Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 692/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6 pkt 9c
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 12 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: § 131 ust. 1, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. W. i T. G. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 19 marca 2013 r. nr XLVII/711/VI/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki – część C" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb P., w P.; 2. w pozostałej części skargę odrzuca; 3. zasądza od Miasta Poznania na rzecz skarżących K. W. i T. G., solidarnie, kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2021 r. K. W. i T. G. (dalej jako "skarżący") – będący współwłaścicielami, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...], ark. mapy [...], obręb P. (zwanej dalej "Nieruchomością") – reprezentowani przez r. J., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania Nr XLVII/711/VI/2013 z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki - część C" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 3221; zwaną dalej "Uchwałą", "MPZP" lub "Planem"), zaskarżając ją w całości. Uchwale tej zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") – przez naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju,

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w MPZP wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

3. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w MPZP wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

4. art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. – przez wadliwe uwzględnienie i określenie w MPZP wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – przez brak uwzględnienia w MPZP walorów ekonomicznych przestrzeni

– a to wszystko wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w MPZP znacznej części Nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren zieleni urządzonej oznaczony w Planie symbolem ZP, m.in. celem rzekomej ochrony zespołu dworsko-parkowego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A 317 (zwanego dalej "Zespołem"), którym nie jest objęta Nieruchomość, z jednoczesnym przeznaczeniem części sąsiednich gruntów objętych i nieobjętych MPZP pod tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub zagrodowej albo tereny rolnicze, a także dopuszczenie odtworzenia układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów, które nigdy nie istniały na Nieruchomości, a tym samym wyłączenie Nieruchomości z produkcji rolniczej, która umożliwiałaby skarżącym dalsze ekonomicznie zagospodarowanie Nieruchomości, bez zaburzania środowiskowych i krajobrazowych walorów przestrzeni;

6. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p. – przez:

a. brak uwzględnienia w MPZP prawa własności skarżących do Nieruchomości wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w Planie znacznej części Nieruchomości w sposób i ze skutkami jw., i uniemożliwienie skarżącym wykonywania uprawnień właścicielskich w tym zakresie;

b. wadliwe przyjęcie, że interes publiczny oraz przeznaczenie znacznej części Nieruchomości pod teren ZP ma pierwszeństwo przed interesem indywidualnym – prawem własności skarżących do Nieruchomości będącej terenem rolniczym wykorzystywanym w produkcji rolniczej;

c. przerzucenie na skarżących realizacji zagospodarowania znacznej części Nieruchomości jako terenu zieleni urządzonej (ZP), co należy traktować jako cel publiczny, m.in. poprzez odtworzenie układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów, które nigdy nie istniały na Nieruchomości, i to w sytuacji, gdy Nieruchomość nie stanowi części Zespołu, który jest położony na sąsiedniej działce nr [...], ark. mapy [...], obręb P.;

7. art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. – przez:

a. niewłaściwe uwzględnienie w MPZP potrzeb interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, przez bezzasadną zmianę przeznaczenia w Planie znacznej części Nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na stanowiący cel publiczny teren ZP, m.in. dla rzekomej ochrony Zespołu, którym nie jest objęta Nieruchomość, a także dopuszczenie odtworzenia układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów, które nigdy nie istniały na Nieruchomości;

b. wadliwe przyjęcie, że interes publiczny oraz przeznaczenie znacznej części Nieruchomości pod teren ZP ma pierwszeństwo przed interesem indywidualnym – prawem własności skarżących do Nieruchomości będącej terenem rolniczym wykorzystywanym w produkcji rolniczej, w sytuacji gdy Organ mógł przeznaczyć pod cel publiczny (teren ZP) grunty rolne o podobnej klasie bonitacyjnej oraz zagospodarowaniu, a należące do Miasta Poznania i znajdujące się na obszarze MPZP;

c. przerzucenie na skarżących realizacji zagospodarowania znacznej części Nieruchomości jako terenu ZP, co należy traktować jako cel publiczny, m.in. poprzez odtworzenie układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew, krzewów, które nigdy nie istniały na Nieruchomości, i to w sytuacji, gdy Nieruchomość nie stanowi części Zespołu;

8. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania terenu Nieruchomości w sposób dotychczasowy, jako nieruchomości rolnej wykorzystywanej w produkcji rolniczej, co uniemożliwia skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawia ich prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

9. art. 15 ust. 2 pkt 2, 4, 6, 9 u.p.z.p. – przez wadliwe określenie w MPZP zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w Planie znacznej części Nieruchomości w sposób i ze skutkami jw.;

10. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b.") – przez pozbawienie skarżących prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, tj. wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

11. art. 3 pkt 1, art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej w skrócie "u.o.z.") – przez wadliwe uwzględnienie i określenie w MPZP wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wobec nieprawidłowego objęcia terenu Nieruchomości ochroną jak dla Zespołu;

12. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c.") oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP – przez:

a. naruszenie istoty prawa własności skarżących do Nieruchomości, a w szczególności prawa do korzystania z nieruchomości rolnej wykorzystywanej w produkcji rolniczej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

b. nieuwzględnienie praw słusznie nabytych przez skarżących;

c. bezzasadne ograniczanie swobody prowadzenia przez skarżących produkcji rolniczej na Nieruchomości;

d. uniemożliwienie skarżącym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pozbawienie skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

e. ograniczenie prawa własności skarżących do Nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę wolności i prawa własności skarżących do Nieruchomości, uniemożliwiający skarżącym prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz pozbawiający skarżących prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

f. naruszenie zasady równości wobec prawa, wobec bezzasadnej zmiany przeznaczenia w MPZP znacznej części Nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren ZP w sposób i ze skutkami jw.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości lub w części obejmującej:

i) działki nr [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb P. ("Nieruchomość");

