Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1390/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, 5, 4, 10, 13, 22, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] W. z [...] lipca 2016r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Wójt [...] W., działając na podstawie art. 2 pkt 11, 16, art. 4, art. 5, art. 22, art. 28 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].04.2016 r., orzekł o odmowie przyznania J. C. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci A. C. i K. C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest ojcem trojga dzieci: Z. C., A. C. oraz K. C., natomiast wymienione przez stronę we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w składzie rodziny – córki: Z. i A. C. są jego córkami z pierwszego małżeństwa, nad którymi wnioskujący o przyznanie świadczenia nie sprawuje opieki naprzemiennej z matką dzieci, gdyż opieka taka nie została ustanowiona orzeczeniem sądu. Jak ustalono, w wyroku rozwodowym, ani też w postanowieniach sądu dotyczących ustalenia kontaktów z dziećmi, sąd nie orzekł o tym, że opieka nad dziećmi będzie sprawowana przez oboje rodziców naprzemiennie. Ustalono wyłącznie terminy spotkań jako zabezpieczenie kontaktów ojca z dziećmi. Opiekę poza ustalonymi terminami sprawuje matka.

W związku z powyższym nie została spełniona przesłanka uprawniająca stronę do wpisania do składu rodziny nie zamieszkujących wspólnie z rodziną wnioskodawcy - córek Z. i A. C.. W skład rodziny wnioskodawcy wchodzi tylko syn K..

W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. zwrócił uwagę, że sąd w wyroku rozwodowym powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom i zdaniem strony rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej i kontaktach, przesądza o opiece nad dzieckiem.

Poinformował ponadto, że swoje córki znacznie wspiera finansowo poprzez płacenie alimentów; córki spędzają z nim wakacje i ferie oraz inne okresy wolne od szkoły i wówczas są na jego utrzymaniu i wnosi o uwzględnienie tych okoliczności oraz zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanych świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z załączonego do akt sprawy wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] maja 2011 r. o rozwiązaniu małżeństwa J. C. i J. C., córki strony Z. i A. C. zamieszkują wraz z matką, zatem miejscem zamieszkania dzieci Z. i A. C. - jest każdorazowo - miejsce zamieszkania matki, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi, sąd powierzył obojgu rodzicom.

Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego zdaniem Kolegium wynika, że J. C. tworzy rodzinę wraz z żoną i ze wspólnie z nimi zamieszkującym i pozostającymi na ich utrzymaniu synem - K. C..

Organ wskazał, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definiują pojęcie rodziny w art. 2 pkt 16 stanowiąc, że - oznacza to odpowiednio, następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Z powyższego, zdaniem Kolegium wynika krąg osób wchodzących w skład rodziny, który został przez ustawodawcę określony w formie katalogu zamkniętego. W przypadku rodziców rozwiedzionych dziecko zalicza się do członków rodzin obydwojga rodziców tylko w sytuacji, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców tj. orzeczeniem w którym opieka rodzicielska będzie wykonywana w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców, w powtarzających się okresach.

W opisywanej sprawie okoliczność, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] maja 2011 r. rozwiązano małżeństwo wnioskodawcy i w wyroku tym, ani też w kolejnych postanowieniach regulujących sposób kontaktowania się z dziećmi nie orzeczono o opiece naprzemiennej nad jego córkami, a powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom, w ocenie organu II instancji nie przesądza (jak twierdzi strona) o orzeczeniu o opiece naprzemiennej i skutkuje tym, że do składu rodziny wnioskodawcy dla potrzeb ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, nie można zaliczyć jego dwóch córek z pierwszego małżeństwa, które stanowią rodzinę wraz ze swoją matką, z którą zamieszkują i pozostają na jej utrzymaniu.

Odnosząc powołane wyżej przepisy do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, Kolegium stwierdziło, że skoro córki strony: Z. i A. zamieszkują z matką, która sprawuje nad nim faktyczną opiekę, a wyrok rozwodowy nie orzeka o opiece naprzemiennej nad dziećmi, dlatego brak jest podstaw prawnych do traktowania syna K. C. jako kolejnego dziecka strony i przyznania świadczenia wychowawczego.

