Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1811/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9xb pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 316/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 316/19 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o nałożeniu na M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Zakład [...]" z siedzibą w Kokoszkach, administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) zwanej dalej u.c.p.g., stanowiący materialnoprawną przesłankę wydania kwestionowanych decyzji, jest w oczywisty sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, co skutkuje tym, iż decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej. Wprawdzie skarżący powołał się przy tym na stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17, jednak nie wziął pod uwagę, że ów wyrok dotyczył decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Choć w wyroku tym Sąd uznał, że przewidziana w art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka i narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, to nie oznacza jeszcze w żadnym razie, że art. 9xb u.c.p.g. został derogowany z polskiego porządku prawnego i nie obowiązuje, jak i że stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku jest wiążące dla organu administracyjnego i Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Podkreślono, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia zgodności z Konstytucją RP art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., lecz tego, czy organy administracji publicznej stosujące wskazany przepis dopuściły się rażącego naruszenia prawa, względnie działały bez podstawy prawnej, tj. spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z póź. zm.) zwanej dalej K.p.a. W ocenie Sądu nie można w żadnym razie stwierdzić, by taka sytuacja miała miejsce, bowiem organy działały na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło również, że w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 K.p.a. poprzez błędne określenie adresata decyzji. Pomimo niefortunnego zaadresowania przez Burmistrza sentencji decyzji do Zakładu [...] nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to organ skierował do M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod tą firmą. Wynika to jednoznacznie zarówno z treści tej decyzji, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanej po rozpatrzeniu odwołania M. K., w którym stwierdza się, iż adresatem kary pieniężnej organu pierwszej instancji jest M. K. prowadzący działalność pod firmą Zakład [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polegające na:

- błędnej wykładni art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten jest obowiązujący i może być zastosowany, pomimo że jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą proporcjonalności;

- zastosowaniu sankcji przewidzianej art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. zamiast sankcji przyjętej w ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (aktu uchylonego ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2012 r. poz. 759) stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach z art. 2 Konstytucji RP;

- niezastosowaniu art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP mimo, że prawidłowe ich zastosowanie powinno polegać na zobowiązaniu organu administracji do nałożenia sankcji przyjętej w uchylonej ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach z art. 2 Konstytucji RP;

- błędnej wykładni art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. polegającej na przyjęciu przez Sąd, że przepis jest obowiązujący w postępowaniach nadzwyczajnych (w tym przypadku w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji), natomiast nie będzie obowiązujący w postępowania zwykłych ( w sprawach rozpatrywanych w związku z wniesieniem skargi administracyjnej);

- błędnej wykładni art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. polegającej na tym, że pomimo tego, że przepis ten jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, to nie powinien być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. jest nieobowiązujący. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, jeśli tego nie zabrania sama Konstytucja. Wobec skarżącego powinna zostać zastosowana sankcja przyjęta w ustawie o odpadach na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP, a nie określona w art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. pomimo, że decyzje Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej jako SKO w Poznaniu) z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na okoliczność, że art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. jest w sposób oczywisty sprzeczny z zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności;

2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku art. 29, art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z powodu błędnego ustalenia, że decyzja została skierowana do skarżącego jako osoby fizycznej, a nie do firmy skarżącego;

3) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) zwanej dalej u.p.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w skutek błędnego uznania, że skarżący w postępowaniu brał udział jako osoba fizyczna pomimo, że z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że decyzja została skierowana do firmy skarżącego. Ponadto Sąd naruszył art. 81a § 1 K.p.a. i 10 ust. 2 u.p.p. nie rozstrzygając wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącego;

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że w sprawie w takim samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17) został wydany wyrok odmienny. Zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2076 z późn. zm.) poprzez nieprzedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w toku postępowania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu sformułowanego w sposób umożliwiający Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniesiono również o rozważenie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, skierowania zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać je ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których oparto środek zaskarżenia (wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1253/13).

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ obie strony zrzekły się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie objętym poszczególnymi zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma nadzwyczajny tryb postępowania, w którym wydana została kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja SKO w Poznaniu z [...] stycznia 2019 r. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z [...] lutego 2017 r. oraz decyzji SKO w Poznaniu z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc w oparciu o przesłankę braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/19). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można uznać, że jego treść nie budzi żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 713/18). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie (por. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 481/18).

Co istotne, orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organ administracyjny nie może dokonywać oceny merytorycznej sprawy załatwionej taką decyzją. Kontroli administracyjnej podlega jedynie to, czy zaistniała którakolwiek przesłanka nieważnościowa, a nie to, jak w danej sprawie należało merytorycznie rozstrzygnąć.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. został oparty na przesłance błędnej wykładni polegającej na jego zastosowaniu pomimo tego, że zdaniem autora skargi kasacyjnej jest on sprzeczny z art. 2 Konstytucji i nie obowiązuje. W polskim systemie prawnym nie ma trybu eliminowania przepisu prawnego w sposób dorozumiany. W istocie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11 o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. przez to, że przepis ten przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, to skutek tego wyroku obejmuje także art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Takiego poglądu nie można uznać w tej sprawie za prawidłowy.

Art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2001 r. o odpadach i art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. to dwa odrębne przepisy, które nie podlegały zamiennemu stosowaniu, przy czym w dacie rozpoznania tej sprawy zarówno art. 79c ust. 3 ww. ustawy o odpadach, jak i cała ta ustawa o odpadach już nie obowiązywała.

Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola wysokości wymierzenia samej kary pieniężnej, ale kontrola decyzji odmawiającej unieważnienia wcześniejszej decyzji o wymierzeniu tej kary. Ma to istotne znaczenie w zakresie kontroli decyzji wydawanej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. Tym samym skoro zastosowanie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. nie nastąpiło ani w warunkach rażącego naruszenia prawa, ani też przepis ten nie został derogowany w porządku prawnego, to zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Nie można wiec uznać, że skoro Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, to analogicznie i w tej sprawie należało dokonać takiej samej oceny. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy zakończonej wyrokiem z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11 było pytanie prawne jednego z sądów administracyjnych dotyczące proporcjonalności administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorcę gospodarującego odpadami za nieterminowe przekazanie organom administracji samorządowej sporządzonego przez siebie zbiorczego zestawienia. Kierując pytanie prawne wojewódzki sąd administracyjny rozpoznawał skargę na decyzję merytoryczną wymierzającą karę pieniężną i miał obowiązek dokonania kontroli takiej właśnie decyzji. W tej zaś sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał jakichkolwiek podstaw do oceny merytorycznej wysokości nałożonej kary inną decyzją, a jedynie kontrolował decyzje wydane w trybie postępowania nieważnościowego.

Nie ulega wątpliwości, że art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. obowiązywał w dacie wydawania w tej sprawie decyzji. Ponadto nie można uznać, aby samo rozstrzygniecie o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa.

Nie można również uznać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że ustawa zasadnicza stanowi inaczej. Pojęcie bezpośredniego stosowania Konstytucji nie jest jednolite. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd rozróżniający trzy rodzaje bezpośredniego stosowania (samoistnego stosowania) Konstytucji, jej współstosowanie z ustawą oraz stosowanie kolizyjne ustawy i Konstytucji (zob. M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 5 do art. 8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01). Stosowanie samoistne Konstytucji ma miejsce wówczas, gdy nie ma regulacji ustawowej dotyczącej danej materii, a regulacja konstytucyjna jest na tyle precyzyjna, że możliwe jest jej bezpośrednie stosowanie. Współstosowanie Konstytucji i ustawy umożliwia ustalenie rozumienia przepisu ustawy w sposób uwzględniający treść norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Stosowanie kolizyjne Konstytucji ma miejsce wówczas, gdy dana materia jest regulowana przez przepis konstytucyjny i podkonstytucyjny, ale ich równoczesne stosowanie – z uwagi na nieusuwalną w drodze wykładni sprzeczność, która między nimi zachodzi – nie jest możliwe (za M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 5 do art. 8). Żadna z ww. postaci bezpośredniego stosowania w tej sprawie Konstytucji nie zachodzi. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że granicami tej sprawy jest jedynie kontrola zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie kontrola merytoryczna takiej decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut ten został przy tym skonstruowany częściowo wadliwie. Zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – a więc przepisu, który nie był przez Sąd w ogóle stosowany. Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a, tymczasem wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis kompetencyjny dotyczy rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, w którym Sąd stwierdza nieważność decyzji jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15).

Odnosząc się do powołanego w treści tego zarzutu przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, opisane powyżej jako zarzuty nr II pkt 2 i pkt 3. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku ze spełnieniem się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (tak np. NSA w wyroku z 29 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2576/20).

Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że pomimo nie dość precyzyjnego zaadresowania przez organ pierwszej instancji sentencji decyzji do Zakładu [...] nie było wątpliwości, że rozstrzygnięcie to organ skierował do M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod tą firmą. Wynika to jednoznacznie zarówno z treści tej decyzji, jak i zwłaszcza z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanej po rozpatrzeniu odwołania M. K. w którym stwierdzono, iż adresatem kary pieniężnej organu pierwszej instancji jest M. K. prowadzący działalność pod firmą Zakład [...]. Nawet przyjmując wadliwość w takim określeniu adresata decyzji, nie jest to wada stanowiąca podstawę do unieważnienia decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 u.p.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w skutek błędnego uznania, że skarżący w postępowaniu brał udział jako osoba fizyczna mimo że z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że decyzja została skierowana do firmy skarżącego.

Okoliczność skierowania decyzji do firmy przedsiębiorcy zamiast do skarżącego kasacyjnie jako osoby fizycznej stanowiło naruszenie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, jak to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Tym samym skoro w tej sprawie wadliwość w zakresie określenia adresata decyzji nie miała wpływu na jej treść, to tym samym to uchybienie nie uzasadnia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 u.p.p.

Nie jest zasadnym kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że zamiast zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, Sąd ten nie dostrzegł, że w innej sprawie w takim samym stanie faktycznym i prawnym został wydany wyrok odmienny (wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17).

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sprawa zakończona wyrokiem WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17 nie zapadła w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Przedmiotem sprawy o sygn. akt IV SA/Po 963/17 była kontrola decyzji wydanych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdań kwartalnych.

Przedmiotem zaś tej sprawy jest jedynie kontrola decyzji wydanych w toku postępowania nieważnościowego, w ramach którego nie dokonuje się kontroli samej decyzji, ale jedynie ocenia się, czy zaskarżona decyzja obarczona jest wadą uzasadniającą jej unieważnienie. Jest to istotna różnica, która nie może prowadzić do uznania za zasadą tezy i tożsamości ww. spraw. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Nie można przy tym skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów K.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy Sąd Administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie K.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami K.p.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak powodów, by na podstawie art. 193 Konstytucji RP skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż sprawa ta dotyczy oceny, czy organy administracji publicznej dopuściły się kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. przy wydaniu decyzji administracyjnych na podstawie ww. art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., a nie zasadności rozstrzygania sprawy administracyjnej na podstawie tego przepisu.

Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 193 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Przepis te jednak ma zastosowanie wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed danym sądem.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby odpowiedź na pytanie o zgodność art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. z art. 2 Konstytucji RP miała znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, to tym samym nie było podstaw do kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Żądania strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I FSK 643/17; wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 405/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.