Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2058/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.8b ust. 1, art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. a-d, art. 8b ust. 2, art. 33 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1725
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 545/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. M. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 545/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów (dalej: Komisja Krajowa, KKKIA) z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od KKKIA na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wspomnianą decyzją Komisja Krajowa powołując się na art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 oraz art. 8b i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2016r., poz. 1725, dalej: ustawa o samorządach), po rozpoznaniu wniosku strony, odmówiła jej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie KKKIA podała, że z życiorysu zawodowego oraz załączonych do wniosku dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe i uzyskała tytuł magistra inżyniera architekta w roku 1997 i od tego momentu można liczyć okres praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W roku 2004 uzyskała uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, natomiast w roku 2005 - uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej. Od roku 1997 od lutego 2006 roku zdobywała praktykę zawodową, zarówno w projektowaniu, jak i w kierowaniu robotami budowlanymi. Natomiast od lutego 2006 roku rozpoczęła pracę jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: PINB) w Ś., a od lipca 2011 jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. i funkcję tę pełni do dnia dzisiejszego.

Komisja Krajowa podkreśliła, że zgodnie z obowiązującym regulaminem w postępowaniu o nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej, kluczowym warunkiem wymaganym od kandydata, jest posiadanie znacznego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem:

a) "planowanie, projektowanie, koordynacja i nadzór procesu inwestycyjnego" lub

b) "nadzór nad realizacją procesu inwestycyjnego".

Zdaniem KKKIA sformułowanie w ppkt a) - to przede wszystkim autorski dorobek projektowy o wysokiej jakości, który jest zrealizowany lub może być zrealizowany, w postaci zbudowanych obiektów architektury i ich zespołów, a w zakresie ppkt b) – to szczególne osiągnięcia zawodowe kandydata w trakcie wieloletniej pracy na stanowiskach kierowniczych na budowach.

O ile praktykę zawodową wnioskodawczyni według KKKIA można było uznać jako wystarczający okres czasu praktyki w zakresie planowania, projektowania, koordynacji i nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego, to jednak nie dopatrzył się cech znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem w przedstawionym we wniosku oraz uzupełnieniu do wniosku wyszczególnieniu wykonywanych samodzielnie prac projektowych i samodzielnego kierowania robotami budowlanymi. Nie spełniały omawianego warunku w zakresie projektowania wskazane przez stronę, wykonane przez nią samodzielnie projekty budowlane a w zakresie kierowania robotami – praktyka na budowach czterech obiektów.

Natomiast praktyka kierownicza na stanowisku PINB w Ś. i PINB w P., zdaniem KKKIA, nie jest samodzielną praktyką w projektowaniu lub kierowaniu budową. Może być utożsamiona jedynie z funkcją np. sprawdzającego w projektowaniu lub funkcją inspektora nadzoru w kierowaniu budową (mimo skomplikowanych tematów) i dlatego w ocenie organu nie można jej było uznać jako znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem.

Skoro wnioskodawczyni nie wykazała, aby spełniała przesłanki do nadania jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, Komisja Krajowa wydała decyzję odmowną.

Na wspomniane rozstrzygnięcie KKKIA wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia wobec powyższego wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2. art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa,

3. art. 10 k.p.a. poprzez zaniechania umożliwienia stronie (wnioskodawcy), przed wydaniem decyzji rozstrzygającej, zapoznania się z zebranymi dokumentami w postępowania administracyjnym i uniemożliwienie wniesienia innych dowodów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku w świetle całokształtu materiału dowodowego,

4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w kierunku zasady dowolności poprzez zastosowanie niejasnych i subiektywnych kryteriów Krajowej Komisji przy ocenie przedłożonego dorobku praktycznego uniemożliwiających ustalenie faktycznych przyczyn negatywnej oceny osoby wnioskodawcy oraz dokonania oceny dorobku wnioskodawcy jedynie przez pryzmat własnego charakteru pracy, kwalifikacji i dorobku KKKIA,

