Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 22
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 i art. 7, art. 162 § 1 pkt 1, § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 753/10 w sprawie ze skargi A.W.-B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.W.-B. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 753/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A.W. – B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia stosując przepis art. 104 i art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej jako "u.s.p.") odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i C.W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. we Wrocławiu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że podaniem wniesionym w dniu 21 maja 2010 r. A.W.-B. zwróciła się o stwierdzenie – na podstawie art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. – wygaśnięcia opisanej wcześniej decyzji udzielającej A. i C.W. pozwolenia na budowę, podając jednocześnie, że jest spadkobierczynią zmarłej w dniu 27 października 2008 r. A.W. i przedkładając kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt XIV Ns 724/09) stwierdzającego nabycie spadku. Prezydent Wrocławia wskazując na treść art. 162 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie tego organu decyzja wskazana we wniosku udzielająca A. i C.W. pozwolenia na budowę nie stała się bezprzedmiotowa, jest bowiem jej adresat – C.W., pozostaje ona w obrocie prawnym i na jej podstawie realizowana jest inwestycja, a żaden przepis prawa nie nakazuje w takiej sytuacji wygaszenia decyzji. Ponadto – zdaniem organu orzekającego – w interesie społecznym pozostaje budowa domu mieszkalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast okoliczności opisane przez wnioskodawczynię, dotyczące przyszłych właścicieli mieszkań nie dają podstaw do wygaszenia decyzji. Z tych względów Prezydent Wrocławia uznał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania wnioskowanej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.W.-B. zarzucając w nim niewłaściwą ocenę przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 162 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa własności wyrażonego w art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając m.in., że w dniu 31 grudnia 2009 r. C.W. złożył w Urzędzie Miejskim Wrocławia wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji przez A.W.-B. – działającą jako spadkobierczyni A. W. – toczyło się już postępowanie w tej sprawie, wszczęte na wniosek C.W. złożony w dniu 31 grudnia 2009 r., zatem prowadzone by były równolegle dwa postępowania administracyjne, mające na celu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do tego aby postępowanie zmierzające do rozpoznania dwóch wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji zakończyć dwiema odrębnymi decyzjami. Takiej możliwości – jak wskazał Wojewoda Dolnośląski – nie przewidują przepisy ustawy – kodeks postępowania administracyjnego i nie ulega wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne toczy się w jednej sprawie administracyjnej (w przypadku tej sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę), to powinna zostać wydana jedna decyzja. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że na to nie ma wpływu fakt wszczęcia postępowania na wniosek kilku osób, a oddzielne rozpatrzenie wniosków mogłoby doprowadzić do takiej sytuacji, w której druga decyzja wydana w sprawie byłaby obarczona wadą nieważności. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż w okolicznościach istniejących w sprawie należy uznać, że prowadzenie odrębnego postępowania z wniosku A.W.-B. jest bezprzedmiotowe, bowiem wniosek ten powinien być rozpatrzony łącznie z wnioskiem C. W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A.W.-B. na podstawie art. 53 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), wnosząc o uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, poprzedzającej decyzję zaskarżoną i wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę udzielonego A. i C.W. W uzasadnieniu skargi zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie prawa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, wyjaśniając jednocześnie, ze w złożonym przez siebie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę wskazywała na bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 162 § 1 k.p.a., wynikającą ze śmierci A.W. – współadresata pozwolenia na budowę, natomiast C.W. jako podstawę żądania wskazał przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i uwzględnioną w nim przerwę w budowie na okres dłuższy niż 3 lata. Skarżąca zwróciła uwagę, że w takim przypadku pozwolenie na budowę wygasa z mocy ustawy, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny. Zdaniem A.W.-B. C.W. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o takim charakterze "w celu jak najpełniejszego zabezpieczenia interesów prawnych stron postępowania administracyjnego". Skarżąca zakwestionowała również zasadność twierdzenia organu odwoławczego, że oba wnioski o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę, w odniesieniu do których prowadzone były dwa postępowania administracyjne tworzą jedną – tę samą – sprawę i należało je rozpatrywać łącznie. Ponadto A.W.-B. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez nią w odwołaniu od decyzji Prezydenta Wrocławia wydanej w tej sprawie oraz nieuprawnioną zmianę zakresu sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd – działając na wniosek B.M., E.F., M.K., R.S., G.Z., P.H. i A.K. – postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. dopuścił wnioskodawców do udziału w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej – M.W. oświadczył, że podtrzymuje skargę, natomiast obecni na rozprawie uczestnicy postępowania: B.M., R.S. i G.Z. wnieśli o umorzenie postępowania i złożyli do akt sprawy wniosek w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-informacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Sąd I instancji wskazał, iż z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Wynikające z tego przepisu (in fine) uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji skutkuje zwolnieniem organu drugiej instancji z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a jego dopuszczalność uwarunkowana jest koniecznością ujawnienia w sprawie okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Wynika to z faktu, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, zatem należy odwołać się do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., przewidującego możliwość zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość w żadnej z form akceptowanych przez doktrynę i judykaturę, zatem brak było podstaw dla zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż celem postępowania instancyjnego prowadzonego w tej sprawie była ocena zasadności wniosku złożonego w dniu 24 maja 2010 r. przez A.W.-B. o stwierdzenie – na podstawie m.in. art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. – wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i C.W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. we Wrocławiu. Sąd I instancji stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dacie wszczęcia postępowania na podstawie tego wniosku pozostawało w toku postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji Prezydenta Wrocławia, zainicjowane podaniem C.W. wniesionym w dniu 31 grudnia 2009r. Sąd I instancji wskazał, iż w uznaniu Wojewody Dolnośląskiego ta okoliczność wyłącza możliwość legalnego kontynuowania postępowania w sprawie z wniosku A. W.-B., które należało zakończyć orzeczeniem niemerytorycznym (tzn. umarzającym to postępowanie), bowiem oba wnioski tworzą w istocie jedną sprawę administracyjną, wymagającą załatwienia – w rozumieniu art. 104 k.p.a. – jednym orzeczeniem. Sąd I instancji nie podzielił poglądu prezentowanego w tej kwestii przez organ odwoławczy, zwracając uwagę, że postępowanie administracyjne dotyczy zawsze konkretnej sprawy administracyjnej. Elementami, które ją konkretyzują (indywidualizują) jest strona, czyli podmiot spełniający warunki określone w art. 28 i 29 k.p.a., przedmiot, czyli uprawnienie lub obowiązek normatywnie określone w obowiązującym przepisach prawa i organ właściwy, uprawniony do prowadzenia postępowania i orzekania w tej sprawie na podstawie przepisów ustrojowych, materialnych i formalnych. Te elementy łącznie decydują również o tożsamości spraw administracyjnych, której zaistnienie – zależnie od okoliczności faktycznych i prawnych – wywołuje różne skutki procesowe. Sąd I instancji podkreślił, iż procedura administracyjna – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy nie wyklucza możliwości wystąpienia z tym samym żądaniem kilku osób, prowadzenia w odniesieniu do nich jednego postępowania i podjęcia w tej sprawie jednego orzeczenia. Warunkiem jednak uznania, że jest to jedna sprawa administracyjna jest wskazanie jako podstawy kierowanego do organu administracji publicznej żądania tych samych okoliczności faktycznych i tej samej podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji istotne jest, że C.W. wnosząc w dniu 31 grudnia 2009 r. podanie o stwierdzenie wygaśnięcia opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta Wrocławia powołał się na przepis prawa materialnego t.j. art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, powoływanej wcześniej i przerwanie budowy na czas dłuższy niż trzy lata. Okoliczność ta znana była organowi odwoławczemu z urzędu, bowiem wcześniej tj. w dniu [...] września 2010 r. rozpatrywał zażalenie C.W. na postanowienie Prezydenta Wrocławia orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 31 grudnia 2009 r. Tak sformułowane żądanie kasacyjne wykluczyło możliwość uznania, że wnioski C.W. i A.W.-B. tworzą jedną sprawę administracyjną i w odniesieniu do nich powinno być prowadzone jedno postępowanie oraz wydana jedna decyzja. W ocenie Sądu I instancji wobec zróżnicowania przez wnioskodawców podstawy prawnej swoich żądań organ prowadzący postępowanie w każdej z tych sprawy zobligowany będzie do dokonania innych ustaleń faktycznych i do oceny innych okoliczności. Wynika to z odmienności przesłanek wygaśnięcia decyzji wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z którego wyprowadza swoje żądanie C.W. i w przepisie art. 162 § 1 i § 3 k.p.a., na który powołuje się w swoim wniosku kasacyjnym A.W.-B. Zdaniem Sądu I instancji organ właściwy może natomiast rozważyć zawieszenie postępowania w jednej ze spraw do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w drugiej sprawie, bowiem podjęte w niej orzeczenie może mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania w sprawie zawieszonej. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania, wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż uchylona decyzja organu II instancji - Wojewody

Dolnośląskiego nie narusza prawa;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1, § 2 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej i błędnym przyjęciu, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i bezpodstawnie uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, co w konsekwencji stanowiło podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 162 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i, w konsekwencji, błędne przyjęcie, że wymienione przepisy prawa stanowią podstawę odrębnych spraw administracyjnych podlegających załatwieniu w odrębnych od siebie postępowaniach.

