Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2707/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/19 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r. II SA/Wa 2532/19, po rozpoznaniu skargi A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: (1) uchylił zaskarżone postanowienie; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r. nr [...] zwolnił A.S. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm.). Wobec niewniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2019 r.

Raportem z [...] czerwca 2019 r. A.S. zgłosił Komendantowi Stołecznemu Policji natychmiastową gotowość do podjęcia służby, wskazując, że [...] czerwca 2019 r. został ogłoszony wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział [...], którym uchylono wyrok Sądu I instancji z [...] listopada 2018 r., a następnie umorzono wobec niego postępowanie karne, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 k.p.k. (znikoma szkodliwość społeczna czynu). [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o przywrócenie do służby A.S., na podstawie art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji.

Pismem z [...] lipca 2019 r. Komendant Stołeczny Policji, powołując się na przepisy ustawy o Policji obowiązujące w dniu udzielenia odpowiedzi, poinformował pełnomocnika strony, że biorąc pod uwagę fakt umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko A.S. na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k., brak jest podstaw prawnych do przywrócenia go do służby w Policji. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art 41 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, przywraca się do służby na stanowisko równorzędne, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.k.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony złożył "odwołanie od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. odmawiającej przywrócenia A.S. do służby w Policji". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 42 ust. 7 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, a konkretnie zastosowanie w stanie prawnym obowiązującym od 27 czerwca 2019 r., podczas gdy jedynym właściwym dla rozstrzygnięcia momentem był stan prawny na [...] czerwca 2019 r. (prawomocne umorzenie postępowania karnego toczącego się przeciwko stronie). Wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że A.S. został przywrócony do służby [...] czerwca 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej "decyzji" i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, z jednoczesnym wskazaniem na naruszenie w zaskarżonej "decyzji" przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 7 ustawy o Policji oraz ustalenie, że A.S. został z mocy prawa przywrócony do służby [...] czerwca 2019 r.

Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A.S. od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. W ocenie organu bezsporne jest, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. nie posiada niezbędnych elementów, pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro środek zaskarżenia nie odnosi się do kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji, to organ powinien w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r. nr [...], ewentualnie jeśli zachodzą przesłanki określone w art. 145a § 1 p.p.s.a. o wyznaczenie organowi najkrótszego terminu, nie dłuższego niż 14 dni, rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez zobowiązanie do uchylenia decyzji Komendanta Stołecznego Policji i nakazanie dokonania czynności materialno-technicznej przywrócenia go do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że pismo to nie było decyzją administracyjną, a tym samym niedopuszczalne było wniesienie odwołania od pisma, podczas gdy pismo to spełniało wszystkie przesłanki decyzji administracyjnej, w szczególności rozstrzygało o prawach i obowiązkach skarżącego, a tym samym przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania, zaś organ był zobowiązany je rozpoznać, co doprowadziło do zakończenia postępowania administracyjnego bez merytorycznego rozpoznania i tym samym w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji negatywnie i błędnie rozstrzygało o jego prawach i obowiązkach, tj. odmówiono mu uznania, że [...] czerwca 2019 r. został z mocy prawa przywrócony do służby w Policji, w oparciu o art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.

Skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią decyzji z [...] lipca 2019 r., bowiem przy jej wydawaniu Komendant Stołeczny Policji posłużył się stanem prawnym na dzień jej wydawania, tj. [...] lipca 2019 r., podczas gdy prawidłowo powinien zastosować art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w chwili, w której dokonało się przywrócenie go do służby, tj. [...] czerwca 2019 r. (prawomocne umorzenie wobec niego postępowania karnego), które określało odmienne przesłanki przywrócenia.

Zaznaczył, że o ile sam fakt przywrócenia do służby odbywa się w sposób automatyczny, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i stanowi czynność materialno-techniczną, to odmowa wykonania takiej czynności przez organ, mimo wniosku o jej dokonanie pochodzącego od strony, wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, że taka decyzja przesądza o prawach i obowiązkach strony. Podkreślił, że podobnie interpretowane jest to zagadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2015/12 dotyczący przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej). Zwrócił także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2005 r. P 18/03, w którym stwierdzono, że "jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia."

