Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 599/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 § 1, art. 58 §1 pkt 6, art. 185 §1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 111 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 968/20 o odrzuceniu skargi J. P. i K. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 czerwca 2020 r., I SA/Wa 968/20, odrzucił skargę J. P. i K. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Decyzja z [...] lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona 25 lutego 2020 r. na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z 9 marca 2017 r.).

Pismem z 9 marca 2020 r. (data wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości 11 marca 2020 r.) W. złożyło wniosek o uzupełnienie decyzji Komisji. Dnia 30 marca 2020 r., przed rozpoznaniem przez Komisję powyższego wniosku, J. P. i K. S. (dalej: skarżący) złożyli skargę na decyzję z [...] lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku ze złożonym przez W. wnioskiem o uzupełnienie decyzji i tym, że przed datą złożenia skargi na decyzję nie wydano rozstrzygnięcia odnośnie złożonego wniosku.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

Zgodnie natomiast z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Warunki dopuszczalności wykorzystania trybu zawiadamiania stron określonego w art. 49 § 1 k.p.a. wynikają z przepisów szczególnych. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją zastosowano tryb publicznego ogłoszenia o dokonywanych przez Komisję czynnościach i wydawanych aktach. Rozwiązanie zawarte w powołanym przepisie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 49 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., zawiadomienie albo doręczenie uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie decyzja z [...] lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona 25 lutego 2020 r. na stronie internetowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Zatem zawiadomienie uznać należało za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. z upływem 3 marca 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że 11 marca 2020 r. wpłynął do Komisji wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia powyższej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił także, że stan zagrożenia epidemicznego rozpoczął się 14 marca 2020 r. i trwał do 20 marca 2020 r. [§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433) oraz § 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 490)]. Z kolei stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. do odwołania (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 491). W tej sytuacji bieg terminu na załatwienie sprawy o uzupełnienie decyzji uległ od 14 marca 2020 r. zawieszeniu, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach". Dnia 18 maja 2020 r. do akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 985/20 (fakt znany sądowi z urzędu) wpłynęło postanowienie Komisji z [...] maja 2020 r. odmawiające uzupełnienia decyzji z [...] lutego 2020 r.

Sąd I instancji stwierdził, że z opisanego wyżej stanu sprawy wynika, że skarżący wnieśli skargę przedwcześnie i wobec tego zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skoro – zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. – termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego biegnie dopiero od dnia ogłoszenia postanowienia Komisji załatwiającego wniosek w przedmiocie uzupełnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. Z akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 985/20 (fakt znany sądowi z urzędu) wiadomo, że 11 maja 2020 r. (w czasie stanu epidemii) miało miejsce zawiadomienie stron (w trybie publicznego ogłoszenia na stronie internetowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości) o wydaniu postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r. Termin 7 dni, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach nie rozpoczął biegu, co wynika z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Termin ten rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., co wynika z art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Postanowienie z [...] maja 2020 r. zostało zatem wprowadzone do obrotu prawnego 2 czerwca 2020 r. i stało się ostateczne. Od tego momentu możliwe będzie zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Komisji z [...] lutego 2020 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli los tego aktu. Z tych też względów nie przysługuje na nie zażalenie, a jedynym z jego skutków procesowych jest przesunięcie początku terminu do wniesienia środka zaskarżenia na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie (por. postanowienia NSA: z 8 maja 2014 r., II OSK 1089/14, z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 837/15, z 6 września 2017 r., I OSK 1775/17). Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego odrębnym środkiem zaskarżenia postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji Komisji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie:

1. art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. przez zaniechanie przeprowadzenia należytej kontroli postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienia decyzji, niezaskarżalnego odrębnym środkiem zaskarżenia, a w konsekwencji odrzucenie skargi na decyzję Komisji jako przedwczesnej, a przez to niedopuszczalnej, podczas gdy Komisja powinna była uznać złożony przez W. wniosek o uzupełnienie decyzji Komisji za niedopuszczalny, co powinno skutkować brakiem wydania merytorycznego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż decyzja Komisji zawierała kompletne rozstrzygnięcie, zaś Komisja nie miała kompetencji do wydania decyzji odszkodowawczej oraz orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, a zatem w następstwie dokonania należytej kontroli postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienia decyzji, Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność postanowienia Komisji jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także uznać, że nie wystąpił skutek, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a., w związku z czym wniesiona przez skarżących skarga nie podlegała odrzuceniu jako z zachowaniem terminu;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 k.p.a. przez odrzucenie wniesionej przez skarżących skargi na decyzję Komisji jako przedwczesnej, a przez to niedopuszczalnej, wskutek błędnego uznania, że złożenie przez W. wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. spowodowało przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na dzień doręczenia w trybie ustawy z 9 marca 2017 r. postanowienia Komisji w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, podczas gdy skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji nie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko przedłużenie tego terminu o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie w sposób merytoryczny, gdyż przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a złożenie wniosku o uzupełnienie nieistotnych braków decyzji nie powinno niweczyć możliwości zakwestionowania przez stronę samego rozstrzygnięcia, a zatem skarga na decyzję Komisji została wniesiona w otwartym terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., w związku z czym bezpodstawnym było odrzucenie jej przez Sąd I instancji jako niedopuszczalnej;