W skardze do sądu J. C. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości; uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta [...] W. nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazanej wyżej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), poprzez błędną jego wykładnię, a polegający na uznaniu, że córki skarżącego z pierwszego małżeństwa - Z. i A. C. - nie należą do rodziny skarżącego, podczas gdy katalog osób zaliczanych do rodziny jest zamknięty i wprost wymienia on "małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia", a jednocześnie zamknięty katalog osób, których do rodziny się nie zalicza, wymienia jedynie dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, dziecko pozostające w związku małżeńskim, a także pełnoletnie dziecko posiadające własne dziecko,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 16 oraz art. 4 ustawy z dnia z lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), poprzez dokonanie błędnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami prawidłowego rozumowania oraz racjonalności ustawodawcy wykładni pojęcia "opieka naprzemienna", która zdaniem organu, miałaby polegać na wykonywaniu opieki rodzicielskiej w ten sposób, ze dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach, co w konsekwencji skutkowało odmówieniem skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci A. i K. C., podczas gdy prawidłowa wykładnia owego pojęcia prowadzi do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na mocy art. 4 ww. ustawy.

Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zdaniem skarżącego przewiduje, iż w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Tym samym, za kluczową w przedmiotowej sprawie uznać należy kwestię rozstrzygnięcia właściwego rozumienia "opieki naprzemiennej". Przy dokonywaniu analizy owego znaczenia, należy mieć na uwadze obecnie panujące tendencje ustawodawcze, które także przyświecały projektodawcom wspomnianej wyżej ustawy. Owo sformułowanie (opieki naprzemiennej) jest w polskim systemie prawnym stosunkowo nowe i nie weszło jeszcze na dobre w świadomość społeczną.

Postulowany obecnie prymat orzekania tzw. opieki naprzemiennej, zdaniem skarżącego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści wskazywanej ustawy, która z kolei zdaje się jednocześnie nie oddawać w pełni realiów rzeczywistego sprawowania opieki nad dziećmi przez rodziców żyjących w rozłączeniu "na zmianę", przy czym przesłanką orzeczenia opieki naprzemiennej jest posiadanie przez oboje rodziców pełnej władzy rodzicielskiej. Nie wynika ona wprawdzie wprost z przepisów prawa, ale też nic w tym dziwnego, gdyż opieka naprzemienna nie została expres verbis uregulowana w prawie polskim. Otóż, jeśli zważyć na to, że powierzenie naprzemiennej pieczy jest przesądzeniem o fragmencie władzy rodzicielskiej (a mianowicie o jej elemencie jaki stanowi piecza nad osobą dziecka, a ta służy jedynie w przypadku pełnej władzy rodzicielskiej i jest jej jądrem), wniosek taki zdaniem strony skarżącej musi być oczywisty.

W przedmiotowej sprawie jak podkreślił skarżący, zarówno jemu, jak i matce jego dwóch córek, przysługuje pełna władza rodzicielska, natomiast literalne rozumienie pojęcia "piecza naprzemienna" nie przystaje do rzeczywistości i nie uwzględnia stanów faktycznych, gdy rodzice żyjący w rozłączeniu uzyskali orzeczenie o sposobie sprawowania opieki, jeszcze przed postulowaniem orzekania "pieczy naprzemiennej" co do zasady.

Zdaniem skarżącego rację przyznać należy organom obu instancji, że nie została opracowana dotychczas żadna legalna definicja pojęcia "opieki naprzemiennej", lecz wyjaśnienia tegoż szukać należy w poglądach doktryny i praktyce orzeczniczej, jednak organy obu instancji zdają się nie dostrzegać, iż "opieka naprzemienna" nie jest pojęciem jednolicie rozumianym i wcale nie oznacza matematycznej połowy czasu spędzanego z dzieckiem, a nawet Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie używa dosłownie pojęcia pieczy naprzemiennej, ale można się jej dopatrywać w zmienionym art. 58 § 1 lit. a) K.r.o., który stanowi m.in. że sąd (...) rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem (...). Ponadto do kodeksu postępowania cywilnego wprowadzono przepisy, które dają możliwości mieszkania dziecka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Dziecko powinno mieć również u każdego z rodziców swój pokój i rzeczy codziennego użytku, co w przypadku skarżącego ma miejsce.

