Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1251/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 52 ust 2 pkt 1 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 5 , 6 , 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa [....] przy ulicy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku [...]" Spółka Jawna L. G. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze i garażem podziemnym (bud. A), budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (bud. B), budowa miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej - na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr[...] wraz ze zjazdem z ul. [...] na dz. nr [...] i [...] obr[...] w K.".

Od decyzji tej odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [....].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2018 r., znak: [...]

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej ustalono warunki zabudowy dla budowy zjazdu z ul. [...] na dz. nr [...] obr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

2) uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.e i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

- pkt II.4.e załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie: "Inne warunki w zakresie komunikacji:

• teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez działkę nr [...] obr. ., zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...] poprzez istniejący zjazd przeznaczony do przebudowy na drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie części dz. nr [...] obr. [...], prowadzącą na teren inwestycji,

• przed uzgodnieniem projektu budowlanego przebudowy zjazdu z ul. [...] na leży uzyskać w ZIKiT zezwolenie na przebudowę zjazdu w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych,

• projekt budowlany przebudowy zjazdu z ul. [...] należy uzgodnić w ZIKiT,

• ww. projekt budowlany należy opracować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

• z uwagi na obowiązującą organizację ruchu oraz parametry techniczne dróg w obszarze przedmiotowej inwestycji nie dopuszcza się obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez pojazdy o masie całkowitej powyżej 8 t,

• inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. W bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić ogólnodostępne miejsca postojowe.

3) w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. nr 23 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało na uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy, na które składało się wezwanie inwestora o uzupełnienie akt sprawy o dowody i wyjaśnienia potwierdzające zapewnienie możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji energię ciepną, energię elektryczną oraz gaz. Żądane dokumenty wpłynęły do akt sprawy 15 czerwca 2018 r. Inwestor odniósł się także do zarzutów odwołania.

W niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.) budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też objęta wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie przebudowa zjazdu z drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] na drogę wewnętrzną biegnącą po terenie działki nr [...] obr[...], nie może stanowić przedmiotu orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium uchyliło w tym zakresie kwestionowaną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w tej części.

Orzekając w pozostałym zakresie podkreślono, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. A. P.. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną, tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, obszerną dokumentację fotograficzną oraz zestawienie przekrojów przez poszczególne budynki z obszaru analizowanego obrazujące ich parametry.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach objętych wnioskiem, położonych przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego południową krawędź, o szerokości ok. 70 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 210 m od granic terenu inwestycji.

Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, w szczególności wielorodzinna (np. dz. nr [...] i [...], [...], [...], [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie Kolegium poddało weryfikacji sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

Za właściwe Kolegium uznało nawiązanie do linii zabudowy budynku, który będzie położony najbliżej budynków wnioskowanych, tj. budynku centrum fitness znajdującego się na terenie inwestycji. Jak wynika z analizy to z nim przedmiotowa inwestycja będzie tworzyła najbardziej czytelne relacje przestrzenne. Jednocześnie podkreślono, że usytuowanie przedmiotowych budynków w minimalnej odległości 11 m od krawędzi działki drogowej ul. [...] stanowi nawiązanie do średniej odległości budynków po tej samej co teren inwestycji stronie ul. [...]. W ocenie Kolegium z uzasadnienia przyjętych ustaleń wynika, że przyjęte rozwiązania pozwolą wpisać planowane budynki w ład przestrzenny w rejonie inwestycji, co przesądza o tym, że linia zabudowy została w przedmiotowej sprawie ustalona prawidłowo.

Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w przedziale od 38% do 40% dla zabudowy planowanej i istniejącej łącznie. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia 120 budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 38%. Obliczono również średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej (zbieżnej z funkcją zabudowy wnioskowanej), który wynosi 40%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, nawiązując co do zasady do średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Ustalenie to stanowi również odpowiedź na wniosek inwestora, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie w analizie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Ustalenia decyzji w omawianym zakresie są prawidłowe, a ich uzasadnienie wystarczające i przekonujące.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 28 m, dopuszczając tolerancję wynoszącą 10%, liczoną w górę i w dół. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 16 m (średnia liczona dla wszystkich budynków łączni z budynkami gospodarczymi). Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji zbieżnej z wnioskowaną wynosi 28 m. Ustalenie poczyniono na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia.

