Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.G. i H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 494/15 w sprawie ze skargi C.G. i H.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 494/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę C.G. i H.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na C. i H.G., właścicieli działki nr [...] w [...], obowiązek rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu postojowego o powierzchni łącznej 377,5 m² i kształcie dwóch połączonych trapezów o wymiarach: pierwszy trapez - o podstawach 15 m i 13 m i wysokości 20 m, drugi trapez - o podstawie 13 m i 2 m i wysokości 13 m, dla samochodów ciężarowych na ww. działce nr [...]. W toku postępowania organ ustalił, że inwestor prowadził roboty budowlane na działce nr [...] na podstawie dokonanego zgłoszenia z dnia 29 października 2013 r. obejmującego utwardzenie tłuczniem terenu o powierzchni 400 m². Ze złożonych do akt sprawy map wynika, że działki nr [...] i [...]miały (i w zasadzie nadal mają) charakter kaskadowy. Naturalne skarpy były niewielkie. W tej chwili, jak zaznaczono, wykonane roboty niwelacyjne spowodowały, że teren działki nr [...]został częściowo wyrównany (w celu umożliwienia manewrowania na nim pojazdami mechanicznymi). Skarpa nasypu (parkingu) widoczna na dokumentacji fotograficznej ma obecnie swoją granicę praktycznie przy działce nr [...] i od strony tej działki jej wysokość wynosi ok. 2 m. Na wykonanym nasypie są obecnie parkowane samochody ciężarowe należące do inwestora. Biorąc pod uwagę profil prowadzonej przez inwestora działalności (usługi transportowe) i faktyczne wykorzystanie działki nr [...] Oraz obiektu budowlanego na niej wykonanego, organ stwierdził, że sporny teren jest użytkowany jako plac postojowy (parking), na którym parkowane są samochody ciężarowe. Zdaniem organu na przedmiotowej działce został wykonany parking, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. Obiekt ten powstał w wyniku częściowego przemieszczenia mas ziemnych, nawiezienia budulca (widoczne na dokumentacji fotograficznej pryzmy) oraz utwardzenia jego powierzchni tłuczniem. Przeznaczony jest do parkowania pojazdów i użytkowany jako plac postojowy, nie wydzielono na nim miejsc postojowych, a roboty budowlane są nadal w toku. Od strony działki nr [...] obiekt posiada widoczną konstrukcję oporową. Dalej organ stwierdził, że utwardzenie działki zostało wykonane w sposób odbiegający od zakresu określonego w zgłoszeniu – ustalono, że utwardzony obszar działki ma około 15m szerokości i 33m długości, zaś inwestycja została wykonana na skarpie o wysokości 2,5m. Podniósł również, że w sprawie wydano postanowienie nakazujące przedłożenie dokumentacji warunkującej procedurę legalizacyjną. Jednakże w wyznaczonym terminie strony takiej dokumentacji nie przedłożyły, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy.

