Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1826/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1b, 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 184 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 249/19 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 249/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] września 2018 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta G. (dalej: "Prezydent Miasta") działając na podstawie art. 123 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), art. 2 ust. 1b, 2 i 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 z późn. zm. - dalej: "u.w.l.") oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.) - odmówił skarżącej wydania żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia rzutu 3-go piętra ul. P., poddasza ul. P1., wchodzącego w skład opracowanej na zlecenie Miasta G. w roku 2005 Inwentaryzacji wielobranżowej budynku wielorodzinnego w G. ul. P.P1., potwierdzonej za zgodność ze stanem faktycznym na dzień [...] kwietnia 2017 r. oraz wydruk z interaktywnego planu G. rejonu ul. P1. i P z zaznaczonymi granicami działek. Na rzucie jednoznacznie określono granice lokalu nr [...] oraz granicę między nieruchomościami P. oraz P1., z których wynika, że brak jest dostępu do lokalu nr [...] z części wspólnych nieruchomości P., a jedyny dostęp do lokalu nr [...] prowadzi z nieruchomości P1.

Prezydent Miasta powołując się na art. 2 ust. 2 u.w.l. stwierdził, że w okolicznościach sprawy przedmiotowemu lokalowi nie można przypisać atrybutu samodzielności ze względu na to, iż jedyny dostęp do niego prowadzi przez klatkę schodową znajdującą się w nieruchomości P1., która nie jest obciążona służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz nieruchomości P. (dla obu nieruchomości prowadzone są odrębne księgi wieczyste).

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2 k.p.a. w zw. Po rozpatrzeniu zażalenia SKO wydało w dniu [...] lutego 2019 r. postanowienie nr SKO [...], którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta.

SKO powtórzyło ustalenia Prezydenta Miasta, wskazując ponadto, że wspólnoty mieszkaniowe nie wyraziły zgody na połączenie nieruchomości, tj. budynku P. z budynkiem P1. Nie podjęto też uchwały w sprawie ustanowienia służebności przechodu przez klatkę w budynku P1. na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu nr [...]. W tej sytuacji w ocenie SKO przedmiotowy lokal nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l. Pomimo bowiem, że posiada cechy lokalu samodzielnego, to ze względu na to, iż jedyny dostęp do lokalu prowadzi przez klatkę schodową znajdującą się w innym budynku, a która nie jest obciążona służebnością przechodu na rzecz tego lokalu, nie można mu przypisać atrybutu samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Przesłanka samodzielności lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali - lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu.

SKO podkreśliło, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna i nie polega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu, natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia.

Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do WSA, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy - w korelacji z właściwą interpretacją prawa procesowego - pozwalał na wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do wydania postanowienia sprzecznego w przepisami u.w.l. poprzez ocenę możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w oderwaniu od ustawowych kryteriów tej oceny;

- art. 2 ust. 1a, ust. 1c, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia o samodzielności lokalu pomimo, że w analizowanym stanie faktycznym zaistniały wszystkie przesłanki, które winny skutkować stwierdzeniem samodzielności lokalu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że istniejący w sprawie stan faktyczny, znajdujący potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, nie był kwestionowany przez skarżącą. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała natomiast wykładnia art. 2 u.w.l., a ściślej mówiąc zagadnienie, czy lokal do którego wyłączny dostęp istnieje z innego budynku, zlokalizowanego na sąsiedniej i odrębnej nieruchomości, w sytuacji jednoczesnego braku doprowadzenia do jakiegokolwiek prawnego uregulowania (zabezpieczenia) dostępu do tego lokalu (np. poprzez ustanowienie służebności przechodu przez klatkę schodową, w tym wypadku w budynku P1. na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku P.), stanowi samodzielny lokal mieszkalny, czego poświadczenia żądała skarżąca.