Skarżący podał, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej, bowiem zawiera: rozstrzygnięcie w przedmiocie praw i obowiązków (odmowa uznania przywrócenia do służby z dniem [...] czerwca 2019 r.), oznaczenie organu wydającego akt (Komendant Stołeczny Policji), wskazanie adresata (skarżący), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (ustala, że nie przywrócono go do służby), podpis osoby reprezentującej organ (nadinspektor P.D.).

Ponadto stwierdził, że do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje poza służbą, nie otrzymuje wynagrodzenia i nie jest pewny swojej sytuacji życiowej (skarżący uważa, że z mocy prawa został przywrócony do służby, nie decyduje się podjęcie innego zatrudnienia by nie popaść w sprzeczność z wyrażonym stanowiskiem procesowym).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 lutego 2020 r. II SA/Wa 2532/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia A.S. do służby w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. [...], umarzającym bezwarunkowo toczące się wobec niego postępowanie karne, stanowiące podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych, na skutek którego to zawieszenia trwającego dłużej niż 12 miesięcy, został zwolniony ze służby w Policji. Przywrócenie do służby następuje z mocy prawa i nie jest konieczne w tym zakresie wydanie żadnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna to prawna forma działania polegająca na załatwieniu w sposób władczy indywidualnej sprawy administracyjnej, na kanwie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które w załatwieniu takich spraw przewidują podejmowanie decyzji administracyjnych. Z treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach ustawy o Policji ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. Artykuł 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r. I OSK 568/06).

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że o ile samo przywrócenie do służby odbywa się w trybie powyższych przepisów w sposób automatyczny z mocy prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak odmowa przywrócenia do służby przez organ, jak w przedmiotowej sprawie, wymaga wydania decyzji. Wynika to z faktu, że takie rozstrzygnięcie stanowi o prawach i obowiązkach strony. Ponadto w niektórych sprawach dopuszcza się pozytywne załatwienie sprawy poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa dokonania takiej czynności powinna następować w drodze decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona.

W ocenie Sądu I instancji pismo z [...] lipca 2019 r. jest negatywnym rozstrzygnięciem raportu skarżącego o przywrócenie do służby, wyrazem jednostronnego oświadczenia woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, co wymaga decyzji administracyjnej. Pismo to, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, a także uzasadnienie i jest podpisane przez piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty.

W doktrynie przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni (art. 104 k.p.a.), ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną (art. 107 § 1 k.p.a.), ale także gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21; B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 - 23).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania A.S. prawa do przywrócenia do służby, co zostało przez niego poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie co do prawa zaskarżenia ocenione przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia skarżącemu pisma o cechach decyzji, władczo określającego jego uprawnienia, decyzja w istocie nie została wydana, a strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli.

Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamknął drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Skutkuje to przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie do służby, na stronę postępowania, z czym nie sposób się zgodzić.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2020 r. II SA/Wa 2532/19, wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania poprzez:

1. niezasadne uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu, tj. postanowienia z 16 września 2019 r. w oparciu o tezę, że organ naruszył art. 134 k.p.a., mimo że nie istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. stanowiło decyzję administracyjną (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a.);

2. niezasadne uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu II instancji w oparciu o tezę, że organ winien uznać pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., od którego na mocy art. 127 § 1 k.p.a. przysługiwało odwołanie, mimo, że organ I instancji nie dysponował podstawą materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia i niezasadne uznanie, że na mocy art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. rozstrzygało sprawę o przywrócenie do służby w oparciu o przesłankę wyrażoną w art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, mimo że wskazana we wniosku strony podstawa umorzenia postępowania karnego nie mieści się w hipotezie art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, i niewyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.);

3. uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego uznania, że organ naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez organ II instancji błędnego sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji, podczas gdy wzgląd na zasadę praworządności wymagał wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.)

