Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2719/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2021 poz 711
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art.7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 188 i art. 147 § 1art. 10 i art. 90 § 1,239 § 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 648/21 w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora podmiotu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu S. w całości; 3. zasądza od Zarządu Powiatu S. na rzecz R.S. 1 424 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 648/21, oddalił skargę R. S. na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Powiatu S. wskazaną wyżej uchwałą z dnia [...] czerwca 2021r. - podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920, dalej: u.s.p.) - odwołał z dniem 1 czerwca 2021 r. R. S. z funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. (§ 1 ust. 1 uchwały). Uchwalono, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, który uległ rozwiązaniu z dniem [...] lipca 2021 r. (§ 1 ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu S. (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu do uchwały podano, że koncepcja zarządzania Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w S. (dalej: SP ZOZ w S.) prezentowana przez skarżącego stała się odmienna od oczekiwanej przez Zarząd i tym samym uznano, że wyczerpała się formuła współpracy z obecnie pełniącym obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. W ocenie Zarządu jego działanie utrudniało Zarządowi Powiatu zagwarantowanie niezbędnych środków do uruchomienia nowej części szpitala. Ponadto przedstawiony na żądanie starosty w trybie nadzoru zbiór norm wewnętrznych był niekompletny, a szereg regulacji oparty był o nieaktualne przepisy prawa. Zarzucono również, iż pełniący obowiązki Dyrektora w ostatnim czasie skupił się wyłącznie na walce z COVID-19 z pominięciem bieżących zadań, tj. nie wdrożył w pełnym zakresie obowiązującej od [...] stycznia 2021 r. dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej i nie zaktualizował zatwierdzonego wcześniej planu naprawczego.

WSA w Poznaniu - oddalając skargę R. S. na powyższą uchwałę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podjęcie uchwały odwołującej skarżącego z zajmowanego stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. było zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ wykonawczy powiatu, jakim jest Zarząd Powiatu, realizuje swoje funkcje m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wobec czego był uprawniony do wydania zaskarżonej uchwały. Wskazał przy tym, że powołanie skarżącego na pełnione przez niego stanowisko wynikało dokładnie z tej samej podstawy prawnej, a dokonania tej czynności w oparciu o przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. skarżący nie kwestionował. Sąd podkreślił również, że wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, wobec czego podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy, przysługującej zwolnionemu pełniącego obowiązki Dyrektora przed sądem pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała spełniała wszystkie wymagane przepisami prawa administracyjnego warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w przewidzianej prawem formie oraz zawierała wymagane uzasadnienie, w żadnym stopniu nie naruszając także zasad ujętych w art. 13 ust. 1 u.s.p.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie znajduje uzasadnienia zarzut podjęcia uchwały bez wcześniejszego wysłuchania skarżącego w sprawie oraz brak poinformowania go o czynnościach wyjaśniających. Wg WSA nie ma przepisów, które przewidywałyby konieczność wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania. Brak jest także podstawy prawnej do powiadomienia skarżącego o posiedzeniu Zarządu, które było zaplanowane na [...] czerwca 2021 r., a na którym to podjęta została zaskarżona uchwała, co - w ocenie WSA w Poznaniu - nie może prowadzić do wniosku o zasadności naruszenia prawa skarżącego do obrony jego praw. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, że skarżący wiedział, o kierowanych w stosunku do niego zastrzeżeniach, miał możliwość ustosunkowania się, o czym świadczy bogata dokumentacja, w tym pisma kierowane przez skarżącego do Zarządu.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2021 poz. 711, zwana dalej: u.d.l.), bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek Zarządu Powiatu do uzyskania opinii w zakresie odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora.

Odnosząc się do zarzut braku przeprowadzenia konkursu na Dyrektora szpitala Sąd stwierdził, że zarzut ten pozostaje bez związku ze sprawą i nie może prowadzić do uznania istotnego naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały w sprawie odwołania skarżącego z funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZPZ w S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S. i zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.;

a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprawdziwych informacji;

b) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. poprzez rozwiązanie stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego bez zasięgnięcia opinii Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.;

c) art. 47 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. poprzez przyjęcie, że powierzenie obowiązków jest tożsame z powołaniem na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz założenia, że funkcja pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ jest tożsama z powołaniem na stanowisko Dyrektora, zgodnie z u.d.l. (uzasadnienie dotyczy Dyrektora szpitala a nie pełniącego obowiązki Dyrektora);

d) art. 32 ust 2 pkt 5 u.s.p. poprzez błędne ustalenie uprawnień Zarządu Powiatu do odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ i rozwiązania stosunku pracy, podczas gdy Zarząd powierzał obowiązki a nie powoływał pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ (czynności dokonywał starosta na podstawie odrębnych aktów) oraz nieuwzględnienie wpływu powierzenia obowiązków pełniącemu obowiązki Dyrektora SP ZOZ (trwającego od stycznia 2019 r. do czerwca 2021 r.) na brak podstawy prawnej do rozwiązania stosunku pracy na postawie powołania.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) poprzez:

