Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2001/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. i A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/15 w sprawie ze skarg M. i A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek U. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1434/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi A.G. i M.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach w/w wyroku Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:

Nieruchomość warszawska, położona przy ul. K.P., oznaczona nr hip. [...], przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279 ) dalej: "dekret warszawski", to jest przed dniem 26 listopada 1945 r., stanowiła własność S.C.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 14 grudnia 1949 r. nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości, przyjmując, że teren jej został przeznaczony pod użyteczność publiczną dla U.W. Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, Ministerstwo Budownictwa, decyzją z dnia 29 marca 1950 r. nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia 15 października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższych decyzji, jednak rozpoznając sprawę na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., uchylił w/w decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 29 marca 1950 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia14 grudnia 1949 r.

W toku postępowania organ nadzoru stwierdził, że przedmiotem weryfikowanych decyzji "dekretowych" była nieruchomość położona przy ul. K.P., oznaczona nr hip [...] ( a nie jak wskazano w powyższych decyzjach [...]). Ustalono przy tym, iż nieruchomość ta przed wybuchem II Wojny Światowej była zabudowana, ale na skutek działań wojennych budynki (gmach frontowy oraz oficyna północna i południowa) uległy zniszczeniu w 78% i wymagały całkowitej odbudowy. Z tego powodu w dniu 1 września 1947 r. S.C. zawarł z U.W. umowę dzierżawy dotyczącą wspomnianej wyżej nieruchomości w zamian za odbudowę znajdujących się na niej budynków.

Minister wskazał również, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 7 dekretu warszawskiego oraz, iż przedmiotowa nieruchomość – w dacie ich wydawania – była objęta planem zabudowania w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr [...], uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. Zgodnie zaś z treścią tego planu, nieruchomość oznaczona nr hip [...] znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod: budynki użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W planie tym brak było przy tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

W związku z tym organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy z dnia 21 października 1949 r., na który to dokument powołał się Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z dnia 25 lutego 1950 r., przy którym zostało przekazane organowi drugiej instancji odwołanie, nieruchomość położona przy ul. K.P. - według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego - była przeznaczona pod użyteczność publiczną dla U.W. Wobec tego użytkowanie terenu przez osoby prywatne nie mogło być dopuszczone. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru przyjął, iż z całokształtu materiału dowodowego wynikało, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele szkolnictwa wyższego.

W tym miejscu zatem Minister wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji "dekretowych" obowiązywały przepisy dekretu z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz. U. Nr 66, poz. 415), które wyodrębniały szkoły wyższe państwowe i niepaństwowe. Przepis art. 96 ust. 2 tego dekretu stanowił zaś, że zakładać i prowadzić szkoły wyższe niepaństwowe mogą jedynie osoby prawne, mające siedzibę na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, które uzyskały zezwolenie w myśl przepisów niniejszego dekretu. Z analizy tej regulacji organ nadzoru wyprowadził więc wniosek, że uprawnienia do zakładania i prowadzenia szkół wyższych nie mogły być przyznane osobom fizycznym a to prowadziło z kolei do wniosku, że korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów, w ocenie Ministra, kontrolowane w trybie nieważnościowym decyzje nie naruszały dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2015 r. A.G. i M.C. – następczynie prawne dawnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. K.P. w Warszawie, wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciły w nich naruszenie przez organ: art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. (skarga A.G.) i art. 7 ust. 2 w/w dekretu w zw. z art. 100 §1 i art. 106 Prawa rzeczowego, art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 , art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. a także art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (skarga M.C.).

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że były one niezasadne.

Sąd przytoczył treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i odwołując się do ustaleń faktycznych organu, stwierdził, że nie ulegało wątpliwości, iż obszar, na którym położona była przedmiotowa nieruchomość, w obowiązującym - w dacie wydawania kontrolowanych decyzji – planie, był przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Wprawdzie plan ten nie zawierał linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, nie wynikało więc z niego, który z wymienionych w nim celów użytkowności publicznej miał być realizowany na przedmiotowej nieruchomości, ale z treści przywołanej przez organ opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy z dnia 21 października 1949 r. wynikało, że przedmiotowa nieruchomość - według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego - przeznaczona była pod użyteczność publiczną dla U.W.

