Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 204/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy osiedla I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 480,- zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.g.n.) podjęła w dniu 24 listopada 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy osiedla [...] dla terenu położonego w K. na zapleczu ul. [...] i ul. [...] w K..

W uzasadnieniu uchwały podano, że spółka E. sp. z o.o. [...] sp. kom. z siedzibą w P. złożyła wniosek o nadanie nr porządkowego dla [...] budynków wielorodzinnych powstających na zapleczu ul. [...] i [...] w K.. Wskazano, że jest to pierwszy etap budowy osiedla mieszkaniowego o nazwie handlowej "X". Docelowo inwestycja będzie obejmować [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Uznano, że nadanie zaś nazwy osiedlu jest konieczne, aby możliwe było nadanie numerów porządkowych budynkom mieszkalnym. Przedstawiając stan faktyczny podano, że na terenie inwestycji znajdowały się wcześniej zabudowania po byłej fabryce mebli. Cały zakład miał nadany kolejny numer porządkowy od ul. [...]. Realizowane osiedle będzie obejmować w sumie [...] klatek schodowych, co wiązałoby się z koniecznością nadawania im numerów porządkowych z kolejnymi literami alfabetu. Dlatego rozważono możliwość nadania całemu osiedlu nowej nazwy, a przy wyborze patrona kierowano się dotychczas złożonymi wnioskami w tym zakresie. Wskazano przy tym, że istniejącemu osiedlu, które jest położone przy ul. [...] nadano imię [...]. Dlatego stwierdzono, że zasadnym jest kontynuowanie nazewnictwa osiedli imieniem wielkich polskich generałów.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.g.n. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej K. z dnia 24 listopada 2016 r. nr [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Dalej organ nadzoru wskazał, że zakwestionowaną uchwałę przyjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.g.n., który zastrzega, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), a także wznoszenie pomników. Zdaniem Wojewody rada gminy nie posiada kompetencji do nadawania nazwy osiedlom w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.g.n., albowiem z literalnej jego treści wynika, że na tej podstawie rada gminy posiada kompetencje jedynie do stanowienia w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, a także wznoszenia pomników. Brak jest zaś podstaw, by przepis ten miał również zastosowanie do nadawania nazw osiedlom, w tym dla terenu obejmującego działkę (działki) budowlaną wraz z towarzyszącą tej zabudowie infrastrukturą techniczną.

Nadto Wojewoda uznał, że nadanie numerów porządkowych budynkom mieszkalnym nie uzasadnia nadanie nazwy osiedla, albowiem nazwa osiedla nie służy do ustalenia numeracji porządkowej. Natomiast z treści art. 5 u.s.g. wynika prawo rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych: sołectw oraz dzielnic, czy osiedli, co uprawnia zarazem do określenia ich nazw. Wojewoda stwierdził też, że rada gminy nadając nazwę obszarowi, co do którego brak jest dowodów potwierdzających, że teren ten stanowi działkę (działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi, rażąco narusza art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Gmina Miejska [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 grudnia 2016 r., zarzucając organowi nadzoru rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy osiedlu. Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że przepis art. 18 u.s.g. opiera się na domniemaniu właściwości rady gminy, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem skarżącej oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów np. wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należące do właściwości wójta gminy. W ocenie skarżącej art. 18 ust. 2 u.s.g. zawiera przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Właściwość wyłączna oznacza bezwzględny zakaz przenoszenia sprawy objętych tą właściwością na inny organ administracji. Powołany przepis przypisujący określone sprawy do wyłącznej właściwości rady gminy ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny, czego skutkiem jest trwały podział zadań pomiędzy organami gminy (radą a wójtem). [..Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Zdaniem skarżącej Gminy uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2016 r. podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a postanowienia tej uchwały nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania i zgodne są z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach. Nadto wskazano, że przepisy u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji którego organu należy ustalanie oraz nadawanie nazw osiedli. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej uzasadnione na gruncie u.s.g. Przez kształtowanie nazewnictwa osiedli ustala się bowiem istotne dla społeczności gminnej oznaczenia, wpływające na codzienne życie wspólnoty samorządowej.