ii) drogę publiczną – drogę klasy dojazdowej oznaczoną w MPZP symbolem 1KD-Dxr – ścieżkę pieszo-rowerową, na której dopuszczalny jest ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów wyszczególnionych pod poz. 1-49 oraz z dokumentów znajdujących się w aktach procedury planistycznej (poz. 50) – na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi – a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W nader obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty oraz wnioski. W szczególności wyjaśnił, że skarżący od [...] sierpnia 2011 r. są współwłaścicielami Nieruchomości, która od wielu lat ma w całości charakter rolny i w części stanowi grunty o klasie bonitacyjnej RV i RIVa oraz łąki i pastwiska, położone w zwartych kompleksach rolnych. W momencie jej nabycia na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Od wielu lat Nieruchomość jest wykorzystywana na cele produkcji rolniczej, aktualnie także przez skarżących. Skarżący w trakcie procedury uchwalania MPZP uzyskali poparcie Rady O. G. co do zmiany przeznaczenia części dawnej działki nr [...] nieobjętej ochroną konserwatorską pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednak złożone przez skarżących dwie uwagi do projektu MPZP nie zostały w całości uwzględnione. Wspomniana działka nr [...] w roku 2012, a więc przed wejściem w życie Planu, została za zgodą konserwatora zabytków podzielona na działki składające się aktualnie na Nieruchomość (tj. działki nr [...], [...], [...]) oraz działkę nr [...], na której znajduje się dwór wraz z parkiem w G.-P. ("Zespół"). W uchwalonym Planie Nieruchomość została w znacznej części oznaczona symbolem ZP (teren zieleni urządzonej), a będący w ruinie dawny budynek gospodarczy posadowiony na Nieruchomości (fragmencie działki nr [...]) oznaczono symbolem 4MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej). Do Nieruchomości (działki nr [...]) przylega droga publiczna – droga klasy dojazdowej oznaczona w MPZP symbolem 1KD-Dxr ze zlokalizowaną ścieżką pieszo-rowerową, na której dopuszczalny jest ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej. Przeznaczenie i oznaczenie tej drogi zostało dokonane w Planie, gdyż wcześniej nie miała ona określonych ograniczeń. Co więcej, fragment tej samej drogi publicznej (ul. G. ) znajdujący się poza terenem objętym MPZP nie posiada ograniczeń.

Mając powyższe na względzie skarżący podkreślili, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntów rolnych jest ich uprawa oraz prowadzenie na ich obszarze gospodarstw rolnych. Jednak w przypadku Nieruchomości stało się to niemożliwe, albowiem zgodnie z ustaleniami MPZP (por. § 3 pkt 3, § 6 pkt 2 lit. c, § 9 pkt 1 lit. i tiret drugie, § 15, § 20 pkt 2 Planu) znaczna część jej terenu została oznaczona symbolem ZP – teren zieleni urządzonej (pomimo, iż w MPZP występują tereny rolnicze, a Nieruchomość od wielu lat stanowi grunt rolny i jest wykorzystywana w produkcji rolniczej), m.in. z zakazem zabudowy i z dostępem do ul. [...] lub do drogi wewnętrznej, zlokalizowanych poza granicą Planu (co, zdaniem autorów skargi, nigdy nie miało miejsca i nie jest możliwe). Poprzez oznaczenie w MPZP znacznej części Nieruchomości jako terenu zieleni urządzonej doszło do bezzasadnego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, i to tłumaczonego w sposób wadliwy rzekomą ochroną Zespołu wpisanego do rejestru zabytków, którym nie jest objęta Nieruchomość, z jednoczesnym przeznaczeniem części sąsiednich gruntów objętych i nieobjętych Planem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub zagrodowej albo tereny rolnicze. To zaś, że ruinę dawnego budynku gospodarczego niebędącego zabytkiem, posadowionego na Nieruchomości (fragmencie działki nr [...]) w latach 80-tych XX w., oznaczono w MPZP symbolem 4MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej), nie oznacza, iż w świetle ustaleń Planu oraz przepisów prawa budowlanego możliwa byłaby realizacja przez skarżących, np. zabudowy zagrodowej (por. § 3 pkt 4 lit. b, § 5 pkt 1 lit. g tiret drugie, § 9 Planu). Fragment Nieruchomości oznaczony symbolem 4MN/U jest bowiem niewielki, co w praktyce uniemożliwia przeprowadzenie inwestycji budowlanej. Dodatkowo ograniczono dostęp Nieruchomości do drogi publicznej, albowiem istniejąca od wielu lat i wykorzystywana do komunikacji drogowej ul. [...] w P., która łączy dzisiejsze ul. [...] i ul. [...] w P. z ul. [...] w D. , w MPZP została oznaczona symbolem 1KD-Dxr i przeznaczona pod ścieżkę pieszo-rowerową, która rzekomo ma pełnić rolę drogi klasy dojazdowej z dopuszczeniem jedynie ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej. Wątpliwe jest zatem, aby ścieżka pieszo-rowerowa spełniała wymóg dostępu do drogi publicznej choćby dla fragmentu Nieruchomości oznaczonego symbolem 4MN/U (przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową). Poza tym Plan nie przewiduje, aby ta droga publiczna miała obsługiwać komunikacyjnie teren zieleni urządzonej (ZP), obejmujący znaczną część Nieruchomości (por. § 3 pkt 6 lit. a, § 18 pkt 4, § 21 pkt 2 lit. c MPZP). Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił, jaki był cel ograniczenia prawa własności skarżących oraz przeznaczenia znacznej części Nieruchomości stanowiącej grunty rolne na teren zieleni urządzonej, i to z wadliwym powołaniem się na potrzebę ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Poza tym, skoro Nieruchomość stanowi własność prywatną, to organ powinien był również wyjaśnić w uzasadnieniu do MPZP, czy rzekome odtworzenie historycznego parku – terenu zieleni urządzonej – jest celem publicznym, skoro teren ten nie stanowi zabytkowego założenia parkowego, oraz kto i kiedy ma go urządzić, i czy Miasto P. będzie musiało nabyć Nieruchomość od skarżących dla realizacji tego celu. W ocenie autorów skargi, w MPZP dokonano błędnego powiązania Nieruchomości z Zespołem, znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...], wpisanym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] marca 1990 r. (L.dz. [...]) do rejestru zabytków pod numerem [...].