3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji ma takie samo znaczenie dla podmiotu, który go złożył, oraz dla podmiotu, który go nie popiera, a wręcz jego interesy w postępowaniu administracyjnym są sprzeczne z interesami podmiotu składającego wniosek o uzupełnienie, podczas gdy skarga do sądu administracyjnego oraz wniosek o uzupełnienie decyzji nie są środkami konkurencyjnymi, a zatem złożenie przez W. wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji, sprzecznego z interesami skarżących, i jego odmowne rozpoznanie nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżących w postaci utraty skuteczności złożenia skargi w otwartym dla strony terminie;

4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 k.p.a., oraz art. 134 k.p.a. przez brak dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i zaniechanie przeprowadzenia należytej kontroli niezaskarżalnego postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienia decyzji, podczas gdy W. nie przysługiwała legitymacja skargowa w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej, jak również nie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji, a zatem w następstwie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i należytej kontroli postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienia decyzji, Sąd I instancji powinien był uznać, że postanowienie to było bezpodstawne oraz że nie wystąpił skutek, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a., gdyż wniosek o uzupełnienie decyzji Komisji nie został złożony przez podmiot posiadający legitymacje skargową, dlatego też powinien on zostać uznany za niedopuszczalny, a skarga złożona na decyzję Komisji przez skarżących uznana za skutecznie i terminowo wniesioną;

5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. przez odrzucenie wniesionej przez skarżących kasacyjnie skargi na decyzję Komisji jako przedwczesnej, a przez to niedopuszczalnej, wskutek błędnego uznania, że strony zostały skutecznie zawiadomione o wydaniu postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji z dniem 2 czerwca 2020 r., podczas gdy w BIP, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, dedykowanej postępowaniu Komisji KR 11 R19/19 nie wskazano daty publikacji postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r., w konsekwencji czego nie dokonano skutecznego zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowego postanowienia, a zatem skarga na decyzję Komisji została wniesiona w otwartym terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., w związku z czym bezpodstawnym było odrzucenie jej przez Sąd I instancji jako niedopuszczalnej;

6. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. przez odrzucenie wniesionej przez skarżących skargi na decyzję Komisji jako przedwczesnej, a przez to niedopuszczalnej, wskutek błędnego uznania, że skarżący mieli wiedzę o złożeniu przez W. wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji, podczas gdy skarżący dowiedzieli się o złożeniu przez W. wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji z treści zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, bowiem skarżący monitorowali stronę BIP postępowania [...] do daty uzyskania informacji o zakończeniu postępowania międzyinstancyjnego przed sądem administracyjnym, tj. do dnia uzyskania informacji o przekazaniu skargi skarżących do WSA w Warszawie i nadaniu sygnatury sprawie, natomiast do tej daty w BIP postępowania [...] nie było żadnej informacji wskazującej na wszczęcie postępowania w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a zatem skarga na decyzję Komisji została wniesiona w otwartym terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., w związku z czym bezpodstawnym było odrzucenie jej przez Sąd I instancji jako niedopuszczalnej;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający poznanie procesu myślowego Sądu I instancji i przyczyn, dla których Sąd stwierdził, że skutkiem postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji było przesunięcie początku terminu do wniesienia środka zaskarżenia na dzień doręczenia tego postanowienia, oraz kontroli tego procesu w drodze skargi kasacyjnej, jak też przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie orzeczenia służy wyjaśnieniu przyczyn wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być sporządzone tak, aby umożliwić stronom postępowania przed sądem administracyjnym oraz sądowi kasacyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji, oraz umożliwić kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia, tymczasem uzasadnienie nie pozwala sądowi kasacyjnemu na dokonanie oceny przesłanek, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności że przytoczone przez Sąd orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczą sytuacji takiej jak w niniejszym postępowaniu;

8. nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wskutek istotnie wpływającego na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) przez pozbawienie skarżących możności obrony swych praw w następstwie wydania zaskarżonego postanowienia nie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tylko przy oparciu się na znany Sądowi z urzędu fakt wpłynięcia w dniu 18 maja 2020 r. do akt innej sprawy, prowadzonej pod sygn. I SA/Wa 985/20, postanowienia Komisji o odmowie uzupełnienie decyzji Komisji, podczas gdy Sąd powinien wydać orzeczenie na podstawie akt sprawy, a na wszystkie fakty znane mu z urzędu powinien zwrócić uwagę stron, celem umożliwienia zajęcia co do nich stanowiska, a nie powoływać się na nie dopiero w postanowieniu o odrzuceniu skargi, kończącym postępowaniu w instancji, a zatem brak zasygnalizowania zamiaru wykorzystania faktu znanego Sądowi z urzędu, uniemożliwiał skarżącym wypowiedzenie się co do jego treści, a przez to stanowił o pozbawieniu możliwości obrony swoich praw przez skarżących;

