Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 68/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6363 Wywóz zabytku za granicę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w postępowaniu o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do wydania aktu załatwiającego sprawę znak [...]; II. stwierdza, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dopuścił się bezczynności w sprawie znak [...]; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowany na [...] lutego 2021 r. skarżący M. L., reprezentowany przez r.pr. W. D., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister") w postępowaniu znak [...] w przedmiocie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę zabytku - odbitki żelatynowo - srebrowej wykonanej na papierze barytowym pt. [...], według pomysłu S. I. W., wykonanej przez J. G.

W skardze pełnomocnik zarzucił Ministrowi "rażące naruszenie przepisów:

1) art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w przywołanym przepisie, tj. terminie dwóch miesięcy od chwili wszczęcia Postępowania;

2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy we wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie oraz przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy;

3) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezasadnie powolny, w szczególności poprzez wystąpienie w Postępowaniu długotrwałych okresów, w których Organ nie podejmował żadnych czynności, a także podejmowanie działań, których celowość budzi wątpliwości;

4) art. 8 § 1 poprzez prowadzenie Postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przez dopuszczenie się naruszeń art. 35 § 3, 36 § 1 oraz 12 § 1 i 2 k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej odpowiedzialności spoczywającej na organie centralnym".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji w postępowaniu w terminie 7 dni od dni doręczenia orzeczenia, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący nabył zabytek ruchomy na aukcji Domu Aukcyjnego [...] S.A. w [...]. Jako osoba stale zamieszkująca za granicą, pragnie dokonać wywozu go poza Rzeczpospolitą Polską. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "u.o.z.") jest to zabytek, którego stały wywóz za granicę wymaga jednorazowego pozwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego (art. 51 i 52 u.o.z.). Jedyną przesłanką negatywną wydania pozwolenia jest uznanie go za posiadający szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego.

W celu uzyskania zezwolenia skarżący złożył zgodnie z art. 52 ust. 1 u.o.z. 26 września 2019 r. stosowny wniosek spełniający wymagania formalne, Wojewódzkiemu [...] Konserwatorowi Zabytków (dalej: "W[...]KZ"). [...] października 2019 r. przedstawiciel W[...]KZ, Główny Specjalista ds. Zabytków Ruchomych i Wywozu, P. S.-Z., dokonała oględzin zabytku i sporządziła protokół z oględzin. Następnie, [...] października 2019 r., wniosek, wraz z protokołem oględzin, został przekazany organowi. Od tej chwili do dnia wniesienia ponaglenia organ nie wydał w żadnego postanowienia, decyzji ani innego rozstrzygnięcia.

Organ dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie decyzji, w szczególności informacją o niefigurowaniu zabytku w bazie strat wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ani w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, a także opiniami muzeów i instytucji kultury. W aktach znajduje się opinia (36 stron) dr. hab. W. S., prof. UAM, zgodnie z którą zabytek nie posiada na tyle szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego, by jego wywóz spowodował znaczące zubożenie dziedzictwa narodowego. Opinia prof. S. została udzielona już [...] maja 2020 r., a więc trzy kwartały przed wniesieniem ponaglenia.

Zdaniem pełnomocnika, tempo działań organu podjętych jest zaskakująco opieszałe. Przykładem jest zwrócenie się do Departamentu Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych z prośbą o informację w przedmiocie figurowania obiektu w wykazie zabytków bazy strat wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem. Prośba taka mogła zostać wystosowana już na samym początku postępowania, a organ sporządził ją dopiero [...] stycznia 2020 r. (ponad trzy miesiące po rozpoczęciu postępowania). Odpowiedź na prośbę nastąpiła już [...] stycznia 2020 r.

Od chwili udzielenia przez Muzeum [...] w [...] odpowiedzi na jeden z wniosków organu, co nastąpiło [...] lipca 2020 r., organ nie podjął już żadnych czynności, poza ponownym zwróceniem się (pół roku później, bo [...] stycznia 2021 r.) do Departamentu Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych z prośbą o potwierdzenie raz już udzielonej odpowiedzi (tj. odpowiedzi z [...] stycznia 2020 r.). Organ przez przeszło pół roku nie dokonał żadnej czynności w postępowaniu, a jedyna, jaką podjął po tym czasie była zupełnie nieadekwatna..

