Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 672/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 681/19 w sprawie ze skarg [...] na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.: nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone decyzje; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Sz 681/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Wspólnota") na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r.: nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok oraz nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca [...] maja 2014r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wnioski o przyznanie płatności: jednolitej płatności obszarowej za 2014r. oraz płatności ONW za 2014r. Łączna powierzchnia działek zgłoszonych do płatności (położonych na działce ewidencyjnej nr [...]i działce ewidencyjnej nr [...]) wynosiła [...]ha. Składała się na nią powierzchnia działek rolnych: [...]ha, [...]ha, [...]ha i [...]ha.

Po złożeniu przez stronę wniosków o przyznanie płatności, do organu wpłynęły protokoły z zebrań członków skarżącej zawierające uchwały w przedmiocie wystąpienia o przyznanie płatności przez skarżącą, jako Wspólnotę. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej organ I instancji stwierdził, że wnioski o przyznanie płatności do działek położonych w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] złożyli również inni producenci rolni - [...],[...]i [...]. Oprócz tego, w trakcie czynności kontrolnych, podjętych na miejscu, w dniach [...] grudnia 2014r., stwierdzono nieprawidłowości, obejmujące między innymi naruszenie norm [...],[...],[...].

W dniu [...] marca 2015r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo [...], w którym wskazano, że bez zgody ogólnego zebrania [...],[...]i [...] samowolnie użytkowali część gruntów spornej działki.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzjami z [...] kwietnia 2015r. odmówił przyznania skarżącej zarówno jednolitej płatności obszarowej, jak i płatności ONW. Powodem nieuwzględnienia wniosków skarżącej było stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną tj. powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Różnica ta przekroczyła 20 %, stąd organ odmówił przyznania płatności.

Decyzjami z [...] lipca 2015r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z [...] listopada 2015r., sygn. [...], uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. WSA zauważył, że z istoty i charakteru Wspólnoty gruntowej wynika po pierwsze, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków Wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów, po drugie zaś, że spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład Wspólnoty, uprawnionym, a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawa z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 703, dalej u.w.g). Zagospodarowanie to wiąże się w sposób naturalny z faktycznym władztwem spółki nad rzeczą. Sąd dodał również, że w dniu 23 marca 2014r., podczas zebrania nadzwyczajnego [...] podjęto uchwałę, że środkami uzyskanymi z dopłat obszarowych zarządzać będzie spółka zarządzającą wspólnotą. Wobec powyższego stwierdził, że nikt inny poza spółką nie mógł skutecznie wystąpić o dopłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] października 2016r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA istotne w sprawie jest kto faktycznie, jako posiadacz, włada gruntem rolnym objętym wnioskiem o płatność i utrzymuje go w dobrej kulturze rolnej, a nie ten kto ma tytuł prawny do tej nieruchomości. Obojętne jest czy wnioskodawca jest właścicielem, dzierżawcą, czy ma inny tytuł prawny do władania nieruchomością. W ocenie NSA beneficjentem płatności z tytułu ONW oraz płatności bezpośrednich może być w założeniu prawodawcy krajowego i europejskiego jedynie posiadacz działki rolnej, który spełnia dodatkowo kryteria wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) i w stosownych rozporządzeniach prawa wspólnotowego. Dalej NSA nadmienił, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżone decyzje, nie zbadał, kto faktycznie władał sporną działką nr [...], tj. czy posiadaczami części tej działki byli [...],[...]i [...], jak to ustaliły organy. Według NSA, Sąd I instancji nie skontrolował również zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z prawem ustaleń organów, że zabiegi rolne na spornej części działki nr [...] nie wykonywała skarżąca, lecz [...],[...]i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017r., sygn. [...], uchylił decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] lipca 2015r. oraz poprzedzające je decyzje organu I Instancji. Mając na uwadze motywy przytoczone w wyroku NSA z [...] października 2016r., stwierdził, że najistotniejszą okolicznością w obu sprawach jest ustalenie, kto wykonywał zabiegi agrotechniczne na działce ewidencyjnej nr [...] w 2014r., gdyż okoliczność ta jest przesądzająca o uprawnieniach do dopłat.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzjami z [...] lipca 2017r., odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych przez nią płatności uznając, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 20% (wyniosła [...]%). Odnosząc się do kwestii faktycznego posiadania gruntów, objętych konfliktem krzyżowym, organ ustalił, że były one we władaniu [...],[...] i [...], którzy wykonywali na tych gruntach zabiegi agrotechniczne.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzjami z [...] października 2017r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018r., sygn. [...], uchylił zaskarżone decyzje. Wskazał, że powodem odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią płatności było stwierdzenie, że część zgłoszonych do płatności działek, położonych na działce ewidencyjnej [...], była we władaniu innych osób, a także to, że na części działek stwierdzono uchybienia w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzjami z [...] października 2018r., uchylił rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] lipca 2017r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po ponownym rozpatrzeniu spraw, decyzjami z [...] maja 2019r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią płatności. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzjami z [...] sierpnia 2019r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił charakterystykę wnioskodawcy jako instytucji wspólnoty gruntowej, na tle uregulowań ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 703). Wskazał, że w stosunku do Wspólnoty, zarządzeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] ma mocy art. 25 w/w ustawy utworzono przymusową Spółkę dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej [...] , a załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia nadano Statut spółki. Członkami spółki stali się dotychczasowi udziałowcy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Do ich obowiązków należy między innymi podporządkowanie się uchwałom ogólnego zebrania członków spółki oraz wspólne dokonywanie prac związanych z zagospodarowaniem i użytkowaniem gruntów spółki. Na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych udziały poszczególnych osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w ustawy podział wspólnoty gruntowej następuje wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie.