Ponadto Sąd podniósł, że takie przeznaczenie nieruchomości wynikało również z pism Biura Odbudowy Stolicy z dnia 25 sierpnia 1949 r. [...] i z dnia 2 marca 1950 r. [...] a zatem ostatecznie Sąd przyjął, że ten materiał dowodowy świadczył w nieniejszym wypadku o tym, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został (cyt.): "na cele użyteczności publicznej – szkolnictwo wyższe, które realizował U.W.". Sąd odwołał się jednocześnie w tym miejscu do treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), w uzasadnieniu której wskazano, że konkretyzacja celu użyteczności publicznej winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowego mogła ona mieć również miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Sąd podkreślił również, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze dotyczyło orzeczenia sprzed ponad 60 lat, a ponadto, mając na uwadze ogólne zasady dowodowe, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał, że skonkretyzowanie celu użyteczności publicznej, jaki miał być realizowany na spornej nieruchomości, przewidziany w obowiązującym - w dacie wydania orzeczenia dekretowego - planie zagospodarowania przestrzennego, winno mieć miejsce na podstawie wszelkich dokumentów, jakie z tamtego okresu były możliwe do uzyskania. Skoro zaś wynikało z nich, iż przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cele użyteczności publicznej a konkretnie dla szkolnictwa wyższego a treść art. 96 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego wykluczała, aby szkolę wyższą mogła założyć i prowadzić osoba fizyczna, to fakt ten uzasadniał odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości a takie rozstrzygnięcie zawierało weryfikowane orzeczenie z dnia 14 grudnia 1949 r.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska, reprezentowanego przez skarżące, że dotychczasowy właściciel mógł realizować cel określony w planie, wynajmując tę nieruchomość szkole wyższej (S.C. jako jeden ze spadkobierców dawnego właściciela zawarł w dniu 1 września 1947r. umowę dzierżawy na okres 25 lat z U.W.), gdyż taka wykładnia art. 7 ust. 2 cyt. dekretu była sprzeczna z treścią i celem tego przepisu. W powołanym przepisie – jak kontynuował Sąd - chodzi bowiem wprost o to, czy dotychczasowy właściciel może korzystać z gruntu zgodnie z jego planistycznym przeznaczeniem. Dopiero zatem jeżeli dotychczasowemu właścicielowi przyznano prawo użytkowania wieczystego to oczywiście nie byłoby żadnej przeszkody prawnej, aby funkcji, przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego, nie wykonywał osobiście.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty procesowe zawarte w obu skargach, podnosząc, iż organ nadzoru zebrał i ocenił w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wyprowadził prawidłowe z niego wnioski, co skutkowało wydaniem decyzji zgodnej z prawem. Zaskarżona decyzja – jak wywodził Sąd - została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. do czego organ był uprawniony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zaś odrębnym postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy postępowania, takie jak w postępowaniu zwykłym. Organ ten nie rozstrzygał przy tym, co do istoty sprawy, tak jak w postępowaniu, zakończonym decyzją Ministerstwa Budownictwa z 29 marca 1950 r. (skarga M.C.), bo z treści zaskarżonej decyzji wynikało wprost, że organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanych w trybie nadzoru orzeczeń dekretowych, zasadnie uznając, że weryfikowane orzeczenia nie były dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe uzasadniało także uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 października 2013 r., w której błędnie organ stwierdził nieważność przedmiotowych orzeczeń dekretowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podpisania decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 29 marca 1950 r. przez osobę nieuprawnioną, Sąd wyjaśnił że był on bezzasadny. Decyzja ta została bowiem podpisana przez dyrektora departamentu inż. R.P. a brak powołania w niej jakiejkolwiek wzmianki, że osoba podpisująca tę decyzję była do tego upoważniona, nie oznaczał, że osoba ta nie była do tej czynności upoważniona. Należało bowiem przyjąć domniemanie, że osoba która podpisała decyzję była do tego upoważniona. Dopiero wykazanie, że dyrektor Departamentu Planowania Ministerstwa Budownictwa nie był do tej czynności uprawniony podważyłoby to domniemanie. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że inż. R.P. – dyrektor departamentu - nie był upoważniony do podpisania w/w decyzji.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.C. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1. art. 7 ust 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 100 § 1 i art. 106 Prawa rzeczowego (Dz. U. 1946 r. Nr 57, poz. 319) - poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela" polegającą na uznaniu, że korzystanie to – w procesie rozpoznania wniosku dekretowego – dotyczy możliwości wyłącznie osobistej realizacji przez dotychczasowego właściciela funkcji planistycznej, wynikającej z właściwego planu zabudowania, podczas gdy prawidłowe rozumowanie ww. przepisów – dokonane w zgodzie z ich wykładnią językową, systemową i funkcjonalną oraz z poszanowaniem obowiązku ścisłej interpretacji przepisów o skutkach nacjonalizacyjnych (szczegółowo na ten temat w pkt I uzasadnienia) – wskazuje, że "korzystanie" z gruntu przez dotychczasowego właściciela, w kontekście przeznaczenia planistycznego nieruchomości, nie było ograniczone podmiotowo i mogło być realizowane przez niego także za pośrednictwem osób trzecich (posiadaczy zależnych np. najemców, dzierżawców itp.), co w przypadku przyjętej w skarżonej decyzji funkcji spornego gruntu (użyteczność publiczna – szkolnictwo wyższe) oznaczało, że grunt ten mógł zostać wynajęty/wydzierżawiony przez dotychczasowego właściciela szkole wyższej (np. prywatnej szkole wyższej) na cele szkolnictwa, gdyż uczelnie wyższe (nawet państwowe) nie miały prawnego zakazu wynajmowania nieruchomości od osób prywatnych, a uwarunkowania wynikające z działalności szkolnictwa wyższego (tak prawne, a i nawet faktyczne) nie przeciwstawiały się wykorzystywaniu na ten ceł nieruchomości stanowiących własność prywatną osób fizycznych,

2. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego - poprzez przyjęcie, że ocena możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości zabudowanej odrębnym od gruntu budynkiem spełniającym warunki art. 5 dekretu, w sytuacji jej przeznaczenia na cel użyteczności publicznej, może być przeprowadzona w wyniku oceny dokumentów nie zawierających źródłowych treści planistycznych (w stanie faktycznym sprawy: opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy z dnia 21 października 1949 r.), podczas gdy dokumenty konkretyzujące ogólne ustalenia planu miejscowego winny zawierać informacje o przeznaczeniu danego terenu, mające charakter źródłowy, a nie wtórny w stosunku do zatwierdzonego planu,

3. art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż istnieje możliwość doprecyzowania (konkretyzacji) celu użyteczności publicznej w planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru nieruchomości na podstawie dokumentu lokalizującego na nieruchomości ściśle określony (indywidualnie skonkretyzowany) podmiot publiczny, podczas gdy takie doprecyzowanie (konkretyzacja) stanowi zastąpienie deklarowanej przez ustawodawcę funkcji planistycznej dekretu warszawskiego funkcją wywłaszczeniową nieruchomości gruntowej i budynkowej bez jakiegokolwiek odszkodowania (konfiskata), a tym samym dokonanie wykładni art. 7 ust 2 cyt. dekretu w sposób naruszający art. 99 i 95 Konstytucji RP dnia 17 marca 1921 r.;

II. przepisów postępowania, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez Sąd 1 instancji niewłaściwego zastosowania przez organ przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i akceptacją błędnego stanowiska organu administracyjnego, że:

a) w sprawie nie ma znaczenia, iż U.W. faktycznie wykorzystywał budynki położone na spornej nieruchomości na cele oświatowe, na podstawie długoletniej (25-letniej) umowy dzierżawy zawartej z dotychczasowymi właścicielami (począwszy od 1 września 1947 r.), na mocy której U.W. był zobowiązany do odbudowy częściowo zniszczonych budynków spełniających warunki art. 5 dekretu,

b) funkcją obszaru spornej nieruchomości było "szkolnictwo wyższe, mimo iż żadne źródłowe dokumenty planistyczne (zawierające dane wyjściowe do planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których przygotowywane były cechy i parametry poszczególne funkcji) nie potwierdzają tak wąsko określonego przeznaczenia terenu spornej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego nr 29 (niezależnie od kwestii jego ewentualnej bezwzględnej nieważności, o czym dalej),

