Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 487/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 184 w zw z art. 182 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Op 455/15 o odrzuceniu skargi J. K. w sprawie ze skargi J. K. i Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Op 455/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę J. K. uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. J.K. i Wspólnota M. w P., reprezentowani przez adwokata I. P., wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr [...]. Wnieśli o uchylenie w całości lub zmianę przedmiotowej uchwały przez:

- uchylenie § 2 pkt 1) uchwały w zakresie w jakim zmienia się na rysunku planu granice terenu B23 US, z którego wydziela się osobny teren B31aPS;

- uchylenie § 6 pkt 3 lit. b) uchwały w zakresie w jakim dodaje się pkt 92) – B31aPS – teren projektowanej działalności produkcyjnej planowanego do rozbudowy zakładu produkcyjnego P.(...).

Wezwanie powyższe zostało doręczone organowi w dniu 21 sierpnia 2015 r.

W dniu 11 września 2015 r. J.K. i Wspólnota M. w P., reprezentowani przez adwokata I. P., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagali się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Prudnika wniósł o jej odrzucenie:

- w stosunku do Wspólnoty – z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia oraz dokonania dwukrotnego wezwania do usunięcia naruszenia praw lub uprawnienia, a - w stosunku do J. K. – z powodu braku interesu skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Burmistrz zawarł też wniosek o oddalenie w całości skargi, w przypadku gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu o zaistnieniu przesłanek do odrzucenia skargi, odnosząc się merytorycznie do jej zarzutów.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Wspólnoty M. w P. z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że także skargę J. K. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zwanej dalej: u.s.g. Sąd przytoczył treść powyższych przepisów oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. i stwierdził, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie indywidualna skarga J. K. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., posiada podstawę w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dochował przesłanki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. odnoszące się do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej oraz uprzedniego wezwania organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także zachował termin do wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Sąd podniósł, że kolejną przesłanką jest wykazanie przez skarżącego swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i wykazania jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie bowiem uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Interes prawny skarżącego musi zostać naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny.

Sąd zaznaczył, że skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to ma charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały.

Zdaniem Sądu, na ocenę występowania interesu prawnego skarżącego, który kwestionuje uchwałę trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ma wpływ okoliczność posiadania przez skarżącego statusu właściciela lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną własność, tj. mieszkańca wspólnoty. Interes prawny skarżącego w tej sprawie nie może zatem być rozważany z pominięciem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, ze zm.), dalej u.w.l.

Wskazana ustawa określa m.in. prawa i obowiązki właścicieli lokali wyodrębnionych, jak i zarząd nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 6 u.w.l. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota, mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków, ma także zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym na prawach strony. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 u.w.l.). Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego, czyli wszystkich właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady legitymację procesową ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny. Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub ust. 3 u.w.l.

Sąd podkreślił, że legitymacja skargowa w przypadku postępowania wszczętego na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g., opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ocena, czy miejscowy plan narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga w każdej sprawie rozważenia skutków uchwalenia planu miejscowego, w szczególności w jaki sposób plan oddziałuje na sytuację prawną skarżącego podmiotu, przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. O tym, czy plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał swojego własnego, indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały. Skarżący kwestionuje zmiany planu zagospodarowania dotyczące granic terenu B23 US, z którego wydziela się osobny teren B31aPs oraz w zakresie, w jakim dodaje się punktem 92 – B31aPS – teren projektowanej działalności produkcyjnej planowanego do rozbudowy zakładu produkcyjnego Pionier. Skarżący wskazuje, że realizacja tych ustaleń spowoduje negatywne skutki dla niego i mieszkańców Wspólnoty M. w P., bowiem zamieni opisywane tereny z terenów rekreacji, sportu i turystyki, a z których to terenów dotychczas mieszkańcy Wspólnoty korzystali (czyli także skarżący), na tereny przemysłowe, a więc uciążliwe dla mieszkańców. Te okoliczności podnoszone w skardze, mające służyć wykazaniu interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu, jak: łamanie przez Radę Miejską w P. ładu układu architektonicznego miasta, pozbawianie koncepcji planistycznej omawianego obszaru jakiejkolwiek logiki i ładu przestrzennego, pozbawianie funkcjonalności i niedostosowanie tego terenu do otoczenia – w świetle powyższych wywodów dotyczących legitymacji skargowej - nie odnoszą się do indywidualnego interesu skarżącego jako właściciela lokalu mieszkalnego. Natomiast kolejne okoliczności podnoszone w skardze, takie jak: fakt dopuszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nadmiernego zbliżenia projektowanej inwestycji (rozbudowy zakładu produkcyjnego) do granicy z budynkami Wspólnoty Mieszkaniowej, a także inne uciążliwości z tą inwestycją związane (hałas, wzmożony ruch pojazdów, niszczenie terenów zielonych), w istocie dotyczą spodziewanego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wspólną (działkę gruntu i budynek) członków Wspólnoty M. w P., względnie dotykać będą jednolicie wszystkich tych członków. Zdaniem Sądu, za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny nie mogą być uznane argumenty o wpływie inwestycji na nieruchomość wspólną, jaką w myśl art. 3 ust. 2 u.w.l. stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Sąd stwierdził, że skarżący w treści skargi nie przedstawia argumentów, które wskazywałyby, że postanowienia zaskarżonego planu, w związku z przewidywanymi negatywnymi skutkami ich realizacji, w sposób szczególny i wyłączny dotykać będą jego indywidualnej sfery prawnej. Przeciwnie, z treści skargi i wezwania do usunięcia naruszenia spowodowanego podjętą uchwałą wynika, że uciążliwości te dotyczą także pozostałych członków Wspólnoty M. w P.

