Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 426/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1034 (słownie: tysiąc trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...]udzielono [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych z potoku G. w km 0+218 oraz potoku Lesk w km 13+766 (ujęcie awaryjne) dla potrzeb energetycznych w ilości: Qmax.h. = 90 m³/h, Qśr.d. = 900,00 m³/d, Qmax.r. = 270 000 m³/rok.

Pismem z [...] stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej: u.p.w. oraz opisanej wyżej decyzji Starosty W. z dnia [...] ustalił M.B. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2281,00 zł za pobór wód powierzchniowych płatną w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 570.25 PLN (słownie zł: pięćset siedemdziesiąt złotych 25/100 groszy),

2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 570.25 PLN (słownie zł: pięćset siedemdziesiąt złotych 25/100 groszy),

3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 570.25 PLN (słownie zł: pięćset siedemdziesiąt złotych 25/100 groszy),

4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 570.25 PLN (słownie zł: pięćset siedemdziesiąt złotych 25/100 groszy),

W złożonej reklamacji M.B. podał, że nie zgadza się z wysokością opłaty stałej za usługi wodne, kwestionując sposób jej obliczenia, nie znajdujący uzasadnienia w przepisach u.p.w.. Reklamujący wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 3 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W informacji rocznej podano, iż iloczyn ten wynosi 2.281,00 zł. Kwotę tą uzyskano mnożąc stawkę opłaty w wysokości 250,00 zł na dobę, za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 90 m³/h i wynoszącym, po przeliczeniu 0,025 m³/s. Przy dokonywaniu kalkulacji zignorowana została okoliczność, że w przypadku obecnie funkcjonujących pozwoleń wodnoprawnych, zachowujących swoją ważność na okresy, na które zostały wydane, pomimo uchylenia ustawy, na podstawie której je wydano, wskazywane są zazwyczaj 3 wielkości poboru wód, to jest:

1) maksymalna ilość m³ na godzinę,

2) średnia ilość m³ na dobę,

3) maksymalna ilość m³ na rok.

Zdaniem reklamującego, dla ustalenia opłaty stałej za usługi wodne, o której mowa w art. 271 ust. 3 u.p.w. pod rozwagę można brać tylko i wyłącznie wartość, wskazaną powyżej w punkcie 3), gdyż właśnie ta wielkość stanowi maksymalny możliwy pobór z ujęcia bez skutków ubocznych dla zasobów wody. Wielkość wyrażona jako maksymalna ilość m³ na godzinę, pomimo tego, że ma najwyższą wartość godzinową, odnosi się wyłącznie do poboru chwilowego, okresowego i nigdy nie stanowi podstawy do poboru wody w takich ilościach przez 24 godziny w dobie i przez 365 dni w roku. Stanowi ona wyłącznie określenie zdolności technicznej instalacji do poboru wód. Jest zatem wielkością, która w toku eksploatacji nigdy nie wystąpi.

Do tożsamego z powyższym wniosku prowadziłoby proste porównanie ilości wody, którą maksymalnie mógłby zużyć reklamujący w ciągu roku, przy założeniu, że maksymalnie w ciągu godziny mógłby zużyć 90 m³ (to jest 788.400,00 m³/rok) z określonym w posiadanym przez niego pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnym poborem rocznym wody w m³ (270.000,00 m³/rok). Przyjmując do obliczeń tą pierwszą wartość, należałoby dla celów kalkulacji opłaty uznać, że w ciągu roku reklamujący byłby uprawniony do pobrania trzykrotnie większej ilości wód, niż wynikałoby z określonego dla niego w tym samym pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego poboru rocznego, co pozostaje konceptem nie tyle, że pozbawionym jakiejkolwiek racjonalności, co wręcz absurdalnym.

Oczywistym powinno pozostawać, że taki jej charakter oddać można wyłącznie poprzez przyjęcie- celem jej obliczenia- wartości, określonej w powołanym wyżej punkcie 3, to jest maksymalnego rocznego poboru wody. Jedynie wówczas ponadto prawidłowo odzwierciedlona zostanie funkcjonująca również na gruncie ustawy - Prawo wodne zasada "korzystający płaci".

Przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez Wody Polskie, to jest wybór - spośród dwóch wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym ilości wód do pobrania - większej z nich, nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w literalnym brzmieniu powołanych przepisów analizowanego aktu prawa, ani też w ich wykładni celowościowej.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. decyzją z dnia [...] określił M.B. za okres od 1stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2281 zł za pobór wód powierzchniowych płatna w czterech kwartalnych ratach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na istotę opłaty stałej, którą jest potencjalna możliwość poboru z udostępnionych zasobów wody w ramach usług wodnych. Świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 3 u.p.w. "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym występuje parametr Qmax.h., to on jest wyznacznikiem maksymalnej ilości poboru przez 365 dni, a nie parametr Qmax.r. lub Ośr.d.

W złożonej przez zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 271 ust. 3 u.p.w. polegające na jego błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem, iż poprzez sformułowanie "maksymalna ilość wody powierzchniowej wyrażona w m³, która może być pobrana na postawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" należy rozumieć wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, możliwą do pobrania maksymalną ilość m³ wody na godzinę, w przeliczeniu na m³ na sekundę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, iż poprzez przywołane sformułowanie należało rozumieć wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, możliwą do pobrania maksymalną ilość m3 wody na rok, wyrażoną w m³ na sekundę. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego był jej obowiązek, a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, ponadto natomiast rozstrzygnięcia takiego nie wyłączał ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, o których mowa w art. 7a § 2 pkt 1.

W uzasadnieniu skargi jej autor szeroko opisał i uzasadnił podniesione zarzuty i wnioski procesowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ podkreślił, że wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego, a dokładniej od maksymalnej ilości pobieranych wód przewidzianej w tej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania, tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej "raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach uwzględnianego przy wyliczeniu zgodnie z u.p.w., tj. 365 dni w roku. Nie stanowi on jednak podstawy do przyjęcia, że maksymalny pobór wód ma być ujmowany, a tym samym obliczany w wymiarze rocznym, kiedy ustawa wprost przyjmuje najniższą jednostkę dla tych obliczeń m³/s. Autor odpowiedzi na skargę uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 271 ust. 3 u.p.w. Podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę naliczenia opłaty w kontekście poboru wód nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w ustawie, tj. m³/s, co nie oznacza, że jest ono niewykonalne. Ustawodawca wskazując na sposób wyliczania opłaty miał za zadanie wskazać wzór, którego istotą powinna być możliwość zastosowania do każdej sytuacji, także względem pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, które co do zasady wskazują 3 wielkości poboru wód zazwyczaj bez jednostki m3/s. Oznacza to, że posłużenie się przez ustawodawcę najniższą jednostką m3/s jest uzasadnione i powinno być interpretowane zgodnie z wykładnia celowościową. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust 3 u.p.w., tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości, które mogą być pobrane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Autor skargi zauważył przy ty , że takie stanowisko wyraził także Minister Środowiska w piśmie z dnia 28 września 2017 r. skierowanym do Prezesa Izby Gospodarczej "Wodociągi Polskie". W końcowej części odpowiedzi na skargę jej autor wskazał, że sporna opłata stała jest nowym rozwiązaniem w zakresie usług wodnych i jej składnik, tj. maksymalna ilość wody możliwej do pobrania dotyczy także pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej u.p.w., zachowujących swoją ważność zgodnie z okresami, na które zostały wydane. W stosunku do tych pozwoleń konieczne jest przeliczenie wartości godzinowej na jednostkę wskazaną w u.p.w., czyli na m3/s, gdyż takie przeliczenie realizuje także zasadę zwrotu kosztów usług wodnych stanowiących uzasadnienie dla zmian w obszarze opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ administracji wodnej określił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 2281 zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., płatną w czterech kwartalnych ratach. Jako podstawę prawną wyliczenia wysokości tej opłaty organ powołał art. 271 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W sprawie nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), a także czas wyrażony w dniach.

Spór pomiędzy stronami dotyczy sposobu ustalenia parametru determinującego wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych, jakim jest maksymalna ilości wody powierzchniowej wyrażona w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w. możliwe są co najmniej dwa równorzędne wybory, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu wskazuje bowiem maksymalne poziomy poboru wody Qmax.h. (90 m3/h), Qmax.śrd. (900 m3/d) oraz Qmax.r. (270 000 m3/rok). Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy, zaś według skarżącego powinien to być pobór roczny. Przedstawione w tym miejscu stanowisko skarżącego wymaga poczynienia ze strony sądu pewnego zastrzeżenia. Jest ono podyktowane tym, że pobór dobowy w pozwoleniu wodnoprawnym został określony nie jako maksymalny ale średni (Qśr.d. – 900,00 m³/d). Jednocześnie należy zauważyć, że przeliczenie tej wielości przez ilość 365 dni w roku wskazuje na roczny pobór wód w roku w ilości 328 500 m³. Tymczasem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór roczny w ustalono w ilości: Qmax.r. 270 000 m³/rok. Gdyby zatem za podstawę przeliczenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s przyjąć wskaźnik roczny, wówczas stawka opłaty rocznej byłaby wyliczona w innej, oczywiście mniejszej, wysokości. Analiza treści nie tylko art. 271 ust. 3 u.p.w. ale także całości regulacji dotyczącej zwrotu kosztów usług wodnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód powierzchniowych. Oczywistym jest przy tym, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód powierzchniowych. Nie można również nie zauważyć, że gdyby maksymalną roczną wartość poboru wody obliczyć poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymana wartość będzie przekraczać wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. W przypadku takiego przeliczenia nie można mówić o realizacji zasady zwrotu kosztów usług wodnych. W tym zakresie przyznać należy rację skarżącemu zauważającemu, że podanie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmax.h. nie oznacza zgody organu na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i każdej dobie roku. Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym tego parametru traktować należy jako dodatkowe ograniczenie w postaci parametru "chwilowego". Kolejna wątpliwość jaka się w tym miejscu pojawia dotyczy tego, że zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego może sugerować możliwość przekroczenia poboru rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, co podlega przecież ustawowej sankcji. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego oznacza zatem wymierzenie opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód powierzchniowych.

W przedstawionych realiach prawnych, w ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w. nie mogą zostać zignorowane w toku procesu jego wykładni. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej w tym zakresie Kodeks postępowania administracyjnego wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Ponadto pozostaje wskazać, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się wszak świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Poza tym, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną - art. 9 ust. 3 u.p.w., co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Z tych powodów nie można podzielić stanowiska organu, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód wyrażonej w m3/s, wówczas dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Taki pogląd w literaturze przedmiotu uznano za błędny, pozbawiony uzasadnienia celowościowego i środowiskowego, a potwierdzony jedynie względami fiskalnymi (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe Prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w tej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2014 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej określenia ilość pobieranej wody w m3 na sekundę, tak jak obecnie czyni to art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w.

Uwzględniając zatem dyrektywę kierunkową wykładni normy prawnej względniejszej dla strony, analiza art. 271 ust. 3 u.p.w. doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej dysponując możliwością przyjęcia dwóch alternatywnych racjonalnych wykładni tego przepisu, wykorzystał do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, co oznacza, że wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej (zawyżonej) do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód powierzchniowych. Ponadto organ administracji wodnej, nie wyjaśniając podstaw takiego wyboru w zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie wskazując na czym w jego ocenie polega błędność stanowiska podmiotu wnoszącego reklamację, naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy przecież nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych jakim jest opłata stała.

Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości pobranych wód. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 u.p.w. i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego oraz kwota wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265 ze zm.).