Skarżący ponadto wytknęli, że przy opracowywaniu studium będącego podstawą uchwalenia Planu – tj. uchwały Nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania... (dalej jako "Studium 2008") – teren składający się aktualnie z działek nr [...], [...], [...] i [...] był rozpatrywany jako całość nieistniejącej w chwili uchwalania MPZP dawnej działki nr [...] i wskazany błędnie w całości jako obszar cenny kulturowo, objęty wpisem do rejestru zabytków. Wyżej wymienione błędne ustalenia i oznaczenia w Studium 2008 nie zostały zweryfikowane i skorygowane, co spowodowało, że odwzorowano je w skarżonym Planie. Tymczasem w aktualnie obowiązującym studium – uchwalonym, nie tak długo po wejściu w życie Planu, uchwałą Nr LXXI1/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. (dalej jako "Studium 2014") – Nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę (teren oznaczony symbolem MN/MW: zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna niska o charakterze willi miejskich znajdująca się w klinie pasa zieleni). Inne tereny w klinie pasa zieleni zostały również przeznaczone w Studium 2014 pod zabudowę mieszkaniową.

W obszernej odpowiedzi na skargę Miasto P. - Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez r. K., wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu pełnomocnik organu przyznał, że wskazane w skardze działki nr [...], [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP, zdefiniowanym jako teren zieleni urządzonej (§ 3 pkt 3). Ponadto, niewielki fragment działki nr [...], w obrysie istniejącego niegdyś na tej działce budynku, znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 4MN/U, zdefiniowanym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (§ 3 pkt 4 lit. b Planu), dla którego ustalenia w zakresie szczegółowych wskaźników kształtowania zabudowy zawarto w § 9 Planu. W momencie uchwalenia zaskarżonego Planu politykę przestrzenną miasta P. wyznaczał dokument Studium 2008, w którym teren Nieruchomości znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem ZP, dla którego Studium określało kierunek zagospodarowania pod tereny parków. Tereny działek skarżących znajdują się ponadto w obszarze strukturalnych klinów zieleni, jako tereny wyłączone z zabudowy.

W dalszej części odpowiedzi na skargę jej autor ustosunkował się do zarzutów wyliczonych w petitum skargi. W szczególności podkreślił, że określone w Planie przeznaczenie Nieruchomości nie jest warunkowane ochroną zabytkowego Zespołu, a jest konsekwencją wyznaczenia w Studium 2008 kierunku zagospodarowania pod tereny parków i wymogu zgodności m.p.z.p. ze studium. Przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym skarżących nie jest samo w sobie wadliwe. Mając na uwadze konieczność ochrony systemu klinów zieleni i ich walorów przyrodniczych, a także określony w Studium z 2008 r. kierunek zagospodarowania dla działek skarżących, organ planistyczny oraz Rada Miasta Poznania musieli w Planie określić przeznaczenie działek skarżących pod tereny zieleni urządzonej. Przy tym realizacja zieleni urządzonej – tym bardziej na terenie prywatnym i bez konieczności zapewnienia publicznej dostępności – nie może być traktowana jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."). Natomiast określone w Planie przeznaczenie sąsiednich gruntów nie było determinowane takim kierunkiem wyznaczonym w Studium 2008. Z kolei sąsiednie grunty, które nie są położone w granicach Planu, zostały zagospodarowane w drodze decyzji administracyjnych. Zawarte w Planie dopuszczenie odtworzenia układu historycznych: ścieżek, alei oraz nasadzeń drzew i krzewów dotyczy części Planu obejmującej zespół dworsko-parkowy, nie oznacza natomiast obowiązku realizacji takich elementów przestrzeni, zwłaszcza na obszarach, na których elementy takie historycznie nie występowały. Z uwagi na treść art. 35 u.p.z.p. – w myśl którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania – działki skarżących mogą być w dalszym ciągu wykorzystywane rolniczo, do czasu realizacji przeznaczenia określonego w Planie. Z kolei wyznaczony w Planie na działkach skarżących teren 4MN/U umożliwia realizację zabudowy w skali nie kolidującej z lokalnymi uwarunkowaniami i ładem przestrzennym. Przy tym, wbrew twierdzeniu skarżących, możliwe jest wytyczenie na terenie ZP dróg wewnętrznych, zapewniających terenowi 4MN/U dostęp do dróg publicznych.

Ubocznie pełnomocnik organu wskazał, że skarżący, zarówno w toku procedury planistycznej, jak i po uchwaleniu Planu, konsekwentnie dążyli do uzyskania możliwości realizacji zabudowy na swoich działkach. Zaakceptowanie powyższych oczekiwań skarżących w zakresie wprowadzenia zabudowy na ich działkach musiałoby doprowadzić do zmiany polityki miasta w zakresie ochrony strukturalnych klinów zieleni, co stanowiłoby poważną ingerencję w ochronę zasobów przyrodniczych.

