Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 885/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1021/16 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji zadaszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez H. S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji zadaszenia.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalania faktyczne

i prawne:

W piśmie z dnia 19 lutego 2016 roku H. S. zawarła skierowany do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o "legalizację zadaszenia garażu, podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2 m, na legalnie wybudowanych garażu", zlokalizowanego w odległości 5 m od granicy

z działką sąsiednią o nr [...] (bez podania miejscowości).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji zadaszenia garażu podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2 m, w odległości 5 m od granicy z sąsiednią działką o nr [...] w [...] przy ul. [...]

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że sprawa zadaszenia nad garażem została rozpoznana przez PINB w [...] i zakończona następnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] czerwca 2002 roku uchylającą w całości decyzję PINB w [...][...] marca 2002 roku i jednocześnie nakazującą H. S. i T. S. rozbiórkę tarasu wraz z zadaszeniem nad garażem w terminie do 30 października 2002 roku,

w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanego budynku gospodarczo-garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Wobec powyższego legalizacja zadaszenia nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego skoro rozstrzygnięcie w tym przedmiocie już zapadło.

W złożonym zażaleniu na to postanowienie H. S. wniosła o zmianę tegoż postanowienia poprzez wszczęcie postępowania w sprawie, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie naruszył art. 61a k.p.a., gdyż wniosek w przedmiocie legalizacji opisanego wyżej zadaszenia garażu jest pierwszym wnioskiem w sprawie, nie ma związku

z prawomocnie zakończonym postępowaniem.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku wydanym na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu uprzedniego wniosku skarżącej o "legalizację zadaszenia". Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organ podał, że przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 roku został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca nie określił, jakie są te inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przez uzasadnione przyczyny zdaniem organu, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy, a zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych.

Następnie organ podał, że w opisywane] sprawie zachodzi druga

z przesłanek, tj. zaistnienie innej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Z treści wniosku H. S. wynika, że dotyczył on wszczęcia postępowania legalizacyjnego w sprawie zadaszenia garażu podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2 m na wybudowanym garażu, zlokalizowanym

w odległości 5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] w [...]. Skarżąca składając wniosek powołała się na znak sprawy prowadzonej przez organ l instancji tj. [...]. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie nr [...] dotyczyło budowy tarasu wraz z zadaszeniem budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce nr [...] w [...], które zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...], nakazującą H. S. i T. S. rozebrać na własny koszt taras wraz

z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym na działce nr [...]

w [...] przy ul. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] uchylił

w całości ww. decyzję PINB w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 roku była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 474/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w dacie złożenia wniosku tj. 7 marca 2016 roku, przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się postępowanie odwoławcze w związku z opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia

4 grudnia 2013 roku, które zostało zakończone następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...]. Nie było zatem podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania zainicjowanego wnioskiem H. S. z dnia [...] lutego 2016 roku, gdyż w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.

Zdaniem skarżącej przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisu art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o zalegalizowanie spornego zadaszenia garażu. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2002 roku nr [...], nie była rozpatrywana kwestia związana z legalizacją opisanego

w aktualnie złożonym wniosku obiektu budowlanego. Tym samym organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienie nie mógł oprzeć się na dyspozycji zawartej w art. 61a k.p.a., albowiem przesłanka zakończenie prawomocnego postępowania

w sprawie, a tym samym niemożność ponownego rozpoznania wniosku nie zachodzi.

Ponadto na uwadze należy mieć również fakt, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane dopuszcza możliwość ubiegania się o "legalizację" samowoli budowlanej.

Następnie skarżąca wskazała, że art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W ocenie skarżącej, umieszczenie tej drugiej przesłanki może budzić poważne wątpliwości, gdyż projektodawca nowelizacji k.p.a. nie wskazał

w uzasadnieniu jakichkolwiek przypadków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. II OSK 1045/13). Skarżąca nadto podniosła, że powoływała się na znak sprawy NB [...], jednakże w tej sprawie organ nakazał rozebranie tarasu wraz

z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym. Organ nie wypowiedział

się natomiast w kwestii legalizacji zadaszenia, albowiem brak jest decyzji odmawiającej skarżącej legalizacji tego obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii legalizacji zadaszenia skarżąca podniosła, że budynek garażowy został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę tj. decyzją z dnia [...] listopada 1997 roku nr [...] i poprawkami naniesionymi przez uprawnionego projektanta – D. P., która jednak nie naniosła zmian przed rozpoczęciem budowy. Natomiast sporny taras i zadaszenie nad garażem zostały wybudowany

z zachowaniem zasad sztuki budowlanej, nie zagrażają otoczeniu, nie naruszają interesów osób trzecich, ani w inny sposób nie zagrażają środowisku lub otoczeniu. Zadaszenie podniesione na pięciu słupkach jedynie w niewielkim stopniu odbiega od projektu. Nadto, powyższa zmiana nie narusza interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a to w kontekście art. 140 i 144 K.c. Na sąsiedniej nieruchomości dokonano trzy samowole budowlane, w których prowadzona jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości działalność gospodarcza (warsztat samochodowy, handel samochodami i częściami samochodowymi, myjnia samochodowa).

