Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 535/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 47/20 w sprawie ze skargi A.D., C.D., G.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.C., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A.D., C.D., G.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.C., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020r. sygn. akt I SA/Wa 47/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D., C.D., G.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.A., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...]; oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.D., C.D., G.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.A., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. A.D., C.D., M.S., G.S., W.S., F.K., M.Ż., C.A., V.A., N.A., J.S., J.D. oraz K.Ż. ( dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") wystąpili do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w m. [...], [...], [...], pow. [...], woj. [...] oraz J. i H., pow. [...], [...].

Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2017 r. poz. 2097- dalej "ustawa", "ustawa zabużańska") odmówił skarżącym, potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

W uzasadnieniu organ wskazał, że W.S. - właściciel przedmiotowych nieruchomości nie spełnił warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych, bowiem zmarł w dniu [...] maja 1946 r. na terenach dawnego ZSRR.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że W.S., właściciel nieruchomości, został aresztowany w kwietniu 1940 r. we [...] przez [...], a następnie wywieziony do więzienia w [...]. Organ stwierdził, że dokumentami istotnymi w zakresie ustalenia okoliczności miejsca zamieszkania i opuszczenia byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości były: postanowienie częściowe Sądu Rejonowego dla [...] II Wydział [...] z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] oraz postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...], w którym sąd wskazał, że W.S. zmarł w dniu [...] maja 1946 r. na terytorium dawnego Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Jednocześnie Minister podniósł, że na podstawie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, Wojewoda zobligowany był przyjąć powyżej wskazaną datę i miejsce zgonu W.S. Wskazał także, że okoliczność śmierci wyżej wymienionego na terenie dawnego ZSRR potwierdzają również następujące opracowania: indeks represjonowanych, tom IV "Aresztowani w rejonie [...] i [...]. Alfabetyczny wykaz [...] obywateli polskich aresztowanych przez NWKD w rejonie [...] i [...] w latach 1939-1941 r."; "Listy katyńskiej ciąg dalszy. Straceni na [...]. Lista obywateli polskich zamordowanych na Ukrainie na podstawie decyzji Biura politycznego WKP (b) i naczelnych władz państwowych ZSRR z dnia 5 marca 1940 r." oraz "Przegląd Historyczny" Tom LXXIV, zeszyt 2, Warszawa, 1983 r.

Minister podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdził okoliczności, że W.S. po opuszczeniu byłych terenów RP, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., powrócił na obecne terytorium państwa polskiego. Zatem zdaniem organu, w świetle ustawy, powoduje to utratę prawa do rekompensaty. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, warunek przesiedlenia się na obecne terytorium RP odnosi się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Wskazał, że spadkobiercy W.S. nie mogą być traktowani jako "byli właściciele" nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP i nie można w stosunku do nich oceniać spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy. Podniósł, że nabycie prawa do rekompensaty przez spadkobierców ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek określonych w ustawie to jego spadkobiercy nie mogą nabyć powyższego prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli : A.D., C.D., M.S., J.S., M.D., G.S., W.S., F.K., M.Ż., K.N., C.A., V.A.

W toku postępowania sądowego ([...] marca 2020 r.) zmarł jeden ze skarżących W.S. W jego miejsce wstąpiły z mocy prawa jego spadkobiercy Z.S. i M.S. (pismo pełnomocnika skarżących z [...] lipca 2020 r., akt poświadczenia dziedziczenia [...] czerwca 2020 r. Rep. A nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Powołując się na treść art. 2 pkt 1 ustawy wyjaśnił, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie.

Pozostawienie nieruchomości na tzw. Kresach Wschodnich przez jej przedwojennego właściciela musiało mieć miejsce na skutek wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w warunkach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 1 ust. 1a ustawy, tj. na podstawie zawartych układów i umów dwustronnych.