W kolejnym obszernym piśmie procesowym, z [...] sierpnia 2021 r., pełnomocnik skarżących, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymał w całości zarzuty, stanowisko i wnioski skargi, przytaczając dalsze argumenty na ich uzasadnienie oraz polemizując ze stanowiskiem organu. W szczególności podkreślił, że skoro definicją klina zieleni, zawartą w § 2 pkt 1 Planu, objęto m.in. tereny rolnicze, to nie było podstaw do dodatkowej ochrony gruntów rolnych stanowiących Nieruchomość przez ich przekształcanie na tereny zieleni urządzonej na potrzeby ochrony południowo-wschodniego klina zieleni Miasta Poznania. Już z tego względu nie sposób uznać, że przeznaczenie Nieruchomości pod teren zieleni urządzonej (ZP) było podyktowane względami przyrodniczymi. Zdaniem pełnomocnika skarżących, na ich niekorzyść nie mogą świadczyć składane przez nich wnioski dotyczące możliwości przeznaczenia Nieruchomości pod zabudowę. Organ nie wskazał przy tym, jaki ma to związek z rozpatrywaną sprawą. Jak należy się domyślać, celem organu było rzekome wykazanie, iż niezbędna była ochrona Nieruchomości przed zabudową. Wystarczające przy tym byłoby oznaczenie Nieruchomości w Planie jako terenu rolniczego – zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Skoro skarżący wykorzystują Nieruchomość na cele produkcji rolniczej, to powinni mieć prawo do zabudowy zagrodowej, co zresztą przewidywał MPZP dla innych nieruchomości (tereny oznaczone symbolami 1RM, 2RM, 3RM i 4RM). Zabudowa zagrodowa, to dom i budynki gospodarskie. Przeznaczenie niewielkiego fragmentu Nieruchomości o powierzchni około [...] m2 i wymiarach około [...] m na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową (4MN/U) nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej. Brak jest również zapewnienia dla ww. terenu dostępu do drogi publicznej, co szczegółowo opisano w skardze. Dodatkowo pełnomocnik zauważył, że zgodnie z § 9 pkt 1 lit. j Planu dla terenu 4MN/U obowiązuje zakaz lokalizacji dróg wewnętrznych, co przeczy twierdzeniu organu, iż można by do niego zapewnić dojazd (niezależnie od pozostałych argumentów i dowodów świadczących o niemożliwości zapewnienia dla terenu 4MN/U dostępu do drogi publicznej).

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu, w uzupełnieniu złożonej odpowiedzi na skargę, odniósł się do argumentu skarżących dotyczącego rzekomej niemożność zagospodarowania terenu 4MN/U z uwagi na brak jego dostępu do drogi publicznej – przypominając, że działki skarżących (działki nr [...], [...] i [...]) oraz działka nr [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy Zespół stanowiły, przed 2012 r. jedną działkę (nr [...]), która, podobnie jak wyodrębniona na skutek podziałów działka nr [...], posiadała i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. S.). We wrześniu 2012 r., na skutek podziału działki nr [...], powstały działki nr [...], [...] i [...]. Następnie, w listopadzie 2012 r., działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], wskazane w skardze jako własność skarżących. Natomiast w maju 2014 r. (ponad rok po uchwaleniu zaskarżonego Planu) działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Zarówno działka nr [...], jak i powstałe na skutek jej podziału działki, w chwili uchwalenia Planu stanowiły własność skarżących. Działka nr [...] została wyodrębniona do innej księgi wieczystej i sprzedana przez skarżących dopiero w lutym 2017 r., a więc prawie cztery lata po uchwaleniu zaskarżonego Planu. Tym samym teren 4MN/U na moment uchwalenia Planu miał zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż wówczas skarżący byli także właścicielami działki nr [...], z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. A zatem, to sprzedaż działki nr [...] leży u podstaw zarzutu skarżących co do niemożności zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu 4MN/U.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżących, odnosząc się do pisma pełnomocnika organu z [...] sierpnia 2021 r., stwierdził, że nie można zarzucić skarżącym, iż przy sprzedaży działki nr [...] powinni sobie zapewnić obsługę komunikacyjną dla działki nr [...] (której fragment jest oznaczony w MPZP symbolem 4MN/U), albowiem pierwsza z nich nie miała i nie ma dotąd bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. S. ), dostępu prawnie uregulowanego przez działkę nr [...], będącą własnością Miasta Poznania, gdyż nie ustanowiono służebności gruntowej.

Na rozprawie w dniu 03 listopada 2021 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do udzielenia odpowiedzi na podane pytania dotyczące ścieżki pieszo-rowerowej (1KD-Drx).

Pełnomocnik organu udzielił stosownych odpowiedzi pismem procesowym z [...] listopada 2021 r., w którym m.in. wskazał, że droga 1KD-Drx była i jest drogą wewnętrzną, będącą własnością Miasta P., przy czym z uwagi na zakładaną w Planie funkcję ("ścieżka pieszo-rowerowa") zasadne było zapewnienie publicznego charakteru tej drogi. Zdaniem organu, stosując odpowiednie oznakowanie drogowe, jest możliwe stworzenie zgodnie z prawem takiej organizacji ruchu, by po ww. drodze poruszały się pojazdy obsługujące tereny rolnicze. Szczegółowe kwestie organizacji ruchu oraz zastosowanego oznakowania nie leżą jednak w zakresie regulacji m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Poznania nr XLVII/711/VI/2013 z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki - część C" w Poznaniu – która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 kwietnia 2013 r. (poz. 3221) i zgodnie z brzmieniem jej § 25 weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty, tj. 25 maja 2013 r., nie była nowelizowana i nadal obowiązuje. Uchwała została formalnie zaskarżona "w całości" (pkt II petitum skargi), jednak już z treści wniosków (pkt IV petitum skargi) i uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń Planu w odniesieniu do stanowiącej ich własność Nieruchomości, obejmującej działki nr [...], [...] i [...] (ark. mapy [...], obr. P. ), oraz do wyznaczonej w Planie drogi publicznej – drogi dojazdowej w postaci ścieżki pieszo-rowerowej oznaczonej symbolem 1KD-Dxr.

Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w aktualnym brzmieniu ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 01 czerwca 2017 r. Tym samym w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która, jak to już wyżej wskazano, została uchwalona 19 marca 2013r. i weszła w życie 25 maja 2013 r. – nadal obowiązuje wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego").

Skarżący wyczerpali ów tryb, gdyż pismem z [...] maja 2021 r. ich pełnomocnik wezwał Prezydenta Miasta Poznania i Radę Miasta Poznania do usunięcia "naruszenia prawa i uprawnień Wzywających", dokonanego Uchwałą – w następującym zakresie: § 3 pkt 3, § 3 pkt 4 lit. b, § 3 pkt 6 lit. a, § 5 pkt 1 lit. g tiret drugie, § 6 pkt 2 lit. c, § 9, § 15, § 18 pkt 4, § 20 pkt 2, § 21 pkt 2 lit. c MPZP – poprzez uchylenie Uchwały w części obejmującej:

- Nieruchomość oznaczoną w MPZP symbolami ZP i 4MN/U;

- drogę publiczną – drogę klasy dojazdowej oznaczoną w MPZP symbolem 1KD-Dxr - ścieżkę pieszo-rowerową, co doprowadzi do przywrócenia dostępu Nieruchomości do drogi publicznej poprzez dopuszczenie ruchu pojazdów bez ograniczeń celem zapewnienia dojazdu do Nieruchomości.

Odpowiedź Zastępcy Prezydenta Miasta Poznania z [...] czerwca 2021 r. na to wezwanie pełnomocnik skarżących otrzymał w dniu [...] czerwca 2021 r. Natomiast skarga na Uchwałę wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2021 r., a więc w terminie, który w tym przypadku wynosił 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 02.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji skarżących do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają ich interes prawny.

Należy podkreślić, że w świetle ww. przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem naruszony (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że zaskarżone ustalenia MPZP odnoszące się do terenów 4MN/U oraz ZP – w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] – naruszają w taki sposób interes prawny skarżących. Są oni bowiem współwłaścicielami ww. działek. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny skarżących wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

Powyższe stanowisko o posiadaniu przez skarżących legitymacji skargowej nie rozciąga się już na zaczepione w skardze ustalenia dotyczące terenu komunikacji oznaczonego w Planie symbolem 1KD-Dxr, stanowiącego drogę klasy dojazdowej (§ 21 pkt 2 lit. c), dla którego przewidziano lokalizację ścieżki rowerowej, z jednoczesnym dopuszczeniem ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej (§ 18 pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że skarżący – inaczej niż w przypadku Nieruchomości – nie są właścicielami tej drogi (ulicy A. ), i to mimo że, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest ona, jak dotychczas, drogą publiczną (takie przeznaczenie zostało w Planie dopiero zaprojektowane, zgodnie z jego § 3 pkt 6 lit. a), lecz drogą wewnętrzną. Jej właścicielem jest Miasto Poznań. Z treści uzasadnienia skargi można wywnioskować, że skarżący upatrują naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami planistycznymi dotyczącymi terenu drogi 1KD-Dxr w tym, że droga ta, przylegając do ich Nieruchomości (dokładniej: do działki nr [...]) zapewnia jej obsługę komunikacyjną, której zakres został ustaleniami Planu ograniczony (w stosunku do stanu sprzed jego uchwalenia) w związku z przewidzianym w nim przeznaczeniem ww. drogi na ciąg pieszo-rowerowy z dopuszczeniem jedynie ruchu pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej.

Należy jednak zauważyć, że – jak wynika z niespornych twierdzeń skargi – Nieruchomość ma w całości charakter rolny i aktualnie jest wykorzystywana przez skarżących na cele produkcji rolniczej. Co więcej, zarówno w skardze, jak i w dalszych pismach procesowych skarżący deklarują wolę zachowania takiego przeznaczenia swego terenu również w przyszłości – na takim założeniu oparte zostały motywy większości zarzutów skargi, piętnujących "bezzasadną zmianę" przeznaczenia w MPZP znacznej części Nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren zieleni urządzonej. W związku z tym droga 1KD-Dxr – na której, jak to już wyżej wspomniano, dopuszczono "ruch pojazdów obsługujących przyległe tereny rolnicze lub zabudowy zagrodowej" – zapewnia aktualnie w należytym stopniu obsługę komunikacyjną Nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze.

W konsekwencji należy stwierdzić, że choć ustalenia planistyczne odnoszące się do terenu 1KD-Dxr dotyczą także interesu prawnego skarżących – jako że kształtują sposób obsługi komunikacyjnej ich Nieruchomości, co z kolei wpływa na możliwość korzystania z niej w ramach przysługującego skarżącym prawa własności do tej nieruchomości (art. 140 k.c.) – to jednak z wyżej przywołanych względów nie można uznać, aby ów interes obecnie naruszały (zwłaszcza w kontekście dalszych rozważań Sadu i rozstrzygnięcia z pkt 1 wyroku). Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. to nie samo posiadanie interesu prawnego, ale dopiero jego naruszenie konkretnymi postanowieniami uchwały planistycznej legitymuje podmiot zainteresowany do zaskarżenia tych postanowień do sądu administracyjnego. Brak takiego naruszenia stanowi o niedopuszczalności skargi w całości lub w odpowiedniej części (tu: w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do terenu 1KD-Dxr).

