Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2236/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 22/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 22/20, oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] o odmowie wypłaty na rzecz J. K. zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego z [...] lipca 1985 r. na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawczyni z tytułu wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podał, że pismem z 10 września 2017 r. J. K. (dalej jako: "skarżąca") wniosła o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego J. D. decyzją z [...] lipca 1985 r., którą Geodeta Miejski w K. ustalił na rzecz poprzednika prawnego skarżącej odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,5856 ha w wysokości 1.290.662,00 zł. Decyzja ta została wydana w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Stosownie do art. 7 tej ustawy, wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, a obowiązek zapłaty odszkodowania ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie. Do wypłaty tak ustalonego odszkodowania, w terminie trzech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji została zobowiązana Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K. Omawiana decyzja stała się ostateczna [...] lipca 1985 r., a nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę uzbrojenia komunalnego I etapu dzielnicy "Z." w K. Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień rozpoznawania wniosku o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, kwestię tę regulują przepisy u.g.n. Przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przepis ten ma również zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewoda podał, że w toku postępowania organ I instancji wystąpił do T. sp. z o. o. Usługi Archiwizacyjne o nadesłanie dokumentów archiwalnych związanych z wypłatą odszkodowania, dotyczących Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. Instytucja ta w odpowiedzi poinformowała, że nie przechowuje dokumentów tego przedsiębiorstwa. Ponadto organ ustalił, że w skorowidzach alfabetycznych papierowych oraz informatycznych prowadzonych przez I Wydział Cywilny Sądu Rejonowego w Kielcach, nie odnaleziono w roku 1985 sprawy o zezwoleniu na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, z wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta K., dotyczącej poprzednika prawnego skarżącej. W ocenie Wojewody niezłożenie świadczenia do depozytu sądowego jest dowodem pozwalającym na stwierdzenie, że zostało ono stronie wypłacone i nie zaszły przesłanki do złożenia sumy tej do depozytu, czy przeszkody do jej wypłaty lub odmowa przyjęcia odszkodowania.

Wojewoda stwierdził, że w interesie organu było uzyskanie zezwolenia na złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego oraz jej faktyczne tam złożenie. W archiwalnych aktach sprawy pozyskanych przez Prezydenta brak jest dokumentów świadczących o tym, by w okresie od daty wydania orzeczenia o odszkodowaniu do śmierci poprzednika prawnego skarżącej, były podnoszone zarzuty braku jego wypłacenia. Adnotacja umieszczona w protokole z rozprawy przeprowadzonej [...] lipca 1985 r., że spadkodawca skarżącej nie wyraża zgody na ustaloną kwotę odszkodowania, nie może świadczyć o tym, że nie zostało mu ono wypłacone. Natomiast istotne jest, że ww. decyzja stała się prawomocna z uwagi na brak wniesienia odwołania.

Wojewoda wyjaśnił także, że brak poszczególnych dokumentów spowodowany upływem czasu, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że ich w ogóle nie było. Zarówno w przeszłości jak i obecnie wypłatą odszkodowań zajmują się komórki finansowe, które tych odszkodowań nie ustalają. Nie ma też wymogu, aby w aktach z postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania znalazł odzwierciedlenie fakt jego wypłaty w postaci wydruku z polecenia przelewu ustalonej kwoty. Ponadto odnalezienie dokumentów finansowo-księgowych po upływie 34 lat od dnia wydania decyzji jest utrudnione z uwagi na przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo- księgowych. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami wykonawczymi do ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwaliach (Dz. U. Nr 38, poz. 173 ze zm.) materiały archiwalne w postaci dokumentacji księgowej i dowodów księgowania, czyli tzw. dokumentacja niearchiwalna podlegała brakowaniu po upływie okresu przechowywania, czyli w tym przypadku po upływie 5 lat (rozporządzenie Ministra Nauk, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z 25 lipca 1985 r. w sprawie zasad klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych). Przesądza to o tym, że dowody księgowe, w tym potwierdzenia wypłaty czy potwierdzenia odbioru (m.in. niniejszego odszkodowania) mogły ulec zniszczeniu. Zasadnie więc Prezydent Miasta K. uznał, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie mają dowody pośrednie. Te zaś nie pozwalają na uznanie, że zaniechano wypłaty odszkodowania. Nadto informacje o nadaniu przekazów pocztowych przez Pocztę Polską (jak wynika z obowiązujących przepisów prawa) mogą być udzielane jedynie przez okres 12 miesięcy od dnia nadania przekazu.

Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej, że jedynym dowodem na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dokument potwierdzający taką wypłatę. W sytuacji bowiem, gdy tego rodzaju dokumentacja jest archiwizowana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty.

Wojewoda zaznaczył, że sama odwołująca nie przedstawiła wiarygodnych i bezspornych dowodów potwierdzających, że do wypłaty odszkodowania faktycznie nie doszło, a nie można przerzucać ciężaru dowodu wyłącznie na organy i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla niej rozstrzygnięciem. Zawiadomienie z 18 listopada 1996 r., które powołano w odwołaniu nie potwierdza tezy skarżącej, że od J. D. na własność Gminy K. w rezultacie wywłaszczenia przeszły również inne działki niż działka nr [...] o pow. 0,5856 ha. W zawiadomieniu wprost wskazane jest, że działka o pow. 0,5856 ha została odłączona z księgi wieczystej KW Nr [...], w której jako właściciel ujawniony był poprzednik prawny skarżącej. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem, że o fakcie braku wypłacenia na rzecz jej spadkodawcy odszkodowania przyznanego decyzją z [...] lipca 1985 r. świadczy to, że J. D. wniósł ustną interwencję do protokołu z [...] lipca 1985 r., która wstrzymała proces wypłaty na jego rzecz odszkodowania. Gdyby poprzednik prawny skarżącej nie akceptował odszkodowania lub go nie otrzymał, wówczas podjąłby szereg działań świadczących o tym, że ubiega się o jego wypłatę. Z tego okresu winna zachować się jakakolwiek korespondencja potwierdzająca takie działania. Nie można z góry przyjmować, że organy zupełnie zlekceważyły obywatela.

W ocenie Wojewody trudno także uznać za wiarygodną argumentację odwołania, że choroba spadkodawcy skarżącej i nieznajomość prawa uniemożliwiły mu ubieganie się o niewypłacone odszkodowanie. W przypadku braku zgody w kwestii wysokości przyznanego odszkodowania poprzednik prawny skarżącej miał bowiem prawo, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] lipca 1985 r., wnieść odwołanie do Geodety Wojewódzkiego w K. za pośrednictwem Geodety Miejskiego w K. Z adnotacji zamieszczonej na egzemplarzu decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że z prawa tego nie skorzystał. Nadto, gdyby nie otrzymał odszkodowania, wówczas nie sprzedałby dobrowolnie na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym 8 sierpnia 1986 r. działki nr [...] o pow. 0,7441 ha.

Z analizy zeznań świadków przesłuchanych przez organ I instancji wynika, że stanowiska osób je składających są odmienne w zakresie wypłaty odszkodowania. Dotyczy to przede wszystkim zeznań złożonych przez Z. Z. byłego pracownika Urzędu Miasta K., a następnie Przedsiębiorstwa Rozwoju Miasta K., które powstało po likwidacji Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. W ocenie organu, nie można odmówić mocy dowodowej zeznaniom złożonym przez Z. Z. Właśnie z uwagi na stanowiska jakie zajmował świadek w powyższych instytucjach, miał on wiedzę w zakresie procedur, jakie były podejmowane m.in. w sprawach dotyczących wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i wypłaty na ich rzecz odszkodowań. Nie można tym samym uznać za uzasadnioną argumentację odwołania, że przy składaniu zeznań Z. Z. kierował się interesem swoich byłych pracodawców. Okoliczność, że jest on obecnie na emeryturze świadczy o jego wiarygodności. Zgodzić się należy z twierdzeniem świadka, że nie jest możliwym, aby przy takiej kwocie jaka została przyznana J. D., w przypadku jej niewypłacenia nie podjął on stosownych działań w celu wypłaty na jego rzecz należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania.

