Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1476/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z aft. 127 § 3 oraz art 156 § 1 pkt 2, art 157 § 1 i 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant referent Alberta Dybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1476/18

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z aft. 127 § 3 oraz art 156 § 1 pkt 2, art 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn zm.) w związku z art 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydaną przez Ministra Rozwoju i Finansów odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu obowiązywania określonego w pkt I ww zezwolenia oraz decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r, w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I ww zezwolenia.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedsiębiorca L. sp. z o.o. (obecnie: T. sp. z o.o.) dalej także ,,skarżąca" w dniu [...] października 1999 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie to zgodnie z pierwotnym brzmieniem udzielone zostało do dnia 8 sierpnia 2016 r.

Skarżąca pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. i 21 września 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania oraz decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zwanej dalej "Decyzją Zmieniającą", w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej określający termin jego obowiązywania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie i odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania oraz Decyzji Zmieniającej w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I ww zezwolenia.

Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ rozpoznając wniosek uznał, że nie zawiera on żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia, które zapadło w I instancji.

Organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organ działa na podstawie i w granicach prawa, nie ma natomiast uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Niemniej odnosząc się do kwestii wolności działalności gospodarczej, podkreślił szczególny charakter zezwolenia "strefowego". Nie jest ono bowiem zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, jak inne zezwolenia, koncesje czy licencje, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. Posiadanie zezwolenia jest konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie Organ stwierdził, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu ustawy o sse (art 16 ust. 9 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.) nie stanowi ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Pomoc publiczna, jako selektywny transfer zasobów skierowany do konkretnego przedsiębiorcy lub grupy przedsiębiorców skutkuje przysporzeniem na rzecz konkretnego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe i może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie istotne jest, że zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001r., wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, ale zmiana ta, podobnie jak zmiany ustawy o sse uchwalone w kolejnych latach, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności zezwolenia Na dzień wydania przedmiotowego zezwolenia, tj. [...] października 1999 r., istniała podstawa prawna zobowiązująca do wskazania w zezwoleniu nr [...] terminu jego obowiązywania. Zarządzający wypełniając ten obowiązek określił w pkt I zezwolenia termin jego obowiązywania. Skoro zezwolenie nr [...] zostało wydane na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o sse, to nie można zarzucić, że zostało wydane bez podstawy prawnej.

Organ wyjaśnił również, że w dacie wydania Decyzji Zmieniającej nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse dostosowywały zezwolenia do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse. Ponadto przepis ten nie przewiduje działania organu z urzędu. Postępowanie w trybie art 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w Decyzji Zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Z uwagi zatem na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych w trybie art 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, nieuzasadnione jest twierdzenie o zmianie okresu obowiązywania zezwolenia na okres, na jaki została ustanowiona sse. Ponadto organ wyjaśnił zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom oraz wyjaśnił zakres negocjacji akcesyjnych, które zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Zasady udzielania pomocy zostały określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, który zawiera wykaz pomocy istniejącej, pomoc w sse na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia, to należy mieć na uwadze, że podstawą dla negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania sse, zgodnie z którymi strefy miały istnieć do końca 2017r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia sse. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia. W związku z określeniem w art 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenie sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie przepisu art. 5 ustawy z 2000 r zmieniającej ustawę o sse, który miał gwarantować niepogorszenie zwolnienia i preferencji w strefach. Bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad, które niewątpliwie ograniczały wielkość dopuszczalnego wsparcia. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku negocjacji przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. (a więc całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres) odpowiednio do końca 2011 i 2010 r Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie. Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r. przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r, ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1 - 4 art. 5 ust. 2 tej nowelizacji ustawy. Ponadto należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse; ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnego traktowania przez organ przedsiębiorców prowadzących działalność w sse, wyjaśnił, że sama konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, że poszczególni przedsiębiorcy mają różny okres korzystania z pomocy. Żądając stwierdzenia nieważności zezwolenia we wnioskowanym zakresie pełnomocnik przedsiębiorcy oczekuje umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 27 lat. licząc od daty wydania zezwolenia, a przedsiębiorca, który wejdzie do strefy w 2016 r. mógłby korzystać z pomocy przez maksymalnie 10 lat. Co więcej forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury czy niekorzystnych zmian w danej branży, oznacza brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do nierówności przedsiębiorców wobec prawa.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu obowiązywania, określonego w pkt I Zezwolenia oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w części, w jakiej pozostawała ona w mocy pkt I Zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania.

Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez brak stwierdzenia przez Ministra nieważności Konwersji Zezwolenia (skonwertowanego Zezwolenia) w części, w jakiej Minister pozostawi) w mocy pkt I Zezwolenia, podczas gdy pozostawienie w mocy pkt I Zezwolenia zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 19 ust. I ustawy o sse w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. z uwagi na brak podstawy prawnej do utrzymania w mocy pkt I Zezwolenia, wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres na jaki została ustanowiona KSSE (czyli niezgodnie z obowiązującymi przepisami):

b) art. 8 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. - poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd co do możliwości ubiegania się o zmianę daty obowiązywania ich zezwoleń;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. - poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten - obowiązujący w dacie wydania Konwersji Zezwolenia - sprzeciwiał się pozostawieniu w Zezwoleniu pkt. I wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres na jaki została ustanowiona [...]SSE, a co za tym idzie rażące naruszenie przez Organ przepisów prawa powszechnie obowiązujących na dzień wydania Konwersji Zezwolenia;

b) art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r, w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wynikających z ustawy nowelizującej z 2000 r. i ustawy nowelizującej z 2003 r . wprowadzonych do ustawy o sse oraz w związku z Konwersją Zezwolenia, do sytuacji Spółki miały w pełni zastosowanie zasady korzystania z pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności: (i) data ważności wpisana w Zezwoleniu nie miała umocowania w przepisach prawa materialnego, (ii) na dzień wydania Konwersji Zezwolenia nie było przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na utrzymanie w mocy pkt I Zezwolenia, a w konsekwencji do uznania, że Zezwolenie w części dotyczącej terminu jego obowiązywania oraz Konwersja Zezwolenia w części utrzymującej w mocy termin obowiązywania Zezwolenia — dotknięte są wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności;

c) art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia, pomimo że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że organ obowiązany był z urzędu uwzględnić, że w chwili wydania Konwersji zezwolenia nie istniała podstawa prawna umożliwiająca określenie w zezwoleniu zmienionym Konwersją zezwolenia innego terminu niż okres, na jaki została ustanowiona [...]SSE,

Z uwagi na wskazane naruszenia prawa, wniosła o

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.. jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

2) zobowiązanie Ministra na podstawie art. 145a § I p.p.s.a.. do stwierdzenia nieważności skonwertowanego zezwolenia w części dotyczącej terminu obowiązywania określonego w pkt (stwierdzenia nieważności Konwersji zezwolenia w części w jakiej pozostawiła ona bez zmian pkt I zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania),

3) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa w §1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że Sąd Administracyjny bada zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt, bada czynność z zakresu administracji publicznej czy nie naruszają one prawa materialnego oraz czy zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania, natomiast przy orzekaniu nie kieruje się względem słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Poza tym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r. p. 1302, zwaną dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe przepisy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli ze strony Sądu są decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 roku oraz decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 roku, które zostały wydane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 roku na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu obowiązywania oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 r., zwaną dalej ,,Decyzją zmieniającą" w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej określającej termin jego obowiązywania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (organ związany jest zakresem wniosku strony w tym względzie) jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W postępowaniu tym (jako nadzwyczajnym trybie postępowania) organ administracji nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w wymienionym przepisie (tu przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej - stosownie do wniosku strony); w postępowaniu nieważnościowym organ nie działa więc tak jak w postępowaniu zwykłym, tylko ocenia legalność decyzji na podstawie materiałów z postępowania zwykłego zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności dochodzi strona. Bada zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. Samo stwierdzenie nieważności jest natomiast aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą, przy czym dla oceny tej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji/aktu uchyla skutki prawne powstałe od wydania decyzji nieważnej – organ nadzoru decyzją stwierdzającą nieważność jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem.

Problematyka stwierdzenia nieważności decyzji oparta została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który wymaga wykazania wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu udzielenia spółce zezwolenia nr [...] tj. w dniu [...] października1999 r. istniała podstawa skargi - ustawowy do określenia termin jego obowiązywania.

Przepis art.16 ust 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 roku stanowił, że zezwolenie udziela się na czas oznaczony. Stąd też zgodnie z w/w przepisem skarżącej udzielono zezwolenia do [...] sierpnia 2016 r. Termin ten jest zgodny z przepisem § 1 ust 4 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 września 1996 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w województwie [...] (Dz. U. nr 88 p. 397 z późn.zm), zgodnie z którym strefa miała zakończyć działalność w dniu [...] sierpnia 2016 roku. Późniejsza zmiana ustawy o sse, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku wprawdzie uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, ale skoro nie obowiązywała w dniu wydania zezwolenia z oczywistych względów nie może być brana pod uwagę.

Także w dniu wydania decyzji zmieniającej organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art 6 ustawy z 2003 roku zmieniającej ustawę o sse przedsiębiorca, który przed dniem 1 stycznia 2001 roku uzyskał zezwolenie mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 roku, mógł bowiem domagać się zmiany warunków zezwolenia. Skarżąca w ustawowo zakreślonym terminie wystąpiła o zmianę zezwolenia w tym trybie i uzyskała zgodnie ze swoim wnioskiem decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, w której organ rozszerzył przedmiot działalności określony w zezwoleniu, wykreślił punkt dotyczący wyrobu wytworzonego na terenie strefy i punkt definiujący, w jakich przypadkach naruszenie zapisów dotyczących wyrobu wytworzonego na terenie strefy nie stanowi rażącego uchybienia uzyskanego zezwolenia w rozumieniu ustawy o sse. Należy podkreślić, że strona domagając się konwersji zezwolenia nie wnioskowała o zmianę terminu jego obowiązywania. Organ nie mógł uchylić tego z urzędu albowiem postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 roku było wszczynane tylko na wniosek przedsiębiorcy.

Z tych względów decyzja zmieniająca nie naruszała obowiązujących przepisów zaś rozstrzygnięcie w niej zawarte było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił słuszności sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania a także prawa materialnego, co skutkowało w ostatecznym wyniku oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.