Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1481/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 7 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Naczelnik Urzędu Skarbowego (dalej: "Naczelnik", "organ pierwszej instancji", "organ egzekucyjny") prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego W. S. (dalej: "Strona", "Skarżący").

W oparciu o wystawione tytuły wykonawcze organ egzekucyjny dokonał zajęcia m.in. świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Organ rentowy poinformował o zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do świadczenia emerytalnego - łączne prowadzenie egzekucji z tego składnika majątku przejął Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B.

Pismami z dnia 7, 26 i 30 czerwca 2021 r. Skarżący zwrócił się do Naczelnika

o zwolnienie z egzekucji środków pieniężnych stanowiących pozostałą część przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") emerytury, zajętą przez Naczelnika w maju 2021 r. w Urzędzie Pocztowym w B., żądając przy tym zwrotu emerytury za maj i czerwiec 2021 r. Zobowiązany wskazał, że z należnej z ZUS emerytury komornik sądowy egzekwuje należności na podstawie tych samych tytułów wykonawczych co organ egzekucyjny. W. S. podał, że w wyniku zajęcia przez Naczelnika wierzytelności pieniężnych z tytułu krajowego przekazu pocztowego w Urzędzie Pocztowym w B. pozostał bez środków do życia, nie ma pieniędzy na uregulowanie alimentów zasądzonych na rzecz córki, ani na żywność, leki itp. Skarżący podał również, że 25 maja 2021 r. uległ wypadkowi. Do pism załączono dokumenty dotyczące egzekucji obowiązku alimentacyjnego prowadzonej przez komornika sądowego oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. Naczelnik, na podstawie art. 13 § 1 i art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

(Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", zwolnił w części spod egzekucji składnik majątkowy Skarżącego, tj. emeryturę wypłacaną i przekazywaną w postaci kwot będących krajowym przekazem pocztowym wypłacanych przez Urząd Pocztowy nr 10 w B., do wysokości 916,07 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 13 u.p.e.a. zaznaczając, że przepis ten mówi wyłącznie o składnikach majątkowych, które organ egzekucyjny może wyłączyć spod egzekucji. Oznacza to, że norma prawna nim objęta ma zastosowanie wyłącznie do składników majątkowych nie wyłączonych z mocy prawa.

Naczelnik wskazał, że przedmiotem zajęcia w niniejszej sprawie jest wierzytelność

z krajowego przekazu pocztowego, a nie świadczenie emerytalno-rentowe. W przypadku skierowania egzekucji do krajowego przekazu pocztowego nie same środki wprost, ale wierzytelność adresata przekazu pocztowego podlega zajęciu, co oznacza,

że w uprawnienia adresata przelewu wchodzi egzekwujący wierzyciel.

Opierając się na zebranych w sprawie dowodach organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek Skarżącego zasługuje na uwzględnienie, gdyż prowadzenie egzekucji w całości z tego środka egzekucyjnego spowoduje pozostawienie Strony bez kwoty potrzebnej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie organu egzekucyjnego interes wierzycieli również nie stoi na przeszkodzie, ponieważ prowadzona egzekucja w dalszym postępowaniu będzie skuteczna, gdyż część wierzytelności będzie przekazywana celem uregulowania powstałych zaległości.

Naczelnik podał, że od miesiąca marca 2021 r. kwota 916,07 zł jest częścią świadczenia nieobjętego egzekucją i odpowiada procentowemu ułamkowi najniższego świadczenia rentowego. Respektując cele, jakie przyświecały ustawodawcy ustanawiającemu to zwolnienie ustawowe, organ pierwszej instancji postanowił zwolnić spod zajęcia przedmiotową wierzytelność w kwocie 916,07 zł z krajowego przekazu pocztowego, natomiast pozostała kwota 638,92 zł zajętej wierzytelności podlega

w dalszym ciągu zajęciu.

Organ egzekucyjny wskazał, że znajdujące się na rachunku depozytowym środki pieniężne z 25 maja 2021 r. i 25 czerwca 2021 r. zostaną rozliczone następująco: kwoty 916,07 zł zostaną przekazane krajowym przekazem pocztowym na adres Strony, pozostałe kwoty 638,92 zł zostaną przekazane i rozliczone na zaległości Strony.

Naczelnik wskazał, że rozpatrując sprawę oprócz aspektu budżetowego wziął również pod uwagę konieczność respektowania ekonomicznych i socjalnych praw konstytucyjnych obywatela. Jednak ważny interes zobowiązanego nie przeważył nad podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Podkreślono, że przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, w rozumieniu art. 13 § 1 u.p.e.a., nie może prowadzić do sytuacji,

że egzekucja okaże się bezskuteczna.

