Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1363/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego L. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając m.in. na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późno zm.) po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2015 r. odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. z/s w P. , utrzymało w mocy decyzję administracyjną znak: [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną z up. Wójta Gminy S., którą odmówiono ustalenia warunkach zabudowy dla. inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MWp, obejmującej: panele fotowoltaiczne, stację transformatorową kontenerową, drogę dojazdową tymczasową i stałą, ogrodzenie i inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją farmy fotowoltaicznej, na działkach nr geod. [...], położonych we wsi N., gmina S. w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1.

W decyzji tej organ I instancji uznał, że dla w/w inwestycji nie stosuje sie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015r. poz. 199) tj. zasady dobrego sąsiedztwa i odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla dz. nr [...]

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odmiennie niż organ I instancji uznał, że inwestycji polegającej na budowie instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego (wraz z towarzyszącą infrastrukturą), nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej. Powyższe wynika zaś z § 3 pkt 52 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunasty rozporządzenia rady Ministrów z dnia 25.06.2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817). Tym samym zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p."

Powyższe rozważania wskazują, że w przedmiotowej sprawie w celu prawidłowego rozpoznania sprawy organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy przekazanych Kolegium znajdują się wymagane przepisami prawa załączniki do decyzji, z których wynika, iż na działkach objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 - 5 ustawy, brak jest zabudowy. Grunty orne i pastwiska użytkowane są rolniczo. Leśne wykorzystywane zgodnie z zasadami gospodarki leśnej. Planowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 września 2014 r., II SA/Wr 411/14, LEX nr 1510525 Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadująca zabudową. .Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

W realiach sprawy rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. inwestycja ma objąć budowę elektrowni słonecznej (fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego), a więc przedmiot inwestycji świadczy o zamiarze podjęcia działalności gospodarczej (produkcyjnej) nie związanej w żaden sposób z produkcją rolną, co sprawia, że brak jest spełnienia w tej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia w sprawie chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy .

W świetle powyższego Kolegium uznało, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, co sprawia, że decyzja organu odwoławczego została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że wymienione przez Skarżącego przepisy ustaw nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest obowiązany do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane (taki obowiązek spoczywa na organie wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającym projekt budowlany).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Spółka [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w P., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie· przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego strony oraz naruszenie przepisów:

- art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,

- art. 11 k. p.a. i art. 107 § 3 k. p.a,

- 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),

- art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późno zm.),

- art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.),

- art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.),

oraz

- naruszenie fundamentalnego prawa własności, nie stosowanie prounijnej wykładni prawa,

- działanie na szkodę: celu publicznego, Skarbu Państwa, braku dążności do- realizacji międzynarodowych zobowiązań Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie Odnawialnych Źródeł Energii.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ I instancji, błędnie uznał iż brak dostępu do dróg publicznych, a planowane drogi dojazdowe usytuowane są na gruntach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, oraz że teren inwestycji (w części planowanej na drogi dojazdowe stanowiące jedyny dostęp do drogi wewnętrznej nr geod. dz. [...], połączonej z drogą publiczną) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie został spełniony warunek określony a art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja organu II instancji, jest również wadliwa z uwagi na to, że prezentuje błędne (odmienne od organu I instancji) stanowisko, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca uważa, że należy stwierdzić, iż obydwie decyzje (organów I i II instancji) zostały wydane z naruszeniem: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że naziemny system fotowoltaiczny nie mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a., poprzez zinterpretowanie naziemnego systemu fotowoltaicznego na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organ zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, w szczególności nie wyjaśnienie na czym polega, zdaniem organu, niezgodność funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy planowanej inwestycji z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania istniejących zabudowań.

