Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1086/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 30a, art. 37 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 19 ust. 4, art. 22 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 roku sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Stowarzyszenia "A" w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu po ponownej weryfikacji oceny operacji pod nazwą "Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup nowych środków trwałych mających na celu uzyskanie nowego źródła dochodu oraz wzrost zatrudnienia" 1. stwierdza że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie "A" w W.; 2. zasądza od Stowarzyszenia "A" w W. na rzecz E. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 października 2017 r. Rada Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...] z siedzibą w [...], po rozpatrzeniu protestu E. S., utrzymała w mocy uchwałę własną z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie wyboru operacji pn. Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup nowych środków trwałych, mające na celu uzyskanie nowego źródła dochodu oraz wzrost zatrudnienia.

Organ administracji wskazał, że operacja uzyskała 13,86 pkt i nie zmieniła pozycji na liście wniosków niewybranych do finansowania. W zakresie kryterium 3 "Innowacyjność projektu – informacje zawarte w biznesplanie, preferuje się wnioskodawców, których operacja jest innowacyjna", za które przyznano 0,4 pkt organ administracji stwierdził, że w biznesplanie nie znalazł argumentacji, która mogłaby świadczyć o spełnieniu tego kryterium. W biznesplanie wnioskodawca wskazał, że "Większość zamiatarek (dopisek: w porównaniu z konkurencją) nie posiada takiej funkcji", co nie oznacza, że w ogóle nie ma tego typu zamiatarek. Odnośnie kryterium 4 "Poziom innowacyjności – uzasadnienie wnioskodawcy Przedsięwzięcie jest innowacyjne na poziomie", za które przyznano 0,13 pkt organ administracji wyjaśnił, że z uwagi na uznanie operacji za nieinnowacyjną, nie można uznawać poziomu innowacji w odniesieniu do danej operacji. Istnieją tego typu zamiatarki, choć w mniejszości firm. W zakresie kryterium 8 "Wpływ operacji na ochronę środowiska – informacje zawarte w biznesplanie Premiowane są operacje, których realizacja przyczyni się do ochrony środowiska", za które przyznano 0,27 pkt organ administracji stwierdził, że operacja nie spełnia tego kryterium. Premiowane są operacje, których realizacja przyczyni się do ochrony środowiska. Zastosowany w planowanej operacji silnik spalinowy szkodzi środowisku, a zatem nie przyczynia się do jej ochrony. W przepisach prawa jako elementy środowiska wskazano: powietrze i atmosferę, wodę, glebę, powierzchnię ziemi, krajobraz, obszary naturalne, włączając w to bagna, obszary nadmorskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane. Należy zatem uznać, że w prawie unijnym środowisko obejmuje nie tylko środowisko naturalne, lecz także środowisko przekształcone lub wytworzone wskutek działalności człowieka, co odpowiada też pojęciu środowiska przyjętemu w prawie międzynarodowym. Organ administracji uznając, że nie zostało spełnione kryterium 9 "Wpływ operacji na przeciwdziałanie zmianom klimatu – informacje zawarte w biznesplanie, Premiowane są operacje, których realizacja przyczyni się do przeciwdziałania zmianom klimatu" (0 pkt) podniósł, że wnioskujący o przyznanie pomocy winien wskazać wszelkimi możliwymi sposobami, że urządzenie – maszyna przeciwdziała i chroni klimat. W europejskim programie w sprawie zmian klimatu wskazano, że wypełnianie zobowiązań redukcyjnych powinno być osiągane za pomocą środków zapewniających energooszczędność i energoefektywność.