Na skutek wniesionego odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że inwestorzy wykonali budowlę ziemną. Zamiast utwardzenia terenu wykonali nasyp – skarpę o wysokości 2-5 m, a następnie utwardzili ją tłuczniem. Wyjaśnił także, że przedmiotem niniejszego postępowania legalizacyjnego są roboty budowlane polegające na wykonaniu skarpy-nasypu, jej utwardzeniu tłuczniem wraz z konstrukcją oporową i przeznaczeniem na plac postojowy na działce nr [...], które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, że dokonane zgłoszenie obejmowało tylko utwardzenie terenu, a inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego (budowla ziemna) bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ zobowiązany był do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ww. ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli C. i H.G., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 11, 77 § 1, 80, 136 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, art. 48 i art. 3 pkt 3 ww. ustawy. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że nie wykonali budowli ziemnej, a dokonali jedynie niwelacji terenu, przy czym przy tego typu pracach powód ich wykonania pozostaje bez znaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddalaniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu wykonane przez skarżących roboty wypełniają wymogi z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ należy uznać za prawidłowe. Dalej Sąd wyjaśnił, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jak należy rozumieć budowlę ziemną, jednak uwzględniając również dyspozycję art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane trzeba przyjąć, że określony rezultat działalności człowieka uznaje się za budowlę, o ile stanowi on całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym nie jest konieczne, aby budowla była wyposażona w dodatkowe urządzenia czy instalacje. W niniejszej sprawie na wykonanym nasypie-skarpie o wysokości 2-5 m skarżący dokonali utwardzenia tłuczniem części ww. działki (377 m²), a zbocze nasypu-skarpy również zostało utwardzone tłuczniem. Ustalenia te – zdaniem Sądu – potwierdza prawidłowo zgromadzony, obszerny materiał dowodowy, który został oceniony zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto, utrzymując w mocy nakaz rozbiórki organ odwoławczy – stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – wskazał podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy i sposób rozumienia zastosowanych regulacji przedstawił wystarczającą argumentację, w tym wskazał dowody na jej poparcie i odniósł się do istotnych zarzutów odwołania. Natomiast nieuwzględnienia stanowiska skarżących w kwestii braku ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu, wobec istnienia dowodów przeczących temu stanowisku, zdaniem Sądu nie sposób uznać – jak zarzucają skarżący – za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób pobieżny i niedokładny, czyli z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Ustalony zakres robót potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie miał wątpliwości, że określony przez organy zakres prac, pomimo że nie zostały jeszcze zakończone, świadczy już obecnie o wykonaniu budowli ziemnej powstałej wskutek nawiezienia budulca i przemieszczenia mas ziemi w celu zmiany niekorzystnego ukształtowania terenu i powiększenia jego płaskiej części, następnie utwardzonej i wykorzystywanej – choćby "okazjonalnie" (tak twierdzi inwestor) – do parkowania samochodów. Takie przeznaczenie nasypu-skarpy koresponduje również z materiałem dokumentacyjnym sprawy oraz dołączonymi do skargi zdjęciami, na których widoczne są parkujące samochody. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za nieuprawnione zarzuty odnośnie nieustalenia, jakie faktycznie czynności zostały poczynione przez inwestorów. Z kolei, sporna pomiędzy stronami okoliczność wybudowania parkingu (placu postojowego) dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, w ocenie Sądu, nie może mieć znaczenia dla ogólnej oceny, czy w rozważanym przypadku mamy do czynienia z budowlą ziemną w rozumieniu Prawa budowlanego. W sprawie istotne jest natomiast to, że wykonanie nasypu-skarpy nie było niezależne od jego utwardzenia.

Dalej Sąd podkreślił, że opisany wyżej zakres robót nie był objęty procedurą zgłoszeniową dotyczącą utwardzenia tłuczniem działki o powierzchni 400m².

Następnie, wskazując na normę art. 48 ustawy Prawo budowlane Sąd wyjaśnił, że skarżący nie wykonali obowiązku przedłożenia wyszczególnionej w treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, dokumentacji. Przy czym nałożenie obowiązków o których mowa we ww. art. 48 ust. 3 stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu. Dopiero przedłożenie dokumentów o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Zaś wykonanie czynności legalizacyjnych jest uprawnieniem inwestora, jednakże niewykonanie tych czynności musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1

k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwsze instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia Sąd przyjął wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, w zakresie przyjęcia ustaleń, że inwestorzy zamiast utwardzenia terenu wykonali nasyp – skarpę o wysokości ok. 2-5 m i usypaną skarpę – nasyp utwardzili tłuczniem, co doprowadziło do błędnej konkluzji, że zakres wykonany prac pozwala na stwierdzenie, że inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że prace objęte zgłoszeniem polegały na budowie placu postojowego dla samochodów ciężarowych;

b) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie w sposób odzwierciedlający stan faktyczny (wadliwie) ustalony w postępowaniu administracyjnym;

c) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwsze instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zakresie ustalania jakie faktycznie czynności zostały poczynione przez inwestora, czy czynności podjęte przez inwestora mieściły się w zakresie dokonanego zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych, czy czynności podjęte przez inwestora doprowadziły do zmiany naturalnego ukształtowania temu czy też skarpa znajdująca się na nieruchomości stanowi naturalny element ukształtowania terenu;

d) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że organ administracji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i bezpodstawne przyjął, że zakres prac wykonanych przez skarżących wykraczał poza zakres wskazany w dokonanym zgłoszeniu zamiaru podjęcia prac budowlanych, że teren działki na której wykonano utwardzenie został przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących oraz że dokonano zmiany naturalnego ukształtowania terenu, nie przedstawiając przy tym dowodów i okoliczności faktycznych na poparcie twierdzeń organu;

