Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1543/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 lit c, art. 141 § 4, art. 151, art. 134 § 1, art. 146 § 1, art. 135, art. 153, art. 106 § 4, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 89 § 2, art. 10 § 1, art. 107 § 1 ,art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 ust 2 pkt 1, 3 i 6, art 210
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 72, art. 75, art.79, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: § 9 ust 1, § 7 ust. 1, § 10, § 12
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa- Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klubu Sportowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1282/13 w sprawie ze skargi Klubu Sportowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Klubu Sportowego "K." w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent, bądź organ I instancji) na podstawie art. 18, art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i art. 104 kpa, orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującemu Klubowi Sportowemu "K." w K. (dalej skarżący, Klub bądź KS K.) obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,1670 ha i [...] o pow. 0,0144 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna P. objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność Gminy K..

Prezydent wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, ustalając, że działka nr [...]stanowi urządzony parking z wjazdem od ul. [W.] W., prowadzony przez KS K. w ramach działalności komercyjnej. W części południowo-wschodniej zabudowana została budynkiem o charakterze użytkowym i budynkiem mieszczącym stację transformatorową. Uprzednio wydane decyzje o wygaśnięciu prawa użytkowania uchylił wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. II SA/Kr 132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej wyrok II SA/Kr 132/13).

Organ I instancji, ponownie prowadząc sprawę, przeprowadził kolejną rozprawę, podczas której stwierdził aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Prezydent dokonał szczegółowej analizy dokumentu wydanego dnia [...] października 1951 r. [nr [...]] przez Ministra Gospodarki Komunalnej, zaznaczając, że w dacie wydania tego dokumentu obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym [Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa] i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. [w sprawie w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych Dz. U. nr 47, poz. 354] (dalej rozporządzenie z 1949 r.), które nie zawierały obecnych wymogów określonych w kpa co do oznaczenia strony. Zdaniem Prezydenta, o fakcie doręczenia lub co najmniej bycia poinformowanym i wyrażeniu bezwarunkowej zgody przez Związkowy Klub Sportowy "W." w K. (dalej ZKS W.) na treść dokumentu wydanego przez Ministra Gospodarki Komunalnej dnia [...] października 1951 r. świadczy fakt podpisania "protokołu zdawczo-odbiorczego z przekazania nieruchomości położonej w K.-P. przy ul. K. [...] oznaczonej l.kat. [...], Iwh [...], Dz. [...]". W protokole tym powołano się na ww. dokument Ministra Gospodarki Komunalnej, a sam protokół został podpisany przez osobę upoważnioną z ramienia ZKS W. H. K. - sekretarza Klubu. Prezydent stwierdził, że podpisanie tego protokołu przemawia za tym, że uczyniono zadość wymogom formalno-prawnym przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie polegającego na oddaniu nieruchomości bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r., nie przewidywało warunkowego wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie, a zatem określenie w dokumencie wymogu opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu otaczającego należało traktować nie jako warunek sensu stricto - składnik decyzji administracyjnej, zgodnie z aktualnie obowiązującą procedurą administracyjną, ale raczej jako powinność rzetelnego wywiązania się przez ZKS W. z powierzonego mu zadania gospodarczego w związku z przekazaną nieruchomością. Prezydent podkreślił, że niespełna 6 miesięcy po wydaniu dokumentu nastąpiło formalne przekazanie nieruchomości na rzecz ZKS W., co prowadzi do wniosku, że pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. stanowi decyzję administracyjną, a więc w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące wygaszenia prawa trwałego zarządu, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 210 ust. 1 ugn. Organ I instancji dokonał wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów prawa i stwierdził, że sporne prawo użytkowania powstało przed dniem 5 grudnia 1990 r. w trybie przewidzianym przez rozporządzenie z 1949 r., a następnie zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Dlatego, zdaniem organu I instancji, prawo to ma odmienny charakter od użytkowania powstałego w trybie cywilnoprawnym, które jako ograniczone prawo rzeczowe ujawniane jest w dziale III ksiąg wieczystych. Zatem do użytkowania tego mają zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie. Sformułowanie użyte w art. 210 ust. 1 ugn "pozostają nadal w użytkowaniu" i kategoryczna treść zdania drugiego, nie dają podstaw do sięgnięcia do innych przepisów, tj. Kodeksu cywilnego, gdyż ustawa wyczerpująco normuje kwestie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu (odpowiednio użytkowania). Treść art. 210 ust. 1 ugn w obecnym brzmieniu została nadana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70, dalej ustawa z 7 stycznia 2000 r.), a w pierwotnej wersji przepis odsyłał do przepisów Kodeksu cywilnego.

Prezydent stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że część nieruchomości położonej u zbiegu ulic [W.] W. i Z. oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...] (obecnie po podziale nr [...]i [...]) pozostaje w wieloletnim oderwaniu od działalności sportowej i krzewienia kultury fizycznej, dla których to celów została oddana w [zarząd i] użytkowanie. Z kolei działka nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) od lat 70-tych XX w. pozostaje we władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej (dalej MPEC), a podział nieruchomości przeprowadzono w celu wydzielenia części zabudowanej stacją wymienników ciepła, przy braku zastrzeżeń Klubu w przedmiocie faktycznego władania nią przez MPEC. Te okoliczności, zdaniem Prezydenta, wskazują na zbędność tej nieruchomości dla celów KS K.. Działka nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) pozostaje w wieloletnim posiadaniu różnych najemców, a w większej części stanowi komercyjny parking.

Prezydent ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa garażu naziemnego wielokondygnacyjnego dla samochodów osobowych na działkach nr [...],[...]obr. [...] jedn. ewid. P. wraz z wjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. Z. i ul. W. W. w K.". Planowana inwestycja pozostaje w zgodności z procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Część działki nr [...]od lat 50-tych XX w. pozostaje we władaniu T. Dystrybucja SA, o czym świadczy złożony dnia 18 lutego 2013 r. wniosek o uwłaszczenie w trybie art. 200 ust. 1 ugn części działki, na której posadowiony jest budynek mieszczący stację transformatorową.

Wszystkie powołane okoliczności, zdaniem organu I instancji, potwierdzały, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stała się całkowicie zbędna dla działalności KS K.. KS K. nie wykorzystuje nieruchomości na swe potrzeby, ale udostępnia ją firmie zewnętrznej prowadzącej działalność gospodarczą w postaci komercyjnego parkingu, co oznacza, że dochody z niego płynące i mogące być wykorzystane na finansowanie bieżącej działalności użytkownika, w znacznej części przypadają podmiotowi trzeciemu, a wskazywany przez stronę fakt przeznaczania przychodów uzyskiwanych z parkingu i garaży w ramach działalności gospodarczej na finansowanie działalności statutowej nie może zostać uwzględniony jako dowód na poparcie tezy dotyczącej faktycznego zagospodarowania nieruchomości. Prezydent podkreślił, że działalność prowadzona na terenie spornej działki nie jest związana z działalnością Klubu, gdyż jest to ogólnodostępny parking, który obsługuje każdego wjeżdżającego, a nie wyłącznie pracowników Klubu, zawodników, czy osoby w jakikolwiek sposób związane z jego działalnością, podczas gdy warunkiem przekazania tego terenu było wykorzystanie go na cele statutowe Klubu.