c) moc dowodowa opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy z dnia 21 października 1949 r. wskazuje na możliwość konkretyzacji funkcji spornej nieruchomości w świetle obowiązującego wówczas planu - w oparciu o ten dokument - podczas, gdy przedmiotowa opinia nie zawiera w sobie jakichkolwiek źródłowych treści planistycznych (nie jest jakimkolwiek dokumentem wyjściowym do planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego przygotowywane są cechy i parametry poszczególne funkcji), a zawiera w sobie jedynie treści odtwórcze, odwołujące się wyłącznie do już wówczas istniejącego (zatwierdzonego) planu (bez referowania jakichkolwiek innych dokumentów), co powoduje, że opinia ta może być postrzegana jedynie jako wtórna interpretacja planu, powstała po jego uchwaleniu dla zupełnie innych celów niż planistyczne (tj. na potrzeby określenia terminu użytkowania budynków istniejących na gruncie) i nie może być przydatna do odkodowania (odtworzenia) rzeczywistej treści planu w oparciu ó parametry planistyczne służące jego ustaleniu, gdyż nie zawiera treści w tym zakresie,

d) przeznaczenie spornej nieruchomości w Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 29, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., powodowało, iż teren nieruchomości mógł zostać przeznaczony "wyłącznie na cele szkolnictwa wyższego pod użyteczność publiczną dla U.W.", podczas gdy właściwe skonkretyzowanie funkcji danego rodzaju celu użyteczności publicznej, która mogła być w danym obszar realizowana, nie polega na wskazaniu wycinkowego rodzaju działalności konkretnego obiektu albo podmiotu, który wyłącznie mógłby ją realizować, lecz wskazaniu konkretnie sprecyzowanej funkcji planistycznej (danego rodzą użyteczności publicznej) w sposób generalny i abstrakcyjny,

e) dopuszczalnym jest – w procesie kontroli nieważnościowej – powołanie się przez organ na inne niż opinia Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudów Stolicy z dnia 21 października 1949 r. "wytyczne planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumenty wskazujące na planowany charakter nieruchomości, które nie zostały w żaden sposób omówione w skarżonej decyzji i zindywidualizowane, w sytuacji gdy inne niż opinia Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy z dnia 21 października 1949 r. dokumenty związane ze sposobem korzystania z przedmiotowej nieruchomości dotyczą planu projektowanego w dacie wytworzenia wskazanych dokumentów (a nie planu nr 29);

f) zostało wykazane, iż decyzja Ministra z dnia 29 marca 1950 r. została podpisana przez upoważnioną do tego osobę, w braku dowodów takiego upoważnienia, a ponadto w sytuacji, gdy w treści decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o podpisaniu jej w imieniu (z upoważnienia) organu tj. Ministra, co sugeruje, że osoba, która podpisała ww. decyzję nie była do tego uprawniona, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia przez organ nadzoru kwerendy archiwalnej w zasobach archiwów publicznych celem zbadania, czy archiwa te zawierają akta gabinetu ministra, upoważniające do podpisania takiej decyzji w imieniu ministra, przy zachowaniu pełnomocnictw udzielanych innym osobom do innych spraw;

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 100 § 1 i art. 106 Prawa rzeczowego (Dz. U. 1946 Nr 57 poz. 319) co powoduje, że skarga powinna zostać uwzględniona w całości, gdyż dawny właściciel mógł realizować cel użyteczności publicznej, wynikający z przeznaczenia planistycznego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanych decyzji,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej skutkującej oddaleniem skargi, która powinna zostać uwzględniona, mimo że nie zostało sprawdzone, czy plan zagospodarowania nr 29 (opublikowany w Monitorze Polskim stosownie do art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy - Dz. U. Nr 52, poz. 268) obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych nieważnościowo decyzji, z uwagi na brak przeprowadzenia należytej procedury przystąpienia do sporządzenia tego planu, przewidzianej art. 13 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w zw. z § 10 i 12 Rozporządzenia Ministra Odbudowy 7 dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Warszawy oraz Warszawskiego Zespołu Mieszkaniowego oraz zawieszeniu rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479), w sytuacji gdy brak jest dowodów na to, że uchwalenie planu zostało poprzedzone opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wyjaśniono, kiedy została rozpoczęta procedura planistyczna, co pozostaje w związku z ustaleniem, czy do procedury planistycznej miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca M.C. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego - zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w obu przypadkach wraz ze zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.G., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest: . art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez Sąd 1 instancji niewłaściwego zastosowania przez organ przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i akceptacją błędnego stanowiska organu

