Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1221/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2657/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. S. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2657/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z 26 marca 2014 r. nr ...Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z siedzibą w G. K. (dalej: "Kierownik Biura") przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, tj. pakiet: Rolnictwo ekologiczne – z tytułu realizacji wariantu 2.1 do powierzchni 61,55 ha w wysokości 48 624,50 zł, w wariancie 2.9 do powierzchni 16,81 ha w wysokości 25 887,40 zł, w wariancie 2.3 do powierzchni 15,50 ha w wysokości 4 030,00 zł.; Pakiet: Ochrona zagrożonych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wysokości 18 600 zł, w wariancie Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, wariant 3.1 za powierzchnię 15,50 ha, w wysokości 18 600 zł.

Decyzją z 29 maja 2014r. nr .... Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału") stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 26 marca 2014 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż producent rolny podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2009 r. W dniu 15 maja 2013 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności w wariancie 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 63,39 ha, w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 15,50 ha, w wariancie 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 16,92 ha oraz wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 15,50 ha.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2013 r. w gospodarstwie producenta rolnego kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Skarżący złożył oświadczenie o wyginięciu sadzonek jabłoni domowej na działkach nr 145/2 i 76/2. W dniu 23 listopada 2013 r. producent rolny nadesłał oświadczenia świadków potwierdzających wystąpienie szkód w uprawach rolnych, które stwierdził w dniu 18 lipca 2013 r.

W ocenie Dyrektora Oddziału organ I instancji naruszył § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z 23 lipca 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r."), do przyznania płatności w ramach wariantów 9, 10, 11 i 12 pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne winny być spełnione warunki określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. tj. wszystkie uprawiane drzewa winny być ukorzenione i spełniać wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.) oraz wymogi określone w załączniku 3 do tego rozporządzenia tj. utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (...), która w przypadku sadzonek drzew jabłoni domowej stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanego w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne do powierzchni 16,81 ha deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych symbolami A i E pomimo faktu, iż nie spełnił on warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Z protokołu kontroli na miejscu z 19 lipca 2013 r. wynikało, że na działce rolnej oznaczonej symbolem A o powierzchni 5,87 ha, na której producent rolny deklarował uprawę jabłoni, inspektorzy terenowi stwierdzili 457 sztuk drzew jabłoni martwych oraz o wysokości poniżej 80 cm wobec 70 sztuk spełniających wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego oraz kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Na działce rolnej oznaczonej symbolem E o powierzchni 10,94 ha stwierdzono 282 drzewa martwe oraz o wysokości poniżej 80 cm wobec 4 sztuk spełniających wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Tym samym działki rolne oznaczone symbolami "A" i "E" deklarowane przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia środowiskowego z 2009 r., a także wymogu określonego w załączniku nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (minimalna obsada drzewek). Potwierdzeniem braku zachowania minimalnej obsady drzewek jest także samo oświadczenie producenta rolnego z 18 lipca 2013 r. oraz dołączone do niego oświadczenia dwóch świadków na okoliczność zaistnienia siły wyższej w postaci złego przezimowania oraz wiosennego wymoknięcia sadzonek jabłoni domowej. W realizowanym przez skarżącego w roku 2013 wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) nie spełniono wymogu zachowania minimalnej obsady drzewek jabłoni wynoszącej 125 sztuk na 1 ha, co oznacza konieczność zastosowania dyspozycji, o której mowa w § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tego wymogu – co sprowadza się w istocie do konieczności odmowy przyznania tej płatności w zakresie deklarowanego przez skarżącego wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania).

W ocenie Prezesa ARiMR wydana przez Kierownika Biura decyzja z 26 marca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że art. 16 ust. 1 obowiązującego do roku 2010 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74, ze zm.) zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), którego odpowiednikiem jest – niemający zastosowania w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej od roku 2011 – art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że rolnik mógł zachować prawo do otrzymania pomocy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie w latach 2009 i 2010 w sytuacji zgłoszenia działania siły wyższej w terminie określonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa, mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. Takiego naruszenia natomiast w sprawie nie było.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 4 lutego 2015 r. skarżący podkreślając, że sprawa dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w przypadku działania siły wyższej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaprezentował stanowisko, że w sprawie nie może być mowy o bezspornym i nie stwarzającym odmiennej wykładni naruszeniu przepisu prawnego.