Sąd zaznaczył, że brak jest także podstaw do przyznania skarżącemu, jako członkowi wspólnoty mieszkaniowej, indywidualnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy potrzebnej ochrony jego praw nie zapewnia mu wspólnota (zarząd wspólnoty). Taki przypadek nie zaistniał w niniejszej sprawie, skoro skarga została wniesiona zarówno przez skarżącego jak i Wspólnotę M. w P. Wynika z tego jednoznacznie, że członkowie Wspólnoty także nie wyrażają zgody na rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale. Przy czym Sąd nie dokonał oceny, czy przywołane w skardze okoliczności przemawiają za uznaniem, że na skutek uchwalenia planu został naruszony interes prawny Wspólnoty M. w P., gdyż skarga Wspólnoty została odrzucona w dniu 1 grudnia 2015 r. z powodu uchybienia przez tę Wspólnotę terminu do wniesienia skargi. Skoro nie została skutecznie wniesiona skarga przez Wspólnotę, to Sąd nie badał okoliczności naruszenia interesu prawnego tej Wspólnoty. Tym samym musiał poprzestać na stwierdzeniu, że okoliczności przedstawione w skardze nie wystarczają do uznania naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, odrębnego od interesu Wspólnoty.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia J. K., reprezentowany przez adw. I. P., zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego;

2) art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne ograniczenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący J. K. wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego,

- względnie, jeśli Sąd uzna dopuszczalność alternatywnego wniosku, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi - poprzez uwzględnię jej wniosków;

2) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. - jednocześnie zrzekając się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano art. 166 ust. 1 Konstytucji RP i wskazano, że każdy członek wspólnoty samorządowej ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można się spodziewać w miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny i tylko wówczas, gdy nie można znaleźć innego rozwiązania. Władztwo planistyczne gminy nie może zostać nadużyte, gdyż konieczne jest uwzględnienie w palowaniu i zagospodarowaniu prawa własności – art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu.

Podniesiono, że interes prawny skarżącego (mieszkańca nieruchomości lokalowej umiejscowionej na działce sąsiadującej z działką, co do której wprowadzono zmiany) został naruszony zaskarżoną uchwałą, albowiem wprowadzenie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w zakresie objętym niniejszym wnioskiem spowoduje istotną uciążliwość dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zmiany z terenów rekreacyjnych na teren przemysłowy. Art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraża dyrektywę stwierdzającą, iż "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Skarżący podkreślił, że wprowadzone w planie miejscowym zmiany odbyły się nadmiernym i nieuzasadnionym kosztem prawa własności skarżącego, albowiem wpływają one na cenę nieruchomości skarżącego oraz wywołują uciążliwości związane z korzystaniem nieruchomości po zmianach. Zgodnie z wprowadzonymi w planie miejscowym zmianami, miejsce dotychczasowych terenów rekreacyjnych ma zostać zastąpione rozbudowanym zakładem produkcyjnym, który generuje hałas i nieprzyjemny zapach. Zatem ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Skarżący podkreślił, że interes prawny wywodzi m.in. z treści przepisów art. 140 oraz 144 k.c. Wszak immisje, o których mowa w dyspozycji art. 144 k.c. zwane również zakłóceniami, oznaczają skutki korzystania z nieruchomości (tzw. nieruchomości wyjściowej) polegające na oddziaływaniach na okoliczne nieruchomości. Zasięg oddziaływań może wykraczać poza krąg nieruchomości bezpośrednio graniczących (tzn. sąsiadujących) i dlatego art. 144 k.c. posługuje się szerszym pojęciem nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się, że odległość pomiędzy nieruchomością wyjściową a nieruchomością dotkniętą skutkami immisji nie ma znaczenia, byleby istniał związek przyczynowy pomiędzy emisją zakłóceń wychodzących z jednej nieruchomości oraz skutkami tej emisji odczuwanymi na innej nieruchomości. Immisje mogą zatem dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalone od źródła oddziaływań. Źródłem immisji jest korzystanie z prawa własności nieruchomości, a ściślej - realizowanie atrybutu korzystania z niej. Oznacza to, że skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - dalej zwanej "u.s.g."