W skardze na powyższą uchwałę E. S. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1. dokonanie oceny projektu w sposób rażąco sprzeczny z punktacją określoną w lokalnych kryteriach wyboru, określonych w załączniku nr 2 uchwały Zarządu Stowarzyszenia LGD [...] nr [...] z dnia [...], które określają sztywne ramy, w jakich powinna być dokonywana ocena wniosku, polegające na tym, że zastosowano punktacje nieznaną kryteriom wyboru, przyznając w miejscach gdzie powinna być przyznana punktacja liczbami np. 1, 2, 3, przyznawana jest punktacja ułamkowa bez uzasadnienia, dlaczego została przyznana taka, a nie inna punktacja, a także poprzez niezgodnie z wynikającym kryterium wyboru operacji i nie przyznaniu wyższej ilości punktów, z powodu rzekomego nie spełnienia przesłanek, podczas gdy z kryteriów wynika, że wyżej wymienionych zakresach wniosek skarżącej spełniał kryteria określone w LKW, uzasadniające przyznanie wyższej oceny punktowej;

2. nielogiczność i niespójność oceny wniosku przejawiającą się we wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do oceny wniosku skarżącej w sposób naruszający prawo i w dalszej pespektywie do nieuwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w ramach naboru 1/2017 ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...] złożyła wniosek nr 1/2017/11 pt.: "Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup nowych środków trwałych, mające na celu uzyskanie nowego źródła dochodu oraz wzrost zatrudnienia" w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie podejmowanie działalności gospodarczej. W wyniku oceny wniosku stwierdzono, m. in. brak możliwości przyznania punktów w kryteriach 3, 4, 8, 9. Łącznie przyznano 13,8 pkt w wyniku oceny według lokalnych kryteriów wyboru. W związku z powyższym wniosek nie uzyskał minimalnej wymaganej liczby punktów i został zakwalifikowany do operacji niewybranych do dofinansowania z powodu nieosiągnięcia minimalnej liczby punktów. Skarżąca złożyła protest, który nie został uwzględniony przez Radę Stowarzyszenia. Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, że zawarte w proteście zarzuty są zasadne i uwzględnił protest oraz skierował projekt do ponownej oceny wniosku o przyznanie pomocy. Protest został ponownie rozpoznany przez Radę Stowarzyszenia na posiedzeniu w dniu 25 października 2017r. i ponownie nie został uwzględniony, wobec czego podjęto uchwałę o utrzymaniu w mocy uchwały nr 11/1/2017 z dnia 28 maja 2017 r. w sprawie wyboru operacji. Zdaniem skarżącej, ocena projektu została dokonana w sposób rażąco sprzeczny z punktacją określoną w lokalnych kryteriach wyboru. Organ administracji za poszczególne kryteria przyznawał tak w poszczególnych kryteriach, jak i całościowo, liczbę punktów określonych z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Skarżąca w ocenie projektu otrzymała 13,8 pkt, a w zaskarżonej uchwale 13,86 pkt. Organ administracji przyznał skarżącej za kryterium 3 – 0,4 pkt, za kryterium 4 – 0,13 pkt, za kryterium 8 – 0,27 pkt. Zgodnie z lokalnymi kryteriami wyboru możliwe było przyznanie tylko pkt w wysokości liczb pełnych. Przyznanie skarżącej za kryterium 3 w zaskarżonej uchwale 0,4 pkt – oznacza uznanie innowacyjności projektu skarżącej, a zatem zgodnie z lokalnymi kryteriami wyboru skarżąca winna otrzymać za to kryterium 3 pkt (możliwym było przyznanie 0 pkt lub 3 pkt). Podobnie przyznanie skarżącej za kryterium 4 0,13 pkt jest równoznaczne z tym, że w pewnym stopniu oceniono stopień innowacyjności przedsięwzięcia. Zgodnie z lokalnymi kryteriami wyboru organ administracji uprawniony był przyznać za to kryterium 0, 1, 2 lub 3 pkt. Ta sama sytuacja wystąpiła