- nieuwzględnienie przez WSA w Poznaniu konieczności uprzedzenia skarżącego, co do zamiaru odwołania z piastowanej funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora i tym samym uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się, co do ustaleń faktycznych organu, które w konsekwencji w sposób nieuprawniony zostały przez organ uznane za udowodnione podczas, gdy przyczyny odwołania skarżącego wskazane w treści uzasadnienia są nieprawdziwe w stosunku do osoby skarżącego;

- pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu skargi dotyczącego nieudostępnienia skarżącemu żadnych dokumentów, na podstawie których została podjęta uchwała o jego odwołaniu ze stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora. Należy podkreślić, że w protokole Zarządu Powiatu zostały one utajnione, nieudostępnione ani nieopublikowane;

- błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że "Skarżący na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2021 r. był informowany o czynionych zarzutach co do prawidłowości jego pracy", co uzasadnia możliwość odniesienia się do uzasadnienia odwołania ze stanowiska w dniu [...] czerwca 2021 r. Powyższe stwierdzenie także nie odpowiada stanowi faktycznemu oraz materiałowi dowodowemu w sprawie;

b) poprzez:

- niezgodne z prawem jak i stanem faktycznym sprawy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowiące zarzuty wobec skarżącego i mające uzasadniać odwołanie go z piastowanej funkcji, podczas, gdy żaden z zarzutów nie polega na prawdzie. W opinii skarżącego uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i zawiera błędne ustalenia organu, niekorzystne dla skarżącego;

- błędne założenie, że uzasadnieniem uchwały jest treść przytoczona w jej uzasadnieniu, co wynikało z cyt. "wielomiesięcznej korespondencji między skarżącym a Starostą i Zarządem Powiatu". Powyższy argument nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym;

- niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie uchwały o odwołaniu pełniącego obowiązki Dyrektora to "odzwierciedlenie zastrzeżeń i dyskusji wyrażonych w Protokole nr [...] Zarządu Powiatu" oraz wielomiesięcznej korespondencji jest niezgodne ze stanem faktycznym i nie znajduje w ogóle potwierdzenia w materiale dowodowym;

- błędne ustalenie, że skarżący "posiadał pełną wiedzę o kierowanych do niego jako pełniącego obowiązki Dyrektora zastrzeżeniach oraz że miał możliwość ustosunkowania się do nich świadczy obszerna korespondencja skarżącego do starosty oraz pisma załączone przez skarżącego do skargi".

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a.;

2. rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie zgłosił ewentualny wniosek o zwrot uiszczonych wpisów i opłaty za uzasadnienie wyroku - wskazując na treść art. 239 § 1 pkt 1 lit. d. p.p.s.a. (zgodnie z którym nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie organu w sprawie ze stosunków pracy i stosunków służbowych).

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) - sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze konieczność rozpoznania sprawy - z uwagi na jej specyfikę i uwzględniony z tego tytułu wniosek o przyspieszenie jej rozpoznania - oraz ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 3743/21 oraz uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

Rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej poprzedzić trzeba przypomnieniem, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za usprawiedliwiony uznać należało zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.

Przepis ten wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej i kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały Zarządu Powiatu S. o odwołaniu skarżącego kasacyjnie z funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.

Zgodnie z powołanym przepisem (tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.) do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Nie ulega przy tym kwestii, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie (m.in.) promocji i ochrony zdrowia i poza sporem pozostaje, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SP ZOZ) mogą stanowić jedną z form samorządowych jednostek organizacyjnych, służących wykonywaniu zadań samorządu.

Z treści powołanych regulacji wynika zatem wprost, że zarząd powiatu jest uprawniony do podjęcia uchwały o powołaniu oraz odwołaniu Dyrektora SP ZOZ - jako kierownika takiej jednostki. W tym stanie rzeczy art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie może więc stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powołaniu czy odwołaniu osoby jedynie pełniącej obowiązki Dyrektora SP ZOZ.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji - trafnie wywodząc z powyższych uregulowań, że to zarząd powiatu jest organem uprawnionym do podjęcia na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. uchwały o zatrudnianiu i zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu - nie dostrzegł bardzo istotnej w niniejszej sprawie okoliczności, a mianowicie, że przedmiot kontrolowanej uchwały nie odpowiada treści omawianej normy prawnej. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą odwołano bowiem nie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu - tj. Dyrektora SP ZOZ w S., lecz osobę jedynie pełniącą obowiązki Dyrektora. Nie jest bowiem sporne, że R. S. uchwałą Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2019 r. powierzono wyłącznie pełnienie obowiązków Dyrektora SP ZOZ w S. i poza sporem też powierzenie tych obowiązków nie było poprzedzone przeprowadzeniem konkursu na stanowisko kierownika SP ZOZ w S.