Tym bardziej nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących pozostałymi, li tylko formalnie zaskarżonymi ("w całości") postanowieniami Planu. Skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych twierdzeń ani argumentacji, nie mówiąc już o choćby cieniu dowodu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że owych pozostałych postanowień Planu – tj. postanowień wykraczających poza ustalenia dotyczące terenów ZP i MN/U (w granicach Nieruchomości) oraz 1KD-Dxr – nie obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane do organu przez pełnomocnika skarżących pismem z [...] maja 2021 r. Ta okoliczność, obok wskazanego wyżej braku naruszenia interesu prawnego skarżących tymi (pozostałymi) postanowieniami, przemawia dodatkowo za uznaniem skargi w części ich dotyczącej jako niedopuszczalnej. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. wyroki NSA: z 11.08.2011 r., II OSK 1082/11; z 05.06.2014 r., II OSK 117/13; z 27.05.2015 ., II OSK 2615/13; z 18.09.2015 r., II OSK 37/14; z 08.01.2016 r., II OSK 1961/14; z 29.11.2016 r., II OSK 1598/15; dostępne w CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę w części (pkt 2 sentencji wyroku), w której ta wykraczała przedmiotem zaskarżenia poza postanowienia dotyczące terenów ZP i MN/U (w granicach Nieruchomości).

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi w części dotyczącej postanowień Planu odnoszących się do Nieruchomości skarżących, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżących przez te postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa – w znaczeniu przedmiotowym, jako obiektywnego porządku prawnego – skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym – w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 18 listopada 2015 r. – "[i]stotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały cytowany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał skutek w postaci nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. w razie jakiegokolwiek – a nie tylko, jak obecnie, w przypadku "istotnego" – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zmiana tego przepisu została dokonana ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art. 41 pkt 5), która weszła w życie 18 listopada 2015 r.

Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1141/16 (CBOSA), że wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie ww. zmiany, należy przyjąć, że zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w nowym (aktualnym) brzmieniu ma zastosowanie także do uchwał wprawdzie podjętych przed wejściem w życie ww. zmiany, ale kontrolowanych przez sąd administracyjny po tym dniu. Jak to wyjaśnił NSA, "[z]a takim rozwiązaniem przemawia charakter dokonanej zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w nowym brzmieniu w sposób mniej rygorystyczny określa sankcję nieważności uchwał podjętych z naruszeniem zasad sporządzania aktów planistycznych. Niecelowe byłoby zatem stosowanie surowszych reguł do uchwał podjętych przez organy gminy w czasie poprzedzającym wprowadzoną nowelizację. Dlatego zdarzeniem decydującym o stosowaniu prawa nowego powinien być moment rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, tak aby kontrolowane akty były oceniane według tych samych reguł wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażony został pogląd, że zasadniczo milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2012 r., K 3/10, postanowienie z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, wyrok z 25 maja 2004 r., SK 44/03). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, stwierdzono, że zasada natychmiastowego (bezpośredniego) działania nowych przepisów do sytuacji istniejących w momencie ich wejścia w życie jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich, jak i w orzecznictwie TSUE" (zob. wyrok NSA z 12.04.2017 r., II OSK 1141/16, CBOSA).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej Uchwały należało dokonywać z zastosowaniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego aktualnym na dzień orzekania brzmieniu.

Skarżący upatrują wadliwości Uchwały w części dotyczącej Nieruchomości w, najogólniej rzecz ujmując, naruszeniu przez Miasto Poznań (przez jego organ uchwałodawczy) władztwa planistycznego, wyrażającym się przede wszystkim w "bezzasadnej zmianie przeznaczenia w MPZP znacznej części Nieruchomości z terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej na teren zieleni urządzonej oznaczony w Planie symbolem ZP". W istocie zarzuca więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, już to w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. określających przeznaczenie terenów.

Ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Szereg spośród tych wartości – a mianowicie te wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w jego: pkt 1 (wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury), pkt 3 (wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), pkt 4 (wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), pkt 6 (walory ekonomiczne przestrzeni), pkt 7 (prawo własności), pkt 9 (potrzeby interesu publicznego) – zostało przywołanych w skardze jako nieuwzględnione lub nieprawidłowo uwzględnione w treści unormowań Planu dotyczących Nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że w analizowanym zakresie względy interesu publicznego wyrażały się – w zamyśle organu planistycznego – w przeznaczeniu przeważającej części Nieruchomości pod teren zieleni urządzonej ZP. Z kolei interes indywidualny – tak jak go artykułowali skarżący – przemawiał za zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia terenu w granicach Nieruchomości jako terenu rolniczego wykorzystywanego w produkcji rolniczej.

Należy od razu zaznaczyć, że rację ma pełnomocnik organu, iż przywołanego przeznaczenia "pod teren zieleni urządzonej" nie można utożsamiać – jak czyni to pełnomocnik skarżących – z celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn zm.; w skrócie "u.g.n."): "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa". Po pierwsze, cytowany przepis nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały (pkt 9c został dodany do art. 6 u.g.n. dopiero z dniem 18 listopada 2015 r.). Po drugie, mowa w nim o publicznie dostępnych obiektach "samorządowych", gdy tymczasem teren ZP takim określeniem nie został opatrzony.

Tym niemniej nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie w m.p.z.p. terenu prywatnego pod zieleń urządzoną (ZP) stanowi, co do zasady, bardzo głębokie i dotkliwe ograniczenie własności prywatnej – będącej, podkreślmy, pod szczególną ochroną Konstytucji RP, jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20). Wprowadzenie takiego ograniczenia wymaga więc szczególnie starannego wyważenia kolidujących wówczas zwykle interesów: publicznego i prywatnego, a także wnikliwego i przekonującego uzasadnienia, że w danym przypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji RP) ani do przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do tak limitowanej własności nieruchomości prywatnej (por. wyrok NSA z 15.06.2021 r., II OSK 2811/20, CBOSA).

O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi obecnie expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Przepisy te w cytowanym brzmieniu nie obowiązywały jeszcze w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały, co wcale nie oznacza, że organ nie był już wówczas obowiązany do ważenia kolidujących interesów oraz uzasadniania, będących wynikiem takiego ważenia, ustaleń planistycznych.