Sąd I instancji, oddalając skargę, podkreślił, że żadna ze stron sporu nie kwestionuje, iż na gruntach deklarowanych w spornym wariancie 2.9 nie były spełnione powyżej wskazane wymagania. Jednakże skarżący powołuje się na art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w jego ocenie umożliwiał przyznanie wnioskowanych płatności. Natomiast organy obydwu instancji obecnie stwierdzają, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Płatność taka nie mogła zostać przyznana mimo wystąpienia siły wyższej, gdyż warunki i wymogi do jej przyznania nie zostały spełnione. W wypadku wystąpienia siły wyższej organ nie przyznaje płatności ale jednocześnie nie nakazuje zwrotu już pobranych płatności za lata poprzednie.

Sąd stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że w związku z uchyleniem przez Dyrektora Oddziału poprzedniej decyzji (odmawiającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r.) Kierownik Biura wydając decyzje z dnia 26 marca 2014 r. uwzględnił wyniki kontroli z 18 lipca 2013 r. przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, które wykazały, że na tych działkach nie utrzymano minimalnej obsady drzew (norma E7) oraz że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (norma E2). Kierownik Biura stwierdził również powołując się na art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, że w gospodarstwie skarżącego wystąpiła siła wyższa oraz że skarżący dopełnił obowiązku poinformowania Kierownika Biura o wystąpieniu tej siły w przypisanym terminie. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, z powyższego uzasadnienia, a także z powołania w komparycji decyzji przepisu art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wprost wynika, że do ustaleń faktycznych sprawy zostały przyjęte we wskazanym zakresie wynik kontroli na miejscu z 18 lipca 2013 r. oraz złożone przez stronę i określonych świadków oświadczenia. Weryfikowana decyzja przyznaje skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, uznając jednocześnie wystąpienie na gruntach skarżącego działania siły wyższej na podstawie art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie Sądu I instancji, mając powyższe na uwadze, przedmiotem sporu w rzeczywistości jest możliwość zastosowania art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odpowiedź, czy w wypadku braku podstaw do stosowania tego przepisu, jego zastosowanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności zasadnie wskazały, że przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, gdyż obowiązujące w sprawie przepisy prawa nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy rozporządzenia: Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1698/2005) oraz Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011) i Komisji nr 1974/2006, a także przepisy krajowe i rozporządzenie nr 1122/2009 w zakresie stosowanym do płatności rolnośrodowiskowych nie zawierają przepisów pozwalających przyznać płatności w wypadku wystąpienia siły wyższej. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych w zakresie wariantu 2.9. Zastosowanie przepisu art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 – nie mającego zastosowania w sprawie – odbyło się więc z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji Kierownik Biura prawidłowo ustalił stan faktyczny i jednocześnie naruszył § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdyż deklarowane przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały warunku, o którym mowa w powołanych przepisach (wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego) oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 1 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (minimalna obsada drzewek). Co jednak najważniejsze Kierownik Biura rażąco naruszył art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w sprawie nie miał zastosowania. Natomiast mający zastosowanie w sprawie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. nie przewidywał możliwości przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wypadku wystąpienia siły wyższej. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organy obydwu instancji wskazały, że w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi i pisma procesowego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z interpretacją niejasnego przepisu, czy też jakiegokolwiek przepisu, nie mamy także do czynienia z oceną nowych dowodów, czy też inną oceną istniejących już dowodów. Stan sprawy jest bezsporny i został ustalony w sposób prawidłowy przez Kierownika Biura na podstawie protokołu z kontroli i oświadczeń skarżącego oraz świadków. Co więcej, stosowane przepisy prawa nie budzą żadnych zastrzeżeń, gdyż są jasne i nie wymagają zabiegów interpretacyjnych. Problemem natomiast było zastosowanie przez Kierownika Biura przepisu, który nie mógł być stosowany w sprawach rolnośrodowiskowych, gdyż żaden z przepisów mających zastosowanie w sprawie nie odwoływał się do tego przepisu. Przepisy mające zastosowanie w sprawie wyrażają odmienną od tego przepisu normę prawną. Stosownie bowiem do cytowanego wyżej art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zwalnia beneficjenta jedynie z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Przepis ten, w przeciwieństwie do nie mającego zastosowania art. 75 rozporządzenia 1122/2009 nie stanowi jednak podstawy do przyznania pomocy pomimo niespełniania przez beneficjenta warunków koniecznych do jej przyznania lub niespełniania wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem. Wobec powyższego Kierownik Biura, stosując w sposób prawidłowy przepisy obowiązujące, wydałby decyzję odmienną. Tym samym wady prowadzące do stwierdzenia nieważności tkwiły w samej decyzji Kierownika Biura.

