Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 405/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Starosta O. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) odmówił, po rozpoznaniu wniosku B. R., stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z [...]lutego 1991 r. udzielającej B. i J. Ro. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w R. przy ul. W. P. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Organ wyjaśnił, iż przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu wskazanym powyżej obowiązuje od 23 sierpnia 2008r., tj. od wejścia w życie ustawy z 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 914). Organ podniósł, iż w art. 2 ww. ustawy zmieniającej przewidziano natomiast, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy tej ustawy.

Dalej organ wskazał, iż przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza dla inwestora, że w ciągu tych trzech lat musi budowę rozpocząć, a jeśli po rozpoczęciu budowy dojdzie do jej przerwania, to długość przerwy (licząc od dnia ostatniej czynności na budowie do chwili jej wznowienia) nie może przekroczyć trzech lat. Organ zauważył, iż z treści cyt. przepisu wynika deklaratywny charakter decyzji organu, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia następuje z mocy prawa z upływem okresu czasu jaki ustawodawca przewidział w powołanym przepisie. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na powyższe należy przyjąć, że funkcją organu w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest wyłącznie ocena istniejącego w chwili orzekania stanu faktycznego na nieruchomości, której dotyczy wydane pozwolenie na budowę. Wynikająca z cyt. przepisu deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym. Organ podniósł, iż w orzeczeniu z 8 marca 2007 r. ( sygn. II OSK 457/06, opubl. LEX nr 328185) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (obecnie trzy lata), a czasu przerwy w budowie nie można domniemywać.

Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 czerwca 1987 r., sygn. IV SA 693/86, opubl. ONSA z 1987 r. Nr 1, poz. 37) rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem dwóch lat (obecnie trzech lat) od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie dwóch lat (obecnie trzech lat).

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie pierwsze prace związane z realizacją inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę zostały wykonane w marcu 1991 r. Wskazaną okoliczność potwierdzają wpisy w dzienniku budowy prowadzonym dla tej inwestycji. W ocenie organu na podstawie powyższego można stwierdzić, iż budowa została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a zatem nie zachodzi jedna z przesłanek wygaśnięcia ww. decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Dalej organ wskazał, iż z prowadzonych dla przedmiotowej inwestycji dzienników budowy jednoznacznie wynika, że prace budowlane trwały bez przerw dłuższych niż trzy lata od marca 1991 r. do początku 1994 r. Organ zauważył, iż w przypadku dalszego etapu budowy według oświadczenia J. R. oraz ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. - zaginął dziennik budowy. Sam fakt zaginięcia dziennika budowy, potwierdzony przez kierownika budowy i inwestora, nie jest jednak dowodem na niekontynuowanie budowy w tym okresie. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na powyższe, na podstawie "Inwentaryzacji budynku oficyny obiektu mieszkalnego - w budowie" oraz opisu przebiegu realizacji oficyny sporządzonych przez kierownika budowy, a także oświadczeń osób wykonujących prace budowlane, ustalono, iż po 1994 r. (do 2004 r., tj. do wydania dziennika budowy na inwestycję "Budynek mieszkalny - II etap" oraz pierwszych wpisów w ww. dzienniku) przerwy pomiędzy poszczególnymi robotami budowlanymi były krótsze niż trzy lata. Organ podniósł, iż powyższe ustalenie nie jest sprzeczne z ww. oświadczeniami stron biorących udział w postępowaniu, zgodnie z którymi J. R. od momentu wprowadzenia się, tj. od 1994 roku cyt. "zawsze coś budował".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. R. zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa - poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie dowodów przedstawionych przez J. R. przy całkowitym braku rozważenia dowodów prezentowanych przez B. R.,

- naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 Kpa, poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez B. R., które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 Kpa, poprzez błędne uznanie za wiarygodne oświadczenia J. R., w sytuacji gdy stanowi ono jedynie prezentację jego stanowiska w sprawie i nie zostało odebrane w trybie przewidzianym w art. 75 § 2 Kpa, a nadto w sytuacji gdy J. R. jest żywotnie zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem,

- naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 Kpa - poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których organ administracji nie wziął pod uwagę dowodów wskazanych przez B. R.,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art.37 ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje linia orzecznicza dotycząca sytuacji, w której dochodzi do przerwy w budowie jednego spośród kilku obiektów wymienionych w pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie budowa inwestycji została przerwana w całości,

- naruszenie art. 7 Kpa przejawiające się błędem w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż w trakcie budowy budynku mieszkalnego nie nastąpiła przerwa w budowie trwająca dłużej niż trzy lata, podczas gdy taka przerwa nastąpiła i trwała co najmniej 4 lata tj. w latach 1994-1998.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W., nr [...] z dnia [...] lutego 1991r. udzielającej pozwolenia na budowę ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję wskazując, iż na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Dalej organ podniósł, iż z kolei art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa (...) została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. W ocenie organu istotne dla sprawy jest, że niedopełnienie tego warunku powinno być stwierdzone ponad wszelką wątpliwość i nie może opierać się na domniemaniu. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał szerokiej analizy zgromadzonych materiałów i nie stwierdził przerw w budowie dłuższych niż trzy lata, wobec czego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z [...] lutego 1991 r. W ocenie organu odwoławczego odwołująca nie przedstawiła wiarygodnego materiału dowodowego, ponieważ brak faktur nie stanowi dowodu zarówno na brak zakupu materiałów budowlanych jak i przerwę w prowadzeniu robót budowlanych. Odnosząc się natomiast do fotografii organ zauważył, iż nie wynika z nich, że prowadzono roboty budowlane w czasie ich wykonania ale nie wynika z nich również, że tych robót nie prowadzono.

Organ podniósł, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można stwierdzić jednoznacznie, na jaki czas była przerwana przedmiotowa budowa. Znikomy materiał dowodowy oraz sprzeczne oświadczenia stron nie mogą stanowić przesłanki o wydaniu przez organ decyzji, skutkującej wycofaniem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. R. zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa polegające na niedopełnieniu przez organ II instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co stanowiło konsekwencję:

a. naruszenia art.78 Kpa oraz art.75 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez B. R., mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy w szczególności dowodów z zeznań świadków,

b. naruszenia art.80 Kpa w zw. z aft. 140 Kpa, poprzez brak jakiejkolwiek analizy dokumentów: dzienników budowy oraz kopii zeznań podatkowych, z których to dowodów jednoznacznie wynika, iż co najmniej w latach 1994 - 1998 budowa nie była prowadzona; a także błędnej oceny pozostałych dowodów,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 Kpa i att. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 15 Kpa, poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ I instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania, oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia winny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 Kpa w zw. z aft. 37 ust.1 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie wzruszenie decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sprzeczne byłoby z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, choć z przedstawionego materiału dowodowego wynika, iż budowa była nieprawidłowo realizowana tj. wbrew przepisom prawa budowlanego, i istnieją wszelkie przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których organ II instancji nie dopuścił większości dowodów zawnioskowanych przez B. R.,

- naruszenie art. 7 Kpa przejawiające się błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na braku ustalenia, iż w trakcie budowy wystąpiła przerwa trwająca dłużej niż 3 lata, mimo iż powyższe powinno wynikać z analizy materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy praktycznie całkowicie zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego, uznając przy tym zebrany materiał jako "znikomy". Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ stwierdził jedynie, że na poparcie swych twierdzeń B. R. nie przedstawiła wiarygodnego materiału dowodowego albowiem nie stanowi go przedłożona dokumentacja fotograficzna ani wskazywana okoliczność braku faktur na zakup materiałów budowlanych w spornym okresie.

Skarżąca podniosła, iż powyższe twierdzenia są niezgodne z prawdą, ponieważ zawnioskowała ona szereg dowodów, istotnie przyczyniających się do wyjaśnienia sprawy i niezbicie wykazujących, żę w latach 1994 - 1998 zaistniała przerwa w budowie trwająca dłużej niż 3 lata. Skarżąca zwróciła uwagę, iż na powyższą okoliczność przedstawiła dowody w postaci zeznań trojga niezainteresowanych w sprawie świadków, których przesłuchania organ zaniechał, a ponadto fakt przerwy w budowie potwierdza również treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w P., ośrodek zamiejscowy w P. z dnia [...] lutego 2002 r. (sygn. [...]), z którego wynika iż prace przy budowie oficyny, drugiej części przylegającej do części frontowej budynku zostały rozpoczęte dopiero w 1998r.