1.art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 27 ze zm.) - poprzez przyjęcie, iż w przypadku przeznaczenia nieruchomości warszawskiej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej możliwe jest skonkretyzowanie tego celu w oparciu o opinię Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy nie będącą dokumentem planistycznym (dokumentem źródłowym, wyjściowym dla planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 7 ust 2 w zw. z art. 1 dekretu warszawskiego - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne szkolnictwa wyższego wykluczał możliwość przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej nieruchomości, podczas gdy w wyniku zawarcia przez S.C. umowy dzierżawy w dniu 1 września 1947 r. nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe - przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż w powołanym przepisie "chodzi wprost o to, czy dotychczasowy właściciel może korzystać z gruntu zgodnie z jego planistycznym przeznaczeniem", podczas gdy nie zostały przedstawione żadne przesłanki przemawiające za taką wykładnią, a dotychczasowy właściciel mógł korzystać z nieruchomości dzierżawiąc ją na rzecz U.W., nie uchybiając postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto dekret nie zawężał korzystania przez poprzedniego właściciela tylko do bezpośredniego i osobistego korzystania z nieruchomości,

4. art. 96 ust 2 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego ( Dz. U. Nr 66, poz. 414) - polegające na uznaniu, iż nieruchomość należąca do osoby fizycznej nie mogła być przeznaczona na realizację celu publicznego, szkolnictwa wyższego, w drodze zawarcia umowy dzierżawy lub najmu, podczas gdy nie występują żadne przepisy ograniczające dzierżawę lub najem nieruchomości na cele szkolnictwa wyższego, a ponadto nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy była dzierżawiona i wykorzystywana przez U.W. w celach szkolnictwa wyższego, w zgodzie z panem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, A.G. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne U.W. wnosił o ich oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów.

W przypadku skargi kasacyjnej M.C. zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., natomiast skarga kasacyjna, wniesiona przez A.G. zawierała jedynie zarzuty materialnoprawne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, zawartych – jak wyżej wspomniano - w skardze kasacyjnej, wniesionej przez M.C., wyjaśnić przede wszystkim należy, że – od strony formalnej - nie były one sformułowane w pełni poprawnie a - pod względem merytorycznym - nie były one konsekwentne i ostatecznie okazały się nieuzasadnione.

Co do kwestii formalnych, wskazać trzeba, że wadliwość postępowania przed sądem wojewódzkim, polegająca na zaniechaniu dostrzeżenia, iż w toku postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie może być zarzucana z powołaniem się jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., określające, rodzaje wyroków wydawanych przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzję administracyjną, mają bowiem charakter jedynie blankietowy a zatem ich zastosowanie jest determinowane wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji. Sam zaś fakt, że w niniejszej sprawie doszło do wydania wyroku, a więc skarga skarżącej M.C. została rozpoznana merytorycznie przez Sąd I instancji a rozpoznanie to oparte było o kryterium zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dowodzi, że zarzuty dotyczące art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., również nie zostały przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób naruszone.

Nieuzasadnione okazały się także zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 "p.u.s.a." w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez Sąd I instancji niewłaściwego zastosowania przez organ przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i akceptacją błędnego stanowiska organu administracyjnego.

Przede wszystkim podkreślenia bowiem wymaga, że zarzuty te były niekonsekwentne, mając na uwadze inne treści zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej. Z jednej strony skarżąca przecież zarzucała w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki dokonał w sposób wadliwy kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 29 marca 1950 r. nr [...] i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 grudnia 1949 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K.P., oznaczonej nr hip. [...], bo uznał, że w niniejszej sprawie nie miała znaczenia okoliczność, że U.W. wykorzystywał budynki położone na w/w nieruchomości na cele oświatowe na podstawie długoletniej umowy dzierżawy zawartej z byłymi właścicielami nieruchomości a z planu zagospodarowania nr [...] wynikało, że nieruchomość ta była przeznaczona m. in. na użyteczność publiczną (w orzeczeniu administracyjnym Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 grudnia 1949 r. przyjęto, że pod użyteczność publiczną dla U.W.), zaś z drugiej jednak strony - podważała moc prawną tego planu twierdząc, iż (cyt.): " brak jest dowodów na to, że uchwalenie planu zostało poprzedzone opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wyjaśniono, kiedy została rozpoczęta procedura planistyczna, co pozostaje w związku z ustaleniem, czy do procedury planistycznej miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju".