Organ wskazał, że stanowiąca własność Wspólnoty działka nr [...] położona w miejscowości [...], została zadeklarowana do przyznania płatności obszarowych w 2014 roku przez Wspólnotę powierzchnia [...]ha (dz. rolna [...]ha i dz. rolna [...] ha.). Decyzję o tym, aby wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2014 rok składała Wspólnota a nie indywidualnie jej członkowie została podjęta na zebraniu w sprawie zagospodarowania gruntów wspólnoty w dniu [...] kwietnia 2013r. i takie stanowisko zostało podtrzymanie w trakcie głosowania na nadzwyczajnym zebraniu Wspólnoty w dniu [...] maja 2014r. Pomimo podjęcia decyzji o składaniu wniosku o dopłaty obszarowe przez [...] ([...]ha) część działki nr [...] równocześnie została zadeklarowana przez indywidualnych wnioskodawców tj. [...] ([...]ha), [...] ([...]ha) oraz [...] ([...]ha). Wystąpił zatem tzw. konflikt kontroli krzyżowej i na tę okoliczność została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu [...] lutego 2015 oraz w dniu [...] czerwca 2017r., której celem było ustalenie faktycznego użytkownika spornych części działki nr [...]. Według organu odwoławczego z zeznań pełnomocnika strony jak i świadków a także na podstawie indywidulanie składanych wyjaśnieniach jednoznacznie wynika że w/w użytkowali części działki ewidencyjnej nr [...] i złożyli na sporne części wnioski o przyznanie do nich płatności do Agencji w 2015 roku. W związku z powyższym zdaniem organu uznać należy, że to osoby objęte konfliktem krzyżowym ze Wspólnotą w 2014r. użytkowały sporne części działki ewidencyjnej nr [...], wykonywały, bądź na ich zlecenie wykonywane były w stosunku do tych gruntów czynności agrotechniczne, ponosili koszty z tego tytułu oraz pobierali pożytki.

W świetle powyższego organ odwoławczy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów stwierdził, że [...] i [...] w 2014 roku nie posiadali udziału we Wspólnocie i nie byli jej członkiem, zaś [...] była członkiem Wspólnoty.

Odnosząc się do złożonych przez stronę odwołań stwierdził, że nie zawierają one żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik przedmiotowych rozstrzygnięć i nie zasługują na uwzględnienie.

.

Oddalając skargi na powyższe decyzje powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, że uprawnienie do występowania o przyznanie płatności wynika z samego faktu posiadania gruntu i utrzymywania go w odpowiedniej kulturze rolnej, a nie jest uwarunkowane istnieniem tego uprawnienia w regulacjach natury cywilnoprawnej. W ocenie Sądu I instancji kluczowe dla rozstrzygnięcia tego, któremu z producentów rolnych, będącego stroną konfliktu krzyżowego, przysługują płatności do określonych gruntów są ustalenia faktyczne, czynione w kierunku stwierdzenia tego, kto był posiadaczem tychże gruntów i kto wykonywał na nich zabiegi agrotechniczne, a więc kto tymi gruntami faktycznie władał, czyniąc to we własnym imieniu i na własny rachunek.

Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji Sąd I instancji stwierdził, że nie przystaje ono w pełni do wskazań i zaprezentowanej wykładni przepisów, wyrażonych w wyroku z [...] czerwca 2018r., niemniej jednak w przypadku sytuacji [...] i [...], wywiedzione przez organy wnioski, co do przysługującego tym producentom uprawnienia o indywidualne wystąpienie o płatności są prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że osoby te władały faktycznie odpowiednimi działkami rolnymi, położonymi na działce ewidencyjnej nr [...] i wykonywały na nich zabiegi agrotechniczne, a następnie pobierały z tych gruntów pożytki. Zdaniem WSA w przypadku [...] nie ulega wątpliwości, że w 2014r. pozostawała ona członkiem Wspólnoty, podobnie jak to, że władała gruntem w sposób pozostający w sprzeczności z wolą Wspólnoty, więc powoływanie się wyłącznie na więź natury prawnej (członkostwo we Wspólnocie) nie może uzasadniać stwierdzenia, że Wspólnota miała prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie płatności. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, adekwatny i przydany do rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie, stosując się do wskazań zawartych w wydanych w sprawach wyrokach Sądu, dochowały wymogów, jakie w zakresie tych ustaleń przewidują regulacje prawa procesowego. Organy prawidłowo ustaliły, kto faktycznie władał spornymi gruntami, kto wykonywał na nich zabiegi agrotechniczne, a także w jakim zakresie producenci rolni pozostawali w relacjach ze skarżącą Wspólnotą, w szczególności, że nie respektowali jej woli.

Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu Wspólnot gruntowych (Dz.U.2016.703 t.j. z dnia 2016.05.2, dalej ustawy "o z.w.g.") w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędów popełnionych przez organy administracyjne poprzez niezastosowanie ww. przepisów i pominięcie okoliczności prawnej, że jedynym podmiotem uprawnionym do występowania na zewnątrz w imieniu [...], w tym do składania wniosków o przyznanie płatności, pozostaje spółka do sprawowania zarządu nad Wspólnotą, a w konsekwencji ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przyjęcie i rozpoznanie przez organ wniosku indywidualnego członka Wspólnoty skutkujące odmową przyznania płatności [...] pozostaje działaniem prawidłowym, w sytuacji, w której organ winien był odrzucić/zwrócić wniosek [...] i [...], jako osób niemających legitymacji do ubiegania się o płatność;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o z.w.g. w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych błędów popełnionych przez organy administracyjne poprzez niezastosowanie ww. przepisów i pominięcie okoliczności prawnej, że zbycie gospodarstwa rolnego przez [...] (uprawnioną do udziału we [...]) na rzecz syna [...] w 1993r. oraz w 1997r. na rzecz [...] i innych (umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego [...] września 1993r., repert. A numer [...]r., umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego [...] marca 1997r., repert. A numer [...]) udział we Wspólnocie [...] przeszedł na nabywcę tego gospodarstwa, czyli na [...] najpóźniej w 1997r., nie zaś w 2015r. na podstawie umowy zbycia udziału zatwierdzonej następnie przez wójta zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2015r. jak też przyjęcie, że fakt przynależności do Wspólnoty [...] może zostać ustalony w oparciu o niczym niepoparte oświadczenie [...] negujące jego przynależność do Wspólnoty i nierespektowanie decyzji Wspólnoty w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie, że doszło do nierespektowania przez [...] ustaleń Wspólnoty w 2014r., skoro na ten rok nie został przydzielony zakres prac na gruntach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL 25 z 28.01.2011 str. 8, dalej: "rozporządzenie nr 65/2011") oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.L 316 z 2.12.2009, str. 65) w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędów popełnionych przez organy administracyjne poprzez niewłaściwe zastosowania ww. przepisów i przyjęcie, że:

- powierzchnia zatwierdzona do pomocy wynosi [...] ha w sytuacji, gdy z wyników kontroli na miejscu wynikało, iż powierzchnia działek w rzeczywistości ma [...] ha, w związku z czym nawet przy przyjęciu, iż z zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni ([...] ha) należałoby wykluczyć części działki nr [...] tj. [...] ha zadeklarowane przez [...] i [...] ha zadeklarowane przez [...], powierzchnia zatwierdzona winna wynosić [...] ha,

- różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, w związku z czym skarżącej nie przysługuje pomoc w danym roku w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu, iż z zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni ([...]ha) należałoby wykluczyć części działki nr [...] tj. [...] ha zadeklarowane przez [...] i [...] ha zadeklarowane przez [...] - różnica ta wynosiłaby jedynie [...] % i skarżącej w związku z tym przysługuje wnioskowana pomoc.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80, art. 136 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału ARiMR i poprzedzających je decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i oddalenie skarg skarżącej w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędów popełnionych przez organy administracyjne a polegające na:

- dokonaniu nieprawidłowej, sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem i zasadami logicznego rozumowania oceny dowodów i przyjęcie, że:

- [...] władał sporną częścią działki nr [...] jako posiadacz we własnym imieniu, podczas gdy z dowodów zalegających w aktach sprawy - jasno wynika, iż [...] pomagał rodzicom [...] i [...] (udziałowcem Wspólnoty była [...]) wraz z bratem przy wykonywaniu prac zleconych przez Wspólnotę i wyłącznie na rzecz Wspólnoty, jednakże nie był w posiadaniu i użytkowaniu spornej części działki nr [...], nie użytkował jej na własny rachunek,

- istnieją niezależne od skarżącej podmioty posiadające i niezależnie użytkujące część działki nr [...] ([...]i [...]) objętych wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów ONW w sytuacji, w której cały grunt objęty rzeczonym wnioskiem pozostaje we wspólnym użytkowaniu określonej umownie grupy mieszkańców wsi [...], tj. [...];

- [...] w 2014r.:

a) nie posiadał udziałów we [...] i nie był jej członkiem w 2014r.,

b) legitymowanie się członkostwem we Wspólnocie miał możliwość dopiero od maja 2015r., kiedy to [...] (matka) zbyła swój udział na jego rzecz, który uprzednio odziedziczyła po [...] i [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2014r.),

c) podczas wykonywania prac gruntowych na spornych gruntach działał niezależnie;

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia rozpoznawanej sprawy, a w szczególności:

- niezwrócenie się do odpowiednich organów w tym KRUS, Urzędu Gminy [...] czy w okresie 2014, 2015 [...] posiadał nieruchomości rolne pozwalające traktować go, jako rolnika zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

- niezbadanie, w jaki sposób spółka powołana do zarządzania gruntami należącymi do [...] zarządza tymi gruntami,

- niewyjaśnienie jakie dowody przesądzają by uznać [...] i [...] za samodzielnych użytkowników części działki nr [...] w zadeklarowanym obszarze - organ tej kwestii kompletnie nie wyjaśnił w decyzji, poprzestał na wskazaniu, iż ww. nie byli członkami wspólnot w 2014r.,

- niewyjaśnienie jakim dowodom, oświadczeniom skarżącej organ odmówił wiary, w sytuacji, gdy:

- [...]:

a) na mocy zarządzenia nr [...][...] z dnia [...].06.2013r. w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej [...], nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki był on członkiem zarządu spółki przymusowej wyznaczonym spośród członków spółki, był on uprawniony do udziału we [...], posiadał udział we wspólnocie w 2014r., traktował się i był traktowany, jako członek i udziałowiec Wspólnoty, zaś wykonywane przez niego czynności podejmowane były na rzecz Wspólnoty, nie zaś w zakresie indywidualnego gospodarstwa,

b) [...] była udziałowcem Wspólnoty w związku z własnością gospodarstwa rolnego nabytego na podstawie aktu własności ziemi z [...]r. ([...]- zalega w aktach sprawy), a w związku z przekazaniem tego gospodarstwa rolnego w całości na rzecz [...] (umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego [...] września 1993r., repert. A numer [...]r.- zalega w aktach sprawy) - udział we Wspólnocie [...] przeszedł na nabywcę tego gospodarstwa, czyli na [...] jeszcze w 1993r.,

c) udział we [...] nie mógł stanowić odrębnego prawa majątkowego tak jak to wskazano w pkt II postanowienia Sądu Rejonowego w [...] VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2014r. sygn. [...], ponieważ jak mowa wyżej - udział ten związany jest z własnością gospodarstwa rolnego - i razem z tym gospodarstwem został przeniesiony na [...] w 1993r.,

d) udział we [...] nie mógł być zbyty w 2015r., gdyż w tej dacie [...] nie była udziałowcem Wspólnoty,

e) od momentu powstania spółki (2013r.) udziałowcami byli [...] i [...] (zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.2013r. z wykazem osób uprawnionych do udziału we 289/2013, Uchwała nr nr [...],

f) [...] został powołany na członka Zarządu w dniu [...].01.2013r.- uchwała nr [...] i złożył podpis na liście obecności na zebraniu w dniu [...].01.2013r.,

f) był obecny na zebraniach w dniach [...].05.2014r., [...].05.2014r., [...].06.2014 r. i [...].09.2014r., o czym świadczą jego podpisy na listach obecności w ww. dniach,

g) kontrola przeprowadzona na gruncie w dniach [...]-[...].12.2014r. wykazała, że wszystkie grunty Wspólnoty, w tym działka [...] są w jej wyłącznym posiadaniu i użytkowaniu,

h) [...] w 2014r. nie wykonywał żadnych zabiegów agrotechnicznych - wykonywał prace na rzecz i w imieniu Wspólnoty, nie zerwał więzi ze Wspólnotą.

- [...]:

a) od 2013r. wspólnikiem była [...] i [...] (zarządzenie nr [...]Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.2013r. wraz z wykazem osób uprawnionych do udziału we [...],

b) protokołem z dnia [...].04.2013r. wszystkie grunty zostały zwrócone Wspólnocie w jej wyłączne posiadanie i użytkowanie,

c) na zebraniu [...].04.2013r. został dokonany podział prac na 2013r. celem zagospodarowania gruntów Wspólnoty (w tym działka [...]) i prace te wykonywali m.in. [...] (mąż [...]- udziałowca Wspólnoty - nie zaś [...]),[...]. Podział tych prac obowiązywał również w 2014r. (na podstawie protokołu z zebrania w dniu 23.03.2014r.) - prace te zostały wykonane na rzecz Wspólnoty i w imieniu Wspólnoty,

d) oświadczenie złożone przez [...] w zakresie przekazania gospodarstwa na rzecz syna - [...], - nie mają znaczenia dla sprawy w związku z faktem, iż nie spełniają wymogów ustawowych do przekazania udziału we Wspólnocie;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80 poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR i poprzedzających je decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i oddalenie skarg skarżącej w wyniku błędnego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że [...] zerwała więź korporacyjną łączącą ją ze Wspólnotą, jak również że [...] i [...] nie byli członkami Wspólnoty i we własnym imieniu władali spornym gruntem, w sytuacji gdy:

- [...] - jako członek Wspólnoty nigdy nie zerwała więzi korporacyjnej łączącej ją ze Wspólnotą - brak bowiem uchwał Wspólnoty (poza uchwałą w zakresie przyznania płatności), którym mogłaby się sprzeciwić w ten sposób dając wyraz zerwaniu więzi ze Wspólnotą,

- [...] był członkiem Wspólnoty, nie zerwał więzi ze Wspólnotą,

- [...] nie władał spornym gruntem we własnym imieniu a w imieniu matki- Pani [...] (członka Wspólnoty),

- [...],[...] i [...] oświadczyli w ugodzie sądowej zawartej w sprawie z powództwa Wspólnoty o ochronę naruszonego posiadania, że będą się stosować do uchwał Wspólnoty podjętych zgodnie z prawem - a wiec nie może być mowy o zerwaniu więzi korporacyjnych ze Wspólnotą wyżej wskazanych (treść ugody w załączeniu).

Powyższe uchybienia doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych,

- polegającego na przyjęciu, iż [...] użytkował część działki nr [...] we własnym imieniu i niezależnie (w zakresie [...] ha), mimo iż matka - [...] - udziałowiec Wspólnoty- nigdy nie przekazała udziału jej przysługującego [...],

- polegającego na przyjęciu, iż [...] dokonując czynności rolnych na części działki nr [...] ([...] ha) działał niezależnie i we własnym imieniu, podczas gdy te czynności mieściły się w zakresie określonym statutem Wspólnoty, a więc były wykonywane w imieniu i na rzecz Wspólnoty. W roku 2014 [...] traktował się i był traktowany, jako członek Wspólnoty a skoro tak to wykonywał czynności na rzecz Wspólnoty,

- [...] była uprawniona do złożenia indywidualnego wniosku o płatności w związku z tym, iż zerwała więź korporacyjną ze Wspólnotą. [...] nigdy więzi ze Wspólnotą nie zrywała i członkiem Wspólnoty jest do dnia dzisiejszego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem, przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności, co do zasady zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Podkreślić należy, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji nie dostrzegając wad postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego, zaakceptował ustalenia organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do przyjętego stanu faktycznego.

