Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 684/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Koninie na uchwały Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r.: 1. nr XXXV/335/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Słomkowo; 2. nr XXXV/334/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Sadlno; 3. nr XXXV/332/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Racięcin; 4. nr XXXV/331/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Mąkoszyn; 5. nr XXXV/330/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Morzyczyn; 6. nr XXXV/329/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Łysek; 7. nr XXXV/328/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kwiatkowo; 8. nr XXXV/326/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Kazubek; 9. nr XXXV/324/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Helenowo; 10. nr XXXV/323/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Goczki; 11. nr XXXV/322/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Boguszyce; 12. nr XXXV/344/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Zielonka; 13. nr XXXV/343/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Zaryń; 14. nr XXXV/341/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Witkowice; 15. nr XXXV/339/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Wierzbinek; 16. nr XXXV/338/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Tomisławie; 17. nr XXXV/337/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Synogać; 18. nr XXXV/336/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Stara Ruda 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "wybór i"; 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Koninie pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/335/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Słomkowo wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały.

Prokurator Okręgowy w Koninie pismami:

1) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/334/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Sadlno wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 685/20;

2) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/332/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Racięcin wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 687/20;

3) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/331/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Mąkoszyc wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 688/20;

4) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/330/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Morzyczyn wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 689/20;

5) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/329/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Łysek wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 690/20;

6) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/328/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kwiatkowo wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 691/20;

7) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/326/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Kazubek wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 693/20;

8) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/324/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Helenowo wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 695/20;

9) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/323/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Goczki wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 696/20;

10) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/322/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Boguszyce wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 697/20;

11) z dnia 17 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/344/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Zielonka wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 698/20;

12) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/343/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Zaryń wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 699/20;

13) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/341/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Witkowice wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 701/20;

14) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/339/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Wierzbinek wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 703/20;

15) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/338/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Tomisławice wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 704/20;

16) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/337/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Synogać wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 705/20;

17) z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzbinek z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XXXV/336/14 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Stara Ruda wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 uchwały. Skarga ta została zarejestrowana od sygn. IV SA/Po 706/20.

Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; zwanej dalej: "u.s.g.") poprzez posłużenie się przez Radę Gminy Wierzbinek dokonującej określenia kompetencji Sołtysa zwrotem "w szczególności" (§15 ust. 2 uchwały), podczas gdy rada gminy podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organu sołectwa jakim jest Sołtys;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g poprzez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej (§11 ust. 2 pkt 1 uchwały), podczas gdy zebranie wiejskie zgodnie z przepisami cytowanej ustawy jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys- organem wykonawczym, którego wspomaga rada sołecka, a w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej.

W odpowiedzi na skargi Gmina Wierzbinek wniosła o ich uwzględnienie.

Postanowieniem dnia 28 lipca 2020 r. sygn. IV SA/Po 684/20 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) połączyć sprawę o sygn. IV SA/Po 684/20 ze sprawami o sygn.: IV SA/Po 685/20, IV SA/Po 687/20, IV SA/Po 688/20, IV SA/Po 689/20, IV SA/Po 690/20, IV SA/Po 691/20, IV SA/Po 693/20, IV SA/Po 695/20, IV SA/Po 696/20, IV SA/Po 697/20, IV SA/Po 698/20, IV SA/Po 699/20, IV SA/Po 701/20, IV SA/Po 703/20, IV SA/Po 704/20, IV SA/Po 705/20 oraz IV SA/Po 706/20 i prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 684/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżone uchwały stanowią akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpoznawanych sprawach na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ należało stwierdzić, że przed podjęciem zaskarżonych uchwał zostały przeprowadzone konsultacje społeczne z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – co pozwala na odniesienie się do poszczególnych zarzutów skarg.

Przechodząc zatem do zarzutów skarg wskazać trzeba, że w ocenie Prokuratora w statutach doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia Statutów, które przyznają zebraniom wiejskim takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Prokurator wskazał – jako wadliwe – postanowienia § 11 ust. 2 pkt 1 Statutów.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem – co do zasady – skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Tym samym przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, to postanowienie przyznające kompetencje – w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – zebraniu wiejskiemu pozostaje z wyżej podanych przyczyn sprzeczne z u.s.g.

