Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 742/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 489/12 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 489/12, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu, oddalił skargę i orzekł o kosztach postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki Gwiazda dla działek nr [...] oraz nr [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]), obręb [...], gmina L. Wniosek ten obejmował również prośbę o zwolnienie, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), z obowiązku przedstawiania stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki Gwiazda, jako nie mających istotnego znaczenia dla ustalenia przedmiotowej linii brzegu.

Starosta B., działając m.in. na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy Prawo wodne, decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., odmówił zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który stanowi podstawę wydania decyzji ustalającej linię brzegu, stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu dla odcinka rzeki Gwiazda. W ocenie organu, ze względu na oddziaływanie wód na nieruchomości sąsiednie - okresowe zalewanie gruntów przyległych przez wody powodziowe, określenie stosunków wodnych na gruntach przyległych jest istotne w procesie ustalenia linii brzegu cieków.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku podnosząc, że ustalenie linii brzegu dla odcinka rzeki Gwiazda - działki nr [...] i [...] obręb [...], gmina L., nie wpłynie w żaden sposób na zmianę stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu. Klasyfikacja gruntów przyległych do działki nr [...] i [...] (rzeka Gwiazda) nie ulegnie zmianie, tj. grunty rolne przylegające do tych działek pozostaną rolniczo nie zmienione.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że koryto rzeki Gwiazda (na odcinku, na którym projektowana jest linia brzegu, tj. działka nr [...]), ma wyraźny brzeg i jest ukształtowane w sposób naturalny. Z akt sprawy, zarówno z opisu, jak i z załączonej mapy z projektem linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej rzeki Gwiazda, w skali 1:1000 nie wynika, aby stan stosunków wodnych miał wpłynąć na sposób poprowadzenia linii brzegu, gdyż rzeka Gwiazda pozostaje w granicach naturalnego koryta, czego potwierdzeniem jest przyjęty przez wnioskodawcę sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, tj. po wyraźnej krawędzi brzegu rzeki, która pokrywa się z zewnętrznymi krawędziami skarp okalającymi koryto rzeki. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji, że okresowe zalewanie gruntów przyległych przez wody powodziowe ma znaczenie dla ustalenia linii brzegu wydaje się nie mieć znaczenia wobec przyjętego sposobu ustalenia projektowanej linii brzegu. W przedmiotowej sprawie, granica działki będącej w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Pomorskiego w Gdańsku i stanowiącej wody rzeki Gwiazda - działki nr [...] - nie pokrywa się z faktyczną granicą koryta rzeki Gwiazda, gdyż na odcinku przy działce nr [...] (powstałej obok działki nr [...], z podziału działki nr [...]), koryto tej rzeki wkracza w sposób naturalny na działkę nr [...] stanowiącą własność H. T.

Wskazując, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi o opisie stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu, a nie o stanie stosunków wodnych na działce przylegającej do działki będącej już w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa obejmującym śródlądowe powierzchniowe wody płynące, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) Dyrektor wskazał, że ustalenie linii brzegu nie ma bezpośrednio na celu porządkowania kwestii własnościowych (co jest przedmiotem odrębnego postępowania), a tylko prawne wyodrębnienie faktycznych granic gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi - tu rzeki Gwiazda na odcinku działki nr [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Starosta B. naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wymienia bowiem przesłanki, które przesądziły o odmowie zwolnienia wnioskodawcy z opisu stanu stosunków wodnych gruntów przylegających do projektowanej linii brzegu, w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, które jednak nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego przez niego postępowania.

