Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1591/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. P. oraz Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. nr 143/XXVIII/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić T. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, III. zwrócić Stowarzyszeniu "[...]" w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. 1. Pismem swego pełnomocnika z 24 czerwca 2022 r., T. P. i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.. (dalej: "Stowarzyszenie"), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem procesowym z 5 grudnia 2022 r.), na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z [...] sierpnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.:

"- w części graficznej załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2011 r. w odniesieniu do działek nr [...] oraz

- w części tekstowej, tj. § 7 ust. 1 pkt 17, § 126 ust. 1, § 127 pkt 3, § 129 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2011 r.

w zakresie, w jakim przewidują przeznaczenie ww. działek na realizację i utrzymanie infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, dopuszczają zlokalizowanie na terenie ww. działek oczyszczalni ścieków oraz przewidują, że po wyłączeniu z dalszej eksploatacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K obowiązuje konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych i dopuszczają wyłącznie rekultywację zbiornika poprzez utworzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne spełniającego wymagania określone ustawą o odpadach i rozporządzeń wykonawczych na których składowane mogą być odpady o kodach: [...] o charakterze mineralnym oraz przewidują, że po wypełnieniu zbiornika należy przeprowadzić rekultywację w kierunku leśnym".

Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej w ww. części uchwale naruszenie:

"1. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "ustawa o PiZP") poprzez zaniechanie uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec przeznaczenia pod składowisko odpadów działek, na których znajduje się rozległy zbiornik wodny, niebędący zastoiskiem wód opadowych, zawierający wody o dotychczas nieustalonym przez organy charakterze, a zlokalizowanie na jego terenie składowiska odpadów prowadzić będzie do pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody oraz wyrządzi szkody właścicielom okolicznych pól uprawnych, nadto poprzez nieuwzględnienie gniazdowania na przedmiotowym terenie licznych gatunków ptactwa objętego ścisłą ochroną gatunkową, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o PiZP poprzez uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonej części pomimo zaniechania obligatoryjnego określenia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a to wobec całkowitego pominięcia znajdowania się na przedmiotowych działkach urządzenia wodnego, zaniechania ustalenia charakteru wód zlokalizowanych na przedmiotowym terenie, a w konsekwencji brak należytego zapewnienia ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

3. art. 20 ust. 1 ustawy o PiZP poprzez przeznaczenie działek nr [...] w sposób niezgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (uchwała nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Rady Gminy P.), który jak wynika z mapy udostępnianej na stronie Gminy P. w zakładce "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" przewiduje przeznaczenie przedmiotowego terenu na osadnik ścieków, a nie składowisko odpadów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

4. art. 17 pkt 6 lit. b i pkt 9 ustawy o PiZP poprzez zaniechanie prawidłowego wystąpienia o opinie o projekcie planu do wójtów gmin graniczących z obszarem objętym planem w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - tj. składowiska odpadów i w konsekwencji zaniechanie wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, bowiem jak wynika ze stanowiska Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. sprzeciwia się on lokalizacji składowiska odpadów na przedmiotowym terenie wskazując na zakres uciążliwości, degradujący wpływ i niebezpieczeństwo związane z ulokowaniem na przedmiotowym terenie składowiska odpadów,

5. § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów poprzez dopuszczenie zlokalizowania na działkach nr [...] składowiska odpadów, podczas gdy jest to teren źródliskowy oraz podmokły znajdujący się w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, nadto poprzez brak ustalenia znajdowania się na terenie inwestycji źródeł wód płynących, brak zweryfikowania ujawnienia wód w ewidencjach, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

6. § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a-e i 3 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów poprzez przeznaczenie działek nr [...] pod składowisko odpadów pomimo braku wykonania wymaganych badań hydrologicznych i geologicznych na obszarze planowanego składowiska odpadów, uwzględniających inwentaryzację wszystkich cieków powierzchniowych i wód penetrujących obszar planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia w najmniej korzystnych warunkach hydrologicznych, tj. w okresie wysokich stanów wód, wykonanie bilansu hydrologicznego ilości wód wchodzących i wychodzących ze składowiska odpadów w trakcie jego eksploatacji, obejmującego średnią roczną wieloletnią wielkość opadów na podstawie danych z najbliżej położonej stacji opadowej, roczną wielkość najwyższego opadu z okresu ostatnich 30 lat, na podstawie danych z najbliżej położonej stacji opadowej, przypuszczalną ilość wody zawartej w przewidzianych do składowania odpadach, przypuszczalną ilość wody, jaka może być wchłonięta przez deponowane odpady, parowanie terenowe, a nadto uwzględniających rozpoznanie budowy geologicznej terenu planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia na podstawie co najmniej 5 otworów badawczych o głębokości wystarczającej do zbadania warstwy wodonośnej i warstwy izolującej, pobranie próbek oraz wykonanie analizy uziamienia oraz laboratoryjnego oznaczenia współczynnika filtracji k z każdej warstwy stanowiącej wydzielenie litologiczne, przeprowadzenie obserwacji hydrogeologicznych oraz wykonanie polowych pomiarów współczynnika filtracji k w każdym otworze badawczym, zbadanie przestrzennej budowy górotworu w obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia za pomocą metod geofizycznych, w szczególności metodą elektrooporową lub metodą sejsmiczną, ustalenie pojemności sorpcyjnej gruntu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego,

7. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez naruszenie obowiązku utrzymywania urządzenia wodnego polegającego na jego eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania funkcji urządzenia wodnego wobec braku kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu ekologicznego wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych poprzez przeznaczenie działek nr [...], na których znajdowało się urządzenie wodne pod składowisko odpadów, co skutkuje korzystaniem z wód w sposób pogarszający stan wód i ekosystemów od nich zależnych i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

8. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady niedyskryminacji, a to poprzez wprowadzenie mocą zaskarżonej uchwały postanowień ograniczających prawo własności Skarżących przy' braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego".

Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] maja 2011 r.) w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów postepowania. Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oznaczonych w skardze dokumentów oraz stwierdził, że "skarga jest wnoszona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.), tj. w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa dnia 28 kwietnia 2022 r.".

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przedstawił swoje stanowisko odnośnie zawartych w petitum zarzutów mające wykazać zarówno istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, jak i rażące naruszenie wskazanych w skardze przepisów ustawy z [...] lipca 2001 r. prawo wodne oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Zdaniem pełnomocnika to naruszenie powyższych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę naruszało równocześnie interes. prawny skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu przedmiotowej nieruchomości.

Pełnomocnik skarżącego, w końcowej części uzasadnienia skargi wyjaśnił też, że "normą prawa materialnego, z której skarżący wywodzą przysługujący im interes prawny jest chronione przez Konstytucję RP prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. T. P. przysługuje prawo własności działki nr ewid. [...] (KW nr [...]) bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ewid. [...] objętą zaskarżoną uchwałą oraz do działki ewid. nr [...] (KW nr [...]), która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] objętą zaskarżoną uchwałą. Natomiast Stowarzyszenie [...] występuje w niniejszej sprawie nie w imieniu własnym, lecz w imieniu swojego członka J. S., która jest właścicielką działki nr [...] (KW nr [...]) także pozostającej w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji".

Zlokalizowanie na przedmiotowym terenie składowiska odpadów nie tylko będzie oddziaływać na stosunki wodne i ogólną sytuację środowiskową na przedmiotowym terenie, ale i na terenie nieruchomości skarżących skoro zlokalizowanie składowiska na terenie źródliskowym spowoduje zanieczyszczenie znajdujących się na terenie inwestycji cieków wodnych. Powyższe prowadzić może do skażenia wód gruntowych wykorzystywanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (w tym skarżących) do nawadniania pól uprawnych, a także skażenia wód podziemnych ujmowanych w pobliskich studniach głębinowych (ok. 1 km od planowanej inwestycji w miejscowości S. oraz w H.); dojdzie również do skażenia występujących na działkach skarżących żyznych ziem klas I-IV.

