Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1135/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 64, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257- dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...], zmieniającej pkt 1 i pkt 4.5 w decyzji z dnia [...] r. (zmienionej decyzją z dnia [...] r.) ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mleczami-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową, na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Ś., w sposób następujący: pkt 1-rodzaj inwestycji otrzymuje nowe brzmienie: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarsko magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oraz oświetlenie terenu na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Ś., pkt 4.5. otrzymuje nowe brzmienie: wjazdy na działkę zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy Ś. decyzją

z dnia [...] r. ustalił na rzecz K. i P. C. warunki zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania: budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-magazynowy i budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo- mieszkalny wraz z jego rozbudową, przebudową i nadbudową. Na wniosek K. i P. C. organ decyzją z dnia [...] r. zmienił w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzję w ten sposób, że jako rodzaj wnioskowanej inwestycji określił zmianę sposobu użytkowania: budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-magazynowy i budynku mleczami-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z jego rozbudową, przebudową i nadbudową oraz budową oświetlenia i wjazdu na działkę nr [...]. Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r. F. I. (właściciel działki nr [...] w miejscowości C. gm. Ś.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. wskazując, iż zmiany decyzji z dnia [...] r. dokonano bez zgody stron, a ponadto organ nie wykazał, że za zmianą przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony. Kolegium decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. Sąd wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 559/17 uchylił obie decyzje Kolegium, tj. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.

Obecnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r.

F. I. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji zarzucając naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż WSA w Szczecinie zawartej w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 559/17, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że zgodą strony w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie zgodę podmiotu na rzecz którego zostały wydane warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając za słuszne stanowisko wyrażone w decyzji

[...] r. Podkreśliło, że w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r. wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się rozbieżność, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.), czy decyzją związaną (co nie daje możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.). Sąd podzielił drugi pogląd czyli, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, co powoduje, że nie występuje możliwość jej zmiany przez ten sam organ, który decyzją dnia [...] r. zmienił decyzję o warunkach zabudowy w zakresie oświetlenia i wjazdu na działkę nr [...] w miejscowości C., gm. Ś.. Dalej organ wywiódł, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym względzie nie ma jednolitości, to jednak przeważa pogląd, iż decyzje ustalające warunki zabudowy jako decyzje o charakterze uznaniowym, mogą być zmieniane w trybie 155 k.p.a., gdyż ustawodawca dał organowi pewien "luz decyzyjny" dopuszczając ustalenie "innych parametrów czy wskaźników" dla nowej zabudowy. Jak wynika z akt Wójta Gminy Ś., wnioskodawcy postępowania nieważnościowego organ I instancji nie uznał za stronę postępowania przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] w miejscowości C., gm. Ś.. Nieruchomość nr [...] znajdowała się w obszarze analizowanym w związku z planowanym zamierzeniem na działce

nr [...], jednakże nawet brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego jak i przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie istotnym pozostaje okoliczność,

że decyzja zmieniająca "główną" decyzję o warunkach zabudowy dotyczy jedynie oświetlenia działki [...] oraz wjazdu na jej teren, co niewątpliwie nie ma wpływu na nieruchomość sąsiednią- działka nr [...] (grunty rolne), będącą własnością F. I.. Wprowadzenie bowiem tylko oświetlenia i wjazdu na przedmiotową działkę nr [...] nie spowoduje naruszenia istniejącego wokół ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania terenu. A nadto zakres zmiany planowanej inwestycji (oświetlenie, wjazd na działkę) nie wpłynął na wystąpienie niekorzystnego, czy też zwiększonego oddziaływania inwestycji na grunty rolne ówczesnej działki nr [...], pozostającej własnością F. I..

Organ wyjaśnił, że przez nabycie prawa, o którym mowa w art. 155 k.p.a., rozumieć należy uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy. Poza tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydane warunków zabudowy, czy też tylko położonym w obszarze analizowanym, a skoro tak to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki zabudowy, nie nadają właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw i nie może być uzależniona od jego zgody.

Organ opierając się na stanowisku judykatury, zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, uznał, że w przedmiotowej sprawie zestawienie przepisu art. 155 k.p.a. odnoszącego się tylko do strony, która nabyła prawa z rozstrzygnięciem, nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Powyższy przepis nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, zaś wystarczające jest stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Nadto według organu, gdyby ustawodawca miał na myśli szerokie rozumienie pojęcia "strony" to dałby temu wyraz w stosownej redakcji art. 155 k.p.a., zaś inna interpretacja przepisu prawa sformułowanego niejednoznacznie nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.

