Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 442/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 2,  par. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Dyrektor") – po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Kierownik") z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiającej odwołującemu się przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych na rok 2009 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 w związku z § 14 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwanego dalej w skrócie "rozp. 2004").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypomniał, że w dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek J. R. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Wniosek producenta obejmował pakiet "Rolnictwo ekologiczne", realizowany w zakresie wariantu uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01) na obszarze 50 ha, wnioskowana kwota pomocy [...] zł. Strona dodatkowo zadeklarowała chęć ubiegania się o zwiększenie płatności w wysokości 120 % stawki podstawowej, ze względu na położenie gospodarstwa na obszarze Natura 2000.

W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego P. R. złożył w siedzibie organu oświadczenie o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2009 w związku z wszczęciem przez Dyrektora postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika przyznającej stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2008.

W pismach złożonych w Biurze Powiatowym ARiMR we W. strona podniosła, że:

• J. R. realizuje (kontynuuje) pakiet "rolnictwo ekologiczne", przejęty od P. R. w dniu [...] r. oraz spełnia pozostałe wymogi określone rozp. 2004, przywołując jako dowód przywołuje oświadczenie J. R. z dnia [...] r. o przejęciu części zobowiązań złożone wraz z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych;

• zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest kontynuowane i nieprzerwane, w szczególności spełniane są przesłanki rozp. 2004 w zakresie przestrzegania wymagań dotyczących produkcji roślinnej oraz prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, wskutek czego strona składała corocznie wnioski o płatność;

• wraz z wnioskiem o płatność rolnośrodowiskową w 2008 r. została złożona zgoda przekazującego działki na składanie wniosków przez J. R.;

• zawieszone zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wyłącznie za rok 2008 r.

Organ odwoławczy uznał za niezbędne przedstawienie stanu faktycznego ustalonego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych J. R. za rok 2008.

W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek J. R. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 wraz z oświadczeniem dotyczącym przejęcia części zobowiązań od P. R. (nr producenta [...]) i dokumentem zatytułowanym "Porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawarte [...] r." Wniosek producenta obejmował pakiet "Rolnictwo ekologiczne" realizowany w ramach wariantu uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02dOl) na powierzchni 50 ha, zadeklarowany na 1 działce rolnej oznaczonej literą A, na której znajdowała się plantacja orzecha włoskiego. Przejęte przez stronę zobowiązania dotyczyły działki ewidencyjnej o nr [...] położonej w województwie d., powiecie w., gminie C. B., obręb G. G.

Kolejne pismo strony wskazywało, że P. R. – w ramach zawartego "porozumienia" z dnia [...] r. – wyraża zgodę na składanie wniosków i realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przez J. R. co do wymienionych wcześniej nieruchomości.

Na podstawie tych ustaleń Kierownik uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w § 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004 i w dniu 8 kwietnia 2009 r. wydał decyzję (nr [...]) przyznającą J. R. płatności rolnośrodowiskowe za rok 2008 w kwocie [...] zł.

Dyrektor wszczął postępowanie w celu stwierdzenia, czy decyzja Kierownika nie narusza prawa, ponieważ powziął wątpliwość co do jej zgodności z regulacjami określającymi warunki jakie musi spełnić przejmujący grunty, aby otrzymać płatności rolnośrodowiskowe (§ 14 rozp. 2004).

Efektem nadzwyczajnego postępowania była decyzja Dyrektora z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika z dnia [...] r., w której wskazano, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył regulacje określone w § 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podkreślił, że otrzymanie płatności przez rolnika przejmującego gospodarstwo od innego producenta rolnego, który wcześniej podjął zobowiązania rolno środowiskowe, jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w § 14 ust. 1-3 rozp. 2004. Tymczasem organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że J. R. skutecznie przejął część zobowiązań od P. R., ponieważ § 14 rozp. 2004 wyraźnie wskazuje, że płatność przysługuje przejmującemu gospodarstwo, co do którego przekazujący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe o ile nastąpi przeniesienie posiadania tego gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych. Według § 14 ust. 2 rozp. 2004, potwierdzeniem tego stanu rzeczy ma być dołączona do wniosku kopia umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych.

