Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 650/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust 1 pkt 1b lit c  i art. 104 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS, organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: skarżącą, strona), utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS, organ I instancji) z dnia [...] października 2019 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] maja 2015 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dokonali kontroli tematycznej w siedzibie skarżącej w związku z podejrzeniem wprowadzenia do obrotu na terytorium RP produktu pn. "[...] ", "[...]", "[...]" z naruszeniem w zakresie prawa żywnościowego. Podczas kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości, za które pełnomocnika firmy ukarano grzywną w drodze mandatu karnego w wysokości 500 zł. Ponadto, w trakcie wykonywania czynności kontrolnych przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzili naruszenie przepisów w zakresie oznakowania produktów pn. "[...], tj. art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 1, zał. XIII rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004. (Dz. Urz. UE. L 304 z dn. 22.11.2011 str. 18 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011"). Powyższe naruszenie polegało na nieprawidłowo zadeklarowanej wartości odżywczej produktu, w tym na zadeklarowaniu zawartości sodu w ww. produkcie zamiast zawartości soli oraz błędnie zastosowanej jednostki dla określenia ilościowej zawartości wit. B12, kwasu foliowego i biotyny (dotyczy produktu p.n. "[...]) oraz poprzedzeniu wykazu składników określeniem "skład" zamiast "składniki" lub innym zawierającym ten wyraz (dotyczy produktu p.n. "[...]). Z przebiegu ww. kontroli sporządzono protokół kontroli sanitarnej nr [...].

PWIS decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], nałożył na skarżącą na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1252, dalej: "u.b.ż.ż.") karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do prawidłowego określenia wysokości kary pieniężnej. Organ I instancji nie dokonał bowiem pełnej oceny okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie poszczególnych przesłanek wymiaru kary z art. 104 ust. 2 ustawy. GIS wskazał, że organ I instancji powinien wyraźnie odnieść się do każdej przesłanki wymiaru kary z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., konkretyzując ją w okolicznościach danej sprawy oraz wskazując, w jaki sposób wpłynęła ona na wymiary kary pieniężnej.

W dniu [...] września 2019 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia informacji dotyczących wielkości produkcji zakładu zarówno z chwili naruszenia prawa, jak i ponownego rozpoznawania sprawy oraz podania informacji od jakiego czasu prowadzona jest przez stronę działalność w branży sektora spożywczego, a także o liczbie zatrudnionych pracowników zarówno w 2015, jak i 2019 r. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że:

- rozpoczęła działalność w branży spożywczej w październiku 2010 roku;

- ilość osób zatrudnionych na pełen etat to jedna osoba zarówno w 2015 r. jak i 2019 r.;

- w 2015 r. obroty skarżącej wyniosły 5 721 021 zł, koszty 5 516 555,95 zł, a zysk wyniósł 161 847,36 zł;

- w 2019 r. obroty od stycznia do lipca włącznie wyniosły 3 078 542 zł, koszty 2 799 525,73 zł, a zysk wyniósł 224 306,43 zł.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., PWIS ponownie wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 5000 zł za popełnienie czynu polegającego na nieprzestrzeganiu wymagań w zakresie prezentacji suplementów diety pn.: "[...]" 7000 g i "[...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podziela stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co do podstaw nałożenia kary pieniężnej. Stwierdził, że w oznakowaniu produktu p.n. "[...]nieprawidłowo zadeklarowano wartość odżywczą, tj. podano kolejno: wartość energetyczną, zawartość białka, węglowodanów, w tym cukrów prostych, tłuszczów, w tym kwasów tłuszczowych nasyconych, błonnika pokarmowego oraz sodu, a następnie cholesterolu i składników mineralnych oraz witamin. Naruszało to określoną w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 formę i kolejność podania obowiązkowej informacji o wartości odżywczej. PWIS podkreślił również, że zawartość sodu należy podawać w gramach. Wskazując na art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poinformowano, że producent przy podawaniu zawartości kwasu foliowego, biotyny i witaminy B12 zastosował nieprawidłowe jednostki, tj. miligramy.

