Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2791/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2017 r. S. B. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby. Stwierdził, że był represjonowany i sprzeciwiał się ówczesnej władzy. Podniósł też, że nie zasługuje na zastosowanie wobec niego art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a znaczące obniżenie emerytury odbiera mu możliwość pomagania córce chorej na stwardnienie zanikowe boczne.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w C. [...] marca 1999 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na korzystniejsze świadczenie emerytalne.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 15 listopada 1976 r. do 14 maja 1979 r., tj. 2 lata i 6 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 21 lat, 11 miesięcy i 9 dni (od [...] listopada 1976 r. do [...] listopada 1979 r. oraz od [...] kwietnia 1980 r. do [...] marca 1999 r.). Ponadto do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 23 dni (od [...] października 1973 r. do [...] października 1975 r.).

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN (przy piśmie z [...] marca 2018 r.), nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji - w piśmie z [...] maja 2018 r. - przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego wskazujące, iż rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, co potwierdzają m.in. opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz nagrody pieniężne. Skarżący otrzymał również brązową odznakę "Za zasługi w ochronie porządku publicznego". W przekazanych materiałach policyjnych nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie w zgromadzonym materiale nie ma dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie Ministra, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 21 lat, 11 miesięcy i 9 dni, z czego 2 lata i 6 miesięcy to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi to około 21% całego okresu służby, nie można mówić o krótkotrwałości - tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Dwuipółletnia służba nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Tym samym nie została spełniona pierwsza z omówionych wyżej przesłanek.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po 12 września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponadto skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter i specyfika jego służby nie dowodzi, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, podważających okres służby na rzecz totalitarnego państwa w kontekście jego ówczesnej postawy w służbie, Minister oświadczył, że w zakresie kwalifikacji okresu służby, zgodnie z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, był związany stosowną informacją przekazaną przez IPN. Na jej podstawie Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił skarżącemu ponownie świadczenie emerytalne/rentowe.

Reasumując, Minister stwierdził brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 453/19, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, trwająca 2 lata i 6 miesięcy - wobec pełnienia obowiązków ponad 20 lat - nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to, zdaniem Ministra, zastosowanie wyjątku określonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ błędnie też określił stosunek procentowy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do jej całości jako 21%, podczas gdy w rzeczywistości wynosił on około 11%. Uzasadnia to tym bardziej konstatację, iż Minister błędnie uznał w danym przypadku, jakoby - wobec czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa - nie można mówić o krótkotrwałości. Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Według tut. Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, by założyć a priori, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku skarżącego zastosowania. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, wobec treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), polegające przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd za trafne uznał wywody organu, że spełnienia warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie można wywodzić z samego faktu bycia funkcjonariuszem Policji. Jednakże nie sposób podzielić stanowiska Ministra, iż dla ustalenia pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne jest istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie wydawane w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Okoliczność, czy w przypadku skarżącego istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia, nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy jego przypadek może być uznany za szczególny w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 tej ustawy w zdaniu wstępnym. Nie może być też bez znaczenia uzyskanie przez skarżącego, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, brązowej odznaki "Za zasługi w ochronie porządku publicznego", czy wielokrotne jego awansowanie w stopniu i na stanowisku oraz wyróżnianie nagrodami pieniężnymi. Kwestie te nie są obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie skarżącego występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Nadto organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego argumentu domniemanych prześladowań. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W ocenie Sądu, Minister nie wyjaśnił wnikliwie sprawy w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, czy w danej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Uchybienie przepisom postępowania odnośnie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ mylnie też wywiódł, iż skarżący nie mógł w niniejszym postępowaniu kwestionować samego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Jej pełnienie zostało wprawdzie przesądzone, pozostającym w obiegu prawnym orzeczeniem w przedmiocie obniżenia funkcjonariuszowi świadczeń emerytalnych (w przeciwnym razie bezprzedmiotowe byłoby procedowanie w przedmiocie zastosowania wyjątku). Nie wyłącza to jednak możliwości kwestionowania w tej sprawie samego okresu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż ma to znaczenie dla oceny, czy była ona pełniona krótkotrwale. Informacja IPN, jako stanowisko instytucji wyspecjalizowanej, stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie organu wedle zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W istocie jednak skarżący nie kwestionował w przedmiotowej sprawie samego okresu służby.

