Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 558/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 16 par 1 , art. 156 par 1, art. 155, art. 7 ,77 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 205, 200,145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w części decyzję ustalającą warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego F. I. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej zwaną "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku F. I. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wydanej

w dniu [...] r. przez Wójta Gminy Ś. decyzji znak: [...] , zmieniającej - w części dotyczącej powierzchni zabudowy i wysokości od poziomu kalenicy - decyzję z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy Ś., po rozpatrzeniu wniosku K. i .P. C., ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku inwentarsko-magazynowego na [...] oraz zmiany sposobu użytkowania budynku [...] na socjalno-[...] na działce nr [...] w m. C., wraz z rozbudową, przebudowa i nadbudową.

Następnie decyzją z dnia [...]r. organ I instancji, działając na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję własną z dnia [...] r. w ten sposób, iż zwiększył powierzchnię zabudowy budynku [...] o [...] m, a wysokość elewacji tego budynku ustalił, zgodnie z analizą, maksymalnie do wysokości kalenicy budynku inwentarsko magazynowego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. złożył F. l., który w [...] r. był właścicielem dziatki nr [...] , stanowiącej grunty rolne. W roku [...] F. I. podzielił dz. nr [...] na szereg mniejszych działek "budowlanych". Nieruchomości wnioskodawcy od nieruchomości nr [...] , dzieli droga o szerokości około [...] m (dz. Nr[...] ) oraz wydzielona powierzchnia zajęta pod pas drogowy - dz. nr [...] również o szerokości około [...] m. Jak wynika z akt, organ I instancji, biorąc pod uwagę położenie nieruchomości wnioskodawcy nie uznał go za stronę postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, mając na uwadze zasady ustalania i wyznaczania granic obszaru analizowanego, że nieruchomość nr [...] (stan na [...] r.) znajdowała się w obszarze analizowanym. Jednak, zdaniem Kolegium, nawet brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego jak i przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Przechodząc do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma ona charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami może być na danym terenie wybudowany. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zatem zmiana sposobu użytkowania istniejącego już obiektu i dostosowanie drugiego budynku do parametrów tego pierwszego nie spowoduje naruszenia istniejącego wokół ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania terenu. Zakres zmiany planowanej inwestycji niewątpliwie nie wpłynie na wystąpienie niekorzystnego czy też zwiększonego oddziaływania inwestycji na grunty (rolne) sąsiednie.

Kolegium wyjaśniło, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. dopuszczalna jest w przypadku decyzji uznaniowej, natomiast w przypadku decyzji związanej jej zmiana w tym trybie jest niedopuszczalna. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, jednak przeważa pogląd, iż decyzje ustalające warunki zabudowy mogą być zmieniane w trybie art. 155 K.p.a. gdyż mają charakter uznaniowy. Kolegium podzieliło pogląd o uznaniowym charakterze tych decyzji, jako że w pewnym zakresie ustawodawca dał organowi pewien "luz decyzyjny", m.in. np. przepisy §4-7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w części dopuszczającej ustalenie innych parametrów czy wskaźników dla planowanej zabudowy.

Natomiast co do rozumienia zawartego w art. 155 K.p.a. pojęcia "strona" (użytego w liczbie pojedynczej), tzn. czy zapis ten wskazuje tylko stronę, która nabyła prawo na podstawie decyzji ostatecznej, czy także inne podmioty posiadające przymiot strony w toku postępowania administracyjnego, to zdaniem Kolegium, analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że inne podmioty, nawet będące stronami postępowania, oprócz inwestora - wnioskodawcy, w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie nabywają praw z tytułu jej wydania. Przez nabycie prawa, w rozumieniu art. 155 K.p.a., rozumieć należy uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy. Poza tym, co jest istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich a ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania. A zatem, jeżeli wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydane warunków zabudowy czy też tylko położonym w obszarze analizowanym, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody. Co jest istotne, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że w judykaturze został wyrażony pogląd, zgodnie z którym decyzja rażąco narusza prawo wtedy, gdy została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. W przedmiotowej sprawie zestawienie treści przepisu z rozstrzygnięciem, to jest przyjęcie, że przepis art. 155 K.p.a. jednoznacznie odnosi się tylko do strony, która nabyła prawa nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Gdyby ustawodawca miał na myśli szerokie rozumienie pojęcia "strony" to dałby temu wyraz w stosownej redakcji art. 155 K.p.a., jak ma to miejsce przy redakcji art. 132 § 2 K.p.a., gdzie wyraźnie jest mowa o uzyskaniu zgody pozostałych stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji w przypadku wniesienia odwołania przez jedną ze stron. Poza tym inna interpretacja przepisu prawa sformułowanego niejednoznacznie nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.

Dalej organ wyjaśnił, że wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną ustalającą warunki zabudowy, musi uwzględniać pozostałe przesłanki oprócz zgody inwestora, wynikające z dyspozycji art. 155 K.p.a., tj. interes publiczny lub słuszny interes strony, a nadto respektować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym art. 61 ust. 1. Pojęcie interesu społecznego należy do pojęć nieostrych. Obecnie należałoby raczej posługiwać się pojęciem "interes publiczny, bowiem takim pojęciem posługuje się Konstytucja RP (art. 17). Jedyne ustawowe określenie interesu publicznego zawarte jest w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że określenie to (interes publiczny) należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektyzowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W literaturze prawniczej przeważa pogląd, iż organ administracji sam ocenia "zaistnienie interesu społecznego" w procesie stosowania prawa i w odniesieniu do indywidualnej sprawy.

