Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1951/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.82 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Teza: W procedurze przyznawania świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów nie jest ograniczony kregiem podmiotowym wskazanym w art.67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Niewatpliwie wyjątkowy charakter świadczenia specjalnego powoduje, że jego beneficjentów nie mozna zaliczyć do tej samej grupy, co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych.

TEZY

W procedurze przyznawania świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów nie jest ograniczony kregiem podmiotowym wskazanym w art.67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Niewatpliwie wyjątkowy charakter świadczenia specjalnego powoduje, że jego beneficjentów nie mozna zaliczyć do tej samej grupy, co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 621/11 w spawie ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz B. B. od Prezesa Rady Ministrów kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania B. B. świadczenia specjalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) odmówił B. B. przyznania świadczenia specjalnego, uznając, że sytuacja zainteresowanej nie daje podstaw do przyznania tego rodzaju świadczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. B. podniosła, że ubiega się o świadczenie specjalne w związku z katastrofą rządowego samolotu TU-154M, jaka miała miejsce w dniu 10 kwietnia 2010 r., w której zginął jej partner życiowy D. J. W jej opinii, katastrofa smoleńska jest zdarzeniem nadzwyczajnym, które uzasadnia możliwość przyznania świadczenia specjalnego, zwłaszcza, że po tragicznej śmierci jej partnera, z którym prowadziła przez ponad 20 lat wspólne życie, jej sytuacja bytowa drastycznie się pogorszyła. Emerytura w wysokości 1126 zł, jaką pobiera, stanowiła bowiem jedynie część wspólnie osiąganych dochodów, pozwalających im nie tylko na bieżące utrzymanie, ale także na wspieranie finansowe swych dzieci z poprzednich związków. Wniosła o przyznanie świadczenia specjalnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że świadczenie specjalne w niniejszej sprawie mogłoby zostać przyznane jedynie członkowi rodziny. Nie można odmówić tragedii smoleńskiej wymiaru nadzwyczajnego, jednak B. B. nie jest członkiem rodziny D. J. Wspólne zamieszkiwanie, nawet długoletnie, nie uprawnia, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, do przyznania świadczenia specjalnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. podniosła, że stan faktyczny jej sprawy został błędnie oceniony przez organ, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie tego przepisu nie zwalnia organu od oceny stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji. Takim pojęciem niewątpliwie jest: "szczególnie uzasadniony przypadek".

Sąd zwrócił uwagę, ze renta (emerytura) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznawania tego rodzaju świadczeń. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezes Rady Ministrów prawidłowo ocenił, że katastrofa smoleńska winna być kwalifikowana w kategoriach zdarzenia nadzwyczajnego, a tym samym organ przyznał, że jej skutki, jako szczególnego zdarzenia losowego, mają wpływ na sytuację osób najbliższych ofiar tragicznego zdarzenia i mogą być uzasadnieniem dla przyznania im świadczenia specjalnego.

Sąd uznał, że jakkolwiek przepis art. 82 ust. 1, będący podstawą przyznawania świadczeń specjalnych, znajduje się w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak świadczenia przyznawane na jego podstawie finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. To zaś oznacza, że przy ocenie stanu faktycznego konkretnej sprawy organ nie jest związany jedynie przepisami tego aktu prawnego, który w art. 67 precyzuje, kogo uważa się za "członka rodziny" dla potrzeb przyznawania świadczeń emerytalno – rentowych. W niniejszej sprawie chodzi przecież o świadczenie specjalne, a zatem o taki rodzaj świadczenia, które ze względu na swą wyjątkowość pozwala zakwalifikować stan faktyczny sprawy szerzej pod względem prawnym, aniżeli czyni to ustawa o emeryturach i rentach z FUS. Organ winien, więc zastosować reguły wykładni systemowej.

Okoliczność, że skarżąca przez ponad 20 lat pozostawała we wspólnym pożyciu ze zmarłym D. J., nie może pozostać, zdaniem Sądu, bez znaczenia prawnego dla rozpoznawanej sprawy. Zmarły, nie prowadząc wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, lecz pozostając we wspólnym pożyciu z B. B. przez okres ponad 20 lat, z niej właśnie uczynił swą osobę najbliższą.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że definicję "osoby najbliższej" ustawodawca zawarł w art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym osobą najbliższą jest m.in. osoba pozostająca we wspólnym pożyciu. Toteż Prezes Rady Ministrów, analizując stan sprawy, winien swoją ocenę skoncentrować wokół tej kwestii. Z kolei to, że skarżąca posiada określone środki utrzymania, nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia specjalnego, a winno być uwzględnione przy określaniu jego wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r. o sygn. akt I OSK 1832/06, LEX nr 320805).

Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57), stwierdzono, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym i Sąd pierwszej instancji w pełni go podziela.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniósł zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) przez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis odmawiając przyznania świadczenia specjalnego Skarżącej,

- art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ błędnie przyjął, że przepis ten znajdzie zastosowanie do oceny sytuacji Skarżącej,

- art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie do oceny sytuacji prawnej skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - przez przyjęcie, że organ nie jest związany jedynie postanowieniami ustawy o emeryturach i rentach z FUS i zastosowanie do oceny sytuacji prawnej skarżącej powinien znaleźć art. 115 § 11 Kodeksu karnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 k.p.a. w sposób, który powinien skutkować jej uchyleniem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych - przez przekroczenie zakresu sprawowanej przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji organ powinien był potraktować przypadek skarżącej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", co nie mieści się w ramach sądowej kontroli legalności; a także poprzez wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organ poprzez przyjęcie, że organ ustalił, iż wypadek szczególnie uzasadniony jakim była katastrofa smoleńska odnosi się do osób najbliższych ofiarom katastrofy, podczas gdy w uchwale Rady Ministrów stwierdza się, że o świadczenie specjalne może ubiegać się "każda rodzina, która straciła swoich bliskich w katastrofie".

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że nie jest sporne, że za przypadek szczególnie uzasadniony została uznana katastrofa lotnicza pod Smoleńskiem. Potwierdza to uchwała z dnia 12 kwietnia 2010 r., na podstawie, której Rada Ministrów zdecydowała o przyznaniu środków finansowych z przeznaczeniem na sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar wypadku pod Smoleńskiem. Sporne natomiast jest to, czy do kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia specjalnego zalicza się osoba pozostająca z jedną z ofiar w długoletnim wspólnym pożyciu. Przy ocenie powyższej kwestii Sąd wadliwie przyjął, że konieczne jest tutaj przeprowadzenie wykładni systemowej i odwołanie się do pojęcia osoby najbliższej stosowanego w Kodeksie karnym. Takie działanie Sądu wykracza poza kontrolę legalności decyzji, ingerując w przyjęty przez organ w ramach swobodnego uznania, zbiór osób uprawnionych do otrzymania świadczenia specjalnego z tytułu wypadku szczególnie uzasadnionego jakim była katastrofa smoleńska.

Uchwała z 12 kwietnia 2010 r. wyraźnie wskazuje, że uprawnionymi do świadczeń z tytułu tego wypadku są rodziny ofiar, powtarzając zarówno w tytule, jak i w treści, że każda rodzina, która straciła swoich bliskich w katastrofie samolotowej pod Smoleńskiem jest uprawniona do otrzymania świadczenia specjalnego. W treści uchwały Rada Ministrów wyraźnie odwołuje się do pojęcia "rodziny", nie zaś do pojęcia "osoby najbliższej" w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przypadek skarżącej nie został przez Prezesa Rady Ministrów zakwalifikowany, jako przypadek szczególnie uzasadniony, ponieważ uznał on, w oparciu o wskazaną wyżej uchwałę Rady Ministrów, że skarżąca nie była członkiem rodziny D. J.

Organ dokonał wyboru kryteriów, którymi kierował się przy ocenie zaistnienia szczególnego wypadku. Wskazując na sposób rozumienia pojęcia "członka rodziny", odwołał się do art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz kierował się uchwałą Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. Skoro uchwała Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. posłużyła się pojęciem "członków rodziny" nie zaś "osób najbliższych" ofiarom katastrofy, to podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, organ winien był odwołać się do definicji rodziny funkcjonującej w ramach obowiązujących przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wyznaczone przepisem art. 67 tej ustawy kryteria wyodrębnienia podmiotów, jako członków rodziny, są obiektywne i możliwe do zweryfikowania w toku postępowania. Dlatego też należy uznać, że ingerowanie w prawidłowość przyjętego przez organ kryterium stanowi w istocie podważanie celowości czy też słuszności rozstrzygnięcia, nie mieści się natomiast w ramach kontroli jego legalności.

