Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 464/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XIII/215/2007 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz stawek za jeden kilometr przebiegu w razie odbywania przez radnego podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Miasta I. podjętą na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym), § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MSWiA z dnia 31 lipca 2000 r.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2000 r. Nr 61 poz. 710, dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 26 lipca 2000 r.), Rada Miejska Inowrocławia uchwaliła m.in. wysokość diet przysługujących radnym Rady Miejskiej I. w ciągu miesiąca, w ten sposób, że odniosła określoną w § 2 pkt 8 uchwały definicję maksymalnej wysokości diety, stanowiącą postawę do obliczenia ustalonej w § 3 uchwały wysokości miesięcznej diety dla poszczególnych radnych, z uwzględnieniem pełnionych przez nich funkcji, do przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., wskazującego że radnemu w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców przysługuje dieta w wysokości 75 % maksymalnej wysokości diety. W § 7 uchwały określono, że traci moc regulująca przedmiotową problematykę dotychczas obowiązująca uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 25 września 2000 r. nr XXVI/367/2000, która odnosiła maksymalną wysokość diet do przepisu art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekraczać w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1999 r. Nr 110, poz. 1255 ze zm.). Zgodnie z § 8 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po jej wejściu w życie.

W dniu 29 grudnia 2009 r. Rada Miejska Inowrocławia podjęła, na postawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 5 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 31 lipca 2000 r. i § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., uchwałę nr XXXIX/569/2009, zmieniającą wskazaną wyżej uchwałę nr XIII/215/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r., w ten sposób, że § 2 pkt 8 zmienianej uchwały otrzymał brzmienie, zgodnie z którym, przez maksymalną wysokość diety należy rozumieć maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu określoną w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, tj. półtorakrotność kwoty bazowej (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały określono, że maksymalna wysokość diety w rozumieniu § 1 uchwały stanowi podstawę do ustalenia wysokości diet należnych radnym od dnia 1 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została podjęta w celu usunięcia rozbieżności jakie wystąpiły pomiędzy treścią zmienianej uchwały nr XIII/215/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r., a - wynikającą z uzasadnienia do tej uchwały i protokołu z sesji organu odbytej w dniu 28 grudnia 2007 r. - rzeczywistą intencją organu, jaką było podwyższenie wysokości diet otrzymywanych przez radnych na podstawie obowiązującej wówczas uchwały nr XXVI/367/2000 z dnia 25 września 2000 r. Z protokołu sesji wynika bowiem, że większość radnych akceptowała podwyższenie diet, a w konsekwencji uchwały zwiększone zostały środki na wypłatę diet w budżecie Miasta I. na 2008 r. o 50.000 zł. W uzasadnieniu do uchwały zaś organ stwierdził wprost cyt. "Ponadto podwyższone zostały diety dla radnych". Mimo jednak zamierzonego podwyższenia diet, radni w wyniku oczywistego błędu, przegłosowali projekt uchwały, który doprowadził de facto do obniżenia o około 25 % wysokość dotychczas otrzymywanych przez radnych kwot. W poprzednio obowiązującej bowiem uchwale (uchwała nr XXVI/367/2000), jak wyjaśnił organ, maksymalna wysokość diety stanowiąca podstawę do obliczenia miesięcznych diet należnych radnym, była odniesiona do przepisu art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym i była równa w związku z tym półtorakrotności kwoty bazowej, natomiast w przyjętej w dniu 28 grudnia 2007 r. uchwale nr XIII/215/2007 maksymalna wysokość diety została odniesiona do przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., w wyniku czego była ona równa jedynie 75 % półtorakrotności kwoty bazowej. Tym samym więc, jak wskazał organ, w związku z podjęciem uchwały o innej treści niż zamierzona, oraz wypłatą diet radnym w zamierzonej wysokości, a nie wynikającej z treści uchwały, a także w wyniku ujawnienia zaistniałego błędu dopiero po upływie prawie dwóch lat od podjęcia wadliwej uchwały, zaszła uzasadniona potrzeba podjęcia przedmiotowej uchwały i usunięcia wykrytego błędu.