Sąd I instancji za niezasadne uznał powoływanie się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 stwierdzając, że przepis ten nie dotyczy sytuacji skarżącego, gdyż w ogóle się do takiego stanu sprawy nie odnosi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 23 lipca 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającą, jako obarczoną tymi samymi wadami, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych bądź na podstawie przedłożonego spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi Z. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

- art. 16 k.p.a. poprzez jego pominiecie, podczas gdy organ niezasadnie ustalił, że decyzja rażąco naruszała prawo;

- art. 8 k.p.a. – naruszenie zasady zaufania;

- art. 9 k.p.a. – naruszenie zasady informacji;

- art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 36 pkt a iv rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z pkt 35 preambuły tego rozporządzenia w zakresie zasadom jakim służyć mają płatności rolnośrodowiskowe;

- art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie, w którym wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Zatem podstawowym warunkiem przyznania płatności jest utrzymywanie przez rolnika stanu warunkującego przyznanie tej płatności. Celem programu płatności rolnośrodowiskowych jest bowiem nie tylko uzyskanie przez rolnika ekwiwalentu za utracone dochody, lecz przede wszystkim uzyskanie poprawy stanu środowiska;

- pominięcie rozporządzenia nr 73/2009, jak też przyjętego do niego aktu wykonawczego rozporządzenia nr 1122/2009 jaki w ograniczonym zakresie znajduje zastosowanie również do pomocy w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, co dotyczy również art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowiącego, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

- art. 51 ust. 1 w zw. z. art. 50a rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym jeżeli skarżącemu nie można przypisać winy lub celowego zaniechania i przy uznaniu przez organ siły wyższej – brak jest podstawy do odmowy płatności;

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez nie wykonanie przez organ obowiązku polegającego na wyjaśnieniu stanu faktycznego na każdej z działek objętych programem rolnośrodowiskowym w aspekcie tego na czym polega dane niewykonanie i jaki jest jego zakres i jaki jest zasięg czasowy i obszarowy na poszczególnych działkach objętych programem, a następnie dokonanie kwalifikacji stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanek prawnomaterialnych przewidzianych w tabelach powołanego załącznika. Stanu tego organ nie ustalił i nie rozważył przyjmując błędnie, niedopuszczalność stosunkowego zmniejszenia płatności, tak jak to określa art. 51 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW);

- § 27 ust. 1 i 2 poprzez jego pominięcie i nie ustalenie zmniejszenia pod kątem kwalifikacji zmniejszeń przewidzianych w załączniku nr I do tego rozporządzenia, przed którym zastosowanie ma art. 51 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005;

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a. in fine i § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niedostrzeżenie, że odmowa przyznania kasatorowi płatności nie była zgodna z jego słusznym interesem, ponieważ wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji ewentualną sankcję można by rozważać wyłącznie w sferze hipotez, wyłącznie z uwagi na radykalną zmianę przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z marca 2013 r. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zmiany uprawy;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że Dyrektor Oddziału ARiMR wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia 26 marca 2014 r., naruszył ten tryb szczególny, albowiem w sytuacji różnego interpretowania tego samego przepisu przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz organy ARiMR – trudno przyjąć, że w decyzji rażąco naruszono prawo.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżący wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące możliwości zastosowania art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 podkreślił, że w sprawie nie może być mowy o bezspornym i nie stwarzającym odmiennej wykładni naruszeniu przepisu prawnego. Do pisma skarżący kasacyjnie załączył również dokumenty, które w jego ocenie potwierdzają wykonanie zobowiązania rolnośrodowiskowego mimo wystąpienia siły wyższej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy mimo zastrzeżeń co do sposobu jej sformułowania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W orzecznictwie i doktrynie panuje zgodność co do tego, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. Komentarz do art. 174 p.p.s.a. [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009 r., wyd. III).

