Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 740/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art.145 par.3 ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 i nast
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K., K. C. i Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Odrębnymi decyzjami z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. ustalił opłatę adiacenką w wysokości 498,39 zł dla K. i Z. C. współwłaścicieli udziału wynoszącego ½ części w prawie własności oraz dla M. K. właścicielki udziału ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], obejmującej działkę nr 1 o powierzchni 447m². W wyniku wniesionych odwołań, rozpatrujące je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło wymienione powyżej decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że nieprawidłowo ustalono daty istotne dla wyceny a także wątpliwość budzi opis cen rynkowych nieruchomości. Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość jest współwłasnością trzech osób fizycznych.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzjami z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Z., zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. ustalił dla K. i Z. C. współwłaścicieli udziału wynoszącego ½ części w prawie własności oraz dla M. K. właścicielki udziału ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], obejmującej działkę nr 1 o powierzchni 447m², opłatę adiacencką w kwocie po 498,38 zł w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, następnie stwierdził, że budowa kanalizacji sanitarnej sfinansowana została ze środków pochodzących z dofinansowania z "A", udziału własnego "B" Sp. z o.o. oraz udziału własnego Miasta Z. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do tejże sieci nastąpiło w dniu [...] r., tj. w dniu oddania działki do użytkowania zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej na poziomie 25 % różnicy wartości różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ustalona przez Radę Miejską w Z. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r.

W ponownym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy dokonała w dniu [...] r. uzupełnienia i poprawy operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, jak i po ich wybudowaniu (pierwszy operat z dnia [...] r.) W poprawionym operacie rzeczoznawca uwzględniła wszystkie okoliczności wskazane przez organ odwoławczy, prawidłowo ustaliła daty istotne dla wykonania przedmiotowej wyceny przyjmując stan nieruchomości przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej na dzień poprzedzający oddanie do użytkowania kanalizacji sanitarnej - tj. dzień [...] r., natomiast stan nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń - na dzień oddania do użytkowania nowych urządzeń - tj. dzień [...] r.

Zgodnie z przygotowaną w sprawie wyceną rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 3.987,00 zł., co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej, dało wysokość opłaty w kwocie 996,75zł, która dla udziału wynoszącego ½ części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości dla K. i Z. C. stanowi kwotę 498,38 zł i dla udziału wynoszącego ½ części w prawie własności dla M.K. także kwotę 498,38 zł .

Zdaniem organu, operat szacunkowy stanowiący podstawę powyższego wyliczenia, posiada pełną wartość dowodową, bowiem spełnia wszelkie wymogi formalne i został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Przy ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca oparła się na kryteriach z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biorąc pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Przyjmując do porównań nieruchomości podobne do wycenianej, różnice korygowano przy pomocy współczynników korygujących dotyczących przyjętych cech, w tym uzbrojenia.

Z opinii wynika, że nieliczne transakcje o powierzchni poniżej 600m² są transakcjami dotyczącymi działek przeznczonych na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej lub są to nieruchomości drogowe. Zasadnym zatem było przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o powierzchni od 600 m² do 985 m², podczas gdy powierzchnia wycenianej działki to 447m².

Zdaniem organu strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i nie wniosła żadnych uwag.

W dwóch odrębnych odwołaniach K. i Z. C. oraz M. K. domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślili, że przesłankę odwołania stanowi zastosowanie dla potrzeb naliczenia opłaty adaicenckiej operatu szacunkowego obarczonego błędami, mającymi istotny wpływ na jej ustalenie.

Zarzucono, że biegła nie aktualizowała cen transakcyjnych opierając się na trendzie czasowym. Nie dokonano korekty ceny ze względu na rosnący trend czasowy.

Błędnie - niezgodnie z przyjętymi kryteriami - oceniono lokalizację przedmiotowej działki oraz warunki dojazdu do nieruchomości. Na zawyżenie oceny wartości nieruchomości ma wpływ dobór nieruchomości do porównania, a nadto w przypadku przedmiotowego osiedla zawyżony został atrybut jakim jest uzbrojenie

W ocenie odwołujących nie uwzględniono w uzbrojeniu nieruchomości dwóch sieci teleinformatycznych, przez co zaniżono ocenę dla uzbrojenia nieruchomości przez wykonaniem kanalizacji.

