Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2209/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka asesorowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w J. oznaczoną jako działka nr [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że Starosta Powiatu L. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznając, że nie przeszła ona na własność Skarbu Państwa i pozostała przy dotychczasowym właścicielu, ponieważ nie została wydzielona pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych w formie przewidzianej prawem, a znajdowała się jedynie na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną drogę krajową. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. C. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) uznał, że ciążący na właściwej jednostce obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności do nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...] odszkodowanie za przejęte w tym trybie nieruchomości przysługuje wyłącznie za grunt wydzielony i przejęty pod drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowa działka zajęta została pod projektowaną dopiero drogę krajową, która nie została jeszcze zaliczona do tej kategorii w przewidzianej prawem formie. Na poparcie swego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r. sygn. akt. III SA 1432/99, zgodnie z którym "o tym czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych". W tej sytuacji organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. C. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że dla ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną na wniosek właściciela pod drogę publiczną konieczne jest podjęcie uchwały lub wydanie rozporządzenia w trybie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego była kwestia odmowy przyznania odszkodowanie za grunt przejęty pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powia-

tu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu o których mowa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych ostateczną decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] podjętą m. in. na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej m.in. własność skarżącego. W wyniku tego podziału, który zgodny był z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] i który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., wyodrębniono m.in. działkę nr [...] z przeznaczeniem pod krajową drogę publiczne tzw. "obwodnicę J." a dok ładnie pod nowy przebieg trasy krajowej nr [...] – od granicy gminy J. z W. do ul. [...] (str. 3 decyzji nr [...]). Decyzja o podziale stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2002 r. Dotychczasowi właściciele przedmiotowych działek wystąpili na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznanie odszkodowania. Organy rozpatrujące sprawę odmówiły przyznania należnego odszkodowania, ponieważ drogi, pod które wydzielono przedmiotowe grunty, nie mają jeszcze określonej w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami prawa odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Ponadto zdaniem organu I instancji, zaakceptowanego decyzją organu odwoławczego, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie należy się, ponieważ nieruchomość ta nie przeszła na własność Skarbu Państwa i pozostała przy dotychczasowym właścicielu, ze względu na fakt, że nie została ona wydzielona pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych w formie przewidzianej prawem, a znajdowała się jedynie na terenie przeznaczonym pod projektowaną w planie zagospodarowania przestrzennego drogę krajową.

Sąd rozpatrując przedstawioną sprawę uznał, że takie stanowisko organu I i II instancji nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odmowa przyznania należnego odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty wydzielone pod budowę ulic jest naruszeniem powyższego artykułu Konstytucji, a także naruszeniem art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są przy prowadzeniu postępowania pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Stosownie do treści art. 7 i 77 kpa do organu administracji należy podjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Odmowa ta jest również naruszeniem przepisów art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Z brzmienia tego artykułu wynika bowiem, że przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu): gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje natomiast żądanie zapłaty słusznego odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. Za całkowicie błędne należy także uznać stanowisko Starosty Powiatu L., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i pozostała przy dotychczasowym

właścicielu, ponieważ nie została wydzielona pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych w formie przewidzianej prawem, a znajdowała się jedynie na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną drogę krajową.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że podział nieruchomości, zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić jedynie pod warunkiem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Natomiast zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 tej ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jeżeli więc zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie istniejące zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są niewystarczające do stwierdzenia, że planowane drogi spełniają przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 ustawy, to organ ten zobowiązany był stwierdzić i uwzględnić ten fakt na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim na etapie opiniowania projektu podziału nieruchomości.

W tej sytuacji za całkowicie błędne i nie znajdujące żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, uznać należy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji obu organów, że warunkiem wynikającym z treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem niezbędnym do przejścia na własność Skarbu Państwa gruntu wydzielonego pod drogę i powstania obowiązku zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość jest jej zaliczenie do kategorii dróg publicznych. Zaś z uwagi na fakt braku kategorii drogi na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale po stronie skarżącego w ogóle nie powstało roszczenie materialnoprawne o przyznanie odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną. Takiego warunku nie zawiera art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego nie może on, zdaniem sądu, stanowić podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za grunty wydzielone i przejęte pod budowę ulic. Planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz.2086, ze zm.).

W szczególności z treści art. 10 ust. 4 i ust. 5 ustawy o drogach wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, zaś odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Oznacza to, że zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Prezentowana przez organy wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której z mocy prawa właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego mu odszkodowania. Ewentualnie możliwość uzyskania odszkodowania zostałaby "zawieszona" na nieznany czas i uzależniona od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań, na których zaistnienie były właściciel nie miałby żadnego wpływu. W szczególności zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 zd. 2 ostateczna decyzja zatwierdzająca podział jest podstawą wpisu prawa własności powstałego z mocy prawa do księgi wieczystej. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie, jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2005 r., Starosta nie miała żadnych wątpliwości co do przysługujących Skarbowi Państwa praw do spornej nieruchomości, wynikających z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], dokonując zmiany istniejącego w ewidencji gruntów i budynków wpisu i wydając Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wypis wskazujący, że przedmiotowa działka jest obecnie własnością Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 i 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7, 8, 77 i 80 kpa, decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). O kosztach postępowania oraz wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.