2/ w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wykonanie przez skarżących utwardzenia placu materiałami sypkimi stanowi obiekt budowlany, którego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prace wykonane przez skarżących wymagały jedynie zgłoszenia do organu administracji, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, czego skarżący dopełnili;

b) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących polegające na utwardzeniu gruntu materiałami sypkimi (tłuczniem) stanowią samowolę budowlaną, podczas gdy skarżący przed rozpoczęciem wskazanych prac, dokonali przewidzianego przepisami prawa zgłoszenia robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego to zgłoszenie właściwy miejscowo organ administracji w przewidzianym prawem terminie nie wniósł sprzeciwu;

c) art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że utwardzony przez skarżących teren należy zakwalifikować jako budowlę o której mowa w powołanym przepisie.

W uzasadnieniu skarżący zawarli argumentację na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie ocenił ją jako prawidłową a zatem trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę jako nie zasługującą na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w ramach przeprowadzonej kontroli na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 ze zm.) brak było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przywołanego w petitum wniesionego środka odwoławczego jak zarzut oznaczony nr 1 lit. a, c i d.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów uzasadnia zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (porównaj wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 566/14, publikowany w zbiorze LEX nr 1990865).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie naruszenie prawa, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zaistniało, a to uzasadniało w konsekwencji przyjęcie poglądu, iż skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. czy też wskazanych w motywach kasacji art. 11 czy art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżących, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przede wszystkim niesporne jest, iż H.G. pismem z dnia 29 października 2013 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających wyłącznie na utwardzeniu terenu działki nr [...]w [...] o powierzchni 400m².

Z kolei w dniu 22 września 2014 r. przeprowadzono oględziny ww. działki i wówczas ustalono, że inwestor na nasypie (skarpie) o wysokości 2 - 5 m (w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych z dnia [...] stycznia 2015 r. wysokość nasypu prawidłowo, zdaniem NSA, oznaczono jako 2,5 m) dokonał utwardzenia jego powierzchni tłuczeniem. Powierzchnia nasypu wynosi około 377,5 m². Ujawniono, iż nasyp rozpoczyna się mniej więcej w odległości 31m od działki nr [...] będącej drogą wojewódzka i ma szerokość 15 m na odcinku około 20 m, następnie na odcinku 13 m następuje zwężenie części utwardzonej do około 2 m. Wykonany nasyp został "wyskarpowany" od strony działki nr [...] również tłuczniem.

Nie jest zatem sporne, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, że wykonane roboty niwelacyjne spowodowały, że teren działki nr [...] został częściowo wyrównany. Skarpa nasypu widoczna na dokumentacji fotograficznej ma obecnie swoją granicę praktycznie przy działce nr [...] i od strony tej działki jej wysokość wynosi ok. 2 m. Obiekt ten powstał w wyniku częściowego przemieszczenia mas ziemnych, nawiezienia budulca (widoczne na dokumentacji fotograficznej pryzmy) oraz utwardzenia jego powierzchni tłuczniem. Przedmiotowe roboty zostały wykonane na obszarze o znaczonym nachyleniu terenu. Znajdujące się w aktach kopie map wskazują jednoznacznie, iż sporny teren działki nr [...]ma charakter kaskadowy. Wraz z powyżej wskazanymi ustaleniami oraz dołączonymi zdjęciami spornego terenu stanowiącymi przecież dowód o jakim mowa w art. 75 §1 k.p.a., jak też zeznaniami świadków, w tym A.K. oraz jej ojca, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego, iż ustalony zakres robót potwierdzają wyjaśnienia i zeznania ww. świadków, ale przede wszystkim protokół oględzin z dnia 22 września 2014 r. i zgromadzona w postępowaniu dokumentacja fotograficzna złożona przez świadków jak i wykonana przez pracowników organu nadzoru, obrazująca stan zagospodarowania działki, jaki istniał przed wykonaniem kontrolowanych robót budowlanych, jak i po ich wykonaniu. Nie sposób pominąć wiarygodnych twierdzeń A.K., na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, która w charakterze świadka oświadczyła, że widziała tworzenie nowej skarpy-nasypu przy użyciu koparko-spycharki, który to nasyp został następnie w części górnej utwardzony, zaś jego zbocze wzmocniono tłuczniem. Dodała, że na wykonanym w ten sposób placu postojowym parkują samochody. Te twierdzenia potwierdzone zostały ustaleniami organów orzekających w sprawie na podstawie map zasadniczych terenu i zdjęć, z których wynika nie tylko, że teren zainwestowania charakteryzuje się znacznym spadkiem, ale również ma charakter kaskadowy - występują na nim skarpy, przy czym naturalna skarpa przy granicy działek nr [...] i [...] jest niewielka, co na mapie obrazuje ławica. Dodatkowo, na zdjęciach widoczne jest również ogrodzenie pomiędzy tymi działkami oraz niewielki pas ziemi o łagodnym nachyleniu pomiędzy niewielką skarpą, a granicą posesji oraz zaorany fragment działki, zaś ze zdjęć z okresu wykonywania prac przez inwestora wynika, że obecnie skarpa jest zdecydowanie większa oraz wyższa i sięga do granicy działki nr [...]. Niesporne jest także, iż przedmiotowy teren służy do parkowania samochodów ciężarowych bowiem taki stan obrazują zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy.