w odniesieniu do kryterium nr 8, za które w zaskarżonej uchwale przyznano 0,27 pkt, co potwierdza istnienie wpływu zamierzonego przez skarżącą działania na ochronę środowiska. W związku z tym jedyną możliwością, jaka istniała było przyznanie skarżącej zgodnie z lokalnymi kryteriami wyboru 2 pkt. Zarząd Województwa Łódzkiego wskazał, że ocenie pod kątem spełnienia kryteriów podlegać może tylko wniosek i plan złożone przez skarżącą na podstawie zawartych tam informacji i w związku z brzmieniem lokalnych kryteriów wyboru. Skarżąca winna otrzymać: 3 pkt za kryterium nr 3, 2 pkt za kryterium nr 4, 2 pkt za kryterium nr 8 oraz 2 pkt za kryterium nr 9 – łącznie dodatkowo 9 pkt. Przyznanie tych pkt spowodowałoby, że skarżąca uzyskałaby 22,8 pkt, a w związku z przekroczeniem progu 20 pkt uzyskałaby wymagane minimum punktowe dla tego typu operacji i pomoc. Skarżąca podniosła także, iż organ administracji uznał, że projekt realizuje cele główne i szczegółowe. Operacja jest zgodna z linią Strategii Rozwoju, z PROW na lata 2014-2020 i z warunkami udzielenia wsparcia obowiązującymi w ramach naboru. Jedyną przyczyną nieprzyznania pomocy było nie uzyskanie minimum progu punktowego. Uzasadniając zarzut nienależytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżąca stwierdziła, że dokonana przez organ administracji ocena wniosku, stanowić może co najmniej potwierdzenie braku wszechstronnego rozważenia zarzutów protestu. Zdaniem skarżącej, brak jest spójności oceny i rozstrzygnięcia protestu w aspekcie zachowania logiki pomiędzy punktacją projektu a przedstawionym w uzasadnieniu stanem faktycznym. Organ administracji nie wykazał żadnych danych, przedsiębiorców stosujących podobne urządzenia. Twierdzenia organu administracji nie są poparte żadnymi dowodami.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ administracji podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale podniósł, że przyznana skarżącej liczba pkt 13,8 jest konsekwencją liczby oceniających projekt członków Rady LGD (15 członków) oraz faktu, iż punktacja liczona jest według średniej arytmetycznej, co wskazane zostało w § 2 pkt 1 i 2 uchwały nr 11/1/2017. Jest to również zgodne jest z "Procedurami wyboru i oceny operacji w ramach lokalnej strategii rozwoju". Nieprecyzyjność uzasadnienia w zakresie spełnienia kryterium 3 wynika z faktu, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania innowacyjności projektu, zaś przedłożone przez niego dokumenty nie dowiodły jego spełnienia. W zakresie kryterium 4 Rada uznała operację za nieinnowacyjną, stąd brak możliwości uznania poziomu innowacji w odniesieniu do danej operacji. Ocena 0,13 pkt jest średnią arytmetyczną głosów oddanych przez członków Rady, którzy uznali operację za innowacyjną. Odnośnie oceny spełnienia kryterium 8 organ administracji wyjaśnił, że premiowane są operacje, których realizacja przyczyni się do ochrony środowiska. Zastosowany w planowanej operacji silnik spalinowy ciągnika, mimo małych gabarytów i małego spalania, nadal szkodzi środowisku, a toksyczne spaliny negatywnie wpływają nie tylko na ziemię i glebę, ale na wszystkie elementy środowiska wskazane w przepisach prawa. Do wniosku nie dołączono żadnych opinii czy potwierdzeń, które umożliwiłyby przyznanie wnioskodawcy punktów w ramach niniejszego kryterium. Oceniając spełnienie kryterium 9 organ administracji bazował na informacjach zawartych w biznesplanie. Wobec braku wskazania przez wnioskodawcę jakichkolwiek opinii lub potwierdzeń świadczących o wpływie operacji na przeciwdziałanie zmianom klimatu, uznał, iż operacja danego kryterium nie spełnia, wobec czego nie przyznał wnioskodawcy punktów.

W piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. organ administracji podtrzymał argumentację i stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Pełnomocnik organu administracji wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, że punkty przyznawane za poszczególne kryteria były przyznawane w ten sposób, że każdy członek Rady przyznawał punkty. Potem je sumowano i dzielono przez liczbę członków Rady. W ten sposób wychodziła punktacja ułamkowa. W taki sposób punkty liczył system.

W piśmie z dnia 22 marca 2018 r. organ administracji stwierdził, że przy ocenie konkretnych kryteriów przez członków Rady stosuje się liczby całkowite, które następnie podlegają sumowaniu i podzieleniu przez liczbę członków, czyli są średnią arytmetyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 217 – dalej: ustawa w zakresie polityki spójności) jak również ustawę z 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 205 r. poz. 378). Zgodnie z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3§3 p.p.s.a.

Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 ustawy w zakresie polityki spójności sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że ocenę projektu Rada LGD przeprowadziła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W związku z wyborem do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, LGD jest zobowiązane organizować nabory wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji, w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR),dokonywać wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedną z form wsparcia w ramach LSR to operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny Stowarzyszenia (tu: Rada LGD), a następnie przedkładanych do weryfikacji przez Zarząd Województwa [...]. Stosownie do treści art. 19 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym obowiązujące w ramach naboru wniosków warunki udzielenia wsparcia oraz kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji określane są w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Ogłoszony przez Stowarzyszenie nabór nr [...], realizowany był w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym, która - w kwestii procedury odwoławczej oraz zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego - odsyła do odpowiedniego stosowania cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.

Podkreślić trzeba, że ustawa w zakresie polityki spójności nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa.

W procesie oceny projektów zgłaszanych do dofinansowania w ramach konkursów ogłaszanych na podstawie ustawy w zakresie polityki spójności oraz ustawy o rozwoju lokalnym realizacja wskazanych wyżej zasad ma znaczenia podstawowe. Z tego względu w jednoznaczny i jasny sposób muszą być określone warunki oraz zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Z powyższego wyprowadzić należy w szczególności obowiązek formułowania definicji i pojęć, do których odwołują się lub którymi posługują się dokumenty konkursowe – ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów oceny projektów – w sposób jasny i nie sprzyjający różnym ich interpretacjom. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Z tym wiąże się konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów. Zasady określone w art. 37 ust.1 ustawy w zakresie polityki spójności (tj. przejrzystości rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Na mocy art. 30a ustawy w zakresie polityki spójności znajdują one pełne zastosowanie w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi dla nich konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1550/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Stowarzyszenia LGD [...] odmawiająca przyznania E. S. pomocy finansowej na realizację operacji "Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup nowych środków trwałych, mające na celu uzyskanie nowego źródła dochodu oraz wzrost zatrudnienia". Przyczyną odmowy przyznania pomocy była zbyt mała ilość punktów uzyskanych przez projekt skarżącej. Na wymagane 20 punktów projekt uzyskał zaledwie 13,86 punktów.

Skarżąca zakwestionowała ilość punktów przyznanych projektowi w następujących kategoriach:

1.) kategoria 3 – innowacyjność projektu – informacje zawarte w biznesplanie – 0,4 pkt.

2.) kryterium 4 – poziom innowacyjności – uzasadnienie wnioskodawcy – 0,13 pkt.

3.) kryterium 8 – wpływ operacji na ochronę środowiska – informacje zawarte w biznesplanie – 0,27 pkt

4.) kryterium 9 – wpływ operacji na przeciwdziałanie zmianom klimatu – informacje zawarte w biznesplanie – 0 pkt.

Ad 1)

Z biznesplanu wynika, że skarżąca zamierza rozpocząć działalność w zakresie świadczenia usług koszenia trawy i zamiatania ze zraszaniem.

Jeżeli chodzi o koszenie to E.S. zamierza nabyć kosiarkę bijakową samozbierającą. Konkurencja posiada kosiarki bijakowe, które jednak nie mają funkcji samozbierania.

