Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c, art. 135,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1, ust. 2, par. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] września 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy G. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 2

w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "ustawa o planowaniu" bądź "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku E. H., dalej: "skarżąca", "strona", zarejestrowanego w dniu 28 października 2019 r., odmówił ustalenia na jej rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie S., w gminie G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na przeprowadzenie analizy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie" oraz uwzględnienie stanowiska z pisma strony z dnia 28 kwietnia 2020 r. stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyznaczonym obszarze analizy występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa istniejących siedlisk rolnych, a także zabudowa historyczna obejmująca typowe zagrody składające się z budynków mieszkalnych i gospodarczych. Organ dodał, że siedlisko na działce nr [...] powstało współcześnie i składa się tylko z budynku mieszkalnego.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że w obszarze analizy nie jest zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zatem nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę, a w każdym przypadku

o zakwalifikowaniu funkcji istniejącej zabudowy do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub do zabudowy zagrodowej kluczowym kryterium musi być status formalno-prawny tej zabudowy, a nie wyłącznie cechy typologiczne i architektoniczne budynków, które mogą być nawet identyczne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że przeprowadzona analiza posiada istotne błędy, które mylnie prowadzą do konstatacji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie S.. Strona wskazała, że odwołanie dotyczy wyznaczonego obszaru analizy nie odpowiadającego uwarunkowaniom układu ruralistycznego wsi S. oraz błędnego określenia funkcji zabudowy na działce nr [...] (prawidłowo - jak wynika z odniesienia się strony w odwołaniu i skardze do zabudowy na działce sąsiedniej i aktualnych danych z geoportalu krajowego wskazujących na brak zabudowy na działce nr [...] i jej sąsiedztwa z działką strony - działka nr [...]: dopisek WSA). Strona argumentowała, że S. to historycznie wieś ulicowa, przy której budynki zlokalizowane były jedynie wzdłuż drogi głównej. Wnioskowana działka leży przy tej samej drodze, a droga wewnętrzna, z której ma się odbywać obsługa nieruchomości jest historyczną drogą przedwojenną. Zdaniem strony trudno więc uznać, że lokalizacja zabudowy w planowanym miejscu narusza ład przestrzenny bardziej, niż wydawane obecnie decyzje i pozwolenia na budynki mieszkalne w drugiej, trzeciej, a nawet czwartej linii zabudowy od drogi głównej.

Dalej odwołująca się stwierdziła, że błędnie ustalono, że nie ma możliwości ustalenia kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji, gdyż w analizie błędnie wskazano na funkcję budynku na działce nr [...] posługując się niezdefiniowanym

w polskim prawie pojęciem "siedliska", by ostatecznie na mapie określić funkcję tego budynku jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Strona podniosła, że zabudowa zagrodowa powinna pełnić dwie funkcje: miejsca zamieszkania rolnika

i miejsca jego pracy, a obok budynków mieszkalnych powinny ją tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i inne obiekty potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odwołująca się wskazała również, iż stanowiąca przedmiot inwestycji nieruchomość została nabyta przez jej przedwcześnie zmarłego męża posiadającego kwalifikacje rolnicze i prowadzącego gospodarstwo rolne, a jej jako żonie rolnika odmówiono w sposób niezrozumiały jakiejkolwiek możliwości zasiedlenia nabytej przez męża nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., (w znajdującym się w aktach organu II instancji egzemplarzu decyzji w dacie ręcznie wpisano miesiąc wrzesień, podczas gdy wobec oświadczenia skarżącej popartego kserokopią decyzji i z akt organu I instancji wynika, że doręczono egzemplarze decyzji z datą sierpniową – dopisek WSA), nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

i stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji stwierdzając, że nie spełnia ona przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. W stanowiącej załącznik do decyzji analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu organ wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jedyną zabudową występującą w obszarze analizowanym są obiekty, w tym mieszkalne, w zabudowie zagrodowej, a co za tym idzie, organ I instancji uznał, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5.

Kolegium wskazało, że analiza dokumentów zebranych w toku postępowania,

w tym w szczególności analiza poczynionych przez organ pierwszej instancji

i utrwalonych w załączniku opisowym do decyzji ustaleń oraz dokumentów złożonych przez stronę wraz z odwołaniem prowadzi do konkluzji, iż ustalenia te wbrew twierdzeniom odwołującej się odzwierciedlają stan faktyczny podlegających analizie nieruchomości, a w związku z tym są zgodne z przepisami ustawy o planowaniu. Organ pierwszej instancji dokonał analizy zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy. Stwierdził, że obiekty budowlane zlokalizowane w tym obszarze posadowione są na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem B-R, co oznacza że są to grunty rolne zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej. Organ pierwszej instancji ocenił zatem, iż brak jest kontynuacji funkcji planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizy.

