Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1248/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1,  art. 145 a  par. 1  par. 2 ,  art. 145b  par. 1 i  par. 2,  art. 146,  art. 147,  art. 148  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy

z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U.

z 2015 poz. 1659 z p.zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję SKO z dnia [...] maja 2016 roku

nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2014 roku [...].

W uzasadnieniu ww decyzji SKO przedstawiło rys historyczny gdy chodzi

o stan faktyczny i stan prawny sprawy i podniosło, że ww decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B. (dalej jako skarżąca) SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1964 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja z dnia 11 kwietnia 2014 roku została zaskarżona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA), który wyrokiem z dniu 26 maja 2015 r w sprawie pod sygn. akt I SA/Wa 2855/14 oddalił skargę. Organ wskazał dalej, że ww wyrok WSA w dalszym ciągu nie jest prawomocny, sprawa w wyniku skargi kasacyjnej oczekuje na rozstrzygnięcie NSA. W tej sytuacji SKO podniosło, że oparty o art. 145a § 1 kpa wniosek skarżącej z 22 czerwca 2015 roku o wznowienie postępowania zakończonego podlegającą kontroli sądowej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] - nie mógł być uwzględniony gdyż niedopuszczalne jest równoległe prowadzenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do jednej i tej samej decyzji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zakaz dwutorowości procedur w odniesieniu do tego samego przedmiotu jest uzasadniony 1) ochroną autorytetu orzeczeń sądowych, która w żaden sposób nie zezwala na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą przez organ administracji, 2) zakresem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu, sprawowanej przez sądy administracyjne, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i 3) skutkami orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne ( przywołał tu art. 170 ppsa). SKO przyjęło zatem, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych przed organem administracji publicznej, w tym także procedury o wznowienie postępowania administracyjnego. Kolegium przywołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. uchwałę NSA z 27 czerwca 2000r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I FSK 1470/06; wyrok NSA z 2 października 2007r., sygn. akt I FSK 974 07 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 6 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 305/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r" I SA/Bk 207/11, LEX

nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011r, II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r, I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128 oraz wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r. II OSK 50/06 LEX nr 266333) a także art. 56 ppsa, art. 170 ppsa i art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa. W tym ostatnim zakresie organ podniósł, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę na ostateczną decyzję administracyjną (w tym przypadku decyzję SKO z dnia

[...] kwietnia 2014 r.) może z urzędu uwzględnić przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, i gdy uzna to za stosowne, ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ppsa.

Skarżąca zaskarżyła ww negatywną decyzję SKO zarzucając jej naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ww decyzją, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki do wznowienia tego postępowania. Wniosła o uchylenie na podstawie art. 145a § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie SKO do wydania na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia wznawiającego postępowanie zakończone ostateczną decyzją SKO

z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję SKO z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ppsa zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że SKO wbrew obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. treści art. 149 § 3 kpa (zgodnie z którym "odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia") wydało orzeczenie w formie decyzji zamiast postanowienia. Zarzuciła także, że wystąpienie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia o tej treści. Wskazała następnie na przesłanki wznowienia postępowania o charakterze podmiotowym, tj.: 1) złożenie podania o wznowienie przez podmiot będący stroną postępowania (...), 2) posiadanie przez stronę zdolności do czynności prawnych. Następnie przywołała grupę przesłanek przedmiotowych, tj.: 1) zakończenie sprawy, w której strona żąda wznowienia, w formie decyzji administracyjnej 2) uzyskanie przez decyzję waloru rozstrzygnięcia ostatecznego; 3) wskazanie podstawy wznowienia postępowania mieszczącej się w katalogu określonym w art. 145 § 1,

art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że warunkiem formalnym wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania zawierającego żądanie tej treści, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa, art. 145a § 2 kpa). Dalej skarżąca podniosła,

że sporne postępowanie dotyczy wznowienia postępowania na szczególnej podstawie (art. 145a § 1 kpa) oraz że ta przesłanka do wznowienia postępowania

(w przeciwieństwie do wad postępowania z art. 145 § 1 kpa) powstaje zawsze już po wydaniu decyzji, a co do zasady sąd administracyjny badając jej zgodność

z prawem, ocenia jej legalność w dniu jej wydania. Zwróciła zatem uwagę, że sąd administracyjny nie mógłby przy ocenie legalności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wziąć pod uwagę wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., na który powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania. Podniosła także, że gdyby NSA prawomocnie oddalił skargę w sprawie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. to decyzja ta i tak spełniałaby przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa ale wznowienie to nie byłoby już możliwe ze względu na upływ miesięcznego terminu przewidzianego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie skarżąca przywołała m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 16 czerwca 2016 r., II SA/Go 269/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia

