Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 377/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi S. T., A. T., M. T., A. W., M. T.2, R. P., S. M., S. W. i W. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-333/2018/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. T., R. P. z domu T., A. T., M.T., S. V., V. F., M. T., S.M., A. V. (dalej, jako skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2022 r. znak DAP-WPK-727-1-333/2018/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda Bielski decyzją z dnia 19 lipca 1991r., znak: GG.I-8224b/34-172/6/91 (dalej, jako: decyzja z 1991 r.), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewid. gruntów w obr. S., obj. księgą wieczystą [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 1991 r. wystąpili: W. T., A. V., A. T., R.P., S. T., R.T., reprezentowani przez pełnomocnika.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawców zarzucił niezawiadomienie o sprawie i niedoręczenie decyzji wnioskodawcom. Nadto wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa i powołał się na toczące się wówczas przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie w sprawie niepodpadania ww. nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13).

Organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. Następnie, postępowanie zostało z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął zawieszone postępowanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji z 1991 r., stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że komunalizacja zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Wszczęcie zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo organ wskazał, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Organ podał, że zarówno z karty inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej z dnia 19 lipca 1991r., jak i samej decyzji wynika, że działki nr [...], [...] oraz [...], obręb S., objęte były księgą wieczystą [...]. W piśmie z dnia 27 października 2021 r. znak: DZKO/KR1 B/00000451/21, Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych poinformował, iż na wniosek z dnia 28 lutego 1978 r. Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta w S.nr Dz.Kw [...], nr [...] Państwowe Biuro Notarialne w S. przyłączyło do księgi wieczystej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S., działkę ewidencyjną nr [...], powstałą z części pgr 1kat.: [...] i [...] ujawnionych w zbiorze dokumentów nr [...]. Na wniosek z dnia 6 czerwca 1980r. nr Dz.Kw [...] działka numer [...] zmieniła konfigurację powiększając się kosztem części działki ew. nr [...] i przyjęła oznaczenie [...]. Na skutek wniosku z dnia 20 lutego 1991r. nr Dz.Kw. [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Z powyższego wynika zatem, zdaniem organu, że od przyłączenia do księgi wieczystej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. działki ewidencyjnej nr [...], do czasu wydania decyzji z 1991 r., jako właściciel działek nr [...], [...] oraz [...], położonej w S. figurował Skarb Państwa.

Organ podkreślił, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej.

W konsekwencji powyższego, w związku z istnieniem na dzień komunalizacji z mocy prawa tj. 27 maja 1990 r., w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej m. in. dla działek nr [...], [...] oraz [...], obręb S., wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym.

Z tych względów, zważywszy na wyżej wskazaną treść ksiąg wieczystych, brak jest, zdaniem organu, podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie, dane ujawnione w księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w ww. dacie był ujawniony jako właściciel nieruchomości. Organ administracji orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej nie jest władny do oceny prawidłowości podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Minister podniósł, że wnioskodawcy nie wykazali, że posiadali w dacie komunalizacji tytuł o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie legitymują się oni przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu koszty postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego, a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego podczas gdy są oni następcami prawnymi właściciela spornej nieruchomości działek nr [...], [...], [...], a w sprawie wykazano, iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. I SA/Wa 2650/20, z dnia 26 marca 2021 r. I SA/Wa 35/21, z dnia 3 października 2019 r. I SA/Wa 2040/17, z dnia 18 lipca 2017 r. I SA/Wa 487/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., I OSK 2079/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w wyrokach z dnia 22 stycznia 2009 r. II SA/Ke 764/08 i II SA Ke 4/09 oraz orzeczone w tych samych sprawach kuzynów skarżących wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., I OSK 992/09 i I OSK 677/09, orzeczone w takich samych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r. II SA/Kr 360/13 oraz z dnia 21 czerwca 2013 r. II SA/Kr 359/13, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1084/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2020 r. II SA/Bd 879/19,);

art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GZ.rn.625.309.2014, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak: WS-III.7515.1.21.201 l.IB stwierdzającą, że parcele katastralne: [...] oraz [...], [...] i [...] w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w S. (poprzednio S.), nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

a. nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GZ.rn.625.309.2014, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak: WS- III.7515.1.21.201 l.IB, w której stwierdzono, że parcele katastralne nr: [...] oraz pgr [...], [...] i [...] w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w S. (poprzednio S.), nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;

b. niedopuszczalnym pominięciu bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości składającej się z działek o obecnym oznaczeniu nr [...], [...], [...] w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r., a w konsekwencji w dniu 19 lipca 1991 r., a także w dniu komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. (por. orzeczony w sprawie skarżących prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017r., I SA/Wa 487/17 oraz załączone w aktach sprawy ostateczne decyzje administracyjne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i innych naczelnych organów administracji państwowej, orzeczone w ostatnich latach, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018r., I OSK 2264/17);

c. oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżących w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza:

karty inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bielskiego z dnia 19 lipca 1991 r., na której to karcie w prawym górnym rogu znajduje się zapis:

