Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2125/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 30/11 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 30/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 51 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sposobu użytkowania budynku warsztatowo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w J. [...], gmina P., nakazał G. K. przedłożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia następujące dokumenty:

1) zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakie obowiązywały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) ekspertyzę wykonaną przez uprawnioną osobę dotyczącą oddziaływania zrealizowanej inwestycji (budynku z funkcją warsztatową) na środowisko naturalne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozbiórka przedmiotowego budynku w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, której żąda J. K., jest z mocy prawa niemożliwa, gdyż obiekt został zrealizowany na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę – decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...] - i wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Natomiast w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwie udzielonego pozwolenia na budowę przez Wojewodę Mazowieckiego, prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie zmierza do stwierdzenia czy sposób użytkowania przedmiotowego budynku jest możliwy. Organ pouczył stronę, że na powyższe postanowienie zażalenie nie przysługuje.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Prokurator Okręgowy w Radomiu oraz G. K.

Prokurator Okręgowy zaskarżył ww. postanowienie w zakresie w jakim nałożono na G. K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanej przez uprawnioną osobę dotyczącą oddziaływania zrealizowanej inwestycji na środowisko. W ocenie Prokuratora nałożenie ww. obowiązku jest bezprzedmiotowe, gdyż nie doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Podniósł, że ewentualna ekspertyza w sprawie powinna dotyczyć czynności lub robót budowlanych jakie należy wykonać, aby przywrócić prawidłowa funkcję obiektu.

G. K. w swoim zażaleniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu pierwszej instancji do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez udzielenie jej zezwolenia na użytkowanie warsztatu samochodowego, niekoniecznie z prowadzeniem usługi lakiernictwa. W ocenie żalącej się, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Radomiu jest w posiadaniu niezbędnych dowodów i opracowań, które pozwalają na ostateczne merytoryczne rozstrzygniecie. Zwróciła również uwagę, że w sprawie nie występuje klasyczna samowola budowlana, ponieważ posiadała ona pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionych w sprawie zażaleń uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że głównym celem postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego jest wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem przepisów. Dodatkowo w takim postanowieniu można nałożyć obowiązek dostarczenia inwentaryzacji, ocen technicznych lub ekspertyz. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wstrzymał robót budowlanych, a jedynie nakazał przedłożenie określonej dokumentacji, do czego nie był umocowany. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zaświadczenie wójta gminy o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest jednym z dokumentów, o których mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Podniósł również, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest wyjątkowo przewlekle i nieudolnie przez organ szczebla powiatowego. Wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 1998 r. udzielającej pozwolenia na budowę było rażące naruszenie prawa, które polegało na pozytywnym rozpatrzeniu sprawy bez kompletnej dokumentacji wymaganej przepisami prawa. Ponadto osoba podpisująca decyzję o pozwoleniu na budowę dopuściła się przestępstwa, o czym orzekł Sąd Rejonowy w Z. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...]. Zdaniem organu odwoławczego z przebiegu sprawy wynika także, że inwestor działał w złej woli na szkodę właściciela działki – J. K. (sfałszowanie oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę budynku warsztatowo-garażowego). Oceniając zatem wskazane okoliczności organ odwoławczy uznał, że tak istotne braki w dokumentacji budowlanej powinny skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast inwestor realizując przedmiotową budowę dokonał samowoli budowlanej, która powinna być oceniana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że na zaskarżone postanowienie zażalenie przysługiwało.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła G. K. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., a także art. 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej wskazane w postanowieniu braki w dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę były prawdopodobnie wynikiem niedbalstwa lub złej woli pracownika organu gminy, co zostało stwierdzone wyrokiem. Tak więc organ nie może zarzucać skarżącej działania w złej woli na szkodę właściciela działki – J. K. z powodu przestępstwa popełnionego przez pracownika organu gminy. Ponadto skarżąca podniosła, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego. Skutkiem tej decyzji było właśnie wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. Uchylając natomiast to orzeczenie zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy zmienił zdanie wskazując, że realizując budowę inwestor dokonał samowoli budowlanej, która powinna być oceniana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Taka sugestia organu odwoławczego powoduje, zdaniem skarżącej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, co może wywołać nieodwracalne, niezgodne z prawem skutki. W związku z powyższym w ocenie skarżącej zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie organom w oparciu o jakie przepisy i w jaki sposób powinny przeprowadzić przedmiotowe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż budynek zlokalizowany w miejscowości J. został wybudowany w oparciu o ostateczną decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 1998 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-garażowego. Po wybudowaniu budynku Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność tej decyzji. Zdaniem sądu należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. Tak więc sąd, powołując się na wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, wskazał, że co do zasady inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Inwestor bowiem, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego, działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, iż inwestor nie może być obciążany negatywnymi skutkami błędnej decyzji organu. Sąd zauważył również, że w sytuacji, gdyby inwestor w sposób zamierzony, celowy swoim postępowaniem zmierzał do uzyskania wadliwego pozwolenia na budowę, mając świadomość tego, że gdyby nie jego działanie nie doszłoby do wydania decyzji, to wtedy należy rozważyć, czy istotnie nie powinien być zastosowany tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do konieczności zastosowania w przypadku G. K. trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego nie jest prawidłowe. Uznanie bowiem przez organ odwoławczy, że prawidłowe procedowanie organu architektoniczno-budowlanego nie doprowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za trafnością przyjętego stanowiska. Zdaniem sądu oznaczałoby to przerzucenie na inwestora negatywnych skutków błędu organu. Ponadto sąd zauważył również, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jako podstawę do dalszego procedowania przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, w ocenie sądu, zmienność poglądów, bez zmiany stanu faktycznego jest naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa.