Na powyższą uchwałę nr XXXIX/569/2009 z dnia 29 grudnia 2009 r. J. O. i A. K., jako radni Rady Miejskiej I. i jednocześnie mieszkańcy I., wnieśli na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części dotyczącej § 2, z powodu rażącej niezgodności uchwały z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z jej art. 2.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczyli, iż pismem z dnia 5 marca 2010 r., wezwali we własnym imieniu Radę Miejską I. do uchylenia skarżonej uchwały, wskazując na jej niezgodność z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, polegającą na ustanowieniu skarżoną uchwałą przepisów z mocą wsteczną. Organ nie uchyli jednak uchwały, ani w inny sposób nie usunął naruszenia prawa. Zaznaczając, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest m.in. zasada lex retro non agit, skarżący wskazali, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał znaczenie tej zasady dla porządku pranego, wyjaśniając jednocześnie, że zasada ta zostaje naruszona, a zatem ustawa działa z mocą wsteczną, w sytuacji gdy początek stosowania ustawy pod względem czasowym ustalony zostaje na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa staje się obowiązująca (zostaje nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości zdaniem skarżących, że norma wyrażona w § 2 uchwały zmieniającej, łamie zasadę nie działania prawa wstecz. W sprawie bowiem najpierw wypłacono radnym diety w określonej wysokości, bez istniejącej w tym względzie podstawy prawnej, a następnie po dwóch latach dostosowano – przepisem § 2 uchwały zmieniającej - z mocą wsteczną prawo określające wysokość diet do dokonanych wcześniej wydatków. Co prawda Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoich orzeczeniach, że zasada nieretroaktywności prawa nie ma charakteru absolutnego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być naruszona, niemniej jednak jak zauważył skarżący, w takich sytuacjach Trybunał jednocześnie zaznaczał, że złamanie tej zasady możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna lub inna ważna wartość chroniona prawem, których realizacja nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność odstępstw od zasady niedziałania prawa wstecz, zależy od wagi danej wartości. Jak zaznaczyli skarżący, powołując się na orzeczenia Trybunału, te szczególne okoliczności uzasadniające odstępstwo od omawianej zasady, winny być rozumiane jako sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP (np. K. 15/91, K. 14/92, K. 18/92 i K. 7/93). W przedmiotowej sprawie natomiast Rada Miejska I., podejmując uchwałę zmieniającą, nie wskazała jakiejkolwiek nadzwyczajnej okoliczności uzasadniającej naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, nie przytoczyła żadnej wartości konstytucyjnej, czy tez ważnego interesu publicznego, które wymagałyby ochrony koszem wprowadzenia rozwiązań z mocą wsteczną i naruszenia w związku z tym jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest reguła lex retro non agit. Reasumując, zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka nadzwyczajnego odstąpienia od wskazanej zasady.

Uzasadniając zasadność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, skarżący powołali się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 października 2996 r. o sygn. akt III SA/Lu 312/06, w którym Sąd ten stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Tomaszowa Lubelskiego nr XXXIII/333/ 2006, którą Rada próbował podwyższyć z mocą wsteczną dietę przewodniczącego Rady, gdyż przez trzy lata wypłacana była mu dieta niezgodna z podjętą w tym przedmiocie uchwałą, a zgodna zdaniem Rady z jej intencjami. Dlatego też, aby przewodniczący nie musiał oddawać nadpłaconych pieniędzy, Rada podjęła w/w uchwałę. W ocenie orzekającego Sądu, jak zaznaczyli skarżący, we wskazanej sprawie wystąpił fakt rażącego naruszenia prawa, w postaci nadania przepisowi mocy wstecznej.

Ponadto skarżący wskazali, że przedmiotowa uchwała stanowi swoistą abolicję dla organu wykonawczego miasta Inowrocławia, mającą prowadzić do sanowania rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji RP i art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Praktyka bowiem dokonywania wydatków nieujętych w planie, a następnie dostosowywania tego planu do zrealizowanych wydatków jest oczywiście wadliwa i nie zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z treści art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika, jak zaznaczyli skarżący, że wydatki budżetowe winny być dokonywane w sposób celowy, oszczędny i w ramach upoważnienia, którym w przypadku diet radnych jest uchwała określająca wysokość diet oraz plan finansowy, z którego pokrywane są wydatki na diety. Diety winny być zatem wypłacane w wysokości i na zasadach ustalonych prze Radę Miejską w podjętej uchwale oraz ze środków ujętych w planie wydatków. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, skarżona uchwała, czyni wyłom od wskazanych przepisów.

