Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 448/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 920/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 920/14, oddalił skargę M. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., po rozpatrzeniu wniosku M. O. z dnia 15 maja 2006 r., przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 67.792,92 zł, na które złożyły się: 33.664,58 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 35.128,34 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Płatności przyznane ww. decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawczyni w dniu 5 stycznia 2007 r.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ ten uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i odmówił przyznania M. O. wnioskowanych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony sprawa została przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i odmówił przyznania M. O. wnioskowanych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. uchylająca decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i odmawiająca przyznania M. O. wnioskowanych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 również została, w trybie odwoławczym, uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] lutego 2009 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i przyznał M. O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 29.710,33 zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia 18 maja 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i przyznał M. O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 47.001,21 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uchylił powyższą decyzję oraz stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może podlegać uchyleniu z uwagi na to, że od dnia jej doręczenia stronie upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Z uzasadnienia zaś tej decyzji wynika, że działka rolna B o pow. 0,11 ha została zadeklarowana na powierzchni, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Znajdowały się tam bowiem zadrzewienia, a nie deklarowane przez wnioskodawczynię "trawy na gruntach ornych". Rozbieżność między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią faktycznie uprawniającą do otrzymania dopłat powinna więc skutkować przyznaniem płatności bezpośrednich na rok 2006 w pomniejszonej wysokości.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił M. O. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz nałożył sankcje wieloletnie w łącznej wysokości 5254,55 zł, z czego z tytułu JPO 2197,93 zł, a z tytułu UPO 3056,62 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 oraz nałożył sankcje wieloletnie w łącznej wysokości 22.785,09 zł, z czego z tytułu JPO 10.104,75 zł, a z tytułu UPO 12.680,34 zł.

Następnie zawiadomieniem z dnia 29 maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 r. w łącznej wysokości 28104,51 zł, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że niedopuszczalność uchylenia wadliwej decyzji z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza sanacji takiej decyzji. Możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, ponieważ przedmiotowe płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu. To wnioskodawczyni zgłosiła do płatności, jako użytkowane rolniczo, grunty, które stanowiły grunty leśne. Okoliczności skutkujące koniecznością zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikają więc z błędu strony, która nie wykazała inicjatywy jego zgłoszenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni działała w dobrej wierze. Wskazywane przez nią we wnioskach na lata 2004 i 2005 trawy na gruntach ornych były bowiem w rzeczywistości gruntami leśnymi.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidujących odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, ponieważ każda z nienależnie pobranych płatności jest wyższa od równowartości 100 euro wg ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana (397,13 zł).

M. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której ustalono skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 28.104,51 zł. Poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu jest więc postępowanie będące konsekwencją stwierdzenia, że płatności z tytułu JPO i UPO na rok 2006 były należne w pomniejszonej wysokości na skutek wykluczenia działki rolnej B o pow. 0,11 ha, oraz na skutek zastosowania sankcji wieloletnich orzeczonych ww. decyzjami z dnia 1 lutego 2008 r. i 11 marca 2008 r., zaś jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Sąd I instancji podzielił eksponowany przez organ pogląd, zgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych, że pomimo braku możliwości wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, to stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) daje podstawę dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. W ocenie Sądu, nie budzi również wątpliwości uprawnienie organu do potrącenia z kwoty przyznanych na dany rok płatności kwot sankcji wieloletnich orzeczonych na podstawie art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1 ze zm.) oraz art. 53 ww. rozporządzenia nr 796/2004. Jeżeli taka różnica przekracza 20 % wyznaczonego obszaru, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym. Z kolei stosownie do treści art. 53 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku gdy różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 wynika z nieprawidłowości popełnionych celowo, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5, nie zostaje przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach danego systemu pomocy, o ile różnica ta przekracza 0,5 % stwierdzonego obszaru lub 1 ha powierzchni. Ponadto, jeśli różnica wynosi ponad 20 % obszaru stwierdzonego, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia (WE) nr 885/2006.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] orzekł w stosunku do skarżącej, w odniesieniu do wniosków o płatności bezpośrednie na lata odpowiednio 2004 i 2005, sankcje wieloletnie, których kwoty miały być potrącane z płatności, do której producent rolny był uprawniony z tytułu wniosków składanych w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Skoro zatem orzeczone decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. kwoty sankcji miały być potrącane z płatności w latach 2005, 2006 i 2007, a orzeczone decyzją z dnia [...] marca 2008 r. – w latach 2006, 2007 i 2008, to nie było przeszkód aby ww. kwoty sankcji potrącić z płatności na 2006 r. Skarżąca była bowiem wyłączona z płatności na ten rok do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, tj. do wysokości orzeczonych ww. decyzjami sankcji wieloletnich. W konsekwencji pobrane przez nią w dniu 5 stycznia 2007 r. środki pieniężne w wysokości orzeczonych sankcji, były środkami pobranymi nienależnie.

