatów, które były zbliżone do jaworskiego, pod względem: charakteru, wielkości, rozwoju gospodarczego, a także uwarunkowań ekonomicznych i funkcjonalnych. Tym samym - stosownie do § 26 ust. 3 r.wyc. - określając rodzaj i obszar rynku, uwzględniła zarówno przedmiot wyceny jak i podobieństwo rynków. Umożliwiło to zlokalizowanie na rynku regionalnym 20 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, które w jej ocenie posiadały atrybuty rynkowe najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Wskazała przy tym, że cecha "kategoria drogi" nie wpływa na uzyskiwaną cenę transakcyjną, stąd dopuszczalna była wycena działki nr [...] w całości, bez potrzeby poszukiwania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi dwóch kategorii, tudzież bez konieczności odrębnej wyceny części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę gminną, a odrębnej części przeznaczonej pod drogę krajową.

W oparciu o opisany zbiór 20 nieruchomości, określono cenę średnią - stanowiącą średnią arytmetyczną wszystkich cen jednostkowych (Cśr = 20,96 zł/m2) - oraz wyodrębniono ceny: minimalną (Cmin = 10,00 zł/m2) i maksymalną (Cmax = 28,57 zł/m2), co umożliwiło ustalenie zakresu współczynników korygujących (dolny: Umin - 0,4771; górny: Umax = 1,3631). Powyższe dane posłużyły do dokonania korekty trzech cech rynkowych nieruchomości wycenianej - "lokalizacja", "otoczenie, sąsiedztwo" oraz "dostęp do nieruchomości" - które biegła oceniła jako, kolejno: "średnia", "średnie" oraz "dobry". Dla cechy "dostęp do nieruchomości" była to ocena najlepsza w trzystopniowej skali, natomiast dla pozostałych atrybutów były to oceny środkowe w skali. Określając wartość współczynników korygujących cech "lokalizacja" i "otoczenie, sąsiedztwo", biegła przyjęła wartość na poziomie odpowiednio 0,5000 i 0,3000, zamiast na poziomie Umin + (Umax - Umin)/2. Na stronach 13 i 14 operatu wyjaśniła to asymetrycznością rozkładu badanych cen transakcyjnych, która sprawia, że w przypadku, gdy ilość ocen cech rynkowych wynosi 3, oceny skrajne przyjmują wartości zgodne z zakresem współczynników korygujących (tj. Umin lub Umax), natomiast ocena środkowa przyjmuje wartość równą wadze danego atrybutu. Co istotne, opisaną procedurę dopuszczają Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW).

Następnie rzeczoznawca wyliczyła sumę współczynników korygujących (1,0726), przez którą przemnożyła cenę średnią (20,96 zł/m2), uzyskując w ten sposób wartość rynkową 1 m2 gruntu jako przedmiotu prawa własności (22,48 zł/m2). Pozwoliło to ustalić wartość prawa własności działki nr [...], a tym samym wynik końcowy wyceny: 208 210,00 zł (iloczyn wartości 1 m2 gruntu i jego powierzchni [...] m2, po zaokrągleniu z 208 209,76 zł).

Wojewoda w całej rozciągłości zanegował zarzuty Gminy dotyczące przedmiotowej opinii wskazując, że biegła nie naruszyła żadnego z powołanych w odwołaniu przepisów "ugn" i "r.wyc.". Natomiast przedstawiona przez Gminę wykładnia tych przepisów jest nieprawidłowa i odbiega od zaprezentowanej przez Wojewodę wykładni, mającej oparcie w utrwalonych poglądach judykatury. W tym kontekście wskazano, że nie można interpretować przepisów "r.wyc." w sposób sprzeczny z nadrzędnymi przepisami "ugn". Dotyczy to m.in. przepisów § 36 ust. 6 pkt 2 i § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc.

