Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 894/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.M. i D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 210/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.M. i D.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

W.M. i D.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 listopada 2015 r. nr [...], orzekającą o dokonaniu wpisu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w pozycji kartoteki budynków nr [...] – budynku o identyfikatorze nr [...], położonego w obrębie ewidencyjnym [...] na Osiedlu [...], gmina [...] i działce o nr identyfikatora [...], w oznaczeniu klasy wg PKOB "budynek mieszkalny jednorodzinny – 1110.Dj" i w oznaczeniu funkcji głównej "dom letniskowy – 1110.Dl". Jednocześnie skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie został uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 210/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż skarżący nie wykazali, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W świetle § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei zgodnie z § 46 ust. 1 cyt. rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10-11. Stosownie do treści § 46 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Jakakolwiek udokumentowana zmiana stanu faktycznego i prawnego nieruchomości i budynków nakłada na starostę obowiązek aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 47 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższych przepisów wynika, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno – techniczne. Nie rozstrzyga natomiast sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10). Tym samym wykonanie zaskarżonej decyzji nie może wywołać szkody, o której mowa we wniosku skarżących. Wpis do ewidencji gruntów i budynków w żaden sposób nie stanowi o ograniczeniu praw współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a jedynie odzwierciedla istniejący stan zarówno prawny, jak i faktyczny. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów ma niewątpliwie wtórny charakter do zmian stanu prawnego. Nie może zatem kształtować nowego stanu prawnego, a zadaniem organów ewidencyjnych jest tylko zarejestrowanie stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 969/09; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akr II SA/Po 194/12).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W.M. i D.M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 196 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia podali, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie znacznej szkody finansowej w majątku skarżących, gdyż będą oni zobligowani do uiszczenia podatku od nieruchomości w wyższej kwocie. Obecnie skarżący za 70,73 m² powierzchni ich budynku płacą 51,63 zł, a w przypadku zmiany oznaczenia funkcji budynków na pensjonatowy, będą zobowiązani do opłacenia podatku w wysokości 541,79 zł. Dodatkowo skarżący starają się o uzyskanie kredytu na remont budynku mieszkalnego i zamiana oznaczenia funkcji ich domu będzie skutkowała odrzuceniem ich wniosku przez bank, co zwiększy poniesione szkody materialne. Ponadto skarżący podkreślili, iż poniosą także szkodę moralną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Należy podkreślić, że zawarty w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał uzasadnienia. Skarżący nie wskazali żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niego wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.

Należy również zaznaczyć, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnili swojego wniosku, a w konsekwencji nie wykazali, na czym konkretnie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków miałoby polegać. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, gdzie wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FZ 223/10, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2988/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczności te w żaden sposób nie wynikają także z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji.

Podkreślić należy, iż skarżący uzasadnili wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, podając konkretne okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem, dopiero w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 210/16. Przytoczenie zaś okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia dopiero w zażaleniu, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Twierdzenie przeciwne mogłoby się spotkać z uzasadnionym zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Ubocznie wyjaśnić należy, iż skarżący w zażaleniu nie zakwestionowali przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji dotyczącej informacyjno – technicznego charakteru ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny argumentację tę podziela. Informacje dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają bowiem charakter deklaratoryjny, co oznacza, że same nie kształtują praw, lecz jedynie je odzwierciedlają. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków ma zatem wtórny charakter do stanu prawnego. Nie może to zatem kształtować nowego stanu prawnego, a zadaniem organów ewidencyjnych jest tylko zarejestrowanie stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.