Odnosząc się zaś do pojęcia "słusznego interesu stron" Kolegium stwierdziło, że zarówno zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu obowiązków jak i zwiększeniu uprawnień określonych pierwotnie w decyzji ostatecznej jest zawsze korzystna dla strony. Ustawodawca pozostawił organowi ocenę tej "słuszności" jak i oceny samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. Słuszny interes strony to jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Dokonana zmiana leży w słusznym interesie strony (inwestora), gdyż realizacja inwestycji bez niej nie doprowadziła realizacji założonego celu.

W ocenie Kolegium dokonana zmiana nie spowodowała też zniesienia tożsamości sprawa administracyjnej objętej zmienianą decyzją. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe

i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Natomiast istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalającą na rozstrzygnięcie, czy zachowana jest tożsamość sprawy, jest rodzaj planowanej zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że zmiana rodzaju planowanej zabudowy jest w ramach postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 K.p.a. niedopuszczalna, bowiem oznaczałoby merytoryczne rozpatrzenie nowej sprawy administracyjnej z pominięciem wszystkich wymogów określonych ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego a contrario wynika, że zmiany mieszczące się w ramach przedsięwzięcia objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy są dopuszczalne, gdyż tożsamość sprawy zostaje zachowana

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. F.I. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] r. oraz decyzji z dnia [...] r. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie:

A. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgoda strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie zgodę podmiotu, na rzecz którego zostały wydane warunki podczas gdy prawidłowa i jednoznaczna wykładnia tego przepisu wskazuje, że do zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. konieczna jest zgoda wszystkich podmiotów mających statut strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która ma być zmieniona, a w konsekwencji poprzez brak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., mimo że w niniejszej sprawie:

- organ I instancji nie uzyskał zgody stron na zmianę decyzji z dnia [...] r.,

- organ I instancji zmienił decyzji z dnia [...] r. w sytuacji gdy nie przemawiał za tym ani interes społeczny ani też słuszny interes stron,

B. naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p."), art. 64 u.p.z.p., 52

ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. bez zbadania, czy zmiana objęta decyzją Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak: [...] nie jest sprzeczna z treścią art. 61 u.p.z.p. i art. 64 u.p.z.p., 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust.1, 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w konsekwencji poprzez brak zastosowania powyższych przepisów,

C. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez brak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., mimo, że art. 155 K.p.a. pozwala na zmianę jedynie decyzji ostatecznej podczas gdy w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. jego decyzja z dnia [...] r. nie była jeszcze ostateczna,

D. naruszenie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. bowiem zmiana decyzji nieostatecznej - a taką była decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak [...] w dniu wydania decyzji ją zmieniającej z dnia [...] r. - jest dopuszczalna tylko w sytuacji spełnienia wszystkich wymienionych w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. warunków polegających na wniesieniu odwołania od decyzji przez wszystkie strony bądź wniesienie odwołania tylko przez jedną stronę i wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania przez pozostałe strony podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało wniesione żadne odwołanie od decyzji [...] r. i równocześnie żadna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na zmianę,

E. naruszenie oraz 110 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez SKO własnej decyzji

z dnia [...] r. i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. mimo że organ I instancji wydając decyzję z dnia [..] r. zmienił decyzję z dnia [...] r. bez podstawy prawnej, choć był związany swoją decyzją z dnia [...] r. od chwili jej doręczenia (doręczenie p. C. nastąpiło w dniu [...] r., co wynika z akt sprawy) i mógł ją zmieniać jedynie w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego i to pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek ewentualnej zmiany.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak: [...] powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Wniosek inicjujący postępowanie w toku, którego zapadła zaskarżona decyzja dotyczył decyzji Wójta Gminy Ś. o zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, LEX nr 27118) Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, (publ. LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 K.p.a. teza 12, publ.: LEX/el. 2016) Pogląd ten zachował swą aktualność w aktualnej judykaturze, np. WSA w Łodzi w swym wyroku z dnia

5 listopada 2015 r. o sygn. II SA/Łd 576/15, (publ. LEX nr 1930284) wskazał,

że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym.

W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.).

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja

o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2455/12; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych przyjęto, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 (https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja

o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada

2015 r., sygn. II OSK 561/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. II SA/Bk 75/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu

1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164,

poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją

o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 K.p.a.

W związku z powyższym za chybione Sąd uznał stanowisko Kolegium

o uznaniowym charakterze decyzji o warunkach zabudowy i możliwości jej zmiany

w trybie art. 155 K.p.a. Nie trafnie zatem Kolegium przyjęło, że decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nie narusza wskazanego przepisu.

Zdaniem Sądu również stanowisko Kolegium co do oceny czy naruszenie powyższe może zostać uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nie ważności decyzji zmieniającej, nie jest trafne. Nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z dnia 22 października 2015 r. II OSK 399/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wystarczające jest uzyskanie zgody podmiotu, który złożył wniosek o ustalenia warunków zabudowy.

Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego jest niezbadanie czy decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. w dniu orzekania przez organ I instancji o jej zmianie, tj. w dniu [...] r., posiadła przymiot ostateczności. Ustalenie tej okoliczności jest istotne z punktu widzenia treści art. 155 K.p.a., skoro rzeczony przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium, mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu rozważy, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zmiana decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., może zostać uznana za rażące naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr[...] .

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200

w związku z art. 205 ww. ustawy, uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).