Organ I instancji w oznakowaniu produktu pn. "[...] stwierdził również następujące błędy:

- obok nazwy produktu nie umieszczono informacji, że zawiera substancje słodzące, co jest niezgodne z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1169/2011;

- nie wyróżniono w żaden sposób składników alergennych wymienionych w składzie produktu, co narusza art. 21 rozporządzenia nr 1169/2011;

- wbrew art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011 w tabeli wartości odżywczej nie podano procentowej realizacji zalecanego dziennego spożycia potasu i wapnia, podczas gdy dla tych składników mineralnych określono referencyjne wartości spożycia;

- w tabeli wartości odżywczej podano nieprawidłowe procentowe pokrycie zalecanego dziennego spożycia dla wszystkich witamin, niacyny, kwasu foliowego, kwasu pantotenowego i biotyny;

- naruszenie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez wyszczególnienie w tabeli wartości odżywczej zawartość tokoferolu, podczas gdy użycie ww. określenia mogło być mylące i niezrozumiałe dla konsumenta, który może nie kojarzyć go z witaminą E;

- w składzie zadeklarowano obecność zagęstników: gumy guar i gumy ksantanowej, podczas gdy, zgodnie z częścią C załącznika VII do rozporządzenia nr 1169/2011, prawidłowa nazwa dla tej kategorii dodatków do żywności to "substancja zagęszczająca".

Organ I instancji wskazał, że w przypadku produktu pn. "[...] wykaz składników poprzedzono określeniem "skład", mimo że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wykaz składników powinien rozpoczynać się lub być poprzedzony właściwym nagłówkiem, składającym się z wyrazu "składniki" lub powinien zawierać ten wyraz.

PWIS stwierdził ponadto błędy w oznakowaniu produktu pn. [...]:

- obok nazwy produktu nie umieszczono informacji, że zawiera substancje słodzące, co jest niezgodne z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1169/2011;

- w składzie zadeklarowano obecność kurkumy jako barwnika, podczas gdy w wykazie dozwolonych dodatków do żywności, o którym mowa w załączniku II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. L 354 z dnia 31.12.2008 ze zm., "rozporządzenie nr 1333/2008), nie występuje taka pozycja.

PWIS uznał, że skarżąca jako podmiot odpowiedzialny za oznakowanie ww. produktów naruszyła prawo żywnościowe w zakresie znakowania środków spożywczych poprzez nieprzestrzeganie wymogów zawartych w rozporządzeniu.

Organ I instancji podkreślił, że skarżąca była podmiotem odpowiedzialnym za oznakowanie produktów, co zostało wykazane podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2015 r., w związku z czym powinna stosować się do obowiązujących przepisów w każdym przypadku.

PWIS podkreślił, że w myśl art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 15, t. 6 str. 463 ze zm., "rozporządzenie nr 178/2002"), całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną produktu spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający produkt spożywczy do obrotu.

Organ I instancji powołując się na art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. oraz Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 179) wskazał, że maksymalny wymiar kary nałożony na skarżącą może wynieść 110 440 zł brutto.

Podkreślając obiektywny charakter odpowiedzialności uregulowanej w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz uwzględniając okoliczności przewidziane w art. 104 ust. 2, PPIS nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Organ I instancji stwierdził wysoki stopień szkodliwości czynu skarżącej przy jednoczesnym znacznym stopniu naruszenia obowiązujących przepisów prawa względem rozporządzenia nr 1169/2011. Podkreślił, że zakres naruszenia przepisów prawa powinien być zakwalifikowany jako znaczny, zwłaszcza że skarżąca działa w branży spożywczej od października 2010 r. zatem powinna znać wymogi zawarte w przepisach prawa żywnościowego w zakresie oznakowania produktów. Jednocześnie PWIS stwierdził, że przy ocenie stopnia zawinienia istotny jest również fakt, że skarżąca jest świadoma popełnionych naruszeń i podjęła kroki w celu ich wyeliminowania. Wskazał również, odnosząc się do dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym, że przed kontrolą przeprowadzoną [...] maja 2015 r. nie zostały odnotowane naruszenia przepisów prawa żywnościowego dotyczące znakowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych za które skarżąca byłaby karana. Odnosząc się do ostatniej z dyrektyw wymiaru kary tj. wielkości produkcji zakładu, PWIS stwierdził, że skarżąca prowadzi niedużą firmę – zatrudniającą na pełny etat jedną osobę, tym niemniej zyski, które osiąga (w 2015 r. – 161.847,36 zł i do lipca 2019 r. – 224.306,43 zł) wskazują, że zapłacenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, która stanowi 4,5 % jej maksymalnego wymiaru, jest w pełni możliwe i uzasadnione.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