Tymczasem według art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. w podmiocie leczniczym, niebędącym przedsiębiorcą, przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który - zgodnie z art. 46 ust. 1 u.d.l. - ponosi odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Tym samym pełniący obowiązki kierownika nie jest wyłaniany w postępowaniu konkursowym. Trafnie zatem zarzucono Sądowi pierwszej instancji wadliwie przyjęcie, że funkcja pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ - celem zastosowania art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. i podjęcia uchwały w przedmiocie określonym tym przepisem - może być utożsamiana z funkcją Dyrektora tej jednostki organizacyjnej.

Tak więc, podejmując zaskarżoną do WSA uchwałę Zarząd Powiatu S. wadliwie i w sposób niedopuszczalny przypisał sobie kompetencje do odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. II OSK 1200/17 i powołany tam wyrok z 23 czerwca 2016 r. II OSK 1272/16 – wydane na gruncie analogicznych regulacji ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Powołane orzeczenie dotyczyło wprawdzie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora ZOZ, jednakże w świetle analizowanego na wstępie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. uznać należy, że zarówno uchwała o powołaniu jak i uchwała o odwołaniu pełniącego obowiązki dyrektora/kierownika jednostki organizacyjnej powiatu - jaką jest SP ZOZ w S. - nie znajduje oparcia w prawie.

Nie ulega kwestii, że w myśl art. 2 ust. 3 u.s.p. samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. Ochrona ta nie może jednak obejmować działań bezprawnych. Art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. – jak już wskazano - jednoznacznie określa kompetencje zarządu powiatu co do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i kompetencje te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto – z uwagi na fakt, że uchwała dotyczy SP ZOZ - podkreślenia wymaga, że w ustawie o działalności leczniczej brak regulacji pozwalających powołać i odwołać kogoś, pełniącego obowiązki Dyrektora zakładu opieki zdrowotnej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do obejścia prawa (tak też: wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r. II OSK 2485/14).

Już z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Skoro zaś art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, to bezprzedmiotowe jest odniesienie się do stawianych Sądowi pierwszej instancji zarzutów wadliwej oceny prawidłowości decyzji opartej na tym przepisie, z uwagi na brak opinii Rady Społecznej SP ZOZ w S. czy z naruszeniem zasady praworządności przez zawarcie w uzasadnieniu uchwały nieprawdziwych informacji.

Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym wskazał, że - co do zasady - w odniesieniu do uchwały wydanej na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. przedmiotem badania nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego Dyrektora SP ZOZ (do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy) lecz to, czy akt odwołania - będący formą realizacji zadań publicznoprawnych powiatu - podjęto z zachowaniem publicznoprawnych wymogów dotyczących tego aktu. Istotnie, uchwała tego typu jak przedmiotowa w sprawie, wywołuje skutki również w sferze prawa pracy, ale w postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są roszczenia pracownicze odwołanego pełniącego obowiązki Dyrektora lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej.

Okoliczność, że czynności związane z odwołaniem ze wskazanego stanowiska mają także skutki w sferze prawa pracy ma znaczenie dla dochodzenia roszczeń z nimi związanych, ale nie dla kontroli zgodności uchwały z prawem (wyrok z dnia 3 września 2013 r., II OSK 1084/13).

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie zachodzi konieczność ponownego badania przez Sąd pierwszej instancji istotnych dla sprawy kwestii. Taki stan rzeczy ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Poczynione dotychczas rozważania - co do braku kompetencji Zarządu Powiatu S. do podjęcia uchwały o odwołaniu osoby pełniącej obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. - uzasadniają zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie brak przepisu wyłączającego stwierdzenie nieważności uchwały.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 188 i art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3. wyroku) - na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji - orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

W sprawie skargi na uchwałę zarządu powiatu nie znajduje zastosowania art. 239 § 1 pkt 1 lit. d. p.p.s.a. - dotyczący spraw ze stosunku pracy i stosunków służbowych (tj. spraw o symbolu 619). Na sumę kosztów składają się więc uiszczone przez skarżącego wpisy stosunkowe od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji, a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. Wysokość tego wynagrodzenia określono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).