Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 881/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 183 par. 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 11, 77 par.1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, 3 pkt 21, 20 pkt 10 i 12, 39 ust. 1 i 3, 38 ust. 1, 40 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 527/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 527/08, oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Prezydent W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. W.G. w rej. ul. Mostu Śląsko-Dąbrowskiego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Powołując się na dowody wskazane w uzasadnieniu organ stwierdził, że z reguły określonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) − dalej: u.d.p., wynika zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Zdaniem organu, reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wzięto pod uwagę stały przyrost natężenia ruchu drogowego w W., statystyki Policji w zakresie liczby wypadków drogowych, dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. W ocenie organu pas drogowy ul. W. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3640 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym – 2760 pojazdów na godzinę. Dodatkowo w celu poprawy płynności ruchu drogowego Komenda Stołeczna Policji zaproponowała podniesienie limitu prędkości w tej lokalizacji do 80 km/h. Organ stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m i jest mniejsza od minimalnej odległości wymienionej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Łączy się to ze wzrostem liczby wypadków, postępującym wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Także biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ administracji wskazując przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. stwierdził, iż co do zasady umieszczanie obiektów tam podanych w pasie drogowym jest niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. nie podaje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić, lecz − zdaniem organu − niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu. Wskazał, że organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej interpretacji.

Organ odwoławczy wskazał, że zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien, ewentualnie, przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

W ocenie organu, okoliczność funkcjonowania nośników reklamowych należących do innych podmiotów nie mogła być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu. Wskazując na czasowy charakter zezwoleń wydawanych przez organ I instancji zaznaczył, że obecną praktyką jest odmowa wydawania zgody oraz przedłużania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego Zarządca drogi miał możliwość zmiany stanowiska w kwestii zasadności wydawania zezwolenia na zajęcie pasa i z możliwości tej skorzystał.

Oddalając skargę spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że z art. 39 u.d.p. wynika, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Prawidłowość tej interpretacji potwierdza zestawienie art. 39 i art. 40 ww. ustawy, z którego wynika, że umieszczanie reklam w pasie drogowym może się odbywać tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i za opłatą. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy to organ ma wykazywać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Reklama w obszarze zabudowanym jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, zatem może być umieszczona w pasie drogowym tylko na warunkach określonych w tym przepisie, tzn. za zezwoleniem organu, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku.

Sąd podkreślił, że mimo spoczywającego na skarżącej ciężaru udowodnienia istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że spółka nie wykazała, iż jej nośnik w konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Sąd wskazał, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu.

Trafnie zatem organy orzekające powiązały pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W ocenie Sądu, organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Organ orzekający uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskowała umieszczenie reklamy.

Sąd wskazał, że organ na podstawie zgromadzonego materiału ustalił okoliczności przemawiające przeciwko udzieleniu kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zaś strona nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod konkretną reklamę w konkretnym miejscu. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

− art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p. oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. W. G. w rejonie Mostu Śląsko- Dąbrowskiego w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony,

− art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi, i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej, organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 u.d.p., który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca.

Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeżeli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został zawarty zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Jako naruszone przepisy postępowania autor skargi kasacyjnej wymienia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem zauważyć, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednak przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. Monitor Prawniczy 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7, czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Oznacza to, że nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować zastosowaniem w stosunku do niej art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p., czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 u.d.p., to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p. sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca Spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p., jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 u.d.p. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W obowiązujących przepisach nie znajduje oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który zostało udzielone, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06 uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 u.d.p. w zakresie szerszym niż to wyżej przedstawiono usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej, którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć. Wymaganie określenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafy, ustępy) − ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN 13/97, opubl. OSN 1997/8/114).

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony − co do zasady − obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p., nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje zastosowanie w sprawie wraz z art. 40 ust. 1 u.d.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.