Za bezpodstawne, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, należy uznać sięganie do wykładni systemowej i poszukiwanie w aktach prawnych definicji osoby najbliższej, w sytuacji, w której w obrębie jednego aktu funkcjonuje legalna definicja członków rodziny. Należy wskazać, że przy wykładni systemowej należy przede wszystkim brać pod uwagę relację pomiędzy przepisami w systematyce wewnętrznej jednego aktu normatywnego. Wyjście przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu poza wykładnię przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS i posiłkowanie się przepisami Kodeksu karnego należy uznać za niedopuszczalne, w sytuacji, w której istnieją jednoznaczne i precyzyjne przepisy prawa materialnego pozwalające rozstrzygnąć sprawę administracyjną.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd w zaskarżonym orzeczeniu przekroczył granice kontroli, badając zgodność decyzji nie tylko pod kątem zgodności z prawem, ale uwzględniając również kryteria słuszności przy jej wydaniu, jak również modyfikując ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny poprzez wskazanie, że do uzyskania świadczenia specjalnego w związku z katastrofą smoleńską uprawnione są "osoby najbliższe", podczas gdy uchwała Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. posłużyła się pojęciem "członków rodziny". Z powyższego względu uznać należy, że Sąd przekroczył granice orzekania, naruszając tym samym przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w zaskarżonym orzeczeniu stwierdził, że przy ocenie stanu faktycznego konkretnej sprawy organ nie jest związany jedynie przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Powyższe stanowisko, zdaniem Autora skargi kasacyjnej, jest sprzeczne z treścią art. 7 i 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś sędziowie orzekając podlegają Konstytucji RP oraz ustawom. Zbędne jest odwoływanie się do wykładni systemowej, której rezultaty byłyby w sposób oczywisty niezgodne z wyraźnym brzmieniem przepisów. Sięganie do przepisów innych aktów prawnych z odmiennej gałęzi prawa, w sytuacji, w której istnieje wyraźny przepis - art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, pozwalający na odkodowanie normy prawnej należy uznać za dokonane z naruszeniem zasad wykładni systemowej, a także za naruszające zasadę legalizmu oraz zasadę związania sądu przepisami ustaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. B. wniósł o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej. Kontestując merytorycznie zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej, pełnomocnik w pełni poparł stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni postanowień art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), których błędna interpretacja w jego ocenie doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Przepis ten uprawnia Prezesa Rady Ministrów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" do przyznania świadczenia emerytalnego lub rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy. Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Swoboda Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji nie oznacza jednak dowolności. Jak bowiem stanowi art. 82 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes Rady Ministrów przedstawia Sejmowi – w terminie do 31 stycznia każdego roku kalendarzowego – informację o przyznanych w tym trybie, w roku poprzedzającym, emeryturach i rentach.

Wyrażenie normatywne: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest klauzulą generalną zastosowaną przez ustawodawcę w celu wprowadzenia do systemu prawa pewnych wartości, do których można się każdorazowo odwołać przy wykładni normy art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Nie jest sporne w sprawie, że jako przypadek "szczególnie uzasadniony", uprawniający do przyznania specjalnego świadczenia, została uznana katastrofa lotnicza pod Smoleńskiem. Organ dokonał wyboru kryteriów podmiotowych, którymi kierował się rozstrzygając o przyznaniu tego świadczenia, biorąc pod uwagę zasadniczo postanowienia uchwały Rady Ministrów nr 52/2010 z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie zwiększenia wydatków budżetowych z przeznaczeniem na sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego pod Smoleńskiem.

Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że skoro uchwała Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. posłużyła się pojęciem "członków rodziny" nie zaś "osób najbliższych" ofiarom katastrofy, to należało odwołać się do definicji rodziny zawartej w art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wyznaczone tym przepisem kryteria normatywne klasyfikacji podmiotów, jako członków rodziny są bowiem obiektywne i możliwe do zweryfikowania w toku postępowania.

W procedurze przyznawania świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów nie jest ograniczony kręgiem podmiotowym wskazanym w art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Niewątpliwie wyjątkowy charakter świadczenia specjalnego powoduje, że jego beneficjentów nie można zaliczyć do tej samej grupy, co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Zróżnicowanie to ma uzasadnienie w ratio legis przepisu art. 82 ust. 1 ustawy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/05 (OTK ZU 123/9/A/2006): "Występowania relewantnych podstaw zróżnicowania podmiotów, o których mowa w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, nie przekreśla fakt, że kwestionowany przepis umieszczony został w ustawie, która zasadniczo reguluje przyznawanie emerytur i rent (i innych świadczeń) z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest to bowiem zabieg techniczno-legislacyjny niemający bezpośredniego i merytorycznego wpływu na treść zawartych w akcie postanowień, jakkolwiek samo umiejscowienie rozpatrywanego przepisu trudno uznać za najbardziej właściwe."