Ówcześnie obowiązywał już bowiem w szczególności § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie MI"), który stanowi, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak trafnie E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadne jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie kwestionowane postanowienia Planu dotyczyły terenu zieleni urządzonej (ZP), wyłączonego z zabudowy, oraz terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (4MN/U). W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanych rozwiązań planistycznych, organy Miasta tym wymogom nie sprostały.

Uzasadnienie do Uchwały jest bowiem dość lakoniczne i nader ogólnikowe, a w odnośnym zakresie wyjaśnia tylko tyle, że: "Głównym celem planu jest ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania, poprzez zachowanie oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych. [...] Przyjęte w planie rozwiązania opierają się na istniejącym układzie urbanistycznym i komunikacyjnym. Plan zachowuje istniejącą zabudowę z możliwością jej uzupełnienia, w miejscach do tego predestynowanych. Większość obszaru jest wyłączona z zabudowy – zapisy planu utrzymują na tych obszarach dotychczasowe przeznaczenie, tj. tereny lasów, łąk, użytkowane rolniczo, oraz wód powierzchniowych – obszary te stanowią fragment południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania. Jednocześnie plan w obrębie historycznego założenia dworu na Głuszynie wyznacza tereny 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U i ZP. Tereny mieszkaniowo-usługowe wskazane zostały wyłącznie w miejscach gdzie istnieje lub istniała zabudowa. Pozostały teren został wyłączony z zabudowy i oznaczony symbolem ZP. [...] Plan pozwoli na ochronę terenów wyłączonych z zabudowy, stanowiących fragment południowo-wschodniego klina miasta Poznania, uniemożliwi fragmentację środowiska przyrodniczego poprzez zakaz wprowadzania nowej zabudowy na tereny predestynowane do wyłączenia z zabudowy". Z cytowanego uzasadnienia do Uchwały jasno wynika, że głównym motywem podjętych rozstrzygnięć planistycznych była ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania.

Z kolei w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał w istocie na dwa podstawowe motywy, które przyświecały przyjętym rozwiązaniom planistycznym, zwłaszcza w zakresie przeznaczenia Nieruchomości pod teren zieleni urządzonej (ZP), a mianowicie:

i) dochowanie wymogu zgodności Planu z postanowieniami przyjętego ówcześnie dla terenu Miasta Poznania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ("Studium 2008");

ii) ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania.

W ocenie Sądu żaden z przywołanych motywów nie uzasadniał w dostatecznym stopniu przyjęcia skarżonych rozwiązań planistycznych.

Ad (i) Zachowanie zgodności ustaleń Planu z ustaleniami Studium 2008

Analizowany tu motyw rozwiązań planistycznych bezsprzecznie nawiązuje do treści przepisów:

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu: Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych";

- art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. – w brzmieniu: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, [...]".

W związku z tym należy wyjaśnić, że wynikający z cytowanych przepisów wymóg zgodności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium (a ściślej: "nienaruszania" tych drugich przez te pierwsze) stanowi konieczny, ale nie wystarczający warunek przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy, (istotna) niezgodność ustaleń planistycznych z ustaleniami studium przesądza o wadliwości (ze skutkiem nieważności) tych pierwszych. Natomiast konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium nie może stanowi dostatecznego – a w konsekwencji: wyłącznego – uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych.

A już szczególnie w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – w czasie uchwalania Planu, odnoszące się do jego terenu (a ściślej: do terenu Nieruchomości) ustalenia Studium 2008 były już w istotnym zakresie nieaktualne, tj. nie odpowiadały w pełni istniejącym na tym terenie okolicznościom faktycznym i prawnym.

Jest bowiem poza sporem, że w czasie uchwalania Studium 2008 wszystkie działki składające się obecnie na Nieruchomość, wraz z innymi jeszcze gruntami, w tym obecna działką nr [...], wchodziły w skład istniejącej ówcześnie jednej działki nr [...], w granicach której znajdował się także zabytkowy zespół dworsko-parkowy ("Zespół"), wpisany do rejestry zabytków pod numerem [...], obecnie zlokalizowany na wydzielonej działce nr [...]. I to właśnie ten fakt, że w momencie uchwalenia Studium 2008 działki należące obecnie do skarżących oraz działka nr [...] stanowiły jedną działkę (nr [...]) przesądził – jak to wyjaśnił pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę (s. 16) – "wyznaczenie [w Studium 2008] jednego terenu spójnego funkcjonalnie dla całej, obecnie już podzielonej, działki nr [...]". Przy tym dla tego terenu w Studium 2008 określono kierunek zagospodarowania pod tereny parków (s. 2 odpowiedzi na skargę).

Pochodząca z czasów uchwalania Studium 2008 – i mająca pewne uzasadnienie w ówczesnym stanie faktycznym, tj. w istnieniu ówcześnie jednolitej działki nr [...] – zasada traktowania całego obszaru ww. działki jako jednego funkcjonalnie spójnego terenu, została następnie recypowana w ustaleniach Planu, istotnie przez to zbieżnych dla Nieruchomości oraz dla terenu Zespołu (por. s. 16 odpowiedzi na skargę). Uczyniono tak, pomimo że – jak to przekonująco wykazano w skardze – odpadło już uzasadnienie dla takiego traktowania obu kompleksów terenów. Dość powiedzieć – opierając się na w istocie niesprzecznych wypowiedziach stron postępowania (por. zwłaszcza s. 15 skargi oraz s. 2-3 pisma procesowego pełnomocnika organu z [...].08.2021 r.) – że w roku 2012, za uprzednią zgodą właściwego konserwatora zabytków (pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z [...].10.2011 r. znak: [...]; kopia załączona do skargi), doszło do podziału jednolitego dotychczas terenu działki nr [...], w wyniku którego "oddzielono" cenny kulturowo teren Zespołu, objęty wpisem do rejestru zabytków (wydzielona ówcześnie działka nr [...], która następnie, w roku 2014, uległa dalszemu podziałowi: na działki nr [...] i [...]), od niepodlegającego takiej ochronie terenu Nieruchomości (wydzielone ówcześnie: działka nr [...] oraz działka nr [...], która jeszcze w tym samym roku 2012 uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]).