Co istotne zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przyznanie prawa do rekompensaty może nastąpić również wówczas, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości był zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP i nastąpiło to na skutek innych (poza wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy) okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie W.S. spełnił przesłanki z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy.

Poza sporem jest to, że W.S. był [...] września 1939 r. obywatelem polskim (decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego do daty zgonu), miał [...] września 1939 r. i w czasie wojny miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, tj. we [...] przy ul. [...] (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...], oświadczenia - k.315,334,487 akt adm.).

W.S. w kwietniu 1940 r. został aresztowany przez NKWD we [...] i wywieziony poza byłe terytorium RP do więzienia w [...], gdzie ostatni raz był widziany. Sąd Rejonowy dla [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] ustalił datę śmierci W.S. na [...] maja 1946 r. i miejsce zgonu - terytorium dawnego ZSRR.

W ocenie Sądu I instancji W.S. został w czasie II Wojny Światowej aresztowany przez sowiecki aparat represji i wywieziony, wbrew swojej woli, poza przedwojenne terytorium II RP (na teren Ukrainy), a następnie zmarł po zakończeniu II Wojny Światowej na terytorium byłego ZSRR, co oznacza, że poprzednik prawny skarżących z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie mógł (z własnej woli) powrócić na byłe terytorium RP

W ocenie Sądu art. 2 pkt 1 ustawy w zakresie zwrotu: "z tych przyczyn (związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.) nie mógł na nie (byłe terytorium RP) powrócić" nie uzależnia przyznania prawa do rekompensaty od niemożności powrotu na byłe terytorium RP tylko i wyłącznie w przypadku, gdy obywatel polski w dniu 1 września 1939 r. i w czasie wojny przebywał na terenie, który odpowiada obszarowi obecnej Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie mógł powrócić na byłe terytorium RP.

Sąd uznał, że także przymusowe wywiezienie właściciela pozostawionego mienia w czasie wojny w kierunku wschodnim, poza byłe terytorium RP, co następnie skutkowało więzieniem i jego śmiercią na terenie byłego ZSRR, miało ten skutek, że nie mógł on już nigdy powrócić na Kresy Wschodnie. Również ten przypadek mieści się w dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy.

Sąd stanął na stanowisku, że art. 2 ustawy nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 ustawy właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium RP.

W przypadku obywateli opuszczających byłe terytorium RP w ramach tzw. układów republikańskich (zorganizowanej akcji przesiedleńczej) naturalne było to, że przesiedlają się oni na obecne terytorium RP i w tej sytuacji ujawniał się element socjalny prawa do rekompensaty. Osoby takie, mające status repatrianta, otrzymywały w ramach prawa do rekompensaty pomoc w różnej formie na zagospodarowanie się w nowym miejscu.

Inaczej było natomiast, gdy obywatel polski, wbrew swojej woli, został aresztowany i wywieziony przez sowiecki aparat represji w czasie wojny poza byłe terytorium RP na wiele lat i zmarł na terytorium byłego ZSRR. Tego typu osoby, bytując w bardzo trudnych warunkach (np. w gułagu lub więzieniu) często były doprowadzane do fizycznego wyniszczenia i umierały, nie mogąc powrócić na byłe terytorium RP. W takim przypadku nie mogło być mowy o socjalnym aspekcie prawa do rekompensaty. Dla spadkobierców, którzy wiele lat po zakończeniu wojny występowali o prawo do rekompensaty rekompensata przybierała w takim przypadku formę odszkodowania, ponieważ nie była związana z osiedlaniem się po wojnie na obecnym terytorium RP.

W ocenie Sądu zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie przyjęli, że w każdym przypadku jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej na obecne terytorium RP w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy przyjmując, że W.S., skoro nie przesiedlił się na obecne terytorium RP, to nie mógł być uznany za właściciela nieruchomości pozostawionej w rozumieniu tego przepisu i że w tej sytuacji wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty nie mogły, z tego powodu, być uwzględnione.