Organ odwoławczy podzielił pogląd, iż zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Ta ostatnia stanowi bowiem szczególny rodzaj zabudowy służącej przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, zaś grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Istnienie zatem tylko takiej zabudowy uniemożliwia, w ocenie Kolegium, wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, bowiem nie będzie jej kontynuacją, zaś zamieszkiwanie w pobliżu siedlisk rolniczych nie będzie bezkolizyjne dla przyszłych mieszkańców ze względu na hałas, czy nieprzyjemne zapachy wiążące się z koniecznością nawożenia gruntów. Posadowiona na analizowanym obszarze zabudowa zagrodowa determinuje zatem rodzaj nowej zabudowy z punktu widzenia dobrego sąsiedztwa.

Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie natomiast do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Zgodnie z § 2 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Działka inwestycyjna oznaczona jest na mapie oraz w wypisie z ewidencji gruntów symbolem "R", który zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów

i budynków (Dz. U. poz. 1390) stanowi grunty orne. Jednocześnie, zgodnie z lit. e) tego samego przepisu, symbolem Br oznaczone są grunty rolne zabudowane. Organ odwoławczy uznał więc, że sąsiednia względem terenu inwestycji działka oznaczona symbolem Br-R stanowi grunt rolny zabudowany. Jednocześnie zgodnie

z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, kategoria budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje m.in. domy mieszkalne w gospodarstwach rolnych. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że na gruntach rolnych zabudowanych (Br-R) możliwa jest zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (mj).

Ponadto organ II instancji wskazał, iż zabudowa nieruchomości na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej oznaczona została symbolem "g", co zgodnie z katalogiem obiektów i znaków umownych oznacza budynek gospodarstwa rolnego, to jest to zabudowa budynkami gospodarstw rolnych, a wobec tego powinna ona być uznana za zabudowę rolną. Na tej podstawie stwierdził, że użytkowanie rolnicze jest sposobem użytkowania tych budynków "deprymującym" ustalenie dotyczące ich funkcji. Czyli funkcja zabudowy oznaczonej jako budynek gospodarstwa rolnego pełni funkcję rolniczą. Na działkach sąsiednich występuje ponadto zabudowa mieszkaniowa oznaczona symbolem mj. Tym samym na działkach sąsiednich występuje zabudowa siedliskowa (budynków mieszkalnych i gospodarczych w rolnictwie).

Kolegium stwierdziło, że nie można uznać za niemożliwe usytuowanie zabudowy mieszkaniowej rolnika w oderwaniu od zabudowy gospodarczej prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Nie jest bowiem niemożliwe posiadanie gospodarstwa rolnego wraz z obsługującymi je zabudowaniami w innym miejscu, aniżeli miejsce zamieszkania rolnika. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji zobowiązany jest do zweryfikowania, czy wnioskodawca uprawniony jest do prowadzenia gospodarstwa rolnego i czy takie posiada, zatem możliwa jest realizacja w ramach zabudowy zagrodowej wyłącznie budynku mieszkalnego, czy odwrotnie - wyłącznie zabudowań gospodarczych.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż na żadnej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej nie występuje funkcja mieszkaniowa dla której planowana zabudowa mogłaby stanowić kontynuację w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Nie zostały więc spełnione łącznie wszystkie warunki konieczne dla ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. H. zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.,

a w rezultacie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie skarżącej naruszenie ww. przepisów proceduralnych i prawa materialnego wynika w sprawie z wyznaczenia obszaru analizy nieodpowiadającego uwarunkowaniom układu ruralistycznego wsi S., błędnego określenia funkcji zabudowy na działce nr [...], poprzez oparcia faktycznego sposobu użytkowania działki jedynie o klasyfikację gruntu w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, w ocenie strony, Kolegium nie odniosło się do podnoszonych przez nią argumentów odnośnie zasięgu obszaru analizowanego rozdzielając zamieszkałą przez 32 osoby wieś, na fragmenty i bez odniesienia się do historycznego kształtu i struktury wsi, zaznaczając, że co do działek na omawianym terenie wydawane są dowolnie decyzje w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co podważa zaufanie do organów władzy. Ponadto, w ocenie strony, Kolegium nie odniosło się do braku dowodów na uznanie zabudowy na działce sąsiedniej ([...]) za zabudowę użytkowaną rolniczo uznając, że klasyfikacja gruntów i stan formalno-prawny jest dowodem wystarczającym.

Powołując się na definiowane w orzecznictwie sądowym znaczenia pojęcia zabudowa zagrodowa i na tej podstawie formułując własne wnioski skarżąca zaznaczyła, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma faktyczne użytkowanie terenu (art. 37 ust. 1 i 11, art. 87 ust. 3a u.p.z.p.). Tak więc sposób zagospodarowania i jego faktyczne użytkowanie, jej zdaniem, decyduje o ustaleniu funkcji.

