Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 42a pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji; 4) nie uwzględnia wniosku o przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej; 5) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2016 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ) wpłynął wniosek A.B. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej - w którym domagała się zwrotu kwoty 3 044 zł za świadczenia udzielone w [...] w dniu 25 listopada 2015 r. Do wniosku załączono dwie faktury w języku [...] i w języku polskim, informację (w języku [...] i polskim) o konsultacji specjalistycznej udzielonej przez lekarza anestezjologa, niepodpisaną kartkę papieru w której wskazano załączniki dołączone do wniosku, dokument "Tabela Procedur"; kopię orzeczenia komisji lekarskiej ZUS, zgodnie z którym skarżąca została uznana za trwale niezdolną do pracy.

W dniu 11 lipca 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: dyrektor) ustalił, iż skarżąca w dniu 25 listopada 2015 r. posiadała prawo do świadczeń zdrowotnych, jednocześnie nie został jej wydany dokument SI.

Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. dyrektor wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji załączonej do wniosku o zwrot kosztów, o oryginał orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub jego odpis lub wypis, sporządzony przez organ, który go wydał lub odpis potwierdzony za zgodność z oryginałem.

Dnia 20 lipca 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono uwierzytelnioną kopię orzeczenia komisji lekarskiej ZUS, zgodnie z którym skarżąca została uznana za trwale niezdolną do pracy.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji medycznej załączonej do wniosku, dotyczącej obszarów, w jakich zostały wykonane świadczenia stomatologiczne o czytelny podpis lekarza wykonującego świadczenie.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo dotyczące uzupełnienia braków we wniosku o zwrot kosztów leczenia skarżącej, do którego załączono dokument: "Tabela procedur".

Następnie pismem z dnia 2 września 2016 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, dotyczącego zwrotu kosztów świadczeń udzielonych jej na terenie [...]. Równocześnie organ zawiadomił skarżąca, iż przysługuje jej prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.

Pismem z dnia 28 października 2016 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię: dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u skarżącej na terenie [...] ( dokumentacja powinna zawierać nadto status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej) oraz dokumentacji z wykonanych procedur medycznych wg ICD-9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń oraz postawionymi rozpoznaniami wg ICD-10 informując skarżącą, że termin na wydanie decyzji zostanie przedłużony do dnia 24 listopada 2016 r.

W dniu 14 listopada 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono kartę choroby skarżącej, podpisaną przez dr A.P. z placówki A.

Dnia 14 listopada 2016 r. dyrektor zwrócił się do B z prośbą o potwierdzenie, że dr A.P., udzielająca świadczeń stomatologicznych w znieczuleniu ogólnym w placówce A, posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie [...]. Przedmiotowy dokument został załączony do akt sprawy wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, udzielonych skarżącej na terytorium [...].

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r, Dyrektor [...]OW NFZ zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 23 grudnia 2016 r.

W dniu 14 grudnia 2016 r. do Centrali NFZ wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ w związku z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej na terytorium [...].

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącą, iż termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony do dnia 23 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. Organ poinformował skarżącą, iż termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony doi 23 lutego 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia 24 lutego 2017 r. organ wezwał skarżącą do dostarczenia pisemnego wyjaśnienia od świadczeniodawcy, rozbieżności pomiędzy fakturą a dokumentacją medyczną.

Jednocześnie Organ zawiadomił skarżącą, iż termin na rozstrzygnięcie sprawy został wydłużony do dnia 24 marca 2017 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ w związku z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu na terytorium [...] w dniu 25 listopada 2016 r. za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r. dyrektor zawiadomił skarżącą, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 23 kwietnia 2017 r.

W dniu 12 maja 2017 r. została wydana decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie mocą której zwrócono koszty leczenia w wysokości 2 976, 86 zł oraz odmówiono zwrotu kosztów świadczenia co do pozostałej kwoty.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. opiekun prawny A.B. (B.M.) reprezentowana przez adw. R.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwany dalej k.p.a.) wnosząc o:

– zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi,

– orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.718, z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.) że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

– przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

– zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że organ był zobowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki i nawet w sytuacji, gdy sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego to załatwienie jej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Następnie oświadczył, iż skoro organ nie rozpoznał sprawy w ustawowo przewidzianym terminie oraz nie dokonywał czynności zmierzających do jej zakończenia to skarżący wniósł, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że [...] Wojewódzki Oddział NFZ w K. do dnia sporządzenia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, a zatem od dnia złożenia wniosku do chwili obecnej sprawa nie została rozpoznana. Tym samym zdaniem pełnomocnika organ naruszył art. 35 § 1 i 4, art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. Następnie adwokat R.R. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zażaleniu, gdzie wywiódł, że postępowanie administracyjne toczyło się z uchybieniem ustawowych terminów a także w sposób przewlekły. Poza tym podkreślił, iż organ miał prawo żądać przedłożenia dokumentów uzupełniających wniosek o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej oraz miał prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże ze względu na stopień skomplikowania sprawy, zarówno pod względem medycznym jak i prawnym, nie można w jego ocenie usprawiedliwić nierozpoznania sprawy aż do chwili złożenia skargi. Dodał również, że w jego opinii niektóre wezwania organu nie miały charakteru merytorycznego, nie wnosiły niczego nowego do sprawy, a ponadto nie stanowiąc elementu koniecznego wniosku nie były niezbędne do jego rozstrzygnięcia. Następnie stwierdził, że kilkakrotne wzywanie strony o przedłożenie różnych dokumentów może być uzasadnione w wyjątkowych wypadkach, lecz co do zasady organ powinien wzywać stronę o uzupełnienie wniosku tylko raz. Poza tym stwierdził, że sam fakt zwrócenia się do punktu kontaktowego nie może usprawiedliwiać wydania decyzji aż po sześciu miesiącach od wpływu wniosku, co zresztą jeszcze nie nastąpiło, zwłaszcza gdy odpowiedź z tego punktu zostanie udzielona w odpowiednio krótkim terminie. Równocześnie pełnomocnik podniósł, iż w związku z wniesionym zażaleniem nastąpiła konieczność przekazania akt sprawy, jednakże jego zdaniem nie było przeszkód aby organ wykonał kopię tych akt, co umożliwiłoby równoczesne przygotowywanie projektu decyzji.

Złożona przez pełnomocnika skarżącej skarga z dnia 13 kwietnia 2017 r. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2017 r. na postawie art. 57 par.3 p.p.s.a została rozdzielona na skargę na bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że uwzględniając specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wprowadzono w zakresie terminów rozpoznawania spraw normy szczególne, odmienne od wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprowadził podstawowy 30-dniowy termin, w którym decyzja powinna być wydana. Termin ten liczony jest od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a taki charakter będą miały postępowania o zwrot kosztów, jest to data doręczenia organowi żądania strony. Wniosek o zwrot kosztów musi jednak spełniać warunki formalne, a ponadto muszą być do niego załączone określone dokumenty, bez których postępowanie nie może być wszczęte i wnioskowi nie może być nadany dalszy bieg. Podniosła, że szczególne wymagania dotyczące wniosku zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. Z 2016, poz. 1793 z późn. zm, zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"). W sytuacji, gdy zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymagającego prowadzenia korespondencji ze świadczeniobiorcą lub inną instytucją krajową, zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu kosztów dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym do biegu terminu nie jest wliczany:

1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku,

2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji.

Natomiast, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Polska państwie członkowskim UE, termin wydania decyzji o zwrocie kosztów albo odmowie zwrotu kosztów wynosi 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podała, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor [...] OW NFZ kierował zapytanie do [...] punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej zatem termin do załatwienia sprawy został określony zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazała na różnicę pomiędzy bezczynnością organu a przewlekłością postępowania powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniosła się także do pojęcia rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 P.p.s.a. przedstawiając sposób interpretowania tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu.

Zaakcentowała, że sprawa o zwrot kosztów, o których mowa w art. 42b ustawy o świadczeniach charakteryzuje się tym, iż Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotem wniosku o zwrot kosztów, mając do dyspozycji jedynie dokumentację medyczną przedstawioną przez stronę oraz fakturę.

W konsekwencji powyższego, ustalenie stanu faktycznego wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia licznych wyjaśnień. Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie były podejmowane wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, które w ocenie pełnomocnika strony skarżącej mogą wydawać się bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jednakże w sprawach o zwrot kosztów, o którym mowa w art. 42b ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej ustala świadczenia najbardziej zbliżone pod względem medycznym do świadczeń udzielonych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej spośród świadczeń finansowanych przez organ na terenie kraju. Stąd też organ niejednokrotnie wzywa wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji, która zawiera szczegóły, mogące nie mieć w ocenie wnioskodawcy znaczenia dla rozstrzygnięcia, jednak w rzeczywistości umożliwiają one organowi ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do świadczeń stomatologicznych mogą to być m.in. takie informacje jak: status zębowy, diagram, opis stanu higieny jamy ustnej, postawione rozpoznania, numery leczonych zębów.