5. naruszenie prawa materialnego – art. 8b ustawy o samorządach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedstawiony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że dorobek praktyczny wnioskodawcy nie ma charakteru dorobku znaczącego, podczas gdy materiał ten pozwala na przypisanie ww. dorobkowi takiego przymiotu,

6. naruszenie § 12 ust 4 oraz ust. 7 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przyjętego uchwałą Krajowej Rady IARP, nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, poprzez wydanie decyzji odmownej, pomimo spełnienia wszystkich wymogów i złożenia wszystkich wymaganych tym regulaminem dokumentów oraz nieuprawnione rozszerzenie treść regulaminu przez Komisję poprzez wprowadzenie własnej definicji znaczącego dorobku praktycznego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komisja Krajowa wniosła o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji podniósł, że według art. 8b ustawy o samorządach w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tytuł rzeczoznawcy budowlanego mógł być nadany osobie, która m.in. posiada znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zagadnienie związane z nadawaniem tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej zostało uregulowane w Regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przyjętym uchwałą Krajowej Rady IARP nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., zmienioną uchwałą nr [...] Krajowej Rady Izby Architektów RP z [...] listopada 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Krajowej Rady Izb Architektów RP w sprawie wprowadzenia regulaminu nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, WSA uznał, że Komisja Krajowa w sposób nieuprawniony dokonała rozszerzenia zapisów przyjętej uchwały, formułując własną definicję: "znaczący dorobek praktyczny" oznacza "a) w zakresie planowania, projektowania, koordynacji i nadzoru procesu inwestycyjnego – autorski dorobek projektowy; b) w zakresie nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego – szczególne osiągnięcia zawodowe w trakcie wieloletniej pracy na stanowiskach kierowniczych na budowach". Sama KKKIA w zaskarżonej decyzji wskazała, że jest to wyłącznie zdanie organu orzekającego, nie wskazując podstawy prawnej dającej temu organowi legitymację do zmiany regulaminu kwalifikacyjnego, przez jego rozszerzenie i swobodną interpretację.

Skarżąca zaś słusznie podniosła, że w regulaminie kwalifikacyjnymi mowa jest o znaczącym dorobku praktycznym w zakresie projektowania lub projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Nie ma w tym akcie wskazania, że dorobek, czyli doświadczenie, ma być zdobyte jako autorskie sporządzanie projektów i kierowanie budową jako kierownik budowy. Zastosowane w regulaminie słowo "w zakresie" ma na celu wskazanie obszaru działania zawodowego osoby ubiegającej się o tytuł rzeczoznawcy. Organ określając własną definicję dorobku praktycznego, wskazał, że po 10 latach pracy przy projektowaniu lub przy kierowaniu robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej, każdy posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane, byłby uprawniony do otrzymania takiego tytułu.

W ocenie WSA Komisja Krajowa nie dokonała oceny całokształtu przedłożonego materiału dowodowego, gdyż analizując dokumenty załączone do wniosku odniosła się jedynie do rozważań dotyczących projektów budowlanych bez pełnienia funkcji kierownika budowy. Natomiast nie odniosła się szczegółowo do czynności, jakie strona wykonała w charakterze inspektora nadzoru budowlanego.

Sąd zaznaczył, że skarżąca, jako inspektor nadzoru budowlanego, wykonywała czynności czysto eksperckie związane z wykonywaniem robót budowlanych dokonywanych bezpośrednio w toku czynności robot budowlanych, jak również sprawowała funkcję eksperta w sytuacjach skrajnych, tj.: uszkodzeniach i awariach obiektów, nieodpowiedniego ich stanu technicznego, naruszeń pracy. Czynności skarżącej w tym przedmiocie wiązały się ze znajomością prawa budowlanego, kodeksu administracyjnego i szeregu innych ustaw i rozporządzeń związanych z projektowaniem budownictwa i procesu inwestycyjnego, prawem cywilnym, kodeksu karnym i kodeksu wykroczeń.