Należy wskazać, że zarówno wyrok NSA z dnia 18 października 2016r., sygn. akt II GSK 575/16 jak też wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Rz 1026 i z dnia 19 czerwca 2018r., sygn. akt I SA/Rz 367/18 są wyrokami prawomocnymi i stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiążą strony i Sąd orzekający oraz inne Sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007r. o sygn. akt I OSK 106/07; LEX nr 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania Sądu orzekającego.

W oparciu o poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawo rolników - producentów rolnych [...],[...] i [...] do uzyskania pomocy finansowej z tytułu płatności bezpośrednich oraz ONW do gruntów na określonych częściach działki ewidencyjnej nr [...] w kampanii na 2014r., które to grunty stanowią własność [...], gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii determinuje prawo Wspólnoty do uzyskania dopłat do tych części gruntów, a w konsekwencji ze względu na wykluczenie określonej powierzchni deklarowanych do w/w płatności działek, uzyskanie jakichkolwiek dopłat do zadeklarowanych gruntów. Zważyć też należy, że z przedmiotowych płatności została wykluczona także część deklarowanej przez Wspólnotę powierzchni działek w związku z wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Wspólnoty w dniach [...] grudnia 2014r. obejmujące między innymi naruszenie norm N.04, N.03, N.06., ale ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane w zapadłych w sprawach prawomocnych wyrokach sądów.