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazał, że sprawa dotycząca kwalifikacji prawno-budowlanej zadaszenia garażu podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2m na legalnie wybudowanym garażu dobudowanym do budynku na działce nr [...] w [...] została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2002 roku wydaną w tzw. postępowaniu naprawczym. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2004 roku (sygn. akt SA/Rz 1478/02) WSA w Rzeszowie orzekł o oddaleniu skargi na powyższą decyzję z dnia 13 czerwca 2002 roku, na mocy której skarżącej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia

22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji) nakazano wykonanie rozbiórkowych robót budowlanych w odniesieniu do tarasu i zadaszenia oraz wykonania czynności polegających na uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót. Ponieważ skarżąca nie zaskarżyła powyższego wyroku do NSA, stał się on prawomocny, pociągając za sobą uzyskanie cechy prawomocności przez decyzję skarżonego organu z dnia [...] czerwca 2002 roku, co do której powyższym wyrokiem skargę oddalono. W powyższej decyzji przesądzono, że wykonany fragment (część) obiektu budowlanego powstał w wyniku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia

[...] października 1997 roku o pozwoleniu na budowę, nie stanowiąc jednak samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. Następnie w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzją z dnia 30 stycznia 2013 roku stwierdzono niewykonanie obowiązków nałożonych wskazaną wyżej prawomocną decyzją z dnia 13 czerwca 2002 roku (obejmujących przede wszystkim wykonanie robót rozbiórkowych) oraz nakazano rozbiórkę tarasu z zadaszeniem.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia

15 kwietnia 2013 roku, która została następnie uchylona wyrokiem WSA

w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 roku, wydanym w sprawie II SA/Rz 474/13, który został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 26 listopada 2015 roku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]stycznia 2013 roku. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 roku WSA w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2016 roku. W związku z powyższym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że sprawa kwalifikacji prawnej powyższego obiektu (taras z zadaszeniem) została ostatecznie załatwiona prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku i nie może być ponownie rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji oraz sądy administracyjne orzekające w przedmiocie kwalifikacji prawnej tzw. samowoli budowlanej oraz zastosowania względem niej trybu rozbiórkowego albo naprawczego nie mogą bowiem nie uwzględnić związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a.) oddalającym skargę na decyzję, w której dokonano tego rodzaju kwalifikacji prawnej (w niniejszej sprawie chodzi o decyzję

z dnia [...] czerwca 2002 roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Podmioty te nie są również uprawnione do podważania oceny prawnej wynikającej

z prawomocnego wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oddalającego skargę na tego rodzaju decyzję.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawy do prowadzenia żądanego przez skarżącą postępowania legalizacyjnego w sprawach budowlanych zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 27 marca 2003 roku

o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Powyższa ustawa nowelizująca weszła w życie 11 lipca 2003 roku, a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 roku. Do dnia 10 lipca 2003 roku legalizację samowoli budowlanej regulował przepis art. 49 p.b., który przewidywał przedawnienie kompetencji do orzeczenia nakazu rozbiórki po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy. Organ orzekający w przedmiocie rozbiórki nie mógł zatem zastosować procedury legalizacyjnej w kształcie nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 roku.

Ostatecznie Sąd uznał, że wszczęcie i prowadzenie na podstawie art. 48-49 p.b. postępowania legalizacyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

w odniesieniu do obiektu, co do którego wydano wcześniej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. prawomocną (utrzymaną w mocy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego) decyzję w trybie postępowania naprawczego, nie jest dopuszczalne. W przypadku złożenia przez stronę żądania wszczęcia postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego względem tego rodzaju obiektu obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. wnosząc

o jego uchylenie w całości wraz z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 roku i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i 2 , art. 150 p.p.s.a w zw.

z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu i zarazem niewyjaśnieniu rozbieżności

w sprawie, które dotyczyły przedmiotu postępowania - wszczęcia postępowania

w sprawie legalizacji zadaszenia, albowiem jak wynika z akt postępowania, w tym uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, skarżąca H. S. złożyła wniosek

o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji zadaszenia garażu, podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2m, na legalnie wybudowanym garażu, w przedmiocie którego w dniu 29 marca 2016 roku zapadło orzeczenie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, z przyczyn formalnych - istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 roku, znak [...], nakazującej T. i H. S. rozbiórkę tarasu wraz

z zadaszeniem, co pozostaje w sprzeczności z żądania strony inicjującej w niniejszej sprawie postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ PINB potraktował wniosek skarżącej jako nieuzasadniony z uwagi na istnienie prawomocnego orzeczenia w przedmiocie rozbiórki obiektu, okoliczność ta została zaaprobowana przez organ PWINB, a następnie przez Sąd I instancji, podczas kiedy w sprawie należało wezwać stronę po myśli art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania wniosku w przedmiocie legalizacji tj., czy dotyczy legalizacji zadaszenia na garażu, czy legalizacji tarasu z zadaszeniem – celem prawidłowego ustalenia obiektu, którego legalizacji ma dotyczyć.