W ocenie skarżącej analiza funkcji i cech zabudowy nie wyjaśnia z jakiego powodu pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] oznaczony na mapie geodezyjnej jako "mj" uznano za zabudowę zagrodową, którą zgodnie z orzecznictwem musi tworzyć zespól budynków mieszkalnych i gospodarczych. Analiza nie wskazuje również, na podstawie jakich przesłanek wywnioskowano, że odbywa się na tej działce produkcja rolna i na czym ona polega. Nie przedstawiono żadnych dowodów że właściciel działki [...] prowadzi jakąkolwiek działalność rolniczą. Nie wyjaśniono w jaki sposób i na podstawie czego określono, wymagany przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu. Bezwzględnie należy uznać, że ani sposób użytkowania wspomnianego budynku, ani sposób zagospodarowania działki nr [...], nie pozwala na stwierdzenie, że nie jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. stanowiącym m.in. replikę do odpowiedzi organu na skargę skarżąca przedstawiła polemikę do ww. stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek

w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie do końca z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. odmawiającą E. H. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie S., w gminie G..

Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy orzekające organy wskazały na brak kontynuacji istniejącej funkcji w obszarze analizowanym przez planowaną zabudowę, powołując się na nieistnienie w tym obszarze funkcji tożsamej

z funkcją planowanej inwestycji. Tym samym organy nie rozważały możliwości uznania funkcji planowanej inwestycji za "uzupełniającą" funkcje istniejące w obszarze analizowanym. SKO dodatkowo wskazało, że podziela pogląd, iż zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Ta ostatnia stanowi bowiem szczególny rodzaj zabudowy służący przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, zaś grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W ocenie Kolegium istnienie zatem tylko takiej zabudowy uniemożliwia wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, bowiem nie będzie jej kontynuacją, zaś zamieszkiwanie w pobliżu siedlisk rolniczych nie będzie bezkolizyjne dla przyszłych mieszkańców ze względu na hałas, czy nieprzyjemne zapachy wiążące się z koniecznością nawożenia gruntów. Posadowiona na analizowanym obszarze zabudowa zagrodowa, determinuje zatem rodzaj nowej zabudowy z punktu widzenia dobrego sąsiedztwa.

Z kolei skarżąca uważa, że organy posługując się niezdefiniowanym w polskim prawie terminem "siedlisko" błędnie uznały, że nie ma możliwości ustalenia kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji, pomimo że miało to istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle konstytuującego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy stanowią podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizy, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w ustawie o planowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość bądź niejasność oznacza istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wadliwość analizy niewątpliwie może wynikać z nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, gdyż wielkość obszaru analizy warunkuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych lub nie wszystkich nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego wokół, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego obszaru, z każdej strony tej działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w tym przepisie norm minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki inwestycyjnej, liczona od jej granic), jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba zachodzi, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. W takiej sytuacji występuje potrzeba włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych, a nie ich części. Ma to istotne znaczenie dla wyników analizy, gdy granica obszaru analizowanego przebiega przez działki, które są zabudowane, a więc zawierające parametry i funkcje objęte analizą zasady dobrego sąsiedztwa. To natomiast oznacza, że nie zawsze odległość granic wyznaczanego wokół działki inwestycyjnej obszaru, będzie z każdej strony działki taka sama. Niemniej od wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia minimalnych odległości od granic działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

W treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w terenie przyległym w odległości 152m - tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (50,5m). Nie wskazano jednak czy obszar ten jest wystraczający do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, dalej "analiza", stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji. Ponadto granice obszaru analizowanego we wskazanych wymiarach nie zostały w pełni zaznaczone w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej wyników analizy sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Część graficzna wyników analizy, ze względu na swój rozmiar, nie obrazuje, że w sprawie wyznaczony został obszar analizowany w kształcie okręgu, z uwzględnieniem działek geodezyjnych po ich obrysie. W analizie wymienia się (w lit. C pkt 1) działki, które stanowią teren zabudowany, wskazując że w wyznaczonym obszarze analizy występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa istniejących siedlisk rolnych, zlokalizowana na działkach nr [...],[...],[...]. Natomiast na działce nr [...],[...] ma być zlokalizowana zabudowa historyczna obejmująca typowe zagrody składające się z budynków mieszkalnych i gospodarczych. Z kolei odnośnie siedliska na działce nr [...] uznano, że powstało współcześnie i składa się tylko z budynku mieszkalnego. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w stanowiącej jej załącznik części tekstowej wyników analizy oraz w znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji samej analizie nie wyjaśniono i nie omówiono, czy, z jakiej przyczyn i jakie działki, w korelacji z załącznikiem graficznym, uwzględniono w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie wskazano też czy, uwzględniając część działek, które powinna przecinać linia okręgu, przejęto do analizy całą powierzchnię tych działek, czy jedynie część objętą linią okręgu, jak też czy uwzględniono całą czy część powierzchni zabudowy tych działek i wszystkie występujące na nich obiekty budowlane.

