Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 702/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 983/21 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od D. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 983/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi D. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 października 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego .

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem M. D. Do wniosku dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności brata.

Decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. Wójt Gminy Pozezdrze odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym skarżąca jako siostra jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w odniesieniu do niepełnosprawnego brata, ale przepisy wprowadzają pierwszeństwo tego obowiązku w stosunku do krewnych pierwszego stopnia w linii prostej, a skarżąca jest spokrewniona w drugim stopniu w linii bocznej. Organ wskazał, że z oświadczenia skarżącej wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ przeanalizował też przesłanki negatywne wynikające z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", zarówno w odniesieniu do osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki i stwierdził, że przesłanki te w sprawie nie występują. Przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej wynika z treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że żyje matka osoby wymagającej opieki, która ma orzeczony umiarkowany a nie znaczny stopień niepełnosprawności, a zatem jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry niepełnosprawnego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 8 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wskazało, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, że pierwszą osoba zobowiązaną do opieki nad M. D. jest jego matka E. D., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji istnienia żyjącej osoby zobowiązanej do alimentacji i opieki nad osobą niepełnosprawną w pierwszej kolejności, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w dalszym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze na niepełnosprawnego brata w sytuacji jeżeli są żyjące osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności (matka). Jeśli matka osoby niepełnosprawnej uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności możliwe będzie ponowne złożenie wniosku przez skarżącą.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 132 K.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, 18 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. organ odwoławczy przesłał orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Giżycku z dnia 18 listopada 2021 r. zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy bliżsi krewni legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny.

Wskazano przy tym, że przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Zatem warunkiem niezbędnym do stwierdzenia uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności, jest ustalenie, że zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn, nie może zajmować się osobą niepełnosprawną.

Sąd podkreślił, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem (fakt sprawowania tej opieki nie był kwestionowany przez organy orzekające) nastąpiła przy braku dogłębnego wyjaśnienia kwestii możliwości sprawowania tej opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Sądu poprzestanie na stwierdzeniu, że fakt zaliczenia matki niepełnosprawnego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności automatycznie wyłącza prawo siostry niepełnosprawnego do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, mogłoby prowadzić do skutków niedających się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Jednakże przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej przepisów u.ś.r, brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, nie unicestwia automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej z niepełnosprawnym w dalszym stopniu (siostry), o ile okoliczności sprawy wskazują na obiektywną utratę zdolności fizycznych do należytego sprawowania opieki przez matkę.

W tym kontekście Sąd zauważył, że organy obu instancji całkowicie pominęły wnioski wynikające ze znajdującego się w aktach wywiadu. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że matka osoby niepełnosprawnej (w wieku 89 lat) jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną, wymagającą karmienia, a stan jej zdrowia znacznie się pogorszył. W odwołaniu skarżąca również wskazywała, że po zakażeniu COVID 19, które to schorzenie nałożyło się na inne, wcześniej istniejące choroby, matka jest obłożnie chora i nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. Okoliczności tych organy w ogóle nie wzięły pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, a założenie, że to matka osoby niepełnosprawnej ma sprawować opiekę jest w okoliczność sprawy całkowicie nieracjonalne. Potwierdzeniem powyższej oceny jest przesłane przez Kolegium w toku postępowania sądowego orzeczenie, zaliczające matkę osoby niepełnosprawnej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie Sądu dotychczas zgromadzony materiał dowodowy umożliwia organom jednoznaczną ocenę, czy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata przed obowiązkiem alimentacyjnym matki, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoim synem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez niewłaściwą wykładnię:

- polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki możliwe jest w sytuacji, gdy rodzic (matka) osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu nakazuje przyjąć, że ustawodawca uznał za konieczne, by ocena czy rodzic osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki wykonywać z uwagi na swój stan zdrowia była stwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez wyspecjalizowany organ;

- prowadzącą do nieznajdującego oparcia w tejże regulacji rozszerzenia prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w tym artykule ze względu na sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą o sytuację, w której rodzic osoby wymagającej opieki żyje i nie musi się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności rodzica do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z naruszeniem swojej właściwości;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ zastosował art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w sposób prawidłowy, zgodny z jego literalnym brzmieniem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentu urzędowego w postaci odpisu skróconego aktu zgonu E. D. – matki skarżącej, na okoliczność treści tego dokumentu. Z dokumentu tego wynika bowiem, że osoba będąca, zdaniem organu, pierwszą osobą zobowiązaną do opieki nad M. D. zmarła w dniu 21 czerwca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowiskiem. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wskazanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła siostra osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy jego matka, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez matkę osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione, tj. m.in. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie organowi administracji naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem matka osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia D. D. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem było niedopuszczalne.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na etapie postępowania przed Sądem I instancji orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Giżycku z dnia 18 listopada 2021 r. zaliczającego matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe podkreślić należy, że organy pomocy społecznej, jak i Sąd oceniają stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W sytuacji zatem gdy organy nie dysponowały ww. dokumentem decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie mogła zostać skutecznie podważona. Istotna w sprawie była bowiem ocena przesłanek określonych w powołanych przepisach na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustalenie czy w tej dacie E. D. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z tych samych względów dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z wnioskowanego z piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. odpisu skróconego aktu zgonu E. D., na okoliczność śmierci w dniu 21 czerwca 2022 r. osoby będącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad M. D., pozostawałoby bez wpływu na treść wyroku. Okoliczność ta uzasadniała więc oddalenie tego wniosku. Zmiana stanu fatycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji może być natomiast wzięta pod uwagę w przypadku wystąpienia przez zainteresowaną z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od D. D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.