Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 689/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. SA na bezczynność P. D. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. D. Spółkę Akcyjną do załatwienia wniosku P. SA z dnia 9 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. D. Spółki Akcyjnej na rzecz P. SA kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] "A" S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła "B" S.A. z siedzibą w [...] bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu stronie skarżącej informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 9 sierpnia 2013 r.

Strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. wystąpiła do "B" S.A. w [...] o udostępnienie kserokopii decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...] w miejscowości [...], powiat [...]. Do dnia sporządzenia skargi skarżąca Spółka nie otrzymała zażądanych przez nią dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem strony skarżącej żądana przez nią informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie "B" S.A. do udzielenia informacji zgodnie z jej wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę "B" S.A. z siedzibą w [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

"B" S.A. podkreśliła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto "B" S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez tę Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych.

W związku z tym "B" S.A. wniosła o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do przedłożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Nadto żądane przez stronę skarżącą dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez nią wobec "B" S.A. roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącej, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Strona skarżąca faktycznie chce bowiem – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność tychże roszczeń. W tym zakresie nie mają więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego.

W ocenie "B" S.A., nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką "B" a stroną skarżącą nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd (por. np.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545)., iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Ponadto jest bezsporne, że strona skarżąca wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. zwróciła się do "B" S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej, składając ten wniosek na adres siedziby tej Spółki, który to wniosek został następnie przekazany do załatwienia Oddziałowi Spółki w [...]. Niezasadne jest więc stanowisko "B" S.A., że strona skarżąca skierowała swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "ustawa").

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.

Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu "C" S.A. w [...] (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 9 sierpnia 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]).

"C" S.A posiada 99,55% akcji spółki "D" S.A., zaś ta ostatnia spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji "B" S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 9 sierpnia 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]).

Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu "B" S.A. w [...].

Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać "B" S.A. w [...] za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępny w CBOSA).

Wbrew argumentacji "B" S.A., wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl.).

W ocenie Sądu żądane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy).

We wniosku z dnia 9 sierpnia 2013 r. skarżąca Spółka wystąpiła do "B" S.A. w [...] o udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji oraz innych dokumentów, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...] w miejscowości [...], powiat [...] (k. 63 akt sąd.).

Strona skarżąca domaga się więc niewątpliwie udostępnienia jej "treści i postaci dokumentów urzędowych", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Strona skarżąca we wniosku wskazała, iż domaga się wydania jej kserokopii decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na opisanych działkach. Obowiązkiem Spółki "B" było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącą zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.

Sąd nie podziela argumentacji "B" S.A., iż zawarte we wniosku z dnia 9 sierpnia 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącą od Spółki "B" roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak wskazano wyżej, należy "B" S.A.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, niepubl., dostępny w CBOSA).

Decyzje administracyjne i inne dokumenty, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, niepubl., wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Przyjęcie, jak tego domaga się "B" S.A., że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy jej udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, byłoby nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto także byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy).

O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. Pogląd ten podzielany jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13).

Niezasadne jest również wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko "B" S.A., iż żądane przez skarżącą informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy".

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy.

Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania jej poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim jej ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy).

W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności.

"B" S.A. nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania jej poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych i innych dokumentów urzędowych jest jawna.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty Spółki "B".

Żądane przez stronę skarżącą informacje zostały wystarczająco oznaczone. Skarżąca Spółka wskazała, że wnosi o udostępnienie jej kopii decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów urzędowych, które dotyczą precyzyjnie określonych ewidencyjnie nieruchomości, na jakich posadowione są urządzenia przesyłowe. "B" S.A. w swoich pismach z dnia 21 sierpnia 2013 r. i 26 września 2013 r. potwierdziła zresztą fakt istnienia należącej do niej infrastruktury energetycznej na wskazanej przez skarżącą nieruchomości (k. 18, 24 akt sąd.). Treść wniosku skarżącej pozwala więc na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu jej żądania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku, gdyby Spółka "B" nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach skarżącej Spółki, to nie spoczywałby na niej obowiązek udostępnienia kopii tychże dokumentów urzędowych. W tym zakresie należy mieć jednak na względzie, iż podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09, z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 156/12, z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12 – niepubl., dostępne w CBOSA).

Wbrew zarzutom Spółki "B" na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 248 K.p.c. nie pozwala norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem ustawodawca miał taki zamiar, to posłużyłby się innym sformułowaniem, na przykład: "przepisów ustawy nie stosuje się do...". Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jędrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98; G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2, Lex nr 48368/2).