Tak więc wykazywany powyższym materiałem dowodowym zakres prac wykonanych przez inwestora (mimo, że nie w pełni zrealizowany), świadczy już obecnie o wykonaniu budowli ziemnej powstałej wskutek nawiezienia budulca i przemieszczenia mas ziemi w celu zmiany niekorzystnego ukształtowania terenu i powiększenia jego płaskiej części, następnie utwardzonej i wykorzystywanej, choćby "okazjonalnie" zdaniem inwestora, do parkowania samochodów, mimo że – jak już wyżej zaznaczono – materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że na spornym terenie parkowane są samochody.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w świetle zgromadzonych dowodów brak jest też podstaw do przyjęcia, że istniejąca na nieruchomości inwestora - w dacie kontroli – skarpa, jak podnoszone jest w skardze kasacyjnej, stanowi naturalny element ukształtowania terenu. Stanowisko to również niepodzielone przez Sąd pierwszej instancji, a prawidłowo uargumentowane w tym zakresie w pełni zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach tej sprawy brak było podstaw, co sugeruje skarga kasacyjna, by zarzucić organom nadzoru budowlanego wadliwe ustalenie stanu faktycznego, bowiem winny one, zdaniem skarżących, dokonać odkrywki części prac utwardzających, jak też skorzystać z pomocy biegłego. Przyjęty stan faktyczny sprawy, w oparciu o przedstawione wyżej dowody, pozwalał – wbrew stanowisku skarżących – na ustalenie, iż zakres prac wykonanych przez inwestora na działce nr [...] przyczynił się do powstania budowli ziemnej (utwardzonej kruszywem), a wykorzystywanej do parkowania samochodów. Jednocześnie zauważyć należy, iż w sprawie nie było potrzeby zasięgania opinii biegłego, gdyż pracownicy nadzoru budowlanego posiadają wymagane kwalifikacje aby we własnym zakresie ustalić czy doszło do robót budowlanych polegających na wykonaniu skarpy – nasypu i jej utwardzenia tłuczeniem, a także ustalenia, że miejsce to wykorzystywane jest do parkowania samochodów. Te ustalenia dokonane w sprawie były wystarczające do przyjęcia, że przeprowadzone w sprawie roboty budowlane prowadzące do powstania budowli ziemnej nie pokrywają się z dokonanym zgłoszeniem z dnia 29 października 2013 r. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, ww. zgłoszenie dot. wyłącznie utwardzenia tłuczeniem działki o powierzchni 400 m², zaś faktycznie wykonanych prac ziemnych nie sposób uznać, jak chcą tego skarżący, za niwelację terenu i jego utwardzenie tłuczniem. Sporne roboty wykonane w tej sprawie, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, doprowadziły do zmiany ukształtowania terenu przez stworzenie nowego nasypu-skarpy, zdecydowanie różniącego się wysokością i wielkością od skarpy naturalnej. Przedmiotowe roboty zwiększyły powierzchnię płaską, która została przeznaczona na utwardzenie terenu o określonej użyteczności. Nie były to zatem tylko prace ziemne, skoro ewidentnie ustalono, że skarżący zrealizowali widoczną, kubaturową, samodzielną budowlę ziemną, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Przeciwnemu stanowisku, zmierzającemu do wykazania, że prace skarżących polegały wyłącznie na utwardzeniu gruntu materiałami sypkimi (tłuczniem), przeczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy jednoznacznie należy przyjąć, że na powstanie takiej spornej budowli ziemnej wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor jednak nie uzyskał. Stąd też, mając na uwadze powyższe ustalenia, wdrożono postępowanie legalizacyjne, gdyż sporna budowla ziemna powstała w warunkach samowoli budowlanej.

Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wykonanie przez skarżących utwardzenia placu materiałami sypkimi stanowi obiekt budowlany, którego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prace wykonane przez skarżących wymagały jedynie zgłoszenia do organu administracji, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, czego skarżący dopełnili.

W zaskarżonym wyroku słusznie przyjęto, że na wykonanie opisanej wyżej budowli wraz z utwardzonym placem należało uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ww. ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, jednak co jest niesporne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe roboty nie mieszczą się w katalogu zwolnień określonych w tym przepisie. W żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska skarżących, iż dokonali oni wyłącznie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a więc że do wykonywanych robót budowlanych miał zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać w tym miejscu należy, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 omawianej ustawy), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jeżeli między utwardzeniem działki, a innymi obiektami budowlanymi na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną funkcję lub dominującą), to wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest nieuzasadnione.

Skoro, co już wyżej zaznaczono, skarżący zrealizowali widoczną, kubaturową, samodzielną budowlę ziemną, stanowiącą całość techniczno-użytkową, pełniącą rolę parkingu, to w takiej sytuacji do takiego zamierzenia inwestycyjnego nie może mieć zastosowanie wskazywany wyżej art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i związany z tym wymóg dokonania zgłoszenia takich robót, lecz konieczne było uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku skarżących zasadnie przyjęto w tym postępowaniu, że przedmiotowa budowla ziemna jako wymieniona wprost w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane spełnia wymogi tejże normy prawa materialnego. W tym zakresie zatem nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić błędnej wykładni ww. prawa materialnego, a więc tak czyniony zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Wprawdzie ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału (wyrok NSA z dnia 20.11.2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, a z takim właśnie obiektem mamy do czynienia w tej sprawie.

Zatem nie jest sporne w takim przypadku, że organy nadzoru budowlanego wobec nielegitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i skutecznie doręczone stronom, zobowiązujące inwestora w oparciu o ww. przepisy do przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r., jak obrazują to akta sprawy nie zostało wykonane w tym terminie. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a tak było w przedmiotowym postępowaniu, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Zatem wobec niewykonania obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki spornej budowli ziemnej. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Trafnie również uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy mimo, że organ odwoławczy przyjął także, iż skarżący wybudowali również konstrukcję oporową, to w tym przedmiocie nie przedstawił stosownej argumentacji, a i w tym zakresie brak jest niezbędnych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, dlatego też w sytuacji jednak niewątpliwego stwierdzenia samowolnego wykonania budowli ziemnej (utwardzonej kruszywem) i wykorzystywanej do parkowania pojazdów, wyjaśnienie tej kwestii Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za zbędne, ponieważ ustalenia w tym zakresie nie mogły mieć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w sprawie nieobejmującej przecież konstrukcji oporowej. Odmienne stanowisko w tym zakresie zajęte w skardze kasacyjnej, stanowi wyłącznie polemikę z tym stanowiskiem Sądu i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut oznaczony w jej petitum jako nr 1 lit. b), przedstawienia stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia wniesionej skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym była mowa wyżej we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Wnoszący skargę kasacyjną poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przedstawiono stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym nie umotywowali dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, jak też nie wyjaśnili w czym upatrują naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zaś zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w motywach zaskarżonego wyroku nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem sprawy ustalonym przez organy nadzoru budowlanego. Odmienne przyjmowanie tego stanu faktycznego przez skarżących nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej na tej podstawie.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.