W rozpoznawanej sprawie na rachunek skarżącej zostały wypłacone środki pieniężne z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, tj. pochodzące z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR w kwocie 67.792,92 zł, na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Z kolei ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] stwierdził, że ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowo ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] marca 2008 r. orzeczono w stosunku do skarżącej sankcje wieloletnie potrącane z płatności, do których skarżąca była uprawniona z tytułu wniosków składanych w okresie trzech lat kalendarzowych po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Nie ulega zatem wątpliwości, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne należy uznać za nienależne, a organ zobowiązany był wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 73 ust. 4 lub 5 rozporządzenia nr 796/2004. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada bowiem występujący o taką płatność rolnik.

W ocenie Sądu I instancji, trudno w tej sytuacji mówić o pomyłce organu, skoro działał on w zaufaniu do deklaracji rolnika co do powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności. Tym samym, stwierdzenie braku pomyłki organu czyni bezprzedmiotowym ocenę zaistniałej sytuacji w kontekście możliwości wykrycia błędu przez rolnika, w tym błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego, a w konsekwencji konieczność respektowania 12 miesięcznego terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

Odnośnie twierdzeń skarżącej, że działki dotknięte kodem błędu DR 10 zostały przez nią wydzierżawione od Agencji Nieruchomości Rolnych, Sąd I instancji podał, że na działkach tych stwierdzono roślinność krzaczastą, las, a nie zadeklarowane we wniosku trawy na gruntach rolnych. Nawet gdyby przyjąć, że Agencja Nieruchomości Rolnych popełniła błąd, to mógł on zostać wykryty przez rolnika. To rolnik wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich zobowiązany był do utrzymywania zgłoszonych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Powinien zatem posiadać wiedzę, w jakim stanie znajdują się zgłaszane przez niego do płatności działki. Niemożliwe jest bowiem utrzymywanie konkretnych gruntów w dobrej kulturze rolnej bez wiedzy, jak wygląda sytuacja na tych gruntach. W niniejszej sprawie skarżąca zgłosiła do płatności na lata 2004 i 2005, jako grunty użytkowane rolniczo, działki, które w rzeczywistości stanowiły grunty leśne. Nie sposób zatem uwzględnić twierdzeń skarżącej, że nie była w stanie wykryć błędu przy dołożeniu należytej staranności. Wystarczyło bowiem obejrzeć zgłaszane grunty, by stwierdzić, że nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Wbrew zarzutom skargi organ trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z jego treścią zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Podzielić należy w tym miejscu ocenę organu odwoławczego, który stwierdził że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia w niniejszym przypadku dobrej wiary, o jakiej wyżej mowa. Skarżąca była bowiem świadoma, że płatności przysługują użytkownikom działek rolnych wykorzystywanych w celu rolniczym, tymczasem zgłoszone przez nią we wnioskach o przyznanie płatności za lata 2004 i 2005 trawy na gruntach ornych były w rzeczywistości gruntami leśnymi. Skarżąca najwidoczniej w ogóle nie widziała zgłaszanych przez siebie do płatności działek, albo celowo wskazała we wnioskach grunty nie kwalifikujące się do przyznania pomocy. Trudno zatem dopatrywać się po jej stronie dobrej wiary. Należało więc przyjąć, że dla legalności zaskarżonej decyzji okres między datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności musiał być nie dłuższy niż 10 lat. Ten warunek w niniejszej sprawie niewątpliwie został spełniony.

M. O. skargą kasacyjną zaskarżyła ww. wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach WE NR 1782/2003 i WE 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady WE nr 476/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004), poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a błąd ten nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2/. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., bowiem Sąd I Instancji nie wziął pod uwagę tego, że Agencja Nieruchomości Rolnych wydzierżawiła działki dotknięte kodem błędu DR 10, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie przyjmując, iż wnioskodawca umyślnie zgłosiła do płatności działki, które nie kwalifikowały się do uzyskania płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i podlega oddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie szerszym wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu określonego w pkt II petitum skargi kasacyjnej jej autor nie tylko nie wskazał istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, ale również – co należy podkreślić – zarzutu tego w ogóle nie uzasadnił. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśniając na czym dokładnie miało polegać naruszenie wymienionych przepisów, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczna ocenę omawianego zarzutu kasacyjnego. W tym też kontekście ponownie przypomnienia wymaga, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie może przy tym domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, albo wręcz wyręczać stronę skarżącą w prawidłowym ich stawianiu, czy też poszukiwać za nią naruszeń prawa, których mógł dopuścić się Sąd I instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Podnoszenie przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii, jako jej zdaniem spornej w rozpatrywanej sprawie, nie można było poddać merytorycznej ocenie. Z przedstawionych względów, omawiany zarzut uznać należało więc za nieskuteczny.

Tym niemniej kierując się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zauważyć trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej podważa błędne ustalenia dotyczące umyślnego zgłoszenia przez beneficjenta działki B, która nie kwalifikowała się do płatności i nie wzięcie pod uwagę tego, że działka ta ( dotknięte kodem błędu DR 10 ) była wydzierżawione od Agencji Nieruchomości Rolnych.

Zagadnienie dotyczące "umyślności" działania beneficjenta były przedmiotem oceny organów i Sądu I instancji w zakresie zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 jedynie w odniesieniu do posiadania przez niego wiedzy zarówno o zasadach przyznawania płatności bezpośrednich, jak i o zgłoszeniu do płatności lasu, który nie kwalifikuje się do płatności.

