Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 716/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. Z. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania Pana Ł. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].02.2013 r., nakazującej Panu Ł. Z. jako właścicielowi obiektu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia znajdującego się na II kondygnacji w/w budynku (lokal mieszczący się w części zachodniej budynku przy ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...]) użytkowanego obecnie jako lokal mieszkalny na lokal niemieszkalny - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26.03.2012 r. do PINB Miasta [...] wpłynął wniosek Miasta [...] o przeprowadzenie kontroli budynku zlokalizowanego m. in. na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...] w zakresie sprawdzenia legalność wykonania robót budowlanych oraz czy nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu jego użytkowania. PINB Miasta [...] przeprowadził w dniu 11.04.2012 r. oraz w dniu 06.06.2012 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie działki o nr geod. [...] stanowiącej własność Ł. Z. przy granicy z działkami o nr geod. [...] obręb [...] oraz [...] i [...] obręb [...] zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym skierowanym w stronę własnej działki. W w/w budynku Ł. Z. wykonał następujące roboty budowlane:

- wymianę pokrycia dachowego z papy na blachę trapezową wraz z wykonaniem rynien i rur spustowych,

- wymianę krokwi będących w złym stanie technicznym (według oświadczenia inwestora nie został zmieniony kształt i spadek dachu),

- wymianę stolarki okiennej w istniejących otworach (montaż nowej stolarki z PCV),

- docieplenie stropu nad II kondygnacją wełną mineralną wraz z wykonaniem sufitu podwieszonego z płyty kartonowo - gipsowej,

- na II kondygnacji wykonanie ścian działowych z płyty kartonowo - gipsowej na stelażu - według oświadczenia inwestora dokonał wymiany istniejących ścianek działowych konstrukcji drewnianej,

- na II kondygnacji obłożenie części ścian zewnętrznych i istniejących wewnętrznych płytą kartonowo - gipsową na stelażu dodatkowo ocieplając ściany zewnętrzne od wewnątrz wełną mineralną,

- na parterze przy klatce schodowej według oświadczenia inwestora w miejscu istniejącej ściany wykonano ścianę z betonu komórkowego,

- wykonano wentylację pomieszczeń z rur PCV i wyprowadzono ponad dach,

- na II kondygnacji wykonano instalację elektryczną

- na parterze budynku dokonano wymiany drzwi zewnętrznych w istniejących otworach,

- na II kondygnacji wykonano szlichtę cementową wraz z izolacją akustyczną ze styropianu.

Zakres robót określonych w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku z dnia [...].01.2009 r. obejmował:

- wymianę pokrycia dachowego z papy na pokrycie papowo - blaszane,

- wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w istniejących otworach,

- położenie gładzi gipsowej na ścianach,

- ułożenie podłóg z gresu na parterze oraz paneli i płytek na I piętrze.

Podczas ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 06.06.2012 r. ustalono, że Ł. Z. po kontroli przeprowadzonej przez PINB Miasta [...] w dniu 11.04.2012 r. w części budynku zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...]przy ul. [...] w [...] na II kondygnacji od strony zachodniej przy ścianie szczytowej wykonanej przy granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...] wykonał roboty budowlane polegające na malowaniu ścian i sufitów, ułożeniu paneli podłogowych w dwóch pomieszczeniach, montaż drzwi - 3 szt. oraz montaż umywalki oraz miski ustępowej. Ustalono, że pomieszczenie w którym wykonano w/w roboty budowlane użytkowane jest przez Ł. Z. jako mieszkalne. Właściciel budynku oświadczył, że pomieszczenie użytkowane jest jako mieszkalne od 2012 r.

