Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w zw. z art. 64 §
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Agata Han, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1090/18 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę w całości; 3) zasądza od S. S.A. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, I SA/Gl 1090/18, na skutek skargi S. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 3 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie.

Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że 17 grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta P. wystawił wobec skarżącej jedenaście tytułów wykonawczych obejmujących należności w podatku od nieruchomości za okres od lutego 2004 r. do grudnia 2004 r., na podstawie decyzji tego organu z 30 listopada 2009 r. Zawiadomieniem z 22 grudnia 2009 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia innych wierzytelności pieniężnych u dłużnika zajętej wierzytelności. Następnie organ egzekucyjny zawiadomił skarżącą o uchyleniu zajęcia z uwagi na zapłatę należności (realizacja przedmiotowego zajęcia). Skarżąca zwróciła się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną. Postanowieniem z 21 lipca 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. określił obciążające skarżącą koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 122.639,30 zł w rozbiciu na poszczególne tytuły wykonawcze, tj. w oparciu o każdy z jedenastu tytułów wykonawczych została określona opłata manipulacyjna oraz koszty zajęcia (opłata manipulacyjna odnośnie każdego z tytułów wykonawczych nie przekroczyła kwoty 1.932,20 zł, z kolei koszty zajęcia 11.585,30 zł).

Pismem z 16 września 2016 r. skarżąca działając w oparciu o przepis art. 145a w zw. z art. 126 k.p.a. zwróciła się do NUS o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem tego organu z 21 lipca 2010 r. w przedmiocie określenia skarżącej kosztów egzekucyjnych z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (zwanego dalej TK) z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, na mocy którego uznano przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2018 r. poz. 1314, ze zm., dalej: u.p.e.a.) za niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Następnie, po wznowieniu postępowania na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia w całości oraz wydanie nowego postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy, z uwzględnieniem wskazanego powyżej wyroku TK. Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. działając w oparciu o przepisy art. 147, art. 149 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., NUS wznowił na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu z 21 lipca 2010 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowionego NUS postanowieniem z 30 kwietnia 2018 r., odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia z 21 lipca 2010 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, iż analiza wyroku TK wskazuje, iż art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., nie zostały uchylone, a zatem przepisy te nadal obowiązują. Wyrok ten stanowi o niezgodności ww. przepisów w zakresie w jakim nie określono maksymalnej wysokości opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną, nie zaś iż opłata jest nienależna.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z 30 kwietnia 2018 r. zaskarżając je w całości.

Postanowieniem z 3 sierpnia 2017 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe uchylenie ostatecznego postanowienia organu egzekucyjnego z 21 lipca 2010 r., na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w oparciu o przesłankę określoną w art. 145a tej ustawy i wydanie przez organ nowego postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy - nawet wówczas, gdyby organ (czy to pierwszej instancji czy drugiej instancji) w toku postępowania stwierdził istnienie podstaw do jego uchylenia w oparciu ww. przepis. Żaląca nie dostrzegła bowiem, iż w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a., w trybie wznowienia postępowania, ostatecznego postanowienia organu egzekucyjnego z 21 lipca 2010 r., określona w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., tj. nastąpił upływ pięcioletniego terminu, licznego od dnia doręczenia stronie postanowienia z 21 lipca 2010 r.

Uwzględniając skargę wniesioną przez stronę, sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy wyrok TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, uzasadnia żądanie uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego postanowienia DIAS utrzymującego w mocy postanowienie NUS określającego stronie, w oparciu o art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., wysokość kosztów egzekucyjnych. Zdaniem sądu, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest wadliwe, ponieważ wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, TK stwierdził niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których zostało wydane kontrolowane postanowienie w ramach postępowania nadzwyczajnego. WSA w Gliwicach zaznaczył, że wyrok TK jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, w której użyto sformułowania, że badane przepisy są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określą maksymalnej wysokości opłaty. W odniesieniu do tego rodzaju wyroków zarówno w judykaturze jaki i w orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące skutków jakie one wywołują w procesie stosowania prawa. W ocenie sądu organy stosujące prawo nie mogą powoływać się na pominięcie prawodawcze jako okoliczność usprawiedliwiającą stosowanie niekonstytucyjnych przepisów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W kontrolowanej sprawie, organy nie uwzględniły tego, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia od chwili ogłoszenia orzeczenia TK muszą być traktowane, jako niezgodne z Konstytucją. Przepisy te nadal obowiązują w systemie prawa, nie tracą mocy, jednakże od chwili orzeczenia muszą być traktowane jako niezgodne z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie muszą być nadal stosowane przez adresatów tych przepisów. Jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepisy te muszą być stosowane i interpretowane (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Stanowisko takie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17, a także w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z 30 sierpnia 2018 r., II FSK 2481/16, z 11 maja 2018 r., II FSK 3071/17, które sąd pierwszej instancji podzielił.