Organ zwrócił uwagę, że argumenty podnoszone przez Klub, a dotyczące niezbędności tego terenu do jego funkcjonowania zarówno w kontekście planowanej rozbudowy hali gimnastycznej, jak i zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obiektów sportowych, nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na brak przedłożenia konkretnych, możliwych do zweryfikowania dowodów na ich poparcie, a działania zmierzające do uzyskania środków finansowych na realizację przedmiotowej inwestycji i stosownego określenia przeznaczenia terenu w strukturze przestrzennej zostały podjęte przez użytkownika dopiero w trakcie postępowania zmierzającego do wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości, o czym świadczy data korespondencji w sprawie przedłożona do akt (pisma z września 2012 r.).

Wypełniona została również przesłanka z art. 46 ust. 2 ugn, gdyż przekazanie nieruchomości do używania podmiotom trzecim w drodze umów najmu lub dzierżawy odbywało się bez poinformowania właściciela i bez pozyskania jego zgody, do czego Klub był obligowany ww. przepisem w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218).

Odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2013 r. złożył Klub Sportowy K. w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, i 6 ugn przez wydanie decyzji administracyjnej (tj. decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania) w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym (tj. użytkowania podlegającego przepisom prawa cywilnego), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i o przeprowadzenie przed organem odwoławczym rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 89 § 2 kpa).

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 46 i 210 ugn oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Kolegium, Prezydent uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku [II SA/Kr 132/13] zakresie przeprowadzenia ponownej oceny prawnej dokumentu wskazanego w wyroku, jak również w zakresie interpretacji art. 210 i 46 ust. 2 ugn. Zdaniem Kolegium, stanowisko prawne i ocena stanu faktycznego przedstawiona w zaskarżonej decyzji Prezydenta były prawidłowe. Kolegium stwierdziło, że ocena charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. winna odbywać się na podstawie obowiązującej wówczas procedury administracyjnej, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.). Dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pismo to jest decyzją administracyjną, na podstawie której podpisano protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania nieruchomości położonej w K.-P. przy ul. K. [...] oznaczonej l. kat. [...], Iwh [...], Dz. [...], a zatem uczyniono zadość wymogom formalno-prawnym przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Protokół ten podpisany został przez osobę upoważnioną z ramienia Związkowego Klubu Sportowego "W." w K.. Dlatego, zdaniem Kolegium, miało miejsce władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej względem określonego w nim adresata, a nie wniosek do władzy naczelnej wykonawcy. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta, że prawo zarządu i użytkowania KS K. ujawnione zostało w dziale II księgi wieczystej nr [...], co potwierdza odmienny charakter [od] użytkowania powstałego w trybie cywilnoprawnym, które jako ograniczone prawo rzeczowe ujawniane jest w dziale III ksiąg wieczystych. Kolegium uznało trafność wywodów organu I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy znaczenie ma nie forma organizacyjno-prawna użytkownika, lecz okoliczności powstania prawa. W ocenie Kolegium było to prawo użytkowania powstałe na gruncie nieobowiązujących już przepisów prawnych, do którego zastosowanie mają przepisy przejściowe ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłające do przepisów o trwałym zarządzie. Dlatego wykonywanie prawa użytkowania przez Klub winno podlegać rygorom przepisów o trwałym zarządzie zarówno w aspekcie oceny jego zgodności z określonym decyzyjnie korzystaniem z nieruchomości, jak i oddaniem jej przez użytkownika w najem czy dzierżawę.

Zdaniem Kolegium, do nawiązania stosunku prawnego doszło w formie przewidzianej w aktualnych przepisach dla trwałego zarządu (tj. w drodze decyzji właściwego organu), a więc w tym przypadku "odpowiednie stosowanie" oznacza zastosowanie wprost przepisów, do których odsyła art. 210 ust. 1 ugn, w tym dotyczących możliwości wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania w sytuacji wypełnienia dyspozycji art. 46 ust. 2 ugn.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa przez jej wydanie w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym (tj. użytkowania podlegającego przepisom prawa cywilnego), a to prowadzi do wniosku [że] możliwe było odpowiednie stosowanie art. 46 ust. 2 ugn.

Zdaniem Kolegium ponad wszelką wątpliwość dowiedziono, że działka nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) nie jest wykorzystywana na cel stricte sportowy (statutowy), a prowadzona jest tam działalność komercyjna (wydzierżawiony jest parking i wynajmowane są garaże w budynku użytkowym), a ani w dokumentach oddania Klubowi w użytkowanie i zarząd przedmiotowej nieruchomości w 1951 r., ani w statucie Klubu, ani w żadnym z późniejszych dokumentów nie wskazano, że komercyjna działalność podnajmu ma być wypełnieniem celów, dla których przekazano działkę Klubowi. Kolegium wskazało, że na nieruchomości znajduje się również budynek stacji transformatorowej wykorzystywany przez T. Dystrybucja SA. Działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) zabudowana stacją wymienników ciepła faktycznie użytkowana jest przez MPEC od wielu lat, którego to faktu Klub nie kwestionuje i nie wypowiada się w żaden sposób, co do przyczyn tego stanu rzeczy. W toku postępowania bezspornie dowiedziono, że Klub nie występował z wnioskami do właściciela o możliwość oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę, ani nie uzyskał zgody na dokonanie tych czynności, a nadto wbrew intencji właściciela ponownie udostępnił część nieruchomości, nie dopełniwszy obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 2 pkt 2 ugn. Dlatego, zdaniem Kolegium, zasadnym było wygaszenie prawa użytkowania KS K. obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]i [...]obręb [...] jeden. ewid. P. Wskazano, że celem statutowym Klubu jest organizowanie, prowadzenie i propagowanie wychowania fizycznego oraz kształtowanie zasad współżycia sportowego wśród społeczeństwa ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży, dążenie do osiągania najwyższego poziomu sportowego (§ 7 statutu), dla osiągnięcia swoich celów Klub, zgodnie z zapisem statutu, może prowadzić działalność gospodarczą (k. 90-92). Prowadzona działalność na terenie spornej działki nie jest związana ze wskazaną działalnością Klubu, jest to bowiem ogólnodostępny parking, który obsługuje każdego wjeżdżającego - nie obsługuje wyłącznie pracowników, zawodników Klubu lub osób w jakikolwiek sposób związanych z jego działalnością, podczas gdy warunkiem przekazania tego terenu było wykorzystanie go dla Klubu. Klub nie przedstawił żadnego dokumentu, np. szczegółowego planu zagospodarowania terenu, z którego miałoby wynikać, że część terenu zostanie przeznaczona na ogólnodostępny parking.

Zdaniem Kolegium kolejnym argumentem potwierdzającym przesłankę zbędności owej działki jest pewien brak spójności między zgłaszanym celem rozbudowy hali sportowej (który nie może jednak być akceptowany jako realny ze względu na to, że nie udowodniono zgłoszenia go ani we władzach sportowych, ani w ich budżecie) a prowadzoną działalnością gospodarczą - najmu garaży i parkingu zapewniającą finansowanie zadań Klubu.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 3.6.2004 r. I SA 2372/02) wskazało, że instytucja trwałego zarządu w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Organ II instancji podkreślił, że prawo użytkowania odwołującego się istnieje wedle obecnego stanu prawnego niezależnie od przysługującej mu podmiotowości prawnej, a art. 43 ust. 2 ugn nie różnicuje podmiotów, którym oddaje się w użytkowanie grunty państwowe lub gminne. To, że Klub jest stowarzyszeniem, nie stanowi ani przywileju, ani przeszkody dla otrzymania lub utraty prawa trwałego zarządu.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2013 r. wniósł Klub Sportowy K. w K., zarzucając decyzji naruszenie:

– art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 ugn przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego;

– art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 ugn przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie, jak jest nakazane, odpowiednio;