Uzasadnienie przyjętego odstępstwa nie budzi wątpliwości Kolegium. Podkreślono, że to do architekta/urbanisty sporządzającego projekt warunków zabudowy należy ocena, jakie parametry przyszłej zabudowy będą najwłaściwsze z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Powyższe stanowi również odpowiedź na zarzut odwołania, jakoby analiza nie zawierała wymaganego w świetle zastosowanego przepisu § 6 ust. 2 uzasadnienia odstąpienia od reguły ustanowionej w § 6 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z powyższymi ustaleniami analiza uzasadnienie takie zawiera, przy czym w ocenie Kolegium jest ono wystarczające.

W kwestii ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 14 m do 15 m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 4 m do 43 m. Średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków z obszaru analizowanego (do attyki dachu płaskiego lub do gzymsu/okapu) obliczono na 10 m. Wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek będzie kryty dachem płaskim, ustalono jego wysokość w przedziale od 14 m, co stanowi średnią wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych z obszaru analizy, do 15 m, co stanowi średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczoną dla budynków wielorodzinnych i usługowych łącznie.

W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 14 m - 15 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe. Należy przy tym zauważyć, że na budynkach wielorodzinnych i usługowych, o funkcji zbieżnej z wnioskowaną, dachy takie dominują, a przypadku zabudowy usługowej są jedyną występująca formą dachu. Stąd też w analizie wskazano, że uwzględniając funkcję planowanych budynków ustalenie dachu płaskiego jest najwłaściwsze z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wskazano przy tym konkretne działki z obszaru analizowanego, na których znajdują się budynki kryte dachami płaskimi. Powyższe przesądza, że przesłanka ujęta w § 8 Rozporządzenia została w niniejszej sprawie spełniona.

Podsumowując, sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc w przeliczeniu na jedno mieszkanie, w stosunku do powierzchni sprzedaży, także w przeliczeniu na 100 osób zatrudnionych. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.).

Odnosząc się do jednego z zarzutów odwołania wskazano, że brak jest podstaw prawnych, aby na etapie ustalania warunków zabudowy szczegółowo przesądzać konkretną ilość i dokładne miejsce realizacji miejsc postojowych. Nie ma również podstaw do precyzyjnego określania ile miejsc ma mieć charakter ogólnodostępny. Kwestie te mogą być bowiem rozstrzygane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, kiedy znany już będzie konkretny kształt inwestycji określony w projekcie budowlanym.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr. [...], objętej terenem inwestycji. Powyższe wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 12 października 2016 r. (karta 243).

Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 12 października 2016 r. (karta 243).

Ustosunkowując się do nieomówionych wcześniej zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, że zarzut, że rozpatrzony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy był niekompletny nie znajduje w ocenie Kolegium uzasadnienia w materiałach sprawy.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., również w tym zakresie Kolegium nie dopatrzyło się uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Uprawnionym do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.), do której zmierza argumentacja analizowanego zarzutu, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy.

Również zarzut nieprzeprowadzenia wymaganego prawem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych okazał się niezasadny.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [....]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w tym zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zwłaszcza oparcie wydanego przez siebie rozstrzygnięcia na:

< nieaktualnej kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (2 września 2016 r);

< przestarzałej opinii ZIKiT (datowanej na dzień 12 października 2016 r.).

