Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 189/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2 i par. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a i 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Miasta B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością vokreślenia środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka"), orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Punkt zbierania odpadów B., ul. B 12", przewidzianego do realizacji w B. na działkach nr: 2230/15, 2230/16, 2230/11, 2230/8 2230/20 i 2230/19. W uzasadnieniu decyzji wskazano na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na błędy proceduralne wynikające z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa"), nieprawidłową interpretację zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, błędną ocenę wykonanej analizy oddziaływania akustycznego, nieprawidłową weryfikację zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie protestów społecznych jako główny powód wydania decyzji odmownej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując treść regulacji ustawowych wskazał, iż planowana inwestycja wymieniona jest w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie"), co kwalifikowało ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie sięgając do treści art. 63 ust. 1 ustawy organ napisał, iż Burmistrz Miasta B. zgodnie z ustawowym trybem postępowania pismami z dnia 29 maja 2017 roku wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz ewentualne określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., po zapoznaniu się z Kartą informacyjną przedsięwzięcia, stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod katem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 roku wyraził opinię, że dla inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 9 sierpnia 2017 roku inwestor, w związku z protestami mieszkańców, złożył nową Kartę informacyjna przedsięwzięcia, w której przedmiot wniosku został zmieniony w zakresie rodzajów zbieranych odpadów. W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta B. pismami z dnia 23 sierpnia 2017 roku ponownie wystąpił do organów opiniujących o zajęcie stanowiska w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 roku ponownie wyraził opinię, że dla inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia 15 września 2017 roku wskazał na brak kompetencji do wyrażenia opinii w tej sprawie z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzyskania zgody na zbieranie odpadów. Niezależnie od ww. opinii ostateczne stanowisko w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należało do Burmistrza Miasta B., który winien był rozstrzygnąć w tej sprawie postanowieniem wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Burmistrz Miasta B. jednakże odstąpił od wydania tego postanowienia uznając, że w tej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań z powodu sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 roku Nr 51, poz. [...]). Zgodnie z planem, przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze oznaczonym symbolem 101 PU, U – tereny produkcji, usług oraz produkcyjno-usługowe o ewentualnej uciążliwości ograniczonej do granic działki (terenu), do której/którego prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny. Zdaniem organu pierwszej instancji sprzeczność inwestycji z planem na tym, że jej uciążliwość przekroczą granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Sprzeczny z planem jest także określony w Karcie informacyjnej sposób odprowadzania wód opadowych opisany w rozdziale 8.2.4.2.3, zgodnie z którym wody opadowe pochodzące z terenów utwardzonych oraz dachów budynków odprowadzane będą do ziemi. Tymczasem według zapisów planu miejscowego w ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i standardów zagospodarowania terenów w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w poszczególnych zakresach, i tak w zakresie ścieków deszczowych ustala się wymóg realizacji sieci kanalizacji deszczowej w celu odprowadzenia ścieków deszczowych z terenów utwardzonych przeznaczonych pod usługi, produkcyjno-usługowych i produkcyjnych, jak również z terenów utwardzonych ulic i placów, przy zachowaniu zasad oczyszczenia ścieków przed ich odprowadzaniem do rowów i wód powierzchniowych poprzez zastosowanie separatorów zanieczyszczeń przez – w zależności od potrzeb – retencjonowania oczyszczonych wód opadowych. Ponadto, jako przyczynę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, w decyzji wskazano także możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe oraz protesty społeczne.

Kolegium odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwróciło uwagę na treść art. 80 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że zasadniczym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego. W sprawie, co wykazano w uzasadnieniu decyzji, sprzeczność inwestycji z planem została dostrzeżona przez organ orzekający już w toku postępowania, po uzyskaniu w sprawie stanowiska organu opiniującego w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Bezspornym jest, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze, na którym obowiązuje uchwała Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Jak wynika z treści tego planu, teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym symbolem 101 PU, U – tereny produkcji, usług oraz produkcyjno-usługowe o ewentualnej uciążliwości ograniczonej do granic działki (terenu), do której/którego prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny. Dokonana w decyzji ocena zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, zdaniem Kolegium, budzi uzasadnione wątpliwości.