Pełnomocnik skarżącego omówił zasadę postepowania, zawartą w art. 12 k.p.a., stwierdzając, że jest ona skonkretyzowana w art. 35 i 36 k.p.a. Nakładają one na organ administracji prowadzący postępowanie obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym niezwłocznego załatwienie sprawy, która może zostać rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W dalszej kolejności ustawa wskazuje terminy, które znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Jest to okres miesiąca dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego oraz (zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.) dwóch miesięcy dla spraw szczególnie skompilowanych (przy czym za szczególnie skomplikowaną sprawę uznać można taką, która wymagająca dodatkowego nakładu pracy, szczegółowej analizy czy przeprowadzenia wykładni przepisów w zakresie dotychczas nieznanym organowi, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa.

Art. 36 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (§ 1), niezależnie od przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie (§ 2).

W ocenie pełnomocnika skarżącego, niezależnie od przyjęcia, iż zachodzą okoliczności ujęte w art. 35 § 2 k.p.a., (tj. wydanie decyzji nie wymaga przedstawienia żadnej innej dokumentacji niż dostarczona organowi wraz z wnioskiem przez Skarżącego, stosownie art. 52 u.o.z.), czy też uznaniu postępowania za szczególnie skomplikowane (art. 35 § 3 k.p.a.), organ przekroczył rażąco terminy na załatwienie sprawy. Postępowanie toczy się od [...] września 2019 r., tym samym, przyjmując nawet dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, już [...] listopada 2019 r. organ zobligowany był do zakończenia postępowania lub przynajmniej przedstawienia powodów niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Organ obowiązku tego nie wykonał, co więcej, do dnia złożenia skargi (a więc już przez znacznie ponad rok) nie skierował żadnych pism do skarżącego, co stanowi rażące naruszenie art. 12 § 1 i 2, art. 35 i art. 36 k.p.a., a w konsekwencji także złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej zawartej w art. 8 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniósł [...] lutego 2021 r. ponaglenie w postępowaniu, na które organ nie odpowiedział do dnia wniesienia skargi. Stosownie do art. 37 § 5 i 8 k.p.a. organ, zobowiązany jest rozpatrzyć ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania oraz, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, niezwłocznie załatwić sprawę.

W postępowaniu w sposób nieulegający wątpliwości doszło więc do bezczynności organu, co zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. upoważnia skarżącego do żądania stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu i zobowiązania go do wydania decyzji. Stosownie zaś do art. 149 § la p.p.s.a., Stąd powinien stwierdzić, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności ze względu na naruszenie art. 36 k.p.a.).

Ponadto, art. 149 § 2 p.p.s.a. upoważnia Sąd do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r., wynagrodzenie to wyniosło 4512,41 zł. Tym samym dziesięciokrotność wskazanej kwoty wynosi 45124,10 zł, a połowa tej sumy 22 562,05 zł.

Skarga powodowana jest pragnieniem możliwie najszybszego załatwienia sprawy oraz zmotywowania organu do skutecznego działania w przyszłości. Tym samym skarżący, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. żąda przyznania od organu Skarżącego kwoty 10.000 zł. Zważywszy na stopień naruszeń prawa wskazany w skardze, dotychczasowe działania organu, czas trwania postępowania, niedogodności dla skarżącego spowodowane przez organ (uniemożliwienie realnego wykonywania prawa własności zabytku przez okres ponad roku), wartość zabytku, a także centralny charakter organu, żądanie kwoty we wskazanej wysokości jest adekwatne i konieczne.

W odpowiedzi na skargę Minister uznał zarzut bezczynności w przedmiotowym postępowaniu za niemający oparcia w materiale dowodowym, wnosząc o oddalenie skargi.

