Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 249/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 06 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i sprzedaży w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. decyzją z dnia 8 grudnia 2011r., nr [...], uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), ustalił wobec G.A. (dalej zwanego stroną lub skarżącym), jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 17.187,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w obrębie [...], o pow. 0,5817 ha i sprzedaży wydzielonych z niej działek nr [...], o pow. 0,0849 ha, oraz nr [...], o pow. 0,0667 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "[...]" w granicach administracyjnych Gminy J. (uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia 19 kwietnia 2010r., publik. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 118, poz. 1842).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zbyte przez stronę, w dniu 29 kwietnia 2011r., działki: nr [...] i nr [...] powstały z podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...], o pow. 0,5817 ha (decyzja podziałowa nr [...] Wójta Gminy J. z dnia 4 kwietnia 2011r.), której przeznaczenie, po wejściu w życie w/w planu, uległo zmianie z użytków rolnych na tereny przeznaczone pod nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odwołaniu strona zarzuciła decyzji organu I instancji istotne naruszenie prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej skrócie o.p.) poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do opłaty ustalanej w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zastosowanie mają przepisy k.p.a. zamiast o.p.

Strona zarzuciła ponadto, iż organ nie ustosunkował się do jej wniosku z dnia 6 grudnia 2011 r. o rozłożenie ewentualnej opłaty na maksymalną ilość rat, pomimo że taki wniosek został złożony w toku postępowania. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem organ, nie ustosunkowując się do wniosku, w pkt 2 decyzji orzekł o jej obowiązku zapłaty przez stronę w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji.

W ocenie skarżącego organ naruszył także przepisy prawa materialnego i procesowego poprzez pominięcie kwestii podniesionej w piśmie z dnia 17 listopada 2011r. w zakresie pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość działki [...] przeznaczonej w planie pod drogę, a która winna być przejęta przez Gminę za stosownym wynagrodzeniem- odszkodowaniem należnym właścicielowi.

Dalej zarzucono, że w sprawie naruszone zostały również przepisy proceduralne poprzez przyjęcie przez organ operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a także nieskuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji stronie, gdyż została ona odebrała przez inną osobę, a brak jest informacji, czy osoba, która odebrała decyzję zobowiązała się oddać pismo adresatowi. Nie wyjaśniono także kim jest osoba, która odebrała decyzję i czy spełnia wymagania dla osób wymienionych w art. 43 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, na potrzeby niniejszego postępowania, operat szacunkowy uwzględnia przepis art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej w skrócie u.g.n.), gdyż przystępując do wyceny biegły poprzedził ją stosowną analizą rynku nieruchomości, zaś dla ustalenia wartości zbytych nieruchomości, przeprowadził wycenę w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2, § 26 ust. 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozp. RM). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Kolegium, analizowany operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia w przedmiotowej sprawie jednorazowej opłaty planistycznej.

Odnosząc się natomiast do dalszych zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów o.p., lecz przepisy k.p.a., przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok NSA z dnia 28 października 2009r., sygn. akt. II OSK 1517/07.

Zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się także z argumentacją skarżącego, iż organ I instancji zobowiązany był do rozłożenia na raty ustalonej opłaty planistycznej, ponieważ obowiązujące w tym zakresie przepisy u.p.z.p. nie przewidują takiej możliwości.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie mógł również zająć stanowiska w sprawie ewentualnego pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość działki [...] przeznaczonej w planie pod drogę, gdyż kwestia ta stanowi odrębne zagadnienie i nie może być rozstrzygana w ramach postępowania dotyczącego ustalenia opłaty planistycznej.

Nie stanowi również naruszenia przepisów prawa fakt sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego przez wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący miał możliwość zapoznać się z jego treścią, o czym został poinformowany osobnym pismem (zawiadomienie z dnia 24 listopada 2011r.).

Natomiast co do zarzutu nieprawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia 8 grudnia 2011r. organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentów wynika, że skarżący nie odebrał jej osobiście (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma widnieje podpis innej osoby), jednakże z pozostałych dokumentów sprawy wynika, że osoba ta w toku postępowania jeszcze dwukrotnie podpisywała odbiór korespondencji kierowanej do skarżącego ze wskazaniem, że jest siostrą adresata, zaś skarżący nie czynił wcześniej z tego faktu zarzutu wobec organu.