Gmina zwróciła również uwagę, że dotychczasowa praktyka legislacyjna samorządów polegająca na podejmowaniu uchwał przez rady gmin w przedmiocie nadawania nazw osiedlom w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie budziła zastrzeżeń organów nadzoru. Opierając się na tej samej podstawie prawnej zmieniano również dotychczasowe nazwy osiedli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Nadto zarzucając Radzie Miejskiej [...] brak kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały wskazano, że organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej uprawniającej go do działania, albowiem niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne. W ocenie Wojewody nie znajduje uznania argument strony skarżącej dotyczący sytuacji niezakwestionowania aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w sprawie nadania nazwy osiedlu podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. albowiem nie zmienia to faktu, że zostały one podjęte z przekroczeniem norm kompetencyjnych przyznanych organowi gminy. Fakt istnienia w obrocie prawnym aktów nieodpowiadających istniejącemu porządkowi prawnemu nie może li tylko przesądzać o konieczności utrzymania takiego stanu prawnego i tym samym utrwaleniu błędnej praktyki legislacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Gminy Miejskiej [...] zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru – Wojewodą wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a Gminą Miejską [...] jest kwestia oceny, czy rada gminy jest właściwa do wydania uchwały o nadaniu nazwy osiedlu w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników.

Sąd orzekający w niniejszym składzie, w stanie faktycznym przyjętym w uchwale Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2016 r., podzielił stanowisko strony skarżącej, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym upoważniały Radę Miejską [...] do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy osiedla [...].

Po pierwsze stwierdzić należy, że faktycznie, jak argumentuje Wojewoda, literalne brzmienie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wskazuje, że rada gminy władna jest podejmować uchwały w sprawach: 1) herbu gminy, 2) nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także 3) wznoszenia pomników. Wydawać by się zatem mogło, jak przyjął Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, powołując się przy tym na konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), że skoro w przepisie tym ustawodawca nie powierzył radzie gminy kompetencji do nadawania nazw osiedlom, to nie można temuż organowi właściwości takiej przypisać.

Zważyć należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ostatnio powołany przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych, pod warunkiem, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., I OSK 1237/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych, w szczególności związków zawodowych. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Z powyższych względów rady gmin nie mogą np. podejmować uchwał w sprawach przynależności gminy do takiego lub innego powiatu bądź województwa, organizować zbiorowych protestów grup zawodowych czy tworzyć ciał zajmujących się rozstrzyganiem sporów cywilnych pomiędzy mieszkańcami gminy, np. sporów sąsiedzkich (A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd gminny. Komentarz, LEX/el. 2006, komentarz do art. 18 u.s.g.).

Skoro z przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji rady gminy w sprawach lokalnych, niezastrzeżonych innymi ustawami dla innych organów władzy publicznej, to rację należy przyznać stronie skarżącej, która twierdzi, że wyliczenie spraw w ust. 2 tego artykułu, w których rada gminy jest wyłącznie właściwa, ma charakter przykładowy (por. M. Augustyniak, T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, źródło: Lex Omega, stan prawny: 1.01.2016).

Ponadto należy dostrzec, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Powołany przepis ustawy samorządowej pozostaje w nierozerwalnym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, a zwłaszcza z jego ust. 3, który formułuje dla gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji), podmiotem zdecentralizowanym, generalną klauzulę dla zakresu jej działania, stanowiąc, że: "Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego". Wyrażona została w ten sposób konstytucyjna zasada domniemania na rzecz gminy wszystkich zadań publicznych w obrębie samorządności terytorialnej, niezastrzeżonych na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego. Gmina, jako instytucjonalny przejaw decentralizacji, stanowi przykład ustrojowoprawnej konstrukcji systemu organizacyjnego administracji publicznej, występującego pomiędzy podmiotami prawa publicznego na wyższych i niższych szczeblach struktury organizacyjnej państwa, w którym organy usytuowane na niższych stopniach nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia (za: P. Dobosz, I. Niżnik-Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, źródło: Lex Omega, stan prawny: 15.10.2013).

Nadto wskazać należy, że Konstytucja określając rolę ustrojową i zadania publiczne samorządu terytorialnego, wprowadza bardzo istotną zasadę domniemania jego właściwości. Zasada ta została zawarta w art. 163, a wynika z niej, że inne organy władzy publicznej mają w zakresie administracji terenowej kompetencje wyraźnie określone i sprecyzowane. Gdyby więc powstały sprawy sporne z tego zakresu, należy przyjąć domniemanie, iż w tych kwestiach, niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Stwarza to samorządowi szerokie możliwości działania i zapobiegania tendencjom do ograniczania jego zadań i roli ustrojowej (za: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, źródło: Lex Omega, stan prawny: 1.03.2013 r.).

Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz. U z 1999 r. Nr 124, poz. 607) w art. 4 ust. 2 stanowi, że komunalne korporacje terenowe mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom. W celu zabezpieczenia pierwszeństwa samorządu i uniknięcia sporów kompetencyjnych między państwem a gminami Europejska Karta Samorządu Lokalnego stanowi, że podstawowe kompetencje komunalnych korporacji terenowych są określane w konstytucji lub w ustawach.