– art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie przez organy obu instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku II SA/Kr 132/13;

– art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa przez nieuwzględnienie przez organ II instancji wniosku KS K. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności wystąpienia wykluczających się nawzajem interesów stron;

– art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza dokonanie nieprawidłowych ustaleń co do charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z 1 października 1951 r. i uznanie go za decyzję administracyjną, co dopuszczałoby stosowanie do prawa użytkowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu w trybie postępowania administracyjnego;

– art. 6 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez przedmiotowe traktowanie prawa przez organy obu instancji i wykorzystanie przysługujących im środków w sposób bezsprzecznie kolidujący ze słusznym interesem skarżącego.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności, względnie uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji rozpoznał wniosek Gminy Miejskiej K. i postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. odmówił dopuszczenia tej Gminy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 16 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji wydanych po wyroku II SA/Kr 132/13 świadczą o tym, że wskazania sformułowane przez WSA w Krakowie zostały zrealizowane. Analiza charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej znajduje się na s. 13-14 decyzji z [...] sierpnia 2013 r., a po niej następują rozważania Kolegium stanowiące wykładnię art. 210 ugn.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Prezydent przeprowadził rozprawę administracyjną, a więc strony miały możliwość przedstawienia swych stanowisk i skonfrontowania swych sprzecznych interesów. Nie ma podstaw, by stwierdzić, że brak przeprowadzenia rozprawy przed organem odwoławczym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze nie wskazano, jaki wpływ na wynik sprawy miał brak rozprawy przeprowadzonej przez Kolegium.

Nietrafnie zarzucono organom administracji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa. W aktach administracyjnych (k. 33) znajduje się kserokopia pisma z [...] października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej, którego treść jest kluczowa dla stwierdzenia, czy przysługujące skarżącemu użytkowanie mogło być wygaszone w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dlatego tak istotne było rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługiwało użytkowanie powstałe w trybie administracyjnym, do którego, stosownie do art. 210 ugn, odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu, czy też było to użytkowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji podjęły wszystkie stosowne kroki w celu zgromadzenia materiału dowodowego. Trzeba mieć na względzie, że upływ czasu od daty przekazania skarżącemu nieruchomości sprawia, że odnalezienie wszystkich dokumentów nie było możliwe. Dokumenty, które udało się odnaleźć, dawały organom możliwość oceny kluczowych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności. Owa nieruchomość niewątpliwie została przekazana skarżącemu (występującemu wtedy pod nazwą Związkowy Klub Sportowy "W." w K.) w ramach procedury realizacji tzw. narodowych planów gospodarczych. Tej okoliczności nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego także skarżący, którego pełnomocnik w piśmie z 12 września 2012 r. (k. 147-148 akt adm.) wyraźnie twierdził, że "podstawą do ustanowienia użytkowania na rzecz Klubu Sportowego "K." dotyczącego kompleksu nieruchomości przy ulicy K. 9-15 w K., w tym także działek objętych postępowaniem w niniejszej sprawie, jest pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 roku nr [...]". W dalszej części tego pisma (k. 146 akt adm.) pełnomocnik skarżącego wprost nazywa pismo z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej "decyzją".

Przekazywanie nieruchomości w ramach procedury realizacji tzw. narodowych planów gospodarczych następowało na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z "1952 r. nr 4, poz. 31" [winno być "nr 27, poz. 197, zm. z 1949 nr 55, poz. 438, sprost. z 1950 r nr 53, poz. 489"], dalej dekret z 1949 r.). Na podstawie art. 3 ust. 2 tego dekretu wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. wynika, że przekazywanie nieruchomości mogło nastąpić w dwu trybach:

– oddania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, co wymagało formy protokołu zdawczo–odbiorczego;

– w pozostałych przypadkach wymagana była umowa zawarta w odpowiedniej formie prawnej.

W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie tylko nie stwierdzono, by ową nieruchomość przekazano skarżącemu w formie umowy, lecz ustalono istotną okoliczność wskazującą na to, że nieruchomość ta została przekazana skarżącemu w trybie administracyjnym przewidzianym w § 9 rozporządzenia z 1949 r. W aktach administracyjnych (k. 32) znajduje się protokół zdawczo–odbiorczy z 26 marca 1952 r., na podstawie którego przekazano Związkowemu Klubowi Sportowemu "W." w K. nieruchomość w "zarząd i użytkowanie". Zdaniem Sądu, treść pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z 1 października 1951 r. wyrażającego zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie, istnienie protokołu zdawczo–odbiorczego z 26 marca 1952 r. i brak okoliczności wskazujących na zawarcie umowy użytkowania, dawały podstawę organom prowadzącym kontrolowane postępowanie do przyjęcia, że prawo użytkowania przysługujące skarżącemu w stosunku do spornej nieruchomości ma charakter administracyjny, a nie cywilny. W świetle przytoczonych regulacji dekretu z 1949 r. i rozporządzenia z 1949 r., istotne znaczenie miała właśnie ocena charakteru przysługującego skarżącemu prawa, a nie samo uznanie pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej za decyzję administracyjną. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Kr 132/13, organy dokonały oceny "charakteru tego pisma" i zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powołały przekonywujące argumenty przemawiające za tym, że w istocie stanowiło ono decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że sporna nieruchomość została oddana skarżącemu w zarząd i użytkowanie w drodze władczego rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Komunalnej, a więc przy zastosowaniu mechanizmów administracyjnych. Pismo z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sposób jednoznaczny wskazuje jako podstawę prawną § 7 pkt 1 rozporządzenia z 1949 r. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzona była procedura uregulowana w § 4-7 tego rozporządzenia, a pismo z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej stanowi zgodę tzw. władzy naczelnej posiadacza nieruchomości na przekazanie tej nieruchomości wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Faktyczne przekazanie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce w formie protokołu zdawczo–odbiorczego, przewidziane w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. Twierdzenia skarżącego o cywilnym charakterze przysługującego mu prawa użytkowania nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wszystkie te okoliczności dawały organom administracji prowadzącym kontrolowane postępowanie prawo do zastosowania art. 210 ust. 1 ugn i oceny przesłanek wygaszenia użytkowania przysługującego skarżącemu przewidzianych w art. 46 ugn. Niezasadnie podniesiono w skardze zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 ugn, a tym samym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 210 ust. 1 ugn dawał podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących trwałego zarządu do użytkowania gruntów i budynków stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

Zarzut naruszenia art. 46 ugn nie jest zasadny. Ustalenia dokonane w toku postępowania wskazują jednoznacznie, że część nieruchomości położonej u zbiegu ulic [W.] W.i Z. w K., oznaczona pierwotnie jako działka nr [...] (obecnie po podziale nr [...] i [...]), pozostaje rzeczywiście w wieloletnim oderwaniu od działalności sportowej i krzewienia kultury fizycznej, dla których to celów została oddana w użytkowanie.

Działka nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) od lat 70-tych XX w. pozostaje we władaniu MPEC, a - co istotne - podział nieruchomości przeprowadzono w celu wydzielenia części zabudowanej stacją wymienników ciepła przy braku zastrzeżeń Klubu w przedmiocie faktycznego władania nią przez MPEC, co bezspornie wskazuje na zbędność tej nieruchomości dla celów KS K..