We wskazaniach dla organu ponownie rozpoznającego sprawę Dyrektor zalecił zgromadzenie materiału dowodowego, który jednoznacznie uzasadniałby argumentację, która zostanie zawarta w rozstrzygnięciu. Akta sprawy wprawdzie wskazują na to, że określenie stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki Gwiazda, na odcinku działki nr [...], obręb [...], gmina L., nie powinno mieć znaczenia, jednakże ze względu na to, że w treści uzasadnienia znajdują się przesłanki nie mające poparcia w aktach sprawy, Starosta winien tę kwestię ponownie wyjaśnić, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w aktach sprawy, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wątpliwości organu odwoławczego budzi również prawidłowość ustalenia stron niniejszego postępowania. Wskazując na treść art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, Dyrektor podniósł, że wniosek o ustalenie linii brzegu rzeki Gwiazda obejmuje tylko działki nr [...], która pozostaje w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Pomorskiego, w którego imieniu działa Dyrektor ZMiUW WP w Gdańsku (w tym przedmiocie), a także działki nr [...], do której prawa właścicielskie posiada H. T. Stąd też niezrozumiałe jest dla organu odwoławczego uznanie właścicieli pozostałych nieruchomości za strony przedmiotowego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uzupełnionej pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., Z. M. wskazał, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym projektowany przebieg linii brzegu w obrębie działki [...] zmienia się nie tylko w obrębie działki [...], ale również w obrębie działek: [...] oraz [...] stanowiących jego własność. W związku z powyższym uważa on, że przysługuje mu w niniejszej sprawie przymiot strony. W ocenie skarżącego w sprawie należy zlecić ponowne wykonanie prawidłowego projektu linii brzegu, który będzie obejmował wyłącznie obszar oraz działki, których postępowanie dotyczy ([...]). Zdaniem skarżącego projektowany przebieg linii brzegowej jest ustalany niezgodnie z prawem, gdy tymczasem prawidłowo winien być ustalony na podstawie art. 15 ust. 5 prawa wodnego. W przypadku granic działki [...] na odcinku pomiędzy działkami należącymi do skarżącego o numerach [...] oraz [...] różnica pomiędzy "krawędzią brzegu rzeki", a "zewnętrznymi krawędziami skarp okalającymi koryto rzeki" w niektórych miejscach dochodzi nawet do kilku metrów podwajając szerokość rzeczywistego koryta rzeki, zmieniając stosunki wodne na terenie skarżącego. Zwrócił nadto uwagę, że górna krawędź skarpy prawie pokrywa się z dolną, gdyż skarpa jest bardzo stroma i przebiega pod kątem zbliżonym do 90° od lustra wody. Podniósł przy tym zarzut grabieży drzewa o znacznej wartości.

Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy działkami [...] oraz [...] nie istnieje działka v, gdyż kończy się przed nimi w punkcie [...] na mapie projektowanej linii brzegu, co znajduje potwierdzenie w operacie geodezyjno-kartograficznym [...] (wg Starosty [...]). Działka jest dopiero wyznaczana w postępowaniu o podział nieruchomości. Księga wieczysta o numerze KW [...] zastała założona niezgodnie z prawem, gdyż nie ustalono podstawy prawnej wpisu. Reasumując skarżący stwierdził, że w jego ocenie obecne postępowanie ma na celu zalegalizowanie kradzieży jego własności - części działki [...] (jednego z profili tej działki), gdyż organy odmawiają mu dostępu do dokumentów operatu [...], zaś z decyzji organu odwoławczego wynika sugestia, że nie mam on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 art. 50 cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Niewykazanie owego związku skutkuje uznaniem, że podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie zwalnia Sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być bowiem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak - NSA w wyroku z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1225/06, LEX nr 360339; w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1717/06, LEX nr 4133327 oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 357/05, LEX nr 194900; także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 122-123).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 r. (IV SA/Wa 198/06, LEX nr 283599) "Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi".

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący Z. M. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. W przedmiotowej sprawie Z. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku uchylającą rozstrzygnięcie Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku z obowiązku przedstawiania stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki Gwiazda. Stronami w postępowaniu w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, są podmioty, których interesu prawnego lub faktycznego oraz obowiązku dotyczy ustalenie linii brzegu, tj. właściciele nieruchomości objętych ustaleniem linii brzegu oraz organy i jednostki wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód. Wniosek o ustalenie linii brzegu rzeki Gwiazda obejmuje tylko działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Pomorskiego, w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku. Właścicielem działki nr [...] jest H. T.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw (prawa własności) i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym nie pozwala uznać skarżącego Z. M. - właściciela działek o nr [...] oraz [...], które nie są objęte projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu - za osobę legitymowaną do wniesienia skargi na opisaną powyżej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku.

Wniosek taki zbędnym czyni rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zatem skargę Z. M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 489/12 wywiódł Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj:

- art. 151 w związku z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi i w postępowaniu administracyjnym oraz przez oddalenie skargi, pomimo że skarżący taki interes prawny posiadał i wynikał on z akt sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie stanowiska, ze skarżącemu nie przysługuje ochrona własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę dał wiarę niezgodnemu ze stanem faktycznym stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, że postępowanie dotyczy jedynie części działki [...] poza terenem należącym do skarżącego, w związku z czym nie jest on stroną postępowania. Stanowisko to nie ma poparcia w zebranym materiale dowodowym znajdujący się w aktach sprawy. Sąd nie uwzględnił także wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, ponieważ Z. M. ma przymiot strony w postępowaniu, nie tylko ze względu na to, że otrzymał decyzję (został wymieniony w decyzji), ale dlatego, że został uznany za stronę przez organ pierwszej instancji i brał czynny udział w postępowaniu. Składał wnioski, uwagi, zażalenia, dokumenty. Skutecznie zainicjował postępowanie kontrolne wykonanych w dniu 9 listopada 2011 r. prac geodezyjno-kartograficznych składając wniosek o przeprowadzenie kontroli do Głównego Geodety Kraju, przekazany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w celu załatwienia, który uznał zasadność stawianych zarzutów i nakazał przeprowadzenie ponownie tych prac w dniu 17 kwietnia 2012 r. i to wyłącznie na działkach należących do skarżącego.

