Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 582/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 292 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 34
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W związku z uzyskaną [...] maja 2016 r. informacją o postawieniu przez M.P.- L. w trakcie budowy realizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] słupa reklamowo-cenowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) zwrócił się do Starostwa Powiatowego o informację czy dla zamierzenia polegającego na ustawieniu słupa reklamowo-cenowego na wskazanej działce zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi Starosta wskazał na wydanie M.P.-L. pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] przy ul. [...] ( decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...]), które przeniesione zostało decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. ( znak: [...]) na W.P. oraz nieodnalezienie w rejestrach żadnego zapisu dotyczącego udzielenia odrębnego pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy słupa reklamowo-cenowego.

2. Po przeprowadzeniu [...] czerwca 2016r. oględzin w sprawie robót budowlanych - budowy pylonu cenowego na działce nr [...] przy ul. [...], w wyniku których ustalono, że na działce usytuowany jest podświetlany pylon reklamowo-cenowy o wysokości 6,5 m i szerokości 1,76 m, wybudowany w październiku 2015 r. przez W.P. i oświadczeniu inwestora, że nie ma pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych na tę inwestycję oraz sporządzeniu dokumentacji fotograficznej i szkicu usytuowania pylonu, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy pylonu reklamowego

3. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), PINB nałożył na W.P. obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia:

a) zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego,

c) kserokopii uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektantów oraz osób sprawdzających,

d) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

4. W dniu 20 września 2016 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty w tym projekt budowlany pylonu cenowego sporządzony przez inż. A.W. (legitymującego się uprawnieniami budowlanymi Nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wpisanego na listę Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]) oraz decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego o wysokości do 6,5 m i szerokości do 2,0 m na działce nr [...].

5. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr. bud. PINB nakazał W.P. rozbiórkę obiektu - podświetlanego pylonu reklamowo-cenowego, usytuowanego na terenie stacji paliw zlokalizowanej na terenie działki nr [...] przy ul. [...].

6. W wyniku odwołania inwestora, do którego dołączył on decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r. ( znak [...] ) o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2015r. przez nadanie pkt 4 tej decyzji nowej treści (" ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 6 m od granicy terenu rowu otwartego – działka o nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji" ) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: WINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...] uchylił decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał na brak ustaleń w zakresie lokalizacji pylona w stosunku do drogi gminnej bez wskazania nr działki i odległości od granicy terenu rowu otwartego - działki nr [...] oraz brak szkicu terenowego, który obrazowałby konkretne usytuowanie obiektu w terenie.

7. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, doszło do ponownych oględzinach na działce nr [...] w dniu [...] lutego 2017r., na których inwestor nie stawił się, mimo prawidłowego powiadomieni.,

8. Po zapewnieniu inwestorowi prawa czynnego udziału w postępowaniu, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ( znak: [...] ) PINB, powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr. bud. nakazał inwestorowi – W.P. rozbiórkę obiektu - podświetlanego pylonu reklamowo-cenowego usytuowanego na terenie stacji paliw zlokalizowanej na działce ewid. nr [...], przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że urządzenie reklamowe w postaci pylonu reklamowego trwale związanego z gruntem wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W związku z możliwością legalizacji inwestor został zobowiązany do przedłożenia wymaganych dokumentów. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin i po analizie dostarczonych dokumentów, w tym nowych zapisów decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2016 r. ( znak: [...] ) ustalone zostało, że konstrukcja pylonu reklamowo-cenowego obejmująca słup stalowy z rury okrągłej usytuowana jest na działce [...], której właścicielem jest W.P., natomiast część reklamowa ramy z rury kwadratowej z poprzecznymi elementami przechodzi ponad gruntem w całości na działkę nr [...] ( pas drogowy). Odległość od krawędzi jezdni ul. [...] (działka nr [...]) mierzona od najdalej wystającego elementu reklamowego wynosi 6,1 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy, ustalona zmienioną decyzją o warunkach zabudowy, wynosi minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W ocenie organu powiatowego wybudowany obiekt, pylon reklamowo-cenowy nie spełnia wskazanego warunku, ponieważ nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z przyjętą doktryną, z uwagi na brak ustawowej definicji oznacza linię, poza którą nie jest dopuszczalna żadna zabudowa. Co istotne nie jest dopuszczalne przekroczenie tej linii w żaden sposób ani przez obiekty posadowione bezpośrednio na gruncie tj. elementy naziemne ani poprzez inne części budowli – elementy "nadwieszone" ponad nieprzekraczalną linię zabudowy. PINB wskazał ponadto, że odległości od granicy terenu rowu otwartego nie można było zmierzyć w terenie z uwagi na jego zakrycie i ułożenie jednolitej kostki typu polbruk na terenie działki nr [...], co nie ma istotnego wpływu na treść decyzji z uwagi na niezachowanie pierwszego warunku decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem PINB, z uwagi na brak możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu konieczne było nakazanie - w drodze decyzji - jego rozbiórki.

