Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1148/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 mf
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Nowotarski decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. nr Z-4/12 znak BA-7351-4/8-RW/10/11 działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11 i, art. 12 ust. 1 - 4, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 49, art. 104, art. 107 § 1 -3 K.p.a. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: rozbudowa drogi gminnej nr 364033K od km 0+002,58 do km 0+225,52 "Bielówka" w Rabie Wyżnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 20 grudnia 2010 r. inwestor tj. Gmina Raba Wyżna reprezentowana przez Wójta Gminy Raba Wyżna, zwrócił się z wnioskiem o zezwolenie na realizację powyższej inwestycji drogowej. Starosta Nowotarski udzielił Gminie Raba Wyżna decyzją z dnia 17 marca 2011 r. zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołały się strony postępowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. uchylił decyzję Starosty Nowotarskiego, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia pismem z dnia 9 września 2011 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał między innymi, że organ prowadzący postępowanie nie dokonał rzetelnego sprawdzenia wniosku i nie wyegzekwował doprowadzenia go do spójności z przedłożoną dokumentacją oraz wymaganiami przepisów prawa, stąd szereg nieprawidłowości w decyzji, które wynikają również z nieprawidłowo sformułowanego wniosku. Starosta Nowotarski, w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego przyjął do akt pismo z dnia 26 września 2011 r. z którego jednoznacznie wynika, że inwestorem jest wójt Gminy Raba Wyżna. Przy piśmie z dnia 26 września 2011 r. inwestor przedłożył brakujące lub nieprawidłowe dokumenty, tym samym uzupełnił wniosek z dnia 20 grudnia 2010 r. Przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany wykonany w okresie od września 2009 r. do listopada 2011 r. został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Odpowiadając na zarzuty stron postępowania organ wyjaśnił, że brak zgody E.G. i E.G. na budowę drogi na prywatnych działkach nie ma wpływu na prowadzone w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych postępowanie. Intencją ustawodawcy było stworzenie prawnych procedur umożliwiających szybkie pozyskiwanie terenów dla potrzeb inwestycji drogowych, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli. W konsekwencji czego, w tym przypadku również nie jest wymagane od inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymagane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. Natomiast ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi odrębne przepisy i tylko w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego.

Od tej decyzji odwołania wnieśli E.G. i E.G. oraz B.T. i J.T. , a także A.L. i Z.L. . Zaskarżonej decyzji zarzucili między innymi niewykonanie polecenia Wojewody Małopolskiego odnośnie do podziału działki drogowej, który jest niezgodny z przepisami prawa, niewyjaśnienie prawa własności drogi, niewyjaśnienie jaki jest cel społeczny drogi, gdyż budowa ma służyć tylko niewielkiej ilości osób, które wybudowały dom bez prawnego dojazdu, brak opinii środowiskowej, brak odpowiedniej opinii co do uciążliwości "występujących podczas jazdy samochodów".

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. nr WI-IX.7821.1.14.2012 w punkcie:

I – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wersie 18-24 (licząc od dołu strony), zapis: "Inwestycja jest planowana do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych; a) znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (numery działek podane w nawiasach - działki przed podziałem, nr działek zaznaczone pogrubionym drukiem - działki, które powstały w wyniku podziału i podlegają przekształceniu pod drogę: [....] [....] ,etc ..... , i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Inwestycja jest planowana do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych; a) znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (numery działek podane w nawiasach – działki przed podziałem, nr działek zaznaczone pogrubionym drukiem - działki które powstały w wyniku podziału i są przeznaczone pod drogę: nr nr [....] , [....], etc ......

II - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, w wersach 18-22 (licząc od dołu strony), zapis: "Działka ewid. nr [....] o pow. 0,3955 ha właściciel Gmina Raba Wyżną dzieli się na: [....] o pow. 0,3259 - przeznaczenie dotychczasowe, jako droga gruntowa, [....] o pow. 0,0696 ha - pod drogę urządzoną", i orzekł w tym zakresie o odmowie zatwierdzenia podziału działki nr [....] ;

III - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wersie 7-10 (licząc od dołu strony), zapis: "Nakłada się na Wójta Gminy Raba Wyżna obowiązek: a) dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu na częściach nw. działek ewidencyjnych o numerach: nr nr [....] , [....], , oraz zapis znajdujący się na stronie 9, w wersach 7-14 (licząc od dołu strony): "Ustala się obowiązek dokonania przebudowy, wyszczególnionych poniżej, istniejących sieci uzbrojenia technicznego terenu na częściach nw. działek, pokazanych na załączniku Nr 1 (oznaczenia literowe odpowiadają oznaczeniom na załączniku graficznym) i Nr 3 do niniejszej decyzji: a/ istniejącej sieci teletechnicznej na części działek nr: [....],[....],[....], etc ..... b/ istniejącej sieci gazowej na część działek nr nr [....],[....],[....], .... i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsca uchylenia odpowiednio, nowych zapisów: na stronie 1: "Nakłada się na Wójta Gminy Raba Wyżna obowiązek:

a) dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu na części działki ewidencyjnej nr [....] )", oraz na stronie 9: "Ustala się obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci teletechnicznej na części działki nr nr [....] pokazany na załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji";

IV - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wersach 18-25 (licząc od góry strony), zapis: "Nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy Raba Wyżna z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością Skarbu Państwa). Powyższe nie dotyczy nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"; i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: Nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy Raba Wyżna z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością Gminy Raba Wyżna). Powyższe nie dotyczy nieruchomości przejętych przez Gminę Raba Wyżna z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną";

V - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 7, w wersach 11-12 (licząc od dołu strony), zapis "Do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji";

VI - uchylił znajdujący się w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 6, w wersach 2-10 (licząc od góry strony) zapis dotyczący wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich: "Przy pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W trakcie realizacji robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez:

zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska";

VII - organ orzekł o utrzymaniu w pozostałej części zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta Nowotarski, zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomił strony o ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Nowym Targu w dniu 4 października 2011 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Raba Wyżna i na stronie internetowej Urzędu Gminy Raba Wyżna w dniu 11 października 2011 r. oraz w prasie lokalnej "Tygodnik Podhalański" z 13 października 2011 r. We wskazanym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony postępowania o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organ stwierdził, że nieuzasadniony podział działki drogowej nr [....] wskazany w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2011 r., nie został przez Starostę Nowotarskiego usunięty z zaskarżonej decyzji pomimo, że działka ta znajduje się w ciągu rozbudowywanej drogi gminnej i jest własnością Gminy Raba Wyżna. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez inwestora. W tym przypadku ocena nie została dokonana prawidłowo przez organ I instancji. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podział nieruchomości polega na wydzieleniu z niej części, w celu przejęcia pod budowę (rozbudowę) drogi i przeniesieniu jej własności na rzecz odpowiednio: Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, a to oznacza, że linie rozgraniczające nie mogą dzielić działek drogowych tylko wyznaczać nowy pas drogowy. Ponieważ, zgodnie wypisem z ewidencji gruntów działka nr [....] znajduje się we władaniu Gminy Raba Wyżna i w całości stanowi działkę drogową - brak jest podstaw do jej podziału ze względu na rodzaj nawierzchni, polegającego na wydzieleniu działki pod drogę gruntową i urządzoną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Małopolski uznał za zasadne uchylenie zapisu, znajdującego się na stronie 6 zaskarżonej decyzji, dotyczącego podziału działki nr [....] , orzekając w to miejsce o odmowie zatwierdzenia podziału. W decyzji Starosty Nowotarskiego obowiązkiem przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, tj. sieci teletechnicznej i sieci gazowej, objęto również działki, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uchylił zapis znajdujący się na stronach l i 9 zaskarżonej decyzji, dotyczący ustalenia obowiązków przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu na części działek: nr nr [....] , [....] , orzekając w miejscu uchylenia o ustaleniu obowiązku przebudowy istniejącej sieci jedynie na działce nr nr [....] [....], bowiem z tych działek tylko działka nr [....],[....], znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren, zatem do planowanych do wykonania na niej robót budowlanych zastosowanie będzie miał art. 11 f ust 2 ustawy, który stanowi, że do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji Starosty Nowotarskiego, na stronie 5 prawdopodobnie omyłkowo zapisano, że: "Nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy Raba Wyżna z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, iż wskazane w tym przepisie podmioty uzyskują własność nieruchomości lub ich części w granicach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi publicznej określonej kategorii. Zatem w przypadku drogi gminnej, nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren stają się własnością Gminy Raba Wyżna i oczywistym jest, że powyższe nie dotyczy nieruchomości, które już stanowią własność Gminy Raba Wyżna. Podobna omyłka zaistniała w tekście znajdującym się poniżej wskazanego zapisu. Dlatego też Wojewoda Małopolski, uchylił ten zapis orzekając w tym zakresie o ustaleniu w miejsce uchylenia, zapisu czyniącego zadość art. 12 ust. 4, tj., że przejście nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren na własność Gminy Raba Wyżna nie dotyczy nieruchomości, które były w dniu wydania zaskarżonej decyzji własnością tej Gminy, i że nie dotyczy to nieruchomości przejętych przez Gminę Raba Wyżna z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Nowotarskiego nie zawiera wskazania terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wojewoda stwierdził ponadto, że naruszony został art. 11 f ust. l pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich nie ogranicza się jedynie do czasu, w którym będą miały miejsce roboty budowlane związane z realizację inwestycji. Z tego powodu organ II instancji uznał za zasadne w punkcie VI niniejszej decyzji uchylenie zapisu znajdującego się na stronie 6 zaskarżonej decyzji, orzekając w to miejsce o określeniu wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, bez ograniczenia tego określenia tylko do czasu prowadzenia robót budowlanych.

Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przepisów prawa i tym samym brak jest podstaw do jej zakwestionowania, poza częścią uchylona w pkt I – VI. Zaskarżona decyzja zawiera, bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, zatwierdzenie podziału nieruchomości i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych istniejących interesów osób trzecich. Decyzja zawiera także obowiązki dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i obowiązki dokonania przebudowy dróg innych kategorii wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków.

Wojewoda Małopolski wskazał ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania do organu wpływały pisma stron będące uzupełnieniem wniesionych odwołań. Organ stwierdził między innymi, że kwestia niewyjaśnienia prawa własności drogi wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatem nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie sprawdza, czy wniosek o wydanie tej decyzji został złożony przez uprawniony do tego podmiot i czy droga na jaką jest składany ten wniosek jest drogą publiczną. Ponieważ w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że działka nr [....] stanowi drogę gminną, a wniosek złożył Wójt Gminy Raba Wyżna, zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Organ odwoławczy stwierdził, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że planowana inwestycja polega na rozbudowie fragmentu istniejącej drogi gminnej nr [....] . Zatem jeśli droga istnieje to nie można twierdzić, że działki przylegające do tej drogi nie posiadają dojazdu i brak jest celu społecznego tej drogi. Na skutek zastrzeżeń stron postępowania złożonych na etapie prowadzonego postępowania Wójt Gminy Raba Wyżna przedłożył kopie dokumentów, które zostały włączone do akt sprawy (uchwałę rady gminy z dnia 18 grudnia 1998 r., rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r., uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r.). Biorąc pod uwagę te dowody oraz przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które stanowią, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy - zarzut nieposiadania kategorii drogi publicznej przez projektowaną drogę, a tym samym brak podstaw do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych należało uznać za bezzasadny. W dalszej części decyzji organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów wniesionych przez strony postępowania.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E.T. i E.G. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 31 lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, co polegało na błędnym ustaleniu, że Gmina Raba Wyżna posiada tytuł prawny do działki nr [....] oraz, że działka ta stanowi drogę gminną "Bielówka", a tym samym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu skarżący podali, że organy błędnie uznały, iż Gmina Raba Wyzna posiada tytuł prawny do działki nr [....] . Droga "Bielówka" przebiegająca po działce nr [....] została uznana za drogę gminną dopiero w 1998 r., stosownie do uchwały Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1998 r. nr III/16/98. Gmina Raba Wyżna przez okres 15 lat nie wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wydanie stosownej decyzji. Przyjąć więc należy, że gmina nie była w stanie w żaden sposób wykazać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu działek wskazanych jako ówczesna droga gminna nr [....] , a obecnie nr [....] . Działanie organów należy uznać za niedopuszczalne, stanowiące obejście prawa i wykorzystanie przepisów ustawy niezgodnie z ich przeznaczeniem. Przedmiotowa ustawa ma ułatwić faktyczne inwestycje drogowe, a nie być podstawą do załatwiania spraw własnościowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokalnej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie droga publiczna. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Należy, zatem brać pod uwagę szczególny charakter inwestycji. Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można, bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Przedłożony projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy – Prawo budowlane, stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy, a wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 tejże ustawy. Analiza złożonych przez inwestora dokumentów (uzupełnionych przy piśmie z dnia 26 września 2011 r.) nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organy w toku postępowania administracyjnego dokonały sprawdzenia czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami ustawy, oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Uznanie spełnienia tych warunków przez organy obu instancji uznać