Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 62/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 80, art, 24 ust. 1 pkt 5, art. 84 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2017r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania I. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia, na wniosek A. W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 400m2) z garażem wbudowanym w podziemie, na działkach nr ew.: [...] i [...] , obręb 0009, w granicach oznaczonych na zał. graf. literami ABCDEF-A, przy ulicy H., w Kielcach.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu

I instancji I. B. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8, art. 9 oraz art. 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia zamiaru inwestora oraz podstaw rozstrzygnięcia organu. Podniosła kwestię braku uwzględnienia analizy urbanistycznej w zakresie dobrego sąsiedztwa oraz braku dostępu do drogi publicznej. Nadto, zdaniem strony odwołującej, ustalenie warunków zabudowy w sposób określony w decyzji spowoduje konieczność działania niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, ponieważ ich realizacja wymaga uzyskania zgody na odstępstwa od przepisów warunków technicznych. Wskazano, że możliwość budowy inwestycji niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi winna być w decyzji wyraźnie zaznaczona. Zarówno geometria działki, jak i istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz sąsiedztwo o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, nie dają możliwości realizacji zamierzonej liczby miejsc postojowych i drogi dojazdowej o zgodności z przepisami oraz realizacji budynku o określonych w decyzji parametrach wysokościowych. Zdaniem strony, wadliwie ustalono wysokość zabudowy nie uwzględniając parametrów zabudowy jednorodzinnej, położonej w granicach posesji znajdujących się bezpośrednio przy granicy działki planowanej inwestycji. Z decyzji nie wynika, jaka jest relacja przestrzenna pomiędzy planowaną zabudową wielorodzinną o znacznej wysokości, a istniejącą zabudową mieszkalną jednorodzinną na działkach sąsiednich. Strona podniosła także, że nie jest możliwe dzielenie cech planowanej inwestycji na części, których wielkość na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest znana. Nie wyjaśniono także dlaczego nie można było uchwalić planu miejscowego, który te sporne relacje by normował.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO uznało, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia, w wystarczającym zakresie, ustawowe wymogi, określone przepisem art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

W rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:1000.

Szerokość frontu działki planowanej do zabudowy wynosi 35,0m, przy czym za front działki uznano jej najszerszą cześć od strony drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę tj. ul. H.. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCDEF-A w odległości 105,00m wykonując dyspozycje rozporządzenia. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie spełnia warunek przepisu § 3 rozporządzenia. Przyjęcie tego podstawowego kryterium, zgodnie z przepisami ww. ustawy oraz orzecznictwem sądowym, nie wymaga w decyzji szczegółowo uzasadniania.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, i przeprowadził w sposób zgodny z prawem wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego, w analizowanej decyzji organu I instancji określono:

- kontynuację wnioskowanej funkcji jako zgodną z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, ustalenie to znajduje oparcie w części graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej, z której wynika w sposób jednoznaczny, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne zarówno wolnostojące jak i w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącymi budynkami gospodarczo- garażowymi, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową oraz budynki usługowe;

- inwestycja będąca przedmiotem wniosku dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 400m2) z garażem wbudowanym w podziemie, zatem kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń Kolegium;

- linię nowej zabudowy - w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,00m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. H., jako kontynuację zabudowy budynku jednorodzinnego Nr 21 oraz Nr 23 usytuowanego w granicach terenu inwestycji docelowo przeznaczonego do rozbiórki. Ponadto na takie usytuowanie inwestor uzyskał zgodę Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach;

- wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu od 0,31 do 0,34, minimum 25% powierzchni biologicznie czynnej. W obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,09 do 0,66. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,31. Wskaźniki dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową wynoszą od 0,12 do 0,64. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne oraz mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową wynosi 0,34;