W rezultacie należy stwierdzić, że tak określone zarzuty pozostają ze sobą w oczywistej sprzeczności. W sytuacji bowiem, w której plan nr [...] nie miałby mocy prawnie wiążącej (jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej w jednym z w/w zarzutów), brak akceptacji stanowiska skarżącej, sprowadzającego się do poglądu, że fakt wydzierżawienia spornego gruntu U.W., który realizował na nim cele oświatowe (użyteczność publiczna), nie mógł by mieć – już co do zasady - w tym przypadku charakteru uchybienia istotnego (to jest mającego wpływ na rozstrzygnięcie) a tylko zarzuty procesowe o takim charakterze mogą być podstawą skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż – jak słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – ocena mocy prawnej Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 29, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., została już przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach: z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1928/13), z dnia 8 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 423/13) i z dnia 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2159/13) uznał, że plan ten został uchwalony przez właściwy organ i opublikowany zgodnie z obowiązującą w dacie jego uchwalenia ustawą o odbudowie m. st. Warszawy a więc uzyskał moc prawną. Plan zagospodarowania przestrzennego, podjęty w drodze uchwały właściwego organu, obowiązuje zaś do czasu jego zmiany lub uchwalenia innego planu przez upoważnione organy; plan taki może wprawdzie utracić moc obowiązującą, ale tylko na podstawie wyraźnego przepisu i to rangi ustawowej.

Twierdzenie zaś, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł niewłaściwego zastosowania przez organ w/w przepisów proceduralnych i wadliwie zaakceptował błędne stanowisko organu administracyjnego stanowiło w istocie rzeczy polemikę z poglądami materialnoprawnymi Sądu I instancji.

Z uwagi na powyższe, celowym wydaje się, aby towarzysząca temu zarzutowi argumentacja została omówiona przy rozpoznawaniu zarzutów prawnomaterialnych. Pogląd ten dodatkowo o tyle jest również uzasadniony, że wymieniony wśród zarzutów procesowych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (dotyczący wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa), chociaż jest zawarty w ustawie o charakterze generalnie procesowym, ma jednak charakter prawnomaterialny.

Odnosząc się zatem do kwestii obrazy prawa materialnego, podkreślić należy, że rozstrzygające w tym przypadku znaczenie miał fakt, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej, a przedmiotem jej było, czy wydana w takim postępowaniu decyzja (odmowna) rażąco naruszała prawo. Powyższe skutkuje bowiem tym, że przepisy prawa materialnego, będące podstawą decyzji kontrolowanych w trybie nadzorczym, musiały być w tym wypadku wykładane w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ zaś w skardze kasacyjnej A.G. brak jest w ogóle zarzutu, odnoszącego się do tego (podstawowego w tym przypadku) przepisu, z tej przyczyny należało uznać, że ta skarga kasacyjna musiała zostać oddalona. W rozpoznawanej sprawie nie występowały bowiem samodzielnie wskazane w niej jako – zarzuty kasacyjne - przepisy prawa materialnego.

Natomiast, z uwagi na fakt, że skardze kasacyjnej, wniesionej przez M.C. został podniesiony zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to chociaż – jak wyżej wspomniano – został on nieprawidłowo sformułowany, bo przepis ten – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem – ma charakter materialnoprawny a nie procesowy (jak przyjął to autor tej skargi kasacyjnej), jednak pomimo tego błędu, wskazanie na ten przepis wśród zarzutów kasacyjnych pozwala składowi orzekającemu na merytoryczne odniesienie się do zarzutów prawnomaterialnych, zawartych w tej skardze kasacyjnej a które nawiasem mówiąc, w dużej mierze są zbieżne z argumentacją podniesioną w skardze kasacyjnej A.G.