należy za prawidłowo wyprowadzony wniosek. Zobowiązywało to organy do wydania decyzji zezwalającej na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Nie budzi także uwag krytycznych poprawność poinformowania stron o toczącym się postępowaniu i o wydanych w jego toku rozstrzygnięciach. (art. 11d ust. 5 i 6 specustawy). W tym zakresie skarżący nie zgłaszali uwag krytycznych. Analiza rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż kontrolowane rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią art. 11f ust. 1 specustawy, tak w zakresie kompletności elementów rozstrzygnięcia, jak i poprawności merytorycznej. Reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyeliminowało z decyzji organu I instancji elementy pozostające w sprzeczności z prawem, a odnoszące się chociażby do zagadnienia terminu wydania nieruchomości (art. 16 ust. 1 specustawy). Wobec powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący niezbadania przez organy administracji zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że celem ustawy jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech postępowań: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę. Wprowadzenie szczególnej regulacji spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona, jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, który został również podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r., a dotyczącego niewyjaśnienia przez organy kwestii tytułu prawnego do działki nr 605 stwierdzić należy, że ustalenie to wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ administracyjny sprawdził jedynie czy wniosek o wydanie decyzji został złożony przez uprawniony podmiot i czy droga, której dotyczy wskazany wniosek jest drogą publiczną. W tym zakresie wskazać należy, że Wójt Gminy Raba Wyżna przedstawił dokumenty, które jednoznacznie przesądzają, iż działka nr [....] w całości stanowi działkę drogową i zaliczona jest do dróg publicznych. Tymi dokumentami są miedzy innymi aktualny wypis z rejestru gruntów, uchwała Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 18 grudnia 1998 r. nr III/16/98 w sprawie opinii Rady Gminy Raba Wyżna o aktualizacji wykazu dróg gminnych na terenie Gminy Raba Wyżna, rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r. nr 52 w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego oraz uchwała Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowotarskiego w woj. Małopolskim. Tak sformułowany zarzut skargi nie mógł odnieść skutku w tym konkretnym postępowaniu. Kwestia ewentualnego nieuregulowania tytułu prawnego do działki nr 605 i niewydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności działki na gminę z dniem 1 stycznia 1999 r., nie może mieć żadnego znaczenia w toczącym się obecnie postępowaniu.

Na marginesie wskazać tu należy, iż dla realizacji drogi publicznej w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tzw. specustawy drogowej, kwestia własności nieruchomości na której droga ta ma być realizowana (czy teren ten stanowi własność gminy lub skarbu Państwa czy też należy do osób trzecich) nie ma większego znaczenia. Skutkiem wydania ostatecznej decyzji o zgodzie na realizacje inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 4 tej ustawy jest bowiem przejęcie z mocy prawa praw własności nieruchomości położonych w granicach linii rozgraniczających a ustalonych decyzją na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Stwierdzić również należy, że w niniejszej sprawie zarzut dotyczący nadania statutu drogi gminnej dopiero w 1998 r. nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Literalna wykładania art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych może prowadzić do wniosku, że tryb określony w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie tylko do inwestycji dotyczącej drogi już zaliczonej do kategorii drogi krajowej, wojewódzkiej albo gminnej. W ocenie Sądu wykładni takiej nie można przyjąć. Ograniczenie zakresu przedmiotowego zastosowania ustawy specjalnej tylko do inwestycji na już istniejących drogach zaliczonych do określonej kategorii przeczyłoby celom i konstrukcji tej ustawy. Droga staje się "drogą publiczną" poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ - co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (zob. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Zaliczenie drogi do kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych...") należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (zob. wyrok z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1041/08). Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 171/09).

Podsumowując, w ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.