W kwestii zeznań skarżącej i jej brata organ stwierdził, że nie dają one jednoznacznej pewności co do faktu, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Niejednokrotnie rodzice nie informowali dzieci o działaniach jakie podejmują w zakresie swojego majątku. Trudno tym samym nie przypuszczać, że w niniejszej sprawie taka sytuacja mogła mieć miejsce.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów w postaci zeznań wnioskodawczyni oraz świadków A. D. i Z. Z. oraz dokumentów – akt Urzędu Miejskiego w K. dotyczących wywłaszczenia działki, w których brak jest informacji na temat wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji przyjęcia, że zebrany materiał dowodowy uprawdopodobnił wypłatę odszkodowanie, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na to, że odszkodowanie nie zostało wypłacone;

- art. 132 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że powyższy przepis ma zastosowanie także do odszkodowań należnych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o poprzednie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, a więc także na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i że postępowanie prowadzone na podstawie art. 132 u.g.n. powinno zakończyć się decyzją.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z ustaleń organu, wywłaszczenie miało miejsce w 1985 r. Decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia, nie została przez dotychczasowego właściciela nieruchomości zaskarżona. Wydanie decyzji zostało poprzedzone rozprawą, na której spadkodawca skarżącej oświadczył, że wyraża zgodę na wywłaszczenie, ale nie wyraża zgody na kwotę odszkodowania, które jego zdaniem powinno być dużo wyższe. Do chwili obecnej nie zachował się pisemny dowód wypłaty odszkodowania. Skarżąca twierdzi, że do wypłaty tego odszkodowania nie doszło, ale jedynym dowodem i jednocześnie jedyną okolicznością, które mają tę tezę potwierdzać (oprócz zeznań i oświadczeń składanych przez samą skarżącą w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji oraz sprawach z jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) jest właśnie ten zapis z protokołu z rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej oraz wskazywana przez skarżącą nieporadność i podeszły wiek jej ojca. Również brat skarżącej zeznał, że ojciec mówił mu o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym nieruchomości przy ul. K., że odszkodowanie było za niskie i że nie będzie go brał i poczeka na wyższe, i że po powrocie z wojska w 1986 r. z ojcem na ten temat już nie rozmawiał.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nie jest sporne, iż ojciec skarżącej, którego jest jedyną na podstawie testamentu spadkobierczynią, aż do swojej śmierci, która nastąpiła w 1997 r., a więc 12 lat po wywłaszczeniu, nie składał żadnych pism do urzędu dotyczących wypłaty odszkodowania i "nie żądał oficjalnie wypłaty odszkodowania". Jednocześnie informację, że odszkodowanie nie zostało wypłacone skarżąca ma jedynie od swojego ojca. Skoro jednak nigdy nie występował on o jego wypłatę, ta informacja mogła nie być wiarygodna. Decyzja o wywłaszczeniu, określająca jednocześnie jego wysokość, zawierała pouczenie o sposobie jej zaskarżenia. Skarżąca potwierdziła, że ojciec decyzję tę otrzymał (zauważyć należy, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu tego samego dnia rozprawy). Rok po jej wydaniu ojciec skarżącej sprzedał na rzecz Państwa kolejną nieruchomość, a pieniądze, jak wynika z twierdzeń skarżącej i jej brata, podzielił pomiędzy dzieci, część pozostawiając dla siebie na zakup ciągnika i modernizację gospodarstwa rolnego. Z zeznań brata skarżącej wynika, że skarżąca wyprowadziła się od ojca do swojego męża w latach 1985-1986, a jak wynika z jej wyjaśnień, ojcem zaczęła się opiekować w 1995 r., gdy zachorował. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podał, że ojciec skarżącej urodził się w 1935 r., tak więc w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej miał on 50 lat. Jak z kolei wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nim, skarżąca spadek ten odziedziczyła na podstawie testamentu sporządzonego 24 października 1996 r. Wiek ojca skarżącej w dacie postępowania wywłaszczeniowego (50 lat), fakt że 11 lat później sporządził on ważny testament, wcześniej zaś notarialnie sprzedał nieruchomość, zarządzał swoim gospodarstwem rolnym, nie potwierdzają nieporadności w prowadzeniu swoich interesów oraz podkreślanej przez autorkę skargi jego – jak należy domniemywać – niskiej świadomości prawnej właściwej dla ludzi żyjących w latach 80-tych. Słusznie więc, w ocenie Sądu I instancji, organ uznał za niewiarygodne, aby ojciec skarżącej nie odebrał odszkodowania i zaniechał jakichkolwiek kroków w celu jego uzyskania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w 1985 r. stanowiło ono około 64-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, wynoszącego około 20.000 zł.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że gdyby ojciec skarżącej faktycznie odmówił przyjęcia ustalonego decyzją wywłaszczeniową odszkodowania, zostałoby one wpłacone do depozytu sądowego, co było w interesie Państwa, gdyż taka złożona do depozytu sądowego suma przechodziła na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podjęły jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru. Jak zaś wynika z ustaleń organów, w dokumentach sądowych brak jest informacji, aby toczyła się sprawa z udziałem ojca skarżącej o złożenie pieniędzy do depozytu sądowego.