Działka nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) w części jest we władaniu T. Dystrybucja SA [a uprzednio jej poprzedników prawnych] (od lat 50-tych XX w.), a w pozostałej części znajduje się w wieloletnim posiadaniu różnych najemców. W większej części nieruchomość stanowi parking funkcjonujący w sposób komercyjny. W aktach administracyjnych (k. 63-74) znajdują się umowy najmu garaży zawarte między KS K. a różnymi podmiotami (Małopolskim Komendantem Wojewódzkim Policji w K.; Zakładem Stolarki Budowlanej Plastikowej "J." J. T., S. T. Spółka Jawna; S. M. Firmą Usługowo– Handlowa E. R.; Przedsiębiorstwem Usług Inżynieryjno Budowlanych "A." s.c. A. G., Ł. P.), a także umowa najmu (k. 75-78) dotycząca terenu wewnętrznego o powierzchni 700 m2 z przeznaczeniem na działalność usługową w postaci parkingu dla samochodów osobowych i osobowo–dostawczych. Treść tych umów wskazuje, że mają one charakter komercyjny i nie zostało w nich zastrzeżone, że KS K. może wykorzystywać wynajęty teren na cele związane bezpośrednio z działalnością statutową Klubu. Garaże wynajęto konkretnym podmiotom, a parking ma charakter ogólnodostępny i nie jest wykorzystywany nawet w części wyłącznie przez członków Klubu, zawodników czy osoby w inny sposób związane ze statutową działalnością KS K.. Te ustalenia wskazują, że organy zasadnie przyjęły, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziły przesłanki z art. 46 ugn do wygaszenia użytkowania.

Trwały zarząd, czyli instytucja, której regulacje mają odpowiednie zastosowanie do spornego prawa użytkowania przysługującego skarżącemu, jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, jednak to władanie nieruchomością jest ograniczone celami, na jaki nieruchomość została przeznaczona (art. 45 ust. 2 pkt 5; art. 46 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 ugn) i działalnością użytkownika (art. 46 ust. 2 pkt 1; art. 45 ust. 2 pkt 5 ugn). Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Użytkownik nieruchomości jest obowiązany m.in. do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt ugn) czy zawiadamiania o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn).

Stwierdził, że nieruchomość składająca się z parceli gruntowej l. kat. 82 Dz. XXII gm. kat. K.-P. została przekazana w zarząd i użytkowanie Klubowi Sportowemu K. na budowę "Ośrodka Sportowego". Nieruchomość ta stanowi obecnie działki nr [...] o pow. 0,1670 ha i [...] o pow. 0,0144 ha obręb [...] j. ewid. P.. Z ustalonych w toku postępowania okoliczności jednoznacznie wynika, że na działkach tych nie tylko nie został zrealizowany wskazany cel, lecz nieruchomości te są wykorzystywane na cele niezwiązane bezpośrednio z działalnością statutową KS Korona. Dlatego organy administracji zasadnie przyjęły, że zachodziły podstawy do wygaszenia prawa użytkowania przysługującego skarżącemu. Niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 46 ugn. Skoro organy działały na podstawie przepisów prawa, to zarzut naruszenia art. 6 kpa w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP jest niezasadny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Klub Sportowy "K." z siedzibą w K., reprezentowany przez adwokata R. P.a, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1-3, 6 i art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn przez niestwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji mimo wystąpienia przyczyn, będących przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] czerwca 2013 r. w całości, ze względu na wydanie ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie skargi,

mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie się i pominięcie przez organy oceny prawnej i zaleceń, co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku II SA/Kr 132/13;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie wniosku Klubu Sportowego "K." o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy mimo wystąpienia wykluczających się nawzajem interesów stron;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 72, 75, 79, 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza dokonanie dowolnych ustaleń, co do charakteru pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej, uznając je za decyzję administracyjną, co dopuszczałoby stosowanie do prawa użytkowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu w trybie postępowania administracyjnego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez przedmiotowe traktowanie prawa oraz wykorzystanie przysługujących im środków w sposób bezsprzecznie kolidujący ze słusznym interesem skarżącego;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez nie uwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania przez uznanie, że sporna nieruchomość oddana została skarżącemu w zarząd i użytkowanie w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 marca 1952 r. i przyjęcie w związku z tym, że prawo użytkowania posiadane przez Klub Sportowy "K." ma charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z § 7 ust. 1, § 10 i 12 rozporządzenia z 1949 r. w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez nie uwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania przez uznanie, że § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. mógł stanowić podstawę prawną decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - w zarząd i użytkowanie;

8. art. 153 ppsa przez niezastosowanie się i pominięcie przez Sąd oceny prawnej i zaleceń, co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku II SA/Kr 132/13 - w szczególności przez zaniechanie: wyjaśnienia charakteru pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej i zaniechania dokonania wykładni art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn, a wskazującej na konieczność "odpowiedniego" stosowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu do prawa użytkowania posiadanego przez skarżącego;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik spraw, a polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na zastosowaniu przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie jak jest nakazane odpowiednio;

11. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn przez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji mimo wystąpienia przyczyn, będących przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] czerwca 2013 r. w całości, ze względu na wydanie ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym;

12. art. 151 w zw. z art. 153 ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie się i pominięcie przez organy oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku II SA/Kr 132/13;

13. art. 151 ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie wniosku Klubu Sportowego "K." o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy mimo wystąpienia wykluczających się nawzajem interesów stron;

14. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 72, 75, 79, 80 ust. 2 rpa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza dokonanie dowolnych ustaleń, co do charakteru pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej, uznając je za decyzję administracyjną, co dopuszczałoby stosowanie do prawa użytkowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu w trybie postępowania administracyjnego;

15. art. 151 ppsa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez przedmiotowe traktowanie prawa i wykorzystanie przysługujących im środków w sposób bezsprzecznie kolidujący ze słusznym interesem skarżącego;

16. art. 151 ppsa w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1949 przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania przez uznanie, że sporna nieruchomość oddana została skarżącemu w zarząd i użytkowanie w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 26.3.1952 r. i przyjęcie w związku z tym, że prawo użytkowania posiadane przez Klub Sportowy "K." ma charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny;

17. art. 151 ppsa w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 bądź § 12 rozporządzenia z 1949 r. w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania przez uznanie, że § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. mógł stanowić podstawę prawną decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - w zarząd i użytkowanie;

18. art. 151 ppsa w zw. z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego;

19. art. 151 ppsa w zw. z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a polegającego na zastosowaniu przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie jak jest nakazane odpowiednio;

20. art. 141 § 4 ppsa przez brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej - w szczególności zarzut ten dotyczy niesprecyzowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku charakteru pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej i całkowitego pominięcia zagadnienia wykładni art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn wadliwie dokonanej przez organ I i II instancji, a wskazującej na konieczność "odpowiedniego" stosowania przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu do prawa użytkowania posiadanego przez skarżącego, a nadto lakoniczne i ogólnikowe odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę, podczas gdy uzasadnienie odnosić się winno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów i winno w sposób pełny, i wszechstronny zarzuty te rozważać;

21. art. 1 § 1 pusa w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa przez nieuzasadnione oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności przez brak wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

II. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1 art. 210 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez uznanie, że prawidłowe jest wydanie decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego;

2. art. 210 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn przez uznanie, że prawidłowe jest zastosowanie przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie jak jest nakazane odpowiednio.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

II. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od organu administracji na rzecz skarżącego na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z art. 174 pkt 2 ppsa, uwzględniwszy to, że część zarzutów (pkt I ppkt 1, 9, 10, 11, 18, 19), mimo że przywołane zostały w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, w rzeczywistości winny być podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Mimo, że zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zgłosił formalnie 21, to 18 spośród nich stanowią bliźniacze zarzuty, różniące się w istocie tylko tym, że jako normę odniesienia powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a kolejnych zarzutach powołano art. 151 ppsa, w dalszej części tych par zarzutów powołując te same normy dopełnienia (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22).