Wobec tego Sąd uznał, że wskazane wyżej organy odmawiając prawa do rekompensaty naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium RP, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że W.S. spełnił przesłanki z art. 2 pkt 1 w zw. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą w związku wybuchem II Wojny Światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej - warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych, a w konsekwencji w przypadku niespełnienia tego wymogu, utrata przewidzianego ustawą uprawnienia.

Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 47/20 w całości i rozpoznanie skargi A.D., C.D., G.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.A., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty poprzez orzeczenie o jej oddaleniu. oraz o zasądzenie od A.D., C.D., G. J.S., F.K., M.Ż., M.S., C.A., V.A., K.N., J.S., M.D., Z.S. i M.S. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Usprawiedliwiony jest bowiem zasadniczy dla wyniku sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dla uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego w orzecznictwie jako warunek repatriacji, przesiedlenia, a dokładniej - warunek powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na "byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na terytorium "w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę warunek ten nie jest warunkiem pozaustawowym, nieistniejącym, czy warunkiem jedynie dorozumianym, jak twierdzili skarżący w skardze do sądu wojewódzkiego, i które to stanowisko Sąd I instancji podzielił. Na jego istnienie wskazuje bowiem zarówno literalne brzmienie art. 1 ustawy zabużańskiej (wykładnia językowa), jak również cel i sens ustawy, czyli jej ratio legis (wykładnia celowościowa), a także analiza historyczna wcześniejszych regulacji prawnych (wykładnia historyczna). Warunek powrotu na terytorium Polski w jej obecnych granicach właściciela nieruchomości pozostawionej na Kresach jest konieczny dla przyznania uprawnienia przewidzianego ustawą z 8 lipca 2005 r. Pogląd ten zresztą jest dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 9 października 2014 r. I OSK 2763/13 i z 7 lipca 2017 r. I OSK 2488/16, a także z 15 stycznia 2019 r. I OSK 462/17, z 27 lutego 2020 r. I OSK 1794/18 czy z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 3343/19).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z 8 lipca 2005 r. którą uregulowano kompleksowo prawa Zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej układów republikańskich (art. 1 ust. 1 pkt 1 -3), umowie z dnia 6 lipca 1945 r. (art. 1 ust. 1 pkt 4), bądź umowie granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2).