W dalszej kolejności sąd zauważył, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu było ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. W przypadku uznania, że wybudowanie obiektu nie jest zgodne z prawem, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do rozbiórki obiektu lub jego części. Przy czym postanowienia wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczą różnych sytuacji. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już wykonanych, natomiast art. 50 Prawa budowlanego do robót, które jeszcze nie zostały zakończone. Tym samym zdaniem sądu nakazane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 51 Prawa budowlanego obowiązki nie znajdują oparcia w powyższych przepisach. Kwestię robót już wykonanych reguluje bowiem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd zauważył także, że decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego może być wydana tylko raz. W związku z tym ustalenie czy i jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, dla którego właściwym trybem jest wydanie stosownego postanowienia. Dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ będzie mógł podjąć właściwą decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając zatem sprawę ponownie organ powinien rozważyć zastosowanie właściwego trybu legalizacji przedmiotowej budowy, ustalić czy budowa narusza przepisy prawa, a jeśli tak podjąć właściwe środki w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania – J. K. Wnosząc o uchylenie wyroku w całości, sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na pominięciu istotnych okoliczności ujawnionych w toku niniejszego postępowania, a mających znaczenie dla oceny zasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, w szczególności takich jak: świadome usytuowanie przez inwestora budynku w granicach działki, samowolna i bezprawna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a przede wszystkim uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę na skutek popełnienia przestępstwa, o czym świadczy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. wydany w sprawie [...];

