Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 18/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.1 i 2 pkt 3, ust. 6,8, 12 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust.3, art. 4 ust. 2, art. 19 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 80, art. 10, art. 107 par. 3 , art. 75 par. 1, art. 44,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par 46 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 85-102a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] K. W. I. M. działający z upoważnienia Burmistrz D. na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 i ust. 13, w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych, nałożył na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna nr [...]), poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pracownicy Straży Miejskiej D. podczas kontroli pasa drogowego stwierdzili w okresie od [...] r. do [...] r. obecność reklamy ""A" [...]" w pasie drogowym ul. [...].

Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w D., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (nr [...]) ul. [...], polegającej na usytuowaniu reklamy. Organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym ulicy [...] zostanie przeprowadzona wizja, a także na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Strona jednak nie udzieliła dalszych wyjaśnień oraz nie stawiła się w celu wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Takiego zezwolenia wymaga m.in. umieszczenie reklam w granicach pasa drogowego. Za umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia, zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie pozwolenia. Sporna reklama została usytuowania w odcinku pasa drogowego ul. [...] (działka drogowa nr [...]), będąca własnością Gminy Miejskiej D., której zarządcą jest Burmistrz D.

Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody W. nr [...] z dnia [...] r, ul. [...], została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. został określony również w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...]r.

Odnosząc się do kwestii ekspozycji spornej reklamy organ powołał się na artykuł 4 pkt 23 wspomnianej ustawy, definiujący reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ podkreślił, ze nie ma znaczenia kto jest właścicielem samej konstrukcji reklamy a kto planszy reklamowej, zgodnie z powyższą definicją stanowi ona zawsze nieodłączną całość. Zauważył, że w piśmie Prezes Zarządu Spółki "A" przyznała, że plakat stanowi własność spólki. Organ dalej wskazał sposób wyliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył treść art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i poz. 65 załącznika do rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] r., zaliczającego ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich D. i podkreślił, że organem właściwym do nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego jest zarządca drogi, czyli Burmistrz Miasta D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało definicję reklamy ujętą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że w pasie drogowym umieszczono planszę o treści "[...]" wraz ze zdjęciem przedstawiającym [...]. Tak więc w opinii organu plansza ta zawiera informację o rodzaju prowadzonej działalności przez firmę "A" jest więc reklamą w rozumieniu powyższej ustawy. Organ drugiej instancji wyraźnie podkreślił, że umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w miejscu widocznym dla użytkowników drogi jest informacją dla użytkowników tej drogi ( potencjalnych klientów) do skorzystania z usług firmy "A" w razie poniesienia szkody w wypadku drogowym. Organ wskazał na definicję pasa drogowego ujętą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonej przez P. O. D. G. i K. S. D. z dnia [...] r. wynika, że przedmiotowa reklama została umieszczona na działce nr [...] wydzielonej liniami granicznymi natomiast działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ([...]) stanowi drogę - ul. [...] będącej własnością Gminy Miejskiej D.

Podsumowując, organ odwoławczy podkreślił, że reklama firmy "A" została umieszczona w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] miasta D., tak więc zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz.U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosku takiego odwołująca strona nie złożyła dlatego też należy uznać, że strona zajęła pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ustala się w wysokości iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanych w ten sposób pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 przywołanej ustawy, wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej zgodnie z 4-6 tego artykułu (według wskazanego wyżej iloczynu). Z kolei, jak podkreślił organ drugiej instancji, z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ powierzchnia reklamy. Organ orzekający powołując się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że umieszczenie informacji wizualnej przez stronę na konstrukcji metalowej, która już wcześniej została umieszczona przez inny podmiot skutkuje stwierdzeniem, że reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej tylko właściciela konstrukcji. Ustawodawca nie przewiduje możliwości oddzielnego traktowania nośnika informacji wizualnej oraz konstrukcji metalowych i zamocowań. Odnosząc się do zarzutów odwołującej spółki dotyczących mocy prawnej aktów prawnych będących podstawą podjęcia decyzji, organ administracji wskazał, że załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta jest do wglądu w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miasta D., natomiast rozporządzenie Wojewody W. zostało ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i jest to akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący.

W ocenie SKO stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepisy na podstawie, których nałożono karę mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła z Fundacją "B", która jak podaje strona miała eksponować reklamę. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które zawarły umowę.