4 lutego 2016 r., II SA/Kr 1554/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego toczące się, a nie zakończone prawomocnie postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi formalnej przeszkody do wznowienia postępowania na podstawie

art. 145a § 1 kpa. Ostatecznie za niezrozumiałe skarżąca uznała też przywołanie przez SKO art. 170 ppsa dotyczącego mocy obowiązującej prawomocnych wyroków sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej. Po złożeniu wniosku, na wstępnym etapie, czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy zostało ono złożone przez stronę i czy wskazana w nim przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 kpa, 145b § 1 kpa a także czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 i § 2 kpa, art. 145a § 2 kpa lub 145b § 2 kpa (w zależności od zgłoszonej podstawy wznowienia). Brak spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa. Postanowienie

o odmowie wznowienia postępowania jest wydawane w przypadku niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego z powodów podmiotowych lub przedmiotowych, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Ograniczenia dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego zostały określone wprost w kpa. Chodzi o same przesłanki wznowienia postępowania

(art. 145 i 145a § 1 i 145b § 1 kpa) jak i o możliwość uchylenia ostatecznej decyzji – gdy nastąpił określony upływ czasu (art. 146 kpa) i ograniczenia podmiotowe

(147 kpa). Istotne jest przy tym, że co do zasady przyjmuje się, że gdy chodzi

o postępowanie nadzwyczajne (czy to wznowieniowe czy to nieważnościowe) to przesłanki je warunkujące winny być interpretowane ścieśniająco a nie rozszerzająco, jednak np. wskazanie wymienionej w kpa podstawy wznowienia postępowania daje gwarancję skutecznego zainicjowania ww trybu (pod warunkiem wypełnienia wszystkich pozostałych kryteriów ustawowych).

Z powyższego wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego tzw. wstępnego etapu organ administracji publicznej winien ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego. Dopiero w jego trakcie organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie

i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że de lega lata, odmowa wznowienia postępowania warunkowana kontrolą sądowoadministracyjną decyzji ostatecznej kończącej postępowanie objęte opartym o art. 145 a § 1 kpa wnioskiem

o wznowienie – nie ma podstaw prawnych. Pomijając zasadnie wyartykułowane

w skardze argumenty trzeba podkreślić, że wbrew twierdzeniom SKO, stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw wznowieniowych nie zawsze będzie prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Przyjmując, że w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej sąd ma obowiązek z urzędu uwzględnić zaistnienie przesłanki wznowieniowej organ pominął, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Nie budzi przy tym wątpliwości,

że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz

w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa następuje tylko na żądanie strony. Stanowi o tym wprost art. 147 kpa. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem

o wznowienie postępowania opartym o przesłankę określoną w art. 145 a § 1 kpa. Jak się wydaje zatem, przy kontroli legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 roku ani WSA ani NSA nie mógłby uwzględnić z urzędu (a więc bez zarzutu strony) kwestii zapadnięcia w określonym zakresie wyroku TK, a negatywne orzeczenie wydane na skutek wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie – pozbawiłoby stronę możliwości ochrony jej praw wynikających z art. 145a i n. kpa. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Dodatkowo można też zwrócić uwagę na to, że co do zasady np. inaczej niż sąd I instancji

(art. 134 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) a zatem zarzut wynikający z treści art. 145 a § 1 kpa

w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ppsa musiałby zostać wyartykułowany już (najpóźniej) w skardze kasacyjnej, a w konsekwencji orzeczenie TK, co oczywiste, musiałoby zapaść przed jej wniesieniem. W kontrolowanej sprawie przywoływany przez skarżącą wyrok TK zapadł przed wydaniem wyroku WSA a termin określony

w art. 145 a § 2 kpa upływał przed terminem przewidzianym na złożenie skargi kasacyjnej. (odnośnie do kwestii sformułowania tego rodzaju zarzutu w skardze kasacyjnej por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., I OSK 1080/14 i wyrok NSA )