PINB Miasta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2012 r. wstrzymał Ł. Z. użytkowanie pomieszczenia znajdującego się na II kondygnacji budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (lokal mieszczący się w części zachodniej budynku przy ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...]) użytkowanego obecnie jako mieszkalny powstałego w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz nałożył na Ł. Z. obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia:

1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania,

2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi,

3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4. zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] o zgodności wykonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. ekspertyzę techniczną wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W związku z nieprzedłożeniem dokumentów wymaganych w/w postanowieniem, PINB Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. nakazał Panu Ł.Z. jako właścicielowi obiektu zlokalizowanego w [...]przy ul. [...] na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia znajdującego się na II kondygnacji w/w budynku (lokal mieszczący się w części zachodniej budynku przy ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...]) użytkowanego obecnie jako lokal mieszkalny na lokal niemieszkalny.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył Ł. Z..

Rozpoznając odwołanie organ II Instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego Miasta [...] jest prawidłowa.

PINB Miasta [...] przeprowadził w dniu 11.04.2012 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie działki o nr geod. [...] stanowiącej własność Ł. Z. przy granicy z działkami o nr geod. [...] obręb [...] oraz [...] i [...] obręb [...] zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym skierowanym w kierunku własnej działki. Podczas ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 06.06.2012 r. ustalono, że pomieszczenie w części budynku zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] na II kondygnacji od strony zachodniej przy ścianie szczytowej wykonanej przy granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...] obręb [...] użytkowane jest przez Ł. Z. jako mieszkalne. Właściciel budynku oświadczył, że pomieszczenie użytkowane jest jako mieszkalne od 2012 r.

Zgodnie z pismem [...] S.A. z dnia 05.07.2012 r. w okresie użytkowania nieruchomości przez [...] nie dokonano zmian w sposobie użytkowania budynku znajdującego się na działce o nr geod. [...] obr. [...], a w dniu sprzedaży posiadał on funkcję budynku niemieszkalnego. [...] S.A. Oddział Gospodarki Nieruchomościami w [...] pismem z dnia 09.07.2012 r. wskazał, że w okresie użytkowania nieruchomości nie dokonywano zmian w sposobie użytkowania budynku znajdującego się na działce o nr geod. [...] oraz w dniu sprzedaży posiadał on funkcję budynku niemieszkalnego. Na budynek znajdujący się na nieruchomości składał się budynek składu chleba, budynek piekarni i budynek plandekami. Do pisma została dołączona kopia protokołu z przekazania z dnia 22.12.2008 r. z którego wynika, że Ł. Z. przekazano książkę obiektu budowlanego oraz komplet kluczy. Do pisma nie została załączona żadna dokumentacja projektowa budynku. Z oświadczenia Ł. Z. wynika, że książka obiektu budowlanego została skradziona podczas dokonanego włamania.

Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 19.06.2012 r. wskazał, że Pan Ł. Z. właściciel działki nr [...] kwestionował zapisy w ewidencji gruntów (funkcję budynku nr [...]), twierdząc, że budynek powinien mieć funkcję mieszkalną, a nie posiadał archiwalnych dokumentów architektoniczno - budowlanych. Na podstawie dokumentacji sporządzonej przez mgr inż. J. K. na wniosek właściciela Ł. Z. została wprowadzona zmiana funkcji budynku nr [...] na mieszkalny. W/w inwentaryzacja przedstawiała aktualny stan faktyczny i została sporządzona na podstawie wywiadu w terenie w dniu 27.05.2009 r. w trakcie, którego dokonano oględzin i pomiarów inwentaryzowanego budynku. Ł. Z. do protokołu oględzin z dnia [...].06.2012 r. oświadczył, że pomieszczenie użytkowane jest od lutego 2012 r.

Organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że pierwotna funkcja omawianego pomieszczenia była wskazana jako niemieszkalna. Samo dokonanie korekty w zapisach w ewidencji gruntów nie zwalniało inwestora od dokonania wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Z powyższego wynika, że w budynku znajdującym się na działce o nr geod. [...] obr. [...] nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego na mieszkalny bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu.

Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń ".

