Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 20/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Ujazd z dnia 22 października 2015 roku nr XVII/108/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ujazd oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ujazd z dnia 22 października 2015 r. nr XVII/108/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ujazd. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej. W oparciu o powyższe Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W § 15 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączania do sieci. Z § 15 ust. 1 tej uchwały wynika, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i/lub urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwala Rady Gminy ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek ponoszenia kosztów wybudowania przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.

Następnie skarżący podniósł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, wskazał, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podobna teza wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 432/06, w którym Sąd stwierdził niedopuszczalność obciążania właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Identyczna teza wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kc 675/07.

W dalszej kolejności Prokurator Rejonowy zaznaczył, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie musi wynikać z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała została oparta na art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w powyższym zakresie. Powołane w podstawie prawnej ww. uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Skarżący podkreślił, że z istoty upoważnienia wynika, iż musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Powinno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Ustalone zakwestionowana uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat.

W ocenie skarżącego, skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości są bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ujazd, reprezentujący Radę Gminy Ujazd, wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu gminy z uregulowania § 15 zaskarżonej ustawy w żaden sposób nie wynika, aby mieszkańcy Gminy Ujazd byli zobowiązani do uiszczania jednorazowej opłaty za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, czy też opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej. Jak wynika z § 15 zaskarżonej uchwały mieszkaniec gminy jest zobowiązany do poniesienia kosztów wybudowania przyłącza oraz pomieszczenia, w którym będzie zlokalizowany wodomierz główny bądź urządzenie pomiarowe. Wójt Gminy wskazał przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) ustawodawca uznaje, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; natomiast przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z definicji tych jednoznacznie wynika, że osoba starająca się o przyłączenie do sieci powinna wykonać na swój koszt prace związane z budową odcinka będącego przyłączem, bowiem nie istnieją żadne podstawy prawne, które zezwalałyby gminie na ponoszenie wydatków na inwestycje, które nie są czynione na nieruchomości będącej jej własnością. Również nie istnieją żadne podstawy prawne, które umożliwiałby gminie ponoszenie wydatków na wybudowanie na nieruchomości odbiorcy pomieszczenia, w którym będzie zlokalizowany wodomierz główny bądź urządzenie pomiarowe. Gmina dysponuje środkami publicznymi, których wydatkowanie musi być oparte na konkretnym przepisie prawa, w innym przypadku stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W tym stanie rzeczy trudno uznać, iż w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Ujazd nałożyła na swych mieszkańców opłaty z tytułu podłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Gmina Ujazd na podstawie zaskarżonej uchwały nie pobiera od mieszkańców żadnej opłaty za przyłączenie się do sieci.

Ponadto w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na fakt, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązują gminy do utrzymania w należytym stanie i zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, nie zaś przyłączy wodociągowych, co jednoznacznie świadczy o tym, iż obowiązkiem tym w zakresie przyłączy obciążony jest mieszkaniec (art. 5 ust. 1 ustawy). Na taki stan rzeczy wskazuje także treść art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, iż odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie.

Jednocześnie Wójt Gminy Ujazd zaznaczył, iż podstawy prawnej uchwalenia zaskarżonej uchwały nie stanowiły tylko i wyłącznie przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak sugeruje to skarżący. Stanowiły ją bowiem także przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy tej ustawy stanowiły delegację do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ujazd i wprowadzenia w nim uregulowań dotyczących warunków przyłączenia do sieci (rozdział 5, a w nim § 15).

Ponadto organ gminy wskazał na fakt, iż skarżący de facto kwestionuje § 15 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, natomiast żąda stwierdzenia nieważności całej uchwały, tj. całego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ujazd. Taki stan rzeczy sprzeczny jest z obowiązującym stanem prawnym, bowiem stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego może nastąpić tylko wtedy, gdy w sposób oczywisty i bezpośredni jest ona sprzeczna z określonym przepisem prawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie podjęta przez Radę Gminy Ujazd zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie można też mówić o sprzeczności owej uchwały z przepisami art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem art. 18 ust. 1 stanowi ogólną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowi odesłanie do wskazania przepisu merytorycznego, na mocy którego uchwała jest procedowana. Takiej sprzeczności nie dopatrzył się także organ nadzoru, tj. Wojewoda Łódzki sprawujący kontrolę przestrzegania przez gminę praworządności, bowiem uchwała w żaden sposób nie została przez niego zakwestionowana. Zdaniem Wójta Gminy w tym stanie rzeczy żądanie skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może być uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W powyższych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim została wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjowaniu i udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę Rady Gminy Ujazd nr XVII/108/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ujazd, która to uchwała, w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest aktem prawa miejscowego. Skarga Prokuratora, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i §3 p.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącego, została podjęta, nie tylko na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ale także na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów – art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (tj. w sprawach innych niż wymienionych w pkt 1-14a tego ustępu) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten zawiera zatem w swej treści odesłanie do przepisów innych ustaw określających owe "inne sprawy należące do kompetencji rady". I takim przepisem jest niewątpliwie drugi powołany w podstawie prawnej uchwały – art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres tego regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. W szczególności przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Innymi słowy, ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie można pominąć, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że Prokurator w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały", nie określając zakresu żądania (tj. nie wskazując, czy żądanie to obejmuje uchwałę w całości, czy też jedynie w części). Uzasadnienie skargi koncentruje się z kolei wokół przepisu § 15 ust. 1 skarżonej uchwały (a ściślej § 15 ust. 1 regulaminu stanowiącego do niej załącznik), zgodnie z którym: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci".

Odnosząc się do tak sformułowanej skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art.15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci" (art. 15 ust. 2 ustawy). Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy).

Dokonując analizy treści powołanego przez Prokuratora § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie sposób uznać, aby uchwałodawcza wykroczył w tym zapisie poza ramy delegacji ustawowej. Kwestionowany zapis jest bowiem wiernym odzwierciedleniem treści art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wynika z prostego zestawienia tych regulacji i nie nakłada żadnych innych opłat w tym zakresie. Wszakże to z mocy powołanej normy ustawowej realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art.15 ust. 2 ww. ustawy). Trudno zatem w powyższym unormowaniu zaskarżonej uchwały dopatrzyć się wprowadzenia przez Radę Gminy Ujazd opłaty mającej, jak wskazuje skarżący, cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Podkreślić przy tym należy, że powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, mające przemawiać za zasadnością stanowiska skarżącego, zostały wydane w sprawach o innym stanie faktycznym niż stan kontrolowanej przez Sąd sprawy.

Z powyższych względów Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na istotną wadliwość (istotne naruszenie prawa) regulacji zawartej w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zwłaszcza że, jako wykazano powyżej, przywołane w podstawie uchwały regulacje nie budzą zastrzeżeń w zakresie podstaw prawnych do uchwalenia kwestionowanego przez skarżącego regulaminu. Jednocześnie Sąd, korzystając z uprawnienia określonego w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dopatrzył się w sprawie innych naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A.B.