W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia spod egzekucji określonego składnika majątku (art. 13 u.p.e.a.) podejmowane jest w granicach uznania administracyjnego, stąd zwolnienie przez organ egzekucyjny składnika majątku nie ma charakteru obligatoryjnego. Oznacza to, że nawet stwierdzenie, iż w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Dyrektor podkreślił, że uznaniowość decyzji nie może oznaczać dowolności. Tym samym organ egzekucyjny ma obowiązek zebrania -

w trakcie toczącego się postępowania - materiału dowodowego, celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego wnikliwej oceny w kontekście mającego w sprawie zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. Zwrócono uwagę, że dokonywana przez organ drugiej instancji kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że organ odwoławczy nie może nakazać organowi pierwszej instancji podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem kompetencja organu pierwszej instancji (w badanej sprawie organu egzekucyjnego). W tej sytuacji rolą organu odwoławczego jest zbadanie, czy wydanie postanowienia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzanym postępowaniem, tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

Zdaniem Dyrektora treść art. 13 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że podstawową przesłanką upoważniającą organ egzekucyjny do zwolnienia danego składnika majątkowego

z egzekucji jest istnienie przemawiającego za tym ważnego interesu zobowiązanego. Wskazano, że przesłanka ważnego interesu zobowiązanego jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Pojęcie to pozwala więc swym zakresem objąć wszelkie okoliczności mające wpływ na dokonanie prawnej kategoryzacji sytuacji zobowiązanego. O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Jednocześnie art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, a tym samym nie może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że egzekucja jest bezskuteczna. Oznacza to, że zobowiązany powinien wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych.

Organ odwoławczy podał, że wnioski o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności pieniężnych z tytułu krajowego przekazu pocztowego w Urzędzie Pocztowym B. 10 w kwocie 1.554,99 zł Skarżący uzasadnił koniecznością przeznaczenia środków pochodzących z części emerytury na bieżące potrzeby: utrzymanie, żywność, leki oraz alimenty w wysokości 1.000 zł.

W ocenie Dyrektora z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ egzekucyjny uwzględnił przedstawione przez Skarżącego argumenty, zwalniając spod egzekucji w części zajętą wierzytelność, tj. kwotę 916,07 zł, która odpowiada kwocie emerytury wolnej od egzekucji i potrąceń, zgodnie z pkt 8b) komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie miesięcznej kwoty (...) oraz kwot emerytur i rent wolnych od egzekucji i potrąceń (M. P. poz. 222). Dysponowanie środkami we wskazanej wysokości, wg ustawodawcy zapewnia egzystencję osobie uprawnionej do tego świadczenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe pozostaje w zgodzie z art. 10 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że świadczenia pieniężne przewidziane w przepisach

o zaopatrzeniu emerytalnym podlegają egzekucji w zakresie określonym w tych przepisach. Dyrektor zauważył, że z wyliczeń przedstawionych przez Skarżącego w piśmie z dnia 31 lipca 2021 r. wynika, iż z wcześniej otrzymywanej kwoty 1.554,99 zł Skarżący regulował alimenty w wysokości 800 zł. Zatem do dyspozycji pozostawało Skarżącemu 754,99 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zajęcia w dniu 10 maja 2021 r. wierzytelności z tytułu krajowego przekazu pocztowego i przekazania przez Urząd Pocztowy w B. w dniu 25 maja 2021 r. kwoty 1.554,99 zł, Skarżący dokonał w dniu 4 czerwca 2021 r. wpłaty w wysokości 530,59 zł na poczet zaległości podatkowej objętej tytułem wykonawczym nr [...]. Zdaniem Dyrektora świadczy to o tym, że Skarżący posiada środki pieniężne, które pozwalają mu zaspokajać podstawowe potrzeby.

Organ odwoławczy zauważył, że na podstawie art. 1025 § 1 pkt 2 k.p.c. alimenty korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami w egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego. Jednakże w egzekucji należności alimentacyjnych ze świadczenia emerytalnego niższa jest wysokość kwoty wolnej od potrąceń, która od 1 marca 2021 r. wynosi 555,19 zł.

Dyrektor podkreślił, że przedstawiony przez Skarżącego i oceniony przez Naczelnika ważny interes przemawiający za zwolnieniem spod egzekucji zawsze należy oceniać w kontekście interesu wierzycieli, z wniosku których organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne.

