Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3173/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 988/18 w sprawie ze skargi D.C na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. nr 9/2018, znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od D.C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 988/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. nr 9/[...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 21 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] fw zakresie:

1. wskazania wszelkich umów wykonywanych oraz zawartych w marcu 2018 roku przez Zakład Karnego w [...],

a) wskazania jakich podmiotów te umowy dotyczyły,

b) wskazania czy były prawidłowo wykonywane

c) udostępnienia odpisów tych umów oraz danych kontaktowych podmiotów,

2. wskazania operacji gospodarczych i finansowych, które były przeprowadzane w marcu 2018 roku w Zakładzie Karnym w [...]

3. wskazania jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w [...] w marcu 2018 roku.

Pismem z dnia 30 maja 2018 r., poinformowano skarżącego, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] zawarł w marcu 2018 roku trzy umowy, a kopię tych umów przekazano skarżącemu nieodpłatnie. Podano, że ZK w [...] nie dysponował w marcu 2018r. środkami pozabudżetowymi a jako jednostka budżetowa dysponuje środkami budżetowymi, wydatki pokrywa bezpośrednio z tego budżetu w ramach limitu określonego w planie finansowym dla tego typu jednostek a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa.

W pozostałym zakresie skarżący został poinformowany, że udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, to jest po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w [...].

W świetle powyższego wezwano skarżącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano skarżącego, że informacja publiczna, o którą wnioskuje jest informacją publiczną przetworzoną, a także pouczono, iż w przypadku niewykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego informacje nie mają charakteru przetworzonych, w związku z czym nie jest zobligowany do wykazania interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr 6/[...] Dyrektor ZK w [...] działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 oraz częściowo w zakresie pkt 1,tj. w zakresie umów wykonywanych w miesiącu marcu 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W literaturze podnosi się, iż przez przetwarzanie informacji publicznej rozumie się podejmowanie takich czynności jak na przykład sięganie do dokumentacji źródłowej, dokonywanie analiz, zestawień, obliczeń, statystyk - ogólnie czynności, które wymagają zaangażowania dodatkowych środków i osób, a efektem tych działań będzie informacja, której dotychczas organ nie posiadał. Administracja Zakładu Karnego w [...] nie posiada na dzień złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku gotowej informacji, o udostępnienie której wnioskowano. Natomiast przygotowanie informacji publicznej w takiej formie w jakiej zażądano, wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, do wytworzenia której przetworzyć należy pewną sumę informacji prostych, którymi dysponuje Zakład Karny w [...].

Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych jednostek publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie jednostki w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych Instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wynika z tego, że wnioskodawca ma nie tylko działać w interesie indywidualnym i w interesie "ponadindywidualnym" ale owo działanie musi cechować "szczególna istotność dla interesu publicznego". Z tego względu powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu Informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w [...], żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Nie jest jednak ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał powyższej przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych tj. Zakładu Karnego w [...], bowiem w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Dyrektora Zakładu Karnego w [...], nie wykazano, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący ograniczył się do wyrażenia swojego stanowiska, iż w jego ocenie nie jest to informacja przetworzona. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Następnie skarżący wniósł pismo zatytułowane "skarga" nie zgadzając się z decyzją Dyrektora ZK w [...]. Pismo skarżącego potraktowano jako odwołanie.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu (Dyrektor Okręgowy) decyzją z dnia 10 września 2018 r. orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w [...] w marcu 2018 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie, utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.

Dyrektor Okręgowy wskazał, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udzielił już odpowiedzi na pytanie pod punktem 3 wniosku w piśmie z dnia 30 maja 2018r., należało w tym zakresie zaskarżoną decyzje uchylić i w tej części postępowanie umorzyć.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji ocenił, czy żądana informacja istotnie ma cechy informacji przetworzonej. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017r. sygn. II SA/Kr 261/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016r. sygn. II SA/Rz 639/16, WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016r. sygn. II SA/Kr 562/16). Ponadto, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dyrektor Okręgowy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zdefiniował w piśmie z dnia 30 maja 2018 r. pojęcie operacji gospodarczej, którą stanowi każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródłach ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. W tym znaczeniu liczba operacji gospodarczych w miesiącu sięga kilku tysięcy. Ocena charakteru żądanej informacji dokonana przez organ I instancji jest zatem prawidłowa i zgodna z prawem.

Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ I instancji słusznie ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena również nie doprowadziła do wniosku, że odwołujący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Pismem z dnia 17 października 2018 r. skarżący złożył do WSA w Poznaniu skargę na decyzję z dnia 10 września 2018 r. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kontekście powyższego Sąd podał, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności.

W ocenie Sądu, organ I instancji wykazał w sposób wystarczający powody, dla których uznał, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Zarówno bowiem wskazanie wszystkich umów wykonywanych w marcu 2018 r., których stroną jest Dyrektor Zakładu Karnego w [...], jak i wskazanie jakie operacje gospodarcze i finansowe były przeprowadzane w lutym 2018 r. w Zakładzie Karnym w [...] wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz dokumentacji źródłowych, dokonania ich segregacji oraz przygotowania odpowiednich zestawień.