GIS w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że maksymalny wymiar kary pieniężnej w badanej sprawie może wynieść maksymalnie 110.440 zł. Przytaczając art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślił, że nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu, a także prewencyjną, to jest powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości. Organ odwoławczy podzielił rozważania PWIS, dotyczące badania przesłanek z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., co do ustalenia wysokości kary pieniężnej. Wskazując na model przeciętnego konsumenta, funkcjonujący w obrocie oraz określony przez judykaturę stwierdził, że działanie skarżącej mogło narazić na szkodę konsumentów cierpiących na alergię.

Odpierając podniesiony przez skarżącą zarzut, co do wąskiego grona odbiorców przedmiotowych produktów oraz specyfiki rynku i ich przeznaczenia dietetycznego, GIS wskazał, że grono potencjalnych odbiorców przedmiotowych produktów jest szerokie, o czym świadczy m.in. fakt, że skarżąca w 2015 r. osiągnęła obroty w wysokości 5 721 021 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność uregulowania w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. ma obiektywny charakter, co obliguje do nałożenia kary pieniężnej w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w tym przepisie. W przypadku odpowiedzialności administracyjnej nie obowiązuje zasada odpowiedzialności na zasadzie winy – wystarczy samo naruszenie normy sankcjonowanej. Odnosząc się do argumentów skarżącej wskazano, że nawet gdy naruszenie prawa przez stronę nie osiągnęło znacznego skutku na rynku oraz wśród konsumentów, to organ zobligowany jest do wymierzenia kary pieniężnej. GIS podkreślił, że do wymierzenia kary w niniejszej sprawie tj. poniżej 5 % maksymalnego jej wymiaru, nie jest konieczne osiągnięcie znacznych skutków na rynku oraz wśród konsumentów.

GIS podzielił ocenę organu I instancji, co do oceny stopnia zawinienia oraz podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej. Wskazał, że okres prowadzenia działalności na rynku przez skarżącą oraz jej skala świadczą o tym, że skarżąca jest profesjonalistą i należy od niej wymagać przestrzegania i znajomości przepisów prawa żywnościowego.

W efekcie GIS uznał, że kara wymierzona w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, czyli w łącznej wysokości 5000 zł, jest karą adekwatną do ustalonego zawinienia, jak również odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. obrazę art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ich oceny w sposób sprzeczny ze wskazaniami wiedzy i zasadami doświadczenia życiowego, polegające na:

- błędnym przyjęciu, że stopień szkodliwości stwierdzonych nieprawidłowości w oznakowaniu produktów pn. "[...]" oraz "[...]" oraz zakres naruszenia przepisów prawa żywnościowego mają charakter znaczny,

- błędnym przyjęciu, że produkt pn. "[...] mógł stanowić zagrożenie dla konsumenta z uwagi na brak wyszczególnienia informacji o substancji alergennej na etykiecie produktu,

