Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 88/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 września 2010 r. nr LVII/492/2010 w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście Nowy Tomyśl 1. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej u.d.p.) w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. 4139)

Prokurator Rejonowy w N. T. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej rażące naruszenie § 133, § 134 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 1000, poz. 908) oraz art. 13 ust. 3 u.d.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 kwestionowanej uchwały kręgu podmiotów zwolnionych od konieczności ponoszenia opłaty za parkowanie, która to kwestia uregulowana została w art. 13 ust. 3 u.d.p. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił również rażące naruszenie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały (winno być § 2 ust. 3 lit. a – uwaga Sądu), że opłata abonamentowa przysługuje wyłącznie właścicielom pojazdów mechanicznych na stałe lub czasowo zameldowanym w obrębie Strefy Płatnego Parkowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 pkt 1 (winno być § 2 ust. 3 lit. a – uwaga Sądu) oraz § 3 uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 201 Or. nr [...] w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 3 uchwały Rada Miasta określiła krąg osób zwolnionych od ponoszenia opłat w strefie płatnego parkowania. Uregulowanie to stanowi zdaniem skarżącego przekroczenie delegacji ustawowej albowiem art. 13 ust. 3 u.d.p. wskazuje jakie podmioty zwolnione są od ponoszenia opłat za parkowanie. Uchwała Rady Miejskiej nie dość, że wkracza w materię uregulowaną ustawą, to również w sposób bezprawny ewidentnie zawęża liczbę podmiotów zwolnionych od konieczności ponoszenia opłaty w stosunku do tego który został określony na podstawie ustawy.

Dalej skarżący przywołał treść art. 13b ust. 3 u.d.p. i wskazał, że odczytanie treści w/w regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkowników dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej łub abonamentowej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, co skutkuje w istocie wprowadzeniem zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Jak wskazał skarżący w u.d.p. nie sposób doszukać się normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u.d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo).

Oceniając zapis 2 ust. 3 pkt 1 uchwały (winno być § 2 ust. 3 lit. a – uwaga Sądu) zdaniem skarżącego uznać należy, iż narusza on konstytucyjną zasadę równości wobec prawa albowiem przyznaje prawo do wykupienia bardzo korzystnej opłaty abonamentowej wyłącznie właścicielom pojazdów samochodowych zameldowanych na stałe lub czasowo w obrębie Strefy Płatnego Parkowania ,odbierając takie prawo osobom zamieszkałym na tym samym obszarze, które nie są na stałe lub czasowo zameldowane, lecz zamieszkują tam na przykład w oparciu o umowę wynajmu mieszkania. Najemcy mieszkań, którzy stanowią bardzo dużą grupę mieszkańców z reguły nie są zameldowani w miejscu swojego zamieszkania, co przecież nie jest kwestią ich wyboru ale stanowiska osób wynajmujących, które w wypadku zameldowania obawiają się problemów z usunięciem najemcy nie wywiązującego się z obowiązku uiszczenia czynszu. Brak jest jakiegokolwiek racjonalnego argumentu, aby osoby takie, posiadające tą samą, istotną cechę wspólną co osoby zameldowane tj. zamieszkujące w Stefie płatnego parkowania były traktowane gorzej niż osoby na stałe lub czasowo zameldowane. Tym samym w ocenie skarżącego uznać należy, iż Gmina przyjmując wskazaną regulację dopuściła istotnego naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona przez Skarżącego uchwała została podjęta w dniu [...] września 2010 r. Nie są znane okoliczności ani przyczyny podania jej treści do wiadomości publicznej przez Wojewodę W. i podległe mu służby w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...], pod pozycją [...], jako uchwały podjętej w dniu [...] września 2010 r., albowiem tego dnia organ ten nie obradował i nie podejmował żadnych uchwał. Kwerenda prowadzona w materiałach archiwalnych Rady Miasta za rok 2010 jednoznacznie wskazuje, że prawidłową datą jej podjęcia jest data [...] września 2020 r., nie zaś [...] września 2010 r. Tymczasem wszystkie późniejsze materiały wydane w tej sprawie, również kolejne nowelizacje uchwały konsekwentnie podają jako datę jej podjęcia nieprawidłową datę [...] września 2010 r.