Niezależnie od treści art. 183 § 1 ppsa dyskusyjna pozostaje kwestia przywoływanej już zależności art. 147 kpa w zw. z art. 145 a § 1 kpa do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. W tym zakresie orzecznictwo sądów jest rozbieżne. Jednym razem wskazuje się, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa czy w art. 145a kpa (jak w sprawie niniejszej) następuje tylko na żądanie strony (por. np. wyrok SN

z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, Nr 24, poz. 582). W tym kontekście uznaje się, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14). Innym razem w orzecznictwie podnosi się,

że w przypadkach określonych w art. 147 kpa zależnych od woli strony, to ona jest wyłącznym dysponentem prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia w skardze wniesionej do sądu administracyjnego zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej. (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10, wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. II OSK 362/11). Powyższe twierdzenie opiera się m.in. o zasadę ochrony praw nabytych. W ocenie tut. Sądu wynikająca z art. 147 kpa zasada niedopuszczalności wznowienia postępowania z urzędu ma zastosowanie także przy orzekaniu sądu. Oznacza to,

że w razie "kolizji" normy z art. 147 kpa i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ppsa – decydujące znaczenie ma wniosek (ewentualnie zarzut) strony i to zarzut zgłoszony w określonym w kpa terminie. W doktrynie zaś większość komentatorów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś (w:)

T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529), jak też inni autorzy wypowiadający się w odniesieniu do omawianego zagadnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59

i n.; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279)" wywodzi, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Pogląd ten zawiera też wyraźna linia w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. I OPS 4/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2/39), wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 807/11; wyrok z dnia 8 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1110/08; wyrok z dnia 28 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 1640/06; wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1321/05; por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II GSK 963/13). Powyższe twierdzenia dotyczą jednak "zachowania" sądu administracyjnego (WSA

w ramach art. 134 § 1 ppsa) i NSA (wyłącznie w ramach art. 183 §1 ppsa),

w przypadku zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; nie zaś orzeczenia organu administracji w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego kontrolowaną przez sąd administracyjny decyzją ostateczną. Ww tezy, jakkolwiek są przeważające

w doktrynie i orzecznictwie, nie gwarantują jednak stronie podjęcia przez sąd administracyjny z urzędu kwestii zasadności stosowania uznanego przez TK za niekonstytucyjny przepisu będącego podstawą orzekania przez organ administracji.

W niniejszej sprawie, powołując się na doktrynę i obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, organ automatycznie przyjął, że "skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego". Organ wskazał np. na publikację T. Kiełkowskiego (Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2015.07.01) czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2013 roku, sygn. akt III SA/Gd 799/12. Argumentację swoją organ wzmacniał opierając się

o treść art. 56 ppsa. Stanowi on, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

W tym zakresie organ wyjaśnił, że "ratio legis tego przepisu wskazuje na to,

iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia i wydłużenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje". Wskazywał w konsekwencji na względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochronę autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej

i sąd administracyjny. SKO przyjęło, że kwestionowana decyzja SKO z dnia

[...] kwietnia 2014 r. [...] na skutek wniesienia skargi podlega już ocenie sądu administracyjnego. Wywodziło zatem, że mimo braku wyraźnego przepisu statuującego stosowny zakaz, wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną w czasie, gdy decyzja ta jest przedmiotem kontroli sądowej jest niedopuszczalne (od momentu wniesienia na nią skargi).

Argumentacja organu nie jest pozbawiona podstaw, nie wyczerpuje jednak wszystkich możliwych do zaistnienia okoliczności. Prowadzi to do wniosku

(gdy chodzi o formułowanie zasad wspólnych w tym względzie), że nie każdy określony w art. 145 § 1 kpa przypadek dający podstawę do wznowienia postępowania sąd administracyjny będzie mógł stwierdzić z urzędu czy nawet na zarzut strony (np. z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa); choćby dlatego że ograniczony jest zakresem dopuszczalnego przed nim postępowania dowodowego (art. 106 § 3 ppsa) a także treścią art. 133 § 1 ppsa (związanie aktami sprawy). Ponadto nie może ujść