Pełnomocnik skarżących (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych) stwierdził, że prawo własności wywodzone z art. 140 k.c. może stanowić źródło materialnoprawne interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c.) Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego). Właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to jednak normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Zindywidualizowanie naruszenia praw przez uchwałę gminy w rozumieniu art. 101 u.s.g., polega nie tylko na naruszeniu prawa konkretnych, wymienionych wprost w uchwale podmiotów, ale również na naruszeniu praw podmiotów o określonych cechach istniejących w dacie podejmowania uchwały, gdzie uchwała wprost oddziałuje na prawa i obowiązki tych osób. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie urzeczywistniające się w chwili podjęcia uchwały, ale stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały dotknąć może podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą. Zatem do legitymowania się interesem prawnym nie jest konieczne zrealizowanie inwestycji wiążące się w niniejszej sprawie z degradacją ekosystemu i zanieczyszczeniem środowiska gruntowo-wodnego. Tego rodzaju wykładnia przykładowo uniemożliwiałaby w istocie skuteczne zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyznając legitymację skargową dopiero w momencie zrealizowania planowej na tym terenie zgodnie z planem miejscowym inwestycji.

Uchwalenie zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio ukształtowało – zdaniem pełnomocnika skarżących - sposób wykonywania prawa własności skarżących - właścicieli sąsiadujących działek. Gdyby zaskarżona uchwała nie została podjęta, Gminy P. i Gmina K. nie zawarłyby w dalszej kolejności umowy dzierżawy z przeznaczeniem na składowanie odpadów. Skarżącym przysługuje zatem prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Zamiar prowadzenia składowiska odpadów na nieruchomościach objętych zaskarżoną uchwałą narusza uprawnienia skarżących do korzystania z prawa własności nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. do wykorzystywania nieruchomości na cele rolne poprzez znaczącej ograniczenie, a nawet uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w ww. celach.

W ocenie skarżących, zaskarżony w części akt doprowadził do naruszenia ich chronionego interesu prawnego, powodując uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu ich nieruchomości, polegające w szczególności na:

"1. braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek skażenia i pogorszenia stanu wód gruntowych wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych graniczących z działkami objętymi uchwałą w zaskarżonej części. Rada Gminy P. podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła, że na terenie nieruchomości przeznaczonych pod składowisko odpadów znajduje się rozległy zbiornik wodny, do którego woda napływa samoczynnie także w okresach całkowitej suszy oraz naturalne cieki wodne i zdrenowany teren podmokły (z zasobów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a udostępnianych za pośrednictwem Hydroportalu ewidentnie wynika, że na działkach objętych zaskarżoną uchwałą znajduje się zbiornik wód. Z odstojnika oraz pobliskiego zdrenowania odprowadza wodę rów melioracyjny do rzeki ([...] znajdującej się w odległości ok. 2 km). Wody są biologiczne czynne i czyste, bowiem w okresie letnim na terenie zbiornika gniazduje liczne ptactwo wodne oraz płazy, w tym reprezentowane przez gatunki chronione. Realizacja postanowień zaskarżonej uchwały doprowadzić może do skażenia wód powierzchniowych i podziemnych, które są biologicznie czyste i w konsekwencji do powstania szkód w uprawach. Wytyczne udzielone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (decyzja z dnia 26 marca 2021 r., WA.RPU.533.2.2021) obligują Dyrektora Zarządu Zlewni w D. (postępowanie nadal w toku) m.in. do przeprowadzenia rzetelnego rozpoznania rzeczywistego stanu urządzenia wodnego w terenie ze szczególnym zwróceniem uwagi na jego obecne funkcję i oddziaływanie urządzenia w obecnym stanie na wody i grunty, ocenienia zakresu robót wykonanych na terenie urządzenia wodnego przez [...] oceny wpływu tych robót na stan wód i ekosystemów od nich zależnych i ustalenia czy aktualny sposób utrzymywania urządzenia wodnego jest należyty i czy powoduje szkodliwe oddziaływanie na wody oraz grunty. Powyższe wytyczne i wiążący się z nimi fakt braku poczynienia przedmiotowych ustaleń przez podjęciem zaskarżonej uchwały przesądza o naruszeniu interesu prawnego Skarżących,

2. braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek zanieczyszczenia gleb i pogorszenia ich jakości. (...) właściciele okolicznych działek prowadzą uprawy rolne z uwagi na występowanie na przedmiotowym terenie żyznych ziem I-IV klas bonitacyjnych. Gleby tak dobrej jakości są szczególnie cenne, bowiem klasy I stanowią zaledwie 3,7 %, a klasy 11-18 % powierzchni gleb w Polsce. Przeznaczenie działek objętych uchwałą w zaskarżonej części pod składowisko odpadów powoduje, że gleby te zostaną nieodwracalnie zanieczyszczone, a Skarżący nie będą mogli korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem".

2. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 29 lipca 2022 r., wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosków dowodowych. Odnosząc się do legitymacji do wniesienia skargi wyjaśniła m.in., że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Ze skargi wynika, że T. P. jest właścicielem działki nr [...], a Stowarzyszenie działa w imieniu członka J. S., właścicielki działki nr [...]. Nieruchomości T. P. są w części przeznaczone pod zabudowę zagrodową (RM1), w pozostałym zakresie (tym sąsiadującym z nieruchomościami, których dotyczy skarga) mają przeznaczenie rolne (R1). Z kolei, nieruchomość J. S. nie jest objęta zaskarżonym planem, ponieważ znajduje się na obszarze innej gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skarga wnoszona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi zaistnieć, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Do wniesienia skargi na podstawie ww. przepisu może być uprawniony jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji.

Zdaniem Rady, samo legitymowanie się interesem prawnym w określonej sprawie nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia zaskarżonym ustaleniem planu, nie przesądza jednak o zasadności skargi. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Kontrola ta następuje w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie.

Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej przez organizację społeczną, jaką jest Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepisy nie dają podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu. W wyroku NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05 wyjaśniono, że nie ma zastosowania do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy jego członków.

Rada podniosła, że Stowarzyszenie występuje w sprawie imieniem J. S., właścicielki działki nr [...] . Zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie nikt nie reprezentuje żadnej grupy mieszkańców.

Ponadto, interesu prawnego T. P. nie można wysnuć z przepisów o prawie własności. Nie ma żadnych przeszkód utrudniających, czy uniemożliwiających korzystanie przez niego z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wbrew tezom zawartym w skardze, skarżący nie spotyka się z brakiem możliwości prowadzenia upraw rolnych oraz z pogorszeniem jakości takich upraw. Naruszenie prawa własności, aby stanowić źródło interesu prawnego musi mieć charakter zindywidualizowany i konkretny. Nie może opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach, które mają charakter wyłącznie spekulacyjny. Skarżący wydaje się mylić postępowanie związane z lokalizacją składowiska odpadów z ustaleniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. T. P. może bowiem korzystać ze wszystkich uprawnień na każdym etapie ewentualnego procesu inwestycyjnego mającego na celu powstanie składowiska odpadów. Wówczas też, jest miejsce na konkretne ustalenia związane z ewentualnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (chociażby w toku postępowania środowiskowego, czy też w toku postępowania lokalizacyjnego składowisko w oparciu o przepisy ustawy o odpadach).

Tezy zawarte w skardze dotyczące interesu prawnego skarżących i jego naruszenia, nie wykraczają poza ogólne uwagi dotyczące ewentualnych, niezidentyfikowanych zagrożeń.

W konsekwencji Rada stwierdziła, że skarżący nie spełniają podstawowej przesłanki umożliwiającej kwestionowanie planu miejscowego, a mianowicie nie legitymują się interesem prawnym w tej sprawie i w konsekwencji ich interesy prawne nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone. Nawet gdyby uznać, że taki interes prawny występuje, to z pewnością nie jest ani naruszony, ani zagrożony. Nie ma żadnych przeszkód do korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Ustalenia planu w zakresie terenów oznaczonych lit. K nie mają wpływu na korzystanie z nieruchomości skarżącego T. P. oraz J. S., która wprawdzie nie jest skarżącą, niemniej jednak na jej sytuację prawną powołuje się Stowarzyszenie.