Odnośnie zamiatania to zamiatarka ma posiadać zraszacz a większość zamiatarek ich nie posiada. Nadto zamiatarka ma mieć duży zasięg – 2.0 m podczas gdy na rynku najczęściej są zamiatarki do 1,3 m szerokości.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały odnośnie tego kryterium jest ogólnikowe i lakoniczne. Składa się z zaledwie dwóch zdań, które nie wyjaśniają dokładnie dlaczego przyznano tylko 0,4 punktu za to kryterium. Przede wszystkim brak jest wyjaśnienia co to jest innowacyjność projektu. W sytuacji gdy w ramach kryterium nr 3 ma być oceniana innowacyjność projektu to należało wyjaśnić jak należy rozumieć to pojęcie, co ono oznacza a następnie ocenić projekt skarżącej z punktu widzenia spełnienia przesłanek tego pojęcia. W zaskarżonej uchwale brak jest rozważań w tym zakresie.

W uchwale nie odniesiono się także do kwestii, że E.S. zamierza kupić kosiarkę z funkcją samozbierającą, którą to funkcję nie posiadają kosiarki konkurencji. W przypadku gdyby przyjąć, że innowacyjność polega na wprowadzenie czegoś nowego (nowości) to kwestia podniesiona przez skarżącą winna zostać dokładnie wyjaśniona. W zaskarżonej uchwale nie ma rozważań w tym zakresie.

Organ administracji nie odniósł się także szerzej do kwestii, że zamiatarka skarżącej ma mieć zraszacz a większość zamiatarek takiej funkcji nie posiada. Ma to istotne znaczenie dla oceny innowacyjności projektu. Także ta kwestia nie została dokładnie omówiona.

Należy zaznaczyć, że Zarząd Województwa Łódzkiego rozpoznając protest E. S. uznał, że w ramach kryterium nr 3 winny być przyznane 3 punkty. Rada Stowarzyszenia LGD [...] ponownie rozpoznając sprawę nie odniosła się do tej kwestii. W sytuacji gdy Zarząd Województwa Łódzkiego uwzględnił protest strony i przyznał więcej punktów za kryterium nr 3 to organ administracji ponownie oceniając projekt winien ustosunkować się do stanowiska instytucji zarządzającej. Winien zatem wyjaśnić dlaczego nie zgadza się z poglądem ZWŁ i przekonująco to uzasadnić. Zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle odniesienia się do stanowiska Zarządu Województwa Łódzkiego. W uchwale tej utrzymano w mocy uchwałę z 28 kwietnia 2018r. a więc przyznano taką samą ilość punktów uzasadniając to lakonicznie i ogólnikowo. Nie odniesiono się szczegółowo do informacji zawartej w biznesplanie i proteście ani do stanowiska ZWŁ zawartego w piśmie z 29 czerwca 2017r. Lapidarność i ogólnikowość uzasadnienia uniemożliwia praktycznie kontrolę dokonanej oceny kryterium nr 3 w kontekście przestrzegania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oceny.

Osobnego rozważenia wymaga kwestia czy organ administracji prawidłowo przyznał za kryterium nr 3 punkty w postaci ułamkowej (0,4 pkt) czy też powinno się przyznać punkty w wielkościach całkowitych (tzn.0 lub 3 pkt). Przepisy dotyczące sposobu przyznawania punktów za poszczególne kryteria nie są klarowne i czytelne. Wprost przeciwnie są one niejasne, mało czytelne i budzą wątpliwości. W załączniku nr 2 do uchwały Zarządu Stowarzyszenia LGD [...] nr [...] z dnia [...] – kryteria wyporu operacji a także procedury zmiany tych kryteriów w ramach wdrażania Lokalnej Strategii Rozwoju Stowarzyszenia Lokalnej Grupy Działania [...], przewidziano punktację dla poszczególnych kryteriów operacji przy czym dla operacji "Podejmowanie działalności gospodarczej" odnośnie kryterium nr 3 przewidziano następującą punktację: 3 pkt – TAK i 0 pkt. – ND. W tym samym załączniku przewidziano także minimalną ilość punktów warunkującą wybór operacji do dofinansowania dla podejmowania działalności gospodarczej – 20 punktów.