Zdaniem skarżących, radni podejmując przedmiotową uchwałę kierowali się własnym, partykularnym interesem, naruszając przy tym słuszny interes wspólnoty samorządowej do zaspokojenie jej potrzeb, poprzez uszczuplenie środków publicznych o kwotę 120 tys. zł. Działając wbrew interesowi wspólnoty samorządowej, wzbogacili się bezpodstawnie kosztem budżetu miasta, próbując jednocześnie usanować uchwałą zmieniającą zaistniałą sytuację, łamiąc i naruszając przy tym w/w przepisy i zasady konstytucyjne. Zdaniem skarżących nieuprawnione jest powoływanie się na intencje Rady, bowiem na takowe intencje można się powoływać w przypadku dokonywania wykładni niejasno sformułowanych przepisów, tymczasem zmieniana uchwała jednoznacznie określa wysokość diet przysługujących radnym, a poza tym zanim została ona przyjęta w głosowaniu, była przedmiotem analiz w komisjach oraz szerokiej i długiej debaty podczas sesji. W związku z tym radni mogli odpowiednio wcześnie zapoznać się z jej treścią i przed jej podjęciem przegłosować stosowne poprawki. Nie uczyniwszy tego, wyrazili więc wolę, by podjąć uchwałę w takim, a nie innym kształcie. Dlatego też uznać należy, że wola radnych znalazła uzewnętrznienie w podjętej uchwale. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że zamiar i wola, nie są źródłem obowiązującego w Polsce prawa. Z powyższych okoliczności wynika, jak zaznaczyli skarżący, że przedmiotowa uchwała narusza również wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Uzasadniając zaś swoją legitymację skargową, skarżący wskazali, iż ich interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wynika zarówno z uprawnień indywidualnych im przysługujących, a polegających na prawie do otrzymywania diety w wysokości określonej przez Radę Miejską, nie w sposób dowolny, ale przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązujących, w tym przede wszystkim Konstytucji, jak też z uprawnień przysługujących skarżącym, jako członków wspólnoty samorządowej, wspólnoty mieszkańców gminy - miasta Inowrocław. Odnosząc się do interesu prawnego wywodzonego z faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej miasta Inowrocław, skarżący wyjaśnili, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes, gdyż oddziaływuje ona bezpośrednio na budżet miasta i powoduje, że miasto może zaspokoić w mniejszym stopniu zbiorowe potrzeby wspólnoty, co zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy do jego zadań własnych i podstawowych. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców, wskazali że z przepisu tego wprost wynika, iż interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy, zdaniem skarżących są oni legitymowani do wniesienia skargi, gdyż przedmiotowa uchwała narusza interes skarżących (jako mieszkańców miasta I.), o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a który to interes ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na potwierdzenie wskazanego wywodu powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1860/97 i z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1670/99. Umotywowując natomiast interes prawny wywodzony z faktu sprawowania mandatu radnego, skarżący zaznaczyli, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż z treści art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika ich indywidualne uprawnienie do otrzymywania diety na zasadach określonych przez radę gminy, które to zasady winny respektować obwiązujące prawo. Uprawnienie zatem do określania diet przysługujących radnym z mocy prawa, nie powinno być dowolne i odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich zasadach, które są zgodne z obowiązującym prawem. Z powyższych argumentów wynika, jak zaznaczyli skarżący, że przedmiotowa uchwała narusza zarówno ich interes jako radnych Rady Miejskiej I., jak i jako mieszkańców wspólnoty samorządowej, interes zaś mieszkańców – zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska I. wniosła o jej oddalenie, przede wszystkim z uwagi na brak legitymacji skargowej do wniesienia w/w skargi. Zdaniem organu skarżący ani nie wskazali normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny do wniesienia skargi, ani tym bardziej nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Powołując się na treść art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, organ zaznaczył, że skarżący wnosząc skargę w imieniu mieszkańców wspólnoty samorządowej, wbrew treści wskazanego przepisu, nie wykazali, że uzyskali pisemną zgodę mieszkańców do występowania w obronie