Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1069/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012r. sprawy ze skargi "A" S.A. Zakład Linii Kolejowych w P. na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Państwem Straży Pożarnej w P. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ch. (dalej Komendant Powiatowy), na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ([j.t.] Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm., dalej uPSP) w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał PKP Polskie Linie Kolejowe SA Zakład Linii Kolejowej [winno być "Kolejowych"] w P. (dalej PKP PLK) wykonać (zmineralizować) pasy przeciwpożarowe wzdłuż torów kolejowych linii nr [...] P.-P. w granicy powiatu ch. (t.j. na odcinku od T. R. do Ch., odcinek linii w km.: [...] do [...]) na obszarach leśnych, określając termin wykonania nakazu do dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wskazał w szczególności, że pasy przeciwpożarowe należy utrzymywać w stanie zapewniającym ich użyteczności przez cały rok. Zabronione jest wykonywanie czynności, mogących powodować pożar i jego rozprzestrzenianie się. Nie mineralizowane pasy przeciwpożarowe przyczynią się do rozprzestrzenienia ewentualnie powstałego źródła ognia. Źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] czerwca 2011 r. na terenie obszarów leśnych należących do Lasów Państwowych w obszarze granic Nadleśnictwa P. powiatu chodzieskiego w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, stwierdzono brak mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy eksploatowanej linii kolejowej nr 354 (odcinek od 55,22 km do 69,28 km) na odcinku P.-P., obszar powiatu chodzieskiego. Należy wydzielić szlaki kolejowe względem obszarów leśnych pasami przeciwpożarowymi. Rodzaje i sposoby wykonania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania są wskazane w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 45, poz. 435 ze zm., dalej ulas bądź ustawa o lasach). W przypadku nie wykonywania mineralizacji pasów przeciwpożarowych, Komendant Powiatowy zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 uPSP, ma możliwość wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Przyczyną tego rodzaju postępowania Komendanta Powiatowego będzie stanowił brak wykonania przedmiotowego (pokontrolnego) zalecenia oraz wzrost zagrożenia pożarowego lasu w okresie letnim. Zgodnie z § 12 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz. 405 [ze zm.], dalej rozporządzenie MŚ z 2006 r.), zakaz wstępu do lasów wprowadza się przy 3 stopniu zagrożenia pożarowego, jeżeli przez kolejne 5 dni wilgotność ściółki mierzona w godzinie 9.oo będzie niższa niż 10%. Zakaz ten obejmuje nie tylko ruch środków transportu po obrzeżach leśnych, ale również wszelkie przebywanie tam osób fizycznych. Jest oczywiste, że po ogłoszeniu zakazu wstępu do lasu, każdy ruch szlakiem kolejowym nie odgrodzonym od zagrożonego obszaru leśnego pasami przeciwpożarowymi, stanowi bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru lasu, dlatego po otrzymaniu informacji od zarządców Lasów Państwowych (Nadleśnictwa P.) uprawnionych do wydawania i wprowadzania ww zakazu wstępu do lasu oraz potwierdzenia braku wykonania pasów przeciwpożarowych, Komendant Powiatowy wyda decyzję administracyjną, z rygorem natychmiastowej wykonalności, dotyczącą zakazu używania kolejowych środków transportowych na zagrożonym obszarze leśnym, do czasu zabezpieczenia go pasami przeciwpożarowymi (k. 10-11 akt administracyjnych).

Odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. złożył PKP PLK SA Zakład Linii Kolejowych w P., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania; albo o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Odwołujący wskazał, że organ I instancji wywiódł odpowiedzialność strony z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719; dalej rozporządzenie przeciwpożarowe) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ([j.t.] Dz. U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm., dalej ustawa o transporcie kolejowym bądź utk). Tymczasem ustawa ta nie reguluje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Art. 55 utk daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej, za odszkodowaniem, prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z tego prawa nie można czynić obowiązku. Zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji, składającej się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, przepisy prawa winny być formułowane tak, by adresat normy mógł bez trudności określić ciążące na nim obowiązki i prawne konsekwencje jego działania i zaniechania. Normy prawne muszą być wyrażone w sposób bezpośredni i jasny. Analizując art. 17 utk nie sposób przyjąć, by zawarte nim regulacje, sformułowane w sposób ogólnikowy i niedookreślony, mogły stanowić samoistną podstawę nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zarządców infrastruktury (k. 42-45 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (znak [...]; dalej decyzja z [...] września 2011 r.) Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej Komendant Wojewódzki), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej kpa), art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.); art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ([j.t.] Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm.) i § 38 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719): 1) wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień [...] października 2011 r.; 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki wskazał, że argumentacja zawarta w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 utk. Zgodnie z art. 17 ust. 1 utk zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W myśl art. 55 ust. 3 utk tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu, co nie zmienia faktu, że obowiązek wykonania pasów należy do zarządcy infrastruktury. Prawo zarządcy, o którym [mowa] w art. 55 ust. 1 utk, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Źródłem zagrożenia pożarowego dla tych obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach (k. 48-50 akt administracyjnych).