- błędnym przyjęciu, że niewłaściwie oznakowane produkty pn. "[...]" oraz "[...]" były dostępne dla szerokiego grona konsumentów;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. obrazę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieustalenia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia wskazanych przez GIS w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. nieustalenia, czy naruszenie przez skarżącego przepisów w zakresie znakowania żywności wywołało faktyczne skutki na rynku oraz wśród konsumentów, oraz pomimo niewyjaśnienia tych okoliczności we własnym zakresie przez organ odwoławczy, a ponadto pomimo braku poczynienia przez organ odwoławczy własnych ustaleń w zakresie stopnia winy skarżącego za naruszenie przepisów prawa żywnościowego;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 2 ustawy w zw. z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu skarżącej nieproporcjonalnie wysokiej kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania suplementów diety, nieadekwatnej do stopnia szkodliwości i zakresu naruszenia przepisów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przy ocenie przesłanki "zakresu naruszenia" zostały uwzględnione jakiekolwiek inne elementy poza "ilością naruszeń". Organy obu instancji pominęły więc i nie odniosły się do kwestii wagi poszczególnych naruszeń (charakteru i znaczenia naruszonych przepisów rozporządzenia nr 1169/2011, co powinno mieć podstawowy wpływ na ocenę przesłanki "zakresu" naruszenia. Co do zarzutu niewyróżnienia składników alergennych na etykiecie produktu skarżąca stanęła na stanowisku, że przeciętny konsument cierpiący na alergię na białko mleka krowiego jest osobą należycie poinformowaną, świadomie i uważnie sprawdzającą skład kupowanych środków spożywczych, ryzyko zetknięcia się przez nią z konkretną substancją alergenną wymienioną w składzie ww. produktu było w tym przypadku znikome.

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest ustaleń dotyczących tego, czy stwierdzone naruszenia w zakresie oznakowania obu środków spożywczych miały jakikolwiek faktyczny wpływ na rynek i konsumentów, choć na konieczność ich uwzględnienia zwracał uwagę GIS uchylając poprzednią decyzję organu I instancji.

Odpowiadając na skargę, GIS podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom postępowania, jak i przepisom materialnoprawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2020 r. wydana na podstawie (omyłkowo, jak należy przyjąć) art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c i art.. 104 u.b.ż.ż., utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2019 r. nakładającą na skarżącą 5000 zł kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w art. 7 ust.2, art. 18 ust. 1, art. 21, art. 30 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z załącznikami II,II, VII oraz XV rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L 304/18 z dnia 22 listopada 2011 r. dalej: "rozporządzenie 1169/2011":).

Nałożona kara dotyczyła oferowania do sprzedaży nieprawidłowo oznakowanych produktów pn. "[...] oraz "[...]".

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z woli ustawodawcy unijnego stosownie do art. 3 rozporządzenia nr 1169/2011 podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etnicznych.

Zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1169/2011 każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Z kolei art. 7 ust. 1a rozporządzenia stanowi, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może być wprowadzać konsumenta w błąd. Ponadto środki spożywcze wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej muszą być oznakowane w języku polskim, a sposób oznakowania musi być zrozumiały dla przeciętnego konsumenta, (por. Znakowanie, prezentacja, reklama żywności. Komentarz praktyczny do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011; Wyd. Wolters Kluwer Polska 2018 r. red. nauk. A. Szymecka - Wesołowska).

W jaki sposób wymagana informacja winna być podana wskazuje art. 21 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29).

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca naruszyła przepisy o znakowaniu środków spożywczych, a naruszenie to polegało na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych nieprawidłowo oznakowanych.