Organ nie dokonał więc właściwej oceny reprezentowanego przez skarżącą dorobku praktycznego i prawnego w dziedzinie objętym rzeczoznawstwem. Stąd też za uzasadnione WSA uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji przyznał rację stronie, że przepisy prawne nie stanowią, jaką ścieżką zawodową winien legitymować się kandydat na rzeczoznawcę budowlanego. Niewątpliwie winien posiadać wiedzę, a jego pozycja zbliżona jest do czynności biegłego sądowego, a nie do projektanta czy kierownika budowy. Mając na uwadze ten aspekt sprawy, w ocenie WSA, Komisja Krajowa nie poczyniła niezbędnych ustaleń, jak również nie wzięła pod uwagę opinii komisji okręgowej, która działając na terenie lokalnym posiada znacznie szerszą wiedzę co do skarżącej.

Za zasadny Sąd uznał też zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Zauważył, że skarżąca w toku całego postępowania powinna mieć zapewniony wgląd w akta sprawy, możliwość przeprowadzenia dodatkowych dowodów oraz przedstawienia ostatecznego stanowiska w sprawie.

W konsekwencji, Sąd zalecił, aby uzupełniając sprawę, KKKIA dokonała oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku, a następnie wydała decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie podzielając stanowiska Sądu I instancji, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Krajowej Izby Architektów RP na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a. zaskarżyła w całości jego wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, poprzez uznanie, że pełnienie funkcji inspektora nadzoru budowalnego w ramach pracy w urzędzie administracji publicznej stanowi przesłankę uzyskania znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a w konsekwencji spełnienie warunku uzyskania tytułu rzeczoznawcy w rozumieniu art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o samorządach;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie § 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, Komisja Krajowa wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z [...] listopada 2013 r. zawierającym oświadczenie w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a. Krajowa Komisja zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przez NSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Komisji Krajowej nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez KKKIA zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a., opubl. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Wnoszący skargę kasacyjną organ bowiem wnosił o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna – wnioskodawczyni w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Przed oceną postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 art. 183 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone i które zostały prawidłowo powiązane z podstawami kasacyjnymi, wymienionymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowny przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w zasadzie w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne Sądu I instancji uzależniają rozpoznanie w dalszej kolejności przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo jego błędnej wykładni. Jednakże w niniejszej sprawie ustalenie prawidłowych ram prawnych, wyznaczało zakres oceny ustaleń faktycznych organu.

Podstawą materialną kontrolowanej decyzji i zaakceptowaną przez WSA był art. 8b ustawy o samorządach, którego ust. 1 określa kryteria wymagane do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a z ust. 2 wynika, że właściwy organ samorządu zawodowego orzeka w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa oraz okres, do kiedy tytuł zachowuje ważność.

Sąd I instancji zakwestionował wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie względem wnioskodawczyni kryterium z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o samorządach. Według tego unormowania tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która posiada znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem.