- szerokość elewacji frontowej – od 11,00m (minimalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego występująca w obszarze analizowanym oraz szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego w chwili obecnej na terenie inwestycji) do 26,00m (wnioskowana szerokość elewacji frontowej, nieprzekraczająca szerokości elewacji frontowej najszerszego budynku wielorodzinnego występującego w granicach analizy);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - dla części budynku zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] - od 6,80m (w nawiązaniu średniej wysokości ustalonej dla obszaru analizowanego, uwzględniając zabudowę usytuowaną bezpośrednio przy ul. H.) do 9,00m (uwzględniając wniosek inwestora, w nawiązaniu do wysokości całkowitej budynku usługowego Nr 19 - wysokość okapu około 9,00m, wysokość kalenicy około 14,00m położonego po wschodniej stronie inwestycji), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

dla części budynku zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] - od 6,80m (w nawiązaniu średniej wysokości ustalonej dla obszaru analizowanego) do 16,80m (w nawiązaniu do średniej wysokości ustalonej dla obszaru analizowanego dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, uwzględniając również fakt, że budynki te usytuowane są na działkach zlokalizowanych w głębi, podobnie jak wnioskowana działka nr ewid. [...] ), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Jak podkreślono w analizie, istniejąca w tym rejonie miasta zabudowa jest zróżnicowana, zarówno pod względem funkcji jak i parametrów znajdujących się tu budynków. Pod względem cech urbanistycznych i zastanego porządku przestrzennego w ujęciu trójwymiarowym należy zauważyć, że istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji struktura urbanistyczna cechuje się swobodnym przenikaniem dwóch wyraźnie odrębnych zbiorów form: budynków niższych (mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych) oraz budynków wysokich (mieszkalnych wielorodzinnych). Wysokie budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji po jego zachodniej i wschodniej stronie, w głębi działek, względem ul. H.. Są to swobodnie zlokalizowane punktowce o wysokościach 24,00m i 31,00m. Natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne oraz jeden budynek usługowy zlokalizowane bezpośrednio przy ul. H. posiadają wysokości górnych krawędzi (okapów) elewacji frontowych od 4,00m do 9,00m. Wnioskowany obiekt powinien nawiązywać do obu grup zabudowy.

- geometria dachu - dach płaski, a zatem całkowita wysokość budynku - do 16,80m. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachu od 15° do 45°. Główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym jak i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównych kalenic dachów w obszarze analizowanym waha się od 6,00m do 16,50m.

Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, nie naruszają prawa, a organ I instancji, w sposób wystarczający wykazał, że lokalizacja wnioskowanego budynku na wskazanym terenie nie naruszy istniejącego wokół ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto analizowana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje w sposób prawidłowy warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik decyzji.

Za prawidłowe uznało SKO zasady obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Działki objęte postępowaniem mają bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. H., poprzez działkę o nr ew. [...] , stanowiącą także teren wnioskowanej inwestycji. Zatem nie zasługuje na aprobatę pogląd prezentowany przez strony odwołujące, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ zasadnie ustalił w badanej decyzji, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. H.. Nadto ustalono, że w ramach inwestycji w granicach jej realizacji należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe dla samochodów osobowych w ilości wskazanej szczegółowo w decyzji. Oznacza to, że inwestor będzie musiał na etapie projektu budowlanego zmodyfikować wielkość planowanego budynku, w zależności od ilości miejsc parkingowych, jakie będzie w stanie urządzić na terenie inwestycji objętym liniami rozgraniczającymi. Ustalone obecnie parametry będą szczegółowo analizowane, a w razie potrzeby zmniejszane w aspekcie spełnienia przez planowaną inwestycję warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeśli zatem na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę okaże się, że ustalone graniczne parametry (maksymalne) nie mogą zostać zastosowane z uwagi na normy i przepisy wykonawcze wynikające z ustawy Prawo budowlane, to zostaną stosownie zmniejszone. Dlatego też ustalenie parametrów następuje w granicach. Także wysokość budynku będzie badana i analizowana na etapie pozwolenia na budowę w aspekcie kwestii zacieniania sąsiednich nieruchomości.

Także wszystkie zarzuty odwołania w tym zakresie są bezpodstawne. Szczegółowe badanie powyższych kwestii jest obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej, wydających pozwolenie na budowę, gdyż dopiero na wskazanym etapie poprzedzającym realizację inwestycji następuje badanie prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Jak natomiast wynika z art. 63 ust. 2 ustawy, w fazie ustalania dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, inwestor nie musi posiadać żadnych praw do terenu.

