Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 § 1141 § 4, 151 §, 183 § 1 i 2, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 718/19 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz W.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 października 2019 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] maja 2019 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy R. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lutego 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 września 2019 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., że w dniu 1 marca 2019 r. do Ośrodka wpłynął druk ZUS ZLA ważny od 1 marca 2019 r. do 20 marca 2019 r. oraz druk ZUS ZLA z dnia 21 marca 2019 r. ważny od 21 marca 2019 r. do 6 kwietnia 2019 r. Z kolei w dniu [...] marca 2019 r. skarżąca przedłożyła w Ośrodku oświadczenie, z którego wynika, iż uzyskała prawo do zasiłku chorobowego z dniem 13 grudnia 2018 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wznowiło z urzędu postępowanie, a decyzją z [...] maja 2019 r. uchyliło w całości swoją decyzję z [...] lutego 2019 r. i uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2019 r. w całości oraz odmówiło przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem od 1 grudnia 2018 r. do 6 kwietnia 2019 r., a także przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 7 kwietnia 2019 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku chorobowego i to przez cały okres pobierania tego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Osoba ta nie może bowiem podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu niezdolności do pracy.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia decyzji SKO w części, w jakiej uchyla ona poprzednią decyzję tego organu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że ustawowy okres ubezpieczenia bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia także wiąże się nierozerwalnie z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej przez system ubezpieczeń społecznych. Powoduje to, że prawo do zasiłku chorobowego przysługuje osobie niezdolnej do pracy z powodu choroby, a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie może tej pracy podjąć, albo musi z niej zrezygnować w celu opieki nad osoba niepełnosprawną, w związku z czym przesłanki pobierania tych świadczeń powodują, że nie mogą być one pobierane jednocześnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię w zakresie zwrotu "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" przez sięganie do innych aktów prawnych w szczególności pojęcia zasiłku chorobowego w ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, podczas gdy takie działanie nie znajduje uzasadnienia ani w treści tego przepisu, ani też w całej ustawie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro zasiłek chorobowy związany jest przez system ubezpieczeń społecznych z zatrudnieniem, to w sytuacji pobierania tego zasiłku nie można uznać, iż można nabyć prawo do kolejnego "równoległego" świadczenia, takiego jak świadczenie pielęgnacyjne;

2) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą w szczególności:

a) pominięcie w uzasadnieniu wyroku argumentacji skarżącej i niewypowiedzenie się co do faktu, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia 30 listopada 2018 r., a rozchorowała się dopiero 13 grudnia 2018 r., a więc po ustaniu zatrudnienia w okresie od 1 do 12 grudnia, nie pobierała zasiłku chorobowego;

b) nieodniesienie się do zarzutu, że przepis art. 17 ust. 5 uśr w części dotyczącej, kiedy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne osobie sprawującej opiekę, nie mówi nic o zasiłku chorobowym po utracie zatrudnienia;

3) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegającą na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dyskwalifikuje osoby pozostającej na zasiłku chorobowym wypłacanym po ustaniu zatrudnienia starającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że z dniem 30 listopada 2018 r. zrezygnowała z pracy w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a okres choroby wystąpił dopiero 12 dni po podjęciu tej opieki. W ocenie skarżącej pobieranie zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia nie jest tożsame z trwaniem zatrudnienia. Pobieranie zasiłku chorobowego nie zostało również wymienione w art. 17 ust. 5 uśr jako okoliczność wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie organ zakwestionował prawo skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, gdy skarżąca po rozwiązaniu z upływem 30 listopada 2018 r. stosunku pracy w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawnym ojcem pobierała w okresie od 13 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. zasiłek chorobowy. Prowadzone zatem przez organ postępowanie, poddane następnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, koncentrowało się na rozstrzygnięciu, czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, przysługiwało skarżącej z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, w przypadku, gdy pobierała ona zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego.

Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie i niepodejmowanie aktywności zawodowej opiekuna spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie innymi przyczynami, w tym leżącymi po stronie beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego takimi jak niezdolność do pracy z powodu choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zasiłek chorobowy przysługuje również osobie, która stała się niezdolna do pracy po ustaniu tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. Oznacza to, że zasiłek chorobowy może być przyznany jedynie osobie niezdolnej do pracy. Okoliczność ta powoduje, że skarżącej, która pobierała zasiłek chorobowy, nie można w okresie pobierania tego świadczenia uznać za osobę, która rezygnuje z pracy bądź jej nie podejmuje wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Opieka ta nie jest bowiem wyłączną i jedyną przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia.

Mając też na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK – A 2008 r. nr 6, poz. 109), podnieść należy, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolnością do pracy. Osoba, która stała się niezdolna do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego, jak to wyżej podniesiono, ma prawo do zasiłku chorobowego. Tym samym należy przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku chorobowego i to przez cały okres pobierania tego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Osoba ta nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu niezdolności do pracy, a konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie można zatem uznać, że skarżąca znajduje się takiej w sytuacji życiowej, że gdyby nie sprawowała opieki, to byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Świadczy to o tym, że W. K. nie spełnia jednej z niezbędnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19). Tym samym w świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z którym w okresie pobierania zasiłku chorobowego osoba uprawniona do tego zasiłku nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, jest prawidłowe. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 uśr należało uznać za niezasadny. Zaznaczyć przy tym należy, że analizując tę kwestię, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie swoimi rozważaniami objął także kwestię niewskazania w art. 17 ust. 5 tej ustawy faktu pobierania zasiłku chorobowego, jako okoliczności wyłączającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ten wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn w okresie pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego nie jest ona uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa w zakresie nieodniesienia się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 uśr.

Za uzasadnione z kolei należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa w zakresie pominięcia w rozważaniach Sądu zarzutu dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia z dniem 30 listopada 2018 r. oraz pobieraniem zasiłku chorobowego dopiero od 13 grudnia 2018 r. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i prowadzący postępowanie organ w swoich rozważaniach skupiły się na kwestii niemożliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niezdolność skarżącej do podjęcia pracy. Poza rozważaniami Sądu i ustaleniami organu znalazł się natomiast okres od 1 do 12 grudnia 2018 r. kiedy to skarżąca po rezygnacji z zatrudnienia sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie pobierając jeszcze zasiłku chorobowego. Co istotne, zaskarżona przez W. K. decyzja w zakresie pozbawiania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 7 kwietnia 2019 r. obejmowała zarówno okres pobierania przez nią zasiłku chorobowego, jak i okres następujący po zaprzestaniu pracy zarobkowej, ale przed rozpoczęciem pobierania tego zasiłku.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że przepis ten może zostać naruszony, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregokolwiek z elementów wymaganych tym przepisem bądź wywód zawarty w uzasadnieniu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera istotną wadę w postaci braku wyjaśnienia, dlaczego Sąd ten uznał za prawidłowe pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 do 12 grudnia 2018 r., tj. za okres, w którym sprawowała ona opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie pobierając jednocześnie zasiłku chorobowego. Samo stwierdzenie Sądu na k. 10 uzasadnienia, iż "skarżąca miała przez 14 dni po 30 listopada 2018 r. prawo do zasiłku chorobowego z tytułu zatrudnienia w Publicznym Przedszkolu w R. i z tego zasiłku skorzystała w związku z chorobą ujawnioną w dniu 13 grudnia 2018 r." nie wyjaśnia akceptacji Sądu dla poglądu organu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało skarżącej również za okres 1-12 grudnia 2018 r. Brak tych wyjaśnień powoduje, że zaskarżony wyrok pozbawiony jest jednego z elementów wymaganych przepisem art. 141 § 4 ppsa, przez co zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania dokonanym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019 r. organ zobowiązany będzie uzupełnić postępowanie w zakresie możliwości pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 do 12 grudnia 2018 r., a dokonane ustalenia odzwierciedlić w wydanym rozstrzygnięciu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.