W ocenie Sądu I instancji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, że brak dowodu wypłaty właścicielowi nieruchomości odszkodowania za jej wywłaszczenie po upływie prawie 35 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania na podstawie art. 132 u.g.n. korzystnej dla wnioskodawcy decyzji, przesłanką której wydania jest ustalenie, że odszkodowanie to faktycznie nie zostało wypłacone, zwłaszcza, gdy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – osoba wywłaszczona przez 12 lat od otrzymania decyzji przyznającej jej odszkodowanie nie podejmuje żadnych starań w celu jego uzyskania, a obowiązujące przepisy nie wymagają przechowywania dokumentów księgowych przez tak długi okres czasu.

Sąd I instancji wskazał również, że wbrew zarzutom skargi organy w niniejszej sprawie w sposób należyty wywiązały się z nałożonego na nie przepisami art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Dokonana przez organ ocena, że nie zostało udowodnione niewypłacenie ojcu skarżącej odszkodowania wbrew zarzutowi skargi nie narusza art. 80 k.p.a. Ocena ta bowiem dokonana została po przeanalizowaniu przez organ całokształtu materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2019 r., mimo że wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, gdyż organy administracji obu instancji, sprzecznie z przywołanymi przepisami, starały się, wbrew zasadom oficjalności postępowania administracyjnego oraz rozstrzygania pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść strony, przerzucić ciężar dowodu na stronę oraz rozstrzygnęły występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, zaś Sąd I instancji zaakceptował takie stanowisko oddalając skargę;

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2019 r., mimo że organy obu instancji, a także Sąd I instancji przez zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami logiki, oparł zaś swe rozstrzygnięcie w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego;