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego rozpoznania sprawy i lakoniczne sformułowanie przez Organ II instancji uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia odnośnie zarzutu wydania decyzji w oparciu o wniosek, w którym nie wskazano granic obszaru oddziaływania, czym naruszono również art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia27 marca 2003 r.,o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) (dalej : u.p.z.p.);

c) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niezbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału i nieodniesienie się w wydanej przez siebie decyzji do:

< zarzutu naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), dotyczącego wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji administracyjnej o treści niezgodnej z wnioskiem strony wszczynającej postępowanie,

< zarzutu oparcia rozstrzygnięcia Organu I Instancji na nieaktualnej kopii mapy, pomimo iż kwestie te podniesione zostały przez Skarżącą w odwołaniu z dnia 1 marca 2018 r., a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było się do nich odnieść;

d) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej o treści niezgodnej z wnioskiem strony wszczynającej postępowanie, w wyniku czego opisane w decyzji określającej warunki zabudowy ostateczne parametry inwestycji różnią się od parametrów określonych we wniosku złożonym przez inwestora, przez co naruszona została nie tylko tzw. zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) ale i zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);

e) art. 10 k.p.a. § 1 i 3 w zw. z art. 40 § 4 i 5 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez brak pouczenia Strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń oraz o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie, przez co Strona ta została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690 ) (dalej RMI) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) (dalej: u.p.b.) poprzez brak ustalenia konieczności zorganizowania miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne;

b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. Nr 164, Poz.1588) (dalej RMIW) w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy na poziomie odbiegającym od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, bez dostatecznego rozważenia w załączonej analizie możliwości zastosowania zasady, wg której wartość ta powinna odpowiadać średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego;

c) § 6 RMIW w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej i ustanowienie bezzasadnego odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy zastanej na działkach w obszarze analizowanym, co nie zostało w żaden sposób poparte wynikami przeprowadzonej analizy;

d) § 7 RMIW w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie odbiegającym od jego średniej wielkości w obszarze analizowanym, w sytuacji, w której działanie to nie znalazło jakiegokolwiek oparcia w wynikach przeprowadzonej analizy;

e) § 13 RMI i § 60 RMI w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b. poprzez zezwolenie na budowę budynków o znacznej wysokości, przy braku chociażby wstępnej analizy weryfikującej, czy budowa tak wysokich obiektów nie spowoduje zacieniania lub przesłonienia budynków na działkach sąsiednich;

f) art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) (dalej POS) poprzez naruszenie - emisją pyłów i gazów - określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa standardów jakości środowiska

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 10 k.p.a. § 1 i 3 w zw. z art. 40 § 4 i 5 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń oraz o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie, przez co strona ta została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy.

Zgodnie z jednolitym i niebudzącym kontrowersji orzecznictwem sadów administracyjnych, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2124/16) Strona skarżąca nie wykazała żadnych tego rodzaju okoliczności, albowiem w istocie zgłasza ten zarzut nie we własnym imieniu, ale w imieniu innej osoby. Tego rodzaju zarzut zmierza do wykazania, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która mogłaby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. Tymczasem przesłanka ta może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również postępowania przed sądem administracyjnym rozstrzygającym sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez brak ustalenia konieczności zorganizowania miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz § 13 i § 60 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b. poprzez zezwolenie na budowę budynków o znacznej wysokości, przy braku chociażby wstępnej analizy weryfikującej, czy budowa tak wysokich obiektów nie spowoduje zacieniania lub przesłonienia budynków na działkach sąsiednich.

Kwestie nasłoneczniania i zacieniania budynków, a także zapewnienia konkretnej ilości miejsc postojowych czy szerzej - kwestia zgodności rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w Rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do stosowania tych przepisów, zatem zarzuty te nie mogą stanowić wzorca kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące użycia nieaktualnej kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (2 września 2016 r). Kopia mapy, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Nadto mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (a na takiej właśnie mapie sporządzono załączniki graficzne do decyzji organu I Instancji) jest po myśli art. 76 Kpa dokumentem urzędowym, a dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Możliwe jest oczywiście przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych tj. przedstawienie mapy uznawanej przez skarżącą za aktualną, jednak takiej mapy nie przedstawiono. Podobne uwagi odnieść można do zarzutu posłużenia się przez organ "przestarzałą opinią ZIKiT (datowaną na dzień 12 października 2016 r.)" Opinia ta dotyczy obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną (ul. [...] a brak w aktach jakichkolwiek dowodów, że warunki opisane w tej opinii zmieniły się czyniąc ją nieaktualną.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) poprzez naruszenie - emisją pyłów i gazów - określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa standardów jakości środowiska. Zgodnie z tym przepisem, eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Jest oczywistym, że planowana inwestycja ze względu na jej charakter, nie jest instalacją (czyli zgodnie z art. 3 pkt. 6 przywołanej ustawy stacjonarnym urządzeniem technicznym; zespołem stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; względnie budowlą niebędącą urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję), która po jej zrealizowaniu będzie emitowała "pyły i gazy", co wynika z pkt. 4 zał. nr 1 do decyzji organu I Instancji. Natomiast etap realizacji inwestycji (o czym decyzja o warunkach zabudowy jeszcze nie przesądza ani do rozpoczęcia inwestycji nie upoważnia) zawsze charakteryzuje się uciążliwościami dla terenów sąsiednich, jednakże okoliczność ta nie może mieć wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Tak opisaną wyżej pokrótce procedurę administracyjna organ przeprowadził prawidłowo, a analiza architektoniczno – urbanistyczne w niniejszej sprawie sporządzona została bardzo rzetelnie i szczegółowo.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego określenia parametrów nowej zabudowy.