Rada Miasta zauważyła, iż przedmiotowa uchwała po jej wejściu w życie była siedmiokrotnie nowelizowana uchwałami Rady Miasta:

1) Nr [...] z dnia [...] września 2011r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2011r. Nr [...], poz. 4975),

2) Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2014r., poz. 4785),

3) Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2015 r, poz. 5604),

4) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2015 r., poz. 8993),

5) Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2016r., poz. 1944),

6) Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2017 r., poz. 2601),

7) Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2019 r,, poz. 8912). W przypadku tej nowelizacji Wojewoda W. stwierdził w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność jej § 2 (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2019 r., poz. 9999).

W ocenie Rady Miejskiej przed merytorycznym zbadaniem skargi, Skarżący winien uściślić i doprecyzować jej treść, w szczególności zaś podać, czy dotyczy ona tej uchwały w brzmieniu pierwotnym, czy też obejmuje również uchwały, które zmieniają jej pierwotne brzmienie, zwłaszcza co do wskazanych w skardze zapisów § 2 i 3 tejże uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że zaskarżona przez Prokuratora treść § 3 uchwały pozostaje w zgodzie z art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Przepis ten w ocenie Rady Miejskiej nie zwalniał wprost nikogo z obowiązku uiszczania opłat za parkowanie, natomiast zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały wskazanie iż "...opłat za parkowanie nie ponoszą..." stanowi potwierdzenie, iż podmioty wyszczególnione w tymże paragrafie korzystają z tak zwanej "stawki zerowej" i uchwała wcale nie "zawęża" zakresu regulacji ustawowej. Podejmując tę uchwałę, a następnie nowelizując treść tego paragrafu, Rada i jej członkowie działali w przekonaniu, iż pozwala im na taką interpretację treść upoważnienia zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 2) u.d.p. Konsekwencja "stawki zerowej" sprowadza się bowiem do stwierdzenia, iż podmioty wyszczególnione w § 3 uchwały nie ponoszą opłat za parkowanie. Rada Miejska nadmieniła, iż w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła nową uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania na terenie miasta N. T. , wprowadzenia opłat za parkowanie w tej strefie pojazdów samochodowych , wysokości stawek opłat za parkowanie oraz opłat dodatkowych, a także określenia sposobu ich pobierania. W tej nowej uchwale, która - w intencji Rady - ma zastąpić uchwałę dotychczasową, wprowadzono wyraźnie krąg podmiotów uprawnionych do korzystania ze stawki zerowej tej opłaty, wprowadzając tam m. in. niektóre podmioty wyszczególnione w § 3 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Rada wskazała, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm. – dalej u.e.l.) obywatel polski przebywający w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania albo z zamiarem czasowego przebywania, jest obowiązany do zameldowania się pod tym adresem na pobyt stały, albo na pobyt czasowy, najpóźniej w terminie 30 dni od daty przybycia do tego miejsca. W ocenie Rady nie sposób godzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że osoba naruszająca obowiązek meldunkowy, nałożony na nią przez przepis ustawy winna korzystać z tego samego przywileju, co osoba przestrzegająca obowiązku meldunkowego. Równość wobec prawa, jakiej domaga się Skarżący nie może sprowadzać się do tego, że na równi z osobami zameldowanymi na ternie Strefy Płatnego Parkowania traktuje się osoby naruszające normy prawne związane z przestrzeganiem obowiązku meldunkowego. Stanowisko Skarżącego jest w tym zakresie błędne, bowiem chroni on prawa osób de facto naruszających obowiązujący porządek prawny określony przepisami ustawy o ewidencji ludności.

W tym miejscu wskazano również na fakt, że zameldowanie określonej osoby na terenie danej gminy stanowi podstawę do obliczania i do rozliczania wpływów do budżetu gminy m. in. udziałów gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze danej gminy, jak też tzw. subwencji oświatowej. Wynika to z art. 2 pkt 4 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 23) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2019 r., poz. 63). W ewidencji osób nie prowadzących działalności gospodarczej PESEL jak również w ewidencji osób fizycznych - podatników podatku PIT - zamieszkałych na obszarze gmin, zameldowanie na pobyt stały lub zameldowanie na pobyt czasowy jest jednym z elementów pozwalających na zaliczenie danej osoby do kategorii mieszkańca gminy. Fakt zameldowania lub braku zameldowania danej osoby nie jest zatem bez znaczenia dla sytuacji finansów gminy i nie sposób równie traktować obydwie te kategorie mieszkańców gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 285125).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2010r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. 4139). W sprawie niespornym jest oznaczenie daty wydania przedmiotowej uchwały, która w sposób prawidłowy została określona w skardze i w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie zaskarżonej uchwały w dniu [...] września 2010 r. potwierdza przesłany wraz z aktami sprawy protokół nr [...] obrad sesji Rady Miasta odbytej w [...] września 2010 r. w [...] Ośrodku Kultury. Oznaczenie zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...], pod pozycją [...] i w wojewódzkich dziennikach urzędowych zawierających uchwały nowelizujące zaskarżoną uchwałę, jako uchwały podjętej w dniu [...] września 2010 r. uznać należy za oczywisty błąd pozostający bez wpływu na prawidłowe oznaczenie zaskarżonej uchwały.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała była siedmiokrotnie nowelizowana. Należy jednak zauważyć, że zaskarżone przepisy uchwały (§ 2 ust. 3 lit. a oraz § 3 uchwały) zostały zmienione uchwałami Rady Miasta:

