Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 308/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E.M. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie ustaleń zawartych w § 128 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a i lit. d tiret pierwsze i drugie, pkt 6 lit. a odnośnie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] obręb [...] P. gmina W.; II. zasądza od Gminy Wilczyce na rzecz E.M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy.

Przepisowi § 128 uchwały nadano brzmienie:

"Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 19 ZL ustala się:

1) Przeznaczenie terenu:

a) Tereny lasów bez prawa zabudowy.

2) Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie:

- ustala się w całości ochronę terenów leśnych?

b) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające ukształtowania:

- nie ustala się?

c) Cechy elementów zagospodarowania przestrzennego wymagające rewaloryzacji:

- nie ustala się?

d) Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów:

- na terenie ustala się zakaz zabudowy,

- nie dopuszcza się rolniczego wykorzystania terenu,

- dla terenów 19ZL obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5.

3) Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

a) Obiekty i tereny chronione:

- dla terenów 19ZL znajdujących się w granicach Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3?

b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3.

4) Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej:

a) Obiekty i tereny chronione: dla terenów 19ZL, na których znajdują się stanowiska archeologiczne obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2,

b) Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 2.

5) Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych:

a) Zasady rozmieszczania urządzeń technicznych i zieleni:

- dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych takich jak: linie elektroenergetyczne, stacje elektroenergetyczne, podziemne przepompownie ścieków, stacje telefoniczne, urządzenia służące doprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

6) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) Powierzchnia biologicznie czynna:

- ustala się 100%.

7) Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie:

a) Dla terenów 19ZL narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3,

b) Dla terenów 19ZL znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3.

8) Zasady tymczasowego przeznaczenia terenu:

a) Nie dopuszcza się tymczasowego przeznaczenia terenu."

Z kolei w § 32 ust. 9 uchwały postanowiono:

"W proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu ustala się:

1) Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem;

2) Zakaz wprowadzania poprzecznych zadrzewień i zakrzewień oraz zwartych przegród i nasypów;

3) Zakaz usuwania istniejących kompleksów leśnych i zaroślowych oraz roślinności drzewiastej i krzewiastej o charakterze wodochronnym;

4) Zakaz niszczenia chronionych gruntów naturalnych (torfów niskich, namułów torfiastych);

5) Zakaz lokalizacji składowisk, a w szczególności odpadów ze środków chemicznych i nawozów sztucznych;

6) Zakaz lokalizacji zbiorników gnojowicy, szamba, zbiorników paliw płynnych;

7) Nakaz pryzmowania nawozów na płytach szczelnych;

8) Zachowanie naturalnego kształtu i charakteru koryta rzeki oraz jej starorzeczy;

9) Utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania jako łąki i pastwiska;

10) Dopuszcza się wprowadzanie urządzeń służących rozbudowie infrastruktury technicznej gminy zgodnie z rysunkami planu.".

E. M. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie, w jakim na działkach nr [...] i [...] obręb 009 P. ustala przeznaczenie terenu: tereny zalesień bez prawa zabudowy; ustala w całości ochronę terenów leśnych; ustala zakaz zabudowy; nie dopuszcza rolniczego wykorzystania terenu oraz ustala powierzchnię biologicznie czynną 100%. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w uchwale nieracjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położone w obr. 009 P.;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez Gminę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, w szczególności uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że w wyniku podjęcia zaskasrżonej uchwały stanowiące jej współwłasność działki nr [...] i [...] położone w miejscowości P. zmieniły przeznaczenie na tereny lasów bez prawa zabudowy (obszar 19 ZL). Zdaniem skarżącej, przeznaczenie działek stanowiących łąki trwałe (działka nr [...]) oraz łąki trwałe i nieużytki (działki nr [...]) na lasy bez prawa zabudowy nie znajduje uzasadnienia i stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Skarżąca wskazała, że w rzeczywistości ww. działki stanowią teren bez drzewostanu, co przyznaje Wójt Gminy Wilczyce w piśmie do Budplan z dnia 20 maja 2020 r. Nieuzasadniony zakaz zabudowy działki nr [...] obr. 009 P. wynika także z przewidzianych w § 32 ust. 9 uchwały nakazów i zakazów.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia zaskarżonymi postanowieniami uchwały art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w uchwale nieracjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, w szczególności uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i realizacji związanych z nią zamierzeń inwestycyjnych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że władztwo planistyczne gminy jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, czyli wyważenia interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości. Prawo własności może być ograniczone tylko ze względu na ważne warunki mocniej chronione - tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. Zdaniem skarżącej, brak wskazania, jakie cele legły u podstaw zmiany przeznaczenia jej działki, stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy. Skoro bowiem w ustawodawstwie nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, to jeśli w zagospodarowaniu przestrzennym istnieje konieczność udzielenia pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to przesłanki takiego wyboru powinny zostać wykazane, a brak ich wykazania może być poczytany za nadużycie prawa przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie wywiedziono skutecznie interesu publicznego przemawiającego za ustanowieniem ograniczenia w postaci zakazu zabudowy działek nr [...] i [...], wobec czego nie można uznać tego zakazu za dopuszczalny.