Jak wskazuje się w doktrynie zakres zadań przyznanych samorządowi dowodzi, że ustrojodawca powierzył samorządowi terytorialnemu wykonywanie zadań administracji publicznej niezastrzeżonych przez Konstytucję RP lub ustawy do kompetencji innych organów władzy państwowej. W działaniach tych organy samorządu mogą korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. Regulacja art. 163 Konstytucji RP ustanawia domniemanie właściwości samorządu w stosunku do wszelkich zadań publicznych i bez wskazania ich kategorii (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s. 101).

Zważyć należy, że Rada Miejska [...] uchwałą z dnia 24 listopada 2016 r. nadała terenowi położonemu w [...] na zapleczu ul. [...] i ul. [...] w K. (z granicami i położeniem określonym w załączniku do uchwały) nazwę osiedla [...]. Jak wynika z uzasadnienia uchwały zamiarem Rady Miejskiej było utworzenie i nadanie nazwy osiedlu mieszkaniowemu po to, by nie doszło do nadawania budynkom mieszkalnym przy ul. [...] numerów porządkowych z kolejnymi literami alfabetu. Uprawnione jest zatem uznanie, że istotą uchwały jest utworzenie osiedla w celach porządkowo-adresowych (ewidencji ludności).

Poza sporem jest, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie przyznaje wprost radzie gminy wyłącznej kompetencji do nadawania nazw osiedlom. Wyjaśnić należy, że pojęcie "osiedla" w u.s.g. zostało zarezerwowane wyłącznie dla określenia jednostek pomocniczych gminy (art. 5 ust. 1 u.s.g.), które mogą być tworzone przez radę gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2). Pojęcie to nie odpowiada zatem przyjętemu w uchwale Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2016 r. pojęciu osiedla jako terenu wyznaczonego w celach porządkowych, adresowych.

Jednocześnie zważyć należy, że pojęcie "osiedla" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm., dalej: u.u.n.m.), która to ustawa określa zasady i tryb ustalania, dokonywania zmian i znoszenia urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz urzędowych nazw obiektów fizjograficznych oraz sposób ustalania i ogłaszania wykazów urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz obiektów fizjograficznych (art.1). Zgodnie z art. 2 pkt 9 u.u.n.m. użyte w ustawie określenie osiedle oznacza zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi. Jednocześnie przepis art. 2 pkt 11 u.u.n.m. stanowi, że pojęcie "rodzaj miejscowości" użyte w ustawie oznacza określenie charakteru miejscowości ukształtowanej w procesie rozwoju osadnictwa, w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osada, kolonia, przysiółek i ich części. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla miejscowości zamieszkanych i ich części. Zważywszy zatem, że osiedle w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.u.n.m. stanowi część miasta (lub wsi) procedura nadawania nazw urzędowych odnosi się również do osiedli. Potwierdzenie tego znajduje wyraz w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.u.n.m., który określa, że urzędowa nazwa jest ustalana dla miejscowości i ich części – w pierwszym i drugim przypadku deklinacji, a dla miast i wsi – także w formie przymiotnikowej utworzonej od ustalonej nazwy. Procedurę ustalania urzędowych nazw określają przepisy art. 7 i 8 u.u.n.m. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.u.n.m. urzędowe nazwy, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2, ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 8. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.n.m. urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny. Rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.2) [art. 8 ust. 2 u.u.n.m.]. Wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony: 1) w przypadku niewyrażenia opinii, o których mowa w ust. 3, w terminie 60 dni od dnia otrzymania wystąpienia o opinię; 2) w przypadku niewyrażenia opinii, o których mowa w ust. 4 pkt 2 i 4, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia o opinię (ust. 5). Wojewoda jest obowiązany przekazać ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie później niż w ciągu 30 dni od jego otrzymania, dołączając swoją opinię. Wniosek przekazany przez wojewodę podlega zaopiniowaniu przez Komisję (ust. 6). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, składa się ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić ustalenie, zmiana lub zniesienie urzędowej nazwy (ust 7). Ustalenie, zmiana lub zniesienie urzędowych nazw następuje z dniem 1 stycznia (ust. 8). W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw administracji publicznej zawiadamia niezwłocznie, za pośrednictwem wojewody, wnioskodawcę o przyczynach nieuwzględnienia wniosku (ust. 9). Jednocześnie przepis art. 9 ust. 1 u.u.n.m. stanowi, że minister właściwy do spraw administracji publicznej, w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy, ustali, w drodze rozporządzenia, wykaz urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz, w terminie dziesięciu lat, wykaz urzędowych nazw obiektów fizjograficznych, zwane dalej "wykazami".