Jak wyżej wspomniano, istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, sprowadzała się głównie do przesądzenia, czy okoliczność, że w dacie wydawania przez Prezydenta m. st. Warszawy orzeczenia administracyjnego z dnia 14 grudnia 1949 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. K.P. ( nr hip. [...]) oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 29 marca 1950 r., obowiązywał plan zagospodarowania, zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na obszarze, który został przeznaczony pod: budynki użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi, przy czym w planie tym brak było linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, dowodziła, że w/w decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Podnieść zatem w tym miejscu trzeba, że pojęcie to wprawdzie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną wspomnianą, kwalifikowaną wadą to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Oceniając zatem w tym kontekście wskazane w zarzutach przepisy prawa materialnego, skład orzekający uznał, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje nie naruszały prawa w sposób rażący.

Dotyczy to przede wszystkim art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Generalnie zatem odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić przy tym w tym miejscu trzeba, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje, a pogląd ten podziela skład orzekający, iż dekret warszawski stanowił wystarczającą podstawę materialnoprawną decyzji, rozstrzygających w sprawach "dekretowych" bo kompleksowo regulował sprawy związane z gruntami warszawskimi. Był zatem aktem autonomicznym w stosunku do innych ustaw (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA/95 i wyroki: z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 20001/16, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1118/12, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1364/09 i z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06). Z tej przyczyny do spraw uregulowanych w dekrecie warszawskim, jak również w aktach do niego wykonawczych, nie stosuje się przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). W związku z tym wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a w których jej autor wykładał pojęcie "korzystania" z gruntu warszawskiego odwołując się do Prawa Rzeczowego z 1946 r., Kodeksu Napoleona, czy nawet Landrechtu pruskiego nie były uzasadnione.

Zaakcentować ponadto w tym miejscu trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wprost, że stanowisko sprowadzające się do poglądu, jakoby możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem, według planu zabudowania, o czym stanowi art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, nie oznaczała, że owo "korzystanie" musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione – nie jest trafne. Przy takim bowiem założeniu praktycznie zawsze można by było twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel gruntu warszawskiego (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania, a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) rozmaitej, zarobkowej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i – w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (vide wyroki NSA: z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 233/17, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12).

Powyższe - w realiach niniejszej sprawy – oznaczało więc, że skoro – zgodnie z art. 96 ust. 2 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz. U. Nr 66, poz. 415) – zakładać i prowadzić szkoły wyższe niepaństwowe mogły jedynie osoby prawne, mające siedzibę na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, które uzyskały stosowne zezwolenie, to byli właściciele spornej nieruchomości, będący osobami fizycznymi, nie mogli z tej nieruchomości korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. Z ustaleń wynikało bowiem, że nieruchomość ta była przeznaczona pod użyteczność publiczną dla szkolnictwa wyższego a dokładnie dla U.W.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 i art. 5 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie, że ocena możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości zabudowanej odrębnym od gruntu budynkiem, spełniającym warunki art. 5 dekretu, w sytuacji jej przeznaczenia na cel użyteczności publicznej, może być przeprowadzona w wyniku oceny dokumentów nie zawierających źródłowych treści planistycznych, zaakcentować należy, że sytuacja, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, nie była odosobniona. Przykładowo jedynie wskazać bowiem w tym miejscu trzeba na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1877/13) i z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1928/13), które dotyczyły generalnie problematyki gruntów warszawskich, przeznaczonych w planie pod użyteczność publiczną a przy tym nieruchomość, której dotyczył ten ostatni wyrok, objęta była tym samym planem zagospodarowania przestrzennego nr 29, co nieruchomość położona przy ul. K.P., nr hip. [...]. W orzeczeniach tych zaś przyjęto, że istotny dla rozstrzygnięcia był stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W obu wyrokach Sąd odwoływał się przy tym do treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), w której skład powiększony przyjął, że konkretyzacja celu użyteczności publicznej winna wprawdzie następować w planie zagospodarowania przestrzennego, ale mając na uwadze ówczesny system prawny gospodarki planowej, mogła ona mieć miejsce także w innych aktach planowania lub też być w inny sposób udokumentowana. Z tego też powodu składy orzekające akceptowały w w/w wyrokach ustalenia faktyczne, dotyczące przeznaczenia danej nieruchomości w planie, dokonane nie tylko w oparciu o samą treść planu, ale i mając na uwadze dokumentację związaną z lokalizacją czy budową na niej określonego obiektu użyteczności publicznej. W ten sposób ustalono, że w sprawie o sygn. akt I OSK 1877/13 nieruchomość przeznaczona została dla Państwowej Wyższej Szkoły Muzycznej a w sprawie o sygn. akt I OSK 1928/13 – dla potrzeb wojska. Wskazać też trzeba, że analogiczne stanowisko zostało wyrażone także przez Naczelny Sąd administracyjny i w innych orzeczeniach (np. z dnia: 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2339/15, 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2159/13 i 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12).

