Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 213/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 252/16 odrzucające skargę P. P. na zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 maja 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 252/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę P. P. na zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 20 października 2015 r. P. P. zwrócił się do Centrum Kultury i Wypoczynku w A. (dalej: Centrum) o udostępnienie informacji publicznej, tj. wykazu wszystkich części składowych kwot znajdujących się w sprawozdaniach z działalności Centrum widniejących w kategorii "pozostałe usługi" wraz z informacją wskazującą składowe kwoty z ich opisem (dla kogo/czego i w jakim celu zostały przeznaczone kwoty: 201.009,71 zł za 2014 r. oraz 89.316,03 zł za I półrocze 2015 r.). Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. Dyrektor Centrum powiadomił wnioskodawcę, że udostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem wymaga poniesienia przez Centrum dodatkowych kosztów w wysokości 2 956,00 zł oraz, że kwota ta stanowi opłatę. o której mowa w art. 15 u.d.i.p. W dniu 9 listopada 2015 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Centrum z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie, Dyrektor Centrum w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. wnioskodawca został wezwany do zapłaty kwoty 2 956,00 zł z tytułu udostępnienia informacji publicznej z dnia 18 grudnia 2015 r. – zgodnie z wnioskiem z dnia 20 października 2015 r. W dniu 11 stycznia 2016 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Centrum z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z wyznaczoną rzeczonym zawiadomieniem opłatą. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Centrum wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu 16 lutego 2016 r. (data prezentaty) P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia [...] grudnia 2015 r. o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej wnosząc o uchylenie ww. opłaty dodatkowej z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Centrum art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum wniósł o jej oddalenie.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie była kwestionowana dopuszczalność skargi, jednak okoliczność ta, ma znaczenie rozstrzygające. Zawiadomienie o przewidywanych kosztach nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, nie kształtuje też sytuacji prawnej strony. Określony przez podmiot zobowiązany obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy, nie może zdaniem Sądu I instancji podlegać egzekucji administracyjnej. Skoro zaś żądanie uiszczenia opłaty nie tamuje obowiązku udzielenia informacji publicznej, to należałoby stwierdzić, że "akt", o którym mowa, jest prawnie nieskuteczny, nie jest więc aktem administracyjnym wydawanym w indywidualnej sprawie, bo nie zmienia, nie kształtuje i nie potwierdza prawnej sytuacji adresata. Uprawnienie do domagania się poniesionych na realizację wniosku wydatków podmiot zobowiązany realizuje już po udzieleniu informacji, a więc po zakończeniu czynności wykonywanych w sferze "administracji publicznej". Nic zatem nie sprzeciwia się w ocenie Sądu I instancji uznaniu tego uprawnienia za roszczenie o charakterze cywilnoprawnym a nie za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Roszczenie będzie mogło być skutecznie dochodzone tylko pod warunkiem wcześniejszego "zawiadomienia" wnioskującego o przewidywanych kosztach, a merytoryczna zasadność zgłoszonego żądania będzie mogła zostać realnie zweryfikowana w wyniku postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia możliwości zaskarżenia niezgodnych z prawem czynności podejmowanych przez organ. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo ustalające wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej wydane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uznanie, że zawiadomienie o wysokości opłaty nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie znajduje podstaw w prawie. Takie zawiadomienie spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do uznania za inny akt z zakresu administracji publicznej, objęty kognicją sądów administracyjnych. Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w ocenie skarżącego kasacyjnie prowadzi do nieakceptowalnych skutków - nałożenie na wnioskodawcę opłaty nie dość, że nie mogłoby zostać poddane instancyjnej kontroli w ramach postępowania administracyjnego, to również nie mogłaby zostać skontrolowana legalność nałożenia takiej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że powiadomienie o wysokości opłaty po udzieleniu informacji publicznej nie dotyczy uprawnień i obowiązków jednostki. To właśnie tą oceną prawną Sąd I instancji umotywował bowiem postanowienie o odrzuceniu skargi, co zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt, o którym wyżej mowa (ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej) ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Jest to pogląd niekwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. post. NSA z dnia 6 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 228/15; post. NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13; post. NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt 169/13; post. NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 974/15). Nieuzasadnione są również wątpliwości Sądu I instancji dotyczące zdolności dokonania przez sąd oceny pod kątem zgodności z prawem przedmiotowego aktu. Ustawodawca wyraźnie wskazał kryterium ustalenia wysokości tego rodzaju opłaty. Istnieje zatem możliwość weryfikacji, czy wspomniany akt został wydany z jego uwzględnieniem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze powyższe powody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowane do skarżącego kasacyjnie zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia [...] grudnia 2015 r. o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej jako akt wymieniony w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji będzie zatem zobligowany rozpoznać wniesioną skargę, o ile nie odnajdzie innych podstaw uzasadniających jej odrzucenie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.