Natomiast w załączniku nr 1 do wymienionej uchwały zatytułowanym "Procedury wyboru i oceny operacji w ramach lokalnej strategii rozwoju", dalej Procedury, określono sposób oceny poszczególnych wniosków. Z dokumentu tego wynika, że każdy członek Rady Stowarzyszenia LGD sam ocenia wniosek i przyznaje punkty całkowite. W Procedurach nie określono natomiast w sposób jasny jak następnie przyznawane są punkty za poszczególne kryteria tzn. czy jest to średnia arytmetyczna punktów przyznawanych przez wszystkich członków Rady (15) czy też przyznaje się za dane kryterium punkty całkowite (w odniesienie do kryterium nr 3 – 0 pkt lub 3 pkt) opierając się na punktacjach cząstkowych poszczególnych piętnastu członków Rady. W Procedurach brak jest czytelnego i wyraźnego zapisu w tym zakresie który by jednoznacznie wyjaśniał jak powinny być przyznawane punkty za poszczególne kryteria. W dokumencie tym znajdują się natomiast zapisy mogące świadczyć o tym , że wyliczana jest średnia arytmetyczna punktów przyznawanych przez poszczególnych członków Rady. Są to następujące zapisy:

- na str.8 Procedur (na dole) znajduje się następujące sformułowanie "... członek Rady jest stronniczy i dalsza ocena automatycznie zostaje zablokowana. Radny nie zostaje brany pod uwagę w późniejszym wyliczaniu średniej punktowej danego wniosku".

- na str.10 Procedur znajduje się następujące sformułowanie "w przypadku odmowy dokończenia procesu oceny wniosków Przewodniczący Rady podejmuje decyzję o wykluczeniu danego członka Rady i nie uwzględnia jego punktacji i osoby do liczonej później średniej"

- na str.11 Procedur znajduje się następujące sformułowanie: " w uchwale znajdują się dane identyfikacyjne wnioskodawców, tytuły wniosków, wynik w ramach oceny zgodności z LSR, kwotę wsparcia wnioskowaną przez podmiot , informacja czy wniosek mieści się w limicie środków, uzasadnienie oceny, liczbę punktów uzyskaną za pomocą średniej arytmetycznej..."

Analiza wymienionych sformułowań w Procedurach wskazuje, że za poszczególne kryteria wyliczana jest średnia arytmetyczna punktów przyznawanych przez wszystkich piętnastu członków Rady mimo, że nie jest to wprost wyartykułowane w zapisach tego dokumentu. Oznacza to, że za dane kryterium może być przyznana ocena ułamkowa (np. za kryterium nr 3 – 0,4 pkt.) Natomiast punktacja za dane kryterium przewidziana w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] z [...] odnosi się jedynie do punktów przyznawanych za dane kryterium przez poszczególnych członków Rady. W ostateczności przyznanie skarżącej punktacji za kryterium nr 3 w wielkości ułamkowej, w ocenie sądu, nie stanowiło naruszenia zasad przyznawania punktów jedynie w postaci liczby całkowitej.

Ad 2)

Kryterium to jest powiązane z kryterium nr 3 gdyż dotyczy poziomu innowacyjności.

Również w przypadku tego kryterium uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest ogólnikowe i lakoniczne gdyż składa się z zaledwie dwóch zdań.