Dyrektor podkreślił, że na podstawie dołączonego do wniosku J. R. "Porozumienia w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych" nie nastąpiło przeniesienie posiadania działek zadeklarowanych przez stronę we wniosku z dnia [...] r., gdyż z umowy tej nie wynika, że pan P. R. przenosi posiadanie gruntów na J. R. Treść porozumienia wskazuje natomiast, że P. R., jako posiadacz nieruchomości, zobowiązał się do wspólnego użytkowania gruntów w celu prowadzenia działalności rolniczej z J. R.

Regulacje zawarte w § 14 rozp. 2004 nie dopuszczają skutecznego przejęcia zobowiązań i przekazania uprawnienia do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych na podstawie innej umowy, niż przenosząca posiadanie. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że P. R. dodatkowo wyraził zgodę na realizację przez J. R. przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i składanie wniosków, albowiem przepisy normujące kwestie przekazania zobowiązań i uprawnień do płatności nakazują, aby przeniesienie posiadania wynikało z umowy, którą przejmujący gospodarstwo lub jego część ma obowiązek dołączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor zauważył, że skarżący nie zakwestionował wydanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, wskutek czego uzyskała ona przymiot ostateczności z upływem dnia [...] r.

Po stwierdzeniu przez Dyrektora nieważności decyzji przyznającej J. R. płatności rolnośrodowiskowe za rok 2008, decyzją z dnia [...] r. (nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. R. płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008.

W związku ze stwierdzeniem przez Dyrektora nieważności decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), Kierownik – postanowieniem z dnia [...] r. – podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 i poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie w dniu [...] r. Kierownik wydał decyzję (nr [...]) odmawiającą wnioskodawcy płatności za rok 2009. Organ ten wskazał, że na podstawie wniosku złożonego w sprawie za rok 2008 producent nie przejął części zobowiązań rolnośrodowiskowych, gdyż nie spełnił wafunków określonych w § 14 ust. 1 rozp. 2004, natomiast uprawnienia do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 są uzależnione od uprawnień za rok 2008. Z rozp. 2004 wynika, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowych następuje na wniosek producenta rolnego, w drodze decyzji wydanej przez właściwy organ. Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na realizację 5 letniego planu działalności rolnośrodowiskowej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozp. 2004, natomiast decyzja o przyznaniu płatności wydawana jest na wniosek, w każdym roku realizacji planu.

W kontekście tych regulacji należy odróżnić decyzję o przyznaniu płatności na realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych od decyzji przyznających płatność w poszczególnych latach. Decyzja przyznająca płatność na realizację planu ma ten skutek, że producent rolny nabywa prawo do korzystania z płatności, o ile kontynuuje on realizację planu. Przyznanie płatności w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego byłoby możliwe po skutecznym przejęciu części zobowiązań w roku 2008, a więc po ewentualnym wejściu J. R. w miejsce poprzedniego beneficjenta pomocy, co jednak nie nastąpiło w rozpatrywanym przypadku.

Kierownik stwierdził, że nie ma podstaw do weryfikowania, czy działki rolne zgłoszone do płatności na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 kwalifikują się do płatności według § 3 ust. 1 pkt 1 rozp. 2004, skoro na podstawie wniosku złożonego na rok 2008 producent nie spełnił warunków do skutecznego ubiegania się o te płatności w związku z niewystąpieniem wszystkich przesłanek określonych w § 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004.

Nieuznając trafności odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Kierownika jest prawidłowa, albowiem organ ten niewadliwie ustalił stan faktyczny sprawy i właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, najistotniejsze znaczenie w rozpatrywanej sprawie mają ustalenia poczynione w postępowaniu dotyczącym przyznania stronie płatności na rok 2008, zakończonym ostateczną decyzją Kierownika z dnia [...] r. (nr [...]), w której wskazano, że na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy J. R. a P. R. w dniu 29 września 2008 r. nie doszło do przeniesienia posiadania gruntów. Nie zostały zatem spełnione warunki określone w § 14 ust. 1 rozp. 2004.

Według organu drugiej instancji, można zgodzić się z zawartym odwołaniu twierdzeniem, że faktyczne wydanie rzeczy nie musi nastąpić w dniu zawarcie umowy. Jeżeli bowiem umowa zawiera szczegółowe uregulowania co do późniejszego wydania przedmiotu umowy, to nie ma przeszkód, by dokonać tego np. na podstawie protokołu wydania/przekazania rzeczy (nieruchomości). W sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych takie szczególne postanowienia miałyby znaczenie przy obliczeniu terminu określonego w § 14 ust. 1 rozp. 2004. Wydanie rzeczy objętej umową przeniesienia posiadania w terminie późniejszym jest oczywiście możliwe, czego organ nie neguje. Jednakże wydanie to musi być – jak podkreśliła to strona w odwołaniu – wynikiem umowy przenoszącej posiadanie.

Zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć, że odmowa przyznania J. R. płatności za rok 2008 – co ma bezpośrednie przełożenie na niniejszą sprawę kontynuacyjną – nie nastąpiła ze względu na wydanie gruntów w terminie późniejszym niż zawarcie umowy, lecz z uwagi na fakt, że porozumienie zawarte między P. R. a J. R. nie przenosiło posiadania nieruchomości. Z treści tego porozumienia wynika bowiem jednoznacznie, że posiadacz wymienionych gruntów P. R. zobowiązuje się do wspólnego ich użytkowania, w celu prowadzenia działalności rolniczej, właśnie ze stroną niniejszego postępowania. Również przedłożony przez stronę w dniu [...] r. protokół przekazania gruntów nie może zmienić ustaleń organu w rozpatrywanej sprawie, skoro nadal nie ma umowy przenoszącej posiadanie gospodarstwa lub jego części, której wymagają przepisy regulujące zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych.

Wobec J. R. nie zaistniały przesłanki do otrzymania płatności w roku 2009, jako kontynuacji zobowiązań podjętych przez P. R., albowiem już w roku 2008, kiedy skarżący wystąpił o przejęcie płatności i zobowiązań od przekazującego grunty, nie spełnił wymogów do skutecznego ubiegania się o nie, ponieważ ustalony stan faktyczny nie mieścił się w zakresie obowiązywania § 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. R. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004, polegające na błędnej wykładni tych przepisów, co spowodowało bezpodstawne uznanie przez organ, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło przeniesienie części posiadania gospodarstwa rolnego P. R. na rzecz skarżącego.

Po przedstawieniu istoty sporu i stanu faktycznego w sprawie, skarżący podjął próbę wykazania, że spełnił przesłanki ujęte w § 14 rozp. 2004.

Według skargi, celem zawarcia umowy (porozumienia), było umożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych w niej działkach, a w szczególności realizacji przejętego programu rolnośrodowiskowego. Wskutek zawarcia porozumienia nastąpiło przeniesienie posiadania części gospodarstwa rolnego. Jednocześnie (dnia [...] r.), między innymi w celu szczegółowego określenia stanu przejmowanych nieruchomości rolnych, strony sporządziły protokół przekazania, w którym szczegółowo określiły stan poszczególnych działek oraz stan plantacji na dzień przejmowania przez skarżącego części gospodarstwa rolnego dotychczasowego beneficjenta. Nawet gdyby przyjąć, że protokół przekazania gruntów rolnych nie ma mocy przenoszącej posiadanie wskazanych w nim gruntów, należy mieć na uwadze fakt, że nie było to pierwszoplanowym celem sporządzenia tego protokołu. Ma on raczej charakter dokumentu stwierdzającego fakt objęcia przez skarżącego wskazanych w nim gruntów (działek) w posiadanie. Dokument ten, określający stan nieruchomości rolnych oraz stan plantacji w chwili przekazania ich posiadania na rzecz skarżącego, powinien zostać oceniony w powiązaniu z porozumieniem z dnia [...] r., jako jeden z elementów umowy przenoszącej posiadanie gospodarstwa rolnego (§ 14 ust. 1 rozp. 2004).

Zdaniem skarżącego, z komplementarnych wobec siebie dokumentów – porozumienia zawartego między skarżącym a dotychczasowym beneficjentem, protokołu przekazania gruntów oraz oświadczeń skarżącego i P. R., odnoszących się do realizacji programu rolnośrodowiskowego, a dotyczących odpowiednio zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu oraz wyrażenia zgody na podejmowanie przez skarżącego czynności związanych z realizacją przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – wynika niewątpliwie, że celem i zamiarem stron porozumienia było przeniesienie na skarżącego części gospodarstwa w celu umożliwienia mu realizowania programu rolnośrodowiskowego.