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w D. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez oba organy administracji publicznej, gdyż w opinii skarżącej spółki rażąco naruszają porządek prawny. Strona skarżąca w uzasadnieniu – podtrzymując zarzuty odwołania - poddała w wątpliwość, czy eksponowany baner można uznać za reklamę, bowiem treść przedmiotowej planszy, ogranicza się jedynie do wymienienia nazwy spółki i numeru telefonu, strona wskazała na treść wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego z Poznania z dnia 17 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 3477/01), zgodnie z którym tablica obejmująca jedynie napis o treści "notariusz" nie stanowi reklamy. Skarżąca spółka wskazała, że umieszczony baner dotyczył spółki z o.o. "A", jednak spółka ani nie zlecała, ani też sama nie dokonywała umieszczenia "reklamy". Z tych względów nie może ponosić konsekwencji działania osób trzecich w żaden sposób nie związanych ze spółką. Strona skarżąca przywołała art. 40 ust. 3 o drogach publicznych i wywiodła, że przepis ten nie precyzuje od kogo tę opłatę się pobiera. Zdaniem skarżącej spółki można logicznie domniemywać, iż opłaty te pobiera się od tego kto zajęcia dokonał. W opinii strony skarżącej organ nigdzie nie udowodnił, iż rama na której dokonywano ekspozycji "reklamy" leży właśnie w granicach działki nr [...] (w pasie drogowym ulicy [...]), jedynym takowym wiarygodnym ustaleniem byłoby, w opinii strony, wykonanie pomiaru geodezyjnego - takiego jednak brak, co w ocenie strony skarżącej skutkuje, iż fakt rzekomego położenia ramy w obrębie pasa drogowego nie został udowodniony.

Strona skarżąca wskazała na treść art. 4 ustawy o drogach publicznych i wywiodła, że działka na której rzekomo miała być dokonywana ekspozycja "reklamy" nie ma oznaczonych w terenie granic, a więc dokładne oznaczenie jej granic i tym samym określenie położenia ramy, możliwe jest dopiero po geodezyjny wyznaczeniu linii granicznych gruntu. Skoro organ administracji nie przeprowadził odpowiedniego pomiaru geodezyjnego, to zdaniem skarżącej spółki uznać należy ten fakt za nieudowodniony. Dodatkowo strona poddaje w wątpliwość, kto jest właścicielem działki nr [...], brak bowiem w aktach wypisu z księgi wieczystej, jedynego dowodu własności.

Skarżąca nie zgodziła się ponadto z przyjętym przez oba organy wyliczeniem czasu zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji obu organów inspekcje dokonywane były wyłącznie w dwóch dniach - [...] r. oraz [...] r., więc co najwyżej udowodniona fakt zajęcia pasa tylko w tych dniach. Z tego też powodu nie udowodnionym pozostaje fakt rzekomej ekspozycji "reklamy" za cały ten okres.

Strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że obliczenie powierzchni "reklamy" nie jest czynnością prostą i wymaga wiedzy geodety i tylko ten sposób wyliczenia powierzchni baneru daje gwarancje wyeliminowania błędu w określeniu wielkości "reklamy". Skarżąca spółka wskazała dodatkowo, iż uchwała Rady Miejskiej D. [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D., wraz z załącznikiem tzw. wykazem, nie została opublikowana i tym samym nie może być uznana za obowiązujące prawo miejscowe. Sam bowiem fakt wyłożenia uchwały z załącznikiem w Biurze obsługi klienta Urzędu Miasta w D. nie spełnia wymogów nałożonych przez ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w szczególności zaś art. 13 pkt 2.

Skarżąca spółka wskazała ponadto, że w identycznym stanie faktycznym, w sprawie reklamy fundacji "B" organy podjęły zupełnie inne rozstrzygnięcie, wskazując, że reklama tej fundacji nie znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, dodatkowo wskazując, że nie wszystkie uchwały podjęte przez Radę Miejską D. są aktami prawa miejscowego podlegającymi ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i nie jest takim aktem uchwała Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. Rozporządzenie natomiast Wojewody W. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i stanowi akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c).

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6,ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą o drogach", zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenia reklamy i kary za takie zachowanie bez zezwolenia.

W rozpatrywanej sprawie strona nie kwestionowała, że informacje zamieszczone na banerze informują o działalności gospodarczej spółki, podkreśliła natomiast, że nie zlecała, ani sama nie umieszczała spornego plakatu wobec czego nie może ponosić konsekwencji działania osób trzecich, które bez jej wiedzy ustawiły sporny baner. Dodatkowo konsekwentnie twierdziła, że sporny plakat nie jest reklamą spółki. Strona wskazywała także, że organy postępowania nie udowodniły okresu w jakim był eksponowany baner, zdaniem spółki kontrola przeprowadzania była tylko dwukrotnie i ewentualna kara może obejmować jedynie dwa dni, podczas których dokonano czynności procesowej w formie oględzin. Spółka podważała także okoliczność, że sporny baner umieszczony był w pasie drogowym ulicy [...] w D. oraz fakt, że właścicielem działki ewidencyjnej o numerze [...] (drogi [...]) jest Gmina D. Skarżąca spółka kwestionowała metodę wyliczania przez organ powierzchni spornego banera. Strona dodatkowo podnosiła okoliczność, że uchwała Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. jako nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nie weszła w życie i nie może stanowić podstawy podejmowanych decyzji.

Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie ma znaczenia albowiem jest to uprawnienie a nie obowiązek strony postępowania. Bez wątpienia organy zawiadamiały stronę skarżącą o czynności oględzin oraz o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się.

Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd nie dopatrzył się zatem by organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji wnikliwie oceniły, że sporny baner stanowi reklamę działalności spółki, oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy [...]) przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia.

W pierwszej kolejności należy pokreślić, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy drogowej, stanowi, że jest to "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Nie można więc zgodzić się z zarzutem spółki, że sporny baner nie jest reklamą. O tym co jest reklamą, decyduje przepis ustawy o drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia jako, cyt. "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane, innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat), ale i konstrukcja metalowa, na której jest umieszczony. Dlatego też wyjaśnienia spółki zawarte w jej piśmie z dnia [...] r. "że jedynie plakat w postaci planszy stanowi własność "A" sp. z ograniczoną odpowiedzialnością, natomiast własnością spółki nie są słupki, do których ten jest przymocowany" - nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tak jak i nie ma wpływa okolicznośc na podstawie jakiego tytułu prawnego strona skarżąca weszła w posiadanie owych słupków tudzież konstrukcji metalowej, do których przymocowano plakat.

Kolejny argument spółki podniesiony na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, że spółka przekazała baner Fundacji "B" i od tej chwili nie wie dokładnie, gdzie i jak banery były eksponowane, nie znajduje w opinii Sądu podstawy dla uwzględnienia skargi spółki, gdyż stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zajmujący pas drogowy i trafnie organ administracji wskazał, że umowa jaką skarżąca spółka zawarła z Fundacją "B", co do zasady wiąże tylko strony tej umowy. Jak wynika bezsprzecznie z ustaleń organów to nie "B" zajmowała pas drogowy, bez wątpienia bowiem – jak trafnie wywiodły organy - zleceniodawcą umieszczenia reklamy była strona skarżąca, dokonało się to na jej rzecz. Przyjąc trzeba, na podstawie dowodów zebranych w sprawie, że zajmującym pas drogowy była strona skarżąca.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, ale kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano. Nadto przywołać należy treść spornej reklamy, która brzmiała: "[...]" oraz zdjęcie przedstawiające [...]. Skarżąca spółka wskazała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że powyższy baner informuje o działalności gospodarczej spółki, jednak strona nie zlecała umieszczenia tego plakatu i sama go też nie umieszczała, zdaniem spółki wykonały to osoby trzecie za które spółka odpowiedzialności nie ponosi. W ocenie Sądu potencjalne przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że spółka nie wie kto zamieścił dużą reklamę informującą o jej działalności, sugerującą potrzebę skorzystania z jej oferty, określającą sposób kontaktowania się ze spółką, nie mieściłoby się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, tym bardziej ,że reklama ta została umieszczona w widocznym miejscu, w ruchliwym punkcie D. Organy ocenę, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki oparły na przekonujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W opinii Sądu nie bez znaczenia dla oceny argumentów spółki, jest okoliczność, że oświadczenia spółki odnoszące się umieszczenia spornego banera zmieniały się z biegiem trwania postępowania, a poza twierdzeniami spółka nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających zajmowane przez nią stanowisko. Twierdzenia skargi jakoby do ekspozycji reklamy doszło bez wiedzy i woli skarżącej, na skutek działania osób trzecich, nie mogą być wobec tego uznane za miarodajne, nie zostały poparte żadnym dowodem i nie mieszczą się w ramach reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że czas zajęcia pasa drogowego winien opiewać tylko na dwa dni, przypadające na dokonanie czynności procesowej oględzin miejsca usytuowania reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach organy nakładając karę na spółkę wskazały liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Przyjęcie interpretacji spółki byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem potencjalnej sytuacji, w której skarżąca spółka pomiędzy wykonywanymi przez organ kontrolami dokonuje usunięcia reklamy o powierzchni ponad [...] m2, aby zamieścić ją ponownie w dniach dokonywanej inspekcji. Przyjęcie przez organ administracji powyższych wyjaśnień strony byłoby wobec tego nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady swobodnej oceny dowodów odwołującej się przecież do zasad racjonalności.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej spółki, która nie zgadza się z ustaleniami organów administracji, że sporna reklama umieszczona była w pasie drogowym ul. [...]. W aktach administracyjnych znajduje się dołączony urzędowy dokument geodezyjny, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę – ul. [...] z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o drogach pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (celowe podkreślenie Sądu). W aktach znajdują się mapy podpisane przez kierownika W. I. M. (tzw. mapy do celów projektowych) z zaznaczonymi granicami działki nr [...] oraz ze wskazanym miejscem usytuowania reklamy. Powyższe dokumenty jednoznaczne wskazują na miejsce uwidocznienia reklamy w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę – ul. [...], tym samym stanowią dowód na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, który podkreślił w odpowiedzi na skargę, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że jedynym dowodem potwierdzającym, iż reklama umieszczona została w pasie drogowym ul. [...] byłby pomiar geodezyjny. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro więc organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie uznał ponad wszelką wątpliwość, że reklama umieszczona była w pasie drogowym, nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu w postaci pomiaru geodezyjnego, tym bardziej, że strona w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji nie składała takiego wniosku dowodowego. W kontekście zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwie (bez udziału geodetów) jej zdaniem dokonanych pomiarów powierzchni reklamy, Sąd wskazuje, że organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w miejscu lokalizacji reklamy w pasie drogowym ulicy [...] zostanie przeprowadzona wizja. Strona mimo prawidłowego zawiadomienia w trybie art. 44 k.p.a. - nie była obecna. Podczas oględzin stwierdzono w pasie drogowym drogi gminnej Miasta D. - ul. [...] obecność reklamy firmy "A" o powierzchni [...]m2. Strona, która miała możliwość uczestniczenia w oględzinach oraz miała możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy nie zgłaszała stosownych wniosków dowodowych, które mogłyby usunąć wątpliwości spółki co do sposobu przeprowadzonych pomiarów powierzchni planszy reklamy, w trakcie postępowania administracyjnego zarówno przed organem pierwszej jak i przed organem drugiej instancji. W opinii Sądu twierdzenie strony o konieczności dokonywania pomiarów powierzchni reklamy, która jest prostokątem, przy pomocy geodetów, stanowi przyjętą przez nią linię obrony i nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Godzi się podkreślić, że dokonanie pomiaru w tej mierze nie wymaga wiadomości specjalnych i jak najbardziej leży w kompetencji organów uprawnionych do orzekania w sprawie. Obliczenia w tej mierze dotyczą ustaleń faktycznych i prawnych, do których przeprowadzenia właściwy jest organ rozstrzygający sprawę.