SKO podkreśliło, że organ I instancji zabezpieczył interesy osób trzecich, w tym stron skarżących, określając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w następujący sposób: inwestycję należy zaprojektować w sposób nie powodujący ograniczeń, m.in. w dostępie do drogi publicznej, nie ograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenie elektryczne, promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Analizując sposób ustalenia poszczególnych parametrów i cech nowej zabudowy organ I instancji prawidłowo określił ww. warunki dla planowanej zabudowy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze I. B. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 22 listopada 2017 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. obrazę przepisów postępowania – art. 7 i 80 kpa poprzez powierzchowną i jednostronną ocenę analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie zgodności z zasadą kontynuacji zabudowy pomimo, że w obszarze analizowanym aż 40 z 50 budynków stanowi zabudowę jednorodzinną, a tylko 5 z nich to zabudowa wielorodzinna, przy czym tylko dwa z nich posiadają wysokość górnej elewacji frontowej wyższą od planowanego przez inwestora budynku, jednocześnie ustalenia starego planu miejscowego nie uwzględniały możliwości zabudowy wielorodzinnej na wskazanym obszarze, co wpłynęło na ukształtowanie się dotychczasowej zabudowy obszaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do błędnego uznania o spełnieniu zasady kontynuacji zabudowy, podczas gdy zasada ta przez decyzję z 21 sierpnia 2017 r. nie jest realizowana;

2. obrazę art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez dopuszczenie dowodu z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez pracowników organu i nie wyłączenie ww. biegłych, wobec których zachodziły przesłanki do wyłączenia, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, albowiem pracownicy ci brali udział w prowadzonym postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oparcia decyzji ustalającej warunki zabudowy o analizę wykonaną przez osoby podlegające wyłączeniu, zamiast ich wyłączenia i powołania biegłego;

3. obrazę art. 123 § 1 kpa w zw. z art. 101 § 1 kpa w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zaniechaniu wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło strony prawa do zaskarżenia orzeczenia w sprawie i doprowadziło do braku kontroli instancyjnej w zakresie prawidłowości działań organu kontynuującego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zastrzeżenia budzi fakt, iż spośród 50 nieruchomości objętych obszarem analizy, aż 40 stanowią budynki w niskiej zabudowie jednorodzinnej. Budynek stanowiący przedmiot sprawy będzie jednym z trzech wysokich budynków, usytuowanych pośród obszaru czterdziestu domów jednorodzinnych. Kontynuacja zabudowy nie jest zatem realizowana, a wręcz została w istotny sposób naruszona. Organ nie zmierza bowiem do utrzymania zagospodarowania terenu przez utrzymanie zabudowy stanowiącej zasadę dla tego obszaru, a wprowadza odosobniony wyjątek od zasady kontynuacji zabudowy.

Skarżąca podniosła, że planowany budynek wykracza poza projektowaną w nowym planie linię zabudowy, zmniejszając ją do 6m od krawędzi drogi powiatowej – ul. H., w stosunku do rysunku nowego, jeszcze nie uchwalonego planu.

Zauważyła, że znajdujący się przy ul. M. 4 budynek socjalny, wielorodzinny, ma zostać w najbliższym czasie wyburzony, co wpłynie na zmianę zagospodarowania obszaru i rzeczywiście doprowadzi do sytuacji, w której w obszarze osiedla pozostaną tylko 3 wysokie budynki wielorodzinne.

Skarżąca wskazała, że podstawowy dowód w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej został podpisany przez pracowników organu – A. H., E. S.i N. M., którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej, analiza taka stanowi opinię biegłego, do której sporządzenia wymagane są wiadomości i która jest oceniana jako dowód z art. 84 § 1 kpa. Tym samym sporządzający ją podlegali wyłączeniu. Analiza ta jest kluczową i podstawową czynnością w sprawie i miała istotny wpływ na wynik postępowania.

I. B. zauważyła, że SKO nie dostrzegło uchybienia organu I instancji polegającego na niewydaniu, w odpowiedzi na wniosek z 29 czerwca 2016r., postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, co pozbawiło stronę prawa kontroli instancyjnej co do sposobu rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), dalej jako "upzp", mającym w myśl art. 64 ust. 1 powołanej ustawy odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (dotyczącym inwestycji liniowych).

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć

o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", wyd. II, opubl. WK, kom. do art. 61 upzp).

Podkreślić należy, że na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy inwestor, czyli podmiot, na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte, nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być zatem w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap ewentualnej inwestycji, ma dać odpowiedź na pytanie czy w ogóle zamierzona inwestycja może powstać na danym terenie i na jakich warunkach; o ustalenie warunków zabudowy może ubiegać się każdy, a dla tego samego terenu możliwe jest nawet wydanie wielu warunków zabudowy. Dopiero na etapie dalszym, ubiegania się o pozwolenie na budowę, inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2017r., sygn. II SA/Kr 205/17).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanka wymieniona w punkcie 1. przewiduje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy,

a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, j.w.).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Wa 707/17).