Zawartemu porozumieniu nie nadano wprawdzie cech żadnego ze stosowanych powszechnie w obrocie gospodarczym kontraktów, należy jednak mieć na względzie brzmienie przepisu art. 65 k.c., który w procesie interpretacji oświadczeń woli nakazuje brać pod uwagę okoliczności, w jakich dane oświadczenia są składane, a przede wszystkim opierać sie raczej na zgodnym zamiarze stron i celu umowy. aniżeli na jej dosłownym brzmieniu. Nie ulega wątpliwości, że stronom porozumienia zależało na takim ukształtowaniu wzajemnych relacji, aby uczynić możliwym zarówno korzystanie z gruntów w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i kontynuację programu rolnośrodowiskowego. Do realizacji obu tych zadań konieczne jest faktyczne przekazanie gruntów, zatem należy uznać, że intencją stron Porozumienia było przeniesienie posiadania. Jednoznacznie potwierdza to protokół przekazania gruntów z dnia [...] r.

W ocenie skarżącego interpretacja przepisów § 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozp. 2004 dokonana przez organ, według której wola przeniesienia posiadania musi być expressis verbis wskazana w umowie, ma charakter nadmiernie ścieśniający i nie znajduje uzasadnienia nie tylko jako rezultat wykładni celowościowej czy systemowej, ale trudno zgodzić się z zasadnością wywiedzenia normy prawnej tej treści nawet z literalnego brzmienia powoływanych przepisów. Według ich brzmienia do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej załącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Dopuszczalność złożenia umowy tylko w postaci jednolitego (jednego) dokumentu załączonego do wniosku w chwili jego złożenia, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek uzupełnień, należy ocenić jako zbyt restrykcyjne ukształtowanie obowiązków strony w postępowaniu administracyjnym, także jeśli zasady postępowania administracyjnego, mające na celu szczególną ochronę interesów strony, doznają ograniczenia na mocy przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Zdaniem skarżącego, z daleko posuniętej ostrożności należy zauważyć, że nawet jeśli zostanie zakwestionowana skuteczność przeniesienia posiadania (rozumianego jako zmiana stanu faktycznego, której warunkiem sine qua non jest wyzbycie się posiadania przez dotychczasowego posiadacza), to niewątpliwie doszło do ukształtowania pomiędzy dotychczasowym posiadaczem całego gospodarstwa a skarżącym stanu współposiadania (części) gospodarstwa rolnego, który to stan może być podstawą do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych przez jednego ze współposiadaczy.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdza, że porozumienie nie przeniosło posiadania części gospodarstwa, ponieważ z jego treści wynika, że dotychczasowy beneficjent zobowiązuje się do wspólnego użytkowania gruntów rolnych ze skarżącym, Dokonując wykładni ścieśniającej przepisów § 2 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozp. 2004 oraz nie odnosząc się do faktu powstania stanu współposiadania gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji uznając, że jedynie producenci rolni będący wyłącznymi posiadaczami gospodarstw rolnych są legitymowani do ubiegania się o pomoc finansową, organ bezpodstawnie ograniczył prawo strony do ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe.

W uzasadnieniu decyzji organ, opierając się na literalnej wykładni postanowień porozumienia, zauważył, że strony zobowiązały się do "wspólnego użytkowania" gruntów rolnych. Jako że immanentnym elementem użytkowania jest posiadanie użytkowanej rzeczy, to wspólne użytkowanie gruntów rolnych w celu wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego musi zostać ocenione co najmniej jako współposiadanie tych gruntów. Skoro zaistniał stan współposiadania, to musiało to nastąpić na skutek przeniesienia posiadania (dopuszczenia do współposiadania).

Za efektywnością przeniesienia posiadania gospodarstwa na skarżącego przemawia także fakt, że przepisy prawa regulujące instytucję posiadania (art. 336 i n. k.c.) nie stanowią, że warunkiem przeniesienia posiadania jest jego wyzbycie się przez dotychczasowego posiadacza rzeczy, nie istnieje też ustawowy katalog zdarzeń prawnych mogących być źródłem współposiadania, zatem lege non distinguente za przeniesienie posiadania należy uznać także dopuszczenie do współposiadania. Istotne jest ponadto, że przeniesienie posiadania (wejście w posiadanie) następuje w drodze objęcia rzeczy w posiadanie (art. 348 zd. 1 k.c.). Sporządzenie protokołu przekazania działek rolnych, które miało na celu przygotowanie objęcia przez skarżącego gospodarstwa, dowodzi, że strony porozumienia kierowały się zamiarem spowodowania zmiany w zakresie stanu faktycznego, a taki charakter ma posiadanie.

