Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 333/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 90 poz 575
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Teza: Wydanie przez inspektora sanitarnego opinii w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określeniu jego zakresu, na

wniosek organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.

Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wystosowany w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi czynności z

zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego czy bieżącego, o jakich mowa w przepisie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji

Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i nie podlega opłacie wymierzanej na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy.

TEZY

Wydanie przez inspektora sanitarnego opinii w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określeniu jego zakresu, na

wniosek organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.

Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wystosowany w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi czynności z

zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego czy bieżącego, o jakich mowa w przepisie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji

Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i nie podlega opłacie wymierzanej na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale II w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R.-T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Gminy R.-T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 333/06

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył Gminę R. - T. opłatą w wysokości 58 zł za czynności związane z wydaniem opinii uzgadniającej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].04.2006r.

Wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej

w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym nadzorem

sanitarnym pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba

lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynnością podlegającą przedmiotowej opłacie jest, zdaniem organu,

wydanie opinii w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na modernizacji

drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. gmina R. - T. na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzenie opinii było możliwe tylko po analizie wymaganych ustawą dokumentów, w tym informacji o planowanym przedsięwzięciu. Organ podjął zatem czynności mieszczące się w pojęciu czynności nadzoru zapobiegawczego. Opłatą obciążono Gminę jako podmiot będący inwestorem planowanego przedsięwzięcia.

Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31.01.1995r. w sprawie sygn. akt Ul AZP 11/94 (OSNAP 1995 nr 21, poz. 126) podniesiono, iż

nałożenie takiej opłaty odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, która to forma ma zagwarantować należyte wytłumaczenie się organu z wszystkich przesłanek, jakie

wpłynęły na treść rozstrzygnięcia.

Wskazano ponadto, iż bliższe zasady ustalania opłat reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne

czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2004r.

Nr 20, poz. 193), w którego § 2, 3 i 4 znajdują się szczegółowe zasady ustalania tych

opłat, włącznie z wyliczeniem elementów składających się na bezpośrednie i pośrednie koszty czynności nadzoru sanitarnego. Wywiedziono, iż organ Państwowej Inspekcji

Sanitarnej pobiera opłaty nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno-epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego, do których zalicza się między innymi

wydanie przedmiotowego uzgodnienia. Podkreślono przy tym, iż postępowanie

kończące się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniego uzyskania przedmiotowego uzgodnienia dotknięte byłoby wadą prawną, albowiem taki obowiązek ustanowiony został w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Gmina R. - T. zaskarżyła w całości powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuciła, iż administracyjny organ II instancji nie wykazał sposobu wyliczenia opłaty:

nie wskazał za jakie czynności opłata się należy, jaka była wartość poszczególnych czynności. Zdaniem skarżącej, wskazana w decyzji kwota została wyliczona

bezpodstawnie, zaś czynności takie jak przeczytanie dokumentów, zastanowienie się

nad ich treścią (a więc typowe czynności urzędnicze) nie wymagają żadnych

dodatkowych badań i nie są działaniami, o jakich mowa w powoływanym

Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił szczegółowo zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowany w ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej

Inspekcji Sanitarnej podkreślając, iż katalog zadań zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego wskazany w przepisie art. 3 tej ustawy nie jest zamknięty. Wynika z

tego, iż ustawodawca dopuścił zakwalifikowanie określonych działań do czynności nadzorczych również wówczas, gdy jego podstawą są przepisy inne niż cyt. ustawa.

Formy tego działania są zróżnicowane i przybierają postać decyzji stwierdzających naruszenia, doraźnych zaleceń, uwag czy wniosków. W przypadku nadzoru zapobiegawczego czynności te mogą sprowadzać się do dokonania analizy akt sprawy i

nie muszą polegać na pobraniu próbek lub wykonaniu badań laboratoryjnych. Cel

nadzoru ma bowiem charakter zapobiegawczy i jest nim ochrona zdrowia ludzkiego

przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych.

Niewątpliwie czynnością nadzoru zapobiegawczego podlegającą przedmiotowej opłacie

jest dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach

środowiskowych, tym bardziej, że jej pobranie jest w tym przypadku obligatoryjne i niezależne od okoliczności tj. od końcowych wyników uzgodnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie

swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje

orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu

administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności

tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego.

Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Z kolei stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w

granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie przepisów skutkujące stwierdzeniem

nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że

granice rozpoznania sprawy przez Sąd wyznaczone są granicami sprawy

administracyjnej - są zatem szersze niż granice zaskarżenia, zaś Sąd jest nie tylko uprawniony, ale nawet zobowiązany do wykroczenia poza granice zaskarżenia

(wyznaczone treścią skargi), gdy stwierdzi z urzędu jakiekolwiek naruszenie w

postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, które

mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem jest nieorzekanie na niekorzyść skarżącego, jednak tylko w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktu lub czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex nr 146750).

W sprawie niniejszej Sąd, wychodząc poza treść zarzutów podniesionych w

skardze, dopatrzył się naruszenia przez administracyjny organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących terminu do wniesienia odwołania.

Stosownie do treści przepisu art. 129 §1 i § 2 kpa odwołanie wnosi się, za

pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie czternastu

dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia

jej ogłoszenia stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...].02.2006r. (k. 5 akt adm.) doręczona została

Wójtowi Gminy R. - T. w dniu 01.03.2006r. (dowód - zwrotne potwierdzenie

odbioru znajdujące się w kopercie ze zwrotkami na k. 7 akt adm.). Decyzja zawierała stosowne pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin

do jego wniesienia, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia (art. 57 § 1 kpa), upływał zatem w dniu 15.03.2006r. Tymczasem z pieczątki Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajdującej się na odwołaniu, a dokumentującej fakt oraz datę jego

wniesienia wynika, iż zostało ono złożone z jednodniowym opóźnieniem tj. 16.03.2006r.

W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy - P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, stosownie do treści przepisu art.134 kpa, obowiązany był stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu i powstrzymać się od jego merytorycznego rozpoznania. Tak się jednak nie stało i odwołanie rozpoznano merytorycznie jako wniesione prawidłowo.

Opisane postępowanie organu II instancji jest o tyle niezrozumiałe, że w piśmie z dnia 17.03.2006r. Powiatowy Inspektor Sanitarny, przekazując odwołanie wraz z aktami

sprawy Inspektorowi Wojewódzkiemu, zwrócił uwagę na nieterminowość jego

wniesienia wskazując przy tym dokładnie datę otrzymania decyzji przez Wójta Gminy

R. - T. jako 01.03.2006r. oraz datę wpływu odwołania jako 16.03.2006r.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - rozpatrzenie

odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi

rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza

bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z przepisem art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (vide uchwała 7 s. NSA w

Warszawie z dnia 12.10.1998r. w sprawie sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4; wyrok

WSA w Warszawie z dnia 17.03.2005r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 149/04, Lex nr

164769 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006r., s.598).

Dostrzegając przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego

Sąd był zatem zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...].04.2006r. bez konieczności merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżony akt nie może

być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o treść przepisu art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrok niniejszy został wydany w trybie uproszczonym, albowiem o zastosowanie tego trybu wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w

odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu

wniosku, które to zawiadomienie otrzymał w dniu 16.06.2006r. (k.10), nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto z uwagi na dotknięcie zaskarżonej decyzji wadą nieważności, mieszczącej się w art. 156 § 1 kpa, także

zachodziła podstawa do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z urzędu (art. 119

pkt 1 p.p.s.a.).