Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3964/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust 3, 4, 5, 7, 10, 13 i 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 253/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/41/11 w przedmiocie określenia trybu, sposobu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 253/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/41/11 w przedmiocie określenia trybu, sposobu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 pkt 2 (punkt 1), w pozostałej zaś części skargę oddalił (punkt 2).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że wprawdzie skarga została wniesiona imiennie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej, lecz należało uznać, że złożono ją z umocowania Prokuratora Okręgowego w Katowicach i w jego imieniu jako organu wskazanego w art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji podniósł, że treść przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz.1390) dalej w skrócie u.p.p.r., nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania w uchwale podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu, bowiem sama ustawa reguluje zespół interdyscyplinarny, jego działania, uprawnienia, skład (art. 9a do 9c u.p.p.r.). Organ stanowiący gminy jest upoważniony do uregulowania uchwałą samego trybu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania, czyli procedury i zasad postępowania. Art. 9a ust. 3 u.p.p.r. wprost wskazuje, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych, a także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.). W jego skład mogą również wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Siewierzu nie miała prawa wskazać konkretnej instytucji spełniającej definicję ustawową przedstawiciela zespołu ani też ograniczać udział przedstawiciela takiej instytucji w pracach Zespołu. Dotyczy to zarówno ograniczenia lokalizacyjnego (działających na terenie Gminy Siewierz) czy szczebla organizacyjnego (Komisariat Policji), gdy jest jeszcze Komenda Policji. Lokalny prawodawca bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wykluczył z założenia potencjalny udział prokuratorów w pracach Zespołu oraz podmiotów innych niż wskazane w ust. 3 art. 9a a działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z tego względu § 2 ust. 2 pkt 1-4 i 7 zaskarżonej uchwały, indywidualizujący instytucje i jednostki organizacyjne, których przedstawiciele mogą być członkami Zespołu, wykracza poza umocowanie ustawowe i pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 9a ust. 3 pkt 1-6 i ust. 7 oraz ust. 8 u.p.p.r. Przyjęta przez organ regulacja, która pozostaje poza przepisami ww. ustawy, istotnie zatem narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z treści uchwały.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Odnosząc się do brzmienia § 2 ust. 5 uchwały, przewidującego możliwość odwołania członka Zespołu w trybie natychmiastowym przez Burmistrza (zarządzeniem), w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu, podkreślono, że to ustawa wprowadziła przesłankę odwołania (art. 9c ust. 1 pkt b u.p.p.r.), a rada uwzględniła ją w procedurze odwoławczej.

W kwestii § 3 ust. 2 i 3 uchwały wyjaśniono, że obowiązek powiadamiania Przewodniczącego przez członków Zespołu o swojej nieobecności na posiedzeniu w wyznaczonym terminie, z racji obowiązku w nim uczestniczenia, nie narusza prawa. Uzasadnienie obecności w pracach zespołu osób wskazanych przez uprawnione podmioty jest konsekwencją porozumień między Burmistrzem a podmiotami delegującymi swoich przedstawicieli, którzy pracują w Zespole w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Ponadto przyczyna nieobecności (np. długotrwała choroba) może skutkować koniecznością podjęcia działań przez Przewodniczącego zespołu celem umożliwienia jego prawidłowego działania.

Zdaniem Sądu organ nie wykroczył także poza regulacje ustawową przyjmując § 12 i 13 uchwały. Wskazane postanowienia regulują pracę w ramach grup roboczych, które są formą realizacji zadań w indywidualnych sprawach oraz potrzeb Zespołu przez jego członków. Skoro ustawodawca umocował radę do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, to obejmuje ona również formę jego pracy w postaci grupy roboczej. Swoiste wymogi organizacyjne, poprzez które zespół jako ciało o charakterze kolegialnym może spełniać swoje funkcje zgodnie z przeznaczeniem. Zauważono nadto, że zakwestionowane przez Prokuratora regulacje uchwały nie przewidują jakichkolwiek wyjątków ani zwolnień od wskazanych obowiązków, których wykonanie może być z obiektywnych względów niemożliwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Katowicach. Zaskarżając orzeczenie w części, w jakiej oddalono skargę (punkt 2 wyroku), podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, ustanawiający materialne przesłanki odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej w trybie natychmiastowym, tj. w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a zwłaszcza nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;

2) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 115 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustanawiający, że w razie niemożności uczestniczenia w pracach Zespołu, członek Zespołu obowiązany jest poinformować Przewodniczącego Zespołu o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie jego obowiązków, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a zwłaszcza nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 115 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustanawiający obowiązkowym uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a zwłaszcza nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;

4) art. 9a ust. 15 ustawy u.p.p.r. oraz § 115 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały, określające sposób funkcjonowania grup roboczych, nie stanowią istotnego naruszenia prawa, a zwłaszcza nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowe z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 2 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej punktu 2 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 3 ust. 2 i 3, § 2 ust. 5, § 12 i § 13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 143 i § 115 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że § 2 ust. 5 uchwały formułujący przesłankę materialną odwołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz członka zespołu interdyscyplinarnego w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole interdyscyplinarnym, stanowią wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 2 ust. 5 uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnej przesłanki wykluczającej dalsze zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest więc w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie zaś z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Stąd należy stwierdzić, że § 2 ust. 5 uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, opubl. w LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, opubl. w LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, opubl. w LEX nr 2726405; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 798/17, opubl. w LEX nr 2380018; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 832/19, opubl. w LEX nr 2774597).