W niniejszej sprawie odtworzenie zarzutów, składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, napotyka na pewne trudności. Autor skargi kasacyjnej w jej petitum (osnowie) ograniczył się do wymienienia przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone. W tej części pisma procesowego nie wskazał ani na czym to naruszenie polegało, ani jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł z założenia, że żaden przepis prawa nie określa lokalizacji w obrębie pisma procesowego składających się na podstawy kasacyjne zarzutów. Wobec tego nie można uznać za nieistniejący zarzut, albo w ogóle nie ujęty w petitum skargi kasacyjnej, albo zamieszczony tam jedynie w części, a wyartykułowany w całości lub uzupełniony w innej części pisma. Wobec tego zaniechanie przedstawienia pełnych zarzutów w osnowie skargi kasacyjnej nie zwalniało Sądu od oceny, czy poza jej petitum wyartykułowano lub uzupełniono zarzuty.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oddalał skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Tak więc mimo braku postawienia w petitum skargi zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnić należało, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo wymieniono jako naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przedstawiono stanowisko, że w sytuacji różnego interpretowania tego samego przepisu przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz organy ARiMR – trudno przyjąć, że w decyzji rażąco naruszono prawo.

Przechodząc więc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że nie jest kwestionowany pogląd, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa "Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona do WSA decyzja Prezesa ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, to jest czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r. sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie decyzji z dnia 10 stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe ( z certyfikatem zgodności) . Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji Z. S. w dniu 18 lipca 2013 roku złożył oświadczenie o wystąpieniu siły wyższej oraz dołączył oświadczenie dwóch świadków. W związku z powyższym faktem Kierownik Biura na podstawie § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361) postanowił dopuścić dowody w postaci oświadczeń i uznać działanie siły wyższej w pakiecie 2.9. Skutkowało to odmową płatności w danym roku w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) bez ustalenia kwoty nienależnie pobranej z ubiegłych lat. Od tej decyzji Z. S. złożył odwołanie, w którym wskazał, na przepisy prawa, które w jego ocenie były podstawą wypłacania przez organy płatności rolnośrodowiskowych w przypadkach, gdy rolnik udowodnił wystąpienie siły wyższej. Z. S. podniósł, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której przedłożył dowody wystąpienia siły wyższej nie powinien tracić prawa do dopłat. Skarżący powołał się na pismo Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego z dnia 13 czerwca 2013 roku informujące rolników - również beneficjentów płatności rolnośrodowiskowych, że w przypadku poinformowania we właściwym czasie o wystąpieniu siły wyższej nie stracą oni prawa do płatności.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009. Zgodnie z zacytowanym przez organ brzmieniem tego przepisu jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Dalej organ pogrubionym drukiem zasygnalizował, że przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (art. 75 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 ). W konsekwencji Dyrektor Oddziału uznał, że Kierownik Biura przed podjęciem rozstrzygnięcia winien ustalić, czy strona poinformowała organ o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Organ odwoławczy wskazując na powyższe wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 kpa.

Kierując się powyższymi wytycznymi organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 26 marca 2014 r. przyznał Z.S.płatność rolnośrodowiskową w ramach warianty 2.9. Wskazując w podstawie prawnej decyzji jak również w jej uzasadnieniu m.in. art. 75 ust. 1 rozporządzenia (WE) 1122/2009 wyjaśnił, że strona z zachowaniem terminu poinformowała o wystąpieniu siły wyższej tym samym zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia i przyznania w tej sytuacji wnioskowanej płatności. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 13 maja 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie zawiadomił Z. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 26 marca 2014 r. Następnie Dyrektor Oddziału decyzją z 29 maja 2014r. nr ... stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 26 marca 2014 r.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji w ocenie Dyrektora Oddziału organ I instancji naruszył § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z 23 lipca 2014 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Prezesa Agencji wydana przez Kierownika Biura decyzja z 26 marca 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Prezes Agencji wyjaśnił, że art. 16 ust. 1 obowiązującego do roku 2010 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74, ze zm.) zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), którego odpowiednikiem jest – niemający zastosowania w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej od roku 2011 – art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że rolnik mógł zachować prawo do otrzymania pomocy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie w latach 2009 i 2010 w sytuacji zgłoszenia działania siły wyższej w terminie określonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006.