Jak ustaliło Kolegium w toku postępowania odwoławczego osoba, która odebrała korespondencję, jest osobą dorosłą, zameldowaną pod adresem skarżącego na pobyt czasowy, przez co istnieje domniemanie, że osoba ta doręczyła pismo adresatowi, czemu sam skarżący nie zaprzeczył. Zdaniem organu tym samym należało uznać, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 43 k.p.a. w zakresie doręczeń pisma pod nieobecność adresata.

W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucono:

1) istotne naruszenie prawa procesowego, tj. k.p.a. i o.p. poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do opłaty ustalanej w trybie art.36 ust. 4 u.p.z.p. zastosowanie mają przepisy k.p.a., zamiast o.p.,

2) nie rozstrzygnięcie w ramach niniejszego postępowania wniosku strony z dnia 6 grudnia 2011r. o rozłożeniu ewentualnej opłaty na maksymalną ilość rat, pomimo iż strona wniosła o takie rozłożenie w toku postępowania i zdaniem skarżącego rozstrzygniecie w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez pominięcie wnoszonej przez skarżącego w piśmie z dnia 17 listopada 2011r. kwestii pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość działki [...] przeznaczoną w planie pod drogę, a która winna być przejęta przez Gminę za stosownym wynagrodzeniem-odszkodowaniem należnym właścicielowi,

4) naruszenie przepisów proceduralnych poprzez uwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania, a także nieskuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji stronie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji rozpoznając odwołanie nie podważył w ogóle działania Wójta Gminy, który nie powołał się w rozstrzygnięciu, tylko w części podstawy prawnej decyzji, na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono zatem, że w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji nie wskazano w związku z czym organ ten ustalił, że wzrosła wartość nieruchomości stanowiącej własność strony, zaś Kolegium w ogóle tej kwestii nie zbadało i nie ustosunkowało się w swojej decyzji, mimo iż strona podniosła tę kwestie w swoim odwołaniu.

Skarżący argumentował ponadto, iż po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28 października 2011 r., wnioskiem z dnia 17 listopada 2011 r., zwrócił się o pomniejszenie opłaty o wartość należności przysługującej mu od Gminy z tytułu przejęcia drogi [...], jednakże wójt w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej kwestii, a jedynie pismem z dnia 25 listopada 2011 r. udzielił wymijającej odpowiedzi, która nic nie wyjaśnia. Kolegium kwestię tę zbagatelizowało podając jedynie w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji postąpił prawidłowo.

Jak dalej wywodzi skarżący, pismem z dnia 6 grudnia 2011 r., tj w trakcie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie, wniósł o rozłożenie ewentualnej opłaty na maksymalną ilość rat. Organ ani w decyzji, ani w zaskarżonej decyzji, nie odniósł się do tego wniosku w ramach prowadzonego postępowaniu, a wręcz przeciwnie w pkt 2 decyzji ustalił termin zapłaty opłaty. Kolegium również tę kwestię uznało za mało znaczącą w sprawie, tłumacząc jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że takiej możliwości nie ma. Zdaniem skarżącego nawet w sytuacji, jeżeli takiej możliwości prawnie nie ma, to organ I instancji winien stronę o tym fakcie poinformować tak aby strona miała pełną wiedzę w prawie. Do zadań Kolegium nie należy zaś tłumaczenie i rozstrzyganie kwestii braku podstaw prawnych do rozstrzygania w sprawie, ale winno uchylić decyzję do ponownego postępowania, aby Wójt prawidłowo poinformował stronę w swojej decyzji, że może lub nie może tej kwestii (rozłożenia na raty) zrobić.