9. W odwołaniu od decyzji PINB W.P. wniósł o jej zmianę i odstąpienie od nakazu rozbiórki pylonu reklamowego. Podniósł między innymi, że pylon wybudowany na działce nr [...], usytuowano zgodnie z zapisami zmienionej decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2016 r. ( znak: [...]). Interpretacja PINB, że linia zabudowy została przekroczona jest "wnioskowaniem dowolnym". Ponadto stwierdzenie, że dla żadnych części budowli nie dopuszcza się przekroczenia linii zabudowy jest co najmniej nadużyciem, chociażby ze względu na to, że nie ma ustawowej definicji oznaczającej taką linię a przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim opowiadać powinny budynki i ich usytuowanie ( §.12.5p.1 ) dopuszczają zmniejszenie odległości od granicy działki w przypadku schodów zewnętrznych, okapu, gzymsy, tarasu czy daszka na wejściem nawet o 1,5 m, co można odnieść w drodze analogii do budowli. Jednocześnie poinformował, że zwrócił się do Burmistrza o sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy i do Zarządu Dróg Wojewódzkich o zajęcie stanowiska.

10. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania pozostawało doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, budowy pylonu reklamowo-cenowego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w miejscowości [...]. Wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego wobec czego należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć i pomocniczo definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Stwierdził, że na gruncie ustawy Prawo budowlane rozróżnia się dwa rodzaje wolnostojących urządzeń reklamowych - urządzenia niezwiązane trwale z gruntem oraz urządzenia z gruntem trwale związane. Dwoistość ta jest o tyle istotna, iż oznacza odmienną kwalifikację prawną, przesądzającą o odmiennej formie wymaganej na realizację inwestycji akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym implikującą w przypadku samowolnej realizacji urządzenia reklamowego wdrożenie odmiennej procedury legalizacyjnej.

Urządzenie reklamowe niezwiązane trwale z gruntem kwalifikowane jest jako urządzenie reklamowe ( art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud), którego zamiar wykonania (polegającego na instalowaniu) podlega zgłoszeniu ( art. 30 ust. 1 pkt 2 ) właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zaniechanie tego obowiązku skutkuje wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej w trybie art. 50-51 Pr. bud.

Z kolei urządzenie reklamowe trwale z gruntem związane stanowi, zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Pr. bud., budowlę, która nie została na mocy art. 29-31 tej ustawy zwolniona z określonego w art. 28 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że jej samowolna realizacja uzasadnia reakcję służb nadzoru budowlanego w postaci wdrożenia przewidzianej dla sytuacji samowolnej budowy obiektu budowlanego (lub jego części) procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego, jako że stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowla jest obiektem budowlanym.

Objęta przedmiotem postępowania budowla ( podświetlany pylon cenowo-reklamowy) wymagała zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem (jak wskazuje dokumentacja zdjęciowa sporządzona podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] czerwca 2016 r. i [...] lutego 2017r.) konstrukcja stalowa obejmująca słup stalowy z rury okrągłej oraz rama z rury kwadratowej z poprzecznymi elementami z rury kwadratowej ustawiona na fundamencie żelbetowym zapewniającym stabilność i tym samym stanowiącym o trwałości posadowienia. Taka konstrukcja fundamentów nosi cechy "trwałego związania z gruntem".

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, której realizacja objęta była reglamentacją ustawy Prawo budowlane, a zatem skarżący popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud. Dyspozycja zawarta w tym przepisie uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego część, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, w brzmieniu po nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ( stan prawny po nowelizacji ma zastosowanie w omawianym przypadku).

Odstępstwo od tej generalnej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w ust. 2 tego przepisu, to jest gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

WINB wyjaśnił, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 48 ust. 2 Pr. bud.). Natomiast w wypadku ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Organ II instancji stwierdził, że w świetle przeprowadzonych czynności i pozyskanych ustaleń w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie miał prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu - podświetlanego pylonu reklamowo-cenowego, albowiem przedmiotowy obiekt jest sprzeczny z ustaleniami decyzji Burmistrza z [...] listopada 2016 r. ( znak: [...]), zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ( znak: [...]), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego na działce nr [...] przy ul. [...]. Z zapisu decyzji z [...] listopada 2016 r. wynika, że ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 6 m od granicy terenu rowu otwartego - działka o nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji".