Rada Ministrów w uchwale nr 52/2010 z dnia 12 kwietnia 2010 r., decydując o przeznaczeniu środków z budżetu państwa na sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego pod Smoleńskiem, dała tym samym wyraz uznaniu administracyjnemu i swej woli przeznaczenia świadczenia specjalnego podmiotom wchodzącym w zakres normatywny pojęcia "rodzina".

Organ uznał, że świadczenie specjalne może być przyznane tylko członkowi rodziny, a B. B. nie jest członkiem rodziny zmarłego D. J. Wspólne długoletnie zamieszkiwanie nie uprawnia bowiem do przyznania tego świadczenia. Z tą konstatacją nie można się zgodzić, gdyż uchwała nie odwołuje się wprost do pojęcia "członka rodziny", lecz wskazuje, że chodzi o sfinansowanie pomocy rodzinom ofiar tragicznego wypadku lotniczego. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego organ zobligowany jest wyłącznie do zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała zaś, jako akt obowiązujący wyłącznie jednostki organizacyjnie podległe, nie może stanowić zarówno podstawy decyzji, jak i nie może determinować argumentacji w procesie interpretacji i rekonstrukcji norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej, że przyznając świadczenie specjalne, organ powinien wziąć pod uwagę wyłącznie legalną definicję członków rodziny wskazaną w art. 67 ustawy o rentach i emeryturach z FUS. Kierując się bowiem rozstrzygnięciem i argumentacją Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/05, organy stosujące prawo winny brać pod uwagę systemowe i celowościowe dyrektywy wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W procesie decyzyjnym, zmierzającym do rekonstrukcji podstawy normatywnej decyzji należy dokonać wyboru związku pomiędzy przepisem art. 82 ust. 1 ustawy, a tym, co w danym stanie faktycznym będzie z niego wnioskowane. Zdaniem składu orzekającego, mając na względzie związki aksjologiczne pomiędzy normami systemu prawnego (aksjologiczną konsekwencję prawodawcy) należy, w procesie interpretacji, odwołać się do analogii legis.

W przedmiotowej sprawie, mając na względzie dyskrecjonalność kompetencji w zakresie przyznawania świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów powinien dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o szersze spektrum normatywne, biorąc pod uwagę, prócz przepisów ustawy o rentach i emeryturach z FUS także m. in. postanowienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1302 ze zm.) oraz utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rodziny na gruncie tej ustawy. Przepis definicyjny art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rodziną są: "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Pojęcie rodziny określone w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej nie jest zatem oparte na więzach pokrewieństwa, a bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. W tym ujęciu rodziną jest także związek konkubencki. Stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem osądu wskazuje zatem, że B. B. z D. J. stanowili rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, jako osoby niespokrewnione, lecz pozostające w faktycznym związku - wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., I OSK 1429/07, LEX nr 490168).

Bezpośredni związek z zarzutem naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS ma odrębnie ujęty przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 67 cyt. ustawy oraz art. 115 § 11 kodeksu karnego. Zarzut ten jest nietrafny, albowiem nie sposób przyjąć, by Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje orzeczenie na przepisach prawa karnego. Dokonując wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Sąd odwołał się do tego przepisu li tylko dla zasygnalizowania problemu nieistnienia definicji legalnej pojęcia rodziny i wskazał możliwość wykładni systemowej. Sąd nie wskazując definitywnie, jakie znaczenie przyznać należy słowu rodzina, zaznaczył jedynie, że Prezes Rady Ministrów analizując stan sprany, winien swoją ocenę skoncentrować również wokół tej kwestii.