3. W piśmie procesowym z 5 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżących przedstawił odnoszącą się do ww. odpowiedzi na skargę swoją argumentacje polemiczną, wnosząc o dopuszczenie dowodu z kolejnych, wymienionych w tym piśmie dokumentów. Cytując tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 213/17i postanowienia NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1402/17 pełnomocnik skarżących stwierdził, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Bezspornym przy tym jest, że T. P. przysługuje prawo własności działki nr ewid. [...] (KW nr [...]) bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ewid. [...] objętą zaskarżoną uchwałą oraz do działki ewid. nr [...] (KW nr [...]), która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] objętą zaskarżoną uchwałą. Natomiast Stowarzyszenie [...] występuje nie w imieniu własnym, lecz w imieniu swojego członka J. S., która jest właścicielką działki nr [...] także pozostającej w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji.

4. Na rozprawie 15 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżących, wyjaśniając w ustAnym uzasadnieniu zarówno istotę potencjalnego postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi, wynikającą z dyspozycji art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), jak i wskazując na fakt, że w zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego istotne są wyłącznie te naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które istniały w dacie podejmowania uchwały.

Sąd brał przy tym pod uwagę, że orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1349/21, CBOSA).

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola sądowa prawidłowości aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem tzw. legitymacji skargowej podmiotu domagającego się od sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności takiego aktu lub jego części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z tego przepisu, warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że musi ona naruszać interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę. Dlatego też, zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Składając skargę musi wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/21, CBOSA).

W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p."), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołujący się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego dotychczasową własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę, jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, CBOSA).

Do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co do zasady - podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego, ale też art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą więc potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17).

Nie jest jednakże prawnie wykluczona sytuacja, gdy interes prawny przysługuje również właścicielom nieruchomości poza obszarem objętym planem; w jego sąsiedztwie. Jak słusznie uznał to WSA w Warszawie w postanowieniu z 9 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 844/22 (CBOSA), "brak objęcia nieruchomości skarżących postanowieniami zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu nie przesądza jeszcze o braku legitymacji procesowej do jej zaskarżenia (zob. np. wyroki NSA: z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10; z 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09). Jednakże niezbędne jest wykazanie interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego (...)". Trafnie też wyjaśnił Sąd w ww. wyroku, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (podobnie wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, CBOSA). Wymóg zaistnienia naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, CBOSA i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, CBOSA). Musi to być zatem interes przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1105/21).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi więc określić normę prawa materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy czym nie mogą to być np. przepisy dotyczące zadań gminy.

Tym samym, za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony (tak też NSA w wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4476/21CBOSA).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA w Warszawie z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba mieć na względzie, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni, aktualny i realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Odnosząc powyższa ocenę prawną do stanu sprawy zawisłej przed tut. Sądem kluczowym było to, czy interes prawny skarżących – wywodzony przez ich pełnomocnika zarówno z art. 140 k.c., jak i z przepisów rangi konstytucyjnej - rzeczywiście został naruszony zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu meriti skarżący w żaden sposób nie wykazali, że taki interes prawny lub uprawnienie naruszać miał plan miejscowy – oczywiście w zakresie tej części planu, która była zaskarżona. Wyjaśnić należy, co następuje.

1. Analiza akt sprawy i argumentacja zawarta w pismach pełnomocnika skarżących wskazuje na to, że w istocie rzeczy zaskarżona uchwała ani w brzmieniu pierwotnym (z 2005 r.), ani w brzmieniu ustalonym § 2 pkt 31 uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym uchwalą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (w zakresie dodania pkt 8 do § 129) nie miała żadnego wpływu na interes prawny lub jakiekolwiek uprawnienie skarżących, wynikające z prawa własności ich nieruchomości.

