Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 498/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 roku sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie posiłków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej ustalenia dziennej stawki żywieniowej wynoszącej 3,50 zł za jeden posiłek, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzją z dnia [...], Nr [...], opartą o przepis art. 163 K.p.a. oraz art. art. 2, 8, 48 ust. 4 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zmienił od dnia 1 maja 2005 r. decyzję własną z dnia [...], Nr [...], przyznającą Panu T. R. na okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. nieodpłatne posiłki realizowane w Dziennym Domu Pobytu w N., w części dotyczącej dziennej stawki żywieniowej na kwotę 4 zł. W uzasadnieniu podał, że dzienna stawka żywieniowa w Dziennym Domu Pobytu w N. - w wyniku umowy zawartej pomiędzy Ośrodkiem a Dziennym Domem Pobytu - uległa zmianie z kwoty 3,50 zł na kwotę 4 zł.

Od decyzji tej odwołał się T. R., zarzucając że w wyniku podania, jakie wniósł o przyznanie pomocy w formie posiłków, uwzględnionego decyzją z dnia [...], została zawarta umowa, której warunki zostały zaskarżoną decyzją zmienione bez uprzedniego wypowiedzenia. Podał, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 14 czerwca 2005 r. Ponadto podniósł, że zmiany stawki odpłatności dokonano przy tym bez kalkulacji, debaty publicznej i bez zasięgnięcia opinii organizacji społecznych, a jej podwyższenie automatycznie spowodowało zmniejszenie środków Ośrodka Pomocy Społecznej w N. na inne świadczenia z pomocy społecznej. Domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie wskazuje ona przyczyny niewydawania ciepłego posiłku w dni wolne od pracy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), organ pomocy społecznej jest uprawniony do zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, natomiast zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organ odwoławczy wywiódł, że T. R. otrzymuje bezpłatne posiłki na mocy decyzji z dnia [...], za które Ośrodek Pomocy Społecznej w N. płaci aktualnie wyższą kwotę tj. po 4 zł dziennie zamiast 3,50 zł dziennie, jednak tymi kosztami nie obciąża strony. Zwiększyła się tylko wysokość pomocy udzielonej przez Ośrodek. Odnosząc się do zarzutu zmniejszenia środków materialnych Ośrodka na inne świadczenia z pomocy społecznej, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma on wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż zmiana wysokości stawki żywieniowej nie rzutuje na wysokość przyznanego w miesiącu kwietniu 2005 r., tj. przed podwyższeniem stawki, zasiłku celowego w kwocie 80 zł. Co do zarzutu niepodania przyczyny braku ciepłego posiłku w dni wolne od pracy, organ odwoławczy stwierdził, że nie może to stanowić przesłanki do uchylenia decyzji dotyczącej zmiany rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania posiłków na okres od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. tylko w zakresie podwyższenia stawki żywieniowej.

W skardze na powyższą decyzję T. R. wniósł o jej zmianę, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, podnosząc argumenty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, dotyczące niedopuszczalności samowolnego i niepoprzedzonego debatą publiczna dokonywania zmian uderzających w ogół społeczny oraz zrywania wcześniej zawartych umów na niekorzyść osób, z którymi umowa ta została zawarta. Stwierdził, że kierownictwo Ośrodka powinno zwrócić nielegalnie zarobione środki do Urzędu Gminy, który powinien je przekazać na Państwowy Dom Dziecka w P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazywane przez skarżącego. Na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynność organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami i zarzutami skargi), i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 444).

Ponadto, stosownie do art. 135 powyższej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W takiej sytuacji nie obowiązuje także, z mocy art. 134 § 2 powyższej ustawy, zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.

W pierwszej kolejności powinna być zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 308).

Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie dotknięte są wadą nieważności.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy podkreślić, że wśród niezbędnych, obowiązkowych elementów każdej decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest rozstrzygnięcie, zawarte w sentencji decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczyło zmiany decyzji z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości stawki żywieniowej z kwoty określonej tą decyzją, wynoszącej 3,50 zł, na kwotę 4 zł od dnia 1 maja 2005 r. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję, a zatem, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, uznał jej rozstrzygniecie za prawidłowe.

W związku z tym stwierdzić przyjdzie, iż przepisami prawa materialnego, na których została oparta powyższa decyzja były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Ustawa ta zawiera również przepisy proceduralne, w tym powołany przez organ odwoławczy przepis art. 106 ust. 5, dotyczący uprawnienia organu pomocy społecznej w określonych sytuacjach do zmiany lub uchylenia wydanych wcześniej decyzji zarówno na niekorzyść, jak i na korzyść strony. Na mocy art. 14 ustawy o pomocy społecznej przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w ustawie, w związku z czym przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jako lex specialis, znajduje pierwszeństwo przed postanowieniami K.p.a., skoro wprowadza odrębne rozwiązania prawne. Natomiast powołany przez organ pierwszej instancji jako podstawa prawna decyzji przepis art. 163 K.p.a., co słusznie zostało dostrzeżone i skorygowane przez organ odwoławczy, nie może stanowić samodzielnej podstawy weryfikacji decyzji administracyjnej, gdyż zawiera jedynie odesłanie do unormowań prawa materialnego.