. Nr [...] z dnia [...] września 2011r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. w zakresie ustalenia nowego brzmienia § 3 pkt 1 i 4 uchwały,

. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. w zakresie dodania do § 3 pkt 5 uchwały,

. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. w zakresie dotyczącym ustalenia nowego brzmienia w § 2 ust. 3 lit. a

. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. w zakresie dotyczącym dodania w § 3 pkt 7 i 8.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że same ww. uchwały zmieniające oraz zaskarżone przepisy w brzmieniu pierwotnym jak i ustalonym nowelizacjami nie zostały wyraźnie w skardze wskazane. Podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się jednak do treści przepisów w brzmieniu pierwotnym oraz ustalonym w wyniku nowelizacji, co uzasadnia przyjęcie, że zakresem skargi objęte jest pierwotne brzmienie przepisów oraz ustalone uchwałami nowelizacyjnymi.

Mając powyższe na uwadze przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia zakresie odnoszącym się do § 3 uchwały wskazać należy, że Rada Miasta podejmując w dniu [...] września 2010 r. nr [...] uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. w §3 uchwały przyjęła, że opłaty za parkowanie nie ponoszą:

1. kierujący oznakowanymi pojazdami służb komunalnych i ratowniczych w trakcie wykonywania swych obowiązków,

2. kierujący pojazdami przedstawicielstw państw obcych, oznaczonych symbolami: "CD" lub "CC"’

3. korzystający z zajęcia pasa drogowego zgodnie z ustawą o drogach publicznych,

4. osoby niepełnosprawne o obniżonej sprawności ruchowej, posiadające uprawnienia do kierowania wózkiem inwalidzkim lub pojazdem samochodowym – wyłącznie na miejscach oznaczonych jako przeznaczone dla inwalidów.

Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. ustaliła nowe brzmienia § 3 pkt 1 i 4 uchwały. Zgodnie z nowym brzmieniem:

. § 3 pkt 1 uchwały otrzymał brzmienie "kierujący oznakowanymi pojazdami służb komunalnych, ratowniczych i porządkowych w trakcie wykonywania swych obowiązków,

. § 3 pkt 4 uchwały otrzymał brzmienie "kierujący rowerami, motorowerami, motocyklami, skuterami i innymi pojazdami jednośladowymi".

Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. dodała § 3 pkt 5 uchwały w brzmieniu "osoby niepełnosprawne legitymujące się kartą parkingową, kierujące pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą lub osoby kierujące pojazdem, które przewożą osoby niepełnosprawne legitymujące się kartą parkingową – wyłącznie na wyznaczonych stanowiskach postojowych".

Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. dodała w § 3 uchwały:

. pkt 7 w brzmieniu honorowi dawcy krwi zameldowani na terenie Gminy N. T. spełniający następujące kryteria:

a) kobieta, która oddała w dowolnym okresie co najmniej 10 litrów krwi lub odpowiadającą tej objętości ilość innych jej składników (30 litrów osocza lub 12 donacji płytek krwi),

b) mężczyzna, który oddał w dowolnym okresie co najmniej 18 litrów krwi lub odpowiadającą tej objętości ilość innych jej składników (59 litrów osocza lub 24 donacje płytek krwi),

. pkt 8 pracownicy Urzędu Miejskiego w N. T. posiadający przyznany ryczałt na wykorzystanie do celów służbowych samochodu osobowego nie będącego własnością pracodawcy.

Mając na uwadze ustaloną powyżej treść § 3 uchwały wskazać należy, że zgodnie z zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania może ustalić rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach (art. 13b ust. 4 u.d.p.). Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (rada miasta):

1. ustala wysokość stawek ww. opłaty,

2. może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3. określa sposób pobierania ww. opłaty.

