Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15, art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2019 r. D. P. złożył wniosek do Burmistrza W., dalej także jako: "Burmistrz", o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych związanych z oświatą i ochroną zdrowia oraz niezbędnej infrastruktury związanej z budynkami na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gmina W..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrz ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Wskazał, że dla terenu wnioskowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że wymagania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu określono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Park Narodowy w M., wnosząc o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy, zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie został wyjaśniony stan faktyczny, co doprowadziło do niedostosowania parametrów zabudowy wskazanych w zaskarżonej decyzji do całości zamierzenia inwestycyjnego, wydania decyzji w sposób naruszający ład urbanistyczny miejscowości W., oraz z uwagi na brak ustalenia możliwego znaczącego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Dalej odwołujący wskazał, że nieprawidłowo został wyznaczony obszar analizy oraz nieprawidłowo zostały wyznaczone parametry nowej zabudowy, w tym geometrii dachu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej także jako: "Kolegium", uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: "ustawą") i wskazał, że wskazane w nich warunki są wyczerpujące, co oznacza, że żaden inny warunek nie wpływa na ustalenie bądź odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli zatem inwestycja spełnia wszystkie warunki wskazane w ww. przepisach, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać taką decyzję. Podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawowego instrumentu planowania przestrzennego, którą to rolę pełni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego reguł i ocen występujących w procedurze planistycznej nie można bezpośrednio przenosić na grunt postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania ładu przestrzennego, gdyż klauzula ta sama w sobie co do zasady nie może stanowić materialno-prawnej podstawy decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób wadliwy, a dowody, w tym w szczególności analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ocenione w nieprawidłowy sposób.

Zgodnie z art. 52 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie inwestor przedstawił na stanowiącej do wniosku załącznik mapie obrysy dwóch budynków stanowiących przedmiot inwestycji, a w toku postępowania wskazał, iż wskazana we wniosku funkcja usługowa dotyczy swoim zakresem oświaty oraz ochrony zdrowia. We wniosku nie zostały określone wszystkie gabaryty budynków (w szczególności nie można uznać za określenie gabarytów wskazanie liczby kondygnacji), jak również charakterystyka budynków nie została przedstawiona w formie graficznej. Wobec powyższego, organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie do wezwania wnioskodawcy do złożenia prawidłowego, spełniającego warunki określone w art. 52 ustawy wniosku.

Dalej, organ II instancji stwierdził, że Burmistrz, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, zobowiązany był do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. "Terenem" w rozumieniu przepisów ustawy jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei implikuje wniosek, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić pojęcie "terenu" w rozumieniu przepisów ustawy. Przedstawiona wykładnia, wypracowana została wprawdzie na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak wobec zastosowania przez ustawodawcę pojęcia "teren" we wszystkich przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że konieczna jest jednolita wykładnia tego pojęcia. Stąd też, zdaniem Kolegium, nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby, w ocenie Kolegium, nie tylko do obejścia przepisów odrębnych do ustawy, takich jak wspomniana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą, przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora.

Stosownie do zapisów wniosku, inwestor wskazał teren inwestycji jako działkę [...] w całości oraz działki [...], i [...] i [...] częściowo, tj. w częściach oznaczonych jako tereny LsV. Stwierdzić należy, iż takie oznaczenie terenu inwestycji jest niewłaściwe i wymagało od organu I instancji wezwania wnioskodawcy do prawidłowego określenia terenu inwestycji lub do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zarówno w treści decyzji, jak i w analizie urbanistycznej, organ I instancji wskazał wszystkie wymienione działki jako obszar inwestycji, co pozostawało w sprzeczności z wnioskiem inwestora. Kolegium podkreśliło, że organ administracji nie jest uprawniony do modyfikacji żądania określonego przez stronę i jest nim związany. Za wadliwą należy zatem uznać dokonaną przez organ I instancji zmianę w zakresie określenia terenu inwestycji.

Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji zobowiązany był do stwierdzenia spełnienia wszystkich łącznie warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy. Organ winien był zweryfikować, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu należało ustalić z jakiej drogi publicznej zapewniony jest dostęp do obszaru inwestycji. Organ przyjął, że obszar inwestycji posiada dostęp pośredni do drogi publicznej tj. działki nr [...] (ul. L. ) poprzez teren działki nr [...] oraz [...]. Zdaniem Kolegium, żadna z tych działek nie stanowi działki drogowej, a więc wnioskodawca powinien potwierdzić prawo korzystania z nich jako z dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej. W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów, zgodnie z którą wnioskodawca jest współwłaścicielem działki [...], co oznacza, że ma prawo do korzystania z niej. Analogicznej informacji nie ma jednakże odnośnie działki nr [...]. Wnioskodawca nie złożył także żadnego zapewnienia, że może tę działkę wykorzystywać dla potrzeb dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej (np. w formie służebności). Uznać więc należy, że warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie został wykazany, a co za tym idzie nie można przeprowadzić analizy zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W kontekście powyższego Kolegium wskazało, że określenie przez inwestora działki [...] jako terenu inwestycji powoduje, że dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]) zapewniony powinien być poprzez działkę nr [...]. Zgodnie z tym, za front działki należałoby uznać granicę pomiędzy działką [...] a działką [...]. Tak wyznaczony front powinien stanowić podstawę do określenia granic obszaru analizy. Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w decyzji organu I instancji, zgodnie z którym można powiększyć obszar analizy, jeżeli wynika to z konieczności racjonalnej oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy przy jednoczesnym dokonaniu oceny możliwości zapewnienia ładu urbanistycznego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Fakt, iż za front działki można zgodnie z przepisami uznać jedynie jej niewielki fragment, co pociąga za sobą konieczność wyznaczenia nieproporcjonalnie małego obszaru analizy powoduje, że uzasadnione jest powiększenie tego obszaru i wyznaczenie go w wielkości adekwatnej do wielkości granic działki. Wobec jednak nieprawidłowego określenia terenu inwestycji, a co za tym idzie - nieprawidłowego określenia frontu działki, nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy obszar analizy został wyznaczony w sposób prawidłowy i czy istniała potrzeba jego powiększenia. Niezbędnym jest uzupełnienie powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania w celu stwierdzenia, czy spełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a następnie czy możliwe jest określenie parametrów nowej zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło ponadto, że w sposób dowolny i niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone parametry nowej zabudowy.

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem Kolegium, w badanej sprawie na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji brak jest zabudowy mogącej stanowić wyznacznik dla określenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób wynikający z § 4 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia. Stosownie do ustępu 4 wskazanego przepisu organ może ustalić obowiązującą linię zabudowy w inny sposób, jednak musi to wynikać z analizy urbanistycznej i znajdować uzasadnienie w zasadach dbałości o ład urbanistyczny. W niniejszym postępowaniu organ I instancji po dogłębnej interpretacji pojęć obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy określił nieprzekraczalną linię zabudowy nie podając argumentów wynikających z przeprowadzonej analizy, a jednocześnie wskazując, że planowana zabudowa winna spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości zabudowy od granic działki i zabudowy na działce sąsiedniej. W ocenie Kolegium, uzasadnienie decyzji nie spełnia w tym zakresie wymogu wynikającego z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdyż wyznaczenie linii zabudowy w odległości 4 metrów od granicy działki [...] i działki [...] nie zostało poparte żadną informacją, z jakich przesłanek wynikających z analizy urbanistycznej ono wynika.

Stosownie do zapisów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiło również podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ na podstawie danych z obszaru analizy obliczył średnią szerokość elewacji frontowej o wartości 25 m, a następnie wskazując, iż uwzględnił 20% tolerancję wynikającą z rozporządzenia, określił ten parametr na 25 m. Zdaniem Kolegium, zgodnie z regulacją § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej powinna być wyznaczona poprzez wskazanie najmniejszej i największej dopuszczalnej wartości. Sformułowanie "z tolerancją" oznacza bowiem, że od średniej wielkości obliczonej na podstawie danych z obszaru analizy należy wskazać zakres (tolerancję) zarówno dla mniejszej, jak i dla większej wartości. Szerokość elewacji frontowej może być też wyznaczona w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w badanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił w decyzji zastosowania wyjątku od reguły ustalonej w § 6 ust. 1, należy więc uznać, zdaniem Kolegium, że jej nie zastosował. Tym samym parametr ten powinien zostać określony w przedziale wynikającym z wyliczenia średniego wskaźnika wraz z tolerancją, a nie w konkretnej wielkości 25 metrów.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że Burmistrz przeprowadził całkowicie dowolną interpretację parametrów zabudowy w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że budynki położone w obszarze analizy posiadają wysokość okapu na poziomie 3,0 m do 8,5 m, wobec czego stwierdził, że dla planowanej zabudowy można ustalić maksymalną wysokość okapu na poziomie 8,5 m. Dalej jednak organ I instancji przyrównał wysokość okapu (górnej krawędzi elewacji frontowej) do maksymalnej wysokości zabudowań w obszarze analizowanym (wysokości kalenicy) i na tej podstawie zwiększył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na 12,5 m.

