Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2493/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 40/16 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2015r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 01 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Po 40/16 oddalił skargę E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na wniosek B. K. i M. K. pracownik inspektoratu powiatowego nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 29 października 2014 r. kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w N. W.. W trakcie kontroli ustalono, że w pomieszczeniu piwnicy powyższego budynku (klatka A) zamontowano kocioł na paliwo stałe UKS o mocy znamionowej 11Kw, produkcji Zakładu Ślusarsko - Kotlarskiego [...] w G.. Kocioł powyższy został zamontowany około 2009 r. przez E. i P. G., którzy na inwestycję nie uzyskali pozwolenia na budowę. Pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł posiada: ściany murowane, okno drewniane, drzwi wejściowe drewniane ażurowe oraz posadzkę betonową. W czasie trwania kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu brak jest właściwej wentylacji nawiewnej i wywiewnej. W dniu 19 listopada 2014r. T. K., pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P., otrzymał od dyżurnego Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w P., informację o dokonanym przez M. K. zgłoszeniu zagrożenia tlenkiem węgla w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w N. W..

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania w budynku i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym piwnicy instalacji kotłowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w miejscowości N. W., gm. G..

W dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał E. G. doprowadzenie obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w N. W. do stanu poprzedniego, poprzez likwidację wykonanej samowolnie instalacji kotłowej w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy oraz likwidację wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku. Na skutek odwołania E. G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę wezwał inwestora do przedłożenia pisemnych informacji i wyjaśnień służących udokumentowaniu posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie dokonanej przebudowy centralnego ogrzewania, a także wezwał pozostałe strony postępowanie do złożenia określonych wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 lutego 2015 r. E. G. poinformowała organ I instancji, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ponieważ piec CO stoi w prywatnej piwnicy, co oznacza, że zgoda nie jest potrzebna. E. G. poinformowała również, że Wspólnota Mieszkaniowa N. W. nr [...] formalnie się nie ukonstytuowała.

Wyjaśnienia w sprawie złożyli pisemnie również inni mieszkańcy budynku. Z ich oświadczeń wynika, że mieszkańcy nie utworzyli wspólnoty mieszkaniowej, nie byli również informowani o zamiarze dokonania przez E. G. przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, a tym samym nie wyrazili zgody na tego rodzaju roboty (pismo G. i M. S. z dnia [...] lutego 2015 r., pismo T. i J. M. z dnia 26 lutego 2015 r., pismo B. K. z dnia 10 września 2015 r., pismo A. K. z dnia 10 września 2015 r.).

Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał E. G. doprowadzenie obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w N. W. (obręb C.), gmina G. do stanu poprzedniego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. wyjaśniając, że nie zaistniała przebudowa magistrali cieplnej, lecz zostało jedynie zamontowane dodatkowe urządzenie grzewcze, a grzejniki zostały jedynie przepięte do tej dodatkowej instalacji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania nie zostały wymienione w art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powyższej ustawy inwestor przedmiotowe roboty budowlane mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, w przypadku gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przebudowa stanowi przypadek inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b powołanej powyżej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, rozważając nałożenie na określone podmioty obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, organy winny uprzednio zbadać istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z powyższym, istotne w tym zakresie było ustalenie przez organ I instancji, czy inwestor był władny wykonywać w danym obiekcie jakiekolwiek roboty budowlane, a także, czy możliwe było podejmowanie przez niego dalszych robót mających wpłynąć na zgodność danej przebudowy z przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że kominy, jak i instalacje, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali zaliczane są do części wspólnych obiektów budowlanych, dlatego też wykonywanie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, a także podłączenie nowego pieca do przewodu kominowego winno odbywać się za zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku. Na gruncie niniejszej sprawy taka zgoda nie została jednak wyrażona. Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna im. [...] w N. W. umożliwiła E. G. rezygnację ze świadczenia przez nią usług związanych z ogrzewaniem i dostawą ciepłej wody, gdyż podmiot powyższy świadczy jedynie dostawę tych mediów, nie jest zaś właścicielem ani zarządcą budynku, dlatego też nie może ingerować władczo w wolę właścicieli mieszczących się w budynku lokali.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. G. podnosząc, że wstawienie pieca CO do piwnicy stanowiącej jej własności, nie wymagało zgody pozostałych właścicieli nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że piec jest podłączony do komina dymnego, a sposób tego podłączenia wyklucza możliwość zagrożenia dla pozostałych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej - radca prawny D. S. – J., podniosła dodatkowe zarzuty w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez brak wyjaśnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uzależnienie możliwości legalizacji poczynionych przez skarżącą robót budowlanych od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie kontroli kominiarskiej; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art.136 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organ do twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz brak powołania w sentencji decyzji przepisów prawa materialnego; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że w ramach postępowania o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do uzależnienia możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych od zgody właścicieli. Jak zauważono w przedmiotowej sprawie organy zaniechały jednakże wyjaśnienia, czy sporne roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, skupiając się jedynie na kwestii braku zgody współwłaścicieli budynku na ich wykonanie. Co więcej, powyższe działanie organu - który nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych - przesądza o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego. Pominięcie powyższej okoliczności wskazuje z kolei na wadliwość decyzji organu odwoławczego.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 31 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii J. B. - wykonawcy instalacji centralnego ogrzewania - na okoliczność, iż wykonana instalacja stanowi odrębną instalację oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. umowy o dział spadku z dnia 17 listopada 2014 r. (akt notarialny nr Rep. [...]) - na okoliczność, iż piwnica nr [...] przynależna do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] w N. W. służy do wyłącznego użytku właścicieli przedmiotowego lokalu - rodziców skarżącej.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 01 czerwca 2016 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżącej i przeprowadził dowód z dokumentu - opinii wykonawcy instalacji centralnego ogrzewania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę jako bezzasadną oddalił. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wskazał, że roboty budowlane polegające na zamontowaniu w pomieszczeniu piwnicy budynku kotła na paliwo stałe, stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ponieważ roboty budowlane polegały na podłączeniu urządzenia do istniejącej w obiekcie wspólnej instalacji, korzystając przy tym z tych samych odbiorników ciepła, wpisały się w definicję przebudowy. Wskazując, że powyższa kwalifikacja wykonanych robót nie została zakwestionowana zarówno w skardze, jak i piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 21 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że na wykonanie powyższych robót inwestor zobligowany był uzyskać pozwolenie na budowę, a ponieważ dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Pogląd ten w ocenie sądu nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał również, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Niespełnienie tego wymogu przez inwestora skutkować musi wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że wobec stwierdzonego braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, brak było podstaw do badania samej zgodność wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego. Okoliczności powyższe nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że podnoszone przez skarżącą zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Podobnie jak brak przytoczenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego w sentencji decyzji nie przesądził o jej wadliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy i nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawo budowlane przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem;

4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 prawa budowlanego poprzez uznanie, iż możliwość legalizacji poczynionych przez skarżącą robót budowlanych jest uzależniona od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone nawet w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozpraw

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).

Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego.

Zarzut ten okazał się zasadny, bowiem organy faktycznie nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ograniczając się jedynie do przeprowadzenia w dniu 29 października 2014r. kontroli ( k-3 ), z której zarówno protokół jak i dokumentacja zdjęciowa nie wyjaśniają jaki był zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora oraz w jakim zakresie roboty te ingerują w części wspólne budynku. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego kwestionowała przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, wskazując jedynie na montaż urządzenia grzewczego, pomimo tego organy w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii.

Z kolei wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania obiektu budowlanego jest takie ustalenie stanu faktycznego, aby możliwym było wydanie właściwego pod względem prawnym rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Poprawnie bowiem ustalony stan faktyczny pozwala organowi nie tylko na działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.), ale także umożliwia ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ustalenie stanu rzeczy jest elementem koniecznym procesu podejmowania decyzji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), gdyż ta musi być oparta na podstawie prawnej, wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji wynikającej z ustalonego stanu faktycznego (art. 107 § 1 k.p.a.), który w decyzji (jej uzasadnieniu) powinien być dookreślony poprzez wskazanie faktów udowodnionych przez organ i przed organem (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, to ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Wskazać również należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń administracyjnych, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i nie prowadzi więc - co do zasady - postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa więc w całości na organie administracji publicznej. Niewykonanie przez organ obowiązku należytego ustalenia faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisów prawa administracyjnego, zaś utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy tak wadliwie wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie jak nieuwzględnienie skargi, która zasadnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy ( art.145 § 1 pkt 1 lit. c).