Zasadnym jest zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 143 i § 115 rozporządzenia polegającej na wprowadzeniu w § 3 ust. 3 uchwały wymogu obowiązkowego uczestniczenia w spotkaniach Zespołu interdyscyplinarnego. Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważniał organu stanowiącego gminy do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu. Wprowadzenie tego wymogu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19, opubl. w LEX nr 2761112; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 156/20, opub. w LEX nr 3029110; prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 702/20, opubl. w LER nr 3077731; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 20/20, opubl. w LEX nr 3037776). W związku z powyższym § 3 ust. 3 uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 143 i § 115 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że nie narusza prawa zawarty w § 3 ust. 2 uchwały obowiązek poinformowania Przewodniczącego Zespołu interdyscyplinarnego przez jego członka o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie przez niego obowiązków. Taki zakres regulacji nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego organu stanowiącego gminy do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Powyższy przepis uchwały jest wadliwy. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19, opubl. w LEX nr 2761112; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 229/20, opubl. w LEX nr 3029595). § 3 ust. 3 uchwały jako wydany bez podstawy prawnej powinien być unieważniony.

Zasadnym jest kolejny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 143 i § 115 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że nie naruszają prawa zawarte w § 12 i § 13 uchwały zasady funkcjonowania grup roboczych.

§ 12 uchwały stanowi, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Jest to dosłowne powtórzenie normy prawnej zawartej w art. 9a ust. 14 u.p.p.r. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie i co do którego upoważnienie ustawowe nie zawiera delegacji do uregulowania takiej materii w akcie prawa miejscowego. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Zasadnym jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 143 i § 115 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że nie narusza prawa zawarte w § 13 zasady funkcjonowania grup roboczych. Zgodnie z § 13 ust. 1 uchwały do porządku obrad grupy roboczej stosuje się odpowiednio zapisy dotyczące posiedzeń zespołu, a stosownie do § 13 ust. 2 uchwały grupy robocze podejmują rozstrzygnięcia w ramach swoich zadań w formie pisemnych stanowisk, zaś protokół z posiedzenia grupy roboczej podpisują wszyscy jej członkowie. Także i w tym zakresie podstawę do uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad funkcjonowania grup roboczych powinna zawierać delegacja ustawowa. Analiza treści art. 9a u.p.p.r. prowadzi jednak do wniosku, że ustawodawca uregulował dopuszczalność tworzenia przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych (art. 9a ust. 10 u.p.p.r.), cel tworzenia grup roboczych (art. 9a ust. 10 u.p.p.r.), skład grup roboczych (art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r.), wykonywanie przez członków grup roboczych zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (art. 9a ust. 13 u.p.p.r.) oraz przesłanki uzasadniające prowadzenie prac przez grupy robocze (art. 9a ust. 14 u.p.p.r.). Art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zawiera wprawdzie delegację ustawową do uregulowania przez organ stanowiący gminy trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki funkcjonowania takiego zespołu, ale nie zawiera delegacji do uregulowania przez organ gminy zasad funkcjonowania grupy roboczej powoływanej przez zespół.

W pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu nie mieści się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych (tak WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z 19 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 1043/20, opubl. w LEX nr 3157768). Należy przy tym stwierdzić, że nawet wówczas, gdy organ stanowiący gminy dostrzega celowość wprowadzenia do aktu prawa miejscowego określonej regulacji, tak jak to miało miejsce w tej sprawie w zakresie dotyczącym zasad funkcjonowania grup roboczych, to jednak na przeszkodzie takiej regulacji staje art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym każdy organ wykonujący władzę publiczną musi przestrzegać zasady praworządności. Żaden przepis nie upoważnia organów gminy do regulowania w akcie prawa miejscowego spraw, co do których ustawodawca nie zamieścił delegacji ustawowej. Na rzecz samorządu terytorialnego ustawodawca nie wprowadził domniemania regulacji w aktach prawa miejscowego spraw niezależnie od delegacji ustawowej. Wynika to także z zasady unitarności państwa (art. 3 Konstytucji RP) oraz zasady decentralizacji (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to także art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Także z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost wynika, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała precyzyjnie treść delegacji ustawowej. Głównymi zaś dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest komunikatywna niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z powoływaną już konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa.

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na § 2 ust. 5, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 12 i § 13 uchwały Rady Miasta i Gminy Siewierz z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/41/11 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie jej zaskarżenia, tj. § 2 ust. 5, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 12 i § 13 tej uchwały.