Mając na względzie powyższe wniesiono na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż o tożsamości spraw administracyjnych przesądza, w tym przypadku, treść, a przede wszystkim, cel żądania kierowanego do właściwego organu administracji publicznej tj. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisanej treści żądanie strony obliguje właściwy organ do zbadania zaistnienia okoliczności określonych zarówno w art. 162 § 1 k.p.a. jak również w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Granicami sprawy administracyjnej, podlegającej rozpatrzeniu przez upoważniony organ, jest bowiem w tym przypadku kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ ten nie jest związany powołaną przez stronę podstawą prawną żądania. To na właściwym organie ciąży obowiązek ustalenia właściwych przepisów prawa stanowiących normatywną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia danej kategorii decyzji administracyjnej, a następnie ustalenie zaistnienia okoliczności przewidzianych w tych przepisach, skutkujących stwierdzeniem bądź odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W ocenie organu w omawianym przypadku granice sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wyznaczają łącznie przepisy art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż według art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a., właściwy organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. W ocenie organu zgodzić się należy z poglądem, zgodnie z którym uregulowanie to ma charakter odsyłający (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179). Bezprzedmiotowość o której mowa w powołanym przepisie prawa nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Niezbędnym, elementem jest bowiem przepis prawny nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem prawa, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a., nakazującym stwierdzenie jej wygaśnięcia jest art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. To oznacza, że skierowane do właściwego organu żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązuje ten organ również do zbadania i uwzględnienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, iż procesowym skutkiem powyższych twierdzeń powinno być zatem prowadzenie jednego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, którego celem będzie weryfikacja przesłanek określonych powołanymi przepisami prawa, a następnie podjęcie stosownej decyzji" o której mowa w art. 162 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie wbrew stanowisku Sądu I instancji zawartemu w zaskarżonym wyroku, przedstawione okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylenie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Bowiem sprawa wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jak i postępowanie administracyjne w tej sprawie nie ma i nie może mieć charakteru "podzielnego". To oznacza, że jednoczesne prowadzenie odrębnych postępowań w tym przedmiocie w stosunku do tej samej decyzji z uwagi na odmienne okoliczności faktyczne czy przesłanki stanowiące ewentualną podstawę jej wygaśnięcia, nie znajduje uzasadnienia. Obydwa wnioski dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jako stanowiące w myśl art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. jedną sprawę administracyjną powinny być rozpatrzone w jednym postępowaniu i jedną decyzją administracyjną. Skoro organ pierwszej instancji - Prezydent Wrocławia wszczął drugie, odrębne postępowanie w tej samej sprawie administracyjnej i wydał rozstrzygnięcie co do istoty tej sprawy zamiast je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego było w tych okolicznościach wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w zasadzie sprowadzają się do rozstrzygnięcia następujących kwestii: prawidłowej wykładni art. 162 k.p.a. i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wadliwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzji organów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie występuje wzajemne powiązanie zarzutów z obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż prawidłowa wykładnia odpowiednich przepisów prawa materialnego ma zasadnicze znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonym wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty sprawy, która w niniejszej sprawie dotyczy przeprowadzenia wykładni art. 162 k.p.a. w powiązaniu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż ten drugi przepis jest na tyle jasny i samodzielnie nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostały złożone dwa wnioski o wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. We wcześniejszym wniosku jako przesłankę wygaśnięcia decyzji wskazano art. 37 ust. 1, a w drugim art. 162 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, iż obydwa wnioski powinny zostać rozpoznane w jednym postępowaniu, gdyż występuje ten sam przedmiot sprawy (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji) i ta sama podstawa materialnoprawna, ponieważ art. 162 § 1 pkt 1 (...stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa....) zawiera w sobie przesłankę wygaśnięcia decyzji określoną w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie może być więc wątpliwości, iż powinno być prowadzone jedno postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji w którym powinni brać udział obydwoje wnioskodawcy. Należy także wskazać na zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania administracyjnego, które wymagają wydania jednej decyzji w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest bowiem tożsama sprawa administracyjna pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ma wpływ na sytuacje wnioskodawców lub ich spadkobierców. Przyjęcie koncepcji jaką przedstawił Sąd I instancji byłoby wbrew w/w zasadom postępowania administracyjnego. Organ administracyjny prowadzący sprawę w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie przesłanki o których mowa w art. 162 k.p.a., bez względu czy były zgłoszone przez stronę postępowania czy też nie, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. Rację ma za tym skarżący kasacyjnie, iż skierowane do właściwego organu żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązuje ten organ również do zbadania i uwzględnienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w sprawie wygaśnięcia decyzji jest wbrew zasadom praworządności i ekonomiki procesowej.

Naczelny Sad Administracyjny nie podziela z powyższych względów stanowiska Sądu I instancji i uznając, że istotą przedmiotowej sprawy jest naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.