Następnie pełnomocnik podkreśliła, że załączona do wniosku dokumentacja była niepełna i w części niejasna, co spowodowało konieczność szczegółowego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, zważyć, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skargi, rozpoznawanej w niniejszej sprawie, jest bezsporne. Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. złożył do organu wyższego stopnia tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność organu.

Materialnoprawną podstawę działania wyżej wymienionego organu administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793), zwanej dalej w skrócie "ustawą o świadczeniach". Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w razie gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, "Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wniosek o zwrot kosztów wpłynął do organu w dniu 24 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. organ wezwał do uzupełnienia dokumentacji poprzez dołączenie oryginału lub odpowiednio uwierzytelnionej kopii lub wypisu orzeczenia o niepełnosprawności. Dnia 20 lipca 2016 r. dołączono do akt uwierzytelnioną kopię orzeczenia o niepełnosprawności. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. organ wezwał o czytelny podpis lekarza wykonującego świadczenia na dokumencie wskazującym obszary na których wykonano świadczenia stomatologiczne. Następnie pismem z dnia 28 października 2016 r. organ wezwał o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię: dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u skarżącej na terenie [...] ( dokumentacja powinna zawierać nadto status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej) oraz dokumentacji z wykonanych procedur medycznych wg ICD-9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń oraz postawionymi rozpoznaniami wg ICD-10. Dnia 14 listopada 2016 r. do organu wpłynęło pismo do którego dołączono kartę choroby pacjenta. Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. organ zwrócił się do zagranicznego punktu kontaktowego o potwierdzenie, czy dr. A.P. posiada prawo wykonywania zawodu na terenie [...]. Odpowiedź została udzielona w dniu 15 grudnia 2016 r. Dnia 14 grudnia 2016 r. wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało uznane nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...]r. Organ kilkakrotnie informował skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej odpowiednio do dnia 24 listopada 2016 r., 23 grudnia 2016 r., 23 stycznia 2017 r., 23 lutego 2017r., 24 marca 2017 r. oraz do 23 kwietnia 2017 r. W dniu 19 kwietnia 2017 r. wpłynęła do organu przedmiotowa skarga, zaś w dniu [...]r. organ wydał decyzję.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy mieć w polu widzenia art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, który określa 6 miesięczny termin do rozpoznania sprawy bowiem jak wynika z akt sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. dopuścił się bezczynności albowiem pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej za granicą w termie 6-miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, czyli od dnia złożenia wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. Decyzja organu została wydana po ponad 10 miesiącach od tego terminu.

Tym samym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W tym miejscu należy wskazać, iż Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 58/17, że długotrwałość postępowania administracyjnego wynikała z ilości spraw 321 (łącznie 8.387 spraw o wartości 80 mln zł) w zakresie usług stomatologicznych wykonywanych w jednej placówce medycznej o nazwie A w O. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśniła, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków, przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej, organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury jednakże do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik stwierdziła, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, praktycznie wszystkich mieszkańcy domów pomocy społecznej z terenu południa [...].

Wobec tego w ocenie Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

Nadto, według utrwalonej linii orzecznictwa, w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., l OPS 6/08, jak również wcześniejsze postanowienia NSA z 16 marca 2000 r., l SAB 201/99, WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SAB/Gd 38/07). Z tych względów sąd umorzył na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji.

Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie ma podstaw żeby przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną i dlatego orzeczono jak w pkt 4 sentencji, w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji), orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. Odstąpienie od zasądzenia kosztów jest uzasadnione uwzględnieniem skargi nie w całości, a nade wszystko oceną nakładu pracy pełnomocnika strony skarżącej. Do tut. Sądu wpłynęło kilkadziesiąt podobnych spraw. Skargi w tych sprawach są tak samo sformułowane. W istocie nastąpiło tu wielokrotne powielenie tego samego tekstu skargi, a skargi różnią się od siebie jedynie danymi osoby skarżącej i datami wniosku do NFZ.