"Oznaczenie nieruchomości. Wg. księgi wieczystej KW [...]. Oznaczenie dokumentu na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem: uchwała Sądu Grodzkiego w S. [...] z 22.02.1947r."

wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], pomimo, iż na dzień 27 maja 1990 r. oraz na dzień 19 lipca 1991 r. właścicielem działek nr [...], [...], [...] nie był Skarb Państwa, błędnie wpisany na podstawie uchwały Sądu Grodzkiego w S. z dnia 22 lutego 1947 r., [...] podjętej na wniosek i na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 30 stycznia 1947 r., [...], a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny skarżących: J.T.;

wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 688/18, którym oddalono skargę Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GZrn.625.309.2014 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt: I OSK 1642/19, którym oddalono skargę kasacyjną Gminy S. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 668/18, wydanych w prejudycjalnie zakończonej sprawie m.in. o niepodpadanie działek nr [...], [...], [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

w szczególności nieuzasadnione pominięcie w zaskarżonej decyzji dowodu z następujących dokumentów:

decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GZrn.625.309.2014;

decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak: WS-111.7515.1.21.201 l.IB;

uchwały Sądu Grodzkiego w S. z dnia 22 lutego 1947 r., [...],

wniosku i zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z 30 stycznia 1947 r.;

postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 20 kwietnia 1978 r.;

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 688/19;

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/19;

poświadczenia Sądu Rejonowego w S. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 9 października 2001 r. (Nr Dz. [...]) dotyczące parcel wymienionych w zbiorze dokumentów numer [...] (dawniej [...]);

orzeczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Z. z dnia 2 lipca 1946 r. nr [...];

mapy – szkicu z działkami parcelacyjnymi nr [...], [...], [...], [...];

postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia 18 maja 1962 r. nr [...];

zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w S. z dnia 20 kwietnia 1978 r. (nr [...]);

pełnego odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] – wpis 2 pkt d;

art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 K.p.a.) poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. dla nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], a uprzednio w lwh [...] księgi [...], i lwh [...] ks. gr. gm. kat. S., które to prawo własności działek odpowiadających obecnie działkom [...], [...] i [...] zostało wpisane na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 30 stycznia 1947 r. w lwh [...] ks. gr. gm. kat. S., a następnie zostało przepisane do księgi wieczystej KW nr [...], na podstawie zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 20 kwietnia 1978 r., nr [...], gdzie widniał wpis prawa własności Skarbu Państwa tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, iż pomimo istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GZrn.625.309.2014, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak: WS-III.7515.1.21.201 l.IB stwierdzający, że parcele katastralne: pb [...] oraz pgr [...], pgr [...] i pgr [...] w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w S.(poprzednio S.), nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, która to decyzja była organowi znana, a mimo to Minister umorzył postępowanie i przyjął, iż doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją Wojewody Bielskiego z dnia 19 lipca 1991 r., pomimo, iż wiedział, że w tym dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, ze zm.);

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r. w sytuacji, gdy działki, których ta decyzja dotyczyła nie stanowiły w dniu 19 lipca 1991 r. własności Skarbu Państwa - mienia ogólnonarodowego (państwowego);

art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U Nr 19 poz. 147), i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) - poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest w postępowaniu sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności;

art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ ministerialny nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 K.p.c. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. akt 3 CR 328/60, LEX nr 1634043); '

art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 K.p.a.) - poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., I OSK 2264/17 i pozostałe wyroki NSA, których sentencje załączono do skargi, decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 września 2019 r. znak: DO.2.6610.174.2016.KC, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2019 r., znak: DOZ- OAiK.650.784.2019.KS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r., I SA/Wa 2040/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., I SA/Wa 487/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020r., IV SA/Wa 2888/19, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2020 r., nr DAP-WN-727- 171/2017/WWP, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 stycznia 2020 r., nr DAP-WN-727-200/2017/WWP, decyzji Ministra Rozwoju z dnia 6 lutego 2020 r., znak DO-IV.7613.112.2019.AD, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2020 r. II SA/Bd 879/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r., I SA/Wa 2650/20, decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lipca 2021 r., znak: DAP-WPK-727-l-177/2020/MGa, decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2021 r., znak: DAP-WN-727-47- 3/2017/WWP);

9. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki;

10. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz i art. 14 EKPCz poprzez bezprawne wywłaszczenie skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze RP, a także art. 14 EKPCz poprzez nierówne traktowanie, które nie jest obiektywne i racjonalnie usprawiedliwione, to znaczy, że owo nierówne traktowanie nie zmierza do realizacji legitymowanego celu a dodatkowo, że między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem nie istnieje racjonalny stosunek proporcjonalności, a także poprzez nieuzasadnione odejście od utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty i wnioski, a także przedstawili dodatkową, rozbudowaną argumentację świadczącą ich zdaniem za zasadnością wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r. Powołany przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613). Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98).

Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17). Zatem interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Interes prawny oparty więc jest na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (wyrok NSA z 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00).

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. (wyroki NSA z: 19 maja 2021 r. I OSK 4003/18; 25 stycznia 2021 r. I OSK 1830/20; 16 listopada 2018 r. I OSK 190/17; 9 maja 2017 r. I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r. I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r. I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r. I OSK 511/11). Jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony (wyrok NSA z 15 października 2020 r. I OSK 2442/18). Dla możliwości bowiem skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornej nieruchomości. W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało mu lub jego poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralna część decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bielskiego z 19 lipca 1991 r., jako księgę wieczystą prowadzoną dla komunalizaowanej nieruchomości wskazano KW [...]. Nadto wskazano w tej karcie, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie uchwały Sądu Grodzkiego w S. [...] z dnia 22 lutego 1947 r. Tym samym, zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...], w dacie komunalizacji sporna nieruchomość (działki nr [...], [...], [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa.

W tej sprawie prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego ponad dwadzieścia cztery lat później postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1991) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Minister słusznie zatem podniósł, że organ orzekający o komunalizacji wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204). Prawidłowo także organ wywiódł, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Organ nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wyrażone w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemane prawne, wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach albowiem kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (zob. teza wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1318/21 ale także teza wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. I OSK1388/20 oraz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14 i z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 460/21, wyrok WSA w Gdańsku, I SA/Gd 108/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020, II SA/Wr 695/19). Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń, na które z resztą powołują się skarżący, "sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie od organu administracji publicznej. Obalenie omawianego domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy.".

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Tym samym – mając na względzie treść księgi wieczystej – prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że skarżący nie legitymując się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. Skarżący nie wykazali, że w dacie jej wydania legitymowali się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności przedmiotowej działki należało do skarżących, lub ich poprzedników prawnych, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy, iż argumentacja skargi i jej zarzuty nakierowane są w znacznej części na wykazanie, iż decyzja z 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) albowiem Skarb Państwa w dniu komunalizacji nie był właścicielem spornej nieruchomości. Sąd jednak musiał pozostawić poza swoją oceną tę część argumentacji skargi i jej zarzutów, albowiem w tym postępowaniu Sąd zobowiązany był do oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego z powodu braku interesu prawnego wnioskodawców. Ocena wystąpienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy wydawaniu decyzji z 1991 r. wykraczałaby poza ramy niniejszego postępowania, zakreślonego przedmiotem orzekania przez organ.

Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia skarżącym, że jednolicie w orzecznictwie (vide np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/06 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt III RN 165/98) przyjmuje się, że decyzja wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratoryjny. Wynika z tego, że decyzja ta jedynie potwierdza stan istniejący w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Innymi słowy, okoliczność, że dana nieruchomość nie była nigdy własnością Skarbu Państwa, istniała zarówno w dacie komunalizacji, która następowała z mocy prawa (w dniu 27 maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania w tej sprawie decyzji komunalizacyjnej (w dniu 17 lipca 1991 r.), chociaż z racji wydania wspomnianej decyzji deklaratoryjnej dopiero w 2014 r. i z racji istnienia wcześniej w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpisu prawa własności Skarbu Państwa, okoliczność ta nie była znana organowi prowadzącemu postępowanie komunalizacyjne (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Analogiczny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30), zauważając, że: "W przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna nie może być wydana, a jeśli została wydana – postępowanie komunalizacyjne powinno zostać wznowione. Podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego (art. 28 K.p.a.) są nie tylko Skarb Państwa i gmina, ale każdy kto wykaże swój interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu komunalizacyjnym względnie we wznowieniu postępowania.".

Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). W orzecznictwie wielokrotnie też wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. W tej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ powołanego przepisu.

Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.