O tym jednak, czy dokonanie zmiany decyzji jest prawidłowe pod względem procesowym, można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja nie jest wadliwa pod względem materialnoprawnym.

Przystępując do oceny w tym zakresie podnieść na wstępie trzeba, że w myśl utrwalonego i niekwestionowanego w orzecznictwie poglądu doktryny, podstawą prawną decyzji administracyjnej – definiowanej jako akt kwalifikowany, będący przejawem woli organu, władczy, zewnętrzny, rozstrzygający konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydawany w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze - może być wyłącznie norma powszechnie obowiązującego prawa materialnego lub procesowego, co oznacza, że decyzje w sferze nie objętej regulacją prawną lub w sferze, w której organ administracji nie może podejmować czynności w formie decyzji, są wydane bez podstawy prawnej (por. B. Adamiak: "Wadliwość decyzji administracyjnej". Acta Universitatis Wratislaviensis, Wrocław 1986, s. 143 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988, sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59). Taka wada decyzji stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę stwierdzenia jej nieważności, co prowadzi do wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego.

W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej świadczenia przewidziane tą ustawą są przyznawane przy wykorzystaniu różnych form działania organów administracji. Z uwagi na wskazywaną już wyżej zasadę, wynikającą z powołanego przepisu art. 14 ustawy o pomocy społecznej, przy załatwianiu indywidualnej sprawy z zakresu pomocy społecznej, gdy organ rozstrzyga w formie władczej o prawach osób i rodzin określonych w tej ustawie, a z brzmienia przepisu nie wynika prawna forma działania organu, pierwszeństwo ma forma decyzji administracyjnej.

Materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organy pomocy społecznej w zakresie przyznawania posiłków upatrywać należy z jednej strony w przepisie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, statuującym uprawnienie osoby do uzyskania pomocy doraźnej lub okresowej w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, jeśli jest tego pozbawiona i własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Z drugiej strony uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu, wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest zapewnienie posiłku, zaliczone do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym.

Redakcja powyższych przepisów determinuje zatem treść decyzji administracyjnej w przedmiocie posiłków, zakreślając wyraźnie granice rozstrzygnięcia organu i ograniczając jego uprawnienie wyłącznie do oceny kwestii uprawnień do posiłku w świetle przesłanki wynikającej z art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy te nie przewidują natomiast możliwości określenia przez organ wartości dziennej stawki żywieniowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należało, że brak było podstaw prawnych do rozstrzygania przez organy w drodze decyzji co do dziennej stawki żywieniowej nieodpłatnie przyznanych skarżącemu posiłków. Formułowanie w sentencji decyzji, wydanej w trybie art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzygnięć innych niż wskazano w tym przepisie, stanowiło nie tylko naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ale w ocenie Sądu przesądza o tym, że decyzja o przyznaniu skarżącemu posiłków na okres od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r., z jednoczesnym określeniem stawki żywieniowej za te posiłki w kwocie 3,50 zł dziennie, w tym ostatnim przedmiocie wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, że decyzja ta, zgodnie z dyspozycją wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest w tej części nieważna. Powyższe stwierdzenie implikuje ocenę, że taką samą wadą jest dotknięta zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, które dotyczą zmiany powyższej decyzji w tej części, a to w związku z podwyższeniem od dnia 1 maja 2005 r. dziennej stawki żywieniowej do kwoty 4 zł. Orzeczenia te nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą ich wydania.

Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie brak podstawy prawnej do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie wysokości stawki żywieniowej jest tym wyraźniej widoczny, że świadczenia w formie posiłku udzielono bezpłatnie, przez co zrealizowane zostało ustawowe prawo skarżącego do uzyskania pomocy. W związku z tym odpłatność, wyliczana według stawek ustalanych przez organ pomocy społecznej w drodze zawieranych innymi jednostkami umów cywilnoprawnych, jest ponoszona przez ten organ. Kwestia wysokości dziennej stawki posiłku bezspornie dotyczy problemów wtórnych, technicznie związanych z przyznanym bezpłatnie prawem do posiłku, czyli rozliczeń pomiędzy organem pomocy społecznej a jednostką realizującą to świadczenie. Kwestionowanie wartości wynegocjowanych przez organ pomocy społecznej stawek żywieniowych może odbywać się w drodze skargi powszechnej, dotyczącej działalności organu, w trybie przepisów działu VIII K.p.a., które to postępowanie skargowe w świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak samo należało w oparciu o art. 135 powyższej ustawy stwierdzić nieważność decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, a także w tej części stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji, na której zostały oparte obydwie te decyzje.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.