WSA wyjaśnił, że samodzielność, która warunkuje możliwość wyodrębnienia własności lokalu, jest przedmiotem dość jednoznacznego orzecznictwa zarówno sądów administracyjnych, jak również sądów powszechnych. Przyjmuje się, że wyodrębnienie i samodzielność lokalu należy ujmować w aspekcie prawnym oraz technicznym. Odrębność prawna oznacza, że samodzielny lokal mieszkalny jest przedmiotem prawa własności odrębnym od pozostałych lokali, budynku i gruntu. Odrębność techniczna, czyli samodzielność w rozumieniu przywołanego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza natomiast, że lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali, tak więc za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania w tym celu z innych lokali. WSA w pełni podzielił to stanowisko.

WSA stwierdził więc, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dostęp do lokalu znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. z klatki schodowej należącej do sąsiedniej nieruchomości przy ul. P1., przesądza o braku atrybutu samodzielności lokalu mieszkalnego w świetle art. 2 ust. 2 u.w.l. Brak ten aktualizuje się w omawianym przypadku także poprzez niezapewnienie w sposób prawnie wiążący dostępu do przedmiotowego lokalu. Nieruchomości przy ul. P. i P1. nie zaliczają się do tej samej wspólnoty mieszkaniowej i nie została ustanowiona służebność przechodu względem każdoczesnego właściciela lokalu nr [...]. Mając zatem na względzie, że obie nieruchomości stanowią odrębną własność przyjąć należy, iż istnieje prawdopodobieństwo, że faktyczny (aktualny) dostęp skarżącej do ww. lokalu może zostać utrudniony lub być w przyszłości przedmiotem sporu właścicielskiego. Tym samym brak było podstaw do wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G.

Z tego też powodu WSA za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze. W szczególności WSA przyjął, że organy dokonały rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz z właściwą wykładnią i zastosowaniem art. 2 ust. 1a, ust. 1c, ust. 2 i ust. 3 u.w.l., zaś SKO w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 k.p.a.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1. W trybie art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l. polegające na tym, że WSA w wyniku przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej przyjął błędną wykładnię ww. przepisów uznając, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. P. w G. nie jest lokalem samodzielnym w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 2 u.w.l., albowiem w ocenie WSA korzystanie z tego lokalu jest warunkowanie koniecznością korzystania z innego bliżej nieokreślonego samodzielnego lokalu, podczas gdy przedmiotowy lokal spełnia wszystkie wymagane przez ww. ustawę kryteria samodzielności, w szczególności fakt dostępu do przedmiotowego lokalu przez klatkę schodową budynku przy ul. P1. nie mieści się w kategorii pojęcia "korzystania z innego samodzielnego lokalu", a także polegające na tym, że WSA błędnie uznał za słuszny sposób zastosowania tychże przepisów przez organ administracji.

2. W trybie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l., polegające na tym, że WSA w wyniku przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej i ją oddalił, w sytuacji, w której organ administracji wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. nie dokonał prawidłowej analizy i wykładni obowiązujących przepisów prawa oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co tym samym doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy postanowienia SKO w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...],

b) naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l. polegające na tym, że WSA nie uwzględnił skargi skarżącej i ją oddalił, podczas gdy organ administracji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. dopuścił się naruszenia szeregu ww. przepisów polegających na tym, że ww. postanowieniem odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G., pomimo że stan faktyczny oraz okoliczności sprawy, a także przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i działanie w granicach przepisów art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l. oraz w zgodzie z zasadami współżycia społecznego winny doprowadzić do wydania wnioskowanego przez stronę zaświadczenia. Tym samym doszło również do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a także że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wyznacznikiem samodzielności lokalu jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami oraz jego przeznaczenie na stały pobyt ludzi celem zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. Przepisy u.w.l. nie przewidują żadnych innych niż powyższe kryteria, wymogów czy też przesłanek, które decydowałyby o wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Zdaniem skarżącej WSA nie wyjaśnił w sposób dostateczny, na jakiej podstawie podtrzymał stanowisko organów w przedmiotowej sprawie, oraz na jakiej podstawie uznał brak atrybutu samodzielności przedmiotowego lokalu. W szczególności WSA nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że dojście do lokalu z klatki schodowej w budynku P1., która w sposób oczywisty nie jest lokalem w rozumieniu u.w.l., powoduje brak samodzielności przedmiotowego lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Metodologicznie właściwe jest więc w pierwszej kolejności odniesienie do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jako formę tego naruszenia wskazano błędną wykładnię, a zatem ten rodzaj naruszenia prawa, który polega na wadliwym odtworzeniu treści materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (błąd w derywacji), w ujęciu modelowym, polega więc albo na wadliwym ustaleniu zakresu stosowania normy, czyli błędnym odtworzeniu jej hipotezy, która wyznacza okoliczności faktyczne, w których znajduje zastosowanie, albo na niewłaściwym określeniu konsekwencji prawnych – treści dyspozycji normy prawnej - które aktywują się wraz z zastosowaniem normy prawnej. Należy odnotować, że błąd wykładni prawa materialnego dotyczy wyłącznie procesu odtworzenia abstrakcyjnego i generalnego wzorca działania, wynikającego z treści przepisu prawa. W ramach zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego nie można więc podważać zasadności zastosowania, bądź niezastosowania normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych, właściwych dla konkretnej sprawy. W takim skonfigurowaniu zarzut nie dotyczy bowiem błędnej wykładni, lecz błędnego zastosowania prawa materialnego. Uwzględniając przyjęte założenia systemowe Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wadliwość konstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l. Skarżąca kasacyjnie nie podważa sposobu rozumienia powołanych przepisów w ich generalno-abstrakcyjnej formule, lecz zarzuca, że Sąd przychylił się do przyjętej w zaskarżonym postanowieniu oceny, iż nie było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G. W istocie więc skarżąca kasacyjnie nie zarzuca błędu wykładni art. 2 ust. 1a, 1c, 2 i 3 u.w.l., lecz wadliwie niezastosowanie tych przepisów, pomimo zaistnienia ku temu podstaw faktycznych.

Niepoprawnie skonstruowano również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie formułując każdy z zarzutów z tej grupy, wskazuje związkowo szereg przepisów prawa, przy czym nie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie każdego z nich. W ramach tych zarzutów wytknięto zarówno wadliwość wykładni, błąd stosowania, jak i deficytowość ustaleń faktycznych. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być metodologicznie spójne, treściowo czytelne i normatywnie dopuszczalne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wymogów tych nie spełniają.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając w celu zapewnienie stronie dostępu do sądu w ramach uruchomionego toku instancji, ustalił intencje skarżącej kasacyjnie w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Na jej podstawie przyjął, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował zakres użytego w art. 2 ust. 2 u.w.l. pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny" i w konsekwencji błędnie przyjął, że lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G. nie mieści się w zbiorze jego desygnatów.

W sprawie jest bezsporne, że stwierdzenie, iż dany lokal mieszkalny spełnia wymóg samodzielności następuje w drodze zaświadczenia wydawanego przez starostę – art. 2 ust. 3 u.w.l. Ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, zostały uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) k.p.a. Zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15, CBOIS).