Skarżący zarzuca także, iż jak wynika zarówno z o.p., orzecznictwa i komentarzy, sprawy ustalania opłaty w trybie art. 36 u.p.z.p. podlegają trybowi z o.p., podczas gdy organ oparł się na procedurze k.p.a. Strona nadto zwróciła uwagę, że operat szacunkowy został opracowany w dacie 15 października 2011r., czyli przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co miało miejsce w drodze zawiadomienia z dnia 28 października 2011 r. Zdaniem skarżącego wykorzystanie operatu, jako dowodu w niniejszej sprawie, zostało dokonane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur dotyczących postępowania dowodowego i wyjaśniającego, dlatego też za wadliwe należało uznać wskazanie organu II instancji, iż prawidłowym i wystarczającym w tej sytuacji było działanie Wójta polegające na zapoznaniu strony z tym operatem.

Dodatkowo skarżący zarzucił, iż nie doręczono mu skutecznie decyzji z dnia 8 grudnia 2011r., bowiem decyzję odebrała inna osoba. Strona podniosła, że w tej sytuacji doręczenie takie jest niezgodne z art. 43 k.p.a., gdyż nie ma informacji, czy osoba, która odebrała decyzję zobowiązała się oddać pismo adresatowi, czyli stronie. Jak podkreśla skarżący, organ I instancji nie wyjaśnił kim jest osoba, która odebrała decyzję, czy spełniała wymagania dla osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Fakt zameldowania kogoś pod adresem strony nie oznacza, że doręczenie tej osobie jest skutecznym doręczeniem samej stronie tej decyzji. Nie ma nawet adnotacji o zobowiązaniu tej osoby do doręczenia stronie decyzji. Nie ma też wyjaśnienia, czy jest to domownik w rozumieniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazano, że o naruszeniu przepisów prawa nie stanowi fakt sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego przez wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przypomniano, iż po wpłynięciu w dniu 20 maja 2011r. do Urzędu Gminy J. aktów notarialnych, potwierdzających zbycie działek nr [...] i nr [...], organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu (umowa zlecenia z dnia 17 sierpnia 2011r.) wycenę sprzedanych nieruchomości. Dopiero, kiedy sporządzony operat szacunkowy wykazał, że w istocie, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "[...]" w granicach administracyjnych Gminy J. - nastąpił wzrost wartości położonych na tym obszarze i zbytych przez stronę działek, organ I instancji uznał, że wystąpiły przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w związku z czym, w dniu 28 października 2011r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Przywołując wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2007r., sygn. akt IISA/Łd 797/07, organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, iż udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeżeli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, skoro skarżący miał możliwość zapoznać się z treścią operatu szacunkowego, o czym został poinformowany przez organ osobnym pismem (zawiadomienie z dnia 24 listopada 2011r.).

Kolegium w dalszym ciągu podtrzymało stanowisko wyrażone w kwestionowanej przez stronę decyzji z dnia 6 lutego 2012r., iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów o.p., lecz przepisy k.p.a, na poparcie czego powołało wyrok NSA z dnia 28 października 2009r., sygn. akt II OSK 1517/07). W ocenie organu opłata planistyczna (tzw. "renta planistyczna") jest dochodem budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny, przez co należy ją zaliczyć do kategorii niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym, do których odnosi się przepis art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej u.f.p.) Z dalszych przepisów u.f.p., zawartych w art. 67 wynika, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. Dalej podniesiono, że jak wskazuje treść art. 67a § 1 o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika (w tej sprawie osoby, na której ciąży obowiązek wniesienia opłaty planistycznej) lub interesem publicznym może m. in. odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a ustawy; umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (w tym przypadku zaległość z tytułu w/w renty planistycznej oraz odsetki) - art. 67a § 1 pkt 2 i 3 o.p. W podanym zakresie właściwy organ podejmuje decyzję w granicach "uznania administracyjnego". W tym kontekście organ zwrócił uwagę, iż dla omawianej sprawy istotne jest to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmuje organ podatkowy, w ramach odrębnego postępowania, w którym nie orzeka się na podstawie przepisów u.p.z.p.