Zarzucili też, iż nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonując wybiórczej i niedokładnej oceny operatu szacunkowego. Wskazali na zły dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Dodali, że operat szacunkowy obarczony jest licznymi błędami, które dokładnie wyliczono i opisano, a tym samym brak było przesłanek do wydania decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tzn.

1. w dniu, w którym doszło do stworzenia warunków do podłączenia obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - tj. uchwała nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Z. w wysokości 25%.

2. doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, - tj. organ wskazał datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenia wymienionej wyżej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, czyli dzień [...] r. - data przyjęcia bez zastrzeżeń zgłoszenia zakończenia budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.;

3. wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją stworzenia wymienionych wyżej warunków, co wykazał przygotowany w sprawie operat szacunkowy.

Kolegium stwierdziło, że dwie z wymienionych przesłanek zostały w sprawie spełnione. Dowodem potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, iż nie zawiera ono uzasadnionych podstaw.

Dokonując oceny operatu szacunkowego w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] r., a nie operat z dnia [...] r. Operat ten podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie jak każdy inny dowód w sprawie. Jako dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy związaną z techniką wyceny, ocena organu sprowadza się do kwestii formalnych, a także do zbadania czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia, czy jest on przejrzysty, oraz czy daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyzje rzeczoznawca. Również rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości do porównań. Jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania majątkowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania jego prawidłowości w myśl art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie badana była wartość nieruchomości wycenianej przed dniem wybudowania kanalizacji sanitarnej oraz wartość tej samej nieruchomości po jej wybudowaniu. Wycenę wykonano posługując się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu do wyceny przyjęto, zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Na stronie 14 operatu znajduje się też wykaz transakcji wziętych do porównań, które zdaniem Kolegium spełniają warunek podobieństwa z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut błędnego określenia lokalizacji wycenianej nieruchomości - przyjęcie w operacie określenia dzielnicy o przeciętnej atrakcyjności, przedmieściu, strefie zurbanizowanej jest w pełni zasadne. Lokalizację nieruchomości opisano na stronie 6 operatu, uwzględniając przy tym złe warunki dojazdu.

Zarzut dotyczący błędnego ustalenia w zakresie "uzbrojenia" terenu Kolegium także uznało za nieuzasadniony. Pojęcie uzbrojenia terenu nie jest zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w cytowanym powyżej rozporządzeniu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" przez które rozumie się: przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. W ocenie odwołujących się rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła istnienia sieci telekomunikacyjnej oraz drogi, zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy, co wpłynęło na wyliczenie wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium zarzut ten nie jest również uzasadniony. Wartość nieruchomości uzależniona jest od ilości sieci uzbrojenia, przy czym sieć telefoniczna nie jest w potocznym rozumieniu tego pojęcia uznawana za "uzbrojenie terenu". Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących braku spełnienia standardów drogi publicznej przez drogę stanowiącą dojazd do działki odwołującej się Kolegium wskazało, że w ocenie rzeczoznawcy majątkowego zostały one ocenione jako- złe.

Kolegium dodało, że odwołujący jako strony postępowania zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, mieli prawo zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii czy odpisów. Przed wydaniem decyzji zostali powiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim i nie skorzystali z tego prawa. Uwzględniając powyższe, w ocenie Kolegium, należało rzec jak w sentencji decyzji.

Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. M. K., K. C. i Z. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego spowodowane dopuszczeniem jako podstawowego dowodu w postępowaniu obarczonego błędami operatu szacunkowego określającego wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury techniczne, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie,

- art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie, które fakty zostały przez organ udowodnione oraz niewskazanie, na których dowodach oparł się wydając decyzję,

- a także naruszenie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie, jako dowodu w sprawie, opinii biegłego podlegającego wyłączeniu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że już w odwołaniu wskazali na liczne błędy przygotowanego w sprawie operatu, ponownie je przybliżając i omawiając w skardze, pomimo to organ drugiej instancji nie uznał tych argumentów za zasadne. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium jedynie stwierdziło, że operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Jednak w ocenie skarżących operat stanowi dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych. Skarżący podkreślili, iż podnosili zarzuty w stosunku do operatu wyłącznie natury formalnej, wykazując braki źródeł, niekonsekwencję, braki w opisie nieruchomości oceny niezgodne z przyjętymi kryteriami itp. Nie odnosili się skarżący do wiedzy specjalistycznej.