Ocena ta była oparta na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu wznowieniowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia 18 lipca 2007r. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006, z uwagi na to, że w wyniku kontroli na miejscu dokonanej w gospodarstwie M. O. stwierdzono, że część gruntów zgłoszonych przez niego do płatności nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, co nie było znane organowi w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2006r. przyznającej płatności. Po trwającym blisko 8 letnim postępowaniu ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2014 r. wydanej w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może podlegać uchyleniu ze względu na to, że od dnia jej doręczenia stronie, upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że M. O., posiadając wiedzę na temat warunków kwalifikowalności działek do płatności, zgłosiła do płatności działkę rolną B o powierzchni 0,11.

Podkreślić w tym miejscu należy istotne okoliczności, a mianowicie, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2014 r. było odrębne od niniejszego postępowania, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej, na mocy której wypłacono stronie środki pieniężne na podstawie wniosku, w którym zadeklarowano do płatności bezpośrednich na rok 2006. Decyzja ta z uwagi na jej niezaskarżenie, ma przymiot ostateczności i prawomocności.

Skarżąca w skardze do WSA złożyła zarzuty podważające ustalenia, że część działek zgłoszonych przez nią była dotknięta kodem błędu DR 10, jak również niezastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 .

Sąd I instancji uznał wszystkie ww. zarzutu za nieuzasadnione, słusznie stwierdzając, że na obecnym etapie postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków nie jest możliwe kwestionowanie stwierdzenia, że płatności z tytułu JPO i UPO na rok 2006 nie były należne i to na skutek tego, że na dzień 30 czerwca 2003r. nie były w dobrej kulturze rolnej. Podobnie nie jest też możliwe podważanie podstawy wznowienia postępowania ( art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. ).

Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej należy przyjąć, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje już skuteczności i zasadności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2014 r. oraz podstawy wznowienia postępowania ( organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006r. nie było znane, że znaczna część działek zgłoszonych przez M. O. nie kwalifikowała się do płatności obszarowych).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest bezsporny z uwagi na brak skutecznego jego podważenia w ramach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Powołany przepis stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie poinformowano zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Dla zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wykazanie, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Dokonanie ustaleń, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. art. 73 ust. 4 rozporządzenia jest zatem elementem stanu faktycznego, którego ustalenie stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jest obowiązkiem organów. Organy rozpoznające sprawę, dokonując oceny przesłanek wyłączających zwrot nienależnej pobranej płatności uznały, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 73 ust 4 rozporządzenia, przyjmując, że przyczyną dokonania płatności nie była pomyłka organu. Powyższe ustalenie zaakceptował Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt I petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tym samym nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania lub błędnej wykładni prawa materialnego w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) lub błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 10 stycznia 2012, I FSK 319/11). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II GSK 258/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013, GSK 2391/11).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błędu, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego zastosowanie możliwe jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego. Jak podnosi się w judykaturze pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono także pogląd, iż: "Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14).

Sposób sformułowania ocenianego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej odnosi się w istocie do elementów stanu faktycznego. Skoro skarżący kasacyjnie nie postawił Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kwestionującego ustalenia dotyczące braku błędu organu, to należy przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny – przyjęty przez WSA jako prawidłowy i niepodważony skargą kasacyjną – wiąże w sprawie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, subsumcja przepisu jest etapem stosowania prawa i wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym twierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w sytuacji nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nie jest uzasadnione.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie pobranych płatności zagadnienie dotyczące "pomyłki organu" nie było sporne. Postępowania w tych sprawach były wszczynane po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu płatności z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż została przekroczona maksymalna powierzchnia referencyjna określona w systemie LPIS dla działki. W ocenie samego organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, organ wydając decyzję przyznającą płatność nie zweryfikował danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych w celu prawidłowego ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, czym rażąco naruszył prawo. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika więc, że przyczyną przyznania nienależnych płatności wnioskodawcy był błąd organu, do którego organ sam się przyznawał, twierdząc, że nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, tylko na marginesie zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjny ugruntowany jest pogląd, że błędy procesowe dotyczące ustaleń faktycznych popełnione przez organy Agencji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych, w wyniku których wnioskodawca stał się beneficjentem płatności nienależnych, bo przyznanych do gruntów nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie uprawniają organu do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności po jej doręczeniu stronie.

Natomiast w przedmiotowej sprawie organ sam nie przyznał się do błędu, był to więc element sporny sprawy, który wymagał ustaleń. Organy w oparciu o analizę całokształtu materiału dowodowego, w tym także biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, przyjęły, że przyznanie M. O. płatności obszarowych na rok 2006 nie było pomyłką organ, przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Skoro Sąd I instancji nie zakwestionował tej oceny i również nie dopatrzył się pomyłki organu w przyznaniu skarżącemu kasacyjnie płatności obszarowej, a autor skargi kasacyjnej jej skutecznie nie podważył, jest to okoliczność, która wiąże w sprawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.