Organ odwoławczy podał, że Skarżącemu przysługuje świadczenie emerytalne

w wysokości 2.220,89 zł netto miesięcznie. Z tego składnika majątku egzekucję na rzecz wierzycieli publicznoprawnych (w tym Naczelnika) i cywilnoprawnych prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B., który przejął w wyniku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej łączną egzekucję z emerytury. ZUS przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu kwotę 665,90 zł miesięcznie. Pozostała kwota świadczenia emerytalnego w wysokości 1.554,99 zł wypłacana Skarżącemu przez organ rentowy przekazem pocztowym została zajęta przez Naczelnika w dniu 10 maja 2021 r., celem wyegzekwowania należności objętych tytułami wykonawczymi, na podstawie których zajęto emeryturę. Dyrektor zaznaczył, że egzekucja z innych wierzytelności jest jednym

z przewidzianych przez u.p.e.a. środków egzekucyjnych, które organ stosuje na równi

z pozostałymi, w tym z egzekucją ze świadczeń emerytalnych.

W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, by komornik sądowy, który od 2018 r. przejął łączną egzekucję z emerytury Skarżącego, przekazał środki pieniężne w jakimkolwiek stopniu zaspokajające wierzycieli, na rzecz których Naczelnik prowadzi egzekucję administracyjną. Z kolei dokonane przez Skarżącego wpłaty bezpośrednio wierzycielom w dniach: 20 stycznia 2020 r. w wysokości 319,35 zł,

10 grudnia 2020 r. w wysokości 310,79 zł i 28 grudnia 2020 r. w wysokości 111,60 zł, są nieznaczne w porównaniu z zaległościami Skarżącego. Dlatego ochrona interesów wierzycieli przemawia za prowadzeniem egzekucji z przedmiotowego składnika majątku

w zakresie ograniczonym przez Naczelnika w zaskarżonym postanowieniu.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego W. S., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata [...], zarzucił mu naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 7a w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.",

w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 59 § 1 w zw. z art. 62 § 1 i nast. u.p.e.a. poprzez wadliwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, bezprawne prowadzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego w tym samym zakresie, w jakim prowadzi już postępowanie egzekucyjne sądowy organ egzekucyjny i dowolne ustalenie, że przekaz pocztowy z ZUS przekazujący świadczenie emerytalne na rzecz Skarżącego zmienia swój charakter i staje się inną wierzytelnością pieniężną, nie zastosowanie przez organ administracyjny przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym ograniczających egzekucję z emerytury;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie zwolnienie w całości spod egzekucji emerytury przekazywanej za pośrednictwem przekazu pocztowego wypłacanego przez Urząd Pocztowy nr 10 w B.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem prawa, uchylenie tych postanowień i zawarcie organom wskazania umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do przekazu zawierającego emeryturę Skarżącego w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podano, że Skarżącemu przysługuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 2.220,89 zł netto miesięcznie. Po dokonaniu stosownych potrąceń na rzecz komornika, zgodnie z prawnymi ograniczeniami w egzekucji z emerytury, ZUS wypłacał Skarżącemu kwotę świadczenia w wysokości 1.554,99 zł. Tymczasem Naczelnik, na podstawie tych samych tytułów wykonawczych, na podstawie których egzekucję prowadził komornik, wszczął niezależne postępowanie egzekucyjne i skierował go wobec reszty świadczenia emerytalnego, wypłacanego Skarżącemu przekazem pocztowym,

w wysokości po dokonaniu potrąceń na rzecz organu egzekucyjnego. Zarzucono,

że Naczelnik potraktował przekaz pocztowy wychodzący z ZUS, którego tytułem jest świadczenie emerytalne, jako inne wierzytelności pieniężne, w całkowitym oderwaniu od źródła i przeznaczenia środków objętych przekazem. Na skutek takiego podejścia organ egzekucyjny w maju i czerwcu 2021 r. zajął całe, pozostałe świadczenie emerytalne Skarżącego (100%), które do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone, natomiast począwszy od lipca 2021 r. organ ograniczył się i egzekwuje ze świadczenia ustaloną przez siebie arbitralnie kwotę i pozostawia Skarżącemu kwotę 916,07 zł w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zwolnienia spod egzekucji.