Skarżąca podkreśliła, iż w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego wydane zostały dwa dzienniki budowy, z których pierwszy (oznaczony numerem "1") zamyka się datą [...] stycznia 1994r., a kolejny wydany został dopiero w dniu [...] sierpnia 2004 r. i nadano mu numer "2". Strona wskazała, iż zgodnie z art.22 ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzenie dokumentacji budowy - w tym dziennika budowy - należy do podstawowych obowiązków kierownika budowy. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż gdyby dziennik budowy faktycznie zaginął, kierownik budowy byłby zobowiązany do niezwłocznego zgłoszenia tego faktu, której to czynności nie wykonał. Pierwsza jego wzmianka dotycząca rzekomego zagubienia dziennika datowana jest dopiero na dzień [...] wrzesnia 2004 r. - tj. blisko 10 lat od zamknięcia pierwszego dziennika budowy. Nadto, przypada na okres, w którym istniał już na tym tle konflikt między skarżącą, a J. R..

Skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z § 6 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia z dnia 26 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 108, poz. 953) kierownik budowy stwierdza wpisem w dzienniku budowy fakt zamknięcia dziennika lub jego kontynuację w następnym, kolejno numerowanym tomie. W związku z tym, jeśli dziennik budowy rzeczywiście by zaginął, to kolejny - wydany dnia [...] sierpnia 2004r. - miałby numer porządkowy "3", a nie "2".

W ocenie skarżącej oświadczenia kierownika budowy i inwestora o zgubienia dziennika budowy są mało wiarygodne ponieważ zostały złożone dopiero w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Skarżąca zauważyła, iż z przedstawionych przez nią faktur z lat poprzedzających i następujących po przerwie w budowie oraz kopii zeznań podatkowych niezbicie wynika, iż w latach 1995-1999 J. R. nie dokonywał - jak to miało miejsce w pozostałych latach budowy - odliczeń od podatku z tytułu ulgi inwestycyjnej. Skarżąca podniosła, iż powyższe oznacza, że w okresie tym budowa nie była prowadzona, co przedstawiona dokumentacja fotograficzna wykonana na terenie spornej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej w sytuacji natomiast występowania istotnych braków w materiale dowodowy zebranym przez organ pierwszej instancji organ II instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe bądź też jeśli braki są na tyle istotne, iż powodują konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zauważyła, iż z przedstawionego przez nią materiału dowodowego niezbicie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wykonywana była w sposób nieprawidłowy tj. wbrew przepisom prawa budowlanego. Z zasady trwałości decyzji ostatecznych nie sposób jest wyinterpretować, by w sytuacji sprzecznych twierdzeń stron, należało sankcjonować nieprawidłową realizację ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej w niniejszych okolicznościach organ administracji winien dokonać oceny wiarygodności twierdzeń obu stron i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej organ II instancji praktycznie całkowicie zaniechał wskazania przyczyn, z powodu których nie dopuścił większości dowodów zawnioskowanych przez B. R.. Stwierdził jedynie, iż na poparcie swych twierdzeń skarżąca nie przedstawiła wiarygodnego materiału dowodowego, albowiem nie stanowi go przedłożona dokumentacja fotograficzna ani wskazywana okoliczność braku faktur na zakup materiałów budowlanych w spornym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż strona nie wskazuje żadnych nowych okoliczności, które należałoby poddać merytorycznej ocenie.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż organ w szczególności naruszył obowiązek rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Uczestnik postępowania J. R. wniósł o oddalenie skargi oświadczając, iż zaginięcie dziennika budowy jest sprawka zony, z która po rozwodzie jest w konflikcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił m.in. przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym obowiązującym w chwili obecnej, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jak wskazał organ z dniem 23 sierpnia 2008 r., doszło do nowelizacji cytowanego przepisu. W dacie wszczęcia postępowania termin, o którym stanowi komentowany przepis wynosił 2 lata, a po dniu 23 sierpnia 2008 r. 3 lata.