W rozpoznawanej sprawie NUS obliczył koszty egzekucyjne zgodnie z treścią art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. tj. przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności pieniężnej u dłużnika zajętej wierzytelności, a także stawki 1% egzekwowanych należności przy określeniu opłaty manipulacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wynika, iż punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, organy zauważyły, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł). Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa zatem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności pieniężnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Zdaniem sądu taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej: - zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;

- wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W konsekwencji, sąd pierwszej instancji stwierdził, że aprobuje stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:

- maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł);

- maksymalny wymiar opłaty za zajęcie tzw. innej wierzytelności może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).

Organy zatem słusznie uznały - powołując się na niski stopień skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, ograniczający się wyłącznie do wysłania zajęcia innej wierzytelności przy stosunkowo niskim nakładzie pracy związanym z wysłaniem korespondencji, kosztami dojazdu i delegacji pracownika - iż pobrane koszty egzekucyjne w niniejszej sprawie są niższe od maksymalnych, które można wyliczyć stosując ich miarkowanie w wyżej przedstawiony sposób.

Ustalone w ten sposób koszty egzekucyjne nie odpowiadają sytuacji, którą TK wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Zatem stosując wykładnię prokonstytucyjną - organy prawidłowo ustaliły limity opłat (na poziomie 21.375 zł oraz 4.275 zł), jednakże każdy z tychże limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z jedenastu tytułów wykonawczych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie tej sprawy NUS prowadził postępowanie egzekucyjne, co prawda na podstawie jedenastu tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Burmistrza z 30 listopada 2009 r. określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2004 r. (opatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności). Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że każdy z nich dotyczył jednego miesiąca roku 2004.

Takie mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu) prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (vide: wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w Gliwicach z 22 maja 2018 r., I SA/GI 104/18 oraz oddający skargę kasacyjną wniesioną w tejże sprawie wyrok NSA z 3 marca 2019 r., II FSK 3044/18).

Powyższy sposób ustalenia kosztów egzekucyjnych poprzez mnożenie tytułów wykonawczych odpowiada sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Zatem w rezultacie ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie nastąpiło z pominięciem kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego postanowienie o kosztach egzekucyjnych dotknięte zostało wadą określona w art. 145a k.p.a.

WSA w Gliwicach podkreślił, że dotychczasowa decyzja pozostaje w ten sposób w obrocie prawnym i podlega wykonywaniu na takich samych zasadach, jakie miały miejsce przed wznowieniem postępowania. Natomiast jej wydanie stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W niniejszej sprawie ostateczne postanowienie organu egzekucyjnego z 21 lipca 2010 r. zostało doręczone zarówno wierzycielowi jak i skarżącej w dniu 26 lipca 2010 r., zaś skarga o wznowienie postępowania nadana została w placówce pocztowej w dniu 16 września 2016 r.

Stąd też, skarga o wznowienie postępowania wniesiona na podstawie art. 145a k.p.a., choć została złożona z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., to równocześnie po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji organu, z przyczyny określonej art. 145a, w terminie pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji. Pięcioletni termin o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 26 lipca 2015 r. Upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ogranicza bowiem możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wówczas organ jest zobowiązany do wydania orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji czy postanowienia z naruszeniem prawa i wskazującego w uzasadnieniu na okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji czy postanowienia.

Konkludując, organ nadzoru bezzasadnie odmówił uchylenia swego postanowienia określającego koszty egzekucyjne, które kontrolowane było w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego, że wspomniane postanowienie dotknięte zostało wadą określoną w art. 145a k.p.a., organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., winien stwierdzić wydanie zaskarżonego postanowienia (orzekającego o kosztach egzekucyjnych) z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu, których nie uchylił tego postanowienia.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:

1.1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku poprzez:

- z jednej strony - opisanie w "części historycznej" wyroku prawidłowych ustaleń faktycznych, prawidłowego przebiegu sprawy,

- z drugiej strony - przedstawienie w drugiej części wyroku, w której zawarto stanowisko sądu, tego stanu faktycznego w sposób niezgodny z ustaleniami organu i sprzeczny z aktami sprawy oraz oparcie orzeczenia na tych błędnych ustaleniach faktycznych sądu (zamiast na ustaleniach faktycznych organu), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło sąd do błędnych wniosków i w efekcie wydania niewłaściwego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. nieuzasadnionego uchylenia postanowienia zamiast oddalenia skargi; ponadto wadliwie sporządzone uzasadnienie wyroku uniemożliwia (lub przynajmniej znacznie utrudnia) kontrolę zaskarżonego wyroku, ponieważ powstają wątpliwości które postanowienie (postanowienia) wydane w trybie nadzwyczajnym było przedmiotem kontroli sądu; z pewnością nie mogło to być "postanowienie organu nadzoru odmawiające uchylenia własnego ostatecznego postanowienia określającego wysokość koszów egzekucyjnych", gdyż w niniejszej sprawie nie zostało wydane w trybie zwykłym postanowienie organu nadzoru (organu drugiej instancji); organ nadzoru w trybie nadzwyczajnym nie mógł zatem odmówić uchylenia postanowienia, które nie istnieje,