Z powołanych przepisów ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych wynika w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania, że określone w art. 2 pkt 9 tej ustawy pojęcie "osiedla" ma inne znaczenie, aniżeli osiedle, któremu nazwę nadano uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2016 r. Choć ustawodawca faktycznie przyjął, że do kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej należy ustalanie, znoszenie lub zmiana urzędowych nazw m.in. miejscowości i ich części, w tym osiedli jako części miast (lub wsi), to osiedle w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.u.n.m. ma znacznie szersze znaczenie aniżeli osiedle, któremu Rada Miejska [...] nadała nazwę Osiedla [...].

Przypomnieć należy, że przedmiotowa uchwała nadająca nazwę osiedla [...] w K. została podjęta na wniosek dewelopera w celu nadania numerów porządkowych dla jedynie [...] budynków wielorodzinnych (I etap budowy) osiedla mieszkaniowego, a docelowo dla [...] budynków wielorodzinnych ( z uzasadnienia do uchwały). Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej: P.g.k.) do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się na podstawie m.in. wykazu urzędowych nazw miejscowości, o których mowa w art. 9 u.u.n.m. oraz uchwał rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulic i placów (art. 47a ust. 3 pkt 2 i 5 P.g.k.). Przy czym ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów (art. 47a ust. 4 pkt 2 P.g.k.). Jednocześnie przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125) dopuszcza, by dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw tworzyć jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów.

Zważyć należy, że w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (dostępna: j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166,poz.1612) przepisem art.10 wprowadziła do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozdział 8a dotyczący numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach oraz uchyliła art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Sąd zważył, że do zadań gminy należy obecnie umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy oraz ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że nowa regulacja nie zawiera określenia kompetencji organów gminy w zakresie nadawania nazw ulic. W tej sytuacji jedynym przepisem kompetencyjnym pozostaje przepis art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. Stwierdził przy tym, że gdyby odmówić radzie gminy prawa do nadawania nazw ulicom niepublicznym (wewnętrznym, ale ogólnie powszechnie dostępnym), to jaki inny podmiot byłby właściwy do nadania im nazwy, zważywszy na liczne ustawowe wymogi wskazywania nazwy ulicy. Równocześnie NSA zaznaczył, że nie można także zapominać o przepisach art.6 u.s.g. oraz art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym generalną klauzulę właściwości gminy.

Sięgając do wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 u.u.n.m. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. poz. 200) stwierdzić można, że pojęcie osiedla, o którym mowa w art. 2 pkt 9 u.u.n.m., nie odpowiada pojęciu osiedla, któremu Rada Miejska [...] nadała nazwę uchwałą z dnia 24 listopada 2016 r. Ów wykaz wśród urzędowych nazw osiedli przykładowo miasta Poznania (w którym siedzibę ma Sąd) figurują urzędowe nazwy osiedli: Rataje, Piątkowo, czy Grunwald, jednocześnie zaś wykaz nie obejmuje nazw osiedli, które zlokalizowane są w ramach ww. osiedli mieszkaniowych (jak np. os. Orła Białego, os. S. Batorego, os. Zwycięstwa, czy os. Polan). Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy, który przyjął definicję osiedla w przepisie art. 2 pkt 9 u.u.n.m. nie było objęcie każdej wyodrębnionej układem ulic, czy zabudowy części miasta pojęciem osiedla, któremu nadaje się urzędową nazwę, lecz ujęcie pod tym pojęciem jedynie istotnych przestrzennie kwartałów miasta jako zespołów mieszkaniowych stanowiących integralną część miasta.

W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że dopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy nie tylko podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz również nazw osiedli jako niewielkich zabudowanych kwartałów miasta. Należy podkreślić, że nadawanie nazw tego rodzaju osiedlom ma jedynie pozwolić gminie w sposób racjonalny prowadzić ewidencję adresów; działania te mają charakter ściśle lokalny i w żaden sposób nie oznaczają urzędowego nadawania nazw części miejscowości zamieszkanych w rozumieniu ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Zważywszy zatem, że poprzez podjęcie uchwały z dnia 24 listopada 2016 r. Rada Miejska [...] o nadaniu nazwy osiedla [...] w K. nie tylko nie naruszyła kompetencji innych organów administracji publicznej, w szczególności ministra właściwego do spraw administracji publicznej, jak i nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić, że Wojewoda stwierdzając jej nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2016 r. nadużył swych uprawnień nadzorczych. Uznając w rezultacie, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 i ust. 1 u.s.g. oraz art. 6, art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.