Następnie, odnosząc się do kwestii odprowadzania ścieków opadowych, Kolegium wskazało, że zgodnie z planem miejscowym w zakresie ścieków deszczowych ustala się wymóg realizacji sieci kanalizacji deszczowej w celu odprowadzenia ścieków deszczowych z terenów utwardzonych przeznaczonych pod usługi, produkcyjno-usługowych i produkcyjnych, jak również z terenów utwardzonych ulic i placów, przy zachowaniu zasady oczyszczenia ścieków przed ich odprowadzeniem do rowów i wód powierzchniowych poprzez np. zastosowanie separatorów zanieczyszczeń oraz – w zależności od potrzeb – retencjonowania oczyszczonych wód opadowych. Zgodnie z tym zapisem ścieki deszczowe odprowadzane do rowów i wód powierzchniowych należy bezwzględnie oczyszczać. W przypadku planowanego przedsięwzięcia przypadek taki nie ma miejsca, co oznacza, że na inwestorze nie spoczywa obowiązek instalowania urządzeń do oczyszczania ścieków deszczowych, a więc wskazana w decyzji niezgodność z ustaleniami planu dotyczącymi odprowadzania wód opadowych nie zachodzi. Co więcej, w dalszej części planu miejscowego znajdują się ustalenia dotyczące innego odprowadzania ścieków deszczowych – odpływ ścieków deszczowych z pozostałych terenów możliwy jest wyłącznie na własną nieruchomość, z wykorzystaniem naturalnej retencji gruntu oraz docelowo – do kanalizacji deszczowej z chwilą jej zrealizowania. Zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia wody deszczowe odprowadzane będą do ziemi. Z uwagi na niewielką ilość tych wód, ich jakość oraz znaczną powierzchnię wolnych terenów pozwala uznać to rozwiązanie za poprawne z punktu widzenia ochrony środowiska, a jednocześnie zgodne z zapisami planu miejscowego.

Kolejną sprawą podnoszoną w decyzji jest sprawa uciążliwości, która zdaniem Burmistrza Miasta B. wykracza poza granice działki, będącej własnością inwestora, co w konsekwencji stanowi o niezgodność z planem miejscowym. Jak wynika z treści wniosku zasięg oddziaływania przedsięwzięcia ograniczony został do obszaru znajdującego się w granicach terenu inwestycji. Zgodnie z planem miejscowym instalacja znajduje się w obrębie jednostki [...] – tereny produkcji, usług oraz produkcyjno-usługowe o ewentualnej uciążliwości ograniczonej do granic działki. W jednostce tej określa się realizację obiektów produkcyjno-usługowych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi drogami (ulicami) wewnętrznymi, dojściami, dojazdami i parkingami. Jako funkcję dopuszczalną plan wprowadza adaptację istniejących obiektów oraz realizację nieuciążliwych sieci, instalacji, urządzeń infrastruktury technicznej i obsługi komunalnej oraz obiektów obsługi turystyki i transportu w sposób zgodny z przepisami odrębnymi i innymi ustaleniami planu. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 112) dla terenów tych nie wyznacza standardów akustycznych. Również ustalenia obowiązującego planu nie określają żadnych standardów w tym zakresie.

Następnie Kolegium napisało, że uwzględniając otoczenie terenu inwestycji (jego przeznaczenie w planie miejscowym), w karcie informacyjnej wskazano, że działki sąsiadujące z inwestycją nie są objęte standardami akustycznymi. Jak już wyżej wskazano, ustalenie to jest prawidłowe, bowiem działki nr ewid. 2231 i 2232 znajdują się na terenie jednostki planistycznej [...], dla której zarówno plan, jak i rozporządzenie nie przewidują określenia wartości dopuszczalnych. Pomimo tego, analiza akustyczna przedstawiona w karcie informacyjnej pokazuje zasięg oddziaływania i w części graficznej prezentuje zasięg izofon o wartościach takich jak określone w przepisach dla zabudowy mieszkaniowej. Analiza akustyczna wykonana w karcie informacyjnej uwzględniała wszystkie źródła hałasu w planowanym punkcie skupu odpadów. Dodatkowo w obliczeniach wskazano punkty obserwacji przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej między innymi na wskazanych działkach nr ewid. 2231 i 2232 (łącznie 10 punktów przy najbliższych budynkach mieszkalnych), potencjalnie narażonej na przekroczenie obowiązujących norm. Ponadto wskazano standardy akustyczne, jakie obowiązują dla zabudowy mieszkaniowej, pomimo że punkty kontrolne znajdują się w jednostce planistycznej, dla które nie określono standardów akustycznych. Symulacja emisji hałasu do środowiska wykonana została programem [...] firmy C, zgodnie z normą PN-ISO 9613-2:2002 Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania oraz Instrukcję Instytutu Techniki Budowlanej nr [...] "Metoda określania emisji i immisji hałasu przemysłowego w środowisku". Norma ta obowiązuje w chwili obecnej i jest stosowana we wszystkich programach komputerowych do obliczania emisji hałasu. Model zastosowany w oprogramowaniu uwzględnia zjawiska pochłaniania dźwięku przez powietrze, a także poprawki spowodowane tłumieniem dźwięku przez grunt, zieleń, ukształtowanie terenu. Przeprowadzone obliczenia wskazały, ze w zakresie oddziaływania akustycznego standardy akustyczne we wskazanych punktach zostaną zachowane, a obiekt nie stanowi zagrożenia akustycznego dla zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że uciążliwość planowanego punktu skupu odpadów zamyka się w granicach działki inwestora i nie przekracza standardów akustycznych dla najbliższych budynków mieszkalnych.

Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji Kolegium odniosło się także do kwestii potencjalnego zagrożenia dla wód podziemnych spowodowanego magazynowaniem odpadów. Zgodnie z informacją przedstawioną w Karcie informacyjnej miejsca magazynowania odpadów zostaną zabezpieczone przed wpływem czynników atmosferycznych bądź przez umieszczenie ich w specjalnym zamykanym, szczelnym pojemniku lub kontenerze bądź poprzez przykrycie ich folią bądź innym materiałem zabezpieczającym przed rozwiewaniem lub przemieszczaniem odpadów poza miejsca magazynowania. Odpady niebezpieczne magazynowane będą wyłącznie w budynkach. Przedstawiony sposób magazynowania odpadów wskazanych do zbierania stanowi wystarczające zabezpieczenie i nie będzie powodować zagrożenia dla wód podziemnych.

W konkluzji Kolegium napisało, iż analiza przyczyn odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zarówno w kontekście ustaleń planu miejscowego, jak też rozwiązań przyjętych w Karcie informacyjnej prowadzi do wniosku, że okoliczności wskazane w decyzji nie uzasadniają twierdzenia o braku zgodności inwestycji z planem. Mając zaś na uwadze przebieg prowadzonego postępowania, w szczególności udokumentowane duże zainteresowanie społeczności lokalnej wynikiem prowadzonego postępowania (w istocie odmową uwzględnienia wniosku inwestora), Kolegium za uzasadnione uznało stwierdzenie, że rzeczywistą podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego punktu zbierania odpadów jest sprzeciw okolicznych mieszkańców. Tymczasem, sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem decyzji środowiskowej i celami, dla których jest ona wydawana. Przepisy ustawy nakazują zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków (o ile prowadzone jest w sprawie postępowanie z udziałem społeczeństwa), natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Innymi słowy, żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgody czy akceptacji, bądź braku sprzeciwu społeczności lokalnej, z tego powodu sprzeciw społeczny nie może blokować wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy spełnione są warunki do wydania takowej decyzji.

Reasumując, w ocenie Kolegium, do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w omawianym wyżej zakresie, w szczególności dokonanie ponownej oceny planowanej inwestycji opisanej w karcie informacyjnej, która stanowi podstawowy dowód w tej sprawie w kontekście ustaleń planu miejscowego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszej decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Miasto B. wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 2 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw. Ponadto wnoszący sprzeciw wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez wadliwą interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 2 K.p.a., przez uchylenie decyzji pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było utrzymanie w mocy tej decyzji z uwagi na brak uchybień w zakresie prawa materialnego i procesowego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor sprzeciwu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy ponownie do rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismo Miasta B. zatytułowane jako "Skarga" stanowiło w istocie sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Należy podkreślić, że w decyzji z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. błędnie pouczyło Miasto B. o przysługującym mu prawie (a tym samym terminie) do wniesienia skargi do tutejszego Sądu, zamiast prawidłowo o prawie (i terminie) do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż przedmiotowy sprzeciw – z uwagi na błędne pouczenie przez organ II instancji – został złożony w przepisanym terminie, mimo przekroczenia czternastu dni (stosownie bowiem do treści art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia).

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

Analizując treść przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Sad stoi na stanowisku, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a tym samym naruszył przepisy postępowania (art. 77 § 1 K.p.a.).

Skoro organ I instancji powziął wątpliwości co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia Spółki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to powinien kwestię tą wyjaśnić i przekonywująco uzasadnić. Możliwe też było w trybie art. 63 ust. 1 ustawy wydać postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy podkreślić, że opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., w której nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie była dla organu I instancji wiążąca. Wydając decyzję z dnia [...]Burmistrz Miasta B. w istocie oparł się wyłącznie na własnej analizie zgodności rozwiązań zaproponowanych w Karcie informacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz fakcie protestów części mieszkańców przeciwko realizacji przedsięwzięcia pt. "Punkt zbierania odpadów w B. na ul. B 12". Jako nadrzędny też organ I instancji uznał interes publiczny utożsamiany z protestami mieszkańców. W przekonaniu Sądu przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pozwoliłoby zweryfikować słuszność (lub nie) wątpliwości organu I instancji co do tejże – zdaniem organu I instancji – niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Brak przedmiotowej oceny skutkuje tym, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest niepełny.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a.

Tylko na marginesie należy zauważyć, że choć organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach winien mieć na uwadze wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, to jednak z żadnego przepisu ustawy nie wynika w żadnym razie, że w wypadku zgłoszenia jakiegokolwiek sprzeciwu w tym zakresie ustalenie środowiskowych warunków przedsięwzięcia nie jest możliwe. W przekonaniu Sądu, zważywszy na treść samego uzasadnienia decyzji, trudno nie oprzeć się wrażeniu, że organ I instancji wydał swoją decyzję mając na uwadze przede wszystkim fakt protestów części mieszkańców, nie przeprowadzając w wyczerpujący sposób postępowania dowodowego. Sąd po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym stoi na stanowisku, że organ I instancji ewidentnie uchylił się od wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy faktycznie występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym jest według Sądu, że sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia.

Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni, wbrew zarzutom strony skarżącej, prawidłowym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedzione w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

W konsekwencji Sąd uznał działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

k.ż.