- co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

II. prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stosowany odpowiednio do hipotezy art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji stanowi podstawę prawną do działania organu oraz wydania decyzji o odmowie przywrócenia do służby, podczas gdy analiza w/w przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych, bowiem organ z uwagi na brzmienie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji pozbawiony jest prawa do wydania decyzji o przywróceniu policjanta do służby o skutku konstytutywnym, a także do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a tym samym organ pozbawiony jest prawa do wydania decyzji odmownej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji lub oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak poprawność konstrukcji procesowej przyjętej przez Sąd I instancji, do której odnoszą się zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zależy od właściwej wykładni prawa materialnego.

A.S. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 2 tej ustawy (w aktualnym brzmieniu) przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne lub karne skarbowe zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 Kodeksu postępowania karnego. W dniu [...] czerwca 2019 r. Sąd Okręgowy w [...] w sprawie [...] prawomocnie umorzył postępowanie karne wobec A.S., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 k.p.k., z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. A.S. uważa, że odpowiednie stosowanie ust. 1-6 art. 42 ustawy o Policji (na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 w brzmieniu z 14 czerwca 2019 r.) oznacza między innymi, że umorzenie postępowania karnego stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). W tym celu, stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, zgłosił [...] czerwca 2019 r. gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Dla porządku dodać jedynie należy, że w chwili wyrokowania przez Sąd Okręgowy w [...] art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji miał inne brzmienie niż obecnie i stanowił, że "Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego."

Na wniosek o przywrócenie do służby (który wpłynął do Komendanta Stołecznego Policji [...] lipca 2019 r.) organ pismem z [...] lipca 2019 r. odpowiedział, że brak jest podstaw do przywrócenia A.S. do służby, ponieważ umorzenie postępowania karnego nastąpiło na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k., co nie odpowiada dyspozycji art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.

Dylemat w tej sprawie sprowadza się do tego, w jaki sposób rozstrzygnąć spór pomiędzy A.S., a Komendantem Stołecznym Policji, o to, czy na skutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. [...], doszło do przywrócenia A.S. do służby w Policji.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. należy uznać za decyzję administracyjną, rozstrzygającą o odmowie przywrócenia A.S. do służby w Policji, i należy rozpoznać merytorycznie odwołanie od takiej decyzji, bo taka konstrukcja procesowa najlepiej chroni prawa podmiotowe skarżącego (w tym pośrednio prawo do sądu, poprzez możliwość zaskarżenia decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy), na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jednocześnie Sąd I instancji przyznał, że "Z treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach ustawy o Policji ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. Artykuł 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r. I OSK 568/06)."

Tylko z tym ostatnim stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Jeśli bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne i w ustawie o Policji nie ma przepisu, który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia lub zaprzeczenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy, to przyjęta przez Sąd I instancji konstrukcja, że odmowę przywrócenia do służby w Policji przez organ właściwy do mianowania na równorzędne stanowisko należy uznać za decyzję administracyjną, staje się niespójna. Nie można uznać za decyzję administracyjną stanowiska wyrażonego przez organ w piśmie stanowiącym odpowiedź na określone żądanie wnioskodawcy, jeśli w ustawie brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu w jego indywidualnej sprawie. Przeciwne stanowisko nie prowadziłoby bowiem do żadnego pozytywnego dla wnioskodawcy skutku, jako że – na co zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ – ewentualna tego typu decyzja podlegałaby stwierdzeniu nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Jest to sytuacja różna od wskazywanej przez skarżącego i Sąd I instancji, gdzie odwoływano się do takiego przykładu, że pozytywne rozstrzygnięcie następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a odmowa spełnienia żądania w drodze decyzji administracyjnej. Trzymając się tego przykładu, do wydania decyzji odmownej musi być podstawa prawna, jak np. w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji. Użyty tam zwrot "otrzymuje", przy administracyjnym charakterze stosunku służbowego, daje także podstawę do rozstrzygnięcia, w drodze decyzji administracyjnej, o "odmowie otrzymania". Co do możliwości wydawania na tej podstawie prawnej decyzji administracyjnej stanowisko orzecznictwa jest ukształtowane od dawna (zob. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19, LEX nr 3021202). Inaczej jest natomiast na gruncie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, gdzie status prawny Policjanta kształtowany jest z mocy ustawy i brak jest podstawy prawnej do wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Potwierdza to orzecznictwo, gdzie podnosi się, że "(...) przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa. Reaktywacja stosunku służbowego jest związana z wejściem do obrotu prawnego orzeczenia uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. (...) Zatem jeżeli spełnione zostaną pozostałe warunki przewidziane w ustawie (złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 42 ust. 2, zdolność do służby), to organy Policji zobowiązane są ustalić policjantowi nowe stanowisko służbowe i określić należne na tym stanowisku uposażenie. Tylko w tym zakresie wymagana jest autorytatywna konkretyzacja przez organ praw i obowiązków przywróconego do służby policjanta" (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r. I OSK 1253/16, LEX nr 2345354).