Nadto Wojewoda stwierdził, że przedmiotem wyceny powinna być działka nr [...], która przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy P. W świetle przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n, w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n, to ją bowiem wydzielono pod drogę publiczną i za tą parcelę przysługuje odszkodowanie. Zdaniem Wojewody, przepisy te należy uwzględnić podczas interpretacji art. 130 ust. 1 u.g.n, przyjmując, że przez "nieruchomość" jakiej dotyczy wymóg - ustalenia wysokości odszkodowania według stanu i przeznaczenia "nieruchomości" w dniu wydania decyzji o podziale (orzeczenia zatwierdzającego podział) – trzeba rozumieć "nieruchomość" w granicach działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Spójnie z taką wykładnią, § 36 ust. 4 r.wyc. odwołuje się do "przejętej z mocy prawa nieruchomości", która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny jest nieruchomość w granicach działki nr [...], dla której rzeczoznawca prawidłowo uwzględniła zarówno stan, jak i przeznaczenie. Bezpodstawne są zatem wszystkie zarzuty dotyczące niezastosowania się przez rzeczoznawczynię do wymogów wynikających z art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 u.g.n, § 36 ust. 6 pkt 2 r.wyc. W sposób adekwatny do podstaw faktycznych wyceny zastosowany został również przepis § 36 ust. 4 r.wyc. W miarodajnej dacie nieruchomość w granicach działki nr [...] była bowiem w całości przeznaczona pod drogi publiczne, co prawidłowo - zgodnie dyspozycją art. 154 u.g.n - uwzględniła biegła i w efekcie właściwie określiła rodzaj rynku, dokonując prawidłowego doboru obiektów porównawczych.

Zdaniem Wojewody, nie znalazły uzasadnienia również zarzuty naruszenia przepisów art. 134 ust. 4 u.g.n i § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc. Zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n, tudzież jej wariant, ujęty w § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc., mogą mieć bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, jest odmienne od sposobu użytkowania odpowiadającego jej przeznaczeniu w dacie wydania decyzji podziałowej. Z samej istoty art. 98 ust. 1 u.g.n wynika natomiast, że aby w ogóle doszło do pozbawienia prawa własności na mocy tego przepisu, w dacie podziału nieruchomość musi być przeznaczona pod drogę publiczną, a realizacja tego przeznaczenia stanowi cel "quasi wywłaszczenia" (wydzielenia pod drogę działki gruntu). Zastosowanie metody proponowanej w odwołaniu nie ma oparcia ani w stanie przedmiotu wyceny, ani w przepisach prawa.

W końcowej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że dopatrzył się on uchybień procesowych w działaniu organu I instancji w tym naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., jednakże pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast naruszenie art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. - z którym wiąże się konieczność ingerencji w sentencję decyzji pierwszoinstancyjnej - wynika z powtórzenia w punkcie 4 rozstrzygnięcia zapisów art. 132 ust. 1a u.g.n., art. 132 ust. 3 u.g.n i art. 132 ust. 2 u.g.n, czyli z orzeczenia, że: "Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.". Powołane przepisy "u.g.n" stosuje się bowiem z mocy prawa i tym samym ich dyspozycja nie podlega reglamentacji administracyjnoprawnej. Uzasadniało to zatem orzeczenie przez Wojewodę o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części obejmującej: zdania drugie, trzecie i czwarte punktu 4 rozstrzygnięcia i w tym zakresie umorzenie postępowanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi zasadniczo powtórzono i rozwinięto dwie główne tezy odwołania. Po pierwsze, argumentację dotyczącą niespełniania przez ww. postanowienie o dziale spadku warunków z art. 98 ust. 1 u.g.n co oznacza, że skutkiem uprawomocnienia orzeczenia Sądu nie było przejście działki nr [...] z mocy prawa na własność Gminy, gdyż ww. postanowienie nie stanowi "orzeczenia o podziale" w rozumieniu powołanego przepisu, albowiem:

- Sąd pominął Gminę P., czego nie uczyniłby, gdyby jego orzeczenie miało kwestionowany przez skarżącą charakter;

