Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N.sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej N.sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o. o. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2019 r., nr [...], w sprawie nałożenia na ww. spółkę kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 10.07.2018 r. w odniesieniu do zespołu parowego młyna przy ul. [...] w miejscowości L. (pow. [...]), położonego na działkach o numerach [...] oraz [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] - działając na podstawie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), - utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że do rejestru zabytków pod numerem [...] został wpisany zespół parowego młyna, przy ulicy [...] w miejscowości L. (powiat [...]), w skład którego wchodzi osiem budynków, oznaczonych w następujący sposób: główny - obecny młyn i pakownia (nr 1), maszynownia oraz kotłownia (nr 2), elewator I (nr 3), elewator II - obecnie hala spedycyjna (nr 4), elewator III (nr 5), magazyn przetworów (nr 6), łącznik (nr 7), estakada łącząca budynek główny z magazynem przetworów (nr 8).

Zespół ww. budynków jest położony na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] oraz [...] w granicach określonych na załączniku do ww. decyzji. Właścicielem ww. budynków jest podmiot: N.sp. z o. o.

W dniu 11.06.2018 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - przeprowadził kontrolę ww. zabytku z udziałem, m.in. Prezesa Zarządu Spółki oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. Z kontroli sporządził protokół, w którym zawarł informacje odnośnie do obecnego stanu ww. ośmiu budynków wpisanych do rejestru zabytków i załączył obszerną dokumentację fotograficzną aktualnego stanu zabytkowego zespołu.

W jej wyniku wydano zalecenia pokontrolne z dnia 10.07.2018 r., zgodnie z którymi zobowiązano właściciela do:

1) naprawy ogrodzenia terenu i trwałego zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych - w terminie do dnia 15.08.2018 r.;

2) zlikwidowania istniejących dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków

zespołu młyna. Właściciel ponadto został zobowiązany do naprawy i udrożnienia całego systemu odprowadzania wód opadowych z dachów budynków - powyższe prace miały być wykonane w terminie do dnia 30.09.2018 r.;

3) wypompowania wody z piwnic budynków (elewatora III) i zbadania przyczyny ich zalewania, a także do przedstawienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków

w [...] projektu osuszenia i zabezpieczenia budynków przed dalszym szkodliwym działaniem wody - w terminie do dnia 30.09.2018 r.;

4) opracowania dokumentacji konserwatorsko-architektonicznej określającej stan zachowania zespołu budynków oraz możliwości jego adaptacji, z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości wskazanego zespołu - w terminie do dnia 31.10.2018 r.;

5) opracowania harmonogramu i programu prac konserwatorskich przy ww. zabytku - w terminie do dnia 31.10.2018 r.; program ten miał określać zakres i sposób prowadzenia prac oraz wskazywać niezbędne materiały i technologie;

6) opracowania programu zagospodarowania zespołu budynków i najbliższego otoczenia ww. zabytku oraz programu dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego zabytkowej wartości (architektonicznej, historycznej, naukowej - jako zabytek techniki). Program ten należało uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...]. Te działania miały zostać wykonane w terminie do dnia 31.12.2018 r.;

Ponadto odnośnie do programu zagospodarowania zespołu budynków zabytkowego młyna do nowych funkcji użytkowych, organ konserwatorski wydał również wytyczne konserwatorskie. Właściciel nie wniósł zastrzeżeń do zaleceń.

Miejski Konserwator Zabytków w [...] zwrócił się trzykrotnie do spółki o przekazanie informacji odnośnie do wykonania ww. zaleceń w pismach z dnia: 7.09.2018 r., 19.11.2018 r. oraz z dnia 7.01.2019 r. Pierwsze pismo nie zostało podjęte przez adresata, kolejne zaś zostały prawidłowo doręczone, jednak właściciel nie udzielił odpowiedzi.

Wobec powyższego organ ochrony zabytków przeprowadził kolejną kontrolę zabytkowego zespołu w dniu 13.02.2019 r., z udziałem przedstawiciela właściciela.

