Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S.S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania S.S.A. z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], na terenie portu morskiego na nabrzeżu [...] w S.. Wnioskiem z 23 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewody [...] S.S.A. (dalej: spółka) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] września 2017 r., wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a o fakcie istnienia ww. decyzji dowiedziała się podczas rozprawy sądowej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. [...] dotyczącej nieodpłatnego ustanowienia na jej wniosek służebności gruntowej na działce nr ew. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym B.sp. z o.o. (dalej: inwestor). Spółka wskazała, że pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki nr ew. [...]. Swój interes prawny jako strony wywodzi z faktu wystąpienia o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej w związku z tym, że droga ma przebiegać w części pod projektowanym magazynem. Spółka wskazała również na pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o standardy GMP + B3 (system bezpieczeństwa pasz i zbóż). Spółka zauważyła, że na terenie działki nr ew. [...] istnieje czynna stacja transformatorowa, będąca jedynym źródłem zasilania elewatora na przyległej działce nr ew. [...], a główny kabel zasilający w energię elektryczną znajdować się będzie pod nowoprojektowanym magazynem M-15.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] września 2017 r., a następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki decyzją z [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane orzekł o odmowie uchylenia wskazanej decyzji nr [...] z uwagi na uznanie, że spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego, przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w k.p.a., może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. związana z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jest jedyną podstawą wznowienia, której ustalenie istnienia wiąże się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania. Kwestia zaistnienia tej przesłanki podlega badaniu po wznowieniu postępowania. Organ wówczas przeprowadza merytoryczną ocenę zgromadzonych w sprawie materiałów i dokonuje weryfikacji argumentów wnioskodawcy odnośnie do tego, czy przysługuje mu przymiot strony. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ może wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, gdy uzna, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w przypadku przeciwnych ustaleń wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu planowanego obiektu, w którym w związku z jego realizacją, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że analiza zebranego materiału w sprawie dowodzi, iż projektowana inwestycja dotycząca budowy magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane na Nabrzeżu [...] w S. nie wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr ew. [...]. Projektowana hala magazynowa usytuowana jest w odległości 20 m od elewatora zbożowego (na działce nr ew. [...]). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach obszaru elementarnego PUw - o funkcji przeładunkowej, produkcyjno - składowej z dostępem do akwenów żeglownych, z funkcjami towarzyszącymi. Projektowany magazyn przeznaczony ma być do składowania materiałów niepalnych i nietoksycznych, które nie stanowią zagrożenia pożarowego ani toksycznego. Obszar oddziaływania projektowanego magazynu ogranicza się więc jedynie do obszaru działki inwestycyjnej, a zatem działek nr ew. [...] i [...]. Projektowany magazyn nie koliduje równocześnie z kablem energetycznym do trafostacji, która zasila elewator należący do wnioskodawcy. Organ zauważył jednocześnie, że stwierdzenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Można wiec uznać, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały wskazane w tym przepisie w oparciu o kryteria interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes nie może być tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny. W tym kontekście organ zauważył, że w sprawie, w dacie jej rozstrzygnięcia decyzją ostateczną z [...] września 2017 r., jak również obecnie, nie jest ustanowiona służebność gruntowa na działce nr ew. [...]. Należy więc uznać, że powoływana we wniosku okoliczność odnosi się do interesu przewidywalnego, wobec czego nie stanowi ona wystarczającej przesłanki do uznania przez organ administracji, że spółce przysługuje przymiot strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Przedstawiając konstrukcję wznowienia postępowania oraz treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym względem regulacji kodeksowej, organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania jej. Sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę magazynu zaprojektowanego na działce nr ew. [...], utwardzenie nawierzchni, oraz budowę przyłącza energetycznego (linia kablowa 0,4 kV). Zakres opracowania obejmuje całość konstrukcji oraz instalacji niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. W jego skład wchodzą: konstrukcja stalowa magazynu, płyta składowa wraz z zasobnią, fundamenty palowe, instalacje energetyczne (przyłącze elektroenergetyczne), instalacje kanalizacyjne (zewnętrzna kanalizacja odprowadzająca wody opadowe z powierzchni dachowej magazynu wraz z przebudową końcowego istniejącego odcinka kanalizacji deszczowej). Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana hala o wysokości w kalenicy 14,15 m (zob. Projekt budowlany. Tom 1, pkt 8.2 forma architektoniczna magazynu, s. 6; Projekt budowlany. Tom 3, rys. nr 3, przekrój poprzeczny), została usytuowana w odległości ok. 11,5 m od będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki nr ew. [...]. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza bowiem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym spółki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii toczącego się postępowania sądowego w sprawie ustanowienia na rzecz spółki służebności gruntowej na działce inwestycyjnej nr ew. [...], GINB zauważył, że postępowanie to jeszcze nie zakończyło się, co potwierdziła sama spółka w piśmie z 10 września 2018 r. Uwzględniając powyższe, w sprawie brak jest podstawowych cech interesu prawnego, interes ten musi być bowiem aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Nie może to być interes przyszły i hipotetyczny. Z akt sprawy, jak wskazał organ, nie wynika również, żeby spółka posiadała tytuł prawny uprawniający do przejeżdżania przez działkę nr ew. [...]. Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. Tym samym korzystanie z działki przez spółkę ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. Odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, który został przywołany w odwołaniu, GINB wyjaśnił, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, nieruchomość należąca do osoby, która domagała się wznowienia postępowania, była bowiem obciążona służebnością gruntową, która w związku z realizacją inwestycji musiała odbywać się w sposób odmienny od dotychczasowego. Zatem słusznie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek spółki kwestionowanej przez nią decyzji z [...] września 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. złożyła S. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż spółka nie posiada przymiotu strony w sprawie, albowiem planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała ponownie na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, podkreślając, że utrzymanie w mocy decyzji z 13 września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu na działkach nr ew. [...] i [...] uniemożliwi wykonanie prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu służebności, a przede wszystkim uniemożliwi skarżącej uzyskanie dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, należy przyjąć, że posiada ona przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Jej interes prawny, którego dotyczy postępowanie, nie jest ani przyszły, ani hipotetyczny, albowiem wynikające z art. 145 § 1 k.c. roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej powstaje z mocy prawa i od chwili jego powstania ogranicza właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać służebność drogi koniecznej w jego swobodnym korzystaniu z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajną postać postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w treści swojej decyzji, uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. W kontrolowanej sprawie powyższe warunki skarżąca spółka spełniła, co odnosi się również do przesłanki wiązanej z przysługującą spółce legitymacją do zainicjowania postępowania, uwzględniając, że wniosek swój strona oparła na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut niebrania przez stronę bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej zasadniczo jest zagadnieniem, które musi zostać wyjaśnione w toku wznowionego postępowania, a ewentualne odrzucenie tak formułowanego zarzutu będzie się manifestowało odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na niepotwierdzenie zaistnienia w sprawie przyczyny wznowienia a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r. sygn. II OSK 2509/10). Ustalenie, że podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był stroną postępowania stanowi potwierdzenie, że brak jest wystąpienia przesłanki wznowienia wskazanej w tym przepisie, albowiem osoba ubiegająca się o wznowienie postępowania trafnie została pominięta w zakończonym postępowaniu ze względu na to, że nie była jego stroną (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 236/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w sposób prawidłowy organy orzekające w sprawie zaistnienie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odniosły do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wyłącznie ten przepis mógł stanowić normatywne kryterium oceny, czy spółka została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] września 2017 r. pominięta niesłusznie, gdyż przysługiwał jej w tym postępowaniu status jego strony, czy też w działaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można doszukać się w tym zakresie jakiejkolwiek wadliwości. Istota zarzutu wiązanego ze wskazaną przyczyną wznowienia po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) nakierowana jest na zweryfikowanie zakresu podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, wobec czego nie jest możliwe przeprowadzanie tejże kontroli w oparciu o inne przepisy aniżeli te, które decydują o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O tym przesądza zaś jako przepis szczególny art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie norma art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu określa natomiast przywołany przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, zgodnie z którym należy przez tenże obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Sąd jest w tym miejscu zobowiązany dodatkowo wyjaśnić, że konstrukcja wznowienia postępowania została oparta na rozdzieleniu etapu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz następującego po nim postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Badając zaistnienie przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ swoje rozważania powinien oprzeć na stanie faktycznym i prawnym istniejącym nie tyle w dacie orzekania, ale w dacie zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Ten etap służy ustaleniu zaistnienia wady procesowej tkwiącej w spornym rozstrzygnięciu polegającej na bezprawnym uniemożliwieniu określonemu podmiotowi udziału w postępowaniu, wobec czego brak jest podstaw, by łączyć tę wadę z okolicznościami o charakterze faktycznym lub prawnym zaistniałymi po zakończeniu tego postępowania. Powyższe zastrzeżenie, zdaniem Sądu, powinno być rozumiane w ten sposób, że strona nie może domagać się wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., jeżeli jej legitymacja do udziału w sprawie nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach stanowiących podstawę faktyczną decyzji ostatecznej, która jest podważana, przy czym wniosek ten pozostaje niezależny od tego, czy aktualnie, tj. w toku postępowania wznowionego stronie taka legitymacja zaczęła przysługiwać, czy też nie. Stanowisko to Sąd formułuje w związku z akcentowaniem przez organ I instancji w treści decyzji, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą [...] zakończonym decyzją nr [...], jak i "obecnie" stronie nie można przyznać interesu prawnego. Do tego ustalenia nawiązał również GINB, wskazując, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie ustanowienia na wniosek skarżącej spółki służebności gruntowej na działce nr ew. [...] dotąd nie zakończyło się, co