Jak wynika z analizy uchwały, jej zaskarżony § 7 ust. 1 pkt 17 dotyczy ogólnego przeznaczenia terenu funkcjonalnego oznaczonego lit. K, jako terenu infrastruktury technicznej – kanalizacji oczyszczalni ścieków. Samo potencjalne przeznaczenie terenu na dany cel w żaden sposób nie wpływa na możliwość niezmienionego korzystania z gruntów (w rozumieniu art. 140 k.c.) stanowiących własność T. P. i J. S.. Nie powoduje ani realnego uniemożliwienia wykonywania władztwa nad rzeczą w sposób, jaki był wykonywany przed uchwaleniem planu, ani ograniczenia dotychczasowego, rolniczego korzystania z tych gruntów; ich nieruchomości nie są objęte tymi ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu.

Objęty zaskarżeniem § 126 ust. 1 uchwały dotyczy ogólnego przeznaczenia terenów objętych symbolami W, O, G, K na realizacje i utrzymanie infrastruktury technicznej. Również i w tym wypadku nie wiadomo, w jaki sposób miałoby to negatywny wpływ na właścicielskie uprawnienia T. P. i J. S. – zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ich nieruchomości nie są objęte tym ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu. Wspomniany zapis planu dotyczy ponadto pewnej potencjalnej, przyszłej i niedookreślonej w czasie możliwości zagospodarowania terenu objętego ww. symbolami.

Jak wynika z § 127 pkt 3 planu, dotyczy on ustalenia podziału objętych planem terenów infrastruktury technicznej ze względu na zasady zagospodarowania – tereny oznaczone symbolem K przynależą, z uwagi na lokalizację kanalizacji, do terenów przeznaczanych na oczyszczalnię ścieków. Również taki zapis planu nie wpływa na uprawnienia właścicielskie T. P. i J. S., ujęte w triadzie uprawnień z art. 140 k.c., zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ich nieruchomości nie są objęte tym ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu.

Zgodnie z ujętym w skardze pkt 8 § 129 uchwały nr [...] Rady Gminy P. z [...] sierpnia 2005 r. (dodanym ww. uchwałą o zmianie planu z 2011 r.), "Po wyłączeniu z dalszej eksploatacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K obowiązuje konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych. Dopuszcza się wyłącznie rekultywację zbiornika poprzez utworzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne spełniającego wymagania określone ustawą o odpadach i rozporządzeń wykonawczych na których składowane mogą być odpady o kodach: [...] o charakterze mineralnym. Po wypełnieniu zbiornika należy przeprowadzić rekultywację w kierunku leśnym". Postanowienie tego punktu przewiduje pewną potencjalną możliwość niedookreślonego w czasie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem K. Jako takie nie może więc mieć żadnego wpływu na sytuacje prawną T. P. i J. S., związaną z ich uprawnieniami właścicielskimi do nieruchomości, zwłaszcza położonych poza terenem objętym § 129 pkt 8 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przywołana przez skarżących argumentacja wskazuje jedynie na możliwość potencjalnego i niepewnego naruszenia ich interesu faktycznego i to do tego w czasie niedającym się określić. Jak wyjaśnił na rozprawie 15 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących, do dnia rozprawy na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K nie przeprowadzono żadnych prac rekultywacyjnych zbiornika przez utworzenie składowiska odpadów innych, niż niebezpieczne i obojętne.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że uchwała w jej zaskarżonej części od daty uchwalenia w 2005 r. (przy uwzględnieniu zmian dokonanych 18 maja 2011 r. w § 129) w żaden sposób nie umniejszyła właścicielskich uprawnień do nieruchomości T. P. i J. S. – a nawet w żaden inny sposób na nie nie wpłynęła. Tylko zaś takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzystają sami skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. też wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19, CBOSA).