Skarżący podkreślił, że nie tylko zapewnił osobne pokoje dla córek i syna, ale też córki mają u niego pełną garderobę uzupełnianą w związku z wiekiem córek, pomoce naukowe, książki, zabawki, komputery, rowery, hulajnogi itp. Oczywiście skarżący co miesiąc łoży na ręce matki alimenty w odpowiedniej kwocie pieniężnej.

Skarżący wskazał również na wypowiedź wiceministra rodziny, pracy i polityki społecznej, B. M., w której tłumaczy on, że jeśli chodzi o sposób ustalania, kto ma prawo do świadczenia w przypadku rodziców żyjących w rozłączeniu działa zasada tzw. dwóch kotwic. "Jedna jest taka, że w sytuacji gdy partnerzy zawierają związek małżeński, to wszystkie dzieci, które mają z innych związków, a także ewentualne wspólne, wchodzą w skład rodziny- stanowią jedną rodzinę, w której odpowiednio świadczenia są przyznawane, zgodnie z ogólną zasadą: na pierwsze dziecko, jeśli spełniają kryterium dochodowe, na kolejne bez kryteriów. Druga kotwica to zasada wspólnego dziecka. Jeśli rodzice mają wspólne dziecko, a także dzieci z innych związków, to nawet jeśli nie są małżeństwem, wszystkie te dzieci wchodzą w skład rodziny, i też odpowiednio jest wypłacane świadczenie". Jak dodaje, standardowa sytuacja jest taka, że świadczenie otrzymają rodzice, opiekunowie prawni lub opiekunowie faktyczni, natomiast np. w sytuacji, gdy rodzice po rozwodzie zajmują się naprzemiennie dzieckiem, to świadczenie będzie dzielone proporcjonalnie do czasu, w jakim opiekują się dzieckiem.

Dodatkowo jak zwrócił uwagę skarżący, w świetle art. 2 pkt 16 wskazanej ustawy, rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny, a w konsekwencji także wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko, jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: pozostawanie dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 2 pkt 16 zdanie trzecie ustawy, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Opieka naprzemienna w przekonaniu skarżącego jest instytucją prawa rodzinnego pozwalającą na pozostawienie władzy rodzicielskiej i sprawowanie opieki nad dzieckiem, jego obojgu rodzicom. W takiej sytuacji, sąd orzekając o opiece wskazuje okresy, w jakich rodzice naprzemiennie będą zamieszkiwać z dzieckiem i sprawować nad nim opiekę, np. w oparciu o plan wychowawczy. I w tych okresach, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, każdemu z rodziców przysługuje odpowiednio świadczenie wychowawcze na dziecko objęte opieką naprzemienną. Przy rozwodzie i przez następne pięć lat określono dokładnie opiekę rodziców nad dziećmi. Dopiero postanowienie z kwietnia 2016 r. ograniczyło w trybie zabezpieczenia rozmiar opieki ojca nad córkami w okresach szkolnych, pozostawiając w praktyce połowę wszystkich okresów wolnych od szkoły; zresztą w rzeczywistości córki i tak częściej bywają u ojca, czyniąc to z własnej woli i za zgodą matki.

W związku z takimi rozbieżnościami, nawet wśród autorów wskazywanej ustawy, nie sposób zdaniem skarżącego jest uznać, że organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie sprawuje nad swoimi córkami "opieki naprzemiennej" w myśl przywołanej ustawy.

Ponadto skarżący wywiódł, iż organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni ustawowych przesłanek, koniecznych do stwierdzenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje - przy przekroczeniu cenzusu majątkowego - na drugie i kolejne dziecko w rodzinie. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, do członków rodziny zalicza się - zgodnie z katalogiem zamkniętym wymienionym w tymże przepisie - małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162).