1.2. art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie - wiążących organ - błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ organ nadzoru nie mógł odmówić uchylenia swego postanowienia określającego koszty egzekucyjne, skoro w niniejszej sprawie nie zostało wydane w trybie zwykłym postanowienie organu nadzoru określające koszty egzekucyjne; takie wskazanie będzie również niewykonalne dla organu w ponownie prowadzonym postępowaniu (po uchyleniu postanowienia organu nadzoru przez sąd), natomiast organ będzie mógł wydać jedno ww. z orzeczeń określonych orzeczeń przewidzianych w art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.,

1.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto nie zastosowanie się do zakresowego wyroku Trybunału poprzez nakazanie organowi uznania przepisów ustawy za niekonstytucyjne w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i to w dodatku przy pomocy tych samych wzorców kontroli konstytucyjnej jakie zastosował Trybunał w ww. wyroku, tj. art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie postanowienia wskutek uznania przez sąd, iż organ nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 u.p.e.a. (pomimo, że przepis ten nie był w ogóle przedmiotem kontroli przez TK oraz nie został nawet wspomniany w uzasadnieniu ww. wyroku) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (pomimo, że TK uznał ww. przepis za niekonstytucyjny we wskazanym zakresie, natomiast sąd nakazuje organowi rozważenie uznania go za niekonstytucyjny w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK.

1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w związku z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady trwałości decyzji (postanowień ostatecznych, których dopuszczalność wzruszenia w trybach nadzwyczajnych - na zasadzie wyjątku od reguły - nie powinna być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae); tymczasem w zaskarżonym wyroku sąd nakazuje wydanie orzeczenia stwierdzającego wydanie postanowienia z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), dokonując rozszerzającej interpretacji zakresowego wyroku TK, w którym uznano za niekonstytucyjne - w pewnym zakresie - m.in. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., natomiast TK w żadnym miejscu (zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu wyroku) nie wypowiadał się o konstytucyjności art. 64 § 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie naliczania opłat oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, która to kwestia stanowi (po zaakceptowaniu przez sąd proporcjonalnej metody wyznaczania górnej granicy opłat) jedyną podstawę do stwierdzenia wydania postanowienia (wydanego w trybie zwykłym) z naruszeniem prawa,

2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: naruszenie art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w zw. z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna powinny być naliczane całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjne), podczas gdy z jasnej dyspozycji zawartej w art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. wynika, że opłaty te powinny być naliczane oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego; co równie ważne, kwestia ta nie była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, tzn. Trybunał nie orzekł w ww. wyroku o niekonstytucyjności ww. przepisów w tym zakresie (nie wspomniał również nawet o ich ewentualnej niekonstytucyjności w uzasadnieniu wyroku), zatem taka wykładnia przepisów ustawy egzekucyjnej dokonana przez sąd stanowi oczywiste naruszenie zasady wyłączności Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją oraz powszechnie obowiązującej mocy wyroków TK.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. oddaleni skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Rację ma sąd pierwszej instancji, jak też strona skarżąca, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Uszło jednak uwadze sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej organ nadzoru orzekał jako organ drugiej instancji, a co się z tym wiąże, rodzaj podjętego rozstrzygnięcia wynikał z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., a nie jak błędnie przyjął sąd pierwszej instancji z art. 151 k.p.a. Przepis art. 151 k.p.a. miał zastosowania do rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, naczelnika urzędu skarbowego, jako organu właściwego w przedmiocie wznowienia postępowania.

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 grudnia 2019 r., II SA/Wr 545/18). Jednocześnie należy podkreślić, że ze względu na nadzwyczajny charakter tego trybu, przesłanki wznowienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postępowanie wznowieniowe nie może być bowiem wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takiej kontroli służy co do zasady możliwość wniesienie odwołania (zażalenia), a następnie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

W stanie faktycznym sprawy niniejszej, wobec upływu terminu z art. 146 § 2 in fine k.p.a., nie było możliwe wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostały więc dwa możliwe rozstrzygnięcia albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Zasadne są wywody skargi kasacyjnej, że organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo uznały, że brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. z uwagi na brak wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2012, str. 589)

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd pierwszej instancji prawomocnie przesądził, że ustalone w sprawie koszty egzekucyjne nie odpowiadają sytuacji, którą TK z wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 wskazał jako przejaw oderwania wartości poniesionych kosztów od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. W ocenie sądu stosując wykładnię prokonstytucyjną - organy prawidłowo ustaliły limity opłat, jednakże każdy z tychże limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z tytułów wykonawczych. Takie mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu) prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W rezultacie ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie, poprzez ustalenie ich odrębnie dla każdego tytułu wykonawczego, nastąpiło z pominięciem kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego postanowienie o kosztach egzekucyjnych dotknięte zostało wadą określona w art. 145a k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny.