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 u.s.g., był już przedmiotem oceny Trybunału. A mianowicie, w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), Trybunał stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne ( por. OTK-A 2008/7/121).

A zatem, tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

W niniejszej sprawie skarżący J. K. w skardze do Sądu pierwszej instancji swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wywodzi z faktu, iż jest mieszkańcem Wspólnoty M. w P. Także w skardze kasacyjnej podnosi się, że zaskarżoną uchwałą "został naruszony interes prawny skarżącego (mieszkańca nieruchomości lokalowej umiejscowionej na działce sąsiadującej z działką, co do której wprowadzono zmiany), albowiem wprowadzenie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w zakresie objętym niniejszym wnioskiem spowoduje istotną uciążliwość dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zmiany z terenów rekreacyjnych na teren przemysłowy".

Skarżący J. K., zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji i uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze kasacyjnej, nie wskazuje na naruszenie swojego własnego interesu prawnego przez przedmiotową uchwałę, co uzasadniałoby posiadanie przez J. K. legitymacji skargowej we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazywane przez skarżącego okoliczności: istotna uciążliwość dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zmiany z terenów rekreacyjnych na teren przemysłowy, wpływ wprowadzonych zmian w planie miejscowym na cenę nieruchomości, zastąpienie miejsca dotychczasowych terenów rekreacyjnych – z których korzystali mieszkańcy Wspólnoty M. rozbudowanym zakładem produkcyjnym generującym hałas i nieprzyjemny zapach, nie pozwala przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza własny interes prawny skarżącego. J. K. przysługuje prawo własności do lokalu nr 8 w budynku Wspólnoty M. w P. przy ul. P.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że to wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1892) stanowi, iż wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. W świetle art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym na prawach strony. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ustawy o własności lokali). W pewnych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał ani w wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze, a także w skardze kasacyjnej, w jaki sposób zmiana planu miejscowego wpłynie na sposób wykonywania jego prawa do własności lokalu nr 8.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie świadczą o naruszeniu jego indywidualnego interesu prawnego, lecz dotyczą skutków zmiany terenów rekreacyjnych na teren przemysłowy, skutków negatywnego oddziaływania rozbudowy istniejącego zakładu produkcyjnego "P." na nieruchomość wspólną przy ul. P. i wiążą się z naruszeniem interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. nie mogą bowiem zostać uznane argumenty o wpływie inwestycji na nieruchomość wspólną, w szczególności wiążące się z hałasem i nieprzyjemnym zapachem oraz "pozbawieniem" z możliwości korzystania przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej z terenów rekreacyjnych, które plan miejscowy przeznacza na rozbudowę zakładu produkcyjnego "P.". W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali.

Skargę w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes prawny, znajdujący ochronę w obiektywnym porządku prawnym, został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. Jednak w niniejszej sprawie J. K. nie wskazał jednak, że zmiana planu miejscowego wpłynie na sposób wykonywania jego prawa do własności lokalu nr 8 i nie wskazał także, w jaki konkretny sposób przyjęta w planie miejscowym możliwość rozbudowy zakładu produkcyjnego "P." może spowodować utrudnienia w korzystaniu z lokalu należącego do skarżącego. Tymczasem, jak już wyżej podkreślono - interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g. powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne ograniczenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego. J. K. – o czym już wyżej była mowa – nie wskazał, że zaskarżona uchwała spowoduje istotne ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności i nie skonkretyzował jakie to są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie prawa własności skarżącego.

Wobec powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji, że J. K. nie wykazał naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi wiąże z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą organu gminy, co oznacza konieczność wykazania przez skarżącego określonego interesu prawnego, którego dotyka uchwała i wykazania, że interes ten został naruszony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.