Z tym ostatnim stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie wiąże się sposób na rozstrzygnięcie sporu, o jakim była mowa na wstępie rozważań, który gwarantowałby skarżącemu zachowanie prawa do sądu, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem policjant przywrócony do służby z mocy prawa, który w zakreślonym terminie zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczony dopiero po przeprowadzeniu przez organ stosownej procedury zmierzającej do ustalenia, czy spełnia on przesłanki do pełnienia służby w Policji, a następnie organ, w zależności od jej wyników, nie dopuszcza policjanta do służby i rozwiązuje stosunek służbowy (art. 42 ust. 3), bądź dopuszcza do służby i wydaje rozkaz personalny określający stopień i stanowisko służbowe umożliwiając podjęcie służby (szerzej co do opisanej tu procedury zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r. I OSK 1742/16, LEX nr 2536547), to ewentualna bezczynność organu w wydaniu rozkazu personalnego o mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe i określeniu należnego na tym stanowisku uposażenia (art. 32 ust. 1 i art. 99 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przy rozpoznawaniu takiej skargi, jako przesłanka rozstrzygnięcia, musi zostać przesądzona okoliczność przywrócenia (bądź nie) skarżącego do służby z mocy prawa.

W ten sposób spór pomiędzy A.S., a Komendantem Stołecznym Policji, o to, czy na skutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. [...], doszło do przywrócenia A.S. do służby w Policji, stanowiący fundament niniejszego postępowania, może zostać rozstrzygnięty z zachowaniem wszelkich gwarancji procesowych, bez konieczności odwoływania się – w istocie bez podstawy prawnej – do wadliwej konstrukcji wydania decyzji o odmowie przywrócenia do służby.

Przy powyższej wykładni prawa materialnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, z uwagi na to, że organ pozbawiony jest prawa do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej skutek, który nastąpił (bądź nie) z mocy prawa, a tym samym organ pozbawiony jest także prawa do wydania decyzji odmownej. W takiej sytuacji usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Można wprawdzie mieć wątpliwości, co do jednolitego charakteru normy zawartej w art. 134 k.p.a., ale na procesowy charakter tej normy wskazał Sąd I instancji podając podstawę prawną swojego wyroku i tak też został sformułowany zarzut pod adresem tego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast pismo organu z [...] lipca 2019 r. nie mogło być decyzją administracyjną, to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od takiego pisma nie narusza art. 134 k.p.a., a uchylenie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania narusza przepisy wskazane przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia.

Nie można za to podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd ten bowiem obszernie uzasadnił swoją koncepcję (odwołując się między innymi do zasad wynikających z art. 2 Konstytucji), zgodnie z którą pismo organu z [...] lipca 2019 r. powinno być uznane za decyzję administracyjną, a tym samym wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Reasumując podkreślić należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od pisma Komendanta Stołecznego Policji z [...] lipca 2019 r. nie zamyka skarżącemu drogi sądowej do rozstrzygnięcia sporu o to, czy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. [...], spowodował (czy też nie) przywrócenie go do służby w Policji. Do rozstrzygnięcia tego sporu należy użyć tylko innych "narzędzi procesowych" w postaci skargi na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe lub o zwolnieniu ze służby, o czym rozstrzyga się decyzją administracyjną, zgodnie z tym, co przedstawiono wyżej. Przesłanką do rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej bezczynności będzie wówczas status skarżącego, wynikający z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. [...].

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.