Minister wyjaśnił, że wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. M. L., reprezentowany przez M. N., zwrócił się do Ministra za pośrednictwem [...]WKZ o wydanie jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę fotografii przedstawiającej S. I. W. [...], pt.: [...], fot. J. G., początek lat 30. XX w., (materiał/technika wykonania: odbitka żelatynowo-srebrowa, vintage print/papier barytowy; wymiary: 10,5 x 15,5 cm; na odwrocie napis: [...]; zn. [...]). Następnie pismem z [...] października 2019 r. [...]WKZ przekazał do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. wniosek wraz z załącznikami oraz protokołem z oględzin rzeczonego zabytku, przeprowadzonych [...] października 2019 r.

Stosownie do art. 7 k.p.a., organ prowadzący postępowanie pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Muzeum Narodowego w [...], o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. [...] stycznia 2020 r. organ administracji publicznej ustalił, że omawiany obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Muzeum Narodowe w [...] poinformowało, że nie zajmie stanowiska w odniesieniu do przedmiotowego zabytku.

Pismem z [...] marca 2020 r. organ zwróci się do Muzeum [...] w [...] o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. Opinia A. W.-S., dyrektor [...] w [...] została opracowana [...] marca 2020 r.

Z dniem [...] marca 2020 r., stosownie do art. 15ZZS ust. 1 pkt 6 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-i9, (...), z dniem 31 marca 2020 r., wstrzymany został bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Następnie z dniem 15 maja 2020 r., na podstawie art. 68.2 w związku z art. 76 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 terminy, których bieg uległ zawieszeniu, rozpoczęły swój ponowny bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia ustawy.

W notatce z [...] kwietnia 2020 r. wskazano konieczność zlecenia rzeczoznawcy ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dr. hab. W. S., prof. Uniwersytetu [...] w [...], opracowania opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. Opinia rzeczoznawcy dr hab. W. S., prof. Uniwersytetu [...] w [...] została opracowana [...] maja 2020 r.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. organ zwróci się do Muzeum [...] im. [...] w [...] o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. Opinia J. K. dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...], została opracowana w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ zwróci się do Muzeum [...] w [...] o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. Opinia M. M., dyrektora Muzeum [...] w [...], została opracowana w dniu [...] lipca 2020 r. (data wpływu: [...] lipca 2020 r.).

Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ wystąpił do Muzeum [...] im. [...] w [...] o uzupełnienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego. Opinia dyrektor tego Muzeum została uzupełniona [...] lipca 2020 r.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. (data wpływu: [...] stycznia 2021 r.) skarżący złożył ponaglenie, wyjaśniając, że dotyczy ono sprawy prowadzonej pod znakiem [...]. Następnie organ rozpatrujący ponaglenie pismem z [...] lutego 2021 r. (zn. [...]) wezwał wnioskodawcę do wskazania organu, którego bezczynność skarży oraz do wskazania przedmiotu sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wymienionej w ww. ponagleniu. Treść ponaglenia, jak również wskazana przez stronę skarżącą sygnatura postępowania wskazywała, że dotyczy ono [...]WKZ.

[...] lutego 2021 r. organ potwierdził wcześniejsze ustalenia, że omawiany obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

[...] lutego 2021 r. załączono pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy przez radcę prawnego W. D.. Jednocześnie przedstawiciel wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy. Następnie pismem z [...] lutego 2021 r. M. L., złożył ponaglenie, w którym zarzucił organowi rozpatrującemu sprawę bezczynność w postępowaniu o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz za granicę na stałe ww. zabytku.

[...] lutego 2021 r. do organu wpłynęło pismo z [...] lutego 2021 r. M. L., informujące, w odpowiedzi na wezwanie z [...] lutego 2021 r., że ponaglenie z [...] stycznia 2021 r. dotyczy sprawy o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stałe prowadzonej przez Ministra.

[...] lutego 2021 r. ponaglenie z [...] stycznia 2021 r. wraz z aktami sprawy oznaczonej sygn. [...], zostało przekazane do Wydziału Kontroli i Nadzoru Konserwatorskiego Departamentu Ochrony Zabytków MKDNiS.

[...] lutego 2021 r. wpłynęło pismo z [...] lutego 2021 r., w którym M. L., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania. Minister opisał zarzuty skargi, wyjaśniając, że [...] marca 2021 r. wydał jednorazowe pozwolenie na wywóz przedmiotowego zabytku za granicę na stałe.

Minister zanegował zarzuty skargi, stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. wynikało z konieczności zgromadzenia w toku postępowania dowodowego opinii specjalistycznych opracowanych przez rzeczoznawcę Ministra oraz muzea. Po uzyskaniu ww. dokumentów, niezwłocznie podjęto działania mające na celu zakończenie przedmiotowego postępowania. [...] marca 2021 r. wydano jednorazowe pozwolenie na wywóz przedmiotowego zabytku za granicę na stałe.

Niezasadny jest również zarzut o redundantnym charakterze ustaleń podjętych przez organ [...] lutego 2021 r. w zakresie ponownego potwierdzenie, że przedmiotowy obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Krajowy wykaz zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem gromadzi dane o kradzieżach muzealnych powstałych po roku 1970, a od 1992 dokumentuje również straty poniesione przez związki wyznaniowe, kolekcjonerów prywatnych oraz inne instytucje. Z kolei w bazie strat wojennych gromadzone są informacje o ruchomych dobrach kultury utraconych w wyniku II wojny światowej z terenów Polski po 1945 r. pochodzących zarówno ze zbiorów publicznych, prywatnych, jak i kościelnych. Biorąc pod uwagę ogrom strat wojennych, jakie poniosła Rzeczpospolita Polska w okresie II wojny światowej, m. in. w zakresie zabytków, za bezdyskusyjną należy uznać konieczność weryfikacji obecności obiektu stanowiącego przedmiot postępowania wywozowego we wspomnianych rejestrach. Ww. ustalenie powinno być dokonane również w końcowym etapie postępowania administracyjnego w sprawach o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stałe, z uwagi na konieczność wykluczenia zmiany stanu faktycznego w tym zakresie. Wspomniane wykaz zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem na bieżąco jest aktualizowany i uzupełniany.

W odniesieniu do ponaglenia z [...] lutego 2021 r. Minister stwierdził, że podjął czynności zmierzające do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Zdaniem organu nie mają potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym również zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 oraz art. 8 § k.p.a. Organ rozpatrujący sprawę działał stosując powołane zasady prawa administracyjnego, podejmując szereg czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W piśmie z [...] kwietnia 2020 r. skierowano do rzeczoznawcy MKiDN prośbę o opracowanie opinii odnoszącej się do wartości zabytkowy cli obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, pismem z [...] stycznia 2020 r. oraz [...] stycznia 2021 r., ustalono, że zabytek nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Ponadto pismami z [...] stycznia 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] czerwca 2020 r., skierowano prośby o opracowanie opinii specjalistycznych odnoszących się do wartości zabytkowych przedmiotowego zabytku do Muzeum Narodowego w [...], Muzeum [...] im. [...] w [...], Muzeum [...] im. [...] w [...] i Muzeum [...] w [...]. Niniejszego postępowania w żaden sposób nie można, jako sprawy, która "nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień" i "powinna być załatwiona niezwłocznie" (art. 12 § 2), jak to sugeruje skarżący.

Prowadząc postępowanie administracyjne o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stale, organ administracji publicznej jest zobowiązany również do rzetelnego zbadania całości materiału dowodowego, biorąc pod uwagę w szczególności ustalenie, czy zachodzi przesłanka wskazana w art. 52 ust. 1a u.o.z. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może odmówić wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę w przypadku, gdy zabytek posiada szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że przedmiotowy zabytek może posiadać szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Doniosłość podejmowanej decyzji w postępowaniu wywozowym uniemożliwia organowi wydanie rozstrzygnięcia w sposób pochopny, bez wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tego też powodu wystąpiono do ww. rzeczoznawcy dr hab. W. S., prof. UAM, oraz do Muzeum Narodowego w [...], Muzeum [...] im. [...] w [...], Muzeum [...] im. [...] w [...] i Muzeum [...] w Słupsku o sporządzenie stosownej opinii dotyczącej wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu, jak również ustalono, że omawiany obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