II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. polegające na odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, mimo że wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji zostały spełnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niewypłacenie odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego skarżącej wynika z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie tylko, jak przyjął Sąd I Instancji z zeznań skarżącej. Już z protokołu z rozprawy administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji Geodety Miejskiego z [...] lipca 1985 r. znak: [...], wynika, że ojciec skarżącej złożył oświadczenie, że wyraża zgodę na wywłaszczenie nieruchomości, nie zgadza się natomiast na zaproponowaną wysokość odszkodowania. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się odpis powyższej decyzji wraz z adnotacją o jej ostateczności i o przekazaniu jej odpisu do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. w celu ujawnienia zmiany prawa własności. Brak jest natomiast jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej przekazania decyzji do Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. w celu wypłaty przyznanego odszkodowania. Niewątpliwie, gdyby decyzja została wykonana, taka adnotacja zostałaby na niej umieszczona. W ocenie skarżącej kasacyjnie o fakcie wypłaty odszkodowania nie może również świadczyć to, że po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej ojciec skarżącej dobrowolnie zbył na rzecz Państwa inną nieruchomość. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jej ojca, który uniemożliwiał mu pracę na roli wyzbywał się nieruchomości i w przypadku uzyskania satysfakcjonującego go wynagrodzenia dobrowolnie, w drodze umów cywilnoprawnych sprzedawał grunty. Ponadto, zarówno skarżąca, jak i jej brat wskazywali, że dopóki stan zdrowia ojca na to pozwalał, wielokrotnie osobiście stawiał się w Urzędzie Miasta K., gdzie usiłował doprowadzić do zmiany decyzji w zakresie przyznanego mu odszkodowania. To, że nie składał odwołania na piśmie nie przesądza o braku innych działań zmierzających do wypłaty odszkodowania. Świadomość prawna ojca skarżącej, który ukończył siedem klas szkoły podstawowej nie była wysoka. Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że prawie dwadzieścia lat temu złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym Starosta O. zobowiązywał ją do złożenia oświadczenia, że w przypadku zwrotu nieruchomości zostanie przez nią zwrócone odszkodowanie. Skarżąca konsekwentnie utrzymywała, że nie może złożyć takiego oświadczenia z uwagi na fakt, że odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie sposób również zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że skarżąca mogła nie zostać poinformowana przez ojca, że odszkodowanie zostało mu wypłacone – trudno byłoby bowiem ukryć uzyskanie tak znacznej kwoty, która odpowiadała 64-krotnosci przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nieuwzględnienie przez Sąd I instancji powyższej argumentacji doprowadziło w konsekwencji do dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w sytuacji nie odnalezienia akt dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone na podstawie wszelkich, dostępnych dowodów. Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów, które przyjęły, że brak dokumentów w zasadzie uniemożliwia w sposób pewny ustalenie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Dokonanie dowolnej oceny dowodów i nieuwzględnienie okoliczności korzystnych dla skarżącej w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 132 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewoda Świętokrzyski nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Należy zauważyć, że wymienione przepisy mają złożoną strukturę, zawierają więcej niż jedną normę prawną, przy czym art. 8 k.p.a. podzielony jest dodatkowo na jednostki redakcyjne, zawierające odrębne reguły. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów w takiej sytuacji oznacza konieczność określenia w skardze kasacyjnej, która z norm i w jaki sposób została naruszona, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o ogólnie wskazane przepisy. W rozpoznawanym przypadku w skardze kasacyjnej określono, na czym miało polegać naruszenie wskazanych przepisów i w tym zakresie rozpoznane zostały zarzuty.

Zebrany w sprawie materiał, zakres ustaleń faktycznych i argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach decyzji administracyjnych nie potwierdzają zarzutu, jakoby organy z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. przerzuciły ciężar dowodu na stronę i rozstrzygnęły wątpliwości na niekorzyść skarżącej. Okolicznością sporną, której dotyczyło postępowanie wyjaśniające było, czy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, orzeczone w decyzji z [...] lipca 1985 r. zostało wypłacone. Ani art. 7, ani art. 8 k.p.a. nie nakładają na organ prowadzący postępowanie wyjaśniające obowiązku rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony. Zasadę taką przewiduje art. 81a k.p.a., ma on jednak zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Przepis ten nie miał zatem w sprawie zastosowania, nie jest też objęty zarzutem kasacyjnym. Materiał sprawy nie potwierdza także, aby organy zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i orzekły o odmowie wyłącznie z tego powodu, że strona nie przedstawiła dowodów pozwalających na uwzględnienie jej żądania. Organy zebrały dostępną dokumentację archiwalną, przesłuchały świadków. Prawidłowo przy tym przyjęto, że w sytuacji braku dowodu bezpośrednio dotyczącego wypłaty odszkodowania, okoliczność ta powinna być ustalona z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, które podlegają ocenie organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że skoro brak dowodu wypłaty odszkodowania nie jest skutkiem naruszenia przepisów o archiwizacji, to zasadność żądania wypłaty odszkodowania podlega ocenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności ujawnionych w sprawie. Nie można przyjąć w takiej sytuacji, że brak dowodu wypłaty kwoty odszkodowania po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji daje następcom prawnym wywłaszczonego wystarczającą podstawę do żądania wypłaty. Nie stanowi przeniesienia na stronę postępowania obowiązku dowodowego w takiej sytuacji zwrócenie się przez organ o przedstawienie wszelkich posiadanych materiałów dotyczących sprawy, jest to natomiast przejaw uwzględnienia obowiązku z art. 7 k.p.a. podjęcia wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Zawarte w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji stwierdzenia dotyczące braku przedstawienia przez stronę miarodajnych dowodów poświadczających zasadność żądania nie świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przeniesienie obowiązku dowodowego na stronę, lecz stanowią krytyczną ocenę materiału dowodowego przez nią przedstawionego.