miało potwierdzić pismo spółki z 10 września 2018 r., gdy tymczasem znaczenie dla sprawy co najwyżej mogło wywierać ustalenie, czy prawo przejazdu zostało ustanowione na rzecz spółki przed dniem 14 września 2017 r., a więc w momencie, gdy sporne postępowanie nie zostało jeszcze zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do istoty. Zakończenie postępowania przed sądem powszechnym w trakcie prowadzenia postępowania w trybie wznowienia pozostaje z tego względu bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Całkowicie trafnie GINB zauważył, że interes prawny, by mógł stanowić podstawę przyznania określonemu podmiotowi statusu strony postępowania (art. 28 k.p.a.) powinien być aktualny, a nie przyszły i hipotetyczny. Te cechy w kontekście przyjętych wyżej uwag odnieść zatem trzeba do momentu zakończenia postępowania decyzją ostateczną, co determinuje uznanie, że aktualność interesu łączyć trzeba z sytuacją prawną, w jakiej znajduje się określona osoba w dacie wydania kwestionowanej decyzji a nie ze zdarzeniami przyszłymi następującymi po tej dacie, chociażby prawdopodobieństwo ich zaistnienia było wysokie. Z uwagi na materialnoprawny przedmiot prowadzonej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Sąd zobowiązany jest równocześnie zaznaczyć, że brak jest powodów, by w kontrolowanej sprawie przyczynę wznowienia, na którą wskazała strona skarżąca, odnosić do oceny przysługiwania jej w dacie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją nr [...] interesu prawnego. To pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 28 k.p.a., służy określeniu, kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadach ogólnych. Jeżeli w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostającym przepisem o charakterze legi speciali, przyjęto, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to nie ma podstaw, by udział tychże podmiotów w postępowaniu, jeżeli ma na celu ustalenie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., łączyć z kategorią "interesu prawnego". Tą kategorią organy mogły się posłużyć wyłącznie przy ocenie legitymacji spółki do złożenia podania o wznowienie postępowania, natomiast po wydaniu postanowienia o wznowieniu całość rozważań organu sprowadzająca się do określenia, czy w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia mogła być oparta jedynie na ustaleniu nie tyle tego, czy spółce przysługiwał interes prawny, ale czy działka nr ew. [...], której spółka jest użytkownikiem wieczystym, znajdowała się w obszarze odziaływania inwestycji. Niewątpliwie przywołane przez organ cechy interesu prawnego mają wymiar ogólny, stąd analizowany warunek dotyczący aktualności interesu, a nie jego hipotetyczności powinien na gruncie niniejszej sprawy wyrażać się w stwierdzeniu, czy działka należąca do spółki jako podmiotu żądającego przyznania mu statusu strony w dacie wydania kwestionowanej decyzji nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania.

Te mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które mają związek z przemiennym operowaniem kategoriami interesu prawnego i pozostawania działki w obszarze oddziaływania inwestycji, jak też z określaniem tego oddziaływania również w dacie prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia, w ocenie Sądu, nie mają jednakże wpływu na wynik sprawy, jeżeli się uwzględni, że przyjęte przez GINB ustalenia odpowiadały warunkom zastosowania w sprawie regulacji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie bowiem jak oceniać powody zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwag dotyczących wykładni, która powinna być nadawana również art. 28 k.p.a., nie może budzić wątpliwości to, że organ sytuację prawną skarżącej spółki jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] rozważył przez pryzmat art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, trafnie przyjmując, że inwestycja realizowana na działkach nr ew. [...] i [...] polegająca na budowie magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki należącej do spółki. Ocena ta dotyczy zarówno tego aspektu oddziaływania inwestycji na środowisko, który ma związek z koniecznością zagwarantowania warunków prowadzenia przez spółkę działalności na działce nr ew. [...] odpowiadających jej profilowi w zakresie eksploatacji elewatora według standardu GMP+ B3 (handel, magazynowanie i przeładunek w sektorze materiałów paszowych i pasz), jak i zabezpieczenia zasilania obiektów znajdujących się na tej działce w energię elektryczną, co potwierdza stanowisko wyrażone przez E. sp. z o.o. (pismo z 21 maja 2018 r.). Wbrew odmiennemu twierdzeniu zamieszczonemu w skardze, stanowisko GINB należy uznać za trafne również w tym zakresie, w jakim dotyczy ono oceny skutków procesowych wywieranych przez toczące się postępowanie przez sądem powszechnym z udziałem skarżącej spółki oraz inwestora o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z nieruchomości i ochrony tego prawa. Jeżeli projektowany obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej jego budowy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1842/12). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z dostępu do niej, co oznacza, że status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyznać również właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej, jeżeli obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu polegające na pozbawienie możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2811/12; wyrok NSA z 13 marca 2014 r. sygn. II OSK 2503/12). Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. W myśl art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, przez co przez odpowiednie stosowanie powyższej normy podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wymaga jednakże podkreślenia, że ochrona ograniczonego prawa rzeczowego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, gdy jest to związane ze stosowaniem przepisów prawa administracyjnego materialnego. Powoduje to, że ograniczone prawo rzeczowe może być źródłem przyznania właścicielowi nieruchomości władnącej statusu strony postępowania wtedy, gdy projektowana inwestycja ze względu na swoje cechy i usytuowanie będzie skutkowała pozbawieniem działki dostępu do drogi publicznej, powodując, że działka ta straci cechę działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Jeżeli bowiem naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym.