Zdaniem pełnomocnika Strony prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia spod egzekucji nakazywałoby zwolnienie spod egzekucji całej kwoty przekazu pocztowego

i pozostawienie jej do dyspozycji Skarżącego. Wskazano, że kwota świadczenia emerytalnego wyłączona spod egzekucji nie zmienia swojego charakteru w przypadku przesłania jej przez organ emerytalny na rachunek bankowy dłużnika egzekwowanej należności, czy też w razie przekazywania jej w drodze przekazu pocztowego przez operatora pocztowego - jest to zatem świadczenie emerytalne, a nie inna wierzytelność pieniężna, jak przyjął organ egzekucyjny.

Końcowo zarzucono, że organy nie rozważyły w ogóle celu uregulowania ustawowego, zapewniającego dłużnikom tzw. minimum egzystencji. Brak stosownych ustaleń ze strony organu i zastrzeżeń w odniesieniu do możliwości dalszego zajęcia kwoty wolnej spod egzekucji dotyczącej świadczenia pieniężnego - emerytalnego Skarżącego oraz nie dostrzeganie istoty zarzutów Skarżącego powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności

z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora z dnia 7 września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika z dnia 20 lipca 2021 r., którym organ pierwszej instancji zwolnił w części spod egzekucji składnik majątkowy Skarżącego, tj. emeryturę wypłacaną i przekazywaną w postaci kwot będących krajowym przekazem pocztowym wypłacanych przez Urząd Pocztowy nr 10 w B., do wysokości 916,07 zł miesięcznie.

Postępowanie zakończone wydaniem ww. postanowień zostało zainicjowane przez Skarżącego, który w pismach z 7, 26 i 30 czerwca 2021 r. wniósł o zwolnienie z egzekucji środków pieniężnych stanowiących pozostałą część przekazywanej przez ZUS emerytury.

Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony,

z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonej powyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z egzekucji ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w tym przepisie sformułowania "może" oraz zwrotu nieostrego "ważny interes". W piśmiennictwie wskazuje się, że orzekanie przez organ administracji w sytuacji tzw. uznania administracyjnego upoważnia ten organ przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, zgodnie

z celami w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Z kolei w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA

z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1262/15, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się,

że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale

w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jej ważnego interesu. Należy jednak zaznaczyć, że przyznana organom administracji swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania. Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia z egzekucji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (w myśl art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80,

art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, gdyż rozstrzygnięcie to stanowi kompetencję organu administracji. Sąd tym samym musi poprzestać na ocenie, czy wydane postanowienia poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego postanowienia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi (tak NSA w wyroku z dnia

13 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1196/19).

Jeszcze raz należy wyraźnie zaakcentować, że rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości,

że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym organ administracji zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Istotą uznania jest to, że ustawodawca, wprowadzając do przepisu pojęcie nieostre, przerzuca na władzę wykonawczą konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r.

sygn. akt FSK 2211/04). Odmienne działanie narusza zasady postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Takie też obowiązki spoczywały na organach administracji rozpoznających niniejszą sprawę, którym jednak organy te nie sprostały.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego potrzebnego do oceny przesłanek wynikających z art. 13 § 1 u.p.e.a., przez co organ ten nie mógł dokonać analizy tego materiału dowodowego pod kątem zasadności udzielenia wnioskowanego zwolnienia.

Należy zwrócić uwagę, że w wydanym w dniu 20 lipca 2021 r. postanowieniu Naczelnik zwolnił w części spod egzekucji składnik majątkowy Skarżącego, tj. emeryturę wypłacaną i przekazywaną w postaci kwot będących krajowym przekazem pocztowym wypłacanych przez Urząd Pocztowy nr 10 w B., do wysokości 916,07 zł miesięcznie.

Oceniając prawidłowość ww. rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 10

§ 1 u.p.e.a. świadczenia pieniężne przewidziane w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym podlegają egzekucji w zakresie określonym w tych przepisach.

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 353) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłosi,

w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", co najmniej na 7 dni roboczych przed najbliższym terminem waloryzacji, należne od tego terminu miesięczne kwoty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3, kwoty dodatków

i świadczeń, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2-6, kwoty maksymalnych zmniejszeń oraz kwoty emerytur i rent wolne od egzekucji i potrąceń, o których mowa w art. 6 ust. 8.

W dniu 26 lutego 2021 r. Prezes ZUS wydał komunikat w sprawie miesięcznej kwoty przeciętnej emerytury, miesięcznej kwoty przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy, miesięcznej kwoty przeciętnej renty rodzinnej, wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwoty dodatku za tajne nauczanie, dodatku kombatanckiego, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych, kwoty świadczenia pieniężnego przysługującego żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu

i batalionach budowlanych, kwoty świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę

i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, kwot maksymalnych zmniejszeń emerytury lub renty oraz kwot emerytur i rent wolnych od egzekucji i potrąceń

(M. P. z 2021 r., poz. 222), w którym wskazał, że kwoty emerytur i rent wolnych od egzekucji i potrąceń wynoszą 916,07 zł - przy potrącaniu sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż wymienione w lit. a: należności alimentacyjne, należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, należności likwidatora funduszu alimentacyjnego oraz należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej wraz z kosztami i opłatami egzekucyjnymi (pkt 8 lit. b).