Stanowisko zajęte w w/w sprawach podziela w pełni skład orzekający, zwłaszcza, że – jak trafnie podnosi uczestnik postępowania – przy tak "rozbudowanej" funkcji planu, jaką stanowiły budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi i przy jednoczesnym braku naniesienia na planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, uszczegółowienie tego planu mogło być dokonane także na podstawie różnych, innych dokumentów. Podkreślenia też w tym wypadku wymaga, że – jak wyżej zaznaczono – przedmiotowa sprawa była prowadzona w trybie postępowania nieważnościowego, a które dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa wymaga pełnej czytelności i oczywistości przepisów, będących podstawą kwestionowanej w takim postępowaniu decyzji.

Powyższa konstatacja odnosi się również do zarzutów opartych na art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i w zw. z art.5 dekretu warszawskiego, w których podniesiono, że doprecyzowanie funkcji oznaczonej w planie na podstawie dokumentu lokalizującego na nieruchomości ściśle określony podmiot publiczny, podczas gdy takie doprecyzowanie stanowi zastąpienie deklarowanej przez ustawodawcę funkcji planistycznej dekretu warszawskiego, funkcją wywłaszczeniową (bez odszkodowania) a tym samym narusza art. 99 i 95 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. Ponadto podnieść też w tym miejscu trzeba, że sam dekret warszawski przewidywał w art. 9 ust. 1 przyznanie odszkodowania za grunty i budynki, choć miało ono być wypłacone w formie papierów wartościowych, a które to zagadnienie (sposób i zasady ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowy) miało zostać uregulowane w rozporządzeniu Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Oczywiście, powszechnie wiadome jest, że tego rodzaju rozporządzenie nie zostało wydane, ale jednak same przepisy omawianego dekretu taką zasadę przewidywały. Dodatkowo też wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę (por. np. wyrok z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 656/09), że nie można interpretować przepisów dekretu warszawskiego, będącego składnikiem ustawodawstwa znamiennego dla rzeczywistości Polski powojennej, odwołując się do standardów charakterystycznych dla państwa w pełni praworządnego. Dlatego też zarzut dotyczący dokonania wykładni art. 7 ust 2 cyt. dekretu warszawskiego w sposób naruszający przepisy art. 99 i 95 Konstytucji RP dnia 17 marca 1921 r. był chybiony.

Skoro zatem zgodnie z prawidłowo dokonanymi ustaleniami faktycznymi, teren spornej nieruchomości miał być przeznaczony pod użyteczność publiczną, a którą miał realizować U.W., to decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości oraz decyzja utrzymująca ją w mocy, nie naruszały w tym wypadku prawa, zwłaszcza w sposób rażący. Okoliczność zaś, że decyzja Ministerstwa (a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej: "Ministra") Budownictwa z dnia 29 marca 1950 r. podpisana została przez dyrektora departamentu w osobie inż. R.P. a w jej treści osoba podpisująca decyzję nie powołała się na konkretne pełnomocnictwo piastuna organu, również w tym przypadku nie mógł mieć wpływu na rozstrzygniecie.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem przepisu, który – przy założeniu, że osoba podpisująca w/w decyzję, działała bez upoważnienia - został w tym wypadku w sposób rażący naruszony. Przyjmując zaś, że powyższe winno być traktowane jako uchybienie procesowe (nierzetelne wyjaśnienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki), to stwierdzić należy, że z uwagi na fakt prowadzenia analizowanej spawy w trybie postępowania nieważnościowego, nie można było, bez żadnych dowodów, z góry zakładać, iż osoba podpisująca przed prawie siedemdziesięciu laty decyzję organu centralnego, nie posiadała w tym zakresie stosownego umocowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz U.W. nie został uwzględniony z powodu braku podstaw prawnych przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.