interesu społeczności lokalnej. W ocenie organu skarżący, zaskarżając przedmiotową uchwałę jako radni i mieszkańcy I., i stwierdzając że uchwała ta narusza ich uprawnienia i interes prawny, występują w przedmiotowej sprawie wyłącznie w swoim imieniu. Odnosząc się do argumentacji skarżących, że interes prawny mieszkańców ma zawsze - zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, organ podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w przypadku art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dopiero wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, która chroni interes prawny mieszkańców, daje podstawę do nadania mu rangi interesu prawnego. Przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nie może stanowić zatem samodzielnej podstawy do wykazania legitymacji skargowej, gdyż stanowi on jedynie klauzulę generalną, która wyłącznie wespół z przepisem szczególnym dotyczącym konkretnego uprawnienia członków społeczności lokalnej może kształtować interes prawny uprawniający do wniesienia skargi. Nie można zaś uznać, jak zaznaczył organ, że iż taką normę szczególną stanowi powoływany przez skarżących art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, czy też art. 18 tej ustawy, gdyż przepisy te nie dają podstaw do budowania indywidualnych praw i żądań, a w konsekwencji ich naruszenie nie stanowi naruszenia interesu prawnego strony. Odnosząc się zaś do argumentów skarżących, wywodzących interes prawny w naruszeniu przez Radę Miejską I. ich uprawnień, jako radnych, wynikający z art. 25 ust. 4, czy ust 6 ustawy o samorządzie gminnym, organ stwierdził, że o takim naruszeniu nie może być mowy, gdyż przedmiotowa uchwała nie pozbawia skarżących należnych im ustawowo, na podstawie wskazanych przepisów, diet. Nie narusza ona również przepisów rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r. Rada Miejska I. podjęła zaskarżoną uchwałę, jak podkreślił organ, w pełni respektując przepisy prawa obowiązujące w zakresie ustalania diet radnym. Nie zaszła więc w tym zakresie jakakolwiek dowolność. Poza tym nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego czy uprawnienia, jeśli nie doszło w drodze podjęcia uchwały do zniesienia lub ograniczenia uprawnienia, czy też nałożenia lub zwiększenia zakresu obowiązku. W takiej sytuacji może co najwyżej dojść do naruszenia interesu faktycznego, z którego nie można w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić legitymacji skargowej.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi, organ wskazał, odnosząc się do zarzutu złamania przez badaną uchwałę zasady nie działania prawa wstecz, iż Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach podkreślał, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, dlatego tez dopuszcza on możliwości odstąpienia od tej zasady w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. W orzecznictwie zaś sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w którym wskazuje się na brak konstytucyjnych przeszkód do stosowania ze skutkiem wstecznym regulacji prawnych, które są dla obywateli korzystniejsze. Skoro więc przedmiotowa uchwała nie rodzi negatywnych skutków prawnych dla osób których uprawnienia kształtuje, tj. nie pogarsza ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego, a wręcz przeciwnie zwiększa ich uprawnienia, to tym samym należy uznać, jak zaznaczył organ, że skarżona uchwała nie narusza rażąco art. 2 Konstytucji RP, pomimo że wprowadza ona zmianę postanowień uchwały zmienianej z mocą wsteczną. Uwzględniając zaś okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy oraz rzeczywiste intencje radnych uchwalających zmienianą uchwałę, potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także fakt, że wypłata diet radnym dokonywana była przez dwa lata zgodnie z zamiarem Rady, w ocenie organu zaszły podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Za całkowicie niezasadne należy również uznać, jak zaznaczył organ, zarzuty skarżących dotyczące "swoistej abolicji" organu wykonawczego Miasta I., a w szczególności rzekomego naruszenia przez ten organ zasad podnoszenia wydatków budżetowych -poza tym kwestie te wykraczają znacznie poza sferę materii prawnej, która może być przedmiotem skargi składanej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygnie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisu prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynikają przesłanki formalne zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy. Tymi przesłankami są:

- wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej,

- wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że ww. akty administracyjne naruszają jego interes prawny lub uprawnienie,

- uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu przez ten podmiot do usunięcia naruszenia prawa,

oraz zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g.

- brak wcześniejszego orzeczenia sądu, oddalającego skargę wniesioną na ww. akty administracyjne.

Stosownie zaś do art. 101 ust. 2a u.s.g. – skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej. Bezsporne jest również, że przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie to było bezskuteczne, otwarta została droga sądowa, z której skarżący skorzystał, składając w ustawowym terminie skargę. Tak więc przyjąć należy, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w przepisie art. 101, zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi i na wstępie tych rozważań ponownie odnosząc się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić należy, że ze sformułowania tego przepisu wynika, iż skarga nim przewidziana nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także stan jedynie zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały [vide wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01, System Informacji Prawnej Lex (SIP Lex) nr 81964]. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny skarżącego, o którym wprost mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak to warunkiem uznania legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2673/02, z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2506/01 opubl. Wokanda z 2002 r., Nr 10, poz. 38, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01, opubl. Prawo Pacy 2002 r., Nr 9, poz. 38 z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy należy ponadto podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd co do tego, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01 SIP Lex nr 53373) oraz, że legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalności uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, SIP Lex 53376), a także że okoliczność uczestniczenia radnego w pracach nad uchwałami rady gminy nie może pozbawiać go prawa podmiotowego kwestionowania wydanych przez ten organ aktów, o ile tylko akty te naruszają jego interes prawny (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Ld 1041/07, SIP Lex 46267). Podsumowując stwierdzić należy, że z bogatego w tej tematyce orzecznictwa sądów administracyjnych wynika pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (vide wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. V SA 1785/02, niepubl.). Analiza wniesionej przez skarżącego do tutejszego sądu skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 29 grudnia 2009 r. naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Przypomnieć w tym miejscu, należy że istotą zaskarżonej uchwały jest zmiana definicji zwrotu "maksymalna wysokość diety" zawartego w uchwale z dnia 28 grudnia 2007 r. i odnoszącego się do należnych i wypłaconych radnym w latach 2008 i 2009. Zmiana ta, co oczywiste nie wpływa na żadne realne i aktualne prawa lub obowiązki skarżącego. Skarżący bowiem jako radny, należne za rok 2008 i 2009 diety już otrzymał i to w wysokości odpowiadającej wprowadzonej zaskarżoną uchwałą definicji i co niebagatelne zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 25 ust. 6, 7 i 8) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (cyt. na wstępie). Ze zmianą tą nie wiąże się więc w sposób automatyczny, ani nie jest też ona jednoznaczna z żadnym konkretnym i realnym zagrożeniem praw skarżącego do otrzymywania należnej diety w 2008 i 2009 r. Podnoszone przez skarżącego w jego skardze same zastrzeżenia co do tego, że diety w 2008 i 2009 r. były jemu wypłacone bezpodstawnie w zawyżonej wysokości, nie mogą być uznawane jako faktyczne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu przedstawionym na wstępie rozważań. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi samo zagrożenie ewentualnego, przyszłego naruszenia praw chronionych. Z argumentów przedstawionych w skardze wynika, że skarżący upatruje swoją legitymację skargową w dbałości o jakość stanowionego prawa i wnosi skargę po to, aby zwrócić uwagę na, jego zdaniem nieprawidłowy tryb podejmowania uchwały – z mocą wsteczną. Skarżący stwierdził w skardze, że jego interes prawny wynika z jego uprawnień indywidualnych polegających na prawie do otrzymywania diety w wysokości określonej nie w sposób dowolny przez Radę Miejską, ale przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązujących, w tym przede wszystkim Konstytucji. Jest to, w ocenie Sądu klasyczny przykład zadeklarowania chęci wystąpienia w obronie interesu publicznego, a nie własnego, konkretnego i realnego, mającego oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Podzielając pogląd organu stwierdzić należy ponadto, że omawianej skargi nie można także uznać za wniesionej w imieniu mieszkańców gminy, jak chciałby tego skarżący, ponieważ zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2a u.s.g. mieszkańcy ci musieliby wyrazić na jej wniesienie pisemną zgodę. W pełni należy podzielić pogląd, że zasada autonomii woli i poszanowania podmiotowości danej jednostki wyklucza sytuację, w której mieszkaniec gminy miałby prawo działać w imieniu innych bez względu na ich wolę, tj. bez wyraźnego umocowania do działania w imieniu innych mieszkańców (stanowisko przedstawione w komentarzu do art. 101 u.s.g. autorstwa G. Jyż, Z. Płowecki, A. Szewc, SIP Lex). Wobec tego wszelkie argumenty zawarte w skardze, a odnoszące się do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesów mieszkańców gminy nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego interes, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), stwierdzić należy, że przepisy w nim zawarte to normy o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL – samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W przepisie tym, a także w art. 4 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 EKSL podkreśla się samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, ale jednocześnie w akcie tym stanowi się o tym, że podstawowe kompetencje społeczności określa się w Konstytucji i w ustawie oraz przewiduje się możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Tak więc art. 3 ust. 1 EKSL nie precyzuje żadnego konkretnego interesu prawnego, któryby naruszała zaskarżona uchwała. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego polegający na prawie do wypłaty diet wynika głównie z ustawy o samorządzie gminnym i skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała ten interes naruszała. Skoro zatem skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie, a w imieniu mieszkańców nie mógł występować z powodu braku umocowania, to skargę należało oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa.

O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).