Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 418/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 57 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy B. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych 00/100 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2016 r. Miasto B. (dalej wnioskodawca lub skarżący) złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. " [...]", któremu nadano nr [...].

Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej IZ RPO WSL) poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niezgodności z kryterium formalnym: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do wskazanego powyżej pisma podano, że w ramach naboru o dofinansowanie ubiegać się mogą tylko projekty wynikające z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...], dokumentu wdrożeniowego do Strategii Rozwoju Systemu Transportu Województwa [...] (dalej też Plan). Natomiast projekt pn. [...] jako nowy ciąg drogi wojewódzkiej nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym Planem. Niezgodność dotyczy w szczególności faktu, iż wnioskodawca w grudniu 2016 r. procedował podział planowanej do realizacji inwestycji dotyczącej budowy drogi [...] na dwa etapy i w aktualnie obowiązującym Planie ww. inwestycja została podzielona na: [...] jako nowy ciąg drogi wojewódzkiej - etap I oraz [...] jako nowy ciąg drogi wojewódzkiej - etap II. IOK uznała, że inwestycja nie spełnia kryterium dopuszczającego Kwalifikowalność przedmiotowa projektu i projekt z przyczyn formalnych otrzymał ocenę negatywną. Dodatkową niezgodność zidentyfikowano w zakresie ilości kilometrów wybudowanej drogi.

W proteście z dnia 20 lutego 2017 r., wnioskodawca wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu, jednym z kryteriów formalnych oceny projektów jest Kwalifikowalność przedmiotowa projektu, definiowana jako: "Projekt jest zgodny z przedmiotem naboru, w tym typami projektów podlegającymi dofinansowaniu oraz warunkami dostępu określonymi w Regulaminie ...". Zgodnie z pkt 2.1.1 Regulaminu konkursu - Ograniczenia i limity w realizacji projektów, w tym również szczególne warunki dostępu dla konkursu: "O dofinansowanie ubiegać się mogą tylko projekty wynikające z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w wojewódzkie [...], dokumentu wdrożeniowego do Strategii Rozwoju Systemu Transportu Województwa [...]". Dokonując oceny projektu, należy więc kierować się ww. zapisami. Dalej, wnioskodawca przytaczając definicję słowa "wynikać", zawartą w Słowniku języka polskiego PWN podniósł, że kryteria formalne oceny projektów nie wskazują na to, że zapisy w Planie rozbudowy dróg w województwie [...], dotyczące danego projektu muszą być identyczne do tych przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, gdyż w tym przypadku użyto by innych słów, wskazujących określone znaczenie kryterium, np. "zgodne". Wnioskodawca wskazał, że plan jest tylko ogólnym założeniem, natomiast wniosek o dofinansowanie przedstawia szczegółowo projekt, który będzie realizowany. Dlatego, zdaniem wnioskodawcy Zarząd Województwa świadomie przyjął taki zapis określający warunki dostępu, a nie inny, wskazujący powiązanie pomiędzy Planem, a wnioskiem o dofinansowanie. Tymczasem w uzasadnieniu oceny formalnej projektu, w ramach kwestionowanych kryteriów podano, że projekt jest niezgodny z Planem, co zdaniem wnioskodawcy jest niewłaściwą interpretacją słowa wynikać. W związku ze zmianą słów (wynikać - zgodny), zmienione zostało całkowicie znaczenie kryterium. Wnioskodawca wskazał nadto, że potwierdzeniem prawidłowości jego stanowiska jest ocena innych wniosków realizowana w ramach naboru nr [...], podczas którego pozytywną ocenę otrzymały projekty właśnie wynikające z Planu, a nie zgodne z nim, tj. jednakowe z jego zapisami, pomimo identycznego kryterium dostępu w ww. naborach. Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, zmiana w ocenie kryterium jest całkowicie nieuzasadniona i odbiega od ocen dotychczas dokonywanych, które były również wytycznymi do przygotowania wniosku. Wnioskodawca podał, że w Planie rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...], został zapisany projekt: "[...]" i "[...] ". W związku z powyższym, miasto B. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach którego jako koszt kwalifikowany uznano wyłącznie wydatki w zakresie rzeczowym etapu I inwestycji, zgodnego z Planem, w zakresie jednakowej: nazwy, lokalizacji, opisu, planowanego poziomu współfinansowania, długości inwestycji. Ponadto, opis projektu w Planie wskazywał na konieczność złożenia wniosku o dofinansowanie dla etapu I, z uwzględnieniem etapu II, gdyż obejmuje całość inwestycji, zarówno etapu I, jak i II. Złożenie wniosku bez uwzględnienia etapu II, powodowałoby niezgodność z zapisami Planu ww. pozycji. Wnioskodawca podniósł, że została zapewniona kwalifikowalność przedmiotowa projektu. Etap II inwestycji stanowi koszt niekwalifikowany, planowany do sfinansowania w całości ze środków własnych, a przedstawiony został we wniosku m.in. z powodów powiązania funkcjonalnego i ogłoszonego już dla całości, postępowania o udzielenie zamówienia. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, brak jest przesłanek do uznania, iż zgłoszony wniosek nie wynika z Planu, można dokonać jedynie korekty tytułu projektu we wniosku o dofinansowanie poprzez dodanie wyrażenia "etap I", kwalifikując powyższe jako błąd formalny w ramach Pozostałych kryteriów formalnych.