Wskazać należy, iż w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy tej ustawy.

Zatem prawidłowo organy uznały, iż podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Z treści cytowanego przepisu wynika deklaratywny charakter decyzji organu, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia następuje z mocy prawa z upływem okresu czasu jaki ustawodawca przewidział w powołanym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2008 r., II SA/Ol 800/08, Lex nr 533179).

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 37 Prawa budowlanego jest zatem wyłącznie ocena istniejącego w chwili orzekania stanu faktycznego na nieruchomości, której dotyczy wydane pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, prace budowlane związane z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. zostały przerwane na okres dłuższy niż stanowi o tym przepis prawa.

Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugim przypadkiem wygaśnięcia decyzji. Wobec powyższego obowiązkiem organu było ustalenia okresu przerwy, która miała miejsce w prowadzeniu prac budowlanych.

Wynikająca z przepisu art. 37 Prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. W wyroku z dnia 8 marca 2007 r. (II OSK 457/06, Lex nr 328185) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać.

Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w sytuacji gdy organ uzna że brak jest podstaw do jednoznacznego, bezspornego ustalenia, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, to brak jest tym samym podstaw do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust.1 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż organy zasadnie odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata.

Sąd w pełni podziela pogląd organu, iż w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne ustalenie, że nastąpiła przerwa w budowie trwająca ponad trzy lata.

Decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego. Według projektu budowlanego obiekt składa się z budynku głównego, stojącego w linii zabudowy ulicy oraz oficyny ciągnącej się w głąb działki przylegającej do północnej granicy działki.

Natomiast jak wynika z dziennika budowy, z pierwszym wpisem dokonanym [...] marca 1991 r. przez geodetę uprawnionego, a dotyczącym wytyczenia budynku cała inwestycja została podzielona na dwa etapy. W dzienniku tym po wpisie z dnia [...]czerwca 1992 r. czytamy, iż II etap (oficyna) realizowana będzie w terminie późniejszym. Dziennik ten kończy się wpisem dokonanym w 1994 r. przez kierownika budowy, informującym o zgłoszeniu obiektu (etap I) do odbioru oraz że budynek gotowy jest do użytkowania, a prace wykonano zgodnie z projektem i sztuką budowlaną.

Natomiast jak wynika z oświadczenia inwestora dziennik budowy rejestrującego przebieg robót budowlanych II etapu budowy (oficyny) zaginął.

Z powyższych względów organ zasadnie sięgnął do innych dowodów celem ustalenia czy nastąpiła przerwa w budowie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r., (sygn. akt II SA/Gd 396/08, Lex nr 542232), iż nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć. Wobec powyższego zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się dokument pt. "Inwentaryzacja budynku oficyny obiektu mieszkalnego - w budowie" sporządzona w styczniu 2005 r. przez kierownika budowy mgr. inż. arch. Z. Z., a także opis przebiegu realizacji oficyny (II etap budowy), sporządzony przez kierownika budowy mgr. inż. arch. Z. Z. oraz inwestora J. R.. Z powyższych dokumentów wynika, iż prace związane z realizacją II etapu budowy rozpoczęły się w październiku 1995 r. i nie były przerywane na okres dłuższy niż 3 lata. Ponadto zauważyć należy, iż z dziennika budowy zatytułowanego "Budynek mieszkalny - II etap", w którym pierwszego wpisu z datą [...] września 2004 r. dokonał mistrz kominiarski jako drugi widnieje wpis kierownika budowy o treści cyt. "Z uwagi na zagubienie dz. budowy - założony zostaje nowy, obecny dziennik budowy. W momencie rozpoczęcia wpisów budowa oficyny znajduje się w fazie opisanej poniżej: część budynku kwalifikuje się jako stan surowy zamknięty (fragment od strony jeziora). Pozostała część jako st. wykończony (fragment przyległy do budynku głównego). Budynek główny - zamieszkały, oddany do użytkowania zawiera na parterze sklep oraz mieszkanie na poddaszu (...)".Ponadto w aktach znajduje się oświadczenie J. P. i Z. W.. Zgodnie z oświadczeniem J. P., w latach 1994-1995 wykonywał on prace murarskie i budowlane na terenie posesji w R. przy ul. W. P. [...] u Państwa R.. Z kolei zgodnie z oświadczeniem Pana Z. W., w latach 1995-1998 wykonywał on prace murarskie i budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości w R.. Ponadto uczestniczy postępowania K. i C. S., będący sąsiadami inwestora oświadczyli, że inwestor zawsze (od momentu wprowadzenia się tj. 1994 r.) coś budował.