W protokole, stwierdzono, że wykonano jedynie część zaleceń, określonych w pkt 1-3. Stwierdzono, że

1) ogrodzenie działki zostało naprawione, zaś teren dopiero od dnia 12.02.2019 r. jest pod nadzorem zatrudnionej osoby; zaznaczono przy tym, że ww. działania nie zostały zgłoszone organowi konserwatorskiemu;

2) nie wykonano części zaleceń pokontrolnych określonych w pkt 1, gdyż wskazano, że nadal nie zabezpieczono budynków przed wtargnięciem osób postronnych, cyt. "wszystkie budynki posiadają dostęp do wnętrza z uwagi na brak jakichkolwiek zabezpieczeń otworów drzwiowych i okiennych". W konsekwencji powyższego podkreślono, że:

a) znaczna liczba metalowych drzwi i okien w budynkach zespołu od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 11.06.2018 r. została usunięta i nie znajduje się na obszarze kontrolowanym (zwrócono uwagę na brak wszystkich oryginalnych drzwi metalowych w magazynie przetworów oraz częściowo w budynkach: głównym, elewatorach: I, II III),

b) w budynku głównym, w południowej jego części stwierdzono brak kręconych, metalowych schodów,

c) w budynku głównym, na poziomie pierwszym, stwierdzono brak większości elementów wyposażenia. Wskazano bowiem, że w budynku głównym z wcześniej kompletnego zespołu wałów i kół napędowych oraz sprzętu towarzyszącego pozostało zaledwie kilka elementów tych urządzeń; ponadto stwierdzono zdekompletowanie czterech, zabytkowych mlewników na pierwszym piętrze oraz częściowe zdekompletowanie i uszkodzenie zespołu przesiewaczy i wałów transmisyjnych na czwartym piętrze,

d) w treści protokołu zwrócono uwagę na brak metalowych zabezpieczających otwory technologiczne w poziomach, co dodatkowo stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w budynkach;

3) częściowo nie zrealizowano zalecenia polegającego na naprawie dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków (pkt 2 zaleceń). Stwierdzono bowiem wykonanie prowizorycznych prac zabezpieczających dachy jedynie dwóch budynków: elewatora II i magazynu przetworów, przez położenie nowej papy w miejscach, gdzie wcześniej znajdowały się dziury. Właściciel nie uzyskał pozwolenia na ww. prace. Zauważono również, że nie wykonano fachowych opierzeń i stwierdzono ślady dalszego przemakania dachów;

4) nie wypompowano wody z piwnic budynków silosów, tj. z elewatora III (pkt 3 zaleceń). Ponadto nie naprawiono żadnych rynien oraz rur spustowych, tym samym nie zabezpieczono budynków przed szkodliwym działaniem wody. Nie przedstawiono także projektu ich osuszenia i zabezpieczenia przed dalszym szkodliwym działaniem wody.

Odnotowano wyraźne, dalsze pogorszenie się stanu technicznego budynków, ich dalszą dewastację, urządzeń technicznych i ich zdekompletowanie, na skalę do tej pory niespotykaną.

Następnie organ I instancji skierował do Prokuratury Rejonowej w L. zawiadomienie z dnia 4.03.2019 r. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa, biorąc pod uwagę ww. ustalenia z przeprowadzonej powtórnej kontroli, m.in. pogorszenie stanu wyposażenia i urządzeń zabytkowych budynków.

Zawiadomieniem z dnia 22.02.2019 r- wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Następnie decyzją dnia [...].05.2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z powodu stwierdzonego zaniechania wykonania zaleceń pokontrolnych.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł właściciel zarzucając organowa I instancji następujące uchybienia.

1. Organ I instancji nie ustalił, czy po dniu 13.02.2019 r. spółka wykonywała prace konserwacyjne. Zdaniem odwołującego organ ochrony zabytków miał pominąć, że zalecenia pokontrolne w przeważającej mierze zostały zrealizowane. Zwrócono uwagę, że naprawiono dach, ogrodzono nieruchomość oraz podjęto działania mające na celu uzyskanie dofinansowania zaleconych prac (w aktach postępowania - pismo spółki z dnia 26.04.2019 r. w którym zwrócono się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o dofinansowanie prac konserwatorskich przy zabytku).

2. Zdaniem właściciela, niesłusznie nałożono karę w maksymalnej wysokości, bowiem stwierdzono, że najcięższym naruszeniem za które nałożono karę był brak osuszenia budynku elewatora III. Zdaniem spółki, powyższe nie mogło prowadzić do zburzenia lub nieodwracalnej dewastacji zespołu. Przywołano, że woda gromadząca się w budynku pochodzi z roztopów śniegu i opadów, a zatem jest ona przejawem działania sił przyrody, za które spółka nie powinna ponosić odpowiedzialności.