Kolejny zarzut spółki, że ograny nie wykazały, kto jest w właścicielem drogi - ul [...], bowiem nie przedstawiły właściwego wypisu księgi wieczystej nieruchomości, świadczy o niezrozumieniu przez spółkę, który podmiot zgodnie z ustawą o drogach publicznych wymierza, w drodze decyzji karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, kto udziela zezwolenia na dokonanie zajęcia. Organy wykazały, że zarządcą drogi jest Gmina D., zgodnie z art. 2a ust. 12 ustawy o drogach krajowych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...] wynika, że do kategorii miejskich dróg lokalnych zalicza się ul. [...]. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach stanowi, że zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust.3,5 i 8 są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on karę w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo, co potwierdza także spółka, w aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] drogi (ulicy [...]) jest Gmina D. Należy wskazać, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte wyłącznie w wyjaśnieniach strony postępowania są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie mają zapisy wynikające z ewidencji, przy braku przeciwdowodów. Wpisy do ewidencji gruntów dokonywane są na podstawie innych dokumentów źródłowych tzn. normatywnych aktów prawnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, wpisów w księgach wieczystych, aktów notarialnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, innych ewidencji publicznych. Przesądzają o tym regulacje zawarte w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100,poz.1086) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38,poz.454) - w szczególności § 46 ust.1 i ust.2 rozporządzenia.

Zarówno status ulicy [...] jak i oznaczenie zasięgu pasa drogowego nie mogą być swobodnie kwestionowane, wynikają bowiem przede wszystkim z uchwał i aktów nadal obowiązujących, tj. z przywołanej w zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej D. i rozporządzenia Wojewody W. Akty te wiążą i dopóki nie zostaną usunięte z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany lub zmienione, wywierają skutki prawne z nich wynikające. Nie leżało zatem w kompetencji orzekających organów, ani nie może być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie przez Sąd, rozstrzyganie w przedmiocie waloru rzeczonej uchwały – czy ma ona, czy też nie, charakter aktu prawa miejscowego. Tryb weryfikacji tego rodzaju aktów jest całkowicie odrębny i dokonuje się jedynie w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez uprawnione organy nadzoru, do których należy w pierwszym rzędzie wojewoda, w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591ze zm; por. art. 85 do art. 102a tej ustawy). Notabene w kontekście powołanego rozporządzenia Wojewody W. [...] wypada podnieść, że na mocy art. 103 ust. 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne stały się od 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów.

Przywoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie znajdują odniesienia w rozpatrywanym przypadku, zapadły bowiem na tle innych stanów faktycznych.

Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.