Podnieść należy, że wyrokiem z [...] czerwca 2018r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzje Dyrektora POR Agencji w [...] oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji w przedmiocie w/w płatności na 2014r. w jego uzasadnieniu wskazując, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 153 p.p.s.a. nie wypełniając w pełni wiążących wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017r., sygn. akt [...], a ponadto naruszając wskazane w skardze przepisy prawa procesowego: art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, z pominięciem istotnych okoliczności i aspektów kontrolowanych spraw. Uzasadniając powyższe, WSA w wyroku tym wskazał, że ustalenia poczynione przez organy nie są wystarczające do przesądzenia, czy [...],[...] i [...] są uprawnieni do tych dopłat czy też nie, a więc czy spełniają rudymentarną przesłankę przyznania płatności wynikającą z art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jak również § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW to jest posiadania działki rolnej przez producenta rolnego. Zdaniem Sądu przede wszystkim organy pominęły całkowicie kwestie związane ze sposobem wejścia przez [...] , [...] i [...] we władanie spornych części działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością Wspólnoty, a więc przez osoby, które indywidualnie ubiegały się o przyznanie płatności do tych gruntów, pomimo, że na zebraniu ogólnym członków Wspólnoty z dnia [...] marca 2013r. i [...] maja 2014r. podjęto uchwały o tym, że tylko Wspólnota jest uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że obowiązkiem organów przy analizie i ocenie okoliczności sprawy będzie uwzględnienie także specyfiki Wspólnoty gruntowej. Pierwszorzędną kwestią było zatem ustalenie w jakiej relacji ze Wspólnotą znajdowali się [...],[...]i [...] w momencie ubiegania się o przyznanie przedmiotowych płatności, a więc w maju 2014r. Według WSA z zebranego materiału dowodowego, to jest zeznań [...],[...],[...] i [...] oraz wykazu wspólników spółki przymusowej (z mocy prawa wchodzą doń wszyscy udziałowcy Wspólnoty gruntowej) wątpliwości wynikają już co do tego, czy [...] i [...] w 2014r. byli członkami Wspólnoty. Nie wiadomo więc, a przynajmniej nie wynika to z motywów zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie korzystali oni z gruntów Wspólnoty i czy czynili to za jej wiedzą i zgodą. Organy Agencji dokonując ocenę władztwa wyżej wymienionych nad spornymi gruntami, nie tylko pominęli istotną kwestię więzi tego władztwa z prawami Wspólnoty jako zbiorowości, to jeszcze zawęzili pojęcie posiadania do zewnętrznych jego atrybutów to jest użytkowania gruntów Wspólnoty, czynienia nań nakładów oraz zbierania pożytków. WSA zasygnalizował też, że organy Agencji pominęły choćby to, że podatek od nieruchomości także w tej spornej części, płaciła Wspólnota. WSA wskazał, że dla przyznania prawa do wystąpienia do organów Agencji o dofinasowania użytkowanych przez nich gruntów stanowiących własność Wspólnoty, konieczne jest poczynienie konkretnych, stanowczych ustaleń faktycznych, które wskazują, że są oni w posiadaniu tych gruntów, to znaczy, że władają gruntami we własnym imieniu i własnym interesie. Natomiast udziałowiec Wspólnoty, który użytkuje grunty Wspólnoty zgodnie z korporacyjnymi ustaleniami, aprobującą wolą zarządzającą nią spółki, nie zrywając wyraźnie tej więzi, zdaniem Sądu, samodzielnie nie może wystąpić o takie dopłaty, bowiem nie spełnia konstrukcyjnego elementu posiadania, to jest władania gruntem Wspólnoty gruntowej we własnym imieniu. Czyni to bowiem w imieniu Wspólnoty gruntowej. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu skarżonych decyzji organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu i analizie przejawów określonego władztwa nad spornymi gruntami sprawowanego przez [...],[...] i [...], które jego zdaniem spełniało ustawową przesłankę posiadania. Zaleceniem Sądu było, że rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę i dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących faktycznego posiadania spornych części działki ewidencyjnej [...] poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej i wszechstronnej analizie i ocenie. Na podstawie całego materiału dowodowego organ zobowiązany został do rozważenia po czyjej stronie konfliktu krzyżowego zostały spełnione przesłanki przyznania płatności w świetle art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. Ocenę dowodów oraz wysnute z niej wnioski w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także ocenę prawną organ szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, pomimo, że stwierdził, że stanowiska organów obu instancji nie przystają w pełni do wskazań i zaprezentowanej wykładni przepisów, wyrażonych w wyroku z [...] czerwca 2018r., uznał, że w przypadku sytuacji [...] i [...], wywiedzione przez organy wnioski, co do przysługującego tym producentom uprawnienia o indywidualne wystąpienie o płatności są prawidłowe. Uznał, że nie ulega wątpliwości, że osoby te władały faktycznie odpowiednimi działkami rolnymi, położonymi na działce ewidencyjnej nr [...] i wykonywały na nich zabiegi agrotechniczne, a następnie pobierały z tych gruntów pożytki. Zdaniem WSA w przypadku [...] nie ulega wątpliwości, że w 2014r. pozostawała ona członkiem Wspólnoty, podobnie jak to, że władała gruntem w sposób pozostający w sprzeczności z wolą Wspólnoty, więc powoływanie się wyłącznie na więź natury prawnej (członkostwo we Wspólnocie) nie może uzasadniać stwierdzenia, że Wspólnota miała prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie płatności. WSA stwierdził też, że w obu niniejszych sprawach podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią płatności było stwierdzenie w przypadku jej wniosków, że powierzchnia deklarowana do płatności przekroczyła powierzchnię kwalifikowaną o ponad 20%, co zgodnie z art. art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 skutkuje odmową przyznania wnioskowanych płatności. Sama różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią kwalifikowaną w obu przypadkach wynikała z dwóch okoliczności. Pierwsza z nich wiązała się z wykluczeniem z płatności części gruntów, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Druga zaś była wynikiem konfliktu krzyżowego, odnośnie zagospodarowania części gruntów przez innych producentów rolnych. W pierwszym przypadku, dotyczącym stwierdzonych na działkach nieprawidłowości, skarżąca nie kwestionowała dokonanych ustaleń, a stanowiska organów w tym zakresie, wyrażone w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach, zostały zaakceptowane przez Sąd, dokonujący kontroli tychże decyzji. Z tego więc względu ocena co do prawidłowości ustaleń w tym zakresie i zgodności z prawem stanowiska, co do prawnego znaczenia przedmiotowych nieprawidłowości jest wiążąca również w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanych w sprawie uprzednio rozstrzygnięć i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest przede wszystkim dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. Wykładnia prawa, jak też wskazania co do dalszego postępowania, które były udziałem Sądu przy poprzednim rozpoznaniu i rozstrzygnięciu kasatoryjnym, wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko Sąd I instancji, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Ponadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku wiążą w sprawie organy oraz sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia [...] października 2016r., sygn. akt [...] oraz WSA w Rzeszowie: z dnia [...] stycznia 2017r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] czerwca 2018r., sygn. akt są wiążące, nie tylko dla organów, ale i dla sądów ponownie orzekających w sprawie. Pamiętając o tych uwarunkowaniach, stwierdzić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu w pierwszym rzędzie będzie analiza i ocena sposobu i zakresu wywiązania się przez organ z wytycznych jakie zawarł WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia [...] czerwca 2018r., które z kolei były konsekwencją wskazań NSA uchylającego pierwotny wyrok jaki zapadł w niniejszej sprawie oraz wyroku wydanego w następstwie ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku NSA. Zaleceniem Sądu było, że rozpatrując ponownie sprawę organ dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących faktycznego posiadania spornych części działki ewidencyjnej [...] poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej i wszechstronnej analizie i ocenie. Na podstawie całego materiału dowodowego organ zobowiązany został do rozważenia po czyjej stronie konfliktu krzyżowego zostały spełnione przesłanki przyznania płatności w świetle art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. Ocenę dowodów oraz wysnute z niej wnioski w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także ocenę prawną organ miał szczegółowo przedstawić w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Za zasadny w okolicznościach faktycznych sprawy należało więc uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o niektóre dowody, a nie całokształt materiału dowodowego, a zatem brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną jego ocenę. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z przeprowadzonym postępowaniem, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów w myśl art. 80 k.p.a. powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Podkreślić też należy, że obowiązek organów administracji publicznej do stania na straży praworządności wynika wprost z ustaw regulujących płatności rolnicze, a mianowicie: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.). Szczegółowe uregulowania tych ustaw modyfikujące ogólne reguły postępowania administracyjnego ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączają stosowania w postępowaniach o przyznanie płatności art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