W myśl art. 2 tej ustawy (przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12), prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Analizując treść powyższych regulacji należy stwierdzić, że przesłanka przesiedlenia ujęta jest w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej poprzez odwołanie się do układów republikańskich. Na ich podstawie bowiem doszło do masowych przesiedleń ludności z terytorium Kresów Wschodnich na terytorium Polski w jej obecnych granicach. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie rekompensaty wszystkim właścicielom nieruchomości położonych na Kresach będących w momencie wybuchu wojny obywatelami polskimi, czy też ich spadkobiercom, bez względu na ich powrót do kraju w jego nowych powojennych granicach, to nie zachodziłaby jakakolwiek potrzeba wymieniania w przepisie art. 1 układów republikańskich czy w art. 1 a umowy z 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych. Ta ostatnia bowiem także skutkowała przymusowymi przesiedleniami ludności w ramach tzw. Akcji H -T na terytorium Polski. Na sens odwołania w ustawie do układów republikańskich i wymienionych umów wskazuje judykatura (por. ww. orzeczenia NSA). Wyjaśnić należy, że przepisów prawa nie można wykładać w taki sposób, że pewne zawarte w nich zwroty, wyrażenia, czy tak jak w tym przypadku odesłania (do umów republikańskich) pozbawione byłyby znaczenia. Tym bardziej, że przepis art. 1 ust. 1 wyraźnie stanowi o zasadach realizacji prawa do rekompensaty "z tytułu pozostawienia nieruchomości (...) w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w związku z wojną dokonanego na podstawie (...)". Określenie "dokonanego na podstawie" wyraźnie i wprost nawiązuje do umów, które skutkowały masowymi i przymusowymi przesiedleniami osób narodowości polskiej i żydowskiej z byłego terytorium RP na terytorium Polski w powojennych granicach. Wprawdzie art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że "przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", to jednak przypadek poprzednika prawnego skarżących nie jest tym, którego dotyczy dyspozycja art. 1 ust. 2 ustawy. Nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, czyli przesiedlonych, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia w tym także tych, którzy do kraju nie powrócili lub powrócić nie mogli. Nietrudno zauważyć, że przy takim rozumieniu ustępu 2, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, przepis ten miałby podmiotowo szerszy zakres niż ustęp 1, a co więcej obejmowałby on swoim zakresem także "repatriantów" z ustępu 1. Taki sposób redagowania tekstu prawnego byłby nielogiczny i pozbawiony sensu. Wystarczyłby bowiem wówczas jako jeden przepis właśnie ustęp drugi, bo pierwszy pozbawiony byłby znaczenia. Repatriantów dotyczyłby bowiem zarówno ustęp 1, jak i ustęp 2. Zauważyć należy, że stosownie do § 55 zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. – Dz. U. z 2016, poz. 283) artykuł w tekście ustawy wyraża samodzielną myśl, a pomiędzy jego ustępami występują powiązania treściowe. Oznacza to, że artykuł 1 ustawy zabużańskiej i jego poszczególne ustępy (1,1a i 2) nie mogą być odczytywane niejako w oderwaniu od siebie, lecz muszą być interpretowane całościowo. Powyższego nie zmienia fakt, że ustęp 2 dodany został na dalszym etapie prac ustawodawczych. O tym, że nie obejmuje on właścicieli, którzy nie powrócili do kraju w jego nowych powojennych granicach, lecz odnosi się do tych, którzy powrócili, z tym że powrót ten nie nastąpił w procedurach przewidzianych w układach i umowie wymienionych w ustępie 1.

Z dokumentacji procedury ustawodawczej wynika, że przesłanka powrotu nie była podważana na etapie prac ustawodawczych, a w rozszerzeniu podmiotowym artykułu 1 ustępu 1 chodziło o osoby powracające do kraju poza procedurą wynikającą z umów republikańskich i umowy z 6 lipca 1945 r., przede wszystkim o osoby powracające z łagrów, czy w następstwie umowy z 25 marca 1957 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r., Nr 47, poz. 222), która to umowa spowodowała w dziejach Polski kolejną falę repatriacji, określanej mianem "drugiej repatriacji". Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, zarówno na poziomie wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, jak również celowościowej, że ustęp 2 obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach, także tych, którzy nie powrócili na ziemie polskie bez względu na okoliczności, które tę niemożność powrotu spowodowały, w tym również te wskazywane przez Sąd I instancji.

Oczywiście, Sąd dostrzega, że dodanie omawianego ustępu 2 do art. 1 zrodziło szereg innych wątpliwości interpretacyjnych, chociażby określenia ram czasowych warunku powrotu, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2012 r. SK 11/12, nie uprawnia to jednak do jego odrzucenia czy pominięcia w procesie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej.