3. Wskazano ponadto, że obecny właściciel nabył nieruchomość w stanie katastrofalnym, oraz, że stwierdzone przez organ I instancji naruszenia są wynikiem działania osób trzecich (wynikają z aktów wandalizmu) oraz działania siły wyższej, na które spółka nie ma wpływu.

W dniu 5.07.2019 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] przeprowadził oględziny zabytku. W protokole zwrócił uwagę, że zespół nadal nie posiada należytego zabezpieczenia przed dostępem osób niepożądanych, m.in. zwrócono uwagę na wyłamane drzwi i okna. Teren jest jedynie okresowo pilnowany przez stróża, nie jest objęty monitoringiem.

W konsekwencji stwierdzono dalsze akty dewastacji i kradzieży elementów wyposażenia budynku głównego odnośnie do: wałów pędnych i kół transmisyjnych, przesiewaczy i mlewników oraz stwierdzono uszkodzenia drewnianych silosów. W odniesieniu do pozostałych budynków zespołu odnotowano, że ich stan nie zmienił się od ostatnich oględzin z dnia 13.02.2019 r.

W konsekwencji powyższego Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...].08.2019 r., nr [...], znak: [...] nakazał właścicielowi wykonanie zaleconych wcześniej prac, w zakresie: zabezpieczenia nieruchomości, remontu pokrycia dachowego kotłowni, naprawy i udrożnienia systemu odprowadzania wód opadowych z dachów budynków i osuszenia piwnic budynków elewatora III.

Następnie jak wynika z akt postępowania, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny zabytku w dniu 12.02.2020 r. w związku z uzyskaniem informacji o trwających pracach konserwatorskich i robotach budowlanych w zespole zabytkowym bez pozwolenia konserwatorskiego. Decyzją z dnia [...].02.2020 r. organ ten orzekł o wstrzymaniu prowadzonych prac i robót, wskazując, że są to nowe prace nie mające na celu realizacji ww. zaleceń pokontrolnych i decyzji nakazowej. Wymienił w treści decyzji, że bez pozwolenia spółka podjęła się: demontażu oryginalnych okien żeliwnych, murowanych fundamentów pod wały pędne w budynku maszynowni oraz skucia części tynków wewnętrznych na najniższych trzech kondygnacjach budynku głównego.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł podlega ten kto wbrew temu obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych. Organem uprawnionym do nałożenia kary w drodze decyzji jest organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne. Ponadto do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, którego art. 189d stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładania administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazano, że zgodnie w wydanymi w dniu 10.07.2018 r. zaleceniami pokontrolnymi na właścicielu, tj. N.sp. z o. o. spoczywał obowiązek realizacji wskazanych w nich obowiązków w wyznaczonym terminach. Z akt postępowania wynika, że ww. zalecenia nie zostały wykonane przez właściciela obiektu w przeważającej części, co przyczyniło się do znacznego pogorszenia stanu budynków wchodzących w skład zespołu, w tym do dewastacji i demontażu ich wyposażenia, na skalę dotąd niespotykaną. Ponadto wskazano, że właściciel zabytku nie zakwestionował zaleceń w drodze wniesienia zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust.2a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ podkreślił, że wydane zalecenia pokontrolne odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac oraz robót, względem zabytku, tj. do naprawy ogrodzenia terenu i trwałego zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych, zlikwidowania istniejących dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków zespołu młyna. Właściciel ponadto został zobowiązany do naprawy i udrożnienia całego system odprowadzania wód opadowych z dachów budynków oraz do wypompowania wody z piwnic budynków (z elewatora III) i zbadania przyczyny ich zalewania, a także do przedstawienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] projektu osuszenia i zabezpieczenia budynków przed dalszym szkodliwym działaniem wody.

Z przeprowadzonej kontroli przez organ I instancji oraz z wydanych zaleceń wynika, że przywołany zespół wpisany do rejestru wymagał przeprowadzenia natychmiastowych prac konserwatorskich oraz robót, które uchroniłyby poszczególne budynki wchodzące w skład zespołu, w tym ich wyposażenie od zniszczenia. Tym samym organ I instancji miał uzasadnione podstawy, aby zobowiązać właściciela zabytku do podjęcia w pierwszej kolejności najpilniejszych prac przeciwdziałających dalszej destrukcji zabytków.