Przepisy art. 151 czy art. 146 § 1 (odpowiednio - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bądź c) ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie ich stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych niż wskazane przepisów postępowania sądowego (wyrok NSA z: 27.3.2008 r., I OSK 471/07, Lex 477267; 12. 4.2012 r., II FSK 1909/10, Lex 1410598; 19.1.2012 r., II OSK 2077/10, Lex 1125504). Art. 151 ppsa jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania art. 151 ppsa, obowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa mają charakter przeciwstawnych. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należało łącznie rozpoznać te zarzuty, w których autor skargi kasacyjnej wskazał te same normy dopełnienia, a jako normy odniesienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c bądź art. 151 ppsa.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. II SA/Kr 132/13. Najdalej idące były zarzuty naruszenia art. 153 ppsa

Chybionymi okazały się zarzuty naruszenia art. 153 ppsa (czy to samoistnie, czy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c bądź art. 151 ppsa; pkt I ppkt 8, 2 i 12).

Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Kr 132/13. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wyrok II SA/Kr 132/13 uprawomocnił się bez wywiedzenia skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się co do trafności oceny zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd, zgodnie z którą "W sytuacji nie dokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni [art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn]. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania przez sąd".

W wyroku II SA/Kr 132/13 Sąd I instancji wskazał, że "Organy nie oceniły charakteru tego pisma [Ministra Gospodarki Komunalnej z 1 października 1951 r. nr [...]], w sposób dorozumiany przyjmując, że jest ono decyzją administracyjną, o której mowa art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 ugn. Tymczasem ocena i kwalifikacja tego pisma ma w sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż jedynie w przypadku przyjęcia, że stanowi ono decyzję administracyjną dopuszczalne było stosowanie art. 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 ugn, a w dalszej kolejności ewentualne zastosowanie art. 210 tej ustawy. Przy ocenie tego pisma w toku ponownie prowadzonego postępowania należy mieć na uwadze, że doktrynalna koncepcja domniemania formy decyzji administracyjnej, zgodnie z którą jako decyzję administracyjną można traktować dokument zawierający oznaczenie strony postępowania, oznaczenie organu administracji publicznej, rozstrzygnięcie i podpis właściwego podmiotu – jest koncepcją z założenia służącą zagwarantowaniu adresatowi działań administracji prawa do postępowania i prawa do sądu, a tym samym nie może być wykorzystywana jako instrument kierowany przeciwko adresatom działań administracji". Wojewódzki Sąd wskazał "na obowiązek organów dokonania w stanie faktycznym niniejszej sprawy oceny charakteru pisma Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951 r. nr [...] raz wykładni ustawowego sformułowania zawartego w art. 210 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu" i w zależności od wyników postępowania w tym zakresie oceny przesłanek wygaśnięcia określonych w art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Wojewódzki Sąd nie wyraził na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji obu instancji były uchybienia procesowe. Uznał, że wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej byłoby przedwczesne.

Wyrok II SA/Kr 1543/12 nie narusza art. 153 ppsa. Sąd I instancji trafnie uznał, że wskazania sformułowane w wyroku II SA/Kr 132/13 zostały przez organy obu instancji zrealizowane należycie (s. 11-15 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1543/12). Prezydent, odwołując się wprost do wskazań zawartych w wyroku II SA/Kr 132/13 (s. 6-7 decyzji z [...] czerwca 2014 r.), starannie i wnikliwe, ocenił prawny charakter pisma z 1 października 1951 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej, w tym odnosząc się do zagadnień prawnoporównawczych (w świetle wymogów art. 75 ust. 1 rpa i art. 107 "ust." [winno być "§"] 1 kpa; s. 8-9, 10-11 decyzji z [...] czerwca 2013 r.). Prezydent dokonał także prawidłowej wykładni art. 210 ust. 1 zdanie 2 i art. 46 ugn, odwołując się do szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego (w tym uchwały 7 Sędziów SN z 29.9.2009 r., III CZP 41/09) i Sądów Administracyjnych (s. 10-13 decyzji z [...] czerwca 2013 r.). Trafnej oceny prawnej charakteru pisma z 1 października 1951 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej i prawidłowej wykładni art. 210 ust. 1 zdanie 2 i art. 46 ugn, dokonało także Kolegium (s. 12-16 decyzji z [...] sierpnia 2013 r.).

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skarżący jest "ich [działek nr [...]i [...]] użytkownikiem, zaś jego prawo powstało w drodze umowy" (s. 14 skargi kasacyjnej), jest dowolne co do powstania prawa skarżącego "w drodze umowy", bowiem żaden z dowodów zgromadzonych w toku postępowania nie wskazuje na powstanie prawa skarżącego bądź jego poprzednika prawnego na podstawie umowy.

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bądź art. 151) ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa (pkt I ppkt 3 i 13). Trafnie Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed organem I instancji dało stronom możliwość przedstawienia swych stanowisk i skonfrontowania swych sprzecznych interesów. W kontrolowanej sprawie brak przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzenie rozprawy. Skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu i miał pełną możliwość prezentowania swego stanowiska w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Kolegium w ramach swych kompetencji oceniło, że po przeprowadzeniu rozprawy przed organem I instancji, nie trzeba było uzgodnić interesów stron w ramach rozprawy przed organem odwoławczym(art. 89 § 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 371, nb 6).

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były skarżącemu znane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a skarżący nie wskazał czynności procesowej, której nie mogł dokonać, ani dowodu, którego w sprawie nie mógł przedstawić (wyrok NSA z 18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, OSP 2007/3/26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z 22.3.2012 r., II GSK 431/12, Lex 1145527, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 172, uw. 5).

Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bądź art. 151) ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 72, 75, 79, 80 ust. 2 rpa (pkt I ppkt 4 i 14). Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z zachowaniem zasad ogólnych (zasady prawdy obiektywnej - art. 7, 77 § 1 kpa), (zasady pogłębiania zaufania - art. 8 kpa), (zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie sposób uznać, by organy obu instancji niewyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy (takowych okoliczności skarżący kasacyjnie nie wskazuje) ani by ustalenia co do charakteru pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej były dowolne. Przeciwnie – postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji obu instancji było staranne, uwzględniało wskazane zasady prawa procesowego, a argumentacja przemawiająca za uznaniem pisma z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej była wręcz drobiazgowa i przekonująca.

Przepis art. 72 rpa składa się z dwu ustępów, a art. 75 rpa z trzech ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, naruszenia którego z tych ustępów autor skargi kasacyjnej się dopatruje. Zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 rpa okazał się być nieskuteczny. Od wydania decyzji z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęło ponad 61 lat i mimo poszukiwań, nie odnaleziono pełnych akt postępowania nr [...], w którym Minister Gospodarki Komunalnej wydał pismo z 1 października 1951 r. Organy musiały dokonywać ustaleń na podstawie odpisu z odpisu pismo z 1 października 1951 r. i odpisu protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 marca 1952 r. (k. 33-32 akt administracyjnych). W ówczesnych czasach w Polsce nie znano i nie stosowano urządzeń reprodukcyjnych (art. 106 § 4 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa).

Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bądź art. 151) ppsa w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. (pkt I ppkt 6 i 16). Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji bez naruszenia przepisów postępowania uznały że sporna nieruchomość została dnia 26 marca 1952 r. przekazana poprzednikowi prawnemu skarżącego Związkowemu Klubowi Sportowemu "W." w K.. Organy nie mogły pominąć zgromadzonych w sprawie dowodów z odpisów dokumentów: pisma z 1 października 1951 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej i protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 marca 1952 r., bez narażania się na zarzuty przeinaczenia tych dowodów i nie uwzględnienia ich przy ocenie – wbrew obowiązkowi całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 kpa; wyrok NSA z 18.4.1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984/1/42, akceptowany przez B. Adamiak – 354, nb 2). Oba te odpisy dokumentów pozostają ze sobą w merytorycznym, logicznym i czasowym związku. Pismo z 1 października 1951 r. wprost powołuje "§ 7 "pkt" [winno być "ust."] 1 rozp. Rady Ministrów z dnia 2.VIII.1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U.R.P. nr 47, poz. 354/ wyrażam zgodę na przekazanie Związkowemu Klubowi Sportowemu "W." w K. na budowę "Ośrodka Sportowego" w zarząd i użytkowanie nieruchomości,..., stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej pod zarządem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. – pod warunkiem opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otaczających projektowaną Halę Sportową...Stosownie do § 9 powołanego wyżej rozporządzenia do przekazania i sporządzenia protokołu zd[a]wczo-odbiorczego na podstawie niniejszej decyzji upoważniam równocześnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K." (k. 33 akt administracyjnych). W protokole zdawczo-odbiorczym z 26 marca 1952 r. przywołano "Na podstawie postanowienia Ministra Gospodarki Komunalnej z dn. 31 stycznia 1952 r. nr . Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K.... przekazuje z dniem dzisiejszym Związkowemu Klubowi Sportowemu "W." w K., reprezentowanemu przez Ob. K. H. – Sekretarza Klubu... III. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa.... VI. Nieruchomość została... przekazana Związkowemu Klubowi Sportowemu /W./ w K. na budowę Ośrodka Sportowego /K./ pod warunkiem opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otaczających projektowaną halę sportową..." (k. 32 akt administracyjnych). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakiegokolwiek dowodu, który prowadziłby do odmiennej oceny dowodu z odpisu pisma z 1 października 1951 r. i protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 marca 1952 r.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bądź art. 151) ppsa w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 i 12 rozporządzenia z 1949 r. w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z 1949 r. przez uznanie, że § 7 ust. 1 mógł stanowić podstawę prawną decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie (pkt I ppkt 7 i 17). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, powołanie w piśmie z 1 października 1951 r. Ministra Gospodarki Komunalnej § 7 "pkt" [winno być "ust."] 1 i § 9 rozporządzenia z 1949 r., bez powołania przepisów dekretu z 1949 r., nie stanowi naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania. Kontrolowane postępowanie nie toczyło się w trybie nieważnościowym i jego przedmiotem nie było orzekanie w przedmiocie nieważności decyzji z 1 października 1951 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej. Podstawą normatywną dla decyzji z 1 października 1951 r. był także art. 3 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197, zm. z 1949 nr 55, poz. 438, sprost. z 1950 r. nr 53, poz. 489). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, normodawca stanowił: "Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa..., niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, bądą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2)... w zarząd i użytkowanie." (art. 3 ust. 1 dekretu z 1949 r.). Brak przywołania w decyzji z 1 października 1951 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej art. 3 ust. 1 dekretu z 1949 r., stanowić mogło nieistotną wadę decyzji w postępowaniu odwoławczym (skoro norma rangi ustawowej znajdowała się w systemie prawnym wówczas obowiązującym), ale nie mogła stanowić o wadzie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Na uwadze należy mieć to, że oba istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zdarzenia prawne - pismo z 1 października 1951 r. i protokół zdawczo-odbiorczy z 26 marca 1952 r. – miały miejsce pod rządem innej kultury prawnej – w szczytowym okresie gospodarki nakazowo-rozdzielczej, gdzie ówczesne władze preferowały mechanizmy administracyjnoprawne (nie podlegające jakiejkolwiek kontroli niezależnej; po II wojnie światowej nie przywrócono Naczelnego Trybunału Administracyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny powołano dopiero w 1980 r.) i wytrwale rezygnowały z mechanizmów cywilnoprawnych. Deprecjacji ulegały przepisy rangi ustawowej, czego ustawowym dowodem był art. XI ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 312), zgodnie z którym ustawą w rozumieniu przepisów ogólnych prawa cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa. Uwzględniwszy zatem ówczesną kondycję osób stosujących prawo nie może dziwić, że powoływały one w decyzjach przepisy aktów podustawowych, pomijając przepisy ustawowe. Przejawem tej samej praktyki było przywołane w zaświadczeniu lokalizacyjnym z 8 października 1951 r. nr 57/51 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa w K. (dalej Prezydium WRN), w którym "Prezydium W.R.N. Wydział Budownictwa działający w porozumieniu z Wojewódzką Komisją Planowania Gospodarczego na podstawie ustalonej lokalizacji ogólnej / pismo W.K.P.G. znak L.2-15-51 z dnia 2.II.51 r. wyraża zgodę na lokalizację szczegółową obiektu poszerzenia Hali Sportowej Z.K.S. W. na terenie m. K. przy ul. K. [...] wg załączonego planu sytuacyjnego w skali 1:1000. Zaświadczenie niniejsze wydano stosownie do § 222 instrukcji P.K.P.G. Nr 20 w sprawie zasad sporządzania i zatwierdzania dokumentacji technicznej dla inwestycji Zarządzenie Przewodniczącego P.K.P.G. Nr 104 z dnia 3.V.1950 r." (k. 31 akt administracyjnych), a nie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109).

W świetle niewadliwych ustaleń obu organów, nie ulega wątpliwości że decyzja z 1 października 1951 r. została wydana we właściwym trybie, przez właściwy organ a następnie została wykonana, co potwierdza odpis protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 marca 1952 r. Wobec braku jakichkolwiek dowodów na zawarcie umowy cywilnoprawnej, na podstawie której ZKS W. miałby nabyć zarząd i użytkowanie owej nieruchomości, przy przyjęciu koncepcji skarżącego kasacyjnie, że przekazanie zarządu i użytkowania owej nieruchomości nie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, należałoby przyjąć, że ZKS W., a następnie jego następca prawny KS K., posiadali ową nieruchomość bez tytułu prawnego – co nie miało w rzeczywistości miejsca.

Nietrafnie skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ppsa. W istocie Sąd I instancji odniósł się w sposób dostateczny do każdego z 6 zarzutów podniesionych w skardze z 12 września 2013 r. (ad. 1 i 2 – s. 12-16; ad. 3 i 4 – s. 11-12; ad. 5 – s. 12, ad. 6 – s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1282/13), przy czy w sposób szczególnie staranny do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 ugn i właściwej ich wykładni.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 pusa w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa jest niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ppsa bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA z: 25.4.2014 r., II 2861/12, Lex 1481928; 30.4.2014 r., II FSK 1038/12, Lex 1481387). Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w granicach sprawy (art. 134 § 1 ppsa), a skoro nie znalazł podstaw do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nie mógł sięgać do art. 135 ppsa. Naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA z 12.3.2013 r., I OSK 1199/12, Lex 1305295).

Zarzuty z punktu I ppktu 1, 9 i 10, mimo że autor skargi kasacyjnej omyłkowo zaliczył je do zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), są w istocie zarzutami z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), bowiem przepisy art. 210 ust. 1 i art. 46 ugn są przepisami prawnomaterialnymi (wyrok NSA z 27.6.2006 r., I OSK 1004/05). Zarzut z punktu II ppkt 1, w istocie odpowiada zarzutowi punktu I ppktu 1 (z komponentą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i punktu I ppktu 11 (z komponentą zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa), i punktu I ppkt 9.