Jako współwłaściciel ww. działek skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż plan miejscowy wprowadza zakaz ich zabudowy. Tymczasem skarżąca chciałaby na swojej nieruchomości wykopać zbiornik wodny, który będzie zasilał sad czereśniowo-śliwkowy oddalony o ok. 0,5 km od łąki. Nawodnienie kropelkowe nie jest możliwe, gdyż pole jest górzyste i nie ma możliwości wykopania studni głębinowej, nadto woda ze studni jest twarda. Na przeszkodzie realizacji tego zamiaru stoją postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca dodała, że wystosowała do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo zostało odebrane w dniu 30 listopada 2020 r. Organ nie odpowiedział na ww. wezwanie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczności wskazane w treści skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczyce uznała skargę za zasadną

i wniosła o jej uwzględnienie w całości oraz nieobciążanie kosztami. Organ przyznał, że zasadnie jest stanowisko skarżącej, iż zmiana przeznaczenia działek stanowiących trwałe łąki oraz łąki trwałe i nieużytki na lasy bez prawa zabudowy nie znajduje uzasadnienia i stanowi przejaw nadużycia planistycznego, biorąc pod uwagę, że działki te w istocie stanowią teren bez drzewostanu. Organ dodał, że ponieważ na ww. działkach skarżącej istnieje niebezpieczeństwo powodzi to budowa na tym terenie zbiornika wodnego, który będzie zasilał sad czereśniowo-śliwkowy oddalony o ok. 0,5 km, mogłaby korzystnie wpłynąć na cały lokalny teren.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz sprecyzował, że w granicach skargi skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności § 128 pkt 1 lit. a, § 128 pkt 2 lit. a i lit. d oraz § 128 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały, odnośnie działek, których jest współwłaścicielką tj. działek nr [...] i [...]. Skarżąca podała, że sady znajdują się na działkach o nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r., nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działki należące do skarżącej nr ewid.[...], [...] i [...] położone na terenie sołectwa P. .

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., a na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z [...] listopada 2020 r.), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na ww. uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.).

Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki oznaczone w ewidencji numerami [...], [...] i [...] położonych na terenie gminy Wilczyce, w obrębie 0009 Pęczyny, a których to nieruchomości dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami na terenach oznaczonych w Planie symbolem 19ZL m.in. w § 128. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanych działek wynika z przysługującego prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu jej prawa zabudowy tych działek, ustala w całości ochronę terenów leśnych i nie dopuszcza rolniczego wykorzystania terenu oraz ustala powierzchnię biologicznie czynną 100%. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie skarżąca, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącej związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego jej prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, publ. www.orzeczemia.nsa.gov.pl). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zdaniem strony, Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie działek nr ewid.[...], [...] i [...] ustalono przeznaczenie terenu: tereny zalesień bez prawa zabudowy, ustalono w całości ochronę terenów leśnych i zakaz zabudowy, nie dopuszczono rolniczego wykorzystania terenu oraz ustalono powierzchnię biologicznie czynną 100%, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

W ewidencji gruntów działki skarżącej figurują jako: łąki trwałe – dz. nr ewid.[...], łąki i nieużytki – działka nr ewid.[...], łąki i nieużytki – działka nr ewid.[...] Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działki te położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 19ZL – tereny lasów bez prawa zabudowy i jednocześnie znajdują się na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Zgodnie z § 128 pkt 1 lit. a Planu, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 19 ZL ustala się przeznaczenie terenu: tereny lasów bez prawa zabudowy.