W tym miejscu należy zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko przeciwne – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

Sąd zwraca jednak uwagę, że w badanych sprawach istotne jest to, że w statutach rozciągnięto na akt wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej wymóg kworum – wprowadzony w § 10 ust. 1 Statutów dla ważności każdego Zebrania Wiejskiego. Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w Statach wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, Baza NSA).

Omawiane zarzuty skarg nie zasługiwały natomiast na aprobatę w części dotyczącej przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można natomiast uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił bowiem kwestie uregulowania odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, Baza NSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, narusza prawo i to w sposób istotny .

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że to zebranie jako ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa, a nie organ uchwałodawczy jakim jest zebranie wiejskie, powinno mieć kompetencje wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. W powyższym zakresie zarzut nieważności § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonych uchwał uznać należało za zasadny w zakresie w jakim dotyczy on procedury wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Prokuratora zawartego w skargach zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 684/20, IV SA/Po 685/20, IV SA/Po 687/20, IV SA/Po 688/20, IV SA/Po 689/20, IV SA/Po 690/20, IV SA/Po 691/20, IV SA/Po 693/20, IV SA/Po 695/20, IV SA/Po 696/20, IV SA/Po 697/20, IV SA/Po 698/20, IV SA/Po 699/20, IV SA/Po 701/20, IV SA/Po 703/20, IV SA/Po 704/20, IV SA/Po 705/20 oraz IV SA/Po 706/20, co do tego, że w zaskarżonych tymi skargami uchwałach posłużenie się wyrażeniem "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa określonych w § 15 ust. 2 statutów, uczyniło to wyliczenie niewyczerpującym.

W ocenie Sądu - w zaskarżonych statutach - uchwałodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" po ogólnym określeniu zadań sołtysa (§ 15 ust. 1 zaskarżonych statutów). Gdy w statucie najpierw w sposób ogólny określa się, że np. "sołtys jest organem wykonawczym i reprezentuje sołectwo na zewnątrz", "sołtys wykonuje uchwały zebrania wiejskiego oraz inne zadania określone przepisami prawa i uchwałami rady gminy", a następnie – używając wyrażenia "w szczególności" – dookreśla się (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy, to należy uznać, że choć katalog – określonych w sposób ogólny – zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z regulacjami, które mają charakter ogólny (a więc, w badanych sprawach w § 15 ust. 1 zaskarżonych Statutów). Podobnie, usytuowanie takich przepisów (§ 15 ust. 2 zaskarżonych Statutów) bezpośrednio po regulacjach o charakterze ogólnym (§ 15 ust. 1 zaskarżonych Statutów) wskazuje, że użycie zwrotu "w szczególności" odsyła właśnie do tych wstępnych postanowień statutu. W konsekwencji, wszystkie niewymienione w regulacjach zadania muszą mieścić się w kategoriach opisanych w sposób ogólny. Z tych powodów, w orzecznictwie nie przyjmuje się, aby rada gminy w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań został w istocie ograniczony poprzez ich pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyroki WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 744/19, II SA/Ke 750/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 825/19, II SA/Ke 837/19, II SA/Ke 831/19, II SA/Ke 851/19, z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 840/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 886/19, dostępne j.w.).

Mając na względzie powyższe Sąd przyjął, że skoro przepisy § 15 ust. 1 zaskarżonych Statutów określają zakres działań sołtysów, to tym samym regulacja § 15 ust. 2 zaskarżonych Statutów stanowi jedynie przykładowe wskazanie zadań sołtysów, ściśle ograniczone pozostałymi zapisami wszystkich zaskarżonych uchwał. Tym samym nie można uznać, by doszło do naruszenia zarzucanych przepisów u.s.g.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "wybór i".

W pozostałym zakresie jako niezasadne Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.