Skargę na decyzję z [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożyła spółka P. SA (dalej Skarżąca bądź Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej Pełnomocnik), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł.

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 utk przez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi poszerzyła i pogłębiła argumenty, uprzednio podnoszone w odwołaniu. W szczególności wskazała, że Komendant Wojewódzki wywiódł odpowiedzialność strony z § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 utk. Tymczasem ustawa ta nie reguluje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Art. 55 utk daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej, za odszkodowaniem, prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z tego prawa nie można czynić obowiązku. Zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji, składającej się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, przepisy prawa winny być formułowane tak, by adresat normy mógł bez trudności określić ciążące na nim obowiązki i prawne konsekwencje jego działania i zaniechania. Normy prawne muszą być wyrażone w sposób bezpośredni i jasny. Analizując art. 17 utk nie sposób przyjąć, by zawarte nim regulacje, sformułowane w sposób ogólnikowy i niedookreślony, mogły stanowić samoistną podstawę nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zarządców infrastruktury. Użyte w art. 55 ust. 1 pkt 3 utk sformułowanie "ma prawo", zamiast "ma obowiązek", prowadzi do niezaprzeczalnego wniosku, że zarządca infrastruktury dysponuje jedynie uprawnieniem do wykonywania pasów przeciwpożarowych, nie jest jednak do tego zobowiązany (k. 4-7 akt IV SA/Po 1069/11).

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 27-30 akt IV SA/Po 1069/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego w przedmiocie nakazania wykonania pasów przeciwpożarowych przy określonych w decyzji organu I instancji szlakach kolejowych.

Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 26 ust. 1 uPSP komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż wskazanych w decyzji odcinków linii kolejowych.

Z art. 13 ust. 1 in principio ustawy o lasach wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Art. 9 ust. 3 ulas stanowi zaś, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej ustawa o ochronie przeciwpożarowej, bądź uppoż.) wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ustawodawca nakazał przy tym uwzględnienie w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów winni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 uppoż.). Na tej podstawie zostało wydane, przywołane w obu decyzjach, rozporządzenie przeciwpożarowe. Stanowi ono w § 38 ust. 1, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przywołane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych ani podmiotów obowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od przepisów tego rozporządzenia, uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) w przepisie § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Tymczasem obecnie obowiązujące rozporządzenie przeciwpożarowe w § 38 ust. 2 wskazuje jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają:

− rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz.405, ze zm.);

− rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955; dalej rozporządzenie MI z 2008 r.).

Przywołane wyżej rozporządzenie MŚ z 2006 r. – wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ulas – w § 10 ust. 1 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: 1) typu A, oddzielający las od dróg publicznych i niektórych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; 2) typu B, oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; 3) typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz 4) typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. Co istotne, w przytoczonym katalogu nie zostały wymienione pasy przeciwpożarowe oddzielające las od linii kolejowych. Nie jest to błąd, a świadoma decyzja legislacyjna, gdyż takimi pasami zajmuje się przywołane wyżej rozporządzenie MI z 2008 r., wydane na podstawie art. 54 utk, a uprzednio – wydane na tej samej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 249, poz. 2500; dalej rozporządzenie MI z 2004 r.). Rozporządzenie MI z 2008 r. (podobnie jak i poprzedzające je rozporządzenie MI z 2004 r.) reguluje expressis verbis wprawdzie jedynie "techniczne" kwestie dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych (§ 10), ale przez powiązanie kompetencyjne tego aktu z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje, krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Bezpośrednio określeniem podmiotu tego obowiązku zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym, na co wyraźnie wskazuje § 38 ust. 2 in principio rozporządzenia przeciwpożarowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 utk zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ów nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis dość ogólny, jednakże, w ocenie Sądu, w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym, w tym zwłaszcza z jej art. 55, w sposób dostateczny pozwala ustalić podmiot obowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 utk należy bowiem postrzegać jako przepis służący umożliwieniu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 utk. Stanowi on, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: 1) ustawiać zasłony odśnieżne, 2) zakładać żywopłoty, 3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2 utk). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 utk). Z art. 55 ust. 1 utk wynika, że pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 utk zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot obowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 u.t.k. – kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów – powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów.