W ocenie skarżących szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno organ pierwszej instancji, jaki i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zwróciło uwagi, iż biegły rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Z. po ponownym rozpatrzeniu. odwołali się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2931/14.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego z postępowania dotyczącego wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów jest nieuzasadniony. Organ odwoławczy stwierdził, że po wytknięciu błędów w postępowaniu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie ponownie w celu ich wyeliminowania. Rzeczoznawca majątkowy nie jest stroną postępowania. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, jak każda opinia biegłego. Do rzeczoznawcy nie ma zastosowania art. 84 w związku z art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do rzeczoznawców wprowadzono odrębną regulację w art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że rzeczoznawca podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Przepis mówi, iż rzeczoznawca podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, a nie od udziału w postępowaniu. Nadto przepis ten ma stanowić gwarancję bezstronności w sprawie. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podkreśliło, że art. 24 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymaga wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji na etapie ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Skoro w ponownym postępowaniu może brać udział pracownik, to brak jest racjonalnego uzasadnienia stosowania w sposób rozszerzający tego przepisu wobec rzeczoznawcy majątkowego.

Kolegium odnosząc się do skargi dodało, że zarówno kwestia nieruchomości podobnych, jak również znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwania cen, popytu i podaży to wiedza specjalistyczna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiada organ administracji, strona skarżąca czy Sąd. Skarżący mieli możliwość w trybie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. W sytuacji gdy tego nie dokonali, to argumenty podniesione w skardze przeciwko operatowi mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazało bowiem, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z kolei art. 146 ust. 1 do 3 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a wysokość opłaty wynosi nie więcej niż 50% między wartością jaką miała nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej.

Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej. Jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji wskazano dzień [...] r. Datę tę, zdaniem Sądu, uznać należy za wskazaną prawidłowo. W dacie tej obowiązywała zaś uchwała [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej jako 25% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Spełnione zatem zostały dwa z trzech wymienionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze warunków niezbędnych dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Trzecim niezbędnym warunkiem jest wykazanie, że faktycznie w wyniku stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej spowodowano wzrost wartości tej nieruchomości. Dla wykazania, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie, wobec dwukrotnego rozpoznawania sprawy, przygotowane zostały nawet dwa operaty szacunkowe, tj. operat z dnia [...] r. oraz operat z dnia [...] r. Zasadniczą kwestią w sprawie jest ocena prawidłowości operatu szacunkowego jako obligatoryjnego dowodu dla określenia wartości nieruchomości na użytek sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z mocy art. 154 ust. 1 tej ustawy – wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Pojęcia "stan nieruchomości" oraz "nieruchomość podobna", zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie badają operatu szacunkowego poza formalną oceną jego kompletności, błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, bądź powoływania się przez rzeczoznawcę na nieobowiązujące przepisy prawa, jak to przyjęły organy obu instancji. Operat stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena mocy dowodowej operatu nie może zatem wkraczać jedynie w kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, a z mocy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego są nie tylko uprawnione, ale zobowiązane do badania, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru prawidłowej metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości.

W niniejszej sprawie wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określiła podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (str. 9 operatu z 2015 r. i z 2016 r.). Zgodnie z § 4 ust. 4 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównania co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości..

Operat z [...] r. w załączniku przedstawia wprawdzie tabelę zawierającą wykaz 11 transakcji działkami. Ale w tabeli tej wśród 11 transakcji nieruchomościami, 4 transakcje dotyczą nieruchomości bez uzbrojenia w postaci kanalizacji, a 7 transakcji nieruchomości, wyposażonych w kanalizację. Tym samym stanowiąca załącznik do operatu z [...] r. tabela nie pozwala na dokonanie porównań nieruchomości wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie, najpierw poprzez ustalenie ceny nieruchomości bez kanalizacji, a następnie porównanie jej z wartością nieruchomości, które kanalizację posiadają. Ustalona przez rzeczoznawcę w oparciu o załączoną do operatu szacunkowego z [...] r. tabelę cena średnia nie może więc stanowić obiektywnego wyrazu wzrostu wartości nieruchomości wzbogaconej o dodatkowe uzbrojenie - czyli o kanalizację sanitarną. Nie jest także podstawą tego ustalenia wykaz nieruchomości wskazany w tabeli na str. 14 operatu z dnia [...] r. Jak wyjaśniła autorka operatu w tabeli tej wskazano nieliczne transakcje nieruchomościami o pow. poniżej 600m², wyjaśniając że transakcje te dotyczyły działek przeznaczonych na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich lub działek drogowych. Nie mogły zatem być uwzględnione przy wycenie.