WSA w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że przedmiotem sporu w rzeczywistości jest możliwość zastosowania art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odpowiedź, czy w wypadku braku podstaw do stosowania tego przepisu, jego zastosowanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności zasadnie wskazały, że przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, gdyż obowiązujące w sprawie przepisy prawa nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy rozporządzenia: Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1698/2005) oraz Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011) i Komisji nr 1974/2006, a także przepisy krajowe i rozporządzenie nr 1122/2009 w zakresie stosowanym do płatności rolnośrodowiskowych nie zawierają przepisów pozwalających przyznać płatności w wypadku wystąpienia siły wyższej. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych w zakresie wariantu 2.9. Zastosowanie przepisu art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 – nie mającego zastosowania w sprawie – odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji Kierownik Biura prawidłowo ustalił stan faktyczny i jednocześnie naruszył § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdyż deklarowane przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały warunku, o którym mowa w powołanych przepisach (wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego) oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z załącznikiem nr 3, część II ust. 1 pkt 1 lit. b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (minimalna obsada drzewek). Co jednak najważniejsze Kierownik Biura rażąco naruszył art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w sprawie nie miał zastosowania. Natomiast mający zastosowanie w sprawie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. nie przewidywał możliwości przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wypadku wystąpienia siły wyższej. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organy obydwu instancji wskazały, że w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie stanowiska zaskarżonej decyzji, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 marca 2014 r., z powodu rażącego naruszenia prawa

Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji o przyznaniu płatności zostało poprzedzone postępowaniem, w toku którego organ dokonał wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności czyniąc to jednak z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że słusznie zauważył WSA w Warszawie, że przedmiotem sporu w rzeczywistości jest możliwość zastosowania art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odpowiedź, czy w wypadku braku podstaw do stosowania tego przepisu, jego zastosowanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenie to jest konieczne z uwagi na fakt, iż Dyrektor Oddziału w ogóle nie analizował tego przepisu i tym bardziej nie stwierdził jego rażącego naruszenia, mimo, iż przepis ten jako podstawa wypłaty płatności rolnośrodowiskowej został wskazany w komparycji weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji. Po raz pierwszy wykładni obowiązywania tego przepisu w niniejszej sprawie dokonał Prezes Agencji utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Oddziału o stwierdzeniu nieważności decyzji. Jednak, co ważne, Prezes Agencji nie wskazuje na rażące naruszenie tego przepisu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. W takiej sytuacji Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu o stwierdzeniu nieważności decyzji eksponując fakt, że w istocie przedmiotem sporu w rzeczywistości jest możliwość zastosowania art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odpowiedź, czy w wypadku braku podstaw do stosowania tego przepisu, jego zastosowanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

WSA w Warszawie aprobując rozstrzygnięcie organu pominął również te istotne okoliczności sprawy, że decyzja Kierownika Biura z dnia 26 marca 2014 r., przyznająca płatność skarżącemu została wydana zgodnie z wytycznymi Dyrektora Oddziału, który po uchyleniu decyzji Kierownika Biura z dnia 10 stycznia 2014 r.,(odmawiającej płatności), przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na konkretny przepis prawa tj. właśnie art. 75 rozporządzenia (WE) 1122/2009 i nakazał wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy z uwzględnieniem tego przepisu.

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest sytuacja, w której nieznajomość prawa, ewentualnie błędy organów mogą być korygowane w drodze nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Skoro organ, rozpoznający sprawę, najpierw jako organ odwoławczy, a następnie jako organ nadzoru, sam ma problemy ze wskazaniem obowiązujących przepisów prawa i formułując wytyczne dla organu niższego rzędu powołuje się na nieobowiązujące przepisy prawa - to błędów w tym zakresie nie można korygować stosując nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych i tym samym przerzucać na obywateli negatywnych skutków nieprawidłowości działania organów. Wskazać również należy na częste zmiany obowiązujących w zakresie przyznawania płatności rolnych przepisów prawa, w których co wykazano wyżej, gubią się same organy, niejednolitą interpretację tych przepisów dokonywaną przez organy w swoich decyzjach jak również w pismach kierowanych do organów przez jednostki nadrzędne (na co wskazywał skarżący powołując się na pismo wyjaśniające Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR), jak również rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wynika z pisma skarżącego kasacyjnie z dnia 6 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając bowiem wskazane wyżej okoliczności sprawy, w których doszło do wydania, weryfikowanej w trybie nadzoru, decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Piasecznie z dnia 26 marca 2014 r. – który zastosował się do wytycznych organu nadzoru - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym, które pozwalałoby organowi na eliminację z obrotu prawnego, wprawdzie korzystnej dla adresata, lecz de facto naruszającej prawo decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej jak analizowana należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okazały się niepoprawnie skonstruowane i merytorycznie nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki tego przepisu zostały spełnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 23 lipca 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 29 maja 2014 roku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.