z pola widzenia, że wbrew przywołanym wyżej twierdzeniom, ustawodawca nie wyłączył dopuszczalności "wdrożenia" trybu nadzwyczajnego w stosunku do objętej kontrolą sądu decyzji ostatecznej. Wręcz przeciwnie, treść art. 56 ppsa wskazuje niewątpliwie na to, że możliwość taką ustawodawca przewidział, i na dodatek przyjął, że to sąd administracyjny (a nie organ administracji) winien w takim przypadku wstrzymać się od rozstrzygnięcia sprawy. Brzmienie art. 56 ppsa nakazuje sądowi obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowoadministarcyjnego do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego "w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania". Oznacza to, że wg ustawodawcy to rozstrzygnięcie organu administracji jest rodzajem "zagadnienia wstępnego" dla sprawy sądowoadministracyjnej a nie odwrotnie. Zmiana bądź chylenie w ww nadzwyczajnym trybie administracyjnym kontrolowanej przez sąd decyzji prowadziłaby do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego skutkującej jego umorzeniem. Przepis zawarty w art. 56 ppsa wprowadza jednak pewną cezurę czasową. Obowiązek zawieszenia postępowania sądowoadminsitracyjnego powstaje bowiem wyłącznie w przypadku gdy postępowanie nadzwyczajne w stosunku do kontrolowanej przez sąd decyzji zostało wszczęte (zainicjowane) przed wniesieniem skargi. Z normy tej nie wynika jednak ani pośrednio ani tym bardziej wprost, że wdrożenie trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji ostatecznej nie jest możliwe po wniesieniu skargi do sądu; tak samo jak żaden przepis prawa nie ogranicza dopuszczalności zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej po prawomocnym dokonaniu jej kontroli przez sąd administracyjny. Na problem ten zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. (LEX nr 2077567) podnosząc, że prawo nie zakazuje prowadzenia postępowania wznowieniowego wszczętego po złożeniu skargi do sądu. Sąd ten zaznaczył,

że art. 56 ppsa stanowi o takiej sytuacji, w której skarga zostaje złożona już po wszczęciu postępowania wznowieniowego i odwołując się do ww przepisu podniósł, że wówczas postępowanie sądowoadministracyjne podlega zawieszeniu. Jak przy tym wskazał, z treści art. 56 ppsa nie wynika jednak reguła odwrotna, a więc zakazująca wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdy złożono skargę.

Dalej konstatując należy przyjąć, że poza przesłankami podmiotowymi

i przedmiotowymi a także ściśle określonym terminem (art. 148 kpa i np. art. 145a

§ 2 kpa, 145 b § 2 kpa) przepisy prawa w żadnej mierze nie ograniczają czasu,

w jakim można wystąpić o wznowienie postępowania (kwestia wzniesienia skargi do sądu administracyjnego czy też rozpoznanie jej przez tenże sąd – ma tu znaczenie irrelewantne). Ustawodawca określił normatywnie jedynie termin umożliwiający zmianę decyzji kwestionowanej w toku wznowionego postępowania (art. 146 kpa) ale nie można utożsamiać tego z niedopuszczalnością wznowienia postępowania,

o jakiej mowa w art. 149 § 3 kpa.

Nie wydają się trafne także kolejne argumenty SKO. Za niedopuszczalnością zainicjowania trybu nadzwyczajnego jego zdaniem przemawia także brzmienie

art. 170 ppsa. Przepis ten stanowi, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe,

a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Uzasadniając niedopuszczalność wznowienia postępowania organ argumentował, że sformułowany w art. 170 ppsa pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego (także z urzędu) gdyż w jego wyniku nie mogłaby zapaść inna decyzja niż orzeczenie sądu rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne,

s. 214).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela ww poglądu. Inna decyzja niż decyzja pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny istotnie nie mogłaby zapaść ale tylko wówczas gdyby nie doszło do zmiany podstaw faktycznych

i podstaw prawnych jej wydania. Tymczasem, co do zasady, uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas gdy wyjdą na jaw (generalnie rzecz ujmując) "nowe okoliczności" nie znane orzekającemu pierwotnie organowi administracji jak i sądowi (np. w przypadku

z art. 145a § 1 kpa czy art. 145 § 1 pkt. 1, 2, 5, 8 kpa). Argumentacja oparta o treść art. 170 ppsa jest zatem nie do pogodzenia z ideą przyświecającą ustawodawcy formułującemu normatywne podstawy nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w postaci wznowienia postępowania. Inna decyzja niż ta pozytywnie zweryfikowana przez sąd istotnie nie mogłaby zapaść, lecz

(jak wskazano) wyłącznie w sytuacji gdy nie dojdzie do zmiany stanu faktycznego bądź stanu prawnego sprawy.