Podkreślono, iż organ nadzoru budowlanego dał szansę inwestorowi do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku. PINB Miasta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2012 r. Nr [...] nałożył na Ł. Z. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów celem zbadania możliwości legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Ponadto zasadnym jest zauważyć, że brak jest podstaw do legalizacji omawianej zmiany sposobu użytkowania z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].08.2011 r. (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...].10.2011 r.). Działka na której usytuowany jest omawiany obiekt położona jest w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod pas drogowy publiczny ulicy dojazdowej, oznaczonej symbolem [...].

Zdaniem organu wojewódzkiego organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 71a Prawa budowlanego i wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji wydał zaskarżoną decyzję na postawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym " W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

W związku z powyższym w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Ł. Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ: a/ art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej k.p.a poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skutkiem czego organ błędnie przyjął, że doszło do bezpodstawnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z niemieszkalnej na mieszkalną; b/ naruszenie art. 80 w zw. z art. 75 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku z niemieszkalnego na mieszkalny wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę informacji uzyskanych od poprzedniego właściciela obiektu i przypisaniu jej rozstrzygającego znaczenia, podczas gdy art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić i uzupełniony poddać ocenie;

c/ art. 11, art. 8 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do twierdzeń i zarzutów wskazanych przez skarżącego w toku postępowania i odwołaniu, które w jego ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia;

d/ naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącego brak zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1/ art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to z uwagi na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy prowadzona w lokalu działalność nie uległa zmianie i nie doszło do zmiany wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego użytkowania.

2/ art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w sposób który może mieć istotny wpływ na jej wynik.

Należy przypomnieć, że uzasadnienie jest bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174).

Dalej należy podkreślić, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie spełniają powyższych przesłanek. Decyzja organu I instancji oraz organu odwoławczego właściwie w ogóle nie zawiera uzasadnienia do podstawowej okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz kiedy to nastąpiło, w dalszej kolejności, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Skarżący nie zgłosił organowi administracji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niemniej Skarżący konsekwentnie kwestionuje możliwość prowadzenia postępowania przez PINB, stojąc na stanowisku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wywodząc powyższe Skarżący podnosił, że przedmiotowy budynek pełnił funkcję mieszkalną na wiele lat wcześniej przed jego sprzedażą. ,

Należy podnieść, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego.

W myśl art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Należy zwrócić uwagę, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć należy, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. 1664/06).

Wskazać należy, iż wymagania stawiane obiektowi budowlanemu zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tejże ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Sąd w pełni podziela tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2549/10 "Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania."

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Konsekwencją tego uchybienia jest brak w skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej rozważań faktycznych i prawnych dotyczących tego fundamentalnego dla sprawy zagadnienia. Bez ustalenia, iż faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie postępowania w oparciu o art. 71a w/w ustawy jest bezpodstawne.

Niezależnie od tego uchybienia należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszystkich niezbędnych działań aby ustalić prawidłowo stan faktyczny.

Skarżący na okoliczność pełnienia przez przedmiotowy obiekt funkcji mieszkalnej Skarżący przedstawił oświadczenia świadków. Szczególnie przydatna może okazać się widza R. K., który według oświadczenia pełnił funkcję zarządcy przedmiotowych budynków z ramienia [...]. Organy nie tylko zaniechały przeprowadzeni9a tych dowodów ale również nie uzasadniły swego stanowiska w tym zakresie. Zasadnym było również ustalenie od kiedy [...] była właścicielem przedmiotowego budynku i sprawowała nad nim władztwo. Informacja ta jest o tyle istotna, że budynek powstał wiele lat temu i jego charakter mógł się zmieniać na przestrzeni lat.

Poza tym z akt sprawy wynika, że nieruchomość ma założoną księgę wieczystą. Kwerenda tego dokumentu może pozwolić na pogłębienie wiadomości w zakresie pierwotnego charakteru przedmiotowego budynku i ewentualnych zmian w sposobie jego użytkowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie przede wszystkim czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego a w razie pozytywnych ustaleń uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez Sąd. Następnie rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.