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu został zaskarżony przez Ministra skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2058/21.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] października 2017 r., decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał akta osobowe skarżącego w formie płyty CD przy piśmie z [...] maja 2021 r. Minister powtórzył także (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] stycznia 2019 r. nr [...]- powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister przyjął spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ podkreślił, że analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]), bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Otóż rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego, na co wskazuje opinia specjalna za okres od [...] stycznia 1979 r. do [...] kwietnia 1979 r. (vide karta nr [...] akt IPN): "Opiniowany plut. B. S. wykazał się dobrą postawą ideowo-polityczną. Brał czynny udział w pracy społecznej na rzecz Ośrodka. Jest podoficerem zdyscyplinowanym, sumiennym i ambitnym. Ściśle przestrzegał postanowień regulaminów, przepisów ubiorowych i porządku dnia (...) Za uzyskiwane wyniki w szkoleniu oraz za aktywny udział w pracy na rzecz Ośrodka, Komendant Ośrodka wyróżnił plut. B. 3-dniowym urlopem nagrodowym". W innej opinii specjalnej za okres od [...] listopada 1976 r. do [...] grudnia 1977 r. (vide karta nr [...] akt IPN) podano: "(...) zdyscyplinowany, sumiennie wykonujący nałożone na niego zadania. Wykazuje zainteresowania działalnością partii i w praktyce realizuje jej wytyczne (...) Wykazuje zamiłowanie do zawodu wojskowego i interesuje się podstawowymi problemami związanymi z tym zawodem (...) Do pracy chętny i zaangażowany".

W świetle powyższego Minister uznał, że skarżący w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa był funkcjonariuszem oddanym służbie, wywiązującym się z obowiązków, za co był pozytywnie oceniany i nagradzany przez przełożonych.

Nadto skarżący pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza w [...] Brygadzie. Głównym zadaniem tej formacji była ochrona granicy państwowej, a także kierowanie kontrwywiadowczą ochroną granic, organizowanie rozpoznania i operacyjnej kontroli osób oraz ośrodków stanowiących zagrożenie dla nienaruszalności i bezpieczeństwa granic Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jak również stosowanie przedsięwzięć profilaktycznych i dezintegrujących grupy przestępcze, zapobieganie środkami pracy operacyjnej wrogiej lub przestępczej działalności na pograniczu. Wojska te współpracowały ze Służbą Bezpieczeństwa i jednostkami Milicji Obywatelskiej.

Organ zaakcentował, iż skarżący podnosił swoje kwalifikacje zawodowe, co potwierdza świadectwo ukończenia kursu podoficerów zawodowych z [...] kwietnia 1979 r. (vide karta nr [...] akt IPN), który odbył się w trakcie służby zaliczonej dla państwa totalitarnego.

Jak podał Minister, do realizowanych przez skarżącego obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa należały czynności operacyjne. Należy domniemywać, że skarżący był zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Wojskach Ochrony Pogranicza i nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem, o czym świadczą m.in. pozytywne opinie przełożonych. Przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach organów bezpieczeństwa państwa totalitarnego, w ocenie organu, nie pozwala zakwalifikować niniejszej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

W przekazanych przez IPN dokumentach znajdują się dwie prośby skarżącego o przeniesienie go na stanowisko kierownika kuchni i stołówki w [...] Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza w Ch., ponieważ dojazdy do strażnicy w D. nie pozwalają mu na właściwe wykonywanie pracy oraz komplikują jego życie rodzinne (vide karty nr [...] i nr [...] akt IPN). Jednakże brak jest jakiegokolwiek raportu, w którym skarżący zwróciłby się o przeniesienie ze służby z powodów innych niż czysto materialne. W ww. wnioskach skarżący nie wskazywał na motywy ideologiczne, związane z panującą sytuacją polityczną.

Dalej Minister zwrócił uwagę na rozkaz personalny z [...] listopada 1979 r. nr [...] (vide karta nr [...] akt IPN), w którym stwierdzono: "Plut. S. B. (...) od dłuższego czasu w rażący sposób lekceważył nałożone obowiązki służbowe, (...) uznał plut. S. B. winnym popełnienia zarzucanego czynu i wystąpił z wnioskiem o wymierzenie kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby wojskowej". Z informacji podanych w ww. rozkazie personalnym wynika, że skarżący został zwolniony ze służby wojskowej na skutek istotnych nieprawidłowości, w tym o charakterze obyczajowym.

Organ zaznaczył również, iż skarżący został przyjęty w poczet kandydatów Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), a skoro wyrażał chęć przystąpienia do tej organizacji, to niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. W konsekwencji Minister uznał, że skarżący w pełni identyfikował się z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Odnosząc się do kwestii prześladowania skarżącego podczas służby z uwagi na stosunek do służby oraz brak szacunku do przełożonych, organ stwierdził, że te okoliczności - na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy - nie mogą mieć decydującego znaczenia. W aktach IPN nie ma dokumentów potwierdzających ww. prześladowania skarżącego, a dla organu kluczowa jest postawa skarżącego, jego zaangażowanie się w wykonywanie obowiązków w trakcie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego, a także członkostwo w PZPR.