W szczególności zaś nie zasługuje na uznanie pogląd skarżących, że ograniczenie ich prawa właścicielskiego zaskarżoną w części uchwałą polega na "braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek skażenia i pogorszenia stanu wód gruntowych wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych graniczących z działkami objętymi uchwałą w zaskarżonej części" i "braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek zanieczyszczenia gleb i pogorszenia ich jakości". Pełnomocnik skarżących nie wykazał zanieczyszczenia wód gruntowych w wyniku uchwalenia planu miejscowego, ani zanieczyszczenia gleby. Ponadto, skoro składowisko odpadów – zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika, złożonym na rozprawie 15 lutego 2023 r. – nie powstało do dziś, to trudno mówić, że glebę zanieczyściło.

Argumentacja dotyczące tego, że do dnia dzisiejszego "wody są biologiczne czynne i czyste, bowiem w okresie letnim na terenie zbiornika gniazduje liczne ptactwo wodne oraz płazy, w tym reprezentowane przez gatunki chronione" potwierdza powyższą ocenę tut. Sądu. Natomiast obawa co do "rzeczywistego stanu urządzenia wodnego w terenie ze szczególnym zwróceniem uwagi na jego obecne funkcję i oddziaływanie urządzenia w obecnym stanie na wody i grunty, ocenienia zakresu robót wykonanych na terenie urządzenia wodnego przez [...], oceny wpływu tych robót na stan wód i ekosystemów od nich zależnych i ustalenia czy aktualny sposób utrzymywania urządzenia wodnego jest należyty i czy powoduje szkodliwe oddziaływanie na wody oraz grunty" ma charakter właśnie actio popularis i wprawdzie zasługującej na uznanie troski o środowiska, ale nieuzasadniającej legitymacji skargowej w tej sprawie.

2. Należy też zwrócić uwagę, że pełnomocnik wskazał, jako jednego ze skarżących, nie J. S., ale "Stowarzyszenie [...] (...) działające w imieniu członka J. S.". Takie wskazanie skarżącego ma swoje implikacje prawne.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 226) w zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.

Legitymacja skargowa, określona w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 i art. 31 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powyższe wskazuje na ograniczony zakres kontroli sądowej w stosunku do aktów samorządu terytorialnego, co wynika z konieczności zachowania idei samorządności społeczności lokalnych.

Zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten odnosi się więc do podmiotów, chroniących własny interes prawny (uprawnienie) oraz do podmiotów, chroniących interes cudzy. W tym drugim wypadku ustawodawca przyznał jednakże legitymacje skargową tylko takiemu podmiotowi, który jest reprezentantem grupy mieszkańców gminy – a nie pojedynczego mieszkańca gminy.

Jak więc wynika z powyższego, Stowarzyszenie może co do zasady reprezentować interesy zbiorowe swoich członków (a nie interesy partykularne jednego z członków – art. 1 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach), natomiast w postępowaniu, którego podstawą jest art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie wywodząc w żaden sposób własnego interesu prawnego np. z prawa własności nieruchomości – mogłoby wnieść skargę do tut. Sądu wyłącznie wówczas, gdyby reprezentowało grupę mieszkańców gminy. Jak zaś trafnie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, J. S. ową "grupą mieszkańców" nie jest. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę organu, jest ona mieszkanką gminy sąsiedniej.

3. Badanie legitymacji skargowej osoby domagającej się sądowej kontroli uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest obowiązkiem sądu administracyjnego, Od wyników tego badania zależy, czy może on przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi, Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Po nowelizacji dokonanej w 2015 r. ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. dodana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony.

4. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że interesy prawne lub uprawnienia skarżących nie zostały zaskarżoną uchwałą (ani we wskazanej w skardze części graficznej, ani w części tekstowej) naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.

Takie rozstrzygnięcie powoduje, że tut. Sąd nie badał merytorycznie zaskarżonego w części aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzygał zatem merytorycznie sprawy sądowo administracyjnej, ograniczając się jedynie do zbadania, czy skarżący mogli skutecznie wnieść skargę.

O zwrocie uiszczonych przez skarżących 2 wpisów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.