Podniesiono, że w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy w dacie wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji w "protokole z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości" z dnia 09.11.2011 r. [...] na końcu punktu 4 (Opis granic istniejących na gruncie) geodeta, dokonał zapisu: "Punkty nr: (...)[...]: - ustalono w terenie na postawie stanu spokojnego władania" tzn. nie stanowią granic prawnych. Powyższe punkty graniczne określają rzekomą działkę [...] nazywaną korytem rzeki w obszarze pomiędzy działkami skarżącego [...] oraz [...], która zdaniem skarżącego jest jednym z profili (części) działki [...], a drugi profil ma oznaczenie 687 ŁV (łąka klasy V). Razem stanowią jego własność, dlatego odmówił podpisania protokołu. Zostało to zapisane w punkcie 6 "Pan M. Z., obecny przy czynnościach przyjęcia granic, odmówił podpisania protokołu z powodu przekonania, iż nasze czynności są bezprawne i mają na celu wywłaszczenie Go przez ZMiUJW w Gdańsku wobec czego odmawia podpisania jakichkolwiek dokumentów".

Skarżący kasacyjnie uważał i nadal uważa, że te tereny należą do niego, gdyż wcześniej nie były prowadzone prace geodezyjno-kartograficzne ani postępowanie administracyjne mające na celu upaństwowienie lub wywłaszczenie go z tego terenu, gdyż musiałby brać w nim udział lub przynajmniej być o nim zawiadomiony. Nie zmieniły się wpisy w Księdze Wieczystej skarżącego (KW [...]) obejmujące ten obszar, a przy założeniu KW [...]dla działki [...] "nie ustalono podstawy prawnej wpisu" (pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia 4 stycznia 2010 r. znak: [...]). Przy prowadzonych pracach geodezyjno-kartograficznych nie posługiwano się operatem, na podstawie którego rzekomo wydzielono działkę [...]. Fakt ten znalazł swe odzwierciedlenie w protokołach oraz sprawozdaniach technicznych "punkty graniczne nr [...] ustalono w terenie. Stanowią one punkty załamania zewnętrznych krawędzi skarp okalających koryto rzeki" (bez podania operatu). Stąd wniosek, że dopiero w obecnym postępowaniu głównym opracowana została dokumentacja geodezyjno-kartograficzna obejmująca ten obszar, ponieważ w przypadku gdyby istniała wcześniej, to zostałaby wykorzystana w bieżących opracowaniach, a taka sytuacja nie zaistniała. Na odcinku rzekomej rzeki, graniczącym z działkami skarżącego od pkt [...] (oznaczonego kamieniem granicznym) do punktu [...] - działka 1260 oraz od punktu [...] do punktu [...] - działka [...] pomimo licznych zakrzywień rzekomego koryta nie ma żadnego wcześniej istniejącego punktu granicznego. Punkty te nie mają stabilizacji podziemnej (np. butelki, drenu), jak również na gruncie brak kamieni granicznych. Podczas ponownych prac geodezyjno-kartograficznych w dniu 17 kwietnia 2012 r. zaznaczono (zamarkowano) je drewnianymi palikami (brak stabilizacji podziemnej) jako punkty graniczne tymczasowe (nieprawomocne). Dlatego na szkicu przebiegu granic z ponownych prac punkty te oznaczono kolorem czerwonym i opisano literą "p".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w wyniku zainicjowanego przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej rzeki, które rzekomo dotyczy tylko części działki [...]poza działkami Z. M. opracowany został materiał (operat) geodezyjno-kartograficzny [...] przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., więc obowiązujący, a który w rzeczywistości swym zakresem obejmuje również własność skarżącego.