Podkreślić należy, że organ I instancji w wezwaniu do wykazania przez skarżącego, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyjaśnił, że udzielenie wnioskodawcy informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, ponieważ prowadzony jest jedynie rejestr umów zawieranych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w danym miesiącu (k. 17-19 akt adm.). Udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się więc z dokonaniem analizy wszystkich umów zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] celem zweryfikowania, które z nich były zawarte przed marcem 2018 r. i obowiązują w dalszym ciągu, przy czym nie ulega wątpliwości, że wskazany podmiot z racji charakteru wykonywanych zadań publicznych jest stroną wielu umów, w tym również umów długoterminowych, związanych z prawidłowym funkcjonowaniem placówki (m. in. umowy o dostawy mediów, umowy na dostarczenie poszczególnych artykułów spożywczych, sanitarnych).

Co zaś się tyczy pkt 2 wniosku słusznie wyjaśniono, że operacja gospodarcza to każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródeł ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. Ponieważ zakład karny, jako jedna z firm organizacyjnych sektora finansów publicznych, jest tworem dynamicznym, w którym ciągle realizowane są różne procesy gospodarcze, organ nie był w stanie udzielić żądanej informacji bez dokonania szeregu czynności (analiza dokumentów źródłowych i ich segregacja). Udzielenie wskazanej informacji wiązałoby się więc z koniecznością sporządzenia odpowiednich analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie odpowiednich środków osobowych i finansowych (k. 16 akt adm.).

Podsumowując Sąd podkreślił, że skoro Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone (w zakresie umów wykonywanych w marcu 2018 r. i przeprowadzonych w tym miesiącu operacji gospodarczych i finansowych), zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Umowy zawarte w marcu 2018r. zostały skarżącemu udostępnione.

Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych, dysponował Zakład Karny w [...] w marcu 2018 r. i umorzenia postępowania w tym zakresie (pkt 1 zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie bowiem Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udostępnił skarżącemu tę informację publiczną w piśmie z dnia 30 maja 2018 r. (k. 17 – 50 akt adm.)

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne przyjęcie, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu w części (co do pkt 2 przedmiotowej decyzji) oraz zasądzenie od organu, albo w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej od Skarbu Państwa, na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, które nie zostały opłacone nawet w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez informację przetworzoną rozumie się "dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Przy tak rozumianej informacji przetworzonej nie sposób przyjąć, iż taki charakter ma informacja o umowach aktualnie wiążących dany podmiot publiczny. Mając bowiem na uwadze racjonalną gospodarkę instytucji publicznej uznać należy, iż przedstawienie umów aktualnie wiążących daną instytucję nie wymaga od instytucji podjęcia działań w zakresie szerszym niż te wynikające z ich bieżącej działalności. Podobnie rzecz tyczy się żądania przedstawienia aktualnych, bieżących, operacji gospodarczych i finansowych. Wskazać bowiem należy również na to, iż informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W sprawie kwestią sporną pozostaje czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Analizując ten problem należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni.

W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo odkodował to pojęcie i zastosował przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy jak i Sąd I instancji słusznie zauważyły, że we wniosku z dnia 21 kwietnia 2018 r. (pkt 1 i 2) skarżący w istocie zażądało dostępu do informacji przetworzonej. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika bowiem że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prowadzi jedynie rejestr umów. Zatem odpowiadając na wniosek skarżącego w zakresie wskazania wszelkich umów zawartych przez Dyrektora w marcu 2018 r. z wskazaniem jakich podmiotów one dotyczyły, czy były prawidłowo wykonywane oraz udostępnienie odpisów tych umów oraz danych kontaktowych podmiotów, wiązałoby się, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, z dokonaniem analizy wszystkich umów zawartych oraz wykonywanych w marcu 2018 r. Odnosząc się do pkt 2 wniosku również prawidłowo wyjaśniono skarżącemu, że operacja gospodarcza to każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródeł ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. Udzielenie wskazanej informacji wiązałoby się więc z koniecznością sporządzenia odpowiednich analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie odpowiednich środków osobowych i finansowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie dysponował na dzień złożenia wniosku prostymi danymi w postaci żądanej przez skarżącego informacji i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji oraz rejestrów. To powoduje, że bez szczegółowej ich analizy nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia wykonania czynności polegających na dokonywaniu szczegółowej analizy rejestru umów oraz ewidencji księgowej, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie informacji o którą wnosił skarżący. Tak więc informacja, której żąda skarżący kasacyjnie jest informacją przetworzoną, przy czym we wskazanych wyżej warunkach, nawet suma informacji prostych będzie tworzyć informację przetworzoną, albowiem jej przygotowanie związane byłoby z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot (biorąc pod uwagę również fakt, iż jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w 2018 r. skarżący wystosował do Zakładu Karnego w [...] ponad 140 wniosków o udostępnienie informacji publicznej).

Mając zatem na uwadze charakter wnioskowanych informacji (pkt 1 i 2 wniosku) oraz fakt, że skarżący w żaden sposób zarówno w pismach kierowanych do organów (mimo wezwań), jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wykazał, że jego wniosek jest szczególnie istotny dla interesu publicznego, to organy zasadnie odmówiły skarżącemu ich udzielenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W warunkach niniejszej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek Sąd uznał sytuację majątkową skarżącego wynikającą z przyznanego mu prawa pomocy. Nadto należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 P.p.s.a..