Rozstrzygając pozytywnie wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 o.w.l. starosta powinien ustalić, że dany lokal spełnia wymóg samodzielności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 o.w.l. "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne." Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie, samodzielny lokal mieszkalny musi spełniać określone wymogi techniczno-architektoniczne. Innymi słowy, musi być architektonicznie, technicznie i funkcjonalnie wyodrębniony względem pozostałej części budynku. Jednakże poza wymogami techniczno-architektonicznymi, samodzielność lokalu mieszkaniowego warunkowana jest również prawnie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 o.w.l. oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wyodrębniona część budynku może stanowić samodzielną nieruchomość, odrębny od gruntu przedmiot własności. Aby było to dopuszczalne lokal, który ma zostać wyodrębniony musi posiadać takie cechy, które pozwolą na realizację wobec niego praw właścicielskich, o których mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego. Do podstawowych atrybutów prawa własności należy korzystanie z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla właściwego zrozumienia art. 2 ust. 2 o.w.l., który określa cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego konieczne jest odwołanie się do systemowego ujęcia normatywnego nieruchomości oraz prawa własności. Jeżeli zaświadczenie o spełnieniu przez lokal warunków samodzielności ma stanowić prejudykat dla ustanowienia na nim odrębnego prawa własności, to konsekwentnie, wydanie takiego zaświadczenia musi poprzedzać ustalenie, że lokal posiada cechy, które umożliwią realizację atrybutów tego prawa, w tym możliwość korzystania z lokalu z wyłączeniem innych osób. "Samodzielność", o której mowa w art. 2 ust. 2 o.w.l. nie jest więc pojęciem o ściśle określonym znaczeniu normatywnym. Ad casum jego znaczenie musi być dookreślane w skonfigurowaniach faktycznych właściwych dla danej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że lokal nr [...] znajduje się w budynku wielorodzinnym nr P. Jest bezsporne, że dostęp do tego lokalu nie odbywa się przez część wspólną w budynku nr P., lecz przez klatkę schodową w budynku wielorodzinnym P1. Budynki nr P1. i nr P. położone są na odrębnych działkach, odpowiednio nr [...] i nr [...], dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste. W sensie prawnym są to więc dwie odrębne nieruchomości. Klatka schodowa w budynku nr P1. nie może więc stanowić części wspólnej dla lokalu P. Nieruchomością wspólną może bowiem być wyłącznie grunt i część budynku, w którym znajduje się wyodrębniony lokal – art. 3 ust. 2 o.w.l. (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4351/18). W konsekwencji w razie wyodrębnienia lokalu nr [...] w budynku nr P. skarżącej kasacyjnie nie przysługiwałby udział w nieruchomości wspólnej w budynku nr P1. – art. 3 ust. 1 o.w.l. Skarżąca kasacyjnie nie miałaby wobec tego żadnego tytułu prawnego do tej części budynku nr P1., przez którą odbywa się jedyny dostęp do lokalu nr [...] w budynku nr P. Korzystanie z tego lokalu, wbrew treści art. 140 Kodeksu cywilnego nie odbywałoby się z wyłączeniem innych osób; korzystanie z lokalu nr [...] w budynku nr P. nie odbywałoby samodzielne, w ramach uprawnień właścicielskich, lecz w warunkach uzależnienia od decyzji podmiotów trzecich, właścicieli innej nieruchomości. Tym samym nie można przyjąć, że lokal nr [...] w budynku nr P. jest lokalem samodzielnym. W świetle treści art. 2 ust. 2 o.w.l. samodzielny lokal mieszkalny ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Funkcja ta ma charakter definicyjny, a zatem musi być realizowana w sposób stały. Odmowa dostępu do lokalu nr [...] w budynku nr P. przez klatkę schodową w budynku nr P1., która w aktualnym skonfigurowaniu faktycznym mogłaby nastąpić w każdym czasie, wyłączałaby możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludzi. Swobodny dostęp do lokalu, jest więc jednym z warunków, który musi zostać spełniony, aby można było przypisać mu cechę samodzielności (wyrok NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. II OSK 602/19). W tym stanie rzeczy, wobec braku prawnego dostępu do lokalu nr [...] w budynku nr P. przez cześć wspólną w budynku nr P1., lokal ten nie spełnia wymogu samodzielności, o którym mowa w art. 2 ust. 2 o.w.l.

Należy podzielić zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie, że Sąd meriti w swoim uzasadnieniu błędnie podał, że o braku samodzielności lokalu nr [...] świadczy fakt, iż korzystanie z niego wiąże się z korzystaniem z innych samodzielnych lokali. Błąd ów wynikał, z powtórzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji powołanej z cytowanych przez niego orzeczeń, które odnosiły się do innych układów faktycznych. Przedmiotowe uchybienie nie ma jednak znaczenia w sprawie, albowiem istota stanowiska WSA, dotyczącego sposobu rozumienia samodzielności lokalu mieszkalnego jest prawidłowa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.