Z uwagi na istotę tych zarzutów, należy poddać je łącznej analizie. W istocie autor skargi kasacyjnej podnosi dwa argumenty: A. zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jako decyzje o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania, przysługującego skarżącemu, zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydane decyzje zostały wydane w sferze stosunków cywilnoprawnych, niepodlegających rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym; B. organy zastosowały przepisy o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost, mimo że jest nakazane stosowanie tych przepisów odpowiednio.

A. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 (bądź art. 151) ppsa w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i art. 210 ust. 1 zd. 2 ugn (punkt I ppktu 1 i 11, i punkt II ppkt 1), okazały się niezasadne. Zarzuty te zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione nad wyraz skąpo a autor skargi kasacyjnej przeszedł z zarzutów "wydania decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do prawa użytkowania przysługującego skarżącemu na podstawie stosunku cywilnoprawnego," płynnie do dalszych zarzutów materialnoprawnych "bądź też na zastosowaniu przepisów o wygaśnięciu trwałego zarządu wprost do użytkowania przysługującego skarżącemu, a nie jak jest nakazane odpowiednio" (s. 13 akapit 4 skargi kasacyjnej). W istocie autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, w czym upatruje cywilnoprawnego charakteru prawa posiadanego przez skarżącego. Poprzednik skarżącego nigdy nie uzyskał użytkowania na podstawie stosunku cywilnoprawnego – w szczególności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Prawo jakie uzyskał ZKS W. nie odpowiadało użytkowaniu w rozumieniu art. 130 i nast. dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319, zm. z 1950 nr 34, poz. 312, dalej Prawo rzeczowe bądź pr), bowiem, jak trafnie wskazywano w doktrynie, szereg przepisów Prawa rzeczowego, nie czyniło zadość potrzebom, jakie wysuwała przed tą instytucją "problematyka budownictwa socjalistycznego" Nieadekwatne okazały się przepisy dotyczące takich zagadnień, jak czas trwania użytkowania, zachowania substancji i dotychczasowego przeznaczenia rzeczy, wznoszenia na użytkowanym gruncie budynków i urządzeń, niezbywalnie użytkowania i ustanie użytkowania. W wielu aktach normatywnych, wydanych po unifikacji prawa cywilnego, ustawodawca ukształtował użytkowanie w sposób odmienny, dostosowując je do konkretnych celów, jakim ma ono służyć. Konieczność realizowania doniosłych zadań społeczno-gospodarczych przez jednostki spółdzielcze i społeczne, w granicach ich zdolności prawnej usprawiedliwia zasadę wręcz przeciwną zasadzie selva rei substantia – tę, która zezwala na naruszenie substancji lub dotychczasowego przeznaczenia rzeczy poddanej użytkowaniu, ilekroć okaże się do niezbędne ze względu na działalność gospodarczą tych podmiotów. Wbrew literalnej treści sformułowań zawartych w przepisach szczególnych, nie powstaje użytkowanie w rozumieniu art. 252 kc (S. Szer, Użytkowanie wieczyste, PiP 1964/1/8; tenże – Użytkowanie gruntów państwowych, s. 33; J. Majorowcz w: J. Wasilkowski, J. Ignatowicz, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, s. 683-685, uw. 1, 2) ani w rozumieniu art. 130 i nast. pr. W szczególności odmiennie niż w Kodeksie cywilnym (a wcześniej w Prawie rzeczowym), zagadnienia istotne dla powstania prawa zarządu i użytkowania (art. 3 ust. 1 in fine dekretu z 1949 r.) bądź jego charakteru, istoty i wygaśnięcia, regulowały przepisy odrębne - w szczególności przepisy dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z nr 27, poz. 197, zm. z 1949 nr 55, poz. 438, sprost. z 1950 r. nr 53, poz. 489) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354; art. 283 in fine kc; J. Majorowicz – op. cit. s. 718-720). To w oparciu o owe przepisy odrębne wydawane były decyzje o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości przez właściwe organy administracji publicznej (przykładowo - J. Majorowicz – op. cit. s. 688-689, uw. 4). Żadne z argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej nie prowadziły do wniosku, że Prezydent Miasta K. nie miał na podstawie art. 210 ust. 1 i art. 46 ust. 1 in fine i 2 pkt 1, 2, 3, i 6 ugn kompetencji do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Skoro nie doszło do naruszenia wskazanych norm materialnoprawnych, tym bardziej nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 2, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ani art. 151 ppsa w związku ze wskazanymi przepisami.

B. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 210 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn ani art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn (zarzut z punktu I ppkt 10 i punktu II ppkt 2).

W literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, Przegląd Prawa Publicznego 2012/6/56-57).

Kierując się tą metodą, należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "użytkowanie" wyrażenie "trwały zarząd", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak by zachować treść odnoszącą się tak do użytkowania, jak i trwałego zarządu.

Ustawodawca stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu (art. 210 ust. 1 ugn w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd, że odpowiednie stosowanie do tego użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu, stosuje się przepisy art. 46 ugn wprost – bez jakichkolwiek modyfikacji.

Za taką wykładnią przemawia wykładnia historyczna. W pierwotnym brzmieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w zdaniu 2 ustępu 1 art. 210 ugn wskazał, że do użytkowania tego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, przy czym w doktrynie wskazywano, że przepisy kc stosuje się wprost (G. Bieniek w: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ZCO 1998, t. II s. 293, uw. 2). W ustawie z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70; dalej ustawa z 7 stycznia 2000 r.) przywrócono zasadę, że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Pogląd ten w pełni aprobowała doktryna (G. Bieniek w: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ZCO 2000, t. II s. 358-359, uw. 1-3; G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 607-608, uw. 1-3, przy czym omyłkowo przywołano po słowach "(art. 2 ust. 6" [winno być "(art. 2 ust. 8"] – s. 607, linijka 6 od dołu).

W uchwale z 17. 10.1995 r., III CZP 141/95, OSNC 1996/2/22 (dalej uchwała III CZP 141/95) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że art. 246 kc nie ma zastosowania do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Pogląd ów od dnia 15 lutego 2000 r. ponownie stał się aktualny (art. 9 ustawy z 7 stycznia 2000 r.; G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1029-1030, uw. 1, 3; A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1609-1612, nb 1-3). Tym samym od dnia 15 lutego 2000 r. zniesienie użytkowania powstałego na podstawie decyzji administracyjnej przestało być możliwe jedynie na podstawie umowy zawartej między uprawnionym a właścicielem rzeczy obciążonej (J. Winiarz w: Kodeks cywilny z komentarzem, W. Pr. 1989, t. I, s. 221, uw. do art. art. 246 kc). Ustawodawca zdał sobie sprawę z wadliwości rozwiązania ustawowego, przyjętego w pierwotnym brzmieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano: "Art. 1 pkt 35 projektu przywraca przedwcześnie zmieniony przepis art. 210 ustawy. Prawo użytkowania przysługujące organizacjom społecznym, mimo akcji uwłaszczeń, nadal funkcjonuje w szerokim zakresie. Zostało ono ustalone na tych samych warunkach, co prawo trwałego zarządu. Dopóki ta forma użytkowania istnieje w praktyce, należy do niej stosować te same zasady, co do trwałego zarządu. Przepisy Kodeksu cywilnego są w tym zakresie niewystarczające." (pkt 15 s. 7 projektu ustawy – druk sejmowy III.572, opublikowany w Lex). Owa niewystarczalność dotyczyła uprawnień właściciela w stosunku do uprawnień organizacji społecznych, których użytkowanie zostało ustanowione w drodze decyzji.