Rekonstruując stan normatywny stanowiący podstawę decyzji w niniejszej sprawie, organ powinien również wziąć pod uwagę reguły inferencyjne wykładni w postaci odwołania się do wiążących Polskę, na podstawie art. 9, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, norm prawa międzynarodowego, a zwłaszcza postanowień Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka. Prawa podstawowe określone w Konwencji oraz ich definiowanie i konkretyzacja dokonywania w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka odgrywają dużą rolę w interpretacji prawa krajowego (por. postanowienie SN z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. III ARN 75/94, OSNP 1995, nr 9, poz. 106). W tym miejscu godzi się przywołać sformułowane w art. 8 Konwencji prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego. W wyroku z dnia 11 października 2001 r. zapadłym w sprawie Hoffmann v. Niemcy (sygn. akt J 34045/96, LEX 75940) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że pojęcie rodziny z art. 8 Konwencji nie jest ograniczone do związków opartych na małżeństwie i zawiera inne faktyczne "rodzinne" więzy, w których strony żyją poza małżeństwem. Dla stwierdzenia istnienia życia rodzinnego bierze się pod uwagę szereg elementów, zwłaszcza, czy partnerzy zamieszkują ze sobą i od jakiego czasu (por. wyrok ETPCZ z dnia 22 kwietnia 1997 r. w sprawie X, Y and Z p. Zjednoczone Królestwu; por. też Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności , Tom I, Komentarz do art. 1-18, pod red. L. Garlickiego, C. H. Bek Warszawa 2010 r., .s 521-522). Podkreślić zatem należy, że o "życiu rodzinnym", na gruncie Konwencji, można mówić, gdy istnieje długotrwały i dostatecznie bliski faktyczny kontakt między osobami tworzącymi związek.

Mając na względzie powyższy kontekst normatywny, organ analizując przesłanki podmiotowe przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powinien w przedmiotowej sprawie, wziąć pod uwagę, że śmierć partnera w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem spowodowała de facto przerwanie życia rodzinnego i emocjonalnego B. B. Miała niewątpliwie także ujemny wpływ na sytuację materialno-bytową skarżącej – prowadzącą od ponad 20 lat wspólne gospodarstwo domowe ze zmarłym.

Podnosząc kolejny zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieprawidłowość, jego zdaniem, przy wykładni zasady uwzględniania z urzędu przez organy administracji słusznego interesu obywateli. Organ wskazuje bowiem, że jego zdaniem, dopiero z chwilą wydania decyzji na podstawie art. 82 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS powstaje po stronie danego podmiotu publiczne prawo podmiotowe do emerytury i renty. Jednak ten argument pozbawiony jest doniosłości prawnej, gdyż decyzja wydawana na podstawie art. 82 ustawy nie jest decyzją o przyznaniu emerytury lub renty.

Organ podnosi, że nie można uznać, aby wydając decyzję, w oparciu o obiektywne kryteria oceny, naruszył art. 7 k.p.a. Zarzut ten jest nietrafny z tego względu, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji uwzględniać interesy jednostki, a nie prawa podmiotowe lub nabyte uprawnienia. Jak stwierdził SN w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181), w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także posłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) prawa do poszanowania życia rodzinnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 1800/06 (opublikowanym [w:] CBOIS), w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

W orzecznictwie wykładnia art. 7 k.p.a. jest w tym aspekcie jednoznaczna i odwołuje się do interesów strony, które, są pojęciem innym niż prawa podmiotowe lub uprawnienia jednostki. Przytoczone orzeczenia uwypuklają fakt, że Prezes Rady Ministrów wydał decyzję nie wskazując na interes społeczny, który miałby przemawiać na rzecz niewypłacenia pomocy B. B., ani nie wskazując, dlaczego taki ewentualny interes przeważa nad interesem strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przekroczył również zakresu kognicji, który wiąże go zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Istota tego zarzutu zawiera się w stwierdzeniu, że sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Organ podnosi zarzut, że Sąd w zaskarżonym orzeczeniu przekroczył granice kontroli decyzji, badając zgodność decyzji nie tylko pod kątem zgodności z prawem, ale uwzględniając również kryteria słuszności przy jej wydaniu, jak również modyfikując ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny poprzez wskazanie, że do uzyskania świadczenia specjalnego związku z katastrofą smoleńską uprawnione są "osoby najbliższe", podczas gdy uchwałą Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2010 r. posłużyła się pojęciem "członka rodziny".

Przytoczony zarzut pokazuje nietrafność argumentacji skargi kasacyjnej. Sąd bowiem nie zmodyfikował stanu faktycznego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej opisał charakter wzajemnych relacji B. B., D. J. i ocenił je, jako relacje rodzinne. Wymienione osoby określił zaś, jako dla siebie najbliższe. Ponadto wskazał, że pojęcie "rodziny", jako prawnie niezdefiniowane nie może być dowolnie interpretowane przez organ.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przekroczył zatem zakresu kognicji, ponieważ skontrolował poprawność wykładni art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS zgodnie z utrwalonymi zasadami wskazanymi w cytowanym wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. I OSK 7/07 a więc logiką i doświadczeniem życiowym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.