Należy jednocześnie zauważyć, że nie było sporu do etapu kasacyjnego, że wnioskodawczyni spełniała warunki z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. a-c ustawy o samorządach, w tym m.in. wymóg posiadania co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem (art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o samorządach). Aczkolwiek naruszenie tego ostatniego przepisu nie zostało podniesione w zarzutach kasacyjnych, to KKKIA w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważała rozumienie tego przepisu zaprezentowane przez Sąd I instancji. Należy zaś zauważyć, że WSA w kwestionowanym wyroku podzielił argument organu o spełnieniu przez wnioskodawczynię kryterium posiadania co najmniej 10-letniej praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Dlatego zarzuty Komisji Krajowej w tym zakresie w zasadzie podważają jej stanowisko zaprezentowane w decyzji ocenianej przez WSA. Konsekwencją przyjęcia przez KKKIA, że strona legitymowała się co najmniej 10-letnią praktyką w zakresie objętym rzeczoznawstwem, było to że do tej praktyki musiał zostać jej zaliczony okres (przynajmniej część), gdy skarżąca pracowała już w organach nadzoru budowlanego. Skarżąca bowiem w 1997 r. uzyskała tytuł magistra inżyniera architekta, w 2004 r. uzyskała uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, a w 2005 r. zaś uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej. Jeżeliby więc liczyć wymagany przez art. 8b ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o samorządach 10-letni okres praktyki od momentu ukończenia studiów (nie było mowy, aby jeszcze w ich trakcie strona zdobywała praktykę), to okres ten upływał najwcześniej w 2007 r., kiedy wnioskodawczyni pracowała już jako powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. (por. co do rozumienia praktyki wyroki NSA: z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 542/15; z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 192/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, w których stwierdzono, że intensywne wykonywanie zawodu w danej specjalności, niezależnie od tego czy dokonuje się ono przed czy po nabyciu uprawnień budowlanych, stanowi o nabywaniu praktyki). Zresztą KKKIA nie wskazała w ogóle okresu, który przyjęła w przypadku strony jako spełniający wymóg 10 lat praktyki. Jest to istotne, skoro KKKIA w skardze kasacyjnej twierdziła, że okres pracy w organach nadzoru budowlanego nie może być traktowany jako spełnienie warunku doświadczenia zawodowego w zakresie architektury (s. 3 skargi kasacyjnej). W tej sytuacji w stanowisku KKKIA wystąpiła istotna sprzeczność.

Omawiana kwestia ma też ważkie znaczenie przy interpretacji i następnie zastosowaniu/odmowie stosowania sformułowania z art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o samorządzie, którego rozumienie, a następnie zastosowanie w kontrolowanej sprawie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji oraz przez skarżącą (vide: skarga do WSA i odpowiedź na skargę kasacyjną). Powołany przepis wymaga od kandydata na rzeczoznawcę budowlanego, aby posiadał znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Przepis ten bowiem wprowadza ocenność wymaganego co najmniej 10-letniego okresu praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, gdyż ma się charakteryzować jako znaczący dorobek praktyczny (por. wyroki NSA z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 372/09, przywoływany w skardze kasacyjnej oraz z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2032/11, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tych orzeczeń pojęcie "znaczący" należy do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego pozostaje wyjaśnienie jego treści, podanie jak należy je rozumieć.

W rozpoznawanej sprawie organ pojęcie "znaczącego dorobku praktycznego" zakreślił: a) w zakresie planowania, projektowania, koordynacji i nadzoru procesu inwestycyjnego jako autorski dorobek projektowy; b) w zakresie nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego jako szczególne osiągnięcia zawodowe w trakcie wieloletniej pracy na stanowiskach kierowniczych na budowach. Przedstawione przez KKKIA rozumienie ww pojęcia nie znajduje oparcia w żadnych uregulowaniach ustawowych ani w cytowanym Regulaminie. Sąd I instancji słusznie zakwestionował zaproponowaną przez KKKIA interpretację pojęcia "znaczącego dorobku praktycznego" jako nie znajdującą uzasadnienia w podlegających ocenie uregulowaniach prawnych.