We wniosku o przyznanie pomocy i w biznesplanie E. S. podnosiła, że konkurencja na poziomie gminy nie posiada kosiarek z funkcją samozbierania zaś zamiatarkę ze zraszaniem posiadają tylko nieliczne formy (według skarżącej 2 na terenie gminy). Zarząd Województwa Łódzkiego rozpoznając protest przyznał w ramach tego kryterium 2 punkty co oznacza, że przedsięwzięcie zostało uznane za innowacyjne na poziomie gminy, Organ w zaskarżonej uchwale nie odniósł się do informacji zwartych w biznesplanie i proteście ani do stanowiska ZWŁ. Podtrzymał swoją wcześniejszą ocenę tego kryterium przyjętą w uchwale z 28 kwietnia 2017r. nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska. Skoro Rada Stowarzyszenia LGD nie odniosła się do informacji skarżącej zawartej w biznesplanie i proteście ani do stanowiska ZWŁ to nie można uznać, że ocena w ramach tego kryterium została przeprowadzona rzetelnie i przejrzyście.

Ad 3)

W ramach tego kryterium E.S. podniosła w biznesplanie, że ciągnik z uwagi na małe gabaryty ma bardzo małe spalanie. Dzięki nowym technologiom będzie on wytwarzał mniej hałasu niż sprzęt konkurencji a ponadto skoszona trawa będzie zbierana i nie będzie się rozkładała na trawniku. Nadto dzięki zraszaczowi piasek i kurz na zamiatanej powierzchni będzie usunięty (nie będzie przenoszony na czyste obszary). Skarżąca załączyła także informacje obejmujące dane techniczne ciągnika, zamiatarki i kosiarki. Zarząd Województwa Łódzkiego oceniając to kryterium przyznał 2 punkty.

W zaskarżonej uchwale bardzo lakonicznie odniesiono się do wymienionych okoliczności. Ocena ta sprowadza się praktycznie do jednego zdania, że zastosowany w planowanej operacji silnik spalinowy szkodzi środowisku a nie przyczynia się do jego ochrony. Faktycznie każdy silnik spalinowy emituje zanieczyszczenia szkodząc tym środowisku lecz istotne jest to, że w ciągniku, którego zakup planuje skarżąca spalanie ma być bardzo małe co odróżnia to urządzenie od sprzętu konkurencji. Nadto w zaskarżonej uchwale nie ustosunkowano się do pozostałych okoliczności podnoszonych przez E.S. a mianowicie, że skoszona trawa będzie zbierana (nie będzie się rozkładała na trawniku) zaś zamiatana powierzchnia będzie zraszana (usuwane będą kurz i piach). Okoliczności te również mają wpływ na ochronę środowiska a nie ustosunkowano się do nich w zaskarżonej uchwale ani w odpowiedzi na skargę. Brak rozważań organu w tym zakresie uniemożliwia przyjęcie tezy, że oceny tego kryterium dokonano rzetelnie i przejrzyście.

Ad 4)

W biznesplanie skarżąca podniosła dwie okoliczności dotyczące tego kryterium. Pierwsza to taka, że skoszoną trawę można wykorzystać do biomasy, której spalanie jest korzystniejsze dla środowiska niż spalanie paliw kopalnych. Zawartość szkodliwych pierwiastków w biomasie (głównie siarki) jest wielokrotnie niższa niż w paliwach kopalnych. Ogranicza się w ten sposób emisję gazów cieplarnianych do atmosfery. Druga okoliczność to taka, że nowa technologia zastosowana w ciągniku, który zamierza nabyć E.S. ogranicza ilość zanieczyszczeń emitowanych do atmosfery. Zarząd Województwa Łódzkiego oceniając protest przyznał za to kryterium 2 punkty.