W systemie prawnym istniejącym w przeszłości istniały dwie różne instytucje: użytkowanie i zarząd. Przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym prawo zarządu gruntem państwowym (art. 4, 5, 38 i nast. ugg) nie miało charakteru ograniczonego prawa rzeczowego (J. Winiarz – op. cit. s. 235 uw. 1; s. 131-132, uw. 1-6; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013, s. 586, uw. 1 akapit 1). Natomiast taki charakter miało użytkowanie przez organizacje społeczne gruntów przekazanych tym organizacjom na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 39 i n. ugg. Źródłem użytkowania organizacji społecznych była czynność prawna, chyba że na podstawie przepisu szczególnego źródłem użytkowania gruntów państwowych przez te organizacje była decyzja właściwego organu administracji państwowej, która w takich wypadkach tworzyła ex lege między państwem a jednostką, której przekazano grunty, użytkowanie mające charakter ograniczonego prawa rzeczowego. Do tego stosunku prawnego miały zastosowanie przede wszystkim przepisy szczególne, m. in. unormowania zawarte w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w rozporządzeniach doń wykonawczych, a tylko w sprawach nie uregulowanych w ugg przepisy kc o użytkowaniu (art. 5 ugg). W razie przekazania nieruchomości w użytkowanie organizacjom społecznym wymienionym w art. 5 ust. 2 ugg, dokonywano w dziale III księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości przekazanej w użytkowanie (wydana pod rządem przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach Dz.U. nr 32, poz. 159 ze zm. -uchwała SN z 10.1.1968 r., III CZP 93/67, OSNC 1969/2/21; J. Winiarz – op. cit. s. 235 uw. 1). W uzasadnieniu uchwały III CZP 141/95 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r. należy stosować przepisy art. 33-37 ugg, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 311 ze zm.), w szczególności przepisów zawartych w rozdziałach 3 i 4. Stosowanie przepisów dotyczących zarządu jest stosowaniem wprost; w art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie wprowadzono klauzuli stosowania "odpowiedniego". Kategoryczna treść art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie daje podstaw do sięgania do innych przepisów, w szczególności przepisów kodeksu cywilnego. Z jednej strony brak jest tu klauzuli "w sprawach nie uregulowanych", z drugiej - wykorzystaniu klauzuli zawartej w art. 7 ugg stoi na przeszkodzie okoliczność, że ustanie zarządu w formie jego wygaśnięcia jest wyczerpująco unormowane w art. 35 ugg. Jeśli do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r., stosuje się wprost art. 35 ugg, a w przepisie tym w sposób szczególny, a zarazem wyczerpujący uregulowano ustanie zarządu, to nie ma podstaw prawnych zezwalających na sięgnięcie do art. 246 kc. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, jeśli zauważyć, że zbędność nieruchomości (co legło u podstaw zrzeczenia się) objęta jest art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg jako przesłanka wygaśnięcia zarządu. Przeciwne stanowisko, tj. dopuszczenie do zastosowania art. 246 § 1 kc, w istocie podważyłoby sens unormowań szczególnych, przewidzianych w art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg. Pogląd ów zachował aktualność także po zmianie art. 210 ust. 1 ugn przepisem art. 1 pkt 84 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), mimo że wyrazy "przepisy Kodeksu cywilnego" zastąpiono wyrazami "odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu". Trafnie Sąd I instancji zaaprobował zastosowanie wprost przez organy obu instancji przepisów odniesienia (art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 ugn), bowiem nie zachodziła sytuacja, w której żaden z tych przepisów całkowicie nie miał zastosowania bądź w pewnej części swej treści uległyby zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień byłyby bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi użytkowanie, o którym mowa w art. 210 ust. 1 ugn. Za taką wykładnią przemawia w szczególności orzecznictwo Sądów administracyjnych – w przykładowo wyrok NSA z: 8.11.2007 r., I OSK 1502/06, Lex 453401; 27.6.2006 r., I OSK 1004/05, Lex 265941, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 19.5.2005 r., II SA/Sz 1266/04, Lex 819784; odpowiednio - na tle art. 210 ust. 3 ugn - wyrok WSA w Poznaniu z 31.10.2012 r., IV SA/Po 387/12, Lex 1242173.

Za odmienną wykładnią nie przemawiały argumenty podniesione w skardze kasacyjnej – w szczególności to, że skarżący i jego poprzednik prawny, jako kluby sportowe, byli stowarzyszeniami, mającymi osobowość prawną. Z uzasadnienia projektu ustawy z 7 stycznia 2000 r. wprost wynika, że potrzeba nowelizacji art. 210 ust. 1 ugn wynikała z tego, że prawo użytkowania przysługujące organizacjom społecznym, mimo akcji uwłaszczeń, nadal funkcjonowało w szerokim zakresie. Zostało ono ustalone na tych samych warunkach, co prawo trwałego zarządu. Dopóki ta forma użytkowania istnieje w praktyce, należy do niej stosować te same zasady, co do trwałego zarządu. Przepisy Kodeksu cywilnego są w tym zakresie niewystarczające." (pkt 15 s. 7 uzasadnienia projektu ustawy – druk sejmowy III.572). Jedynie na marginesie należy wskazać, że w art. 2 dekretu z 1949 r. normodawca sformułował otwarty (na co wskazuje zwrot "a w szczególności") katalog podmiotów, jako wykonawcom narodowych planów gospodarczych, którym służyło prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu. ZKS W. nie był stowarzyszeniem wyższej użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 in fine dekretu z 1949 r. w zw. z art. 46 i 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 94, poz. 808, zm. z 1946 nr 4, poz. 30, z 1949 nr 41, poz. 293 i nr 45, poz. 335, z 1950 nr 44, poz. 401, dalej pos), bowiem Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia uznającego któryś z tych klubów sportowych za stowarzyszenie wyższej użyteczności publicznej. Jednakże praktyka stosowania dekretu z 1949 r. rozszerzyła ów katalog także o kluby sportowe, mające osobowość prawną (art. 19 w zw. z art. 21 pos). To takich osób prawnych wprost dotyczyły normy wywiedzione z art. 2 ust. 4 i 8 ustawy z 29 września 1990 r., a obecnie wywiedzione z art. 210 ust. 1 ugn.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bądź art. 151) ppsa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 nr 28, poz. 319; zm. z 2006 nr 200, poz. 1471, z 2009 nr 114, poz. 946). Organy obu instancji nie traktowały prawa w sposób przedmiotowy ani nie wykorzystały przysługujących im środków w sposób kolidujący z interesem skarżącego. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy obu instancji nie naruszyły także zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Mimo obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej (18 stron), zarzuty te nie zostały uzasadnione w zakresie wskazanych wzorców kontroli z Konstytucji (s. 10, jednozdaniowy akapit 7). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, dotyczących zarzutów nieprzestrzegania prawa materialnego i prawa procesowego w kontrolowanym postępowaniu.

To, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, co nie oznacza, że nastąpiło naruszenie art. 151 czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bądź c albo pkt 2 ppsa.

Używanie w decyzjach przydomku władcy jako patrona ulicy (miast pełnego imienia i przydomku – W. W.), sprzeczne jest z regułami języka polskiego i stanowiło naruszenie prawa, które nie mogło mieć nieistotnego wpływu na wynik sprawy.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.