Wydanie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie wykładni literalnej przepisów k.c. regulujących instytucję posiadania wywołuje wątpliwości z uwagi na fakt, że mające podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie zagadnienia związane z przyznawaniem pomocy finansowej z tytułu wspierania rozwoju obszarów wiejskich zostały uregulowane na gruncie prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, wydanego podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Mając zatem na względzie specyfikę tych regulacji, należałoby raczej przeprowadzić interpretację systemową i celowościową przepisów dotyczących posiadania, zwłaszcza, że obowiązkiem wszelkich organów władzy publicznej jest prowspólnotowa interpretacja regulacji krajowych. Za taką interpretacją opowiedział się NSA, m.in, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. (II GSK 391/09), stwierdzając, że posiadaczem gospodarstwa rolnego w odniesieniu do działania polegającego na realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest producent rolny, który faktycznie realizuje program rolnośrodowiskowy.

W konsekwencji – według skarżącego – należy stwierdzić, że nastąpiło przeniesienie posiadania części gospodarstwa rolnego P. R. na skarżącego, a w rezultacie skarżący skutecznie przejął zobowiązania rolnośrodowiskowe od dotychczasowego beneficjenta i był legitymowany do złożenia wniosków o płatności rolnośrodowiskowe za rok 2008 i rok 2009.

Zdaniem skarżącego, nawet jeżeli w rozpatrywanej sprawie przeniesienie posiadania nie spowodowało wyzbycia się władztwa przez dotychczasowego posiadacza, stan współposiadania dopuszcza możliwość ubiegania się przez skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie może być okoliczność, że według art. 18 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemna zgodę.

Z tych względów należy według skarżącego opowiedzieć się za dopuszczalnością ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe przez podmiot niebędący wyłącznym posiadaczem gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, W myśl powoływanych przepisów, aby jeden ze współposiadaczy gospodarstwa rolnego mógł ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obsza"rów wiejskich, w tym działania "Program rolnośrodowiskowy", musi nastąpić pisemne wyrażenie zgody przez współposiadaczy na ubieganie się o płatności przez jednego z nich. Przesłanka ta została spełniona przez stronę, gdyż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia zarówno P. R. (o wyrażeniu zgody na realizowanie przez skarżącego przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w związku z przejęciem części gospodarstwa, w szczególności na składanie wniosków do ARiMR), jak i skarżącego (o podjęciu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych), z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika zgodna wola stron co do wyłącznego uprawnienia skarżącego do składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych.

Skarżący zauważa, że powoływany przepis nie różnicuje pozycji wnioskodawcy-współposiadacza ze względu na źródło współposiadania, zatem stosunek prawny (np. małżeństwo, spółka cywilna, inna umowa), z którego współposiadacze wywodzą przysługujące im obojgu uprawnienie do władania gruntem, jest w rozpoznawanej sprawie irrelewantny. Ograniczenie kręgu osób mogących ubiegać się o płatności rolnośrodowiskowe – o współposiadaczy gospodarstwa rolnego – nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa krajowego, ani w regulacjach wspólnotowych odnoszących się do udzielania pomocy finansowej w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich, a z każdą dokonaną w tym zakresie interpretację, polegającą na stworzeniu zamkniętego katalogu przypadków współposiadania (np. przez małżonków lub wspólników spółki cywilnej) należałoby uznać za bezpodstawnie zawężającą. Akty prawa wspólnotowego, których zakres obejmuje rozpatrywaną sprawę – tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia i rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – oraz regulacje krajowe (tj. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. oraz rozp. 2004) nie zawierają norm, które mogłyby stać się podstawą takiego ograniczenia, a zatem kształtowanie w drodze zawężającej wykładni warunków nieistniejących w prawie trzeba uznać za nieprawidłowe.