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że to z woli samego ustawodawcy emerytura w kwocie 916,07 zł została uznana za wolną od zajęcia egzekucyjnego.

Tym samym za nieprawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Naczelnika z dnia

20 lipca 2021 r., w którym organ ten - jedynie pozornie udzielając Skarżącemu wnioskowanego zwolnienia - powtórzył zapisy przytoczonych wyżej regulacji i zwolnił

w części spod egzekucji składnik majątkowy Skarżącego, tj. emeryturę do wysokości 916,07 zł miesięcznie.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozpatrzenie wniosku Skarżącego pod kątem spełnienia przesłanki z art. 13 § 1 u.p.e.a. (nota bene przepis ten został wskazany w postanowieniu z dnia 20 lipca 2021 r. jako podstawa prawna),

tj. ważnego interesu. Naczelnik powinien był rozważyć, czy w sprawie występuje "ważny interes" Skarżącego, a jeśli tak - czy uzasadnia on zwolnienie spod egzekucji składnika majątkowego w postaci świadczenia emerytalnego ponad kwotę 916,07 zł.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji naruszył granice uznania administracyjnego, albowiem uzasadnienie wydanego przez ten organ postanowienia - mimo pozornego przyznania Skarżącemu wnioskowanego zwolnienia - cechuje się wysokim stopniem ogólnikowości i odstaje od wzorca prawidłowego uzasadnienia, jakie ustanawiają przepisy k.p.a.

W postanowieniu z dnia 20 lipca 2021 r. Naczelnik podał, że "rozpatrując sprawę oprócz aspektu budżetowego, wziął również pod uwagę konieczność respektowania ekonomicznych i socjalnych praw konstytucyjnych obywatela". Organ ten nie wyjaśnił jednak, co rozumie pod enigmatycznym pojęciem "ekonomicznych i socjalnych praw konstytucyjnych obywatela" i dlaczego, pomimo wzięcia ich pod uwagę, ważny interes zobowiązanego nie przeważył nad podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Próżno szukać

w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji jakiegokolwiek odniesienia się do sytuacji majątkowej Skarżącego, czy też do podnoszonej we wniosku argumentacji o złym stanie zdrowia i trudnej sytuacji finansowej.

Lektura uzasadnienia postanowienia Dyrektora z dnia 7 września 2021 r. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy próbował w pewien sposób sanować braki rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie odniesienia się do przesłanki ważnego interesu zobowiązanego (art. 13 § 1 u.p.e.a.), lecz taki sposób procedowania godzi w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W doktrynie wskazuje się, że istota ww. zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy

(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest co prawda obszerniejsze niż uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji i zawiera m.in. odwołanie do wyliczeń przedstawionych przez Skarżącego w piśmie z dnia 31 lipca 2021 r. oraz własnych wyliczeń Dyrektora (s. 3), jednakże zaakceptowanie okoliczności, w której dopiero na etapie postępowania odwoławczego dochodzi do rozważenia wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego (art. 13 § 1 u.p.e.a.) doprowadziłoby do sytuacji, w której Skarżący zostałby pozbawiony jednej instancji postępowania administracyjnego. Rozważania takie musza znaleźć się w rozstrzygnięciach wydanych przez organy obu instancji, a tych - jak wskazano wyżej - nie ma w ogóle w uzasadnieniu postanowienia Naczelnika, zaś w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora są bardzo lakoniczne.

Podsumowując należy powtórzyć, że posługując się kryterium niedookreślonym (ocennym) prawodawca pozostawił organom administracji margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że pozostawienie takiej swobody nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Stąd tak istotne przy wydawaniu rozstrzygnięć opartych na tzw. uznaniu administracyjnym jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a ten

w niniejszej sprawie nie został ustalony (i przedstawiony w uzasadnieniach postanowień) rzetelnie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przeprowadzą szczegółową analizę sytuacji materialnej Skarżącego, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb oraz podnoszoną przez Stronę okoliczność złego stanu zdrowia. Wynik przeprowadzonej przez organy analizy powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionych postanowieniach.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135

i w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]