W zaskarżonej uchwale ocena tego kryterium, podobnie jak pozostałych wcześniej omówionych kryteriów, jest lapidarna i ogólnikowa. Sprowadza się ona w istocie do stwierdzenia, że wnioskodawca nie wskazał aby projekt przeciwdziałał i chronił klimat. Należy zaznaczyć, że ocena tego kryterium następuje na podstawie informacji zawartych w biznesplanie i E.S. takie okoliczności podniosła w tym dokumencie. Organ administracji winien zatem szczegółowo odnieść się do tych okoliczności czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono. Samo stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał spełnienia tego kryterium nie jest wystarczające. Tym bardziej, że Zarząd Województwa Łódzkiego przyznał za to kryterium 2 punkty. Obowiązkiem Rady Stowarzyszenia LGD było szczegółowe ustosunkowanie się do informacji skarżącej zawartej w biznesplanie oraz do oceny ZWŁ. W zaskarżonej uchwale brak jest rozważań w tym zakresie. Nie można zatem uznać, że ocena tego kryterium była rzetelna i przejrzysta.

Dodać należy, iż w zaskarżonej uchwale nie dokonano ponownej oceny całego wniosku E. S. tak jak wskazał to Zarząd Województwa Łódzkiego w piśmie z 29 czerwca 2017r. W wymienionym piśmie uwzględniony został protest E.S. i skierowano projekt skarżącej do ponownej oceny przez Radę Stowarzyszenia LGD [...]. W zaskarżonej uchwale natomiast dokonano ponownej oceny tylko spornych kryteriów (tzn. kryteriów nr 3,4,8 i 9). Nie oceniono natomiast ponownie pozostałych kryteriów (tzn. nr 1,2,5,6 i 7). Oznacza to, że wniosek nie został ponownie oceniony w całości tylko w zakresie czterech spornych kryteriów. Rada Stowarzyszenia LGD miała obowiązek ponownie ocenić cały wniosek lecz tego nie uczyniła.

W zaskarżonej uchwale nie wyjaśniono także dlaczego utrzymując w mocy uchwałę z 28 kwietnia 2017r. przyznano projektowi skarżącej 13,86 pkt. W uchwale z 28 kwietnia 2017r. przyznano bowiem 13,8 pkt czyli 0,06 pkt. mniej. Nie wiadomo zatem skąd powstała różnica 0,06 pkt. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ administracji.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że Rada Stowarzyszenia LGD bardzo ogólnikowo i lakonicznie oceniała kryteria nr 3,4,8 i 9. Nie wyjaśniła jak należy rozumieć pojęcia określone w wymienionych kryteriach, nie odniosła się szczegółowo do informacji skarżącej zawartych w biznesplanie i proteście ani do oceny dokonanej przez Zarząd Województwa Łódzkiego w piśmie z 29 czerwca 2017r. W szczególności nie odniesiono się do wątpliwości podniesionych przez skarżącą w proteście oraz przez ZWŁ w piśmie z 19 czerwca 2017r. Zaskarżona uchwała stanowi jedynie powielenie uchwały z 29 kwietnia 2017r. z niewielką modyfikacją uzasadnienia. Jak już wcześniej podniesiono uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lapidarne i ogólnikowe. Wprawdzie uzasadnienie oceny projektu nie musi spełniać wymogów z art. 107 § 3 kpa, bowiem zgodnie z art. 67 ustawy w zakresie polityki spójności w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminow.

Jednakże w orzecznictwie trafnie podnosi się, że dla zapewnienia realizacji zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny (art. 37 ustawy w zakresie polityki spójności), konieczne jest, by formułowane przez właściwe instytucje zarzuty, na których opierają one negatywną ocenę projektu, były szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnione. Uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego środka zaskarżenia. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1051/13).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymienionych wymogów W związku z czym nie wiadomo czym kierował się organ dokonując oceny poszczególnych kryteriów. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ocena to została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny tak jak stanowi art.37 ust.1 ustawy z 11 lipca 2014r. W ocenie sądu doszło do naruszenia przepisu art.37 ust.1 wymienionej ustawy. Na podstawie art.61 ust.8 pkt.1a ustawy z 11 lipca 2014r. sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W związku z czym sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie LGD [...].

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika strony, 200 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa.

R.T.