Odnosząc się do argumentów odwołującego się, nie można zgodzić się że właściciel podjął w przedmiotowej sprawie skuteczne działania, których celem byłoby wykonanie omawianych zaleceń pokontrolnych. Z protokołu oględzin z dnia 13.02.2019 r. wynika, że zrealizował on jedynie w części ww. zalecenia. Naprawił ogrodzenie nieruchomości (częściowo wykonał zalecenie określone w pkt 1), przeprowadził prowizoryczne prace zabezpieczające dachy jedynie dwóch budynkach: elewatora II i magazynu przetworów, przez położenie nowej papy (częściowo zrealizował zalecenie określone pkt 2), zaś nie zrealizował w całości zalecenia wskazanego w pkt 3.

Zgodzono się z organem I instancji, który wydał prawidłową decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną na spółkę. Postępująca degradacja zespołu oraz skala zniszczeń we wnętrzach budynku, będących skutkiem niezrealizowanych zaleceń, uzasadnia maksymalną wysokość nałożonej kary w omawianej sprawie, którą przewidział ustawodawca za niewykonanie zaleceń pokontrolnych w art. I07e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W szczególności podkreślono, że brak zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych spowodował degradację budynków wchodzących w skład zabytkowego zespołu. Z trzech protokołów oględzin z dnia: 10.07.2018 r., 13.02.2019 r. oraz 5.07.2019 r., w tym z załączonej dokumentacji fotograficznej, wyłania się obraz przede wszystkim postępującej destrukcji cennych urządzeń produkcyjnych z początków XX w.: mlewników, wałów pędnych i kół napędowych, zespołów przesiewaczy i wałów transmisyjnych w budynku głównym oraz elementów konstrukcyjnych budynków, m.in. organ I instancji zwrócił uwagę na liczne kradzieże: kręconych, metalowych schodów w budynku głównym, okien oraz drzwi poszczególnych budynków. Wykonanie skutecznego zabezpieczenia nieruchomości przed dostępem osób nieuprawnionych - nie doprowadziłoby do opisanej skali zniszczeń. Dlatego nie zgodzono się z twierdzeniami, że spółka nie miała wpływu na powyższe okoliczności.

Ponadto brak naprawy pokryć dachowych wszystkich budynków, nie wykonanie rynien i rur spustowych czy fachowych opierzeń, powoduje, że większość budynków zespołu jest narażona na szkodliwe działanie wody. Również znajdująca się woda w piwnicach X budynkach elewatora III przyczynia się do jego systematycznego niszczenia. Zakwestionowano twierdzenia właściciela, że woda w budynkach utrzymuje się w wyniku działania sił przyrody, na co właściciel nie ma wpływu. Do obowiązków spółki należało wypompowanie wody oraz należyte zabezpieczenie budynków w taki sposób, aby woda się w nich nie pojawiała. W tym celu spółka zgodnie z zaleceniami została zobowiązana do opracowania projektu osuszenia i zabezpieczenia budynków przed dalszym działaniem wody, czego również nie wykonał właściciel zgodnie z zaleceniami.

Podkreślono, że powyższe zaniechania spółki, potęguje fakt wydania, w związku z przeprowadzonymi kolejnymi oględzinami zabytku, decyzji nakazowej z dnia [...].08.2019 r., w której Miejski Konserwator Zabytków w [...] wskazał na obowiązek realizacji prac względem zespołu, do których wykonania w zasadniczej mierze była zobowiązana spółka na podstawie omawianych zaleceń pokontrolnych.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że spółka przez powyższe zaniechanie - walnie przyczyniła się do aktualnego stanu w jakim znajdują się zabytki zespołu parowego młyna, wpisanego do rejestru.

Tym samym nie sposób zgodzić się, że katastrofalny stan utrzymywał się w chwili nabycia zespołu w dniu 27.07.2017 r. Odnotowany w poszczególnych protokołach z oględzin zabytku z 2018 r. i 2019 r., stale pogarszający się stan poszczególnych budynków wchodzących w skład zespołu, w tym systematyczne niszczenie i demontaż cennych urządzeń produkcyjnych dawnego młyna oraz elementów konstrukcyjnych budynków miał miejsce po nabyciu zespołu przez spółkę, w okresie około jednego roku, od lipca 2018 r. do sierpnia 2019 r.