Stosownie do § 128 pkt 2 Planu, ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym: cechy elementów zagospodarowania przestrzennego podlegające ochronie - ustala się w całości ochronę terenów leśnych (lit. a) oraz zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: na terenie ustala się zakaz zabudowy i nie dopuszcza się rolniczego wykorzystania terenu (lit. d tiret pierwsze i drugie).

W § 128 pkt 6 lit. a Planu ustalono, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym powierzchnia biologicznie czynna: ustala się 100%.

Równocześnie w § 128 pkt 7 lit. b Planu, określono zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie dla terenów 19ZL znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, że obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3. W rozdziale 3 Planu - w § 32 ust. 9 uchwały – postanowiono m.in., że w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu ustala się: zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem (pkt 1) i utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania jako łąki i pastwiska (pkt 9).

Zaskarżony Plan zakazuje zatem skarżącej na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] położonych na terenie oznaczonym w tym Planie symbolem 19ZL: wszelkiej zabudowy, ustala w całości ochronę terenów leśnych i nie dopuszcza rolniczego wykorzystania terenu oraz ustala powierzchnię biologicznie czynną 100%.

W konsekwencji zaskarżone postanowienia uchwały na terenie ww. działek skarżącej uniemożliwiają jej lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa (sadownictwa). Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej – ta sama uchwała w § 32 ust. 9 pkt 1 wprowadza na tych terenach jako obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zakaz lokalizacji wyłącznie obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem, nadto w § 32 ust. 9 pkt 9 umożliwia utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania jako łąki i pastwiska.

Przytoczone postanowienia zaskarżonej uchwały są więc ze sobą niespójne, sprzeczne, skoro na tym samym terenie oznaczonym w Planie symbolem 19ZL, w sytuacji, gdy występują na nim obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, wprowadzają w § 128 Planu zakaz zabudowy i zakazują rolniczego wykorzystania terenu, a jednocześnie w § 32 ust. 9 pkt 1 i 9 Planu zakazują wyłącznie lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem i pozwalają na utrzymanie rolniczego sposobu użytkowania terenów będących łąkami i pastwiskami.

Tymczasem w świetle § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), interpretowanego w związku z § 143 tego rozporządzenia, przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Z § 6 Zasad techniki prawodawczej wynika bowiem generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., IV SA/Po 1873/20, lex nr 3182764 i tam: A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej cyt. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., i tam WSA z dnia 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami techniki prawodawczej, co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 219/21, lex nr 3163328 i tam postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zasadnie zatem - wobec ujawnionych sprzeczności w kontrolowanym akcie prawa miejscowego - należy ocenić stanowisko skarżącej, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), a w konsekwencji także do przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenie przepisów prawa materialnego określonych skargą, z uwagi na niepewność sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się skarżąca jako właściciel działek położonych na terenach objętych sprzecznymi ustaleniami Planu. Skuteczne wobec tego okazały się te wszystkie zarzuty skarżącej, które zasadzają się na stanowisku, że jej interes prawny został naruszony, skoro kwestionowane przepisy § 128 Planu uniemożliwiają jej korzystanie ze swojego prawa własności w granicach, które dopuszcza § 32 ust. 9 tej samej uchwały. Brak jest bowiem uzasadnienia powodów, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł takiego wyjaśnienia, dla których w § 128 Planu (w zaskarżonej części) doszło do tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej na terenie jej działek, o jakim mowa w skardze. Z pewnością, jak wyżej wykazano, takich ograniczeń nie może uzasadniać wyłącznie to, że są to tereny, na których występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Wręcz, jak podniósł organ, rolnicze wykorzystanie przez skarżącą terenu przedmiotowych działek – na których istnieje niebezpieczeństwo powodzi - poprzez wybudowanie na nich zbiornika wodnego (który ma zasilać sad znajdujący się ok. 0.5 km od łąki) mogłoby przyczynić się korzystnie dla całego lokalnego terenu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147

§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., w części określonej w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, tj. w części tekstowej i graficznej w zakresie ustaleń zawartych w § 128 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a i lit. d tiret pierwsze i drugie, pkt 6 lit. a odnośnie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] obręb 0009 P. gmina Wilczyce, uwzględniając tym samym skargę w całości.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości 797 zł, złożyły się: wpis od skargi - 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.

Sąd nie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej wobec uwzględnienia skargi przez organ, wieloletniego okresu obowiązywania sprzecznych z prawem postanowień zaskarżonej uchwały, ale także nakładu pracy strony skarżącej w zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego.