Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1049/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,  art. 145 par. 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1  pkt 4,  art. 46
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1,  art. 28  ust. 2,  art. 3  pkt 20,  art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1  pkt 8,  par. 3 ust. 2  pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Polska S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 259/18 w sprawie ze skargi D. L.-D. na decyzję Wojewody K. z dnia 26 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 259/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewody K. z dnia 26 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 20 listopada 2017 r. oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej T. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez nieuprawnione i błędne wywiedzenie:

a) jakoby samo błędne przytoczenie numeru oraz jednostek indywidualizujących akt prawny przez organy obu instancji stanowiące prostą pomyłkę pisarską poddawało pod wątpliwość czy organy obydwu instancji rzeczywiście sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) że organ nie mógł czynić ustaleń w oparciu o dokumenty opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa K. bez uprzedniego ich załączenia do akt sprawy, podczas, gdy powyższe dokumenty z racji ich publikacji powinny być organowi znane z urzędu i jako akty prawne nie wymagają ich załączenia do akt sprawy,

c) jakoby organy nie ustaliły stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji w zakresie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie zaplanowanej inwestycji, podczas gdy nie wskazano na żadne przesłanki logicznie uzasadniające takie przypuszczenie,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) brak wskazania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia a w szczególności stwierdzonych przez organ rzekomych naruszeń przepisów postępowania w postaci niedokładnego ustalenia stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy co uniemożliwia zrozumienie motywów wydanego orzeczenia oraz jego merytoryczną kontrolę,

b) jednoczesne poczynienie sprzecznych ustaleń, z jednej strony, że prawidłowo organy uznały o obowiązku stosowania przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a z drugiej strony, że dopiero ustalenie przez organ stanu prawnego (który z niezrozumiałych względów organ miał ustalić nieprawidłowo) umożliwi wyjaśnienie, czy dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę ma zastosowanie wspomniany art. 46,

3) naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno- budowlanej z uwagi na rzekomo pominięte zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyjaśniając przy tym jakim zmianom powyższy akt uległ, a co za tym idzie w jaki sposób rzekome naruszenie przepisów postępowania mogło przełożyć się na wynik sprawy, albowiem w przekonaniu Uczestnika takiego wpływu nie sposób ustalić,

4) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) i wywiedzenie, że organ nie sprawdził zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym w chwili sprawdzenia na odnośnej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mając ku temu żadnych przesłanek, opierając się jedynie na błędnym oznaczeniu indywidualizującym akt prawny, podczas gdy organy prawidłowo zbadały powyższą okoliczność,

5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 46 ust. 2 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem zdefiniowana w tym przepisie "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym przeznaczeniu" nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, albowiem działka, na której została inwestycja zrealizowana, nie została przeznaczona zabudowę jednorodzinną, a na usługi, przy czym to, iż planowana inwestycja nie stanowi "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym przeznaczeniu" nie przesądza tego, że od razu musi to być przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko),

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 in fíne oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.) i wskazanie, że dla zbadania czy dana inwestycja stanowi inwestycję, która potencjalnie znacząco może oddziaływać na środowisko konieczne jest rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny i sprawdzenie, czy takie zjawisko nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych progów, podczas gdy z samej literalnej wykładni przepisu wynika, że natężenia pola elektromagnetycznego należy badać dla pojedynczej anteny, nawet, jeżeli ta występuje razem z inną instalacją.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na znaczną liczbę uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. kontrolowane decyzje, wskazując na niewystarczające ustalenia w zakresie:

- po pierwsze, zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1537, dalej: ustawa z 7 maja 2010 r.);

- po drugie, zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. (pkt 1, 2, 3, 4 podstaw kasacyjnych) stwierdzić należy, że są one niezasadne, a przede wszystkim nie nawiązują do istotnych braków postępowania wyjaśniającego, dostrzeżonych przez Sąd Wojewódzki.

Mianowicie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji nie była wyłącznie wadliwość podanej w decyzjach numeracji aktu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale brak właściwych ustaleń co do treści pierwotnej uchwały Rady Gminy L. z dnia 22 lutego 2010 r. Nr ... oraz dalszych aktów nowelizujących plan miejscowy. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że zawarta w aktach dokumentacja oraz ustalenia organów obu instancji w zakresie treści planu dotyczą wyłącznie działki inwestycyjnej nr ... położonej w sekcji 21, podczas gdy dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy niezbędna była analiza ustaleń planistycznych w sekcjach 17, 18, 22, 25 i 26 obejmujących tereny sąsiednie, z uwagi na obszar oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia, czy wskutek dokonanych zmian pierwotnego planu miejscowego doszło do wyodrębnienia terenu niepodlegającego ogólnemu zakazowi lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, ustanowionemu w przepisie § 14 pkt 6 lit. e, co miałoby wpływ na interpretację treści ustaleń planistycznych w kontekście art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r.

Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że dla właściwego zastosowania regulacji art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. konieczne było uzupełnienie ustaleń co do treści i obszaru planu miejscowego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w odniesieniu nie tylko do działki inwestycyjnej, ale też innych terenów, aby możliwa była ocena, czy lokalizacja spornej inwestycji nie będzie sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani też nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń.

Dodatkowo ustalenia dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich mają znaczenie dla oceny zachowania wymogów ochrony środowiska w aspekcie oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej (pól elektromagnetycznych) na miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym kontekście Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na potrzebę uwzględnienia ustaleń planistycznych odnoszących się do obiektów przewidzianych na pobyt ludzi (§ 20 pkt 3 pierwotnego m.p.z.p.), podlegających ochronie z uwagi na dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (art. 122 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa ochrony środowiska).

Sąd Wojewódzki, kierując się wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym kierunku możliwe będzie wyjaśnienie czy dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ma zastosowanie art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r., a przede wszystkim czy ogólne ograniczenie wprowadzone w § 14 pkt 6 lit. e pierwotnego m.p.z.p. z 2010 r. nadal obowiązuje dla całego obszaru.

Z całokształtu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie wynika zarzucana w skardze kasacyjnej sprzeczność w zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego co do zastosowania przez organy obu instancji art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. Wręcz przeciwnie, Sąd Wojewódzki zasadniczo potwierdził obowiązek uwzględnienia w sprawie art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., ale ocenę co do konsekwencji tej regulacji uzależnił od dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty z punktów 5 i 6 podstaw kasacyjnych, kwestionujące stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do braków ustaleń faktycznych w przedmiocie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwe organy rozpoznające sprawę pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej mają obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, co nie ogranicza się tylko do oceny czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób prawidłowy kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w tym - czy ewentualnie mieści się ono w katalogu przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wymienił parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej decydujące o wpływie na środowisko, do których należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Tymczasem w kontrolowanych decyzjach organu obu instancji nie przedstawiły ustaleń w powyższym zakresie, zwłaszcza nie zweryfikowały danych zawartych w dokumentacji projektowej, w szczególności kwalifikacji środowiskowej.

W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 121 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, stanowiący, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska przez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

Niewątpliwie ustanowiony w art. 121 Prawa ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania instalacji, tak aby zastosowane rozwiązania techniczne gwarantowały ochronę miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, według standardów określonych w Rozporządzeniu z 30 października 2003 r.

Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.:

- spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. odpowiednich warunków ochrony środowiska (pkt 1a),

- warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu m.in. w zakresie odpowiedniego usytuowania na działce (pkt 8) oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9).

Ponadto trzeba też wskazać na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, które stosuje się przy projektowaniu i budowie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych (§ 2).

Zgodnie z § 9 wym. rozporządzenia, przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności m.in. ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku.

Spełnienie wymogów wynikających z przytoczonych przepisów w zakresie projektowania i sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej musi być wykazane przez inwestora w dokumentacji projektowej, tak aby organ architektoniczno-budowlany mógł zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt (SBTK) zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów emisyjnych musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności. Dokumentacja z informacjami w tym zakresie jest też niezbędna dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), jak też stron postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

W tym kontekście trzeba więc zwrócić uwagę na art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

W przypadku obiektu radiokomunikacyjnego (SBTK) istotne znaczenie ma projekt zagospodarowania działki, który stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2), powinien uwzględniać w szczególności właściwości danego obiektu, w tym zakres oddziaływania na otoczenie i określać w części rysunkowej m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości, bądź zasięg obszaru ograniczonego użytkowania.

W odniesieniu do obiektu obejmującego wieżę telekomunikacyjną ze stacją bazową telefonii komórkowej, projekt zagospodarowania terenu podlega na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzeniu co do zgodności z § 9 rozporządzenia z 26 października 2005 r., ustanawiającym wymóg, aby przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten kierować się m.in. względami dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym.

Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, że sprawdzanie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności przedmiotowej inwestycji z normami ochrony środowiska powinno być dokonane w oparciu o dokumentację projektową zawierającą obliczenia prognozowanych rozkładów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej.

W rozpoznawanej sprawie treść kontrolowanych decyzji nie pozwala przyjąć, aby omówione wyżej kwestie zostały wyjaśnione w sprawie. W szczególności organy obu instancji nie przedstawiły samodzielnej analizy dokumentacji dotyczącej wyznaczonego w sprawie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz ustaleń stanowiących podstawę do stwierdzenia, że ponadnormatywne natężenia pola elektromagnetycznego mogą wystąpić jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Ponadto Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wywiódł prawidłowo, że organy obu instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonały wystarczających ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przy uwzględnieniu ilości anten i ich wzajemnego oddziaływania, z odniesieniem do terenu, na który będzie ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludności.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy oparł się na ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisku, zgodnie z którym wykładnia systemowa § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wskazuje, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organu jest ustalenie w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.

Dlatego dla ustalenia, czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowanie się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Przy analizie wpływu danej inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale też uwzględnienie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez anteny stacji bazowej (por. wyroki NSA z: 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3008/18; 7 września 2017 r. II OSK 3083/15; 23 września 2021 r., II OSK 2577/20 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Trafnie w orzecznictwie podniesiono, że treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. potwierdza, że tak jak w przypadku rozbudowy bądź przebudowy, również przy kwalifikacji budowy nowego przedsięwzięcia konieczne jest sumowanie jego parametrów, w tym mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej w celu ustalenia potencjalnego oddziaływania całego obiektu stacji bazowej na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące zaprojektowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) niezbędne jest uprzednie ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Dlatego, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całej instalacji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1900/17 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowisko zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały.

Ponadto w orzecznictwie trafnie wskazano, że dokonując systemowej wykładni omawianych przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy mieć na uwadze, że z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego oddziaływania na środowisko nakazuje uwzględnić nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki środowiskowego oddziaływania planowanej inwestycji, lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 2577/20).

Przedstawionego powyżej stanowiska w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie może podważyć argumentacja przyjmowana w odosobnionych wyrokach sądów administracyjnych, oparta zasadniczo na literalnym brzmieniu wymienionych przepisów, bez uwzględnienia obowiązujących dyrektyw wykładni systemowej, czy funkcjonalnej oraz celowościowej (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, powołany w skardze kasacyjnej).

Z tych wszystkich względów zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość, a nie poszczególne anteny.

Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że to obowiązkiem organów jest jednoznaczna ocena czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

W takim stanie sprawy akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., warunkującego uchylenie decyzji organów obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

11