Następnym etapem postępowania było ustalenie, czy zebrany materiał dowodowy pozwala wyeliminować zaistnienie przesłanki posiadania przez ww. obiekt szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego. Ustalenie, czy wystąpiła ww. przesłanka pociąga bowiem za sobą nieodwracalne konsekwencje w postaci wywozu zabytku za granicę Polski na stałe. Potwierdzenie szczególnej wartości danego zabytku dla dziedzictwa kulturowego powinno wiązać organ co do skutku, tj. w każdym przypadku powinno determinować odmowę wydania pozwolenia wywozowego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie z uwagi na konieczność ochrony doniosłej wartości mającej również umocowanie konstytucyjne wynikające z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, oraz powiązanej z celem komentowanych przepisów, jakim jest zapewnienie integralności zasobu zabytkowego. Decyzja podjęta w przedmiotowym postępowaniu wywozowym niesie konsekwencje nie tylko w odniesieniu do prawa administracyjnego, tzn. staje się ostateczna i prawomocna. Podkreślić należy, że skutek w postaci wywozu zabytku za granice na stałe, jest nieodwracalny. Dopiero po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wykluczeniu sytuacji, że przedmiotowy zabytek posiada szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego, organ może wydać pozwolenie na wywóz obiektu za granicę na stałe.

Wprawdzie przedmiotowe postępowanie było prowadzone od [...] października 2019 r., to w tym czasie podejmowano czynności, stosownie do realizacji zasady prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 k.p.a. Podjęto czynności zmierzające do niezwłocznego załatwienia sprawy, zaś po przeprowadzeniu ww. postępowania wyjaśniającego, w szczególności rozważenia, czy badanej fotografii można przypisać szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego, Minister [...] marca 2021 r. wydal decyzję pozwalającą na wywóz zabytku za granicę na stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji pozwalającej na wywóz zabytku za granicę na stałe i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu wymagane ponaglenie. Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący poprzedził skargę, rozpatrywaną przez tut. Sąd, ponagleniem datowanym na [...] lutego 2021 r., zaś Minister wydał decyzję merytoryczną [...] marca 2021 r., już po wpłynięciu do tego organu skargi kierowanej do tut. Sądu ([...] lutego 2021 r.) na bezczynności organu. Bezspornym jest też, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane złożonym do [...]WKZ wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2018 r., który wpłynął do Ministra za pośrednictwem [...]WKZ dopiero [...] października 2019 r. Dlatego też należy uznać, że bieg terminów do załatwienia sprawy przez Ministra rozpoczął się dopiero [...] października 2019 r.

Mając na uwadze to, że profesjonalny pełnomocnik wywiódł skargę nie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w sprawie, ale na bezczynność organu w jej załatwieniu i w tym zakresie przeprowadził wywód uzasadniający, zaś odpowiedź organu na skargę odnosi się zasadniczo do zwalczenia niestawianego zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy różnicę pomiędzy tymi dwoma uchybieniami organu.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.).

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. także J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie tut. Sąd przyjął, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy, Minister zobowiązany był do wydania decyzji załatwiającej sprawę (w przedmiocie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę zabytku) w terminie najpóźniej do [...] grudnia 2019 r. (dwa miesiące po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego).

W czasie, w którym biegł najdłuższy maksymalny (dwumiesięczny) termin dla organu do załatwienia sprawy nie obowiązywał powołany przez Ministra art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 568), zgodnie z którym [...] marca 2020 r., wstrzymany został bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych.

W wypadku, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej popada w bezczynność (art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Skoro zaś do terminu "załatwienia sprawy" nie wlicza się (art. 35 § 5 k.p.a.) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu to wyłącznie wystąpienie ww. okoliczności może mieć wpływ na maksymalny czas załatwienia sprawy.

W sprawie niniejszej Minister nie zawiesił postępowania z wniosku skarżącego. Skarżący nie zawinił opóźnieniu organu. Fakt, że Minister prowadził postępowanie wyjaśniające nie stanowi zaś przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a. dotyczącej "terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności". Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.o.z. minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego uznany został przez ustawodawcę za wyłączny organ do wydawania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku, stanowiąc jednocześnie w ust. 1a tego artykułu, że ten właśnie organ ma decydować, czy zabytek posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Ustawodawca założył więc, że to minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego dysponuje niezbędną wiedzą specjalistyczną, wystarczającą dla podjęcia właściwej decyzji.