Szereg regulacji przemawia zdaniem skarżącego za dopuszczalnością przyznania prawa do ubiegania się o płatności z tytułu pomocy finansowej współposiadaczom niezależnie od tytułu prawnego, na jakim opierają oni stan współposiadania. Na tle regulacji rozp. 2004 konieczne jest przyjęcie, że gospodarstwo rolne, do którego przyznawana jest pomoc w postaci płatności, może znajdować się także w posiadaniu samoistnym właściciela bądź w posiadaniu innej osoby, w tym posiadacza zależnego. Gospodarstwo może być również przedmiotem współposiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego, w tym współposiadania np. przez małżonków czy wspólników spółki cywilnej, ale także współposiadania współwłaścicieli, których współwłasność nie jest związana z małżeńską wspólnością majątkową czy stosunkiem spółki cywilnej (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 17 grudnia 2009, III SA/Po 807/09).

Skoro zatem istotne dla przyznania płatności jest posiadanie gruntów, nie zaś bycie ich właścicielem, a jednocześnie dopuszczalne jest udzielenie płatności współposiadaczom opierającym stan współposiadania jedynie o współwłasność nieruchomości, bez konieczności istnienia pomiędzy nimi innych "więzi majątkowych", jak to jest w przypadku małżeństwa czy spółki cywilnej, nieuzasadnione wydaje się odmienne traktowanie (różnicowanie sytuacji) współposiadaczy opierających stan współposiadania na innym tytule prawnym (np. umowy o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego).

Z definicji zawartej w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że rolnikami będącymi beneficjentami wsparcia bezpośredniego są osoby fizyczne lub prawne, bądź grupy osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego.

Komentując wskazany przepis Naczelny Sąd Administracyjny zauważył (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., II GSK 429/09), że prawodawca wspólnotowy w przypadkach przyznawania płatności więcej niż jednej osobie fizycznej lub prawnej traktuje grupę osób jako jednego beneficjenta wsparcia, niezależnie od tego, jaki węzeł prawny łączy te osoby. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w załączniku I do rozporządzenia nr 1444/2002 wskazano, że partnerzy gospodarstwa grupowego to osoby fizyczne, które posiadają, dzierżawią lub w inny sposób razem zarządzają jednym gospodarstwem rolnym, a współpraca ta jest prowadzona m.in. w wyniku pisemnej umowy (pkt B/1b). Tak więc wykładnia pojęcia "producent rolny" na tle przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sposób uniemożliwiający ubieganie się o płatności podmiotowi będącemu współposiadaczem, jest naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację, powodującą bezskuteczną realizację uprawnień współposiadacza gospodarstwa rolnego. Skoro w polskim systemie prawnym obok instytucji posiadania istnieje instytucja współposiadania, korzystająca z ochrony zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, różnicowanie pozycji posiadacza względem współposiadacza jest niezgodne z prawem, narusza bowiem szeroko pojęte prawo podmiotowe współposiadacza do korzystania z rzeczy, a także zasady równości wobec prawa oraz wspólnotowe zasady konkurencyjności oraz niedyskryminacji.

W toku dokonywania wykładni celowościowej i systemowej przepisów regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, jako na wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia ogólnych celów regulacji wspólnotowych, należy zwrócić uwagę na art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, według którego, w przypadku kiedy obszar działek jest we wspólnym użyciu, właściwe władze będą przyznawać płatności indywidualnym rolnikom proporcjonalnie do użycia tego obszaru lab prawa do jego użycia.

Szczególną uwagę należy zdaniem skarżącego zwrócić na zagadnienie materialno-prawnej podstawy przyznania płatności. Z § 2 ust. 1 rozp. 2004 wynika, że kluczowym warunkiem udzielenia pomocy finansowej jest prowadzenie działalności rolniczej w określony sposób, a ustawodawca nie odnosi się do kwestii posiadania gospodarstwa. Pojęcie to pojawia się dopiero w regulacjach § 14 rozp. 2004. Skoro więc w momencie składania wniosku wnioskodawca ma prowadzić działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym i użytkować je zgodnie z wymogami planu rolnośrodowiskowego, a następnie, na potrzeby uzyskania płatności przez następcę konieczne jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, to na gruncie wskazanej regulacji pojęcie posiadania należy utożsamić z prowadzeniem działalności rolniczej wraz z użytkowaniem działek rolnych zgodnie z wymogami. Płatność jest przyznawana do działek rolnych w tym m.in. znaczeniu, że jej kwota ustalana na podstawie powierzchni gospodarstwa rolnego, zatem odniesienie się pacz prawodawcę do kwestii związanych z władaniem danymi działkami składającymi się na gospodarstwo ma charakter pomocniczy. W związku z faktem, że dopłaty związane są z gospodarstwem rolnym i faktem prowadzenia w nim działalności rolniczej zgodnej z wymogami stawianymi uczestnikom programu rolnośrodowiskowego, kluczowe znaczenie dla przeniesienia prawa do uzyskania płatności ma faktyczne przejście tego gospodarstwa na inny podmiot.