A skoro, jak z powyższego wynika, stanowiące podstawę odnośnych ustaleń Studium 2008 uzasadnienie dla traktowania, z perspektywy planistycznej, terenu Zespołu oraz terenu Nieruchomości jako spójnego funkcjonalnie obszaru, objętego jednakowym kierunkiem i zasadami zagospodarowania, zdezaktualizowało się, to należało w pierwszej kolejności, przed uchwaleniem Planu, doprowadzić do stosownej zmiany ustaleń Studium 2008, które odzwierciedlałyby aktualny stan faktyczny i związane z nim aktualne kierunki i zasady zagospodarowania – czego organy Gminy niezasadnie nie uczyniły. Zamiast tego doprowadziły do uchwalenia Planu, którego ustalenia już wówczas nie odzwierciedlały aktualnych stosunków faktycznych i prawnych, w tym zwłaszcza co do braku dostatecznych podstaw do jednolitego regulowania, w ujęciu planistycznym, terenu Zespołu oraz terenu Nieruchomości.

Z tych względów, powoływanie się przez organ dla uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych w odniesieniu do terenu ZP (w granicach Nieruchomości), na konieczność zachowania zgodności ustaleń Planu z odnośnymi ustaleniami Studium 2008 – i to w sytuacji zdezaktualizowania się w istotnej mierze tych ostatnich – nie zasługuje na aprobatę i musi być poczytane za nadużycie władztwa planistycznego.

Ubocznie godzi się zauważyć, że powyższy wniosek o nieaktualności, w dacie uchwalania Planu, odnośnych ustaleń Studium 2008, pośrednio znajduje potwierdzenie w podniesionym w skardze (s. 15) fakcie, że w przyjętych zaledwie nieco ponad rok po podjęciu Uchwały ustaleniach Studium 2014, dla terenu Nieruchomości został przewidziany w istotnym stopniu odmienny kierunek zagospodarowania – pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną niską o charakterze willowym (MN/MW).

Ad (ii) Ochrona południowo-wschodniego klina zieleni miasta Poznania

W ocenie Sądu powyższy, podnoszony przez organ motyw rozwiązań planistycznych zapoznaje definicję legalną "klina zieleni" zamieszczoną w § 2 pkt 1 Planu. W myśl tego przepisu, ilekroć w Uchwale jest mowa o "klinie zieleni" – "należy przez to rozumieć fragment systemu zieleni miasta Poznania, ukształtowany wzdłuż doliny rzeki G., obejmujący m.in.: lasy, łąki, wody powierzchniowe, tereny rolnicze, pełniący w strukturze przestrzennej miasta funkcje ekologiczne, klimatyczne i rekreacyjne";

Skoro uchwałodawca lokalny w cytowanej definicji expressis verbis przyjął, że cele stawiane przed klinem zieleni w dostatecznym stopniu spełniają m.in. także tereny rolnicze, to – zdaniem Sądu – brak było dostatecznego uzasadnienia dla przeznaczenia w Planie użytkowanego rolniczo terenu Nieruchomości na teren zieleni urządzonej (ZP) z powołaniem się na fakt położenia tego terenu "w obszarze strukturalnych klinów zieleni".

Takie rozstrzygnięcie planistyczne musi zostać ocenione jako naruszające zasadę proporcjonalności, i to w jej dwóch aspektach: niezbędności (gdyż nie jest ono niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązane) oraz proporcjonalności sensu stricto (jako że jego efekty nie pozostają w rozsądnej proporcji do ciężarów nakładanych przez nie na obywatela).

Podobnie, Sąd nie dopatrzył się dostatecznego uzasadnienia dla przeznaczenia niewielkiej części użytkowanego rolniczo terenu Nieruchomości – a dokładniej: części działki nr [...] o powierzchni, jak podaje pełnomocnik skarżących, około [...] m2 i wymiarach około [...] (s. 9 pisma procesowego z [...].08.2021 r.) – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, oznaczoną w Planie symbolem 4MN/U. Samo stwierdzenie w motywach Uchwały, że tereny mieszkaniowo-usługowe zostały wskazane w Planie "w miejscach, gdzie istnieje lub istniała zabudowa", w istocie nie wyjaśnia potrzeby ani zasadności takiego wskazania w odniesieniu do spornego terenu 4MN/U, na którym – jak zgodnie przyznają strony – znajdują się li tylko ruiny dawnego budynku gospodarczego. Pozorny charakter ma także wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę (s. 10), że; "Wyznaczony w Planie na działkach Skarżących teren 4MN/U umożliwia realizację zabudowy w skali niekolidującej z lokalnymi uwarunkowaniami i ładem przestrzennym". Tym bardziej, że w innym miejscu tego pisma (s. 2) wyraźnie przyznano, iż do wyznaczenia granic tego terenu doszło po prostu "w obrysie istniejącego niegdyś na tej działce [nr [...]] budynku".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, także w tym przypadku doszło do nadużycia przez Miasto władztwa planistycznego.

Nie ulega wątpliwości, że przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych, w tym przez naruszające zasadę proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku – dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...].

Co do pozostałej zaskarżonej części Uchwały, Sąd – jak to już wyżej wyjaśniono – na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenie ([...] zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.