Organ, uznając, że ocena szczególnej wartości zabytku dla dziedzictwa kulturowego wymaga wiedzy bardziej specjalistycznej niż wiedza własna organu i podległych mu jednostek organizacyjnych, może zasięgnąć opinii innych jednostek lub specjalistów. Takie działanie – jak słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę – mieści się w granicach wytycznych przez zasadę normowaną art. 7 k.p.a. Tym niemniej, czas na załatwienie sprawy – która przez organ klasyfikowana zostaje, jako "szczególnie skomplikowana" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – nadal pozostaje niezmienny; wynosi 2 miesiące. Rzeczą organu jest tak pokierować postępowaniem wyjaśniającym, aby ww. termin został zachowany. Dlatego też, potencjalna zwłoka w dostarczeniu organowi żądanych od podmiotów zewnętrznych (specjalistów w danej dziedzinie) opinii nie stanowi "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Jeżeli natomiast organ meriti uzna, że postępowanie wyjaśniające po pierwsze jest konieczne z uwagi na niezbędność skorzystania z wiedzy specjalistycznej osób trzecich, a po drugie z tej przyczyny czas postępowania może się wydłużyć, przekraczając maksymalny czas załatwienia sprawy, powinien skorzystać z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem został nałożony na organ obowiązek – w wypadku niezałatwienia sprawy w terminie – zawiadomienia o tym strony, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Co więcej, w § 2 art. 36 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej taki sam obowiązek również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy, Minister nie skorzystał z prawnej możliwości wynikającej z dyspozycji art. 36 § 1 lub § 2 k.p.a., lekceważąc tym samym prawo skarżącego do poznania przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie maksymalnie w k.p.a. określonym, ale również prawo skarżącego do pouczenia go przez organ, jaką akcję procesową może w takim wypadku podjąć.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że od ministra, jako naczelnego organu administracji publicznej, nie tylko można, ale należy wymagać szczególnej staranności w przestrzeganiu prawa obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.). W sprawie niniejszej zaś Minister wykazał się niewątpliwie zasługującą na uznanie troską o interes publiczny (dziedzictwa narodowego), ale nie dopełnił swych obowiązków w zakresie troski o partykularny procesowy i materialnoprawny interes strony. Nie pozwoliło to – jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego – na budowanie zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i nie ma przy tym znaczenia, że skarżący może nie być obywatelem polskim, gdyż zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, to znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

Z powyższych względów należało uznać, że Minister dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy w przedmiocie wydania skarżącemu żądanego jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę zabytku. Sąd uznał, że czas prowadzenia przez Ministra postępowania (od [...] października 2019 r. do [...] marca 2021 r.), jako siedmiokrotnie przekraczający maksymalny czas załatwienia sprawy, a do tego zlekceważenie obowiązku informowania strony zgodnie z wiążącą organ dyspozycją art. 36 § 1 lub § 2 k.p.a. powodują, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., a przez to rażąco naruszony został przez Ministra art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Fakt, że [...] marca 2021 r., a więc przed wpłynięciem skargi do tut. Sądu, Minister wydał decyzję w niniejszej sprawie nakazywał tut. Sądowi umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania takiej decyzji zgodnie z art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

Podstawę prawną wymierzenia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Ministrowi grzywny stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia sprawy przez wydanie decyzji. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności w załatwieniu indywidualnej sprawy. Dlatego też – biorąc pod uwagę opisaną powyżej bezczynność Ministra, która miała miejsce z opisanym rażącym naruszeniem prawa – tut. Sąd uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny.

Oddalając skargę w części, w której pełnomocnik skarżącego domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł tut. Sąd kierował się następującymi względami. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 26/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 111/20, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 75/20 - CBOSA).

Tut. Sąd podziela ponadto stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1075/20 (CBOSA), że "Sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu". Tak zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, zaś funkcje prewencyjne spełnia nałożona na organ grzywna.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 i § 1a oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.