Na podstawie treści decyzji organu I instancji, wyników analizy oraz samej analizy nie da się w sposób jednoznaczny określić czy w sprawie uwzględniono, czy też nie i to w sposób prawidłowy wszystkie obiekty na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach.

Poza tym, wobec braku możliwości stwierdzenia na podstawie załącznika graficznego dołączonego do decyzji organu I instancji wyznaczenia w sprawie granic obszaru analizowanego w kształcie okręgu, którego linia przecina zabudowane bądź niezabudowane działki geodezyjne, a także brak wskazania parametrów działek objętych analizą (wielkości powierzchni tych działek oraz wielkości powierzchni zabudowy lub jej braku) tym bardziej czyni niejasną i niepoddającą się kontroli sporządzoną w sprawie analizę i jej wyniki. Dodatkowo okoliczności te były wadliwie zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym.

Wszystkie wskazane powyżej względy, prowadzą do wniosku, że sporządzona

w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma zasadnicze wady, jest niejasna

i nie poddaje się kontroli. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie i ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób niewłaściwy czy niejasny oraz ustalenie parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca funkcja i zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres i wagę okoliczności faktycznych, które są niejasne w sprawie, koniecznym było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag dotyczących obowiązku organu wyznaczenia w sposób prawidłowy - a więc na załączniku graficznym z w pełni zaznaczonym obszarem analizowanym, do tego obejmującym całe działki ewidencyjne obszaru analizy oraz sporządzenia poddającej się kontroli, jasnej, nie budzącej wątpliwości co do przyjętych parametrów istniejącej zabudowy i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W związku z tym, iż dopiero sporządzenie prawidłowej i niebudzącej wątpliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej zarówno w zakresie wyznaczonego i przyjętego obszaru analizy, jak i w efekcie występujących w nim parametrów i funkcji zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu, może stanowić podstawę oceny czy w sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, przedwczesnym w sprawie było – ze względu na wyszczególnione niejasności przyjętego obszaru analizy - odnoszenie się przez Sąd do zarzutów i argumentacji skargi dotyczących kwestii spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

Niemniej wyjaśnić należy, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Na kanwie tej sprawy Sąd podziela powołany przez skarżącą pogląd prawny, a sformułowany przez tut. Sąd w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 844/18, zgodnie z którym dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niezbędne jest zapewnienie ustaleń, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym oraz że w przypadku domów jednorodzinnych brak jest takich właśnie cech. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza w analizie urbanistycznej, brak dostatecznych ustaleń w tym przedmiocie, zwłaszcza w odniesieniu do działki nr [...]. W szczególności z materiałów tych nie wynika, czy i jakie konkretnie budynki i o jakim przeznaczeniu znajdują się na działkach o oznaczonych numerach w zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanych w całym obszarze analizowanym. Jest to istotne by w sprawie skarżąca nie miała wątpliwości, że przy uznaniu, że wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki w sprawach II OSK 582/08, IV SA/Wa 1555/08) nie da się wykazać, że warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. Ponadto z analizy i dostępnej części załącznika graficznego wynika, że zabudowana jest jedynie działka nr [...], a jednocześnie ze zdjęć załączonych do załącznika graficznego do decyzji można wnosić, że na działce nr [...] oprócz domu nie znajdują się zabudowania gospodarcze.

Przy czym pamiętać należy, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1068/17).

Niezależnie od powyższego za niezrozumiałą, ale zarazem niestanowiącą istotnego naruszenia procedury administracyjnej, w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd uznaje, sygnalizowaną przez skarżącą, zmianę przez SKO w S. przejawiającą się w ręcznym naniesieniu miesiąca wydania decyzji w miejsce sierpnia - wrzesień na egzemplarzu decyzji znajdującym się w przedłożonych Sądowi aktach drugoinstancyjnych, bez skorzystania ze sprostowania w drodze postanowienia, podczas gdy z oświadczenia skarżącej popartego kserokopią otrzymanej decyzji i z akt organu I instancji wynika, że rozdystrybuowano decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Podsumowując należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz ustalenia w nich zawarte muszą poddawać się kontroli zarówno strony, organu II instancji jak i Sądu, zatem sama analiza zawierająca szczegółowe i niebudzące wątpliwości dane dotyczące funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu musi w takiej sytuacji znajdować się w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy, nie dostrzegając z urzędu wad w zaskarżonym akcie innych niż wskazane wyżej oraz uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdzając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których wymieniono niejasności i wadliwości sporządzonej analizy powiązane z czytelnością jej części graficznej, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. O kosztach Sąd orzeknie w odrębnym postanowieniu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).