- Sąd nie orzekł wprost o skutku polegającym na przejściu przedmiotowej działki na własność Gminy;

- istotą postanowienia był dział spadku, a nie podział, który stanowił jedynie czynność techniczną służącą realizacji celu procesowego;

- bez znaczenia jest przy tym, że Gmina złożyła wniosek o dokonanie na jej rzecz, na podstawie art. 98 u.g.n, wpisu prawa własności działki nr [...], ponieważ była do tego zmuszona koniecznością zapewnienia dojazdu do kilkudziesięciu innych działek budowlanych, a bez prawa własności nie mogła kontynuować robót budowlanych.

Po drugie, zdaniem skarżącej, operat z dnia 10 grudnia 2018 r. nie może stanowić dowodu w sprawie. Gmina ponowiła w tym zakresie:

- postulat wyceny działki nr [...], według przeznaczenia działki nr [...], co miałoby wynikać z wykładni przepisów § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z § 36 ust. 1 r.wyc., który - zgodnie z regułą interpretacyjną lex specialis derogat legi generali - wyklucza zaaprobowaną przez Wojewodę wykładnię art. 130 ust. 1 u.g.n (skoro działka nr [...] nie istniała w dacie wydania decyzji podziałowej to powinna być wyceniona według stanu i przeznaczenia nieruchomości z której została wydzielona, bez uwzględnienia ustaleń decyzji podziałowej, czyli z uwzględnieniem mieszanego przeznaczenia rolno-drogowego);

- zarzut niezastosowania zasady korzyści, w sposób wywiedziony przez skarżącą z przepisów art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc.

Z treści skargi wynika również, że skarżąca zarzuca Wojewodzie, że nie podał on jakiegokolwiek uzasadnienia krytycznej oceny zawartej w odwołaniu argumentacji Gminy w kwestii braku prawnorzeczowego skutku ww. postanowienia Sądu.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona przez nią decyzja Wojewody winna zostać uchylona, gdyż narusza art. 6, 7 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2019 r. (nr NRŚ-OR.7534.6.2019.MP) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Jaworskiego z dnia 12 lutego 2019 r. (znak GNiŚ.6830.1-7.2015) wydaną w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy P. prawa własności działki nr [...], AM-[...], obręb P., objętej księgą wieczystą nr [...], którą wydzielono pod drogę publiczną. Wojewoda utrzymał w mocy niniejszą decyzję w zakresie w jakim Starosta Jaworski orzekł o ustaleniu:

1. na rzecz A. K. odszkodowania w kwocie 39 039, 37 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy trzydzieści dziewięć zł 37/100), za udział wynoszący 3/16 części w prawie własności ww. nieruchomości;

2. na rzecz A. K.(1) odszkodowania w kwocie 130 131, 26 zł (słownie: sto trzydzieści tysięcy sto trzydzieści jeden zł 26/100), za udział wynoszący 5/8 części w prawie własności ww. nieruchomości;

3. na rzecz Z. D. odszkodowania w kwocie 39 039, 37 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy trzydzieści dziewięć zł 37/100), za udział wynoszący 3/16 części w prawie własności ww. nieruchomości;

4. zobowiązania do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1, 2 i 3 Gminy P.

Jednocześnie Wojewoda uchylił decyzję Starosty w zakresie w jakim orzekała ona, że: "Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.".

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi w pierwszym rzędzie samo wystąpienie skutku prawnorzeczowego w postaci nabycia z mocy prawa przez skarżącą własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 14 lutego 2013 r., przeznaczonej pod drogę publiczną. Sporna jest także kwestia prawidłowości dokonania wyceny tejże nieruchomości z uwagi na przyjęcie jej niewłaściwego przeznaczenia.

