Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1743/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust 13
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
article: art. 6a ust 11
journal: Dz.U. 2006 nr 136 poz 969
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r, o podatku rolnym - tekst jednolity
article: art. 6 ust 9
journal: Dz.U. 2002 nr 200 poz 1682
law: Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Firek Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach, na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach, z dnia 28 listopada 2012r. nr XXXII/241/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Dobczycach, z dnia 30 listopada 2011r. nr XVII/130/11 w sprawie określenia wzorów formularzy do podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, - stwierdza nieważność pkt F załącznika nr 1 do uchwały nr XXXII/241/12 z dnia 28 listopada 2012r. pod nazwą "Informacja o nieruchomościach osób fizycznych (budynkach, budowlach, gruntach i lasach)" w części dotyczącej obowiązku złożenia przez podatnika oświadczenia, że są mu znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach, z dnia 28 listopada 2012r. nr XXXII/241/12 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Dobczycach, z dnia 20 listopada 2011r. nr XVII/130/11 w sprawie określenia wzorów formularzy do podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, w części zawierającej oświadczenie podatnika, złożone pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego skarbowego i zarzucając naruszenie art.18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, 1591 ze zm.), art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010r. nr 95, poz. 613 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. nr 136, poz. 969 ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. z 2002r. nr 200, poz. 1682 ze zm.), jak i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca z 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449).

Zdaniem strony skarżącej zastosowane w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały przepisy prawne, nie mogą stanowić podstawy do zawarcia w treści załącznika do uchwały przywołanego wyżej oświadczenia. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności (vide np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. I SA 2160/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 443/03). Jednostka samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" zawarta w art. 7 Konstytucji RP, a także norma określona w art. 2 Konstytucji wedle której Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Tymczasem podstawą prawną powołaną w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają kompetencji Radzie Miejskiej w Dobczycach, do zawarcia w formularzach pouczenia o odpowiedzialności karno-skarbowej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy. Co więcej, należy zauważyć, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Wobec tego wniesiono o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części. Nadto wskazano, iż z uwagi na fakt, iż niniejsza skarga jest złożona w 2015r.- należy stwierdzić, iż brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48 poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/1147).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dobczycach wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, z uwagi na brak istotnego naruszenia prawa. Wskazano, iż nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. Z istotnym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia, jeżeli pociąga ono za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. W świetle powyższego art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, określający, iż w formularzach muszą być zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku, nie wykluczał umieszczenia w tych formularzach informacji mających spowodować ich wypełnienie w sposób zapewniający podanie danych odpowiadających prawdzie (rzeczywistości). Nadto skarżący nie wskazał istnienia regulacji prawnej zakazującej informowania podatnika o ponoszeniu odpowiedzialności karno-skarbowej za określone działania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, złożenie informacji lub deklaracji zawierającej takie oświadczenia wiedzy, nie skutkuje odpowiedzialnością z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, albowiem odebranie oświadczenia musi nastąpić pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w cytowanym sformułowaniu brak jest natomiast stwierdzenia, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zatem przedmiotowe oświadczenie należy traktować jako mające charakter informacyjny, zmierzające do zwrócenia przez podmiot składający informację czy deklarację szczególnej uwagi i dbałości o to, by tą deklarację czy informację wypełnić prawidłowo. Nie można natomiast stwierdzić, aby pozostawała ona w wyraźnej sprzeczności z przepisami dotyczącymi zawierania przez formularze pozycji wymagających podania danych niezbędnych do ustalenia obowiązków podatkowych, które, co należy podkreślić, powinny być przez zobowiązanych wskazane zgodnie z prawdą (rzeczywistością). Ponadto złożenie takiego oświadczenia nie miało wpływu na wysokość zobowiązania podatkowego, nie było informacją w sprawie podatku. Powyższe oznacza, że nie doszło do istotnego naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów. Wskazanie na możliwość ponoszenia odpowiedzialności, samo w sobie nie powoduje jej powstania, albowiem odpowiedzialność karno-skarbowa powstaje z mocy prawa i jest niezależna od złożonego oświadczenia, a zwrócenie przez organ na to uwagi nie ogranicza przecież zaufania podatnika do organów państwa, tylko je zwiększa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowiły, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości tych opłat i podatków, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji lub formularzy w których zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości, dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku rolnego, dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku leśnego. Zatem celem tych delegacji ustawowych było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (podatku) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z tych przepisów. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze przedmiotowej uchwały jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Deklaracje (formularze) dotyczące przedmiotowych podatków (opłat) powinny zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do wymiaru i poboru. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że pkt F załącznika nr 1 do uchwały pod nazwą "Informacja o nieruchomościach osób fizycznych (budynkach, budowlach, gruntach i lasach)" w części dotyczącej obowiązku złożenia przez podatnika oświadczenia, że są mu znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą, stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu, gdyż nie stanowi informacji niezbędnych do wymiaru i poboru podatku (opłaty). Normy zawarte w tych przepisach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji (formularzy) klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że są mu znane przepisy o odpowiedzialności lub de facto jest świadomy odpowiedzialności karnej – skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w przepisach karnych. Z powyższego wynika zatem wbrew stanowisku skarżonego organu, iż zachodzi ewidentna sprzeczność z prawem, gdyż określone rozstrzygnięcie – kompetencja do wydania aktu prawa miejscowego lub jego postanowienia nie została wyraźnie wskazana przez ustawodawcę i nie mieści się w granicach takiej kompetencji. Za uznaniem za istotne naruszenie prawa przemawia również okoliczność, iż skarżony odwołał się w zaskarżonym postanowieniu uchwały do kwestii odpowiedzialności karnej, która jest najbardziej dotkliwą sankcją w demokratycznym państwie prawa, a zatem takie bezpodstawne pouczenie może pociągać za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu i znacząco wpływać na stosunki społeczne, poprzez bezpodstawne wywieranie na niego presji takiej odpowiedzialności. Stanowi to zatem naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. Z powołanych przepisów wynika również, iż skarżący nie miał obowiązku wskazania istnienia regulacji prawnej zakazującej informowania podatnika o ponoszeniu odpowiedzialności karno-skarbowej za określone działania, skoro organ podejmujący taką uchwałę nie ma do tego kompetencji. Z powyższych względów brak jest także podstaw, aby sporne oświadczenie traktować jako mające charakter jedynie informacyjny, zmierzający do prawidłowego wypełnienia deklaracji.

Skoro zatem kwestionowane części uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.