Dalej podniesiono, że w zakresie składanych przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji wniosków, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również udzieliło odpowiedzi. W pierwszej kolejności wskazano, iż za nieuzasadnione należy uznać stanowisko skarżącego o niewystarczającym poinformowaniu go o braku możliwości rozłożenia należności na raty, gdyż skoro ustawodawca w przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę do wydania decyzji ustalającej jednorazową opłatę planistyczną, nie przewidział możliwości rozłożenia tej należności na raty, to wydanie przez organ rozstrzygnięcia w tym względzie byłoby pozbawione podstawy prawnej.

Podobne stanowisko zaprezentowano także w odniesieniu do zarzutu skargi, który dotyczył ewentualnego pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość działki [...] przeznaczonej w planie pod drogę, wskazując, iż kwestia powyższa stanowi odrębne zagadnienie i nie może być rozstrzygana w ramach postępowania dotyczącego ustalenia opłaty planistycznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości, a zarazem i skuteczności, doręczenia decyzji administracyjnej z dnia 8 grudnia 2011r., Kolegium wskazało, że rzeczoną korespondencję odebrała osoba dorosła, zameldowana pod adresem skarżącego na pobyt czasowy, dlatego istnieje domniemanie, że osoba ta doręczyła pismo adresatowi, który w postępowaniu potwierdził, iż decyzja ta została mu przekazała i że zapoznał się z jej treścią. Odpowiadając na zarzut, iż organy obu instancji nie zbadały, czy osoba odbierająca korespondencję adresowaną do skarżącego zobowiązała się do jej doręczenia, do rąk własnych adresata, podkreślono, że z przepisu art. 43 k.p.a. nie wynika norma prawna, która nakazywałaby zobowiązanie się przez odbierającego pismo domownika - poprzez złożenie pisemnego oświadczenia lub podpisania zobowiązania zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru - oddania pisma adresatowi, jako warunku uznania doręczenia za prawidłowe. Brzmienie tego przepisu nie daje też podstawy do domagania się przez pracownika jednostki doręczającej pismo, aby odbierający to pismo dorosły domownik złożył odrębne zobowiązanie przekazania tej przesyłki adresatowi. Podnoszono przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że określony w powyższym przepisie sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik adresata, która pokwitowała pismo - przyjęła to pismo w celu oddania adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone. Tym samym podpis złożony przez dorosłego domownika na poświadczeniu odbioru jest następstwem aktu woli, jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania pisma adresatowi oraz potwierdzeniem możliwości przekazania go adresatowi. Składając podpis na potwierdzeniu odbioru pisma dorosły domownik w ten sposób uzewnętrznia podjętą wcześniej wolę przekazania przesyłki adresatowi, natomiast brakiem tej woli byłaby odmowa przyjęcia pisma przez domownika (wyroki NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 60/09, i z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09). Uwzględniając powyższe organ uznał, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 43 k.p.a., w zakresie doręczeń pisma pod nieobecność adresata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd, w myśl regulacji art. 134 u.p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy u.p.z.p. oraz rozp. RM, a procedurę ich podjęcia regulują przepisy k.p.a.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie natomiast do art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Przepis ust. 5 omawianego artykułu stanowi, że notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozp. RM, przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. uwzględnia się wartość nieruchomości i jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Jednakże jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozp. RM).

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika bezsprzecznie, iż trzy pierwsze zarzuty, sformułowane przez stronę w niniejszej skardze, są już z samego założenia bezzasadne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwana "rentą planistyczną" nie może być uznana za podatek w rozumieniu art. 6 o.p., gdyż nie wynika z ustawy podatkowej, ani też nie ma charakteru czysto fiskalnego, przez co w konsekwencji do jej ustalenia nie stosuje się przepisów o.p., lecz przepisy k.p.a. (zwłaszcza uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07, i powoływane tam wyroki NSA: z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 710/05, z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 563/05, z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1892/06, z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 408/07, z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1030/07, oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 475/08, WSA w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 515/09).