Nie znajdują potwierdzenia także zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., postawione łącznie. Zarzut niewyczerpującego rozpoznania sprawy nie został uzasadniony. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W skardze kasacyjnej nie podano, jakie dowody zostały pominięte, wobec czego zarzut nie poddaje się merytorycznej weryfikacji. Zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie można zwalczać oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ administracji, a jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej argumenty odnoszą się właśnie do kwestii oceny materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że pod uwagę powinny zostać wzięte wszystkie dowody, a następnie organ powinien ocenić ich wiarygodność i miarodajność, kierując się wiedzą i doświadczeniem życiowym, i na takiej podstawie określić, czy relewantna dla sprawy okoliczność zaistniała. Przeprowadzona w sprawie ocena materiału dowodowego w tym kontekście nie budzi zastrzeżeń.

Brak wzmianki na decyzji z [...] lipca 1985 r. o przekazaniu jej do realizacji przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta K. nie świadczy, że decyzja nie została wykonana, skoro podmiot ten był wnioskodawcą postępowania i jest wymieniony w rozdzielniku decyzji jako otrzymujący decyzję. Wydział Ksiąg Wieczystych SR takim podmiotem nie był, ujawnienie prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej niewątpliwie zatem wymagało odrębnego przekazania decyzji wywłaszczeniowej.

Skoro brak jest jakiegokolwiek śladu, aby osoba wywłaszczona po ustaleniu odszkodowania podejmowała kroki w celu zmiany jego wysokości, to jako gołosłowne, pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia twierdzenia skarżącej, że wielokrotnie jej ojciec stawiła się w urzędzie, usiłując doprowadzić do zmiany wysokości odszkodowania. Istotnie, na etapie rozprawy administracyjnej wywłaszczany właściciel działki kwestionował wysokość odszkodowania. Po wydaniu decyzji nie miało to już jednak miejsca, nie doszło nawet do wniesienia odwołania od decyzji. Organy administracji prawidłowo, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oceniły całokształt okoliczności. Znaczenie w sprawie ma zatem to, że skarżąca nie jest adresatem decyzji wywłaszczeniowej, lecz następcą prawnym wywłaszczonego, od wydania decyzji upłynęło kilkadziesiąt lat, osoba wywłaszczona nie kwestionowała odszkodowania po jego ustaleniu w decyzji, przez 12 lat nie ubiegała się o jej zmianę, jak też nie domagała się wypłaty odszkodowania, samodzielnie zarządzała swoimi sprawami i osobiście je prowadziła, w tym dokonała zbycia kolejnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skarżąca nie pozostawała we wspólności majątkowej z wywłaszczonym i jej wiedza o sprawie ma charakter pochodny. Tymczasem kwota odszkodowania w dacie jego ustalenia była znaczna, jak wskazano odpowiadała 64-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Nie przeczy zasadom doświadczenia życiowego uznanie przez organ, że zaniechanie pobrania takiego odszkodowania, wobec utraty prawa własności działki i braku kroków prawnych w celu zniweczenia tego skutku, nie jest wiarygodne. Natomiast oświadczenia skarżącej, jako osoby bezpośrednio zainteresowanej w wyniku sprawy, prawidłowo zostały ocenione jako niemiarodajne i niewystarczające dla przyjęcia, że do wypłaty odszkodowania nie doszło. W tych okolicznościach zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przepisu tego nie naruszył, albowiem trafnie uznał, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie znajduje potwierdzenia także zarzut naruszenia prawa materialnego, skoro w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wypłatę odszkodowania, to nie mogło dojść do naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie naruszył też art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.