WSA pomimo niewykonania przez organy wytycznych prawomocnych wyroków odnośnie zgromadzenia materiału dowodowego znał, że nie ulega wątpliwości, że na działce ewidencyjnej nr [...] wymienione osoby władały faktycznie i odpowiednimi działkami rolnymi i wykonywały na nich zabiegi agrotechniczne, a następnie pobierały z tych gruntów pożytki. Dotyczyło to [...],[...] oraz [...], przy czym w ostatnim przypadku jak stwierdził to WSA nie ulega wątpliwości, że w 2014r. pozostawała ona członkiem skarżącej Wspólnoty, podobnie jak to, że władała gruntem w sposób pozostający w sprzeczności z wolą Wspólnoty, gdyż nie podporządkowała się jej uchwałom. WSA w tym jednak wypadku uznał za nieprawidłowe stanowisko organów, że tylko samo pozostawanie członkiem wspólnoty świadczy o tym, że nie zerwała ona więzi korporacyjnej ze wspólnotą. Wskazał, że faktu istnienia więzi korporacyjnej nie można utożsamiać jedynie z samym członkostwem, jak to przyjęły w tym wypadku organy, ale respektowaniem jej woli i postanowień, co do gospodarowania gruntem. Tak więc powoływanie się na wyłącznie na więź natury prawnej (członkostwo we Wspólnocie) nie może uzasadniać stwierdzenia, że Wspólnota miała prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów zagospodarowanych przez [...]. W tym przypadku WSA wskazał też, że nie uchylił jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia, kierując się art. 134 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podkreślić dalej trzeba, że uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszych spraw ocenie podlegała jedynie zasadność wniosku skarżącej Wspólnoty o przyznanie jej wnioskowanych płatności. Organy odmówiły jej tej płatności, a WSA uznał to rozstrzygnięcie za zasadne, na gruncie obowiązujących regulacji prawnych. Wskazał, że nie wyklucza to, więc procedowania w przedmiocie wniosków producenta rolnego w innych postępowaniach i badania zasadności ich uprawnień w tym kontekście. Zdaniem WSA organy prawidłowo ustaliły, kto faktycznie władał spornymi gruntami, kto wykonywał na nich zabiegi agrotechniczne, a także w jakim zakresie producenci rolni pozostawali w relacjach ze skarżącą Wspólnotą, w szczególności, że nie respektowali jej woli. W ocenie Sądu I instancji w 2014r., którego dotyczą przedmiotowe sprawy, skarżąca Wspólnota, nie wykonując we własnym zakresie, ani nie zlecając zabiegów agrotechnicznych podmiotom zewnętrznym, podjęła jedynie decyzję o wystąpieniu przez nią o przyznanie płatności i tej właśnie decyzji trzej producenci rolni się nie podporządkowali. Według WSA brak jest podstaw do kwestionowania tego faktu. Innych decyzji Wspólnota, co do tych gruntów nie podejmowała, stąd też nie sposób jest wywodzić jakiejkolwiek jej relacji z producentami, w tymże aspekcie.

W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2018r., sygn. akt [...] w odniesieniu do płatności na 2014r., Sąd ten wyraził pogląd, że w razie wejścia przez inne osoby czy podmioty w posiadanie gruntów Wspólnoty gruntowej, także wskutek bezprawnego wejścia w ich posiadanie przez udziałowców, a więc niezgodnie z uchwałami spółki, osoby te czy też podmioty mogą się ubiegać o dofinasowanie gruntów przez Agencję, jako wchodzących w skład ich gospodarstwa rolnego, bowiem ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest związana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale z faktycznym rolniczym użytkowaniem działek. Organy Agencji zaś w niniejszych sprawach skupiły się na badaniu czy w/w osoby, występujące ze Wspólnotą w konflikcie krzyżowym były, czy też nie, w odniesieniu do 2014r. udziałowcami Wspólnoty. Nie negując ustaleń organów Agencji w tym zakresie, stwierdził, że owa sytuacja nie wyczerpuje możliwych stanów, w których to inne podmioty aniżeli Wspólnota, także jej udziałowcy, mogą być beneficjentami pomocy obszarowych do gruntów będących własnością Wspólnoty. Zerwanie więzi korporacyjnych, które demonstruje na zewnątrz wolę władania gruntami dla siebie i we własnym imieniu (tzw. animus) nie oznacza bowiem wyłącznie zrzeczenia się uczestnictwa we Wspólnocie, to nawet nie jest możliwe bez zbycia gospodarstwa rolnego, ale także działanie wbrew wyraźnej woli Wspólnoty, w zakresie przyjętych przez nią (wolą większości) zasad gospodarowania gruntami należącymi do Wspólnoty. Według WSA punktem wyjścia do analizy i oceny odnośnie stosowania się do zasad nakreślonych przez Wspólnotę w zakresie gospodarowania gruntami Wspólnoty winny być zasady tego gospodarowania obowiązujące w 2014r. a uchwalone na zebraniu członków Wspólnoty w dniu 23 marca 2013r. i 26 maja 2014r. Uznając, że samo władanie rzeczą nie wystarczy, czy mamy do czynienia z posiadaniem w rozumieniu art. 336 k.c, konieczne jest, aby w zakresie świadomości i woli władający czynił to w swoim imieniu i interesie. WSA podkreślił, że organy zbyły milczeniem okoliczność, iż podatek od nieruchomości płaciła Wspólnota, także w spornej części.