Na tle regulacji rozp. 2004 konieczne jest przyjęcie, że gospodarstwo rolne, do którego przyznawana jest pomoc w postaci płatności, może znajdować się także w posiadaniu samoistnym właściciela bądź w posiadaniu innej osoby, w tym posiadacza zależnego. Gospodarstwo może być również przedmiotem współposiadania zarówno samoistnego, jak i zależnego, w tym współposiadania np. przez małżonków czy wspólników spółki cywilnej, ale także współposiadania współwłaścicieli, których współwłasność nie jest związana z małżeńską wspólnością majątkową czy stosunkiem spółki cywilnej (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 17 grudnia 2009 r., III SA/Po 807/09).

Według skarżącego, na uwagę zasługuje okoliczność, że rozpatrując wniosek o przyznanie płatności rolno środowiskowej za rok 2009, organ oparł uzasadnienie decyzji w przeważającej mierze na rozstrzygnięciu innego postępowania administracyjnego – w sprawie o płatności za rok 2008, które może jeszcze być zmienione, bowiem w dniu wystąpienia z niniejszą skargą nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 r., oznaczone [...], doręczone skarżącemu dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ocena zaskarżonej decyzję organu odwoławczego według podanych kryteriów pozwala twierdzić, że – wbrew zarzutom skarżącego – rozstrzygnięcie to wydano bez naruszenia prawa.

Niewadliwe jest stanowisko organu drugiej instancji, według którego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego końcowa ocena, uzasadniały odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest podstawowym aktem krajowym, który ma zastosowanie w tej sprawie.

Nie można przy tym nie zauważyć, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej ma charakter publicznoprawny, kształtowany decyzją administracyjną, a więc nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość.

Przeniesienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej na innego producenta reguluje § 14 rozp. 2004, dlatego też w przypadku zmiany producenta rolnego niezbędne staje się ustalenie, czy w konkretnym przypadku zaistniały przesłanki ujęte w tym przepisie.

Wydanie negatywnej dla skarżącego decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 wiąże się z faktem, że już w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008 organy niewadliwie ustaliły, że producent nie przejął części zobowiązań rolnośrodowiskowych, albowiem nie spełnił warunków określonych w § 14 ust. 1 rozp. 2004. Tymczasem uprawnienia do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 są uzależnione od przysługiwania tych uprawnień za rok 2008. Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na realizację pięcioleletniego planu działalności rolnośrodowiskowej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozp. 2004, natomiast decyzja o przyznaniu płatności wydawana jest na wniosek, w każdym roku realizacji planu.

W kontekście tych regulacji trzeba odróżnić decyzję o przyznaniu płatności na realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych od decyzji przyznających płatność w poszczególnych latach. Decyzja przyznająca płatność na realizację planu ma ten skutek, że producent rolny nabywa prawo do korzystania z płatności, o ile kontynuuje on realizację planu. Przyznanie skarżącemu płatności w kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego byłoby możliwe po skutecznym przejęciu części zobowiązań w roku 2008, a więc po ewentualnym wejściu skarżącego w miejsce poprzedniego beneficjenta pomocy, co jednak – jak niewadliwie ustaliły organy – nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie wywiódł organ odwoławczy, że najistotniejsze znaczenie miały tu ustalenia poczynione w postępowaniu dotyczącym przyznania stronie płatności na rok 2008, zakończonym ostateczną decyzją Kierownika z dnia [...] r. (nr [...]), w której wskazano, że na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy J. R. a P. R. w dniu [...] r. nie doszło do przeniesienia posiadania gruntów nas rzecz skarżącego w sposób określony w § 14 ust. 1 rozp. 2004.