Naruszenie to zostało ujawnione i udokumentowane w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Ustaleń poczynionych podczas kontroli skarżąca nie zakwestionowała, a wynikało z nich, że w oznakowaniu produktu: "[...] nieprawidłowo zadeklarowano wartość odżywczą, tj. podano kolejno: wartość energetyczną, zawartość białka, węglowodanów, w tym cukrów prostych, tłuszczów, w tym kwasów tłuszczowych nasyconych, błonnika pokarmowego oraz sodu, a następnie cholesterolu i składników mineralnych oraz witamin. Ponadto, przy podawaniu zawartości kwasu foliowego, biotyny i witaminy B12 producent zastosował nieprawidłowe jednostki, tj. miligramy (mg), podczas gdy art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 przewiduje, że zawartości kwasu foliowego, biotyny i witaminy B12 należy podawać w mikrogramach. Równocześnie obok nazwy ww. produktu nie umieszczono informacji, że zawiera substancje słodzące, co jest niezgodne z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1169/2011; nie wyróżniono w żaden sposób składników alergennych wymienionych w składzie produktu np. koncentratu białek mlecznych, nie podano procentowej realizacji dziennego spożycia potasu i wapnia. Podano nieprawidłowe procentowe pokrycie zalecanego dziennego spożycia dla wszystkich witamin, tj. witaminy E, BI, B2, B6, BI2, C, niacyny, kwasu foliowego, kwasu pantotenowego i biotyny. W tabeli wartości odżywczej produktu wyszczególniono zawartość tokoferolu, co mogło być mylące i niezrozumiałe dla konsumenta, który może nie kojarzyć go z witaminą E. Wreszcie w składzie produktu "[...] zadeklarowano obecność zagęstników: gumy guar i gumy ksantanowej, podczas gdy, prawidłowa nazwa dla tej kategorii dodatków do żywności to "substancja zagęszczająca".

W przypadku natomiast produktu "[...] stwierdzono błędy w postaci nieumieszczenia informacji, że zawiera substancje słodzące. Zadeklarowano obecność barwnika: kurkumy, podczas gdy w wykazie dozwolonych dodatków do żywności taka pozycja nie występuje.

Należy podnieść, że zarówno przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jak i przepisy krajowe o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz o państwowej inspekcji sanitarnej mają charakter przepisów imperatywnych (bezwzględnie wiążących) oraz przepisów obligatoryjnych (mandatoryjnych), a nie przepisów fakultatywnych. Wskazane regulacje bardzo szczegółowo, wręcz drobiazgowo, określają, jakie informacje powinny być zamieszczone w odniesieniu do poszczególnych środków spożywczych, w tym suplementów diety. Ani producent omawianych środków, ani też organy inspekcji sanitarnej nie są wyposażone w tym przypadku we władzę o charakterze uznaniowym (dyskrecjonalnym), która pozwalałaby na swobodne rozstrzyganie, czy przewidziany w przepisach wymóg koniecznie musi być zastosowany, czy też nie, albo czy określona reakcja organów inspekcji sanitarnej musi być podjęta, czy nie. Skarżąca jako podmiot profesjonalny, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji i dystrybucji suplementów diety nie może oczekiwać od organu inspekcji sanitarnej zmiany sposobu działania przewidzianego w przepisach, ani prowadzić z organem negocjacji w odniesieniu do sposobów zastosowania omawianych przepisów.

Skutkiem dokonania przez organ ustaleń w zakresie nieprzestrzegania przez skarżącą wymagań w zakresie znakowania oferowanych do sprzedaży środków spożywczych był obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Z kolei art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. przewiduje, że wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Ponadto, zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Użycie w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. sformułowań "kto nie przestrzega wymagań (...), podlega karze" zobowiązuje uprawniony organ do nałożenia takiej kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach.

Szczególnego zaznaczenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny, tj. naruszenie wymagań prawa żywnościowego. Obowiązek taki jest zgodny z celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż oraz jest niezależny od wykonania nałożonego przez organ obowiązku usunięcia uchybienia. Tym samym w ocenie Sądu nawet jeśli skarżąca nie działała w sposób zamierzony i niezwłocznie podjęła kroki mające na celu wykluczenie zaistnienia podobnej sytuacji w przyszłości, to nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie, jeżeli zostało ono stwierdzone przez organ.

Zastosowanie powołanego przepisu jest zatem obligatoryjne w każdym przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, co niewątpliwie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie i czego zasadniczo skarżąca nie kwestionuje.