W odniesieniu do pozostałych przesłanek wynikających z dyspozycji

art. 155 k.p.a., tj. uwzględnienia interesu publicznego lub słusznego interesu strony, Kolegium wyjaśniało, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interes publiczny należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektyzowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Natomiast w przypadku "słusznego interesu stron" zarówno zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu obowiązków jak i zwiększeniu uprawnień określonych pierwotnie w decyzji ostatecznej jest zawsze korzystna dla strony. Słuszny interes strony to jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Dokonana zmiana leży w słusznym interesie strony (inwestora), gdyż realizacja inwestycji bez niej nie doprowadziła by do realizacji założonego celu.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Ś. wprowadzająca jedynie zmiany co do wjazdu na działkę i co do oświetlenia, nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie można jej przypisać rażącego naruszenia prawa.

W ustosunkowaniu się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że pod pewnymi względami decyzja o warunkach zabudowy posiada charakter uznaniowy, co zezwala na stosowanie art. 155 k.p.a. Względy te, to ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości już zabudowanej budynkami, a wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania tych budynków na funkcję nieuciążliwą, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestia uciążliwości działalności prowadzonej obecnie na terenie działki nr [...] nie wynika z wydanych decyzji w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz z działalności tam prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...], wydanej w trybie przepisów o odpadach, a Kolegium prowadząc przedmiotowe postępowanie nie ma kompetencji do badania wydanego w odrębnym postępowaniu zezwolenia na prowadzenie działalności zbierania odpadów.

F. I. zaskarżył wskazaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji jak i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. W skardze decyzji tej strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie wyrażonej w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 559/17 poprzez:

a) pominięcie kwestii, że WSA uznał, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją o charakterze związanym,

a w konsekwencji nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a.,

b) pominięcie kwestii, że WSA stwierdził, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie

art. 155 k.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, co oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy, a brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) niezastosowanie, się do wskazań, co do dalszego postępowania,

a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś., podczas gdy ze wskazanego wyroku wynika,

że SKO winno stwierdzić nieważności wskazanej decyzji,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja

o warunkach zabudowy może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgoda strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie zgodę podmiotu, na rzecz którego zostały wydane warunki podczas gdy prawidłowa i jednoznaczna wykładnia tego przepisu wskazuje, że do zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. konieczna jest zgoda wszystkich podmiotów mających statut strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która ma być zmieniona, a w konsekwencji poprzez brak orzeczenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., mimo że w niniejszej sprawie: organ I instancji nie uzyskał zgody stron na zmianę decyzji z dnia [...] r., a nadto organ I instancji zmienił decyzji z dnia [...] r. w sytuacji, gdy nie przemawiał za tym ani interes społeczny ani też słuszny interes stron,

4) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61, 64 i 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. bez zbadania, czy zmiana objęta decyzją Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., nie jest sprzeczna z treścią ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia, a w konsekwencji poprzez brak zastosowania powyższych przepisów. W argumentacji tego zarzuty skarżący wskazał, że organ zmuszony był ponownie wykonać analizę funkcji i załączyć ją do decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez te organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. zmieniającej decyzję z dnia [...] r. ustalającą na wniosek K. C. i P. C. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków na działce [...] w miejscowości C., gm. Ś., w zakresie oświetlenia działki i wjazdu na nią.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że decyzja objęta skargą została podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, którym to uchylono wcześniejsze decyzje Kolegium z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zmieniającej. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy odnieść się do znaczenia prawnego tej okoliczności, zwłaszcza że w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W pojęciu "ocena prawna", w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 680/2018, opubl. w LEX nr 2591218). Ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wskazówki zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wbrew sugestią skarżącego, Sąd w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 559/17 we wskazaniach co do dalszego postępowania nie przesądził, aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Natomiast wskazał jedynie, że ponownie prowadząc postępowanie Kolegium, mając na uwadze stanowisko Sądu, rozważy, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. może zostać uznana za rażące naruszenie prawa. Z powyższej wytycznej jak i całego uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd zobligował organ do wydania decyzji o konkretnej treści, pozostawiając tą kwestie wyłącznie do ocen i rozstrzygnięcia Kolegium. Ogólne rozważania Sądu dotyczące wady rażącego naruszenia prawa nie mogą być odczytywane jako nakaz skierowany do organu co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania. Rozważania te miały tylko na celu wyjaśnienie motywów podjętego wyroku i wskazanie z jakich powodów rozstrzygnięcie organu jest błędne.

Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ wypełnił wytyczne zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 559/17, gdyż zbadał, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy może być uznana za rażące naruszenie prawa i ocenę tą co do zasady uznać należy za prawidłową.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość naruszenia, która polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane,

w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania

i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni, pozwalający na zastosowanie przepisu bezpośrednio. Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do kwalifikowanego uchybienia w stosowaniu prawa. Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt

I OSK 257/17, lex nr 2583504 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/OI 928/16, lex nr 2156510).

Będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja zmieniająca

z dnia [...] r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a., który stanowi,

że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. zwrócił uwagę na fakt, że w dotychczasowym orzecznictwie zarysowała się rozbieżność co do tego, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.). Natomiast skarżący mając na uwadze, że Sąd podzielił pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter decyzji związanej, wobec czego nie mogła ulec zmianie w trybie art. 155 k.p.a., wywiódł, iż spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jednakże powyższe stanowiskiem nie można się zgodzić.

Jak już wyżej wskazano rażąco może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie może być zatem podstawą stwierdzenia nieważności norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Różnice w sposobie interpretacji przepisu prawa uniemożliwiają bowiem uznanie oczywistości naruszenia prawa. W rezultacie nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1012/18, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skoro dopuszczalność zmiany decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości w judykaturze, to okoliczność, iż organ oparł się na interpretacji przepisu, która nie została podzielona przez Sąd w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazana bowiem niejednolitość w orzecznictwie, nawet w przypadku gdy Sąd przychylił się do stanowiska, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter decyzji związanej, nie uprawniała organu do przyjęcia, że spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do drugiej kwestii podniesionej przez Sąd w wyroku z dnia

17 sierpnia 2017 r., a wyrażającej się w stwierdzeniu, że decyzja zmieniająca dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony

w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, co oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących

w postępowaniu dotyczącym danej sprawy, to wskazać należy, że również i ta kwestia została przez organ oceniona pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa. W tej mierze zgodzić należy się z organem, że oczywistość naruszenia art. 155 k.p.a. jest wyłączona w sytuacji, gdy to wyłącznie wnioskodawcy nabyli prawo w wyniku ustalenia warunków zabudowy, zaś skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu, a sama zmiana z uwagi na jej zakres nie wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie i nie zwiększyła na nie oddziaływania. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz wnioskodawców i tylko im doręczona, a w tej sytuacji nie sposób wywieść, aby jej zmiana wymagała zgody właściciela gruntów sąsiednich, który nie został uznany za stronę tego postępowania. Stąd prawidłowo organ przyjął, że i w tym względzie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji zmieniającej.

Zdaniem Sądu, trafnie również organ wywiódł, że decyzja zmieniająca nie narusza w rażący sposób pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., tj. interesu publicznego lub słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem dokonana zmiana leży w słusznym interesie inwestora, który nie koliduje z interesem publicznym i nie stoi w sprzeczności z prawem, w tym z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadą ładu przestrzennego, zaś brak stosownej w tym zakresie argumentacji organ I instancji ze względu na odstąpienie od uzasadnienia decyzji zmieniającej nie przesądza o oczywistej sprzeczności tej decyzji z prawem.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że organ nie dopuścił

się zarzucanego skargą uchybienia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw.

z art. 155 k.p.a.

W ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61,

art. 64, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 3 ust. 1 i 2 oraz § 98 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślenia wymaga, że organ dokonując zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie oświetlenia terenu działki nr [...] oraz wjazdu na jej teren nie był zobligowany do wykonania ponownej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i załączenia jej do decyzji. Obowiązek sporządzenia analizy, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z wymogiem załączenia jej do decyzji, dotyczy wyłącznie nowego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż przepisy prawa nie przewidują, aby w przypadku zmiany decyzji występowała taka konieczność. W tym miejscu zaakcentować trzeba, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz stwierdzenie, czy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za jej zmianą. W konsekwencji zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy, do którego należy zaliczyć sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została dołączona do decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też w realiach niniejszej sprawy odstąpienie przez organ od wykonania analizy co do wnioskowanej zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznane za obejście prawa.

Podsumowując, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, albowiem przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co wykazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.