Nie budzi wątpliwości konstatacja, że warunkiem "przejęcia" płatności środowiskowej jest przede wszystkim zmiana posiadacza gruntów objętych pomocą (§ 14 ust. 1 rozp. 2004). Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zawarte przez skarżącego z P. R. w dniu [...] r. "Porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych" nie mogło być uznane za umowę przenoszącą posiadanie części gruntów. Z treści tego porozumienia wynika bowiem jednoznacznie, że P. R. –posiadacz wymienionych gruntów – zobowiązuje się do wspólnego ich użytkowania, w celu prowadzenia działalności rolniczej właśnie ze skarżącym. Wspólne użytkowanie gruntów, nie może być jednak uznane za "przeniesienie posiadania", o którym mowa w § 14 ust. 1 rozp. 2004, jako służące możliwości dalszej realizacji programu rolnośrodowiskowego. Treść tego unormowania wskazuje bowiem niedwuznacznie, że uzyskanie dopłat przy sukcesji płatności uzależnione jest od posiadania określonych gruntów. Tymczasem z zawartego przez stronę skarżącą i P. R. porozumienia nie wynika, aby strony wyraziły zamiar przeniesienia posiadania na rzecz skarżącego, czy też, by na podstawie tego porozumienia posiadanie zostało bądź mogło być przeniesione.

Prawidłowo organ drugiej instancji ocenił, że przedstawione przez wnioskodawcę "porozumienie" nie przenosiło władania działkami na jego osobę, skoro z porozumienia tego wynika, że wnioskodawca może wymienione działki jedynie współużytkować z P. R. W ocenie Sądu oznacza to, że skarżący nie może np. podjąć samodzielnie decyzji co do rodzaju upraw, kierunku rozwoju działek czy terminów siewu i zbierania plonów, gdyż w tym zakresie jedynie współdziałać z P. R. W takiej zaś sytuacji trudno mówić o możliwości władania tymi działkami jak właściciel, co z kolei jest niezbędnym warunkiem wykonywania posiadania. Porozumienie nie zawiera bowiem żadnych szczegółowych regulacji co do zakresu wykonywania "wspólnego użytkowania", określenia do czego zobowiązany jest każdy ze współużytkowników na określonym obszarze.

Umowy przenoszącej posiadanie według § 14 ust. 1 rozp. 2004 r. nie można zastąpić również protokół z dnia [...] r. o formalnym przejęciu działek przez skarżącego, z opisem stanu pola oraz plantacji orzecha włoskiego, albowiem nie jest to czynność prawna odpowiadająca umowie przewidzianej we wspomnianym przepisie.

Podniesiony w skardze argument, że skarżący dopiero rozpoczynał prowadzenie działalności rolnej, a P. R. miał już odpowiednie doświadczenie, wiedzę oraz dysponował niezbędnym sprzętem rolnym (co miałoby uzasadniać nazwanie umowy "Porozumieniem w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych"), nie może nadawać takiemu porozumieniu cech umowy przenoszącej posiadanie. Można przy tym jedynie zauważyć, że brak niezbędnego doświadczenia skarżącego w prowadzeniu gospodarki rolnej stanowił w istocie przeszkodę dla przeniesienie na jego rzecz posiadania gruntów rolnych. Bez znaczenia dla oceny prawnej porozumienia pozostaje natomiast podnoszony przez skarżącego fakt, że jest on bratem P. R., jak też powoływanie się przez skarżącego na konsultowanie projektu porozumienia z pracownikiem BP ARiMR, który uznał porozumienie za prawidłowe i spełniające przesłanki umowy przewidzianej w § 14 rozp. 2004.

Z tych względów niewadliwy jest wniosek organów, że ani na podstawie porozumienia, ani wskutek sporządzenia protokołu przekazania nie nastąpiło przeniesienie posiadania części gospodarstwa rolnego na rzecz skarżącego według § 14 ust. 2 rozp. 2004. Dlatego też w ustalonym stanie faktycznym nie można zarzucić organom administracji publicznej błędnej wykładni art. 14 ust. 1 i 2 rozp. 2004.

Uzupełniając poczynione uwagi, można dodać, że z podobną oceną spotkało się analogiczne "porozumienie" i "protokół przekazania" w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. (II GSK 1308/10), oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2010 r. (III SA/Wr 61/10). Taka ocena wspomnianych zdarzeń znalazła się również w wyrokach WSA we Wrocławiu (7 lipca 2010 r., III SA/Wr 103/10; 30 marca 2011 r., III SA/Wr 849/10).

Ponieważ wszczęte skargą J. R. postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.