Skarżąca zarzuca naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy na poziomie odbiegającym od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem z analizy wynika, że średni wskaźnik dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 38% a dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej 41 %. W decyzji wskaźnik ten ustalony został w widełkach od 38 do 40 %, co mieści się w średniej z obszaru analizowanego. Zarzut ten jest zatem bezzasadny.

Skarżąca kwestionuje także sposób ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej tj. zarzuca naruszenie § 6 ww. rozporządzenia.

W decyzji szerokość ta została ustalona na poziomie 28 m, z tolerancjo do 10 %. W analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi dla wszystkich form zabudowy 16 metrów, przy czym szerokość minimalna to 4 metry a maksymalna to 90 metrów. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej w analizowanym obszarze to właśnie 28 metrów. Ze względu na zgodność funkcji i formy oraz sposobu zagospodarowania terenu przyjęta została taka właśnie wielkość, a sąd nie ma podstaw, aby kwestionować tak uzasadnione odstępstwo od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej jako średniej z obszaru analizowanego.

Skarżąca kwestionuje także ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie odbiegającym od jego średniej wielkości w obszarze analizowanym, w sytuacji, w której działanie to nie znalazło jakiegokolwiek oparcia w wynikach przeprowadzonej analizy, tj. naruszenie § 7 rozporządzenia.

W decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki ustalono na poziomie 14-15 metrów przy jednoczesnym ustaleniu dachu płaskiego.

W analizie wskazano, że średnia wysokość elewacji frontowej do kalenicy w analizowanym obszarze wynosi dla wszystkich form zabudowy 12 metrów, przy czym szerokość minimalna to 4 metry a maksymalna to 43 metry. Natomiast średnia wysokość elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej w analizowanym obszarze to 17 metrów. Dla zabudowy wielorodzinnej zaś, ta średnia to 16 metrów. Szczegółowe uzasadnienie dla ustalenia takich a nie innych parametrów wysokości nowej zabudowy oraz opis sytuacji w sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się na str. 21-23 analizy. Z informacji tam zawartych wynika, że budynek skarżącej Wspólnoty ma wysokość właśnie 14 metrów do okapu i 15 metrów do kalenicy, czyli ma identyczne parametry jak ustalono dla projektowanej inwestycji.

Nie jest też uzasadniony zarzut wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji administracyjnej o treści niezgodnej z wnioskiem strony wszczynającej postępowanie. Różnica ta polega zdaniem skarżącej na tym, że organ po przeprowadzeniu analizy wydał decyzję, w której ustalił wskaźniki nowej zabudowy na nieco innym poziomie niż te, które objęte zostały wnioskiem. Jednak lektura wniosku wskazuje, że wszystkie wskaźniki we wniosku opisane zostały na poziomie maksymalnym tj. np. "maksymalna wysokość krawędzi attyki : do 21 m".

Decyzja organu II Instancji został wyczerpująco i szczegółowo uzasadniona, sąd nie dopatrzył się naruszeń w zakresie art. 107 § 3 Kpa.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi, została ona oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.