W ocenie Kolegium, jest to działanie nieuzasadnione i niezgodne z przepisami § 7 i § 8 ww. rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy (jako jednego z elementów geometrii dachu) stanowią dwa odrębne parametry zabudowy. Żaden z przepisów rozporządzenia ani ustawy nie pozwala na porównywanie pomiędzy sobą wartości określających odrębne parametry. Ogólna zasada zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne nakazuje dokonania analizy planowanego sposobu zabudowy w kontekście zastanych na danym obszarze uwarunkowań. Z analizy sporządzonej w postępowaniu nie wynika, aby rozważaniu podlegały te uwarunkowania. W szczególności nie można za wskazaną analizę uznać porównania liczby kondygnacji obiektów budowlanych istniejących na obszarze analizy, w których niekiedy w wysokim dachu o dużym kącie nachylenia ukryte są dwie kondygnacje, do liczby kondygnacji planowanej zabudowy o dachach płaskich, dużej szerokości elewacji frontowej, stanowiących duże budynki. Żaden z przepisów rozporządzenia nie reguluje liczby kondygnacji jako parametru zabudowy, wobec czego ani badanie pod tym kątem istniejącej zabudowy, ani określanie liczby kondygnacji dla planowanej zabudowy nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

W związku z powyższym, uznając że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości korzystania z dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego, Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. D. P. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, wskazując, że Kolegium, działając jako organ II instancji, w sposób bezpodstawny uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty, mimo że w danych okolicznościach sprawy organ ten winien samodzielnie dokonać oceny materiału dowodowego, w tym uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w zidentyfikowanym przez siebie zakresie i rozstrzygnąć sprawę w sposób reformatoryjny z uwagi na brak przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 107 § 1 ust. 1 i 3 k.p.a. na skutek tego, że zaskarżona decyzja w zasadzie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego; organ II instancji nie dokonał bowiem oceny, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, co uzasadniałoby wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym,

- art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie realizacji ciążących na organie obowiązków w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, co wyraża się w tym, że organ II instancji zaniechał oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (o ile uznałby to za konieczne), które to działania pozwoliłyby na usunięcie przez organ odwoławczy ewentualnych uchybień organu I instancji i wydanie decyzji merytorycznej (reformatoryjnej).