W piśmie z dnia [...]r. nr [...] M.S. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej ustawa wdrożeniowa) - działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...] - rozstrzygnęła protest dotyczący oceny formalnej wniosku w ten sposób, że nie został on uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano na stan prawny sprawy, w ramach którego przywołano Regulamin konkursu wraz z Instrukcją wypełniania wniosku oraz ustawę wdrożeniową i przepisy prawa wspólnotowego, jak też Plan rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...]. W zakresie stanu faktycznego przybliżono stanowisko prezentowane w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. i w proteście.

Wskazano, że wniosek uzyskał negatywną ocenę formalną i został odrzucony ze względu na niespełnienie kryterium formalnego dopuszczającego: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu z uwagi na brak spełnienia warunku dostępu określonego w Regulaminie. W pkt 2.1.1 Regulaminu konkursu określono bowiem, że o dofinansowanie ubiegać się mogą tylko projekty wynikające z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...], dokumentu wdrożeniowego do Strategii Rozwoju Systemu Transportu Województwa [...]. Zatem, tylko te projekty, które zostały wskazane w Planie, mogą aplikować w ramach naboru.

Odnosząc się do okoliczności poprzedzających złożenie wniosku podano, że pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] poinformował, iż Zarząd Województwa [...] podjął decyzję o możliwości etapowania projektów drogowych zgłaszanych przez potencjalnych beneficjentów w ramach działania 6.1 RPO WSL na lata 2014-2020. W związku z powyższym, zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o pilne przedstawienie ewentualnego podziału projektów drogowych na poszczególne etapy i o wypełnienie fiszki projektowej dla każdego etapu inwestycji. Wnioskodawca w dniu 14 grudnia 2016 r. przesłał fiszki dla projektów: "[...]", "[...]", wyrażając tym samym wolę podziału pierwotnego projektu na dwa oddzielne. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. został poinformowany, że te fiszki projektowe będą podstawą do aktualizacji Planu rozbudowy dróg wojewódzkich oraz że do naboru zostaną dopuszczone tylko projekty po podziale na etapy, zgodne z ww. fiszkami. W dniu [...] r., uchwałą nr [...] Zarząd Województwa [...] przyjął aktualizację Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...] nadał się mu treść zgodną z załącznikiem nr 1 do uchwały. Ten dokument, obowiązywał wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z Planem rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...], podstawowy element Planu stanowią uzgodnione listy projektów.

Wskazano, że w Planie zostały ujęte dwa projekty Miasta B., dotyczące budowy lub przebudowy dróg wojewódzkich przewidywanych do realizacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, co szczegółowo opisano w sposób sparametryzowany. Porównawczo wykazano, że projekt opisany we wniosku nie odpowiada parametrycznie żadnemu z projektów ujętych w Planie; zatem wniosek ten nie wynika z Planu - projektu stanowiącego przedmiot wniosku o dofinansowanie w Planie nie ma. Stwierdzono, że nie można przyjąć, że wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie na inwestycję obejmującą swym zakresem dwa etapy, zadośćuczynił wymaganiom konkursu, ponieważ złożony projekt nie jest zgodny z przedmiotem naboru i nie wynika z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w wojewódzkie [...]. Tym samym nie zostało spełnione kryterium: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu, w ramach którego oceniana jest zgodność projektu m.in. z warunkami dostępu. Za niezasadne uznane zostało stanowisko przedstawione w proteście dotyczące braku możliwości złożenia wniosku bez uwzględniania etapu II, gdyż – jak wywodził wnioskodawca -spowodowałoby to niezgodność z ww. Planem. Stwierdzono również brak możliwości uznania, że wniosek zawierał możliwe do korekty uchybienia formalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny formalnej wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił kryterium formalnego dopuszczającego i dwóch innych kryteriów formalnych oraz bezpodstawną zmianę kryterium dopuszczającego;

2) naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 i 2 w związku z postanowieniami 2.1.1 oraz 4.1.1 Lp. 3 oraz 5 ust. 4 Regulaminu konkursu poprzez błędną i niespójną wykładnię, iż jednym z kryteriów formalnych oceny projektów jest "Kwalifikowalność przedmiotowa projektu", która definiowana jest jako: "Projekt jest zgodny z przedmiotem naboru, w tym typami projektów podlegającymi dofinansowaniu oraz warunkami dostępu określonymi w regulaminie ..." - przy jednoczesnym wskazaniu, iż o dofinansowanie ubiegać się mogą tylko projekty wynikające z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich;

3) w konsekwencji naruszenie przepisu art. 41 ust. 3 w związku z ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą interpretację postanowień 2.1.1 oraz 4.1.1 Lp. 3 Regulaminu, co spowodowało faktyczną zmianę Regulaminu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę IZ RPO wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł nowy argument wskazując, że projektu nie można było podzielić na etapy, ze względu na zamieszczoną w dokumentach programowych definicję jednolitego ciągu drogowego.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2017 r. pełnomocnik IZ RPO wywodził na okoliczność braku niezgodności podziału projektu na etapy z definicją jednolitego ciągu drogowego; a w konsekwencji zgodności projektowanej inwestycji podzielonej na dwa etapy i opartej na Planie rozbudowy dróg wojewódzkich z zapisami SzOOP.

Na kolejnej rozprawie kwalifikowany pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że zarówno pierwszy, jak i drugi etap, jak też całość obejmująca obydwa etapy, spełnia wszystkie wymogi wynikające z definicji jednolitego ciągu drogowego.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2017 r. pełnomocnik Instytucji Zarządzającej oświadczył, że została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Transport Działanie 6.1 Drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę; stosując środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 8 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) (ust. 1). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Z kolei art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie z dnia [...] r. Protest nie został uwzględniony ze względu na niespełnienie przez projekt kryterium formalnego dopuszczającego: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu, z uwagi na brak spełnienia warunku dostępu sformułowanego w pkt 2.1.1 Regulaminu konkursu, gdzie określono, że o dofinansowanie ubiegać się mogą tylko projekty wynikające z Planu rozbudowy dróg wojewódzkich w województwie [...]. Wskazano, że w Planie nie zamieszczono projektu odpowiadającego parametrycznie projektowi opisanemu we wniosku. Skarżąca się z tym nie godzi podnosząc, że w Planie projekt opisany we wniosku widnieje, tyle że został podzielony na dwa etapy. Sformułowanie, że projekt ma wynikać z Planu – w jej ocenie – nie oznacza "identycznej zgodności z Planem". Nadto opis projektu w Planie wskazywał na konieczność złożenia wniosku o dofinansowanie etapu I z uwzględnieniem etapu II, gdyż między nimi istnieją powiązania funkcjonalne i zostało już ogłoszone w całości postępowanie o zamówienie. Podkreślono, że etap II stanowi koszt niekwalifikowany, planowany do sfinansowania w całości ze środków własnych.

Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona z powodów, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), gdyż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia.

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL, stanowiącym załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu Oś Priorytetowa VI Transport. Działanie 6.1. Drogi wojewódzkie.

Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu procedury odwoławczej, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 tego Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej.

Skarżone pismo z dnia [...] r. zawiera zarówno rozstrzygnięcie protestu, jak i informację o wyniku rozpatrzenia protestu. Zostało sporządzone na druku Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i podpisane przez M. S., Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego. Z treści pisma wynika, że M.S. rozstrzygnęła protest z upoważnienia Zarządu Województwa [...].