Skarżąca nie zgadza się natomiast z wysokością kary stojąc na stanowisku, że nieprawidłowości w oznakowaniu środków spożywczych odnoszą się do kwestii "stosunkowo bagatelnych", wobec czego nałożona kara w wysokości 5000 zł jest nieproporcjonalnie wysoka.

Sąd takiej oceny nie podziela. Zgodnie z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona kara powinna pełnić funkcję represyjną, tzn. stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą – zapobiegającą podobnym naruszeniom w przyszłości. Nie można zarzucić Wojewódzkiemu Inspektorowi, że nałożył na skarżącą karę pieniężną z naruszeniem zasad proporcjonalności lub bez uwzględnienia stopnia naruszenia przepisów. Przeciwnie, należy przyjąć, że nałożona kara ma bardziej charakter symboliczny niż represyjny w ścisłym tego słowa znaczeniu i że została faktycznie nałożona z uwzględnieniem szczegółowych okoliczności sprawy. Ustalając wysokość kary organ I instancji uwzględnił przesłanki, o których mowa w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu i wielkość produkcji zakładu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że rozpoznając ponownie sprawę i realizując wytyczne z decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lipca 2019 r. PWIS dysponował szerszym materiałem dowodowym, prawidłowo ustalając w efekcie stopień szkodliwości jako wysoki. Rację ma bowiem organ, że liczba stwierdzonych naruszeń występujących w sprawie miała wpływ na zakres naruszenia w ten sposób, że należało ocenić go jako znaczny. Również negatywny wpływ na ocenę stopnia szkodliwości czynu ma fakt, że produkt pn. "[...] mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumenta, gdyż w jego oznakowaniu nie zostały w żaden sposób wyróżnione składniki alergenne wymienione w składzie produktu, jak koncentrat białek mlecznych. Bez wątpienia niepodanie tej informacji na etykiecie mogło stanowić ryzyko dla zdrowia konsumentów, którzy mają prawo oczekiwać, że informacja zawiera niezbędne dane i nie wprowadza w błąd. To, że oba zakwestionowane środki spożywcze są, jak twierdzi skarżąca specyficznymi produktami o ściśle określonym przeznaczeniu dietetycznym, nie zmienia oceny, że ich nabywcami może być nieograniczony krąg osób, nie tylko tych którzy uprawiają sporty siłowo - wytrzymałościowe. Nabycie tych środków nie jest przecież w żaden sposób reglamentowane. O szerokim gronie potencjalnych nabywców zakwestionowanych produktów mogą świadczyć wysokie obroty osiągnięte przez skarżącą w 2015 r. (5.721, 021 zł).

Kara w wysokości 5000 zł została wymierzona w dolnej granicy ustawowego zagrożenia tj. poniżej 5% maksymalnego wymiaru kary zważywszy, że maksymalny jej wymiar mógłby wynieść 110.440 zł, jako pięciokrotna wartość zakwestionowanej ilości produktów pn. "[...] i "[...]. Nie ma zatem powodów do kwestionowania jej adekwatności do stopnia zawinienia i istotności naruszenia. Rację ma również organ, że do wymierzenia kary w tej wysokości nie jest konieczne osiągnięcie znacznych skutków na rynku oraz wśród konsumentów. Trudno natomiast zarzucić organom, że przy wymierzaniu kary nie zbadały faktycznego wpływu stwierdzonych naruszeń na konsumentów np. nie przeprowadziły dowodu z ich zeznań, co w ocenie Sądu byłoby po prostu niemożliwe do wykonania, powodowałoby obstrukcję postępowania i nadmierne jego koszty.

Dlatego też zdaniem Sądu sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. w zw. z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 187/2002 nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dostrzega także zarzucanego naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności.

Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zamiast przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powołano art. 138 § 2 k.p.a. W osnowie przy tym zawarto rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Tym niemniej mimo rozbieżności między podstawą prawną, a osnową decyzji jej uzasadnienie odpowiada treści rozstrzygnięcia, co pozwala przyjąć, że uchybienie to nie ma wpływu na byt prawny kontrolowanego aktu prawnego.

Ze wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).