Ponadto inwestor J. R. oświadczył, że w budowie budynku mieszkalnego, tj. budynku frontowego wraz z oficyną nie wystąpiły przerwy dłuższe niż dwa lata.

Natomiast skarżąca w pismach składanych w całym postępowaniu twierdzi, iż przerwa w realizacji między I i II etapem budowy wystąpiła pomiędzy 1994 r. (zakończenie I etapu budowy), a 1998 r. (rozpoczęcie II etapu - budowa oficyny). Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wskazała m.in. na fotografie oraz na wyrok Sądu Okręgowego w P., ośrodek zamiejscowy w P. z dnia [...] lutego 2002 r., gdzie w treści uzasadnienia wskazano, iż prace przy budowie oficyny rozpoczęto dopiero w 1998 r. Zdaniem skarżącej z faktur przedstawionych przez nią oraz kopii zeznań podatkowych niezbicie wynika, iż w latach 1995 – 1999 J. R. nie prowadził robót budowlanych, ponieważ inwestor nie dokonywał odliczeń od podatku z tytułu ulgi inwestycyjnej jak czynił to w pozostałych latach budowy.

W ocenie Sądu znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy nastąpiła przerwa w budowie. Powyższemu przeczą przede wszystkim oświadczenia osób wykonujących prace budowlane, sąsiadów jak również sporządzona inwentaryzacja oraz wpis w dzienniku budowy nr 2.

Przypomnieć należy, iż czasu przerwy w budowie nie można domniemywać, a ustalenia organu stwierdzające fakt przerwy musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości.

Zatem w niniejszej sprawie organ nie mogąc jednoznacznie ustalić, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata zasadnie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony odnośnie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 75, 77 § 1, art. 78, 80 w zw. z art. 140 Kpa zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia dowodowego wynikające z Kpa. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 Kpa wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej.

Art. 80 Kpa stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Art. 75 Kpa stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Co więcej z art. 78 § 1 Kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).

Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, w szczególności w uzasadnieniu decyzji nie wskazał przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadzono innych dowodów wnioskowanych przez stronę. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż brak faktur nie stanowi dowodu zarówno na brak zakupu materiałów budowlanych jak i przerwę w prowadzeniu robót budowlanych. Organ wskazał ponadto, iż z fotografii nie wynika, że prowadzono roboty budowlane w czasie ich wykonania ale nie wynika z nich również, że tych robót nie prowadzono.

Pomimo powyższych uchybień skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ powyższe uchybienia, w ocenie składu orzekającego, nie mały istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było jednoznaczne ustalenia, że prace budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. W tym miejscu wskazać należy, iż organ prowadząc postępowanie oprócz wyżej wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego winien mieć na uwadze art. 12 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wynikająca z tego przepisu zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 701/09, LEX nr 531590).

Wskazać również należy, iż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. Jednak w takim wypadku winien wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (por. wyrok NSA z 5 maja 1998 roku, III SA 193/97, LEX nr 35474).

W niniejszej sprawie organ mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, zasadnie uznał, iż zgromadzony materiał nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że prace budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, a co za tym idzie, iż dalsze postępowanie dowodowe w tym zakresie jest zbędne. W ocenie Sądu prowadzenie dalszego postępowania w świetle zgromadzonych dowodów oraz wymogu jednoznacznego ustalenia, iż roboty budowlane zostały przerwane było bezcelowe. Jeszcze raz należy podkreslić, iż czasu przerwy w budowie nie można domniemywać, a ustalenia organu stwierdzające fakt przerwy musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Skoro w niniejszej sprawie organ dysponował dowodami wzajemnie sprzecznymi, to nie może być mowy, iż materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że doszło do przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata.

W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż uchybienia organu natury procesowej nie mają wpływu na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

.