Z ustaleń poczynionych w sprawie jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt reklamowy, posadowiony na działce nr [...], znajduje się w odległości około 6,11 m od krawędzi jezdni ul. [...], zmierzonej od najdalej wysuniętego elementu reklamowego, a zatem przedmiotowy pylon reklamowo-cenowy nie spełnia warunku nieprzekroczenia linii zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni wskazanej ulicy. Taka lokalizacja obiektu wynika w szczególności z załącznika do decyzji rozbiórkowej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu działki nr [...] ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...], a przedmiotowy obiekt reklamowy usytuowany jest w odległości 6,11 m od tejże krawędzi jezdni ul. [...], to niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W zaistniałej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. o nakazie rozbiórki pylonu.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "linia zabudowy" (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Wyznaczenie linii nowej zabudowy w wypadku braku planu miejscowego, w sposób zgodny z § 4 rozporządzania, nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej ( art. 43 ustawy o drogach publicznych). Tak więc pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozumieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. O konieczności rozbiórki zadecydował przy tym konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego.

11. W skardze na decyzję WINB W.P. zarzucił, że argumenty organu nie są zgodne ze stanem faktycznym. Pylon reklamowy na działce nr [...] wybudowany został zgodnie z zapisami zmienionej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...]. Stwierdzenie przez WINB, że najdalej wysunięty element pylonu znajduje się w odległość i 6,11 m od krawędzi jezdni nie jest precyzyjne. Pylon posiada ramiona, które mogą zmieniać położenie względem granicy działki bowiem słup nośny stanowi oś obrotu. Można więc tak ustawić blokadę, że nie przekroczą one spornej odległości od nieprzekraczalnej linii zabudowy 8m.

Do skargi dołączył kserokopię decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2017r., ([...]) zmieniającą decyzję własną tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o warunkach zabudowy ([...]) w ten sposób, że pkt 4 w ppkt 3 - wysokość pylonu, dotychczasowy zapis: "do 6,50 m" zmienia się na : "do 9 m", pozostawiając pozostałe zapisy i załącznik graficzny bez zmian.

12. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

13. Na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. Oświadczył też, że nie występował do zarządcy drogi o zgodę na odstępstwo co do usytuowania pylonu w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego w tym dniu stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej jako: Ppsa) uwzględnienie skargi, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – treść decyzji (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia lub wydania ich z naruszeniem prawa zachodzi w przypadkach wskazanych w pkt 2 i 3 § 1 art. 145 Ppsa. W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 Ppsa skarga podlega oddaleniu. 15. W ramach badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Kontrola sądowa dokonywana jest na podstawie akt administracyjnych sprawy i jak to już wskazano wg stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sąd administracyjny nie może uwzględniać zmiany stanu prawnego do którego doszło po jej wydaniu. Podobnie sąd nie uwzględnia zmiany okoliczności faktycznych sprawy , zaistniałych po jej podjęciu.

W świetle przedstawionych kryteriów kontroli, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym skutkować ich uchyleniem.

16. Przedmiotem kontroli pozostawała decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę opisanego wyżej pylonu reklamowo-cenowego wybudowanego przez niego na działce nr ewid. [...], w opisanym w niej usytuowaniu.

W rozpatrywanej sprawie nie może być kwestionowane, że pylon objęty nakazem rozbiórki powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo bowiem uznały organy, że został on zrealizowany z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( aktualnie tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., powoływanej jako: Pr. bud ). W myśl art. 3 pkt 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji inwestycji i dacie wydania decyzji WINB) przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Mając na uwadze definicję budowli określoną w przywołanym przepisie, stwierdzić trzeba, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Pr. bud.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania ( vide: wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 923/05 i 1 marca 2012 r. w sprawie II OSK 2558/10, baza orzeczeń nsa gov.pl ).

Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. ( vide: wyrok NSA z 23 czerwca 2006r., w sprawie II OSK 923/05; wyrok NSA z 28 czerwca 2006r, w sprawie II OSK 931/05 ,baza orzeczeń nsa.gov.pl).

17. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób jego osadzenia w gruncie, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud. Pylon reklamowo-cenowy składa się z słupa stalowego i elementu w postaci tablicy cenowo reklamowej. Pylon stanowi zatem budowlę stabilnie - ze względu na wielkość i ciężar - posadowioną w gruncie i odporną dzięki temu na działania czynników atmosferycznych. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wywiodły, że konstrukcja, rozmiary, posadowienie pylonu wyczerpuje znamiona definicji budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud. Parametry techniczne przedstawione w materiale dowodowym nie pozwalają na jego odmienną kwalifikację. W konsekwencji prawidłowo PINB zastosował w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co zaakceptował WINB.

18. Zgodnie z tym przepisem ( w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – Dz.U. z 2016r., poz. 2255 i mającym zastosowanie w sprawie niniejszej ze względu na przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy ):

"1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona".