Wywodzenie zatem z art. 1 ust. 2 ustawy, że obejmuje on wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach z wyjątkiem tych ujętych w ustępie 1 jest niczym nieuzasadnione, podobnie jak rozpatrywanie ustępu 2 w całkowitym oderwaniu od ustępu 1. Odwołując się do treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13) wskazać trzeba, że skoro celem ustawy z 8 lipca 2005 r. jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym poniesionych na skutek przemieszczeń, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (art. 1 ust. 1 ustawy), to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z generalnymi założeniami, jakie leżały u podstaw zawartych w 1944r. umów republikańskich. Umowy te zaś spowodowały przemieszczenie się znacznej ilości osób na odległe od siebie tereny i to w warunkach bezpośrednio powojennych, co z kolei wymagało ustanowienia priorytetu. Było nim zapewnienie repatriowanym na obszar państwa polskiego osobom możliwości zagospodarowania się w nowym miejscu pobytu. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę niezasadne jest nadmierne eksponowanie w charakterze rekompensaty jej odszkodowawczego charakteru. Owszem, ten element w konstrukcji rekompensaty występuje, co trafnie dostrzegł Trybunał, tym niemniej jest on spowodowany w istocie wyłącznie upływem czasu od realizacji umów republikańskich stanowiących źródło zobowiązania władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym rozliczeń z obywatelami polskimi (narodowości polskiej i żydowskiej), którzy utracili mienie nieruchome w związku ze zmianą granic na skutek wojny, o ile zostali przemieszczeni (repatriowani) na terytorium państwa polskiego w obecnych granicach ustalonych w 1945 r. o czym nie wolno zapominać. To, że wskutek tej regulacji niejako przy okazji i dodatkowo, prawo to nabyły także inne osoby powracające (wypędzone czy zmuszone opuścić tereny byłej RP w innych okolicznościach poza ww. układami), nie może skutkować zmianą charakteru całej ustawy i takim rozszerzeniem jej stosowania, które spowoduje, że przeważy w niej albo pozostanie wyłącznie element odszkodowawczy. Innymi słowy, zmiana ustawodawcza polegająca na dodaniu ustępu drugiego do art. 1 ustawy nie zmieniła jej roli i celu. Celem obecnie obowiązującej ustawy (podobnie jak poprzednich regulacji dotyczących kwestii rozliczeń za mienie zabużańskie) nie jest bowiem przyznanie prawa do rekompensaty wszystkim obywatelom narodowości polskiej i żydowskiej posiadającym tytuł własności do nieruchomości położonych na terenach utraconych przez Polskę w wyniku zmiany granic w następstwie drugiej wojny światowej czy też ich spadkobiercom, co wprost wynika z dokumentów zawartych w opisie projektu. Celem tych regulacji było z jednej strony udzielenie pomocy socjalnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej wypełnienie zobowiązań publicznoprawnych (zawartych w tzw. umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3 ustawy zabużańskiej), dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na tych terenach. Koniecznymi przesłankami zaś, od których umowy republikańskie uzależniały przyznanie w prawie wewnętrznym kompensacji było, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), "w szczególności: posiadanie we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego, wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody." Uwzględniając zatem historyczne uwarunkowania, w jakich powstało zobowiązanie Państwa do uregulowania praw Zabużan związanych z utratą własności nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wspomniany socjalno-odszkodowawczy charakter prawa do rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., aktualny zatem pozostaje pogląd o nierozerwalnym związku tego prawa z koniecznością przybycia byłego właściciela nieruchomości na obecne terytorium państwa polskiego.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny skarżących, będący właścicielem nieruchomości położonej na Kresach nie spełnił warunku repatriacji, to skarżący jako spadkobiercy przedwojennego właściciela nie są uprawnieni do rekompensaty. Wyjaśnić należy, że prawo spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską, nie jest odrębną kategorią prawną, a ma swoje źródło w prawach przysługujących właścicielowi mienia (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I OSK 1745/11, z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11). Prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z ww. wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić i zostawić na byłym terytorium RP. Prawo do rekompensaty zabużańskiej jest prawem publicznoprawnym, powstającym - po stronie spadkobiercy - nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, i z tego względu nie wchodzi w skład spadku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2201/14, z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 606/11, z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1856/12, z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1355/12 i z dnia 14 grudnia 2013 r. sygn. akt I 1210/12). Nie można uprawnień spadkobiercy byłego właściciela mienia zabużańskiego rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od sytuacji, w jakiej znajdował się sam właściciel ( zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. I OSK 3077/19).

Z tych wszystkich względów, uznając zasadność podstaw materialnoprawnych skargi kasacyjnej organu, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i orzeczono o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.