Nadto strona podniosła zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Zgodnie

z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, zaś po myśli art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie orzeczenia organów administracyjnych kwalifikowały się do wyeliminowania z obrotu prawnego jako wadliwe, czego Sąd nie uczynił w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. Podnosząc nadto zarzut naruszenia zasady równości stron, strona wskazała, że na sąsiedniej nieruchomości zostały zalegalizowane przez organy nadzoru budowlanego trzy samowole budowlane dotyczące budowy stajni i stodoły, budynku warsztatowo – mieszkalnego, oraz budynku biurowego firmy "[...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o legalizację zadaszenia legalnie wybudowanego garażu podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2 metrów.

Dalej wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wskazywał Sąd I instancji, ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą

z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 roku, sygn. akt I OSK 2503/18). Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną

z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13; wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1737/17, CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r, sygn. akt II OSK 1948/18).

W kontekście powyższych rozważań, wskazać należy, że decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom H. S. i T. S. rozebrać taras z zadaszeniem w terminie do 30 października 2002 roku, czyli zadaszenie nad dobudowanym do budynku mieszkalnego budynku garażowo- gospodarczym w oparciu o pozwolenie na budowę z października 1997 roku. Skarga od powyższej decyzji złożona przez inwestorów została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2004 roku, sygn. akt II SA/Rz 1478/02. Odstępstwo od projektu budowlanego polegało na wymurowaniu nad garażem pięciu słupów wraz ze sklepieniami łukowymi z nowym dachem na wysokości 2 metrów nad tak powstałym tarasem. Jednocześnie podnieść należy, że po stwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku rozbiórki zadaszenia z tarasem, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku, powołując się na art. 51 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał H. S. i T. S. rozebrać sporny taras z zadaszeniem. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Natomiast skarga na decyzję organu

II instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 670/16.

Tym samym należy stwierdzić, że kwestia legalności wykonanego nad budynkiem garażu zadaszenia została już rozstrzygnięta w postępowaniu naprawczym prowadzonym od 2001 roku, zakończonym ostatecznymi w/w opisanymi decyzjami, nakazującymi między m.in. H. S. rozbiórkę tegoż zadaszenia. W toku tego postępowania organ nakazując dokonanie rozbiórki, dokonał uprzedniej oceny co do legalności spornych, wykonanych już robót budowlanych. Mieści się to

w pojęciu "innej uzasadnione przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" w rozumieniu art. 61a k.p.a. Uznając, że żądanie skarżącej objęte wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 roku o legalizację zadaszenia garażu zostało już rozstrzygnięte

w poprzednio prowadzonym postępowaniu naprawczym, organ zasadnie więc odmówił wszczęcia postępowania, wydając stosowne postanowienie. W ocenie Sądu I instancji postanowienie to odpowiada prawu, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten w pełni podziela. W niniejszej sprawie oraz sprawie poprzednio prowadzonej i zakończonej ww. decyzjami, mającymi charakter ostateczny, wydanymi przez organy nadzoru budowlanego bezspornie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, sprawy dotyczą tego samego stanu prawnego

w niezmienionym stanie faktycznym.

Bezzasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący braku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 64 § 4 k.p.a., tj. braku wezwania wnioskodawczyni do sprecyzowania żądania wniosku w przedmiocie legalizacji poprzez dokładne określenia przedmiotu postępowania, czy legalizacją ma być objęte zadaszenie garażu czy też taras z zadaszeniem. We wniosku z dnia 19 lutego 2016 roku skarżąca jednoznacznie wnosi o dokonanie legalizacji "zadaszenia garażu, podniesionego na pięciu murowanych słupkach o wysokości 2, na legalnie wybudowanym garażu, zlokalizowanym w odległości 5 metrów od granicy z działką sąsiednią o nr [...]". Dotyczy to tego samego zadaszenia nad garażem, które stanowiło przedmiot postępowania naprawczego uprzednio już prowadzonego, zakończonego wyżej opisanymi decyzjami. Strona powołuje się jedynie na występująca "rozbieżność" terminologiczną, nie wykazuje zarówno w zażaleniu, w skardze, ani w skardze kasacyjnej, że jej wniosek dotyczy faktycznie innego zadaszenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Dlatego też, przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w tej sprawie wyłącznie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...] z dnia [...] marca 2016 roku. Natomiast decyzje wydane w uprzednio prowadzonym postępowaniu naprawczym były oceniane pod kątem ustalenia tożsamości przedmiotu postępowania. Sąd I instancji nie był tym samym uprawniony do dokonania kontroli ich legalności, ponieważ nie zostały wydane w granicach sprawy, w jej znaczeniu materialnoprawnym.

Aspekt społeczny, na który powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i związany z tym zarzut nierównego traktowania, również nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Nie stanowiły przedmiotu rozpoznania

w niniejszej sprawie postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzonymi samowolami budowlanymi na sąsiedniej nieruchomości. Bieg tych postępowań nie ma wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.