Fundamentalną przesłanką wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, jest posiadanie deklarowanych gruntów, w tym wypadku na dzień 31 maja 2014r. Jako, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta podstawowa kwestia w dalszym ciągu nie została rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny przez organy w niniejszej sprawie, które nie realizując wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach sądów rozstrzygających w niniejszych sprawach nie odniosły się do wszystkich twierdzeń i dowodów przedstawionych przez stronę wskazując którym dano wiarę, którym nie i dlaczego. W okolicznościach sprawy zatem nie można kategorycznie stwierdzić, kto ma interes prawny w złożeniu wniosku o dofinasowanie w odniesieniu do spornych gruntów, czy Wspólnota czy osoby objęte konfliktem krzyżowym. Gdyby okazało się, że uprawnienie to przysługuje innym osobom, choćby w pewnej części spornych gruntów, to zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a.- decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, która również złożyła wniosek o przyznanie płatności do tych samych gruntów. Zatem w niniejszej sprawie, pomimo, że organ przyznał Wspólnocie uprawnienie legitymację do dochodzenia pomocy obszarowej do części spornych gruntów, co do których odrębne wnioski o dofinasowanie złożyli także inni producenci, brak wyjaśnienia elementarnej i jednocześnie podstawowej przesłanki do przyznania płatności obszarowej stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż nie jest wykluczona nieważność decyzji w tej części jako skierowanej do podmiotu, który nie jest stroną (w sensie materialnoprawnym), a zatem nie jest uprawniony do złożenia wniosku o dofinasowanie do części gruntów, co do których takie prawo może przysługiwać innemu podmiotowi. Ponadto zauważyć należy, że naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 14 września 2010r. sygn. akt II FSK 644/09 oraz z dnia 30 lipca 2020r., sygn. akt I GSK 543/20).

Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez Sąd przesłanek, którymi kierował się organ, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Tymczasem jak słusznie wskazała to skarżąca w skardze kasacyjnej, WSA zaakceptował stanowisko organów, które nie odnosiły się do jej twierdzeń i dowodów, nie wskazując czy dają im wiarę czy nie, a jeżeli nie to dlaczego.

Powyższe wraz z opinią WSA, który stwierdził, iż stanowiska organów obu instancji nie przystają w pełni do wskazań i zaprezentowanej wykładni przepisów, wyrażonych w wyroku z [...] czerwca 2018r., powoduje, że nie wykonano wytycznych, jakie zawarł WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia [...] stycznia 2017r. oraz z dnia [...] czerwca 2018r., które z kolei były konsekwencją wskazań NSA uchylającego pierwotny wyrok, jaki zapadł w niniejszych sprawach.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż uzasadnione są zarzuty skarżącej kasacyjnie, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 polegające na nieprawidłowym dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organu w zakresie wskazanym w wymienionych uzasadnieniach prawomocnych wyroków Sądów. Dopiero uwzględnienie wszystkich wytycznych zawartych w wyroku NSA i wyrokach WSA oraz szczegółowe odniesienie się do zarzutów skarżącej, podnoszonych w trakcie postepowań administracyjnych oraz odwołaniach od decyzji, pozwoli na stwierdzenie, czy osobom z konfliktu krzyżowego przysługuje czy też nie uprawnienie do złożenia wniosku, z racji tego, że użytkowali rolniczo sporne części działki nr [...] we własnym imieniu, a nie w imieniu Wspólnoty, czy też pomagając rodzinie.

Niezasadne są natomiast zarzuty dotyczące błędnie wyliczonych przez organy Agencji powierzchni gruntów uprawnionych do przyznania dochodzonych płatności. Należy stwierdzić, że tego rodzaju zarzuty całkowicie pomijają okoliczność, że kontrola na gruncie wykazała nieprawidłowości szczegółowo opisane w raporcie z kontroli, a skutkujące wykluczeniem innych powierzchni gruntów aniżeli objętych konfliktem krzyżowym. Zarzuty takie nie były podnoszone przy zaskarżaniu pierwotnych decyzji w zakresie przedmiotowych płatności, ani też Sąd uchylając je nie sygnalizował w tym zakresie jakichkolwiek uchybień.

Skoro poglądy wyrażone w prawomocnych wyrokach Sądów wiążą w rozpoznawanych sprawach, zarówno organy jak i Sąd determinując kierunek ustaleń czynionych w sprawach, podobnie jak i ramy prawne mającego zapaść rozstrzygnięcia w tym też aspekcie właściwe w sprawach organy, dysponując stanowiskiem NSA, nie mogą też badać ani samego tytułu prawnego do władania gruntem przez poszczególnych producentów rolnych, ani też rozstrzygać spraw w oparciu o kryterium, jakie stanowią zasady funkcjonowania wspólnoty gruntowej, wynikające z u.w.g. Okoliczności te wykraczają bowiem poza granice niniejszych spraw i nie pozostają w związku z ich rozstrzygnięciem, które zapaść może przede wszystkim w oparciu o ustalenia związane bezpośrednio z władaniem gruntem przez określonych producentów rolnych. Uprawnienie do występowania o przyznanie płatności, jak to wskazał NSA, wynika bowiem z samego faktu posiadania gruntu i utrzymywania go w odpowiedniej kulturze rolnej, a nie jest uwarunkowane istnieniem tego uprawnienia w regulacjach natury cywilnoprawnej. Okoliczności te, mogą być bowiem jedynie podstawą określonych roszczeń cywilnoprawnych, których problematyka wykracza poza granice niniejszych spraw administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić przy wydawaniu decyzji wytyczne zawarte w prawomocnych wyrokach sądów poddając ocenie dowody przedstawione przez skarżącą i wskazanie, którym dał wiarę, którym nie i dlaczego uwzględniając obowiązujące w 2014r. zasady gospodarowania gruntami Wspólnoty, także spornymi częściami działki [...].

Wobec powyższego NSA uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).