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że nie jest uzasadnione stanowisko Kolegium wskazujące na naruszenie w sprawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet bowiem jeśli inwestor nie określił w sposób szczegółowy wszystkich parametrów planowanej inwestycji, to parametry te zostały dokładnie określone w decyzji o warunkach zabudowy, a następnie zostały one zaakceptowane przez inwestora. Ponadto, wbrew stanowisku Kolegium, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta jest zasada, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Potwierdza to również treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zatem ustawodawca odróżnia pojęcie "terenu" od pojęcia "działka". Podsumowując, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy dopuszczalne jest zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest zatem zasadny argument organu II instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. W związku z powyższym przyjęcie przez Kolegium, iż niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki, jest nieuzasadnione. W związku z powyższym stanowiskiem, niezasadne są również zastrzeżenia Kolegium odnośnie prawidłowości wyznaczenia w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego, a w konsekwencji również niezasadnie Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił front działki. Ponadto, zdaniem skarżących, weryfikację tego, czy przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna prawidłowo wskazuje na linię zabudowy, szerokość elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu, była możliwa przez Kolegium na podstawie dostępnych danych wynikających choćby z analizy urbanistycznej. Tym samym, organ II instancji był w stanie te wartości oznaczyć w sposób prawidłowy. W razie natomiast wątpliwości organu w tym zakresie, Kolegium dysponowało środkami dowodowymi, umożliwiającymi wyjaśnienie tej kwestii, nie wyłączając zlecenia przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu II instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zasadnie wywiedziono, że decyzja organu I instancji ustalająca na rzecz skarżących warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., która uchyliła decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych związanych z oświatą i ochroną zdrowia oraz niezbędnej infrastruktury związanej z budynkami i sprawę przekazała organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie, czy w danym przypadku zachodzi kontynuacja funkcji i cech zabudowy dokonywane jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do tego unormowania organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do braku wyjaśnienia sprawy w zakresie wezwania inwestora do uzupełnienia jego wniosku tak, aby spełniał on warunki określone w art. 52 ustawy oraz do prawidłowego określenia przez niego terenu inwestycji i wykazania spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec nieprawidłowego określenia terenu inwestycji, a co za tym idzie - nieprawidłowego określenia frontu działki, nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, czy obszar analizy został wyznaczony w sposób prawidłowy i czy istniała potrzeba jego powiększenia. Również parametry nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, zdaniem Kolegium, zostały wyznaczone w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, w pierwszej kolejności zgodzić należy się z Kolegium, że zgodnie z art. 52 ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W przedmiotowej sprawie inwestor we wniosku nie określił wszystkich gabarytów budynków (w szczególności nie można uznać za określenie gabarytów wskazanie liczby kondygnacji), jak również nie przedstawił charakterystyki budynków w formie graficznej. To obligowało organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w ww. kwestiach, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Słusznie też Kolegium zwróciło uwagę na braki wniosku w zakresie prawidłowego określenia terenu inwestycji. Stosownie do zapisów wniosku, inwestor wskazał teren inwestycji jako działkę [...] w całości oraz działki [...], i [...] i [...] częściowo. Stwierdzić należy, iż takie oznaczenie terenu inwestycji jest niewłaściwe i wymagało od organu I instancji wezwania wnioskodawcy do prawidłowego określenia terenu inwestycji lub do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, nieprawidłowe było ponadto wskazanie przez organ I instancji wszystkich wymienionych działek jako obszaru inwestycji, to bowiem pozostawało w sprzeczności z wnioskiem inwestora. Należy zauważyć, że organ nie może modyfikować wniosku o ustalenie warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. Zdaniem Sądu, dopuszczenie możliwości skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy dostrzega konieczność modyfikacji wniosku inwestora, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21).

Nadto Sąd podzielił wątpliwości organu odwoławczego dotyczące niejasności ustaleń dotyczących zapewnienia dostępu terenowi inwestycji do drogi publicznej. Organ przyjął, że obszar inwestycji posiada dostęp pośredni do drogi publicznej, tj. działki nr [...] poprzez teren działki nr [...] oraz nr [...]. Jak jednak zasadnie wskazało Kolegium, żadna z tych działek nie stanowi działki drogowej, a więc wnioskodawca powinien potwierdzić prawo korzystania z nich jako z dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej. Wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr [...], co oznacza, że ma prawo do korzystania z niej, natomiast analogicznej informacji nie ma odnośnie działki nr [...]. Wnioskodawca nie złożył także żadnego zapewnienia, że może tę działkę wykorzystywać dla potrzeb dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej (np. w formie służebności). Kolegium zasadnie więc uznało, że warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie został wykazany, a co za tym idzie, nie można przeprowadzić analizy zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Sąd zwrócił również uwagę, że wymóg określenia przez wnioskodawcę dostępu do drogi publicznej zawiera wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawca nie określił w jaki sposób inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej i nie przedłożył na tę okoliczność żadnych dokumentów. Z kolei organ I instancji tego braku nie zweryfikował a nadto we własnym zakresie ustalił dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie mając w tej materii wystarczających danych.

W kontekście powyższego, wobec nieprawidłowego określenia terenu inwestycji, a co za tym idzie - nieprawidłowego określenia frontu działki, zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że nie można również stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, czy obszar analizy został wyznaczony w sposób prawidłowy i czy istniała potrzeba jego powiększenia. Nie jest także możliwe w takiej sytuacji określenie parametrów nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Na marginesie, wskazać należy, że, jak już wyżej wskazano, wyznaczenie ww. parametrów, tj. obowiązującej linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, nastąpiło w sposób dowolny i niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, dostrzeżone i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania dokonane przez organ I instancji stanowiły zatem podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Przy czym wbrew twierdzeniu skarżących, nie jest możliwe skorygowanie takich uchybień w postępowaniu odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że ewentualna próba uzupełniania materiału dowodowego albo zlecenie przeprowadzenia tych dowodów przez organ I instancji w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do zastępowania organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest bowiem uprzednie uznanie, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w II instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez Kolegium względem postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji niewątpliwie świadczą o naruszeniu przez ten organ art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz konieczności ponowienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.