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku – wbrew twierdzeniom skargi – organy dokonując ustaleń w powyższym zakresie nie naruszyły przepisów art. 7 i 80 kpa. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne zarówno wolnostojące jak i w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącymi budynkami gospodarczo- garażowymi, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową oraz budynki usługowe. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową nie będzie zatem stanowił wyjątku w ramach istniejącej zabudowy jeśli chodzi o jego funkcję. Poza tym, jak stwierdzono we wspomnianej analizie, istniejąca w tym rejonie miasta zabudowa jest zróżnicowana, zarówno pod względem funkcji jak i parametrów znajdujących się tu budynków. Pod względem cech urbanistycznych i zastanego porządku przestrzennego w ujęciu trójwymiarowym zauważono, że istniejąca w sąsiedztwie terenu inwestycji struktura urbanistyczna cechuje się swobodnym przenikaniem dwóch wyraźnie odrębnych zbiorów form: budynków niższych (mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych) oraz budynków wysokich (mieszkalnych wielorodzinnych). Wysokie budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji po jego zachodniej i wschodniej stronie, w głębi działek, względem ul. H.. Są to swobodnie zlokalizowane punktowce o wysokościach 24,00m i 31,00m. Natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne oraz jeden budynek usługowy zlokalizowane bezpośrednio przy ul. H. posiadają wysokości górnych krawędzi (okapów) elewacji frontowych od 4,00m do 9,00m. Wnioskowany obiekt powinien nawiązywać do obu grup zabudowy i w ocenie Sądu organy trafnie uznały, że tak właśnie jest. Wyraz tego stanowi wyodrębnienie dwóch części budynku: zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] , a zatem położonej bliżej ul. H., dla którego przewidziano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 6,80 m do 9 m, co nawiązuje do zabudowy w postaci budynku jednorodzinnego nr 21 i budynku usługowego nr 19, oraz zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] , tj. położonej bardziej w głębi względem ul. H., dla którego przewidziano ten sam parametr w zakresie od 6,80 m do 16,80 m, co z kolei nawiązuje do podobnie usytuowanych (w większej odległości od ul. H.) budynków nr 27 i 17A, w przypadku których wysokość górnej elewacji frontowej wynosi odpowiednio 24,5 m i 31 m. Zauważyć należy, że wskazywany przez skarżącą jako przeznaczony do wyburzenia budynek socjalny przy ul. M. 4, znajduje się poza obszarem analizowanym (por. k. 189). Trudno w tej sytuacji uznać, że planowany budynek będzie zaburzał istniejący ład przestrzenny. Przede wszystkim zaś nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej jakoby organ w sposób istotny naruszał zasadę kontynuacji zabudowy z tego względu, że nie zmierza do utrzymania zagospodarowania terenu przez utrzymanie zabudowy stanowiącej zasadę dla danego obszaru. Jak wspomniano, w analizowanej przestrzeni występują nie tylko budynki jednorodzinne, ale także budynki o funkcji takiej jak budynek planowany, który nie będzie także odosobnionym obiektem jeśli chodzi o wysokość elewacji frontowej. Położenie i układ budynku zostały tak zaplanowane, by nawiązywać do budynków usytuowanych w obszarze analizowanym, w tym zwłaszcza w najbliższym sąsiedztwie. Trzeba podkreślić, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017r., sygn. II SA/Gd 558/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez dopuszczenie dowodu z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez pracowników organu i nie wyłączenie ich jako biegłych, wobec których – w ocenie skarżącej – zachodziły przesłanki wyłączenia przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przede wszystkim należy odwołać się do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", zgodnie z którym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, przeprowadza właściwy organ. O ile ustalanie warunków zabudowy wymaga wiadomości specjalnych, tj. wykraczających poza wiadomości ogólne, potwierdzonych uprawnieniami, o których mowa w art. 60 ust. 4 upzp, o tyle wiadomościami takimi winien organ dysponować z urzędu, tj. posiadać pracowników z odpowiednimi kwalifikacjami. Pracownik taki nie jest biegłym, a zatem z punktu widzenia organu podmiotem zewnętrznym, pomagającym organowi w ocenie kwestii faktycznych, która to ocena przekracza kompetencje organu, a wręcz przeciwnie jest podmiotem wykonującym bezpośrednio w imieniu organu jego ustawowe kompetencje (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. IV SA/Wa 765/08). Przedmiotowa analiza, sporządzana dla potrzeb postępowania w sprawie warunków zabudowy, jest zatem wprawdzie w tej sprawie najważniejszym dowodem, a wynik analizy stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, niemniej nie jest to opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 kpa (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 558/17). Tym samym nie można przyjąć, że pracownicy sporządzający taką analizę podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa z tego względu, że – jak w niniejszym przypadku – sporządzali w imieniu organu pisma kierowane do stron. Zastrzeżenia mogłaby budzić sytuacja (por. w tym zakresie wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013r., sygn. II SA/Ke 749/12), w której pracownik organu, który jako urbanista przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt decyzji o warunkach zabudowy, następnie "z upoważnienia" właściwego organu wydał decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie okoliczność taka jednak nie miała miejsca.