Wymaga zauważenia, że Regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego został wydany na podstawie art. 33 pkt 6 ustawy o samorządach, w myśl którego Krajowa Rada Izby uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Jednakże Regulamin ten jako akt prawa wewnętrznego nie może zawierać takich przepisów, które w jakikolwiek sposób zmieniałyby obowiązujące prawo powszechne, a w tym normy prawne zamieszczone w ustawie, jak również wyrażać własnej (Krajowej Rady Izby) wykładni (interpretacji) powszechnie obowiązującego prawa (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2008 r, sygn. akt II OSK 1083/05 i 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1046/05, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego przy wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o samorządach: "znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem" w przypadku wnioskodawczyni należało także określić zakres obowiązków, wykonywanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego uregulowanych przede wszystkim w Rozdziale 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), w tym art. 83 ust. 1, art. 84 i porównać je z zakresem uprawnień budowlanych przypisanych rzeczoznawcy budowlanemu (uprawnienia budowlane bez ograniczeń – art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach) i następnie odnieść do dokumentów przedstawionych przez stronę, a w większości nie zweryfikowanych przez KKKIA, jako związanych z pracą strony w nadzorze budowlanym. Organ ocenił jedynie projekty budowlane wykonane samodzielnie przez stronę i to w kontekście błędnie wyłożonej przesłanki "znaczącego dorobku praktycznego". Jak też zauważył Sąd I instancji skarżąca przedstawiła opinię z Zachodniopomorskiej Okręgowej Rady IA, do której KKKIA także się nie odniosła. Ponadto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2010 r. Nr 27, poz. 134 z późn. zm.) w załączniku 3 Tabele stanowisk, zaszeregowań i kwalifikacji w pkt IV lp. VIII.1 od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wymagane jest wykształcenie wyższe oraz posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Organ kwestią wymagań od osoby zajmującej stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i kompetencji tegoż inspektora w ogóle się nie zajął, co słusznie wytknął mu Sąd I instancji. Przy tym Komisja Krajowa w kontekście przedstawionych wątpliwości w ogóle nie rozważała kwestii zakresu rzeczoznawstwa, który powinien być określony w decyzji o nadaniu tytułu rzeczoznawcy (art. 8b ust. 2 i art. 8c ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządach).

Wobec powyższego zarzut wyrażony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

W ocenie Sądu kasacyjnego opisane działanie organu zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.); art. 78 § 1 k.p.a. (Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.), art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.) i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. (wymienia elementy uzasadnienia faktycznego decyzji).

Sąd I instancji także słusznie zarzucił Komisji Krajowej naruszenie zasady z art. 10 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.). Skarżąca o przysługującym jej prawie nie została powiadomiona. Ponadto Zespół Kwalifikacyjny (w tym samym składzie, jak przy wydaniu kwestionowanej decyzji) dokonał oceny złożonych dokumentów i sporządził z tej czynności protokół w dniu [...] października 2017 r. O dokumencie tym nie poinformował wnioskodawczyni, mimo że dokument ten został dołączony do akt sprawy i miał istotne znaczenie dla dalszego postępowania, mając na uwadze jego charakter – protokół czynności (oceny składanych dokumentów, w tym także w zakresie ich kompletności, prawdziwości i czytelności oraz kwalifikowania wykształcenia, uprawnień budowlanych i znaczącego dorobku praktycznego pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek nadania tytułu rzeczoznawcy) sporządzony na podstawie § 3 Regulaminu, a decyzja przez ten sam zespół została wydana [...] stycznia 2018 r.

Dlatego i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się niezasadny. Należy przy tym zauważyć, że Komisja Krajowa w zarzucie skargi kasacyjnej wskazała jedynie naruszenie ww przepisu p.p.s.a. Przyjmuje się, że przepis ten ma wyłącznie charakter wynikowy i zarzut jego naruszenia winien być powiązany z naruszeniem innych przepisów procedury. Sąd II instancji może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami we właściwych podstawach kasacyjnych. Sposób ujęcia tych warunków jest dla NSA wiążący, co oznacza, że nie może z urzędu dokonywać modyfikacji stawianych zarzutów. Jedynym wyjątkiem jest ten, który wiąże się z wadliwością zarzutu, o ile w jego uzasadnieniu zostanie jednoznacznie wykazane jaka jest jego istota. Możliwość takiego działania Sądu I instancji wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010/poz. 1.

Właśnie w niniejszej sprawie Sąd kasacyjny uznał, że zaszła taka sytuacja.

W związku z powyższym skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd kasacyjny, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącej, który nie był ustanowiony na etapie postępowania przed Sądem I instancji, sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.