Po pierwsze w uchylonym postanowieniu z 3 sierpnia 2018 r. dokonano szczegółowej analizy uwzględniającej stanowisko TK w zakresie niekonstytucyjnego wymiaru kosztów egzekucyjnych określanych przez organ egzekucyjny. Przyjmując metodologię ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych, która zakłada dopuszczalność stawek procentowych z jednoczesnym ograniczeniem kwotowym przyjętym ustawowo przy egzekucji z nieruchomości, organ uwzględnił zarówno aspekt podmiotu obciążonego obowiązkiem ich poniesienia (sytuacja indywidualna podmiotu, wysokość konkretnej kwoty podlegającej egzekucji) oraz organu egzekucyjnego (nakład pracy organu, stopień skuteczności przy podejmowaniu czynności), jak również koszty funkcjonowania organu egzekucyjnego. Poddał analizie działania podjęte przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z każdorazowym odniesieniem się do dyrektyw TK i wysokości należności objętych egzekucją na wniosek wierzyciela. Zamieszczono również tabelę, która odzwierciedliła wysokość kosztów należnych od każdego z tytułów wykonawczych z zastrzeżeniem, iż ich wysokość w zestawieniu z przyjętą metodą nie jest nadmierna. Tych okoliczności sąd pierwszej instancji w istocie nie zakwestionował.

Po wtóre twierdzenie sądu pierwszej instancji nie znajduje podstaw prawnych w świetle brzmienia art. 64 § 3 i § 6 zd. 2 u.p.e.a, zgodnie z którymi: "opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych" oraz "opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr". Jak zasadnie podnosi strona skarżąca przepis art. 64 § 3 u.p.e.a. w ogóle nie podlegał ocenie TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Natomiast przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo iż podlegał ocenie TK zawartej w wymienionym wyżej wyroku, to w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego, TK nie stwierdził jego niekonstytucyjności w tej części. Orzeczenie to, stwierdzające jedynie zakresową niekonstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a, nie zaś niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 3, nie mogło w związku z tym stanowić podstawy wznowieniowej w kwestii zasadności łączenia wysokości kosztów z poszczególnych tytułów wykonawczych.

Co istotne, stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. nie dotyczyła naliczania opłaty manipulacyjnej w stosunku do należności objętych każdym tytułem wykonawczym, a jedynie braku określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Po trzecie organ egzekucyjny naliczył limity opłat do każdego tytułu wykonawczego oddzielnie, nie tylko zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także nie miał żadnego wpływu, czy też możliwości kwestionowania wystawienia przez wierzyciela 11 tytułów wykonawczych na należność objętą jedną decyzją wierzyciela. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było przystąpienie do egzekucji i stosowanie środków egzekucyjnych. Zatem nie można zarzucać organowi egzekucyjnemu, że naliczenie prawidłowo ustalonych limitów opłat zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do każdego z wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych stanowi określenie kosztów egzekucyjnych z pominięciem kryteriów wskazanych w wyroku TK. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl art. 29 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie przystępuje natomiast do egzekucji wówczas, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, albo tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Mając na uwadze te uregulowania organ egzekucyjny nie ma możliwości zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy wystawił on na należność objętą jedną decyzją - 11 tytułów wykonawczych.

Reasumując tę część wywodu należy stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na to, że zarówno przepis art. 64 § 3 (w całości), jak i przepis art. 64 § 6 u.p.e.a. (w części pobierania opłaty manipulacyjnej od należności objętych każdym tytułem wykonawczym) nie utraciły domniemania konstytucyjności, nie zachodziła konieczność dokonania analizy, czy w realiach przedmiotowej sprawy zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., poprzez naliczenie opłat oddzielnie do każdego tytułu wykonawczego, realizowało wytyczne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Przypomnieć jeszcze raz należy, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie doszło w związku z tym do naruszenia art. 145a k.p.a., ani tym bardziej wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zakazu nadmiernej ingerencji, tj. nie narusza proporcji pomiędzy prawem do własności z art. 64 ust.1 Konstytucji, a wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 199 i art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

sędzia NSA Paweł Borszowski sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Paweł Dąbek