Trzeba dodatkowo podkreślić, że przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania nie mają jednorodnego charakteru. Pojedyncze podstawy wznowienia mogą zaistnieć nie tylko po złożeniu skargi, ale także po prawomocnym wyroku sądu, a więc wówczas, gdy decyzja uzyskuje przymiot prawomocności w rozumieniu prawa administracyjnego. Wykluczenie w takich przypadkach możliwości wznowienia postępowania, a do tego sprowadza się zaskarżone rozstrzygnięcie SKO, stanowiłoby o ewidentnym naruszeniu praw strony do ochrony przysługującej jej ochrony. W tym kontekście nawet zapadły uprzednio wyrok sądu administracyjnego odnośnie do zgodności z prawem ocenianej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym decyzji nie może być przeszkodą eliminującą prawo do żądania wznowienia postępowania, o ile tylko ujawniły się okoliczności uzasadniające wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania. Stąd też uzasadnieniem dla odmowy wznowienia postępowania nie może być ani już zapadły ani też przyszły wyrok sądu, albowiem będzie on odnosił się (i wiązał w trybie

art. 170 ppsa) wyłącznie w zakresie tego, co było jego przedmiotem czyli przedmiotem orzekania przez sąd. Wystąpienie przesłanek wznowieniowych

i dopuszczenie do kontroli ocenionej uprzednio przez sąd decyzji administracyjnej nie może być uznane za naruszające art. 170 ppsa.

A zatem prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w art. 145 kpa czy 145a kpa, formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje. Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają kwestii, czy w toku postępowania sądowoadministracyjnego (toczącego się w przed sądem pierwszej, bądź drugiej instancji, jak w tej sprawie) możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Brak w przepisach ppsa czy kpa unormowania "symetrycznego" w stosunku do art. 56 ppsa może świadczyć jedynie o tym, że ustawodawca nie przewidział ani obligatoryjnego zawieszenia postępowania sądowoadmisitracyjnego w razie złożenia wniosku o wznowienie po skierowaniu sprawy do sądu. Ów brak nie uzasadnia też tezy, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu jest niedopuszczalne. (wyrok NSA II OSK 1087/15 z 18 maja 2016r., wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r.

w sprawie II GSK 2278/16, LEX nr 2051379, por. też wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13 i I GSK 524/13; 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1315/14, por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie, wyrok NSA w sprawie

I GSK 1347/14 z dnia 21 stycznia 2016 r., LEX nr 2032560, wyrok WSA w sprawie, wyrok NSA z 15 grudnia 2015. II GSK 602/14). Osobną kwestią (także dyskusyjną) pozostaje zasadność zawieszenia tak wznowionego postępowania do czasu rozstrzygnięcia o zgodności z prawem pierwotnej decyzji przez sąd. Powyższe wykracza jednak poza ramy niniejszego postępowania.

De lege lata, nie ma zatem racji SKO twierdząc, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego uniemożliwia wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją ostateczną. Do takiego twierdzenia nie ma podstaw,

w szczególności w świetle brzmienia art. 56 ppsa a także art. 147 kpa (gdy chodzi

o podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145a § 1 kpa). Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa wobec błędnie zastosowanego art. 149 § 3 kpa. Jak zresztą słusznie podniesiono

w skardze, stanowi on, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia a nie decyzji, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Powyższe nie miało jednak znaczenia dla wyniku sprawy, orzeczenie SKO podlegało bowiem uchyleniu niezależnie od formy, w jakiej zostało podjęte, z uwagi na jego merytoryczną wadliwość. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do wznowienia postępowania w formie postanowienia, o ile nie stwierdzi ściśle określonych w kpa negatywnych przesłanek zastosowania ww nadzwyczajnego trybu postępowania.

Na tym etapie sprawy, co oczywiste, Sąd nie odnosi się do meritum sprawy ani do zasadności przywołanej przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania, gdyż jak dotychczas SKO kwestii tej nie brało pod uwagę. Wyłącznie procesowy charakter kontrolowanej sprawy skutkował zaniechaniem przez Sąd relacjonowania całokształtu okoliczności sprawy administracyjnej w tym w szczególności stanu faktycznego i stanu prawnego leżącego u podstaw decyzji z dnia 11 kwietnia

2014 roku nr KOC/7169/Go/13.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa

i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).