W ocenie organu odwoławczego powyższa kara administracyjna jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Należy bowiem mieć na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, przede wszystkim fakt, że brak skutecznego zabezpieczenia zespołu zabytkowego spowodował nieodwracalne uszczuplenie oryginalnej, zabytkowej substancji, w tym wyposażenia zespołu młyna przemysłowego, który co należy zaznaczyć został wymieniony w treści decyzji wpisującej w 2006 r. ww. zespół do rejestru zabytków.

Zaniechanie realizacji części zaleceń pokontrolnych przez właściciela zabytku doprowadziło do całkowitego zniszczenia lub nieodwracalnego uszkodzenia ww. urządzeń i elementów konstrukcyjnych budynków zespołu.

Wskazano, że właściciel zabytku przez stwierdzone zaniechania przyczynił się do powstałego naruszenia, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 189d pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie również strona nie podjęła - na co wskazuje przebieg postępowania - działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, o których mowa w art. 189d pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analizując pozostałe dyrektywy wymiaru kary zauważono, że wprawdzie z akt postępowania nie wynika, aby ukarana spółka dopuściła się w przeszłości niedopełnienia obowiązku tego samego rodzaju oraz, że byłaby ukarana za to samo zachowanie, jednakże przedmiotowa okoliczność nie może stanowić przesłanki - biorąc pod uwagę stwierdzoną skalę zniszczeń zabytku - uzasadniającej ani do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, ani nie może wpływać na jej obniżenie, mając na uwadze przywołane powyżej okoliczności stanu faktycznego. Również przywoływane przez spółkę argumenty natury ekonomicznej "(...) a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją.

Skargę na tę decyzję złożyła N.sp. z o. o. z siedziba w L.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, jakie działania mające na celu zabezpieczenie zabytku, jego konserwację oraz przeciwdziałanie jego zniszczeniu zostały podjęte przez Skarżącą, jak również błędnym przyjęciem, że administracyjna kara pieniężna kara została wymierzona zgodnie z przesłankami określonymi w art. 189d pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 KPA,

art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodu z pisma Skarżącej z dnia 26 kwietnia 2019 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], z którego wynika, że Skarżąca po przeprowadzonej kontroli obiektu wykonała zlecenia pokontrolne w postaci ogrodzenia terenu nieruchomości, naprawy dachu, a także podjęła działania celem uzyskania dofinansowania na wykonanie dalszych prac konserwacyjnych budynków,

art. 189d pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej:

1) wagi i okoliczności naruszenia prawa, które nie przemawiają za zastosowaniem maksymalnego wymiaru kary, w szczególności z uwagi, że naruszenia zostały usunięte przez Skarżącą,

2) częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenia zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, w szczególności faktu, że obowiązek został niedopełniony przez Skarżącą po raz pierwszy,

3) braku uprzedniego ukarania za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,

4) stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie naruszenie spowodowane było działaniem sił przyrody oraz osób trzecich,

5) działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, w szczególności ogrodzenia terenu nieruchomości, naprawy dachu, a także działań podjętych celem uzyskania dofinansowania na wykonanie prac konserwacyjnych budynków,

6) wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła, podczas gdy w niniejszej sprawie strona nie odniosła żadnych korzyści ani też nie uniknęła żadnej straty,

art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a - poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nakładająca na skarżącą spółkę karę pieniężną z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych.

Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą większych wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny stanu faktycznego oraz przesłanek wymiaru kary pieniężnej.

W zakresie pierwszego zagadnienia rację mają organy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż strona skarżąca nie wykonała w pełni zaleceń pokontrolnych i zakres zaniedbań Spółki został prawidłowo określony przez organy. W tym aspekcie bez znaczenia pozostają okoliczności powoływane przez skarżącą wskazujące na podjęcie przez Spółkę działań zmierzających do wykonania zobowiązania takie jak podpisanie umowy na roboty budowlane czy wystąpienie o środki na prace remontowe.

Podstawowym i niekwestionowanym dowodem w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych są protokoły z przeprowadzonych kontroli.