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 123 § 1 kpa w zw. z art. 101 § 1 kpa w zw. z art. 62 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło strony prawa do zaskarżenia orzeczenia w sprawie i doprowadziło do braku kontroli instancyjnej w zakresie prawidłowości działań organu kontynuującego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, należy po pierwsze podnieść, że nawet przy uznaniu, że organ rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania winien był wydać postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a nie informować wnioskodawców pismem o tym, że brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest – wbrew twierdzeniu skarżącej – niezaskarżalne (por. m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2018r., sygn. II GSK 2865/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2018r., sygn. II OSK 946/17). Strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Nawet zatem jeśli działanie organu stanowiło w tym przypadku naruszenie przepisów postępowania (wobec braku wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania), to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszym przypadku – zważywszy na datę złożenia wniosku (1 czerwca 2016r.) upłynął już zatem okres (w tym także w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), na który postępowanie mogłoby zostać zawieszone z uwagi na oczekiwanie na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak się podnosi (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2017r., sygn. II SA/Go 1075/17) zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 upzp winno zależeć nie tylko od samego podjęcia procedury planistycznej, ale także w szczególności od oceny czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego, na jakim etapie są prace planistyczne, czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 upzp. W sprawie niniejszej skarżąca powołuje się na fakt, że teren objęty wnioskiem inwestora położony jest na obszarze objętym Uchwałą Nr XXVII/625/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 4 września 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce-Zachód – Obszar V.5 Mielczarskiego, 1-Maja, Jagiellońska, Grunwaldzka", a planowany budynek znajduje się na obszarze oznaczonym M.U15, tj. terenie zabudowy śródmiejskiej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usług metropolitalnych ogólnomiejskich, gdzie przewidziano linie zabudowy nieprzekraczalne, zgodne z rysunkiem planu. Po pierwsze, w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,00m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. H., jako kontynuację zabudowy budynku jednorodzinnego Nr 21 oraz Nr 23 usytuowanego w granicach terenu inwestycji docelowo przeznaczonego do rozbiórki. Na takie usytuowanie inwestor uzyskał zgodę Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, w trybie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.). Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, poza budynkiem jednorodzinnym nr 21, usytuowanym na najbliższej zabudowanej działce od strony wschodniej, w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. H., pozostałe budynki zlokalizowane są w odległości od 3,50 do 28 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, natomiast w obszarze analizowanym, w południowej pierzei ul. H. większość zabudowy usytuowana jest w odległości od 4,50 do 9,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. H. i są to budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe, charakteryzujące się niewielkimi gabarytami. A zatem zbliżenie do ul. H. poniżej granicy 8 m nie ma w tym przypadku charakteru odosobnionego. Poza tym, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 187) fragmentu rysunku mapy, stanowiącej element projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego, linia zabudowy, która ma być linią nieprzekraczalną, przebiega wzdłuż linii obecnej zabudowy (pokrywa się z nią), która to linia – jak wspomniano – nie zawsze nawiązuje do minimalnej odległości 8 m. Brak jest zatem wystarczających podstaw do przyjęcia, by przyjęta w decyzji linia zabudowy była niezgodna z projektowaną w ramach nowego planu.

W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.