Ponadto skarżąca spółka za nietrafne uznała wskazanie przez organ II instancji, że planowana, inwestycja, nie spełnia wymagań zasady dobrego sąsiedztwa. W zaskarżonej decyzji przyjęte zostały w tym zakresie ustalenia organu I instancji, że w granicach obszaru analizowanego występują jedynie nieruchomości rolnicze i leśne, brak zabudowy, teren jest nieuzbrojony. Organ II instancji nie wyjaśnił jednak na czym polegać miałaby niezgodność funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenów w analizowanym obszarze, a także nie dokonał szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia swojego stanowiska odnoszącego się do sprzeczności projektowanej inwestycji z aktualną funkcją terenu na którym planowana jest inwestycja. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji pomimo częściowego błędnego uzasadnienia wydał decyzje zgodnie z prawem. Nie wyjaśnił również dlaczego nie można istniejącego, głównie rolniczego, terenu pogodzić z planowaną inwestycją a takie rozstrzygnięcie powinno być racjonalnie wywiedzione w uzasadnieniu do decyzji] Skarżąca spółka wskazuje, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jest przede wszystkim utrzymanie ładu przestrzennego, w związku z czym, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Panele fotowoltaiczne są zdecydowania niższe od otaczających działkę ogrodzeń, a także rosnących na sąsiednich polach zbóż. Zdaniem spółki, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie skarżącej spółki nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego i możliwości wytyczenia drogi tymczasowej tylko dlatego, że plan nie jest obecnie uchwalony. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (a tak byłoby, gdyby w myśl zasady dobrego sąsiedztwa egzekwować np. konieczność sytuowania kolejnych oczyszczalni ścieków czy stacji poboru wody wyłącznie w sąsiedztwie stacji dotychczas istniejących). W przypadku elektrociepłowni na biogaz sytuacja jest identyczna. Z uwagi na zakres oddziaływania i specyfikę takiej inwestycji trudno byłoby określić, jeśli w ogóle jest to możliwe, na czym miałoby polegać w tym przypadku istnienie "dobrego sąsiedztwa", a więc z jaką zabudową takie zamierzenie nie koliduje.

Skarżąca podkreśliła także, że w jej ocenie planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego, oraz wskazał że idealnie wpisuje się ona w politykę energetyczną Rzeczpospolitej Polskiej i Unii Europejskiej, a jej blokowanie naraża Skarb Państwa na wypłatę olbrzymich odszkodowań i kar za nie dopełnienie norm, dyrektyw i pakietów podpisanych z UE w ramach ograniczenia emisji CO2 ora osiągnięcia ORAZ 20 % udziału w bilansie energetycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wbrew zarzutom skargi Sąd w składzie orzekającym podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w zakresie uznania, że inwestycji polegającej na budowie instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego (wraz z towarzyszącą infrastrukturą), nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej. Powyższe wynika zaś z § 3 pkt 52 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunasty rozporządzenia rady Ministrów z dnia 25.06.2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817). Tym samym zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p." por. wyrok " Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Bk 1097/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Po 698/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r., II SA/Po 298/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., II SA/Wr 411/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 587/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13.

Słusznie zatem w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ I instancji uznało, że w przedmiotowej sprawie w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej otrzymał delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 1. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków" o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji w ocenie Kolegium w aktach sprawy znajdują się wymagane przepisami prawa załączniki do decyzji, z których wynika, iż na działkach objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, brak jest zabudowy. Grunty orne i pastwiska użytkowane są rolniczo. Leśne wykorzystywane zgodnie z zasadami gospodarki leśnej. Planowana inwestycja nie spełnia zatem w ocenie organu warunku określonego wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa).

W ocenie jednak Sądu, załącznik do decyzji organu I instancji, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne a wręcz podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a takiej nie zawierają decyzje organów obu instancji.

Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, konieczne jest zatem ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W sprawie granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym § 3 rozporządzenia. Za front działki w niniejszej sprawie należało zatem uznać odcinek oznaczony na mapie jako H-C. Natomiast, jak wynika z załączonej do akt sprawy analizy, obszar analizowany został wyznaczony przez organy bez zachowania w/w wymogu tj. trzykrotności frontu działki. Tymczasem wskazane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy.

Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. - mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.

Podkreślić bowiem należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych, tak jak i doktryna (m.in. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011) nie formułuje obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi zaś, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a nie na jego fragmencie. Powyższe potwierdzają też przepisy określające zasady wyznaczania średnich wskaźników poszczególnych parametrów nowej zabudowy, wyraźnie wskazując na średni wskaźnik "dla obszaru analizowanego" (tak w: § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 ustawy). Innymi słowy, "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy." (tak w wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13 niepubl., por. też wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09.oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż rozpoznanie istoty niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i jego oceny, a więc w konsekwencji wykładni przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów administracyjnych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Zadaniem organów będzie ustalenie prawidłowego obszaru analizowanego zgodne z wymogami rozporządzenia i dokonanie szczegółowej analizy całego obszaru. Jak również uwzględnienie, którą z mających powstać dróg wewnętrznych odbywał się będzie de facto dojazd do inwestycji w celu (w celu właściwego ustalenia, czy wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Powyższe ustalenia, niebudzące żadnych wątpliwości, mogą dopiero stanowić podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia co do dopuszczalności bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.