Przechodząc do drugiego zagadnienia niewątpliwie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów co do tego, że sposób sprawowania opieki nad zabytkiem przez stronę skarżącą jest wysoce naganny. Za w pełni uzasadnione należało też uznać zawiadomienie organów ścigania w związku ze stwierdzonymi w zakresie opieki zaniedbaniami. Wdrożenie również innych procedur nadzorczych może pomóc w ratowaniu tego zabytku, chociaż wydaje się, że częściowo powstałe na skutek zaniedbań szkody nie są już do naprawienia.

Reasumując brak pełnej realizacji przez stronę skarżącą zaleceń pokontrolnych doprowadził do znacznej degradacji objętego ochroną zabytku. Wobec tego nałożenie na Spółkę kary pieniężnej było w pełni uzasadnione, zaś wniosek o odstąpienie od nałożenia kary z powodu znikomej wagi naruszenia prawa należało uznać za co najmniej pozbawiony podstaw.

Nie oznacza to jednak uznania, że wymierzenie kary pieniężnej w najwyższym możliwym wymiarze było prawidłowe.

Przede wszystkim podkreślić należy, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii. Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej.

Przy czym wymierzenie kary w najwyższym ustawowym zagrożeniu możliwe jest jedynie w takim przypadku, gdy za tym przemawia każda z dyrektyw wymiaru kary. Innymi słowy, żadna z przesłanek wymienionych w art. 189d k.p.a. nie świadczy na korzyść ukaranego podmiotu.

W przedmiotowej sprawie organy szczególnie dużą wagę przykładały do skutków jakie spowodowało niewykonanie przez skarżącą zaleceń pokontrolnych. Nie tracąc tego faktu z pola widzenia wskazać jednak trzeba, że organy nie uwzględniły we właściwym zakresie kilku okoliczności. Po pierwsze słusznie Spółka wskazuje, że uszkodzenia niektórych elementów zabytkowej nieruchomości nie zostały bezpośrednio przez nią spowodowane, a wina w tym zakresie polegała na nienależytym zabezpieczeniu obiektu. W zakresie tej okoliczności zalecenia pokontrolne przewidywały konieczność naprawienia ogrodzenia i zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych. Jak wskazano ogrodzenie naprawiono i objęto obiekt dozorowaniem, nie podjęto jednak innych działań uniemożliwiających wejście do obiektu. Nie można jednak uznać, że skarżąca spółka była całkowicie bezczynna w tym zakresie. Podkreślić jeszcze raz należy, że organy przypisują winę stronie skarżącej w uszkodzeniu wyposażeniu młyna polegającą na nienależytym zabezpieczeniu obiektu, a nie bezpośrednim sprawstwie.

Wskazać też należy, że skarżąca spółka w części wykonała drugie z zaleceń pokontrolnych dotyczące zlikwidowania dziur i przecieków w dachach. Nie udrożniła natomiast systemu odprowadzania wód opadowych z dachów.

W tym zakresie również nie można przypisać spółce całkowitego zlekceważenia zaleceń.

Nie zostały przez organy uwzględnione również takie okoliczności jak fakt, że obowiązek został niedopełniony przez Skarżącą po raz pierwszy oraz braku uprzedniego ukarania za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe.

Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę stwierdzoną skalę zniszczeń zabytku, okoliczności powyższe nie mogą wpłynąć na odstąpienie od wymierzenia kary lub jej obniżenie.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić przede wszystkim dlatego, że wszystkie przesłanki wymiaru kary są równorzędne w tym sensie że wystąpienie jednej nie eliminuje innej. Poza tym sam skutek w postaci zniszczenia zabytku należy rozpatrywać w kategoriach przyczynienia się strony skarżącej, a nie bezpośredniego spowodowania.

Konkludując, w ocenie Sądu organ orzekając o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w najwyższym wymiarze nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które nie pozwalają na uznanie, że wysokość kary pozostaje w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa. W niniejszej sprawie organ administracji nie uczynił zadość normom wypływającym z powyższych przepisów postępowania nie dokonując oceny wszystkich przyczyn (przesłanek) mogących mieć wpływ na wysokość nałożonej kary.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem pełnego zakresu istotnych okoliczności (przesłanek rzutujących na wysokość kary) oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. W ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważy, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniają w pełni nałożenie na Skarżącego kary w maksymalnej wysokości.

W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).