Zaprezentowana wykładnia, wbrew zarzutom skargi, nie oznacza "czynienia z prawa – obowiązku". Należy bowiem zauważyć, że zawarty w art. 55 ust. 1 in principio utk zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 utk, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 utk daje zarządcy "instrumentalne" prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, by podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 utk obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1 pkt 3 utk) wywodzić a contrario, że zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (wyrok WSA z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11; CBOSA). Tylko takie, swoiście "instrumentalne" postrzeganie uprawnienia z art. 55 ust. 1 utk – jako środka służącego realizacji obowiązku z art. 17 ust. 1 utk – pozwala też sensownie wyjaśnić ratio legis tego przepisu. W przeciwnym bowiem razie – tj. przy założeniu braku obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury i spoczywania tego obowiązku na innym podmiocie (np., jak chce Skarżąca, na właścicielu gruntów sąsiadujących z linią kolejową, w szczególności na właścicielu sąsiadujących z nią lasów) – podważona zostałaby racjonalność ustanawiania art. 55 ust. 1 pkt 3 utk. Należy bowiem wątpić, czy w takim przypadku zarządca infrastruktury kolejowej – jako podmiot kierujący się w swej działalności rachunkiem ekonomicznym i nastawiony na osiąganie zysku – korzystałby kiedykolwiek z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia, pociągającego wszak za sobą istotne koszty (wykonania prac, wypłaty odszkodowań), jeśli obowiązek urządzenia tych pasów spoczywałby na innym podmiocie.

Istnienie materialnoprawnych podstaw do nałożenia, w drodze decyzji, na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej potwierdza dotychczas jednolite stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie (przykładowo: wyroki WSA: z 20.10.2011 r., II SA/Go 647/11; z 01.12.2011 r., II SA/Bd 1140/11; z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11; z 14.12.2011 r., IV SA/Po 1054/11; z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11 – CBOSA);

Trafność tego stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej.

Jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym jest, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej (wyrok WSA z 15.12.2011 r., II SA/Rz 1010/11; CBOSA). W ten sposób urzeczywistnienia doznaje klasyczna reguła cuius commodum eius periculum ("czyja korzyść, tego ryzyko"), znamionująca odpowiedzialność prawną na zasadzie ryzyka. Ten typ odpowiedzialności jest niewątpliwie charakterystyczny dla podmiotów, które, tak jak Skarżąca, prowadzą przedsiębiorstwa wprawiane w ruch siłami przyrody – czego dowodzi choćby treść art. 435 Kodeksu cywilnego.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń art. 7 kpa ani prawa materialnego, zarzucanych w skardze. Analiza art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, przywołanej w § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego, i art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej (wyroki WSA: z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11; z 14.12.2011 r., IV SA/Po 1054/11 – CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zarządcą tym jest bezspornie Skarżąca.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swe potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 utk. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie, w myśl którego to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. W taki sposób rozumując należałoby konsekwentnie uznać, że PKP PLK SA winna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego (wyrok WSA z 06.12.2011 r., IV SA/Po 988/11, CBOSA).

W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.las. podkreślić należy, że przepisy te, zobowiązując właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, mają charakter unormowań ogólnych (lex generalis). Regulację szczególną (lex specialis), dotyczącą realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, stanowi natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 utk. Zgodnie z niekwestionowaną regułą kolizyjną, przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego.

Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy uchybiły art. 107 § 3 kpa, jako że uzasadnienia tych decyzji są mało wyczerpujące. To uchybienie o charakterze proceduralnym nie miało jednak, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie było na tyle głębokie ("rażące"), iżby uniemożliwiało instancyjną i sądową kontrolę zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu organ II instancji niewadliwie oznaczył termin wykonania nałożonego obowiązku, określając go poprzez podanie konkretnej daty kalendarzowej. Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażane niekiedy w orzecznictwie (np. wyroki WSA z 01.12.2011r., II SA/Bd 1139/11 i II SA/Bd 1140/11; CBOSA), zgodnie z którym organ wydając decyzję nakazową winien ustalić termin poprzez wyznaczenie konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) na wykonanie nałożonego obowiązku, od uprawomocnienia (uostatecznienia) się decyzji. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca nie określił jednego właściwego sposobu oznaczania terminu, jako elementu decyzji administracyjnej (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6, s. 25–27). Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP mówi ogólnie o nakazaniu usunięcia stwierdzonych uchybień "w ustalonym terminie". Termin ten, co do zasady, może zostać określony kalendarzowo (datą), bądź "okresowo" (liczbą dni, tygodni itd.). Jednakże specyfika czynności wykonywania pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej wskazuje, że w tym przypadku wyznaczenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku przez określenie liczby dni (tygodni, miesięcy) od dnia uostatecznienia (uprawomocnienia) się decyzji nakazowej (który to dzień jest zwykle datą niepewną), nie stanowi dostatecznie dogodnego, a tym bardziej jedynego rozwiązania. Pasy przeciwpożarowe nie mogą być bowiem wykonywane o każdej porze roku, a to z uwagi na warunki atmosferyczne. Tymczasem przy ustalaniu terminu metodą "okresową" nie sposób wykluczyć, że termin wykonania decyzji przypadnie np. w środku zimy, gdy prowadzenie prac ziemnych będzie niemożliwe. Poza tym należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 ppsa sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu bądź innej czynności z zakresu administracji publicznej wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (wyrok NSA z 15.12.2010 r., I OSK 262/10, CBOSA). Z tego punktu widzenia dla działalności orzeczniczej Sądu nie ma znaczenia, że w dniu wyrokowania minął już termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, skoro decyzja ta była wykonalna w dacie jej wydania.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.