Przyjmując za słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania, doszłoby do sytuacji powstania i obowiązywania wywłaszczeniowych dokumentów geodezyjno-kartograficznych bez wymaganego prawem postępowania i decyzji, czyli pozbawionych możliwości weryfikacji na drodze administracyjnej i sądowej. Przede wszystkim jednak pozbawionoby skarżącego ochrony przed niekorzystnymi skutkami wynikającymi z zaistnienia tych dokumentów. Stąd wniosek skarżącego o zakończenie obecnego postępowania głównego i usunięcie powstałego do jego potrzeb materiału geodezyjno-kartograficznego z obiegu prawnego. A następnie wszczęcie nowego i sporządzenie nowej dokumentacji, która będzie obejmowała wyłącznie teren będący przedmiotem tego nowego postępowania. Pozostawienie w obiegu prawnym materiału geodezyjno-kartograficznego z obecnego postępowania głównego przy jednoczesnym pozbawieniu skarżącego przymiotu strony i możliwości ochrony własnych dóbr i praw nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne dotyczy jego własności i stąd wywodzi on swój interes prawny (materialny) wynikający z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej legitymujący go jako stronę postępowania.

Ponadto skarżący nadmienił, że jeżeli nawet jeden z profili działki skarżącego o nr 1260 bez przeprowadzonego postępowania oraz bez decyzji administracyjnej zostałby uznany za rzekę, to jej koryto w obecnym postępowaniu uległo zmianie i blisko dwukrotnym poszerzeniu, na niekorzyść skarżącego. Fakt ten narusza art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej legitymując go jako stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy konieczne jest odniesienie się do tej części powyższej regulacji, która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Tak określona legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Wprawdzie wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi, jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Jakkolwiek bowiem pojęcie strony postępowania jest pojęciem procesowym, to jest ono poprzez kategorię interesu prawnego związane z prawem materialnym. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący legitymuje się interesem prawnym pojmowanym nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków opartych na normach prawa materialnego a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1225/06, LEX nr 360339). Wniesienie zatem skargi do sądu przez podmiot, który organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie zwalnia sądu z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzenie przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 684/12; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 1536/09; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 357/05).

Dla oceny zasadności podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi i w postępowaniu administracyjnym oraz przez oddalenie skargi, pomimo że skarżący taki interes prawny posiadał i wynikał on z akt sprawy, konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w przedmiotowej sprawie skarżący legitymował się interesem prawnym. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, w odróżnieniu od interesu faktycznego interes prawny to interes znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, a nie ewentualny, czy potencjalny. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Nie może on też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego. W konsekwencji jest to interes osobisty, własny i indywidualny. Gdy chodzi o normę będącą źródłem interesu prawnego to może nią być norma prawa powszechnie obowiązującego bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Musi to być norma wprost dotycząca określonych – na skutek przyszłego skonkretyzowania i zindywidualizowania - praw lub obowiązków podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, tj. norma stanowiąca podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku, a zatem musi to być norma prawa materialnego.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżona do tego sądu decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] została wydana w sprawie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu rzeki Gwiazda. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145) wskazuje podmioty legitymowane do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, stanowiąc, że linię brzegu ustala się na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Przepis art. 15 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że organ, o którym mowa w ust. 2, może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.

Skarżący Z. M. nie był wnioskodawcą ustalenia linii brzegu. Wniosek taki w niniejszej sprawie złożył Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku z upoważnienia Marszałka Województwa Pomorskiego. Wniosek ten wyznaczył granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, która dotyczyła ustalenia linii brzegu rzeki Gwaizdy dla działek położonych w obrębie [...], gmina L., powiat b., województwo pomorskie o nr ewid. [...] i [...]. Działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a działka [...] zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych powstanie z podziału działki [...] stanowiącej własność H. T. W granicach tej sprawy wydana została zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja oparta na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Ze względu na to, że Prawo wodne nie zawiera regulacji szczególnej w zakresie stron powyższego postępowania (za wyjątkiem określenia podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku), zastosowanie w tym zakresie ma ogólna regulacja art. 28 k.p.a. odnosząca się do stron jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro skarżący Z. M. nie ma tytułu prawnego do wskazanych wyżej działek, a swój interes prawny wyprowadza z prawa własności działek nr [...] i nr [...] odległych od terenu objętego wnioskiem i nie objętych projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, to uwzględniając charakter i granice sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, a która dotyczyła zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów opisu stanu stosunków wodnych na działkach nr ewid. [...] i [...] trafne było ustalenie Sądu pierwszej instancji, że ta sprawa administracyjna nie dotyczyła interesu prawnego Z. M. i nie powinien on być traktowany przez organy administracji jako strona postępowania w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji oddalając z powyższych powodów skargę nie naruszył zatem art. 151 w związku z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 28 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie stanowiska, ze skarżącemu nie przysługuje ochrona własności.

Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kontrolował merytorycznie zaskarżonej do niego decyzji oddalając skargę w wyniku ustalenia, że skarżący nie ma legitymacji procesowej, a zatem nie analizował podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł zatem naruszyć tego przepisu ani samodzielnie ani w powiązaniu z innymi przepisami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.