- art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w sytuacji gdy przy prawidłowym rozpoznaniu wniesionej skargi w granicach sprawy oraz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, należało uznać, że organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, powodującego konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia, że stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do konieczności zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego nie jest prawidłowe, w sytuacji gdy organ drugiej instancji dokonał prawidłowego zastosowania przytoczonego przepisu prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. podniósł, że to na jego wniosek Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-garażowego dla inwestora. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dla zasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego nie bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zauważył to również sąd w zaskarżonym wyroku wskazując, że w sytuacji gdy inwestor zmierzał do uzyskania wadliwego pozwolenia na budowę, należy rozważyć możliwość zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem J. K. decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana na skutek popełnionego przestępstwa. Podstawą bowiem jej wydania było sfałszowane oświadczenie wnoszącego skargę kasacyjną, wyrażające zgodę na budowę przedmiotowego budynku. Świadczy o tym prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. wydany w sprawie [...]. Na mocy powyższego wyroku pracownik organu gminy został uznany za winnego tego, że w marcu 1998 r. w celu użycia za autentyczny złożył w Urzędzie Gminy dokument w postaci oświadczenia wyrażającego zgodę na budowę budynku garażowego w ten sposób, że dopisał wyraz "warsztatowego" oraz datę 18 marca 1998 r., który następnie stał się podstawą wydania zezwolenia na jego budowę, działając na szkodę J. K. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wprawdzie sprawcą czynu nie był sam inwestor, to jednak był on jedyną osobą, która uzyskała korzyść na skutek popełnionego przestępstwa. Trudno zatem przyjąć, aby działanie pracownika organu gminy odbyło się bez wiedzy samego inwestora. Do powyższego przekonuje ponadto wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. wydany w sprawie [...], na mocy którego T. K. został uznany za winnego tego, że w okresie od 18 października 2005 r. do 8 kwietnia 2006 r., zmienił sposób użytkowania swojego budynku warsztatowo-garażowego bez wymaganego zgłoszenia w ten sposób, że mimo braku warunków wykonywał w nim lakierowanie pojazdów. Tak więc w ocenie J. K. inwestor w sposób świadomy od początku podejmował działania charakteryzujące się brakiem poszanowania przepisów prawa oraz w sposób rażący naruszające jego chroniony przez prawo interes, a zwłaszcza zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. imisji pośrednich. Prowadzona bowiem przez inwestora działalność w miejscu położenia przedmiotowego budynku jest szczególnie uciążliwa, gdyż poza hałasem dochodzi do imisji substancji zawierających lotne związki organiczne, które są rakotwórcze i niebezpieczne dla zdrowia.

W związku z powyższym zdaniem J. K., sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok zupełnie pominął okoliczności, w jakich doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postawę samego inwestora. Naruszenie natomiast przepisów postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, prowadzącego do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jako całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na pominięciu istotnych okoliczności takich jak: świadome usytuowanie przez inwestora budynku w granicach działki, samowolna i bezprawna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a przede wszystkim uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę na skutek popełnienia przestępstwa.

Brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., oznacza obowiązek dokonania przez sąd oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Niezwiązanie natomiast granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku badania tych aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Tryby postępowania organów nadzoru budowlanego określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Nie ma znaczenia dla prawidłowości wyboru jednego z powyższych trybów sposób usytuowania przedmiotowego budynku. W żadnym z tych trybów nie może być również badana kwestia ewentualnego samowolnego użytkowania tego budynku, nie ma ona bowiem jakiegokolwiek wpływu na jego wynik. Wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie ma także jakichkolwiek dowodów wskazujących, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na skutek popełnienia przestępstwa. Prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. wydany w sprawie [...] nie dotyczy inwestora, ale pracownika organu, który został uznany za winnego tego, że w marcu 1998 r. w celu użycia za autentyczny złożył w Urzędzie Gminy dokument w postaci oświadczenia wyrażającego zgodę na budowę budynku garażowego w ten sposób, że dopisał wyraz "warsztatowego" oraz datę "18 marca 1998 r.".

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia, że stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do konieczności zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego nie jest prawidłowe.

Zakres przedmiotowy art. 50 Prawa budowlanego obejmuje obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tj. nie będące wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego), a zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Przepisy art. 50 Prawa budowlanego mają także zastosowanie w sytuacji, w której stwierdzono nieważność bądź uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dalsze prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Art. 51 Prawa budowlanego jest wprawdzie ściśle związany z regulacją zawartą w art. 50 powołanej ustawy, tym niemniej w obecnym stanie prawnym możliwe jest samodzielne jego zastosowanie bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 7 umożliwia właściwemu organowi nałożenia obowiązków również w odniesieniu do robót już wykonanych, w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku z przyczyn oczywistych nie jest konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostały już zakończone.

Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały odrębność postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz postępowania opartego na art. 51 tej ustawy. Należy mieć na uwadze, że tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych.

W ugruntowanym orzecznictwie za niedopuszczalne uznano traktowanie jako sprawcę samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego inwestora, który zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (na skutek stwierdzenia jej nieważności, uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego lub w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego). W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego, nie może orzec rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie ma w takim przypadku art. 51 Prawa budowlanego. Również zgodnie z tym przepisem może być wydany nakaz rozbiórki, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków technicznych, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania legalizacyjnego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.