Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 263/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych
article: art. 145 ust. 1, art. 148 a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jacek Hyla (spr.) Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 497/06 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Bk 497/06 oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu S. Z. S. i D. S., współwłaścicielom nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], opłaty adiacenckiej w wysokości 1426,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi - ulicy [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Organ I instancji uznał, powołując się na art. 144, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości państwa S.. W związku z tym należało ustalić opłatę adiacencką, zgodnie z podjętą uchwała, w której określono stawkę opłaty adiacenckiej na 30% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy uwzględnia nakłady na nieruchomość poczynione przez jej właścicieli. Według niego wzrost wartości nieruchomości wyniósł 4754 zł, a zatem opłata adiacencka to 30% z tej kwoty, czyli 1426,20 zł.

W odwołaniu od tej decyzji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pani D. S. - współwłaścicielka działki podniosła, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest nieprawidłowe, albowiem w tej kwestii brak jest rozporządzenia ministra określającego warunki jakie powinny być spełnione do naliczenia takiej opłaty. Wskazała również, że przed rozpoczęciem budowy ulicy celem możliwości dojazdu do swojej działki przez wiele lat nawoziła żużel na swój koszt i nie wnosiła o zwrot kosztów.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie budziła również wątpliwości poprawność wyliczenia stawki opłaty adiacenckiej dokonana w oparciu o operat szacunkowy. Miasto Z. dokonało budowy ulicy poprzez wykonanie jezdni z jednostronnymi chodnikami i wjazdami na posesję oraz uzbrojenia ulicy w kanalizację deszczową i sanitarną oraz wodociąg z przyłączami, oświetleniem i pracami telekomunikacyjnymi. Prace te zostały zakończone, odebrane, a ulica przekazana do użytku protokołem z dnia [...] grudnia 2003 r., a więc spełnione zostały ustawowe warunki do naliczenia opłaty adiacenckiej w ustalonej przez organ I instancji wysokości. Na etapie budowy ulicy skarżąca nie wnosiła żadnych świadczeń w gotówce lub w naturze. Kwestia nie wydania przepisu wykonawczego o którym mowa w art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie, z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. S. wniosła o uchylenie decyzji podnosząc, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności. Jej zdaniem w związku z budową ulicy [...], na pas drogowy zostały zajęte jej grunty po całej długości działki [...], a narożna część działki umożliwiła zaprojektowanie i wykonanie łuku drogowego i wybudowanie chodnika. W powyższej sprawie skarżąca złożyła już pismo do Burmistrza Miasta Z. w celu uregulowania spraw własnościowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uzasadniając wyrok oddalający skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że może oceniać jedynie prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżąca w skardze podnosi całkiem nowe okoliczności, a mianowicie zajęcie pod pas drogowy jej gruntu, po całej długości działki nr [...]. Kwestie dotyczące uregulowania spraw własnościowych zajętego pasa gruntu czy też odszkodowania z tego tytułu jako całkowicie odrębna sprawa, nie mogły podlegać kontroli Sądu w tym postępowaniu, gdyż nie były w ogóle przedmiotem ustaleń organów obu instancji. Dopiero zatem po rozpoznaniu pisma skarżącej, o której pisze ona w skardze, mogą one być ewentualnie przedmiotem oceny organów odwoławczych, a następnie sądu administracyjnego. Z art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, iż ustawa ta, poza określeniem zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, określa także - między innymi - zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 1 pkt 6 ustawy). Zasady te szczegółowo omawia rozdział siódmy działu III-go ustawy, odnoszący się do wszystkich nieruchomości - poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne - które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 144 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli takich nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).

Z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dalej, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają zaś rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Te zasady partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zostały w sprawie naruszone. Bezspornym było, że Miasto Zambrów dokonało w 2003 roku budowy ul. [...] z drogą dojazdową do ul. [...] i ul. [...] - wraz z infrastrukturą. Wybudowanie drogi (także tej dojazdowej do ulicy [...]) nastąpiło od podstaw. Dotychczasowa droga dojazdowa była bowiem drogą glinianą, na której przez państwa S. i innych mieszkańców został nawieziony żużel. Następnie po kilku latach również Urząd Miasta wyrównywał rozjeżdżoną glinę i nawiózł żużel. Zatem - mimo nakładu pracy państwa S. wybudowanie drogi nastąpiło praktycznie od podstaw, ze środków finansowych miasta Zambrów co oznacza, iż ewentualnie poniesione nakłady nie mogły być rozliczone przy ustalaniu przedmiotowej opłaty, tym bardziej, iż na poczet opłaty adiacenckiej mogą być zaliczone jedynie świadczenia wniesione przez właściciela w gotówce lub naturze na rzecz konkretnej budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Roboty budowlane zostały odebrane protokołem końcowym w dniu [...] grudnia 2003r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek budowy ulicy, zostało wszczęte w marcu 2006 roku. Podstawę do jego wszczęcia stanowił operat szacunkowy sporządzony w marcu 2006 roku, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości po przebudowie ulicy wzrosła. Ponadto po uwzględnieniu zarzutów państwa S., iż w związku z przebudową ulicy [...] ponieśli dodatkowe koszty związane z przebudową podjazdu do ich posesji, gdyż w trakcie robót budowlanych nie uwzględniono usytuowania wysokościowego istniejącego podjazdu i konieczności jego przebudowy sporządzony został nowy operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy przedmiotowej działki i podniesionych zarzutów i uwzględnił nakłady poniesione przez państwo S. na dostosowanie wjazdu do swojej posesji, z uwagi na różnicę rzędnych korony drogi i wjazdu, powodującą utrudnienia w korzystaniu z wjazdu. Ostatecznie zatem kwota wzrostu wartości nieruchomości uległa obniżeniu z kwoty 8.552 zł do kwoty 4.754 zł.

Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji zasadnie zatem uznał, iż należna opłata adiacencka za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] wynosi 1426,30 zł (30% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej) i do jej uiszczenia zobligowani są współwłaściciele nieruchomości.

Kwestia zaniechania wydania rozporzadzenia wykonawczego na podstawie art.148a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie niweczy legalności wydanej decyzji. Przepisy ustawy zawierają dostateczne kryteria dla uznania, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość ma dostęp do przedmiotowej drogi i faktycznie z niej korzysta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 146 w zw. z art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki do korzystania z drogi, a tym samym spełniono przesłanki, o których mowa w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające obciążenie strony opłatą adiacencką (art.144 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy jednoczesnym uznaniu, iż brak przepisu wykonawczego na podstawie art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie niweczy legalności wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej wobec braku tych przepisów wykonawczych, nie ma także podstawy prawnej określającej kryteria uznania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem nie zachodzi przesłanka konieczna, warunkująca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie materialnoprawnych przesłanek uzasadniających możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości tzw. opłatą adiacencką. W świetle art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel nieruchomości ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy infrastruktury technicznej, niemniej art. 145 oraz 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawiają przesłanki konieczne, którą muszą zostać spełnione została ustalona opłata adiacencka. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną błędne jest rozumowanie, jakoby sama budowa drogi - ul. [...] z drogą dojazdową do ul. [...] i ul. [...] wraz z infrastrukturą dokonana przez Miasto Z., powodowała, że zostały stworzone warunki, o których traktuje przepis art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia tegoż przepisu winna być dokonywania łącznie z treścią art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca wyłączył dowolność uznawania przesłanki "stworzenia warunków" do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z treści powołanego przepisu wynika, że kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej winny być określone w przepisach wykonawczych. W ocenie skarżącej brak przepisu wykonawczego uniemożliwia ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie "stworzono warunki...", albowiem brak jest kryteriów (przepisów stosownego rozporządzenia), w odniesieniu do których Sąd mógłby ocenić, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do nowowybudowanej drogi, czy też urządzeń infrastruktury technicznej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można uznać, iż przepisy art.143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają dostateczne kryteria dla uznania, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, jakie warunki muszą być spełnione, by przyjąć zaistnienie przesłanki z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Delegacja ustawowa z art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami. zobowiązująca Radę Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia, oznacza, że nie każde korzystanie z urządzonej drogi, dokonanego przyłącza itp., może być uznane jako "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości...", o którym mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przepis art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, uchylony z dniem 1 stycznia 2007r. przez art. 21 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. nr 220 poz. 1600) przepis art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielał Radzie Ministrów upoważnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, kryteriów uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniając w szczególności:

1) maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości,

2) dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości,

3) dostępność korzystania z drogi.

Rada Ministrów nigdy nie uczyniła użytku z powyższego ustawowego upoważnienia i nie wydała na jego podstawie rozporządzenia.

W związku z zarzutem skargi kasacyjnej rozważenia wymagało to, czy brak rozporządzenia wydanego na podstawie przywołanego przepisu uniemożliwiał orzekanie przez organy administracji w przedmiocie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne było stanowisko sądu I instancji, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak takiego rozporządzenia nie wykluczał możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej.

Podkreślenia wymaga fakt, że z ustalonych przez organa administracji okoliczności faktycznych sprawy wynika, że opłatę adiacencką wymierzono skarżącej z tytułu wybudowania drogi - z której wjazd prowadzi wprost na jej nieruchomość. Po dostosowaniu wjazdu na nieruchomość pod względem rzędnych wysokości do drogi skarżąca korzysta z nowowybudowanej drogi. Skoro tak to faktyczna dostępność korzystania z drogi przez skarżącą jako właścicielkę nieruchomości nie budzi wątpliwości.

Istotą rozporządzenie jest jego wykonawczy - podrzędny wobec unormowań ustawowych charakter. Przepisy rozporządzenia nie mogą uniemożliwiać wykonania przepisów rangi ustawowej, nie mogą być z nimi sprzeczne, nie mogą również wykraczać poza granice określone ramami upoważnienia ustawowego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. z 2004r. nr 204 poz. 2086 z późn. zmianami), według którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi...

Zatem sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej zgodnie z przywołanym powyżej przepisem. Decydująca jest zatem możliwość wykonania zjazdu na nieruchomość zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przyczyny uchylenia art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikające z dokumentów pochodzących z prac ustawodawczych. Mianowicie w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Druk Sejmowy nr 299 z 5 grudnia 2005r. ) wskazano, że "proponowane w upoważnieniu ustawowym zawartym w art.148a rozporządzenie Rady Ministrów jest zbędne....Wymienione w tym przepisie kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączania do urządzeń infrastruktury technicznej albo, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi wynikają z odrębnych ustaw. Wobec tego nie jest zasadne powtarzanie przepisów zamieszczonych w innych ustawach, ani też wykonanie tego upoważnienia bez ingerencji w inne regulacje ustawowe".

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że umieszczenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 148 a stanowiło uchybienie legislacyjne i zaniechanie wykonania zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego nie powinno uniemożliwiać wykonania przepisu art. 145 ust. 1 tejże ustawy, o ile z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi zgodnie z dotyczącymi tej kwestii obowiązującymi przepisami odrębnymi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji nigdy natomiast nie był podnoszony zarzut, jakoby zgodne z prawem zbudowanie zjazdu z nowowybudowanej drogi nie było możliwe.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.