Jakkolwiek ten ostatni wniosek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być traktowany jako sporny, albowiem przyjmuje się w nim również odmienne stanowisko, zgodnie z którym każda ingerencja w służebność może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym brak możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r. sygn. II OSK 397/13), niemniej pogląd ten nie sięga tak daleko, aby omawianą ochroną objąć właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na rzecz której służebność gruntowa nie została ustanowiona, a z tego rodzaju roszczeniem osoba ta wyłącznie do sądu powszechnego wystąpiła. Sąd zauważa, że konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej odnosi się tylko do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny lub gdy oparty jest on wyłącznie na roszczeniu o ustanowienie służebności. Nie można zaprzeczyć poglądowi skarżącej spółki co do tego, że roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej powstaje z mocy prawa (ex lege) na rzecz właściciela nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, jednakże orzeczenie sądowe, w którym ustanawia się służebność drogi koniecznej, ma charakter kształtujący (prawotwórczy), a wszelkie prawa właściciela nieruchomości władnącej kształtowane są wyłącznie na przyszłość począwszy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (por. wyrok SN z 18 września 2014 r. sygn. V CSK 594/13). Z faktu złożenia wniosku o ustanowienie służebności gruntowej (drogi koniecznej) nie wynika, jak sąd powszechny oceni zasadność zgłoszonego roszczenia i w jaki sposób zostaną wyważone zasadniczo sprzeczne interesy właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości mającej stać się władnącą i nieruchomości, która ma być obciążona służebnością, wobec czego okoliczność wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem korespondująca z hipotetycznym zakresem praw wynikających z przyszłego orzeczenia wydanego przez sąd nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że działka wnioskodawcy ze względu na prowadzoną w jej otoczeniu budowę obiektu budowlanego została poddana ograniczeniom w jej zagospodarowaniu, które to ograniczenia mają równocześnie charakter aktualny a nie przyszły. Status strony postępowania jest kategorią prawną związaną z istnieniem konkretnych praw i obowiązków, które zostały ukształtowane w sposób prawny (ustawowo, umownie, na mocy orzeczenia sądu), a nie tylko faktyczny. Muszą one istnieć nie tylko hipotetyczne i potencjalne, lecz realnie i konkretnie, tym bardziej jeżeli mają się one stać podstawą podważenia obowiązywania decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie neguje tego, że rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie stanu prawnego nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich w kontekście istniejących praw rzeczowych oraz ewentualnych ograniczeń w ich wykonywaniu w związku z realizacją obiektu budowlanego. Skoro ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone. To słuszne założenie sprzeciwia się jednakże przyjmowaniu, że wpływ na proces inwestycyjny może mieć również właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nieznajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji tylko z tego względu, że wysuwa on roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej i przez pryzmat toczącego się postępowania sądowego wnosi o uznanie, że jego prawa kształtowane przyszłym orzeczeniem sądu w zakresie prawa przejazdu powinny być traktowane aktualnie jako poddane ograniczeniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kierując się tym wnioskiem Sąd przyjął, że w kontrolowanej sprawie GINB trafnie uznał, iż po wznowieniu postępowania na wniosek spółki należało odmówić uchylenia kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. z powodu niezaistnienia przyczyny wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z przeprowadzenia kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez przepisy obowiązującego prawa. GINB właściwie również uzasadnił wydaną przez siebie decyzję (art. 107 § 3 k.p.a.), ujawniając skarżącej spółce w dostateczny sposób przyczyny, z powodu których nie mogła zostać ona uznana za stronę postępowania zakończonego wydanym B. sp. z o.o. pozwoleniem na budowę magazynu na działkach nr ew. [...] i [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.