Zdaniem Sądu, podniesione w tym zakresie zarzuty są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 98 u.g.n, którego ust. 1 stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Wreszcie – zgodnie z kluczowym w niniejszej sprawie ust. 3 art. 98 u.g.n - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W realiach badanej sprawy, w zasadzie rozstrzygające znaczenie ma to, że na wniosek Wójta Gminy P. Sąd Rejonowy w Jaworze zamieścił w księdze wieczystej nr [...] wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy P., która to działka została uprzednio wydzielona postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 14 lutego 2013 r., załączonym do wniosku o dokonanie tegoż wpisu. Mocą postanowienia z dnia 14 lutego 2013 r. dokonano bowiem działu spadku po J. K., obejmującego m.in. wydzielenie - stosownie do opinii biegłego geodety - z działki gruntu nr [...] działki nr [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...], [...], znaczona została symbolem: KL[...] – komunikacja publiczna – drogi i ulice lokalne. W ocenie Sądu, niniejsze orzeczenie objęte jest dyspozycją art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten przewiduje bowiem, że opisane w nim skutki wynikają nie tylko z decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, ale także z orzeczenia sądu o takim podziale. Chodzi tu o orzeczenie sądu cywilnego, w którym sąd dokonał prawnego podziału nieruchomości, w którego ramach dokonał także wydzielenia działki pod drogi publiczne zgodnie z wymogami wynikającymi z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, gdyż przywołane wyżej postanowienie sądu cywilnego doprowadziło do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną i – wbrew twierdzeniom skarżącej – z chwilą jego uprawomocnienia zrodziło skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia z mocy prawa na Gminę własności spornej nieruchomości aktualizując prawo do żądania odszkodowania z tego tytułu. Dokonany bowiem na mocy tego postanowienia podział, przez wydzielenie spornej nieruchomości pod drogę publiczną, wykreował nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego A. K., A. K.(1) i Z. D. prawa rzeczowego. Istotne jest przy tym to, że utrata własności wydzielonej działki nastąpiła tu ex lege, a zatem skutek prawny w postaci utraty własności działki wydzielonej pod drogę nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia, ale jego następstwo, które to w realiach badanej sprawy jest konsekwencją samego podziału geodezyjnego jako zdarzenia, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Nadto, zostało potwierdzone mocą deklaratoryjnego wpisu w księdze wieczystej poprzez ujawnienie w dziale II prawa własności skarżącej, który chroniony jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis taki – jak przyjął chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 651/16 - pomimo swojego deklaratywnego charakteru daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia własności działki z mocy prawa na rzecz Gminy i jest wiążący dla organów orzekających o ustaleniu odszkodowania, a stanowisko to jest tym bardziej racjonalne w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie a zatem, gdy jest kwestionowane wystąpienie skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Niniejsze w badanej sprawie jest tym bardziej istotne, że żadna ze stron nie neguje prawidłowości wpisu w trybie uregulowanym k.p.c lub ustawie o księgach wieczystych i hipotece. W tych okolicznościach Sąd nie miał wątpliwości, że w realiach badanej sprawy, doszło do przejście z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz Gminy, a podnoszone w tym zakresie w toku postępowania odwoławczego oraz w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podobnie brak było też podstaw do podzielenia twierdzeń skarżącej formułowanych względem przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie przyjętego tam sposobu wyceny. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 u.g.n wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji (orzeczenia) o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje natomiast przepis § 36 ust. 1 i ust. 4 r.wyc. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (orzeczenia o podziale) albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (por. też orzeczenie NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 186/19 CBOSA).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ma ono pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017r., I OSK 2699/15 NSA wyjaśnił, że: przepis § 36 ust. 4 r.wyc jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 i odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe".

Wobec powyższych uwag stwierdzić należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji o podziela (tu: orzeczenia sądu) była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest więc porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 200/20; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - CBOSA).