Przenosząc ww. rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało wydanie wadliwych decyzji. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, zastosowanie sankcji w postaci nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest ostatecznością. Dlatego też, niezbędnym jest takie ustalenie stanu faktycznego i prawnego, które w sposób jednoznaczny i niebudzący obiektywnie wątpliwości usprawiedliwia nakazanie wykonania czynności najdotkliwszej dla strony. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771). W niniejszej sprawie organ I instancji powołał przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie odnosząc ich treści w żaden sposób do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei organ II instancji poczynił rozważania w zakresie definicji przebudowy powołując się przy tym na okoliczności, które nie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto organy nie dokonały żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych związanych z podłączeniem kotła centralnego ogrzewania w taki sposób, aby nie ingerować w części wspólne budynku. Dlatego dokonywanie rozważań, czy inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane, na tym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że pomimo konieczności przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii kominiarskiej oraz biegłego z zakresu pożarnictwa organy zaniechały tych czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości. Należy zwrócić uwagę, że szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony, jak również wówczas gdy wnioskowany dowód nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego ( por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1936/15, LEX nr 2283181 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2016r. sygn. akt II OSK 3358/14, LEX nr 2169149).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego, umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06 oraz z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, CBOSA).

Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Przy czym wskazać należy, że przepis ten nie był podstawą wydanych w sprawie decyzji i w tym zakresie nie podlegał również ocenie sądu I instancji, co czyni ten zarzut bezzasadnym. Z kolei zarzucając naruszenie art. 51 Prawa budowlanego skarżąca kasacyjnie nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co uniemożliwia rozpoznanie zarzutu w tym zakresie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017r. sygn. akt I GSK 1922/15, LEX nr 2374031).

Natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że działania naprawcze przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mające na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest uzależnione od uznania organu. Zatem uruchamiając omawianą procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe lub też wykluczyć taką możliwość. Dopiero po niewykonaniu nałożonych w trybie art. 51 Prawa budowlanego obowiązków organ może nakazać doporowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11 oraz wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 782/04 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane, spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Na badanym w sprawie etapie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego były również zobligowane do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślenia wymaga, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym (budowlanym), a nie cywilnym, regulującym kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13, NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 2013/15 wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy również uwagę, że prowadząc postępowanie w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego nie można wykluczać - z uwagi na różnorodność możliwych stanów faktycznych i licznych norm prawnych dotyczących prawa budowlanego - nałożenia obowiązków, których celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem przez zrealizowanie inwestycji lub jej części w nowym miejscu oczywiście o tyle i ile jest to możliwe technicznie do zrealizowania. Temu np. może służyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nadto na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przy czym nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych powinno być pierwszym etapem postępowania naprawczego, dopiero po uzyskaniu ekspertyzy kolejnym etapem postępowania powinno być dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1991/15, LEX nr 2299112 oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 640/15, LEX nr 2191003, wyrok NSA z dnia 16 września 2016r. sygn. akt II OSK 3100/14, LEX nr 2167552).

Podkreślić przy tym należy, że nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń, ograniczając się jedynie do zbadania kwestii własnościowych istniejących w budynku, całkowicie przy tym pomijając ustalenia w zakresie możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie rozważając jednocześnie możliwości wykonania dodatkowych robót w taki sposób, aby zrealizowana kotłownia nie naruszała prawa własności pozostałych osób zamieszkujących w budynku.

Konkludując, jako uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie opisanym wyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając dodatkowo, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał za celowe, po uchyleniu wyroku rozpoznanie również skargi E. G. wniesionej do sądu I instancji. W świetle powyższych rozważań należało bowiem uznać, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowanego będzie zatem ocena czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji rozstrzygną w tym przedmiocie w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną. Oczywiście organ zobligowany będzie również sprawdzić czy spełnione są warunki techniczne w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe okoliczności działając w oparciu o treść art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca została zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Natomiast w zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu właściwym do rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.