Podobnie oczywiście bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty ustalonej kwoty opłaty jednorazowej. Sąd w powyższej kwestii w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 447/07, sprowadzające się do twierdzenia, iż żaden z aktów prawnych zawierających przepisy dotyczące renty planistycznej nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty planistycznej na raty i to niezależnie od trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Jak trafnie tam podniesiono "brak takiego przepisu nie pozwalał organowi na uwzględnienie wniosku skarżącej. Trzeba bowiem pamiętać, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a zatem ich aktywność może występować tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Związanie organu przepisami obowiązującymi na datę wydawania decyzji powoduje, iż każde żądanie strony nieznajdujące oparcia w tych przepisach uwzględnione być nie może. Uchybienie tej zasadzie skutkuje określonymi negatywnymi konsekwencjami, albowiem zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa podlega stwierdzeniu nieważności na etapie postępowania administracyjnego lub sądowego."

W tym kontekście za chybiony należało uznać także zarzut nieuwzględnienia wniosku skarżącego o pomniejszenie opłaty planistycznej o wartość działki [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. W tym przypadku organy administracji zasadnie podnosiły, iż kwestia ta stanowi odrębne zagadnienie i nie może być rozstrzygana w ramach postępowania dotyczącego ustalenia opłaty planistycznej. Na marginesie można tylko dodać, iż przeznaczenie w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę nie przesądza jeszcze jednoznacznie o realizacji takiej drogi, a tym bardziej o obowiązku wypłaty odszkodowania właścicielowi terenu. W podobnym duchu wypowiadały się sądy administracyjnego co do braku podstaw do orzekania w sprawach dotyczących opłat planistycznych w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu, wskazując, ze nie znajduje to odzwierciedlenia w przepisach u.p.z.p. (tak zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, i wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/08).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi przyznać należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.s.g.).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Wypada także podkreślić, że realizacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., t.j. obowiązku zapewnienia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić trzeba, że organ I instancji wypełnił powyższy obowiązek zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 28 października 2011 r. doręczone w dniu 9 listopada 2011 r.), a następnie zawiadamiając go o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma (zawiadomienie z dnia 24 listopada 2011 r., doręczone w dniu 30 listopada 2011r.). Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednakże, aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musi wystąpić wzrost wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz zbycie nieruchomości mające miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do wykazania wystąpienia pierwszej z obligatoryjnych przesłanek niezbędne jest przeto sporządzenie operatu szacunkowego, co z racjonalnego punktu widzenia następuje jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania w sprawie. Z formalnych względów zasadnym byłoby zatem, po wszczęciu postępowaniu, wydanie postanowienia o dołączeniu takiego operatu szacunkowego w poczet materiału dowodowego, jednakże brak takiego orzeczenia w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż to naruszenia przepisów postepowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro po pierwsze- skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości, a po drugie- nie wniósł merytorycznych zastrzeżeń co do treści tego operatu.

Odnosząc się natomiast co do ostatniego zarzutu dotyczącego nieskutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji wskazać należy za trafnym wywodem NSA, zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10, iż "przepis art. 43 k.p.a. był przedmiotem wielokrotnej wykładni zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 37) i w wyroku z 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07 (Lex nr 494066) NSA stwierdził, że przepis art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone. Podobne stanowisko zajął też NSA w wyrokach z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06 (Lex nr 321253) i z dnia 23 września 2009 r., II GSK 60/09 (Lex nr 596981).

Wskazana wyżej wykładnia treści przepisu art. 43 k.p.a. jest zgodna z przepisem art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) i z przepisem § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Przepisy te wymagają tylko, by osoba dorosła mieszkająca z adresatem pisma, odbierająca to pismo w celu oddania go adresatowi, umieściła na pokwitowaniu swój czytelny podpis i datę odbioru pisma."

W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona decyzja została w trybie zastępczym prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącemu, skoro rzeczona przesyłka została odebrana przez pełnoletnią siostrę skarżącego, zamieszkującą w tym samym budynku mieszkalnym, i co ważne została skarżącemu oddana do "rąk własnych", o czym niezbicie świadczy fakt terminowego złożenia odwołania.

Podsumowując rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, czynności organów właściwych instancyjnie, orzekających w rozpoznawanej sprawie w omawianym powyżej zakresie, zostały dokonane prawidłowo, a podjętym przez te organy decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.