W realiach badanej sprawy, w ocenie Sądu, po pierwsze właściwe przyjęto, że przedmiotem wyceny była działka nr [...], która to stanowi przedmiot odszkodowania, gdyż to ona przeszła z mocy prawa na rzecz skarżącej. Po drugie zaś, rzeczoznawca majątkowy w sytuacji, w której nieruchomość była przeznaczona pod drogę na dzień wydania orzeczenia o podziale (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego), dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych obejmując analizą rynek lokalny oraz regionalny i przyjmując ostatecznie jako bazę wyceny grupę 20 transakcji z okresu od września 2015 r. do daty wyceny. Z konstrukcji znajdującego w sprawie zastosowanie § 36 ust. 4 r.wyc wynika bowiem wprost, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku nieruchomości drogowych, a więc takich, które zostały nabyte pod inwestycje drogowe. Jak wyżej podkreślono, tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Właściwie także przeprowadzono wycenę przy użyciu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, co też w sposób wnikliwy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując poszczególne czynności podejmowane przez rzeczoznawcę w trakcie sporządzanej oceny, której efekt końcowy stanowi przedłożony operat. Sąd zwraca przy tym uwagę, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, którego oceny dokonują organy w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA: z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, CBOSA). Jak przyjmuje judykatura, dowód z opinii biegłego podlega ocenie głównie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega natomiast ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 135/18 – dostępne w CBOSA). Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie mogą więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

W niniejszej sprawie organy dokonały oceny operatu szacunkowego w ramach przyznanych przepisami uprawnień. Nie dostrzeżono nieprawidłowości dotyczących osoby sporządzającej i podpisania operatu oraz jego kompletności. W procesie wyceny, biegła prawidłowo określiła istotne dla procesu wyceny daty, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości. Prawidłowo ustaliła także jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania orzeczenia o podziale nieruchomości, opisała stan nieruchomości, dokonała analizy rynku lokalnego i regionalnego oraz kompleksowo określiła wartość rynkową gruntów zajętych pod drogę publiczną. W sposób odpowiadający przepisom prawa oraz logicznie i przekonująco biegła wyjaśniła wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, wychwyciła cechy różniące nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne na terenie regionu oraz nieruchomości wyceniane, ustaliła także właściwe współczynniki korygujące, przez co operat ten mógł stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym nie znajdują uzasadnienia podnoszone w skardze zarzuty zaniechania dokonania wyceny według stanu i przeznaczenia nieruchomości, z której została wydzielona, a zatem działki nr [...] i uwzględnienia jej mieszanego przeznaczenia rolno-drogowego. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. przewidującego zasadę korzyści. Po pierwsze dlatego, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., kompleksowe regulacje odnoszące się do ustalenia odszkodowania zawarte są w przepisach § 36 rozporządzenia a w ramach zawartych tam regulacji znalazły się także unormowania będące egzemplifikacją zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wywody prawne zawarte w wyroku NSA z dnia NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 186/19 CBOSA). Po drugie, w realiach badanej sprawy nie znajduje zastosowania zasada korzyści ( jak też jej egzemplifikacja z przywołanego przepisu rozporządzenia), gdyż cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości. Wyklucza to więc zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 r.wyc., który stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób taki, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni. W niniejszej sprawie taka zaś sytuacja nie ma miejsca.

Sąd uznał, że nie okazały się też zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzonemu postępowaniu i podjętym decyzjom nie można bowiem zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Analiza przekazanych wraz ze skargą akt sprawy, wykazuje bowiem, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W należyty sposób wyjaśniono bowiem, okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawa materialnego. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jak również art. 6 i 7 k.p.a. Zupełnie chybiony jest zarzut, jakoby Wojewoda nie dokonał krytycznej oceny zawartej w odwołaniu argumentacji skarżącej w kwestii braku prawnorzeczowego skutku w postaci przejścia własności spornej nieruchomości na jej rzecz. W treści bowiem sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób szeroki i z odniesieniem się do występujących okoliczności faktycznych i prawnych oraz powołaniem poglądów judykatury wyjaśnił dlaczego w jego ocenie taki skutek wystąpił, a zaprezentowane przez niego stanowisko jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa podzielił tut. Sąd.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.