Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1838/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134, 31 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 44
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "." wniesionego od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w której w pkt I stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w pkt II zmieniono decyzję nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy W. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni surowców wtórnych o linię segregacji odpadów mieszanych z linią produkcyjną do wytwarzania paliwa alternatywnego na działce nr [...], obręb W., gm. W..

Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku PPHU L. wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, w której w pkt I stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w pkt II zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie "i." wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Pełnomocnik Stowarzyszenia w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył w organie pismo zawierające wniosek o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 5 k.p.a. do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji oraz uzupełnienie odwołania.

Kolegium przytoczyło treść art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz treść art. 31 § 4 k.p.a. i stwierdziło, iż w warunkach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, iż Stowarzyszenie mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie art. 44 ww. ustawy. W zakresie objętym decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie będzie prowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Zgodnie z powołanym wyżej art. 44 udziału społeczeństwa wymaga jedynie postępowanie w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko. Zatem brak jest podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 44 tej ustawy. Tym samym udział organizacji społecznej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. bez udziału społeczeństwa jest możliwy, o ile na podstawie art. 31 par. 2 k.p.a. zostanie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, 2) przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten wymaga by organizacja społeczna złożyła wniosek, a więc aby wystąpiła z takim żądaniem do organu, zaś o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ, który ocenia czy żądnie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Skutkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest przyznanie jej uprawnień procesowych. Jednakże organizacja społeczna występująca na prawach strony nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, a jedynie może wykorzystywać procesowe uprawnienia z których korzysta strona postępowania. Tak więc, organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem Instancji, albo z uwagi na odmowę jej dopuszczenia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. albo z powodu nie zgłoszenia takiego żądania, to nie ma ona legitymacji doniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r., zatem nie będąc podmiotem na prawach strony nie posiadało uprawnień procesowych do złożenia odwołania od tej decyzji. Zatem pismo pełnomocnika Stowarzyszenia zatytułowane " odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. nr [...]" wobec braku odwołań wniesionych przez strony postępowania nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, tym samym wniosek zgłoszony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, gdyż nie istnieje postępowanie, w którym Stowarzyszenie mogłoby uczestniczyć, o ile zostałoby dopuszczone na podstawie art 31 § 2 k.p.a. Wniesione odwołanie z tych też względów jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "I.", reprezentowane przez adwokata, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie, iż odwołanie skarżącego z dnia 14 maja 2014r. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest niedopuszczalne, wyniku czego decyzja nie została poddana kontroli instancyjnej;

2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji, bowiem strony postępowania, w którym została wydana decyzja nie skorzystały z możliwości złożenia odwołań od decyzji, podczas gdy skarżący wraz odwołaniem złożył wniosek o dopuszczenie go do postępowania przed organem I instancji, w wyniku czego organ przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "I.", nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani też jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni surowców wtórnych o linię segregacji odpadów zmieszanych z linią produkcyjną do wytwarzania paliwa alternatywnego, na działce ew. nr [...], obr. geod. W. , gm. W. oraz zmieniającej decyzję nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Przypomnieć należy, iż postępowanie odwoławcze - z woli ustawodawcy - oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot - czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagę, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28,29 i 30 kpa. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1771/06). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Zwrócić, przy tym należy również uwagę, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wolą Stowarzyszenia "I." było zainicjowanie postępowania odwoławczego od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i zmieniającej decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Zatem skuteczność podejmowanych przez Stowarzyszenie czynności procesowych skierowanych na zainicjowanie postępowania odwoławczego oceniać należy, jak trafnie wskazało Kolegium, w pierwszej kolejności w kontekście art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), a następnie w odniesieniu do art. 31 k.p.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego art. 44 ustawy organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa. W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia ( art 3 ust.1 pkt. 8 lit. c ustawy).

Z decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanej w niej inwestycji. Oznacza to, organ I instancji nie miał obowiązku zapewnia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, zgodnie bowiem z art. 79 ust.1 ustawy, społeczeństwo ma zapewniony udział w tym postępowaniu w ramach którego prowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko.

W tych warunkach skarżące Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji złożenia na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wniosku o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 2 kpa.

Zauważyć należy, że składając odwołanie Stowarzyszenie nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa. W toku tego postępowania do chwili wydania i doręczenia decyzji stronom Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami, Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie nie uzyskało statusu strony postępowania. Wprawdzie wraz z odwołaniem Stowarzyszenie wystąpiło w oparciu o art. 31 § 2 kpa z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jednakże ze względu na nietoczące się postępowanie odwoławcze wniosek ten okazał się bezprzedmiotowy. W konsekwencji tego Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. W tych warunkach Kolegium zasadnie na podstawie art. 134 kpa wniesione odwołanie uznało za niedopuszczalne.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżące Stowarzyszenia we wniesionej skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r., nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż dokładne zasady udziału organizacji społecznych, w tym ekologicznych, w postępowaniach administracyjnych ustawodawca uregulował w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Organizacja ekologiczna na gruncie polskiego prawa może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej i sądowej, jednak Stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.