Na wezwanie Sądu zostało przedłożone pełnomocnictwo stanowiące załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani M.S. – zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020 (dostępnej na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i znanej Sądowi z urzędu w związku z przedłożeniem do akt o sygn. IV SA/Gl 702/17). Mocą § 1 tej uchwały udzielono M.S. pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Z treści tego załącznika do uchwały wynika, że pełnomocnictwa udzielono do działania w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej, w tym do: "(...) rozpatrywania i podpisywania protestów, - podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, (...)". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 74 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17(dostępny w CBOSA), rozpatrzyć protest to podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązujących przepisów oraz przedłożonych dokumentów M.S. nie była podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia protestu; podmiotem tym był bowiem Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku (a ich efekt w postaci opisanego wyżej pełnomocnictwa musi zostać pominięty), gdyż nie mają oparcia w prawie, o czym jeszcze poniżej. W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, to ocenę projektu kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo; nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Okoliczność, iż została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Transport Działanie 6.1 Drogi, skutkowała koniecznością odstąpienia od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia Zarządu Województwa do posłużenia się pracownikami (też ekspertami) przy wykonywaniu czynności takich jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście. Nie kwestionuje również możliwości upoważnienia pracowników do przekazywania wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia protestu (por. też przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. oraz z tej samej daty wyroki NSA o sygn. akt II GSK 661/17 i II GSK 797/17 dostępne w CBOSA). Sąd kwestionuje jedynie możliwość upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów.

Przechodząc do analizy w zakresie tej zasadniczej kwestii Sąd wskazuje, że na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo.

Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych.

Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1123/12, dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Pełnomocnictwo jest instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych (Sąd pomija – jako nie mającą znaczenia dla dalszych rozważań - specyfikę pełnomocnictw procesowych). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Czynność prawna jest rodzajem zdarzenia prawnego przede wszystkim w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa.

Z powyższego syntetycznego w tym zakresie wywodu wynika, że w przypadku działania organu administracji publicznej w obszarze administracyjnoprawnym organ ten może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do wykonywania kompetencji władczych w jego zastępstwie. Natomiast w przypadku działania w obszarze cywilnoprawnym organ administracji może udzielić pracownikowi pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych. W obydwu jednak obszarach działania organu musi istnieć podstawa prawna do udzielenia – odpowiednio – upoważnienia lub pełnomocnictwa. Wskazane rozgraniczenie nie ma charakteru nominalistycznego (nie chodzi o nazwę), lecz o identyfikację podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia lub pełnomocnictwa, odpowiednio dla obszaru władczego lub niewładczego działania organu.

Sąd stwierdza, że w ramach realizacji programów operacyjnych Instytucja Zarządzająca podejmuje zarówno działania cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Jednak jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, konkurs przeprowadzony w celu wyboru projektów do dofinansowania należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17, LEX nr 2315028 oraz R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jednakże taka podstawa prawna nie istnieje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pełnomocnictwa udzielonego M.S. Sąd stwierdza, że przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nie stanowią podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do władczego działania w przedmiocie rozpatrywania protestów. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd bada zawartość merytoryczną i prawną uchwały z dnia [...] r. i załącznika do tej uchwały, pomijając okoliczność, iż użyto nazwy "pełnomocnictwo", gdyż nazwa nie ma znaczenia przesądzającego dla kwalifikacji tego dokumentu.

W podstawie prawnej uchwały powołano następujące przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 9 ust. 1 pkt 2 (Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego), art. 55 pkt 1 (Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą), art. 54 ust. 3 (W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), art. 58 ust. 1 (Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61), art. 58 ust. 2 (W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy). Żaden z przytoczonych przepisów prawnych nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do rozstrzygania protestów.

Nadto w podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej, zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Wreszcie odnieść się trzeba do treści art. 57 ustawy ustrojowej. Przepis ten został zamieszczony w Rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem prawnym oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (ust. 1). Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (ust. 2). Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (ust. 5).

Przytoczony przepis reguluje zasady reprezentacji województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa pod redakcją B. Dolnickiego, zamieszczony w LEX). Wykładnia systemowa ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Władczych rozstrzygnięć o organu prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie podejmowanych w postępowaniu konkursowym, które ma charakter postępowania administracyjnego nie sposób kwalifikować do oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Tym samym żaden z przepisów prawnych przywołanych w uchwale nie stanowił podstawy prawnej do udzielenia M.S. upoważnienia do rozpatrywania protestów. Nadto Sąd stwierdza, że żaden z przepisów prawnych w obowiązującym systemie prawa nie daje podstaw do udzielenia takiego upoważnienia. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 46 ustawy ustrojowej, który umożliwia udzielenie upoważnienia do wydawania w imieniu marszałka decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - rozpatrzenie protestu nie jest decyzją administracyjną, a marszałek nie jest podmiotem właściwym do rozpatrywania protestów. Podstawy prawnej nie stanowi również art. 268a k.p.a., gdyż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...] r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ protest nie został rozpatrzony przez uprawniony do tego podmiot. Charakter wykazanego naruszenia prawa czyni koniecznym odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.