Powyższą decyzję Ministra skarżący również zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego aktach osobowych, przekazanych przez IPN, nie znaleziono dokumentów zawierających choćby domniemanie, iż angażował się w sposób bezpośredni w realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Ponadto Minister powołał się na czteromiesięczny kurs kierowników kuchni i stołówki w Ośrodku Szkolenia MON w Grudziądzu, wnioskując, że skarżący podwyższał w ten sposób swoje kwalifikacje w zakresie działalności operacyjnej i kontrwywiadowczej, podczas gdy nauka przygotowywania posiłków dla żołnierzy nie ma nic wspólnego z działalnością kontrwywiadowczą na rzecz totalitarnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed [...] lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 453/19 zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ został zobligowany do właściwego, tj. wnikliwego, wyjaśnienia sprawy, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legła dokonana przez Ministra negatywna ocena charakteru służby i postawy skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Przede wszystkim należy dostrzec sprzeczności w wywodach organu – z jednej strony bowiem przyjął pełną identyfikację skarżącego z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a z drugiej strony – wskazał na rozkaz personalny z [...] listopada 1979 r., w którym podniesiono lekceważenie przez skarżącego obowiązków służbowych, skutkujące wystąpieniem o wymierzenie mu kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby wojskowej.

W tym pierwszym aspekcie Minister wymienił takie okoliczności jak: wykonywanie zadań związanych z istotą funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa państwa totalitarnego (służba w Wojskach Ochrony Pogranicza w Nadbużańskiej Brygadzie); podnoszenie kwalifikacji zawodowych (co potwierdza świadectwo ukończenia kursu podoficerów zawodowych z [...] kwietnia 1979 r.); zaangażowanie; pełna świadomość aktywnego uczestnictwa w strukturach organów bezpieczeństwa państwa totalitarnego; brak raportu, w którym skarżący zwróciłby się z prośbą o przeniesienie go ze służby z powodów innych niż czysto materialne; pozytywne oceny i nagradzanie przez przełożonych; członkostwo - a dokładnie - przyjęcie w poczet kandydatów PZPR.

W ocenie Sądu, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, świadoma i sumienna służba, a także przynależność do organizacji takich jak PZPR czy Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu rzetelnej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Według tut. Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Minister nie przywołał żadnych konkretnych działań, obowiązków bądź funkcji skarżącego, lecz ograniczył się do generalnych zadań [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, wywodząc z nich operacyjny charakter czynności podejmowanych przez skarżącego. Tymczasem skarżący pełnił funkcję kierownika stołówki i kuchni w ww. jednostce, a powoływany przez Ministra kurs to, zdaniem skarżącego, czteromiesięczny kurs kierowników kuchni i stołówki w Ośrodku Szkolenia Ministerstwa Obrony Narodowej w G..

Ponadto, jak wynika z akt archiwalnych IPN – a wskazuje na to również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skarżący bynajmniej nie był wzorowym funkcjonariuszem. I tak w rozkazie personalnym nr [...] z [...] listopada 1979 r. podano, iż jako kierownik stołówki i kuchni [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza "od dłuższego czasu w rażący sposób lekceważył nałożone obowiązki służbowe oraz naruszał zasady etyki kadry Ludowego Wojska Polskiego", a Sąd Honorowy dla Podoficerów Zawodowych przy [...] Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza uznał go winnym popełnienia zarzucanych przewinień i wystąpił z wnioskiem o wymierzenie mu kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby wojskowej (vide karta nr 0033 akt IPN). Z kolei w opinii służbowej za okres od [...] listopada 1976 r. do [...] listopada 1979 r., sporządzonej w związku ze zwolnieniem do rezerwy, odnotowano, że skarżący "w okresie pełnienia służby zawodowej z obowiązków służbowych wywiązywał się przeciętnie. Wykazywał mało troski o powierzone mu mienie i sprzęt wojskowy. Na zajmowanym stanowisku służbowym wykazywał mało inicjatywy, był podoficerem zdolnym, lecz mało obowiązkowym. Społecznie nie udzielał się, posiadał skryty charakter. Cechuje go brak szacunku dla przełożonych i starszych oraz skłonność do dyskusji nad otrzymanymi poleceniami. Nie posiada zamiłowania do służby zawodowej, z której został zwolniony ze względu na niewłaściwe wykonywanie obowiązków służbowych" (vide karta nr akt [...] akt IPN).

W świetle wyż. cyt. dokumentów, obrazujących okoliczności przeniesienia skarżącego do rezerwy, przywołane przez Ministra fragmenty z opinii specjalnych (vide karty nr [...] – [...] akt IPN) jawią się jako wybiórcze i mało wiarygodne.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.