Oznacza to, że biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o tę samą bazą 11 transakcji nieruchomości, z których część posiadała uzbrojenie w postaci kanalizacji, a część nie była wyposażona w takie uzbrojenie. Z kolei wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło po dokonaniu przemnożenia ceny średniej ustalonej w oparciu o analizę wartości działek gruntu zarówno uzbrojonego (także w sąsiedztwie) w sieć kanalizacji sanitarnej, jak i takiego bez uzbrojenia w postaci sieci kanalizacyjnej.

Tym samym stanowiąca załącznik do operatu z [...] r. tabela nie pozwala na dokonanie porównań wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie.

W ocenie sądu, tak przygotowana wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 ustawy oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia. Mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość.

Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości – w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzgledniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Tylko w taki sposób mogło nastąpić wykazanie w sposób obiektywny wzrostu wartości wycenianej nieruchomości.

Trzeba nadto dodać, że przygotowane w sprawie operaty zupełnie pomijają wskazania § 40 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zestawiając treść operatu z treścią cytowanego przepisu należy wskazać, że w operacie brak jest jakichkolwiek informacji o warunkach podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej. W myśl przywołanego przepisu rzeczoznawca w opisie nieruchomości przed i po stworzeniu warunków podłączenia jej do urządzeń kanalizacyjnych rzeczoznawca winna podać informacje dotyczące tej nieruchomości, a przede wszystkim stopnia jej zagospodarowania, stanu otoczenia czy jej stanu techniczno- użytkowego. W realiach niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględnia odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości, a te niewątpliwie mają wpływ na ustalenie jej wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości skarżących wyposażonej w kanalizację biegła ustaliła poprzez przemnożenie ceny średniej nieruchomości wskaźnikiem korygującym. Wagę atrybutu "instalacje" biegła ustaliła na 25 %, w tym połowa wartości tego współczynnika, tj. 12,5%, odpowiada jej zdaniem, wzrostowi wartości z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej (str.14 operatu z [...] r. i z [...] r.).

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że sporządzone na użytek niniejszej sprawy operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego naruszają wymogi prawa. Dyskwalifikuje to wartość dowodową opinii na użytek wyliczenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12 czy z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, w myśl którego biegły podlegał wyłączeniu w sprawie. Na gruncie sprawy, której rozstrzygnięcie w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, konieczne jest uwzględnienie charakteru sprawy i roli opinii biegłego w tej konkretnej sprawie. Cytowany przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz bezpośredniego. Tym samym jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu stosownie do treści art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naruszenia stwierdzone przez sąd - tj. naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagać będą sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - tj. sporządzenie operatu, spełniającego wymogi prawa, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Jednocześnie z mocy art. 145 § 3 tej ustawy, sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na upływ w dniu 20 stycznia 2017 r. trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie jest już dopuszczalne wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w myśl art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Aczkolwiek na mocy ustawy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), znowelizowano art. 145 ust. 2 ustawy, jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed dniem 22 sierpnia 2017 r. (data wejścia w życie). Co prawda do tej daty wydano decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej zawartej w art. 4 ust. 3 w związku z art. 10 pkt 2 wymienionej ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji obydwu instancji. Warto zwrócić uwagę, że do zachowania terminu określonego w 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzyletniego okresu. Nie można za spełnienie tego wymogu uznać przypadku wydania w sposób wadliwy decyzji, która została następnie w całości wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem organ traci wówczas uprawnienia do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815 czy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn.. akt II SA/Gd 207/16, w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 581/14, czy w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14).

Wobec umorzenia postępowania administracyjnego podniesione w skardze zarzuty nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Stąd też zbędna była ocena ich zasadności.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z powodu braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 cyt. ustawy).