Już po analizie tych dwóch przepisów w ocenie skarżącego wysnuć należy wniosek, iż w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Z. i A. C., wbrew ustaleniom SKO, należą do rodziny skarżącego, co wprost wynika z przywołanych przepisów i w związku z tym należy uznać, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dzieci wchodzące w skład jego rodziny - A. (proporcjonalnie) i K. . Idąc dalej, zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń obojga rodziców żyjących w rozłączeniu, świadczenie wypłacane jest temu z rodziców, u którego dzieci faktycznie przebywają. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2, w przypadku opieki naprzemiennej, świadczenie wypłacane jest każdemu z rodziców, proporcjonalnie do czasu sprawowania przez niego opieki nad dzieckiem. Przepis ten nie mówi o wypłacie świadczenia rodzicom "po połowie", a jedynie "proporcjonalnie" do czasu faktycznego sprawowania opieki. Gdyby intencją ustawodawcy było uznawanie za członków rodziny rodziców żyjących w rozłączeniu dzieci, nad którymi sprawują oni opiekę po równo przez połowę miesiąca - jak zdaje się sugerować organ drugiej instancji - użyłby sformułowania "po [...] zł dla jednego rodzica" lub "po połowie". Tymczasem, przepis mówi o "proporcjonalnej" wypłacie świadczenia, albowiem "kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę". Taka konstrukcja przepisu wskazuje w przekonaniu skarżącego jednoznacznie, że intencją ustawodawcy nie było uznawanie za członków rodzin rodziców żyjących w rozłączeniu wyłącznie dzieci, nad którymi opieka jest przez nich sprawowana "po równo", lecz - co ważne - dzieci, co do których sprawują pełną władzę rodzicielską i nad którymi sprawują opiekę przez określony okres czasu. Co więcej, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką znajduje się dziecko. W przedmiotowej sprawie, miejscem zamieszkania Z. i A. C. jest miejsce zamieszkania matki i to nie w znaczeniu kodeksu cywilnego. Opiekę nad nimi jednakże, zgodnie z orzeczeniami sądów, sprawują zarówno ich matka, jak i skarżący.

Opisana wyżej niekonsekwencja w konstruowaniu przepisów wskazywanej ustawy, nie może zdaniem skarżącego prowadzić do orzekania przez właściwe organy w sposób dowolny i na niekorzyść obywatela.

Ponadto organ drugiej instancji w ocenie skarżącego niedostatecznie rozważył argumentację podnoszoną w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wyraźnie wskazał, w jaki sposób sprawowana jest przez niego opieka nad córkami z pierwszego małżeństwa. Prawidłowa analiza okoliczność wskazywanych przez skarżącego powinna jego zdaniem - w pierwszej kolejności - prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci A. i K.. Co więcej, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy, dysponował stosowanymi narzędziami do ustalenia, w jaki sposób skarżący sprawuje opiekę nad córkami. Takie uprawnienia organu wynikają wprost z art 15 ust. 1 wskazywanej ustawy. Mianowicie, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22 (zbieg prawa do świadczeń, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości". Organ jednak zaniechał tejże czynności, co doprowadziło zdaniem skarżącego do nieprawidłowego zbadania okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji, wraz ze wskazywanymi powyżej uchybieniami, do ustalenia, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoimi córkami z pierwszego małżeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci A. C. i K. C., uzasadniając, iż wnioskodawca jest ojcem trojga dzieci: Z. C., A. C. oraz K. C., natomiast wymienione przez stronę we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w składzie rodziny – córki: Z. i A. C. są jego córkami z pierwszego małżeństwa, nad którymi wnioskujący o przyznanie świadczenia nie sprawuje opieki naprzemiennej z matką dzieci, gdyż opieka taka nie została ustanowiona orzeczeniem sądu. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na dzieci, z uwagi na fakt, iż miejscem zamieszkania córek jest miejsce zamieszkania ich matki, a ich pobyt u skarżącego nie został uregulowany orzeczeniem sądu w sprawie opieki naprzemiennej, a jedynie ustalony z matką dzieci.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej jako: u.p.p.w.d). Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina w rozumieniu tej ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Z akt administracyjnych wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] maja 2011 r. rozwiązano małżeństwo wnioskodawcy i w wyroku tym, ani też w kolejnych postanowieniach regulujących sposób kontaktowania się z dziećmi nie orzeczono o opiece naprzemiennej nad jego córkami, a powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom, co zdaniem Kolegium nie przesądza o orzeczeniu o opiece naprzemiennej i skutkuje tym, że do składu rodziny wnioskodawcy dla potrzeb ustalania prawa do świadczenia wychowawczego nie można zaliczyć jego dwóch córek z pierwszego małżeństwa, które stanowią rodzinę wraz ze swoją matką z którą zamieszkują i pozostają na jej utrzymaniu.

Stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm., dalej jako: k.r.o.), w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także, co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami.

Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem.

Organy nie dostrzegły nadto istotnej okoliczności. Mianowicie, pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r., natomiast wyrok, do którego odwołują się te organy został wydany w 2011 r. W wyroku tym Sąd ustalił kontakty skarżącego z córkami. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Przyjęcie takiej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w zakresie opieki naprzemiennej byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji Sądu. Takie zaś postępowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa.

Nadto, organy orzekające w tej sprawie nie zwróciły uwagi, że zaprezentowana przez nie wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w ostatnim członie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnia wskazanego pojęcia oraz żądanie przedstawienia wyroku sądu, w którym o takiej opiece naprzemiennej orzeknie sąd, nie znajduje oparcia w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu, wręcz zarzucenie sądu rodzinnego takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla jego rozpoznania.

W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia, gdyż to organy orzekające w sprawie winny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] maja 2011 r. nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Niewątpliwie warunkiem uznania, że może w grę wchodzić opieka naprzemienna jest posiadanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Jednocześnie wykonywanie władzy rodzicielskiej nie stanowi automatycznie o wystąpieniu opieki naprzemiennej. W rozpoznawanej sprawie władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom. Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, z pełnym zakresem obowiązków i zaspokojeniem potrzeb dziecka (opieki, edukacyjnych, zdrowotnych, kulturalnych, sportowych) i odbywa się to w sposób służący dobru dziecka, to będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Sąd pozostawił rodzicom sposób sprawowania opieki nad dziećmi w ramach porozumienia orzekając, że władza rodzicielska nad dziećmi przysługuje obojgu rozwiedzionym rodzicom, ustalając terminy kontaktów.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. W ocenie Sądu jednakże, stan faktyczny tej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Tymczasem organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego.

Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad dziećmi przez skarżącego. W tym celu niezbędne będzie przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego jak i u jego byłej żony, w celu ustalenia, kto faktycznie i w jakim wymiarze, w jako sposób sprawuje opiekę nad dziećmi, gdzie dzieci zamieszkują w czasie pobytu u drugiego rodzica, jak wygląda opieka w czasie, kiedy dzieci przebywają u skarżącego i czy taka opieka służy dobru dzieci.

Zdaniem Sądu dopiero w sytuacji gdyby organ ustalił, iż ojciec dziecka nie uczestniczy w procesie wychowawczo – opiekuńczym córek w okresach, gdy ma ustalone terminy kontaktów, w optymalnym zakresie, to wtedy przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pozostawałoby w sprzeczności z istotną świadczenia wychowawczego jakie państwo przeznacza na pomoc rodzinom w świetle przepisów ustawy. W niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie wykazano, aby skarżący był tylko ojcem córek w sensie biologicznym i prawnym, a nie uczestniczył w procesie wychowawczym, w tym ponosił kosztów ich utrzymania. W przypadku ustalenia, że uczestniczy efektywnie w procesie wychowawczym, łoży na ich utrzymanie, to nie ma podstaw do twierdzeń, aby nie uznać, że przysługuje mu prawo do wnioskowanego świadczenia wychowawczego w proporcjonalnej części.

Z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości co do istotnych okoliczności stanu faktycznego, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania i ustalenie zakresu i sposobu opieki, utrzymywania kontaktów i łożenie na utrzymanie córek przez skarżącego, celem jednoznacznego przesądzenia istnienia opieki naprzemiennej w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej. Organ winien mieć również na uwadze treść art. 113 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdzie kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.