Treść przepisu art. 248 K.p.c. nie określa natomiast zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten, nakazujący przedstawienie – na zarządzenie sądu cywilnego – dokumentu stanowiącego dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w ramach toczącego się procesu cywilnego i służy koncentracji materiału dowodowego w toku tego procesu. Omawiany przepis związany jest z art. 129 § 1 K.p.c., który nakłada na stronę powołującą się w piśmie procesowym na dokument obowiązek przedłożenia na żądanie przeciwnika jego oryginału w sądzie cywilnym nawet jeszcze przed rozprawą. Z tego ostatniego przepisu wynika zaś, że jeżeli strona powołuje się w pozwie na dowód z dokumentu, musi się liczyć z tym, że będzie obowiązana złożyć w tym sądzie oryginał dokumentu i to nie tylko wtedy, gdy nie złożyła jego odpisu, ale także wtedy, gdy jego odpis był załącznikiem pisma. Obowiązek ten powstaje z chwilą zgłoszenia przez stronę przeciwną żądania złożenia dokumentu w oryginale. Może on jednak powstać także w wyniku zarządzenia sądu cywilnego, o czym mówi wspomniany art. 248 § 1 K.p.c. (por. wyrok SN z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt. V CSK 90/11, Lex nr 1213426).

Udostępnieniu żądanych przez skarżącą dokumentów nie może również stać na przeszkodzie sam fakt, iż Spółka "B" uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów ustawy nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą konieczność udzielenia informacji publicznej.

Żądane przez skarżącą informacje, to jest kserokopie decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów urzędowych, znajdujących się w zasobach archiwalnych "B" S.A., nie mają charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy. Przekształcenie dokumentu archiwalnego poprzez jego skopiowanie nie stanowi przetworzenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex nr 1094536, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Kr 140/12, Lex nr 1234526).

Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej nawet bez pisemnego wniosku (art. 10 ustawy).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W tej sytuacji wniosek strony skarżącej z dnia 9 sierpnia 2013 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę "B" w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka "B" jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącą Spółkę dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie.

Z akt sprawy wynika, że "B" S.A. nie załatwiła wniosku skarżącej Spółki w sposób określony w ustawie. Wprawdzie w pismach z dnia 21 sierpnia 2013 r. oraz 26 września 2013 r. Spółka "B" poinformowała pełnomocnika strony skarżącej, iż nie ma obowiązku udostępnienia żądanych przez ten podmiot dokumentów (k. 18, 24 akt sąd.), jednak – niezależnie od oceny zasadności tego stanowiska – należy stwierdzić, że odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że przedmiotowe pismo takiej decyzji nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administrującego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administrujący (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pisma nie zawiera jednego z tych elementów, to jest rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki "B", jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94 oraz z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96; postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Op 109/12, niepubl., dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego, pisma "B" S.A. z dnia 21 sierpnia 2013 r. oraz 26 września 2013 r. nie uchyliły stanu bezczynności tego podmiotu w rozpoznawanej sprawie.

Chybione jest również – na gruncie rozpoznawanej sprawy – stanowisko Spółki "B", iż niedopuszczalnym jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Skutkiem przyjęcia tego stanowiska byłoby prawnie nieuzasadnione "odesłanie" strony na drogę postępowania administracyjnego, z powołaniem się na normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy. W świetle tej normy, jak wskazano wyżej, przepisy ustawy mają zastosowanie we wszystkich sprawach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Trudno jest dopatrzyć się sprzeczności między przepisami ustawy a art. 73 § 1 K.p.a., który reguluje dostępu do akt administracyjnych. Ten ostatni przepis, co jest zrozumiałe, zastrzega jedynie, iż prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Zbyt daleko idący byłby więc pogląd, że na podstawie tego przepisu dostęp do akt administracyjnych ma zapewniony każdoczesny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Wprawdzie w wyniku nowelizacji art. 73 § 1 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., rozszerzone zostało prawo dostępu do akt administracyjnych na okres również po zakończeniu postępowania, to przepis ten jednak, pod względem podmiotowym, nie rozciąga uprawnienia do dostępu do akt na następców prawnych strony. Nie jest zaś możliwe uzyskanie przymiotu strony postępowania po jego zakończeniu, zwłaszcza, gdy nie chodzi – jak w sprawie niniejszej – o tryb nadzwyczajny.

Istotne znaczenie w tej kwestii ma również fakt, że nie zostało wykazane, by skarżąca Spółka była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych działkach, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one mogły być stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogą stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby skarżąca Spółka mogła uzyskać dostęp do omawianych dokumentów w trybie powołanego art. 73 § 1 K.p.a. Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiałoby ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez stronę skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki "B", skoro jest ona podmiotem objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych powodów należało uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby bowiem do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki "B" o przeprowadzenie dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ale wyłącznie wówczas, gdy jest to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Wskazany przez "B" S.A. dokument stanowiłby bowiem w istocie pismo zawierające stanowisko opisanego organu centralnego co do wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu jest niezasadny, gdyż wykładni prawa dokonuje w sprawie samodzielnie sąd rozpoznający skargę.

Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał "B" S.A. w [...] do załatwienia wniosku skarżącej Spółki z dnia 9 sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki "B" w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie "B" S.A. nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na tę Spółkę z mocy ustawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.