W oparciu o przedłożoną przez skarżącego - w wyniku realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. - decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...] ), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego o wysokości do 6,5 m i szerokości do 2,0 m na działce nr [...], zmienionej decyzją [...] listopada 2016 r. ( znak: [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy organ dokonał oceny możliwości legalizacji inwestycji.

Zgodnie z ustaleniami tej decyzji, w brzmieniu nadanym jej decyzją zmieniającą, dla inwestycji w postaci pylonu cenowego ustalony został m.in. warunek w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 6 m od granicy terenu rowu otwartego – działka o nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Poza sporem pozostaje, iż ulica [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...] w stosunku do której uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi realizuje Zarząd dróg Wojewódzkich. Jezdnię drogi wojewódzkiej stanowi działka ewid. nr [...], a pas drogowy tej drogi działka nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu posadowienia pylonu wynika, że tworzący go słup stalowy osadzony na fundamencie, posadowiony jest w odległości 8,79 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej ( działki nr [...]) i 0,42 od granicy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej ( działka nr [...]). Jednakże odległość najdalej wystającego elementu pylonu ( tablicy reklamowej ) do krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej wynosi 6,11 m, nadto ten element pylonu przekracza granicę między działką nr [...] i nr [...], wkraczając ponad gruntem, w pas drogowy drogi wojewódzkiej.

19. Mając na uwadze te ustalenia organu, to prawidłowe pozostawało stanowisko WINB, że w istniejącej lokalizacji wzniesiony samowolnie pylon cenowo-reklamowy narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji. Zgodnie z nią dopuszczalna była lokalizacja pylonu w obszarze wyznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy, której przebieg, od strony ul. [...] ( drogi wojewódzkiej ) wyznaczała odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi ustalona na 8 m. Odległości tej aktualnie usytuowanie pylonu nie respektuje.

20. Uznanie przez organy orzekające w sprawie, że pomiar odległości między pylonem a zewnętrzną krawędzią jezdni powinien nastąpić od najdalej wysuniętego elementu pylonu (tablicy reklamowo-cenowej) nie może budzić wątpliwości. Poszukiwanie przez skarżącego uzasadnienia dla odmiennej interpretacji sposobu pomiaru w analogii do regulacji § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U z 2015 r., poz. 1422) nie znajduje uzasadnienia. Wskazany przepis stanowi, iż "odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Sposób mierzenia odległości wskazuje § 9 ust. 3 rozporządzenia. W § 12 ust. 5 rozporządzenia chodzi zatem o odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, ale które muszą być zachowane w graniach działki inwestora w stosunku do której ma prawo dysponowania nią na cele budowlane. Tymczasem aktualne usytuowanie obiektu zrealizowanego przez inwestora przekracza granice jego działki. W wyniku tego pylon znajduje się częściowo na działce nr [...], zajmując jednocześnie pas drogowy drogi wojewódzkiej, który ta działka stanowi.

21. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do art. 39 ust. 1 tej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zaś zabrania m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego czy umieszczania reklam. Stosownie do ust. 3 tego artykułu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

22. Ustalona w decyzji o warunkach zabudowy odległość 8 m, wyznaczająca przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi uwzględnienie regulacji art. 43 ust. 1 ustawy drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Zgodnie z ust. 2 art. 43 "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu "wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej".

W orzecznictwie wypowiadany jest pogląd, że wyrażenie takiej zgody dopuszczalne jest także po zrealizowaniu inwestycji. Na rozprawie w dniu 13 września skarżący oświadczył, iż o taką zgodę zarządy drogi wojewódzkiej się nie ubiegał.

23. Odnosząc się do twierdzenia skargi, iż lokalizacja pylona pozostaje w zgodzie z uzyskaną przez niego decyzją zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż jej wydanie nie mogło mieć wpływu na wynik sądowej kontroli. Decyzja ta wydana została bowiem w dniu [...] czerwca 2017 r. Nastąpiło to zatem po podjęciu rozstrzygnięcia przez WINB. Tymczasem jak już wskazano kontrola sądowa dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonej decyzji. Nadto treść decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wprowadza zmian w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dokonana nią zmiana warunków zabudowy działki nr [...] dla inwestycji w postaci pylona dotyczy wyłącznie podwyższenia jego wysokości do 9 m. Twierdzenia skargi o możliwości zmiany usytuowania tablicy reklamowej pylona w stosunku do granicy z działką nr [...], w powiązaniu z tym nowym ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy świadczy o poszukiwaniu przez skarżącego sposobu uniknięcia nakazu rozbiórki. Nie stanowi zaś argumentu za wadliwością kontrolowanych decyzji.

W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.