Od opłat, o których mowa powyżej są zwolnione: pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej, zarządów dróg, Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej; po drugie, autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły. Niezależnie od tego, korzystający z drogi publicznej może być zwolniony z ww. opłat w przypadku wykonywania przez niego przejazdów w ramach pomocy humanitarnej i medycznej. Zwolnienie to następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez ministra właściwego do spraw transportu, na wniosek podmiotu występującego o takie zwolnienie.

Ponadto, przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. ustanowił opłatę dodatkową, pobieraną za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (rada miasta). Przy tym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć [...] zł. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Z kolei przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie § 3 (a więc w zakresie obejmującym pkt 1 - 8 uchwały), Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że przedmiotowe regulacje stanowią wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis bowiem art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., stanowiący podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania zwolnień z opłat, a jedynie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przedstawioną w skardze w tym zakresie argumentację Prokuratora należy podzielić. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r., IV SA/Wr [...] publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

Zakwestionowana regulacja prawna stanowi zatem naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., wprowadzając zwolnienie z opłat mimo braku do tego upoważnienia ustawowego. Tym samym, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty Rady Gminy przytoczone w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała wprowadza de facto zerową stawkę opłaty. Z treści bowiem podjętej uchwały jednoznacznie wynika, że uchwałodawca (Rada Gminy) wprowadza "zwolnienia z opłat za parkowanie". Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia przepisu art. 13 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 1, 3-6 u.d.p., polegającego na nieuprawnionym przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie podmiotów zwolnionych z opłaty. Regulacja § 3 uchwały stanowi również modyfikację zapisów u.d.p. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności tego przepisu.

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazać należy, że wbrew treści skargi zaskarżona uchwała nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 2 ust. 3 pkt 1. Analizując treść skargi przy uwzględnieniu treści zaskarżonej uchwały Sąd przyjął, że argumentacja skargi zmierza do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 lit. a uchwały, w którym w wyniku uchwały nowelizującej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w mieście N. T. uchwałodawca wprowadził opłaty abonamentowe określając stawkę abonamentu miesięcznego dla właścicieli pojazdów samochodowych, zameldowanych na pobyt stały lub czasowy przy ulicach lub placach wymienionych w § 1 ust. 1 wynosi po 20,- zł za każdy pojazd. Rozwiązanie przyjęte w tym względzie w zaskarżonym § 2 ust. 3 lit. a znajduje oparcie w art. 13b ust. 4 pkt. 2 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Oznacza to, że rada gminy (rada miasta) może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Stosownie bowiem do art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u,d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność), a także wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt SK [...], OTK-A 2007 nr [...], poz. 152; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt I OSK [...] - CBOSA).

Jak wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z [...] lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd [...] (CBOSA) obowiązek meldunkowy wynika z art. 24 i art. 27 ust. 1 u.e.l. Z mocy art. 2 u.e.l. ewidencja ludności identyfikuje tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych, zaś rejestr mieszkańców stanowi system ewidencji ludności (art. 3 u.e.l.). Należy zatem przyjąć, że właśnie poprzez postawienie wymogu zameldowania, możliwa jest obiektywna weryfikacja statusu mieszkańca SPP. Osoby, które nie dopełniły obowiązku meldunkowego, nie mogą zatem liczyć na równe traktowanie z osobami, które dochowały ustawowego obowiązku meldunkowego. Wprowadzenie opłaty abonamentowej dla zameldowanych przy danej ulicy mieszkańców, nie narusza zatem delegacji ustawowej, ani art. 32 Konstytucji RP, gdyż jedynie w przypadku osób zameldowanych możliwa jest weryfikacja statusu mieszkańca (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl [...], LEX nr 2771416). Istotne jest też to, że w zaskarżonej uchwale nie ograniczono kręgu osób uprawnionych do zakupu abonamentu wyłącznie do osób zameldowanych na pobyt stały, ale także umożliwiono zakup tego abonamentu osobom zameldowanym na pobyt czasowy. Zatem nie zróżnicowano w ten sposób wobec siebie mieszkańców SPP.

Wobec powyższego skład orzekający nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 lit. a uchwały. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wskazano wyżej błędne oznaczenie w/w przepisu jako § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nie miało wpływu na rozstrzygnięcia a skarga w powyższym zakresie objęta jest pkt 2 sentencji wyroku.

Wobec powyższego stwierdzając nieważność uchwały w zakresie § 3, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.