9. art. 15zzr ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że skarga na decyzję Komisji jest przedwczesna, podczas gdy skarga na decyzję Komisji została wniesiona w dniu 30 marca 2020 r., a więc w czasie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w okresie obowiązywania przepisu art. 15zzr ust. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne, a zatem skarga na decyzję Komisji jest skuteczna nawet, jeśli potencjalnie można by ją traktować za wniesioną przedwcześnie;

II. prawa materialnego, tj.:

10. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 16 ust. 2 zd. drugie ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 132 ust. 5, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 4 pkt 9b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez ich niewłaściwie zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że W. przysługiwał interes prawny do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym przez Komisję w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej, podczas gdy decyzja odszkodowawcza dotyczyła odszkodowania za nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa i przejętą w drodze dekretu z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy na rzecz Skarbu Państwa, odnośnie której orzekał Prezydent W. jako starosta miasta na prawach powiatu wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a w konsekwencji skoro postępowanie prowadzone przez Komisję w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej nie dotyczyło prawa materialnego bądź innego prawa pozytywnego przysługującego W., to W. nie miało interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów regulujących termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do którego to terminu skarżący się zastosowali. Przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 53 § 1 p.p.s.a. (ani też innych przepisów odnoszących się do złożenia środków odwoławczych), tylko go uzupełnia. Wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga do sądu administracyjnego nie są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środka odwoławczego, jakim jest skarga do sądu administracyjnego, która służy do merytorycznego zakwestionowania istoty rozstrzygnięcia. Uzupełnienie nieistotnych braków decyzji nie powinno niweczyć możliwości zakwestionowania przez stronę samego rozstrzygnięcia. Interpretacja zastosowana przez Sąd I instancji prowadzi do niezasadnego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa strony do rozpoznania skargi. Skarżący kasacyjnie wskazali, że działania podejmowane przez jedną ze stron nie mogą szkodzić drugiej. Wniesienie przez inną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nie pozbawia wniesionego skutecznie środka odwoławczego bytu prawnego, nie likwiduje go i nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji. Nie można zatem stawiać skarżącym zarzutu przedwczesnego złożenia skargi w sytuacji, gdy wniesienie jej było niewadliwe, tj. nastąpiło w terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Komisji. Kwestia wpływu złożenia przez jedną stronę wniosku o uzupełnienie decyzji na skuteczność złożenia środka odwoławczego przez drugą stronę była przedmiotem gruntownej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 6 grudnia 2018 r., I OSK 2005/18, a także w postanowieniu z 23 października 2018 r., II GSK 1662/18. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w świetle zasady proporcjonalności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) nie do przyjęcia pozostaje pogląd, jakoby skarga ta mogła być traktowana jako złożona skutecznie do momentu ogłoszenia postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r., tj. do końca dnia 1 czerwca 2020 r., by już następnego dnia, tzn. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, nie miała ona żadnej mocy prawnej. Wniesiona przez skarżących skarga w momencie przekazania jej przez Komisję do WSA w Warszawie, tj. w dniu [...] maja 2020 r., mogła być przedmiotem merytorycznej oceny WSA w Warszawie. Przed datą ogłoszenia postanowienia Komisji w przedmiocie rozpoznania wniosku W. o uzupełnienie decyzji Komisji, nie sposób było bowiem w ogóle mówić o skutku z art. 111 § 2 k.p.a. Samo złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. nie wywołuje skutku opisanego w art. 111 § 2 k.p.a. Oczywistym jest bowiem, że do momentu ogłoszenia postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r., co nastąpiło z upływem dnia 1 czerwca 2020 r., w każdej chwili W. mogło cofnąć swój wniosek, bądź wniosek ten mógł zostać uznany przez Komisję za niedopuszczalny. Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań w orzeczeniach sądów administracyjnych, np. NSA w wyroku z 25 stycznia 2019 r., I OSK 1798/18. Skoro zatem wniesiona przez skarżących kasacyjnie skarga – nawet w przypadku przyjęcia odmiennej wykładni art. 111 § 2 k.p.a. – musiała być traktowana jako złożona skutecznie co najmniej do końca dnia 1 czerwca 2020 r. (tj. do chwili skutecznego ogłoszenia postanowienia z [...] maja 2020 r.), to nie mogła stać się niedopuszczalna już po jej skutecznym wniesieniu do WSA w Warszawie. W art. 58 § 1 p.p.s.a. brak jest przesłanki, że skarga może stać się niedopuszczalna już w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. mowa jest co najwyżej o niedopuszczalności wniesienia skargi. W ocenie skarżących kasacyjnie niedopuszczalną jest sytuacja, w której organ, którego działania zostały zaskarżone przez złożenie skargi do sądu administracyjnego, podejmowanymi przez siebie działaniami, dąży do uznania skargi za niedopuszczalną tak, by pozbawić stronę możliwości merytorycznej kontroli wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem część podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 53 § 1 p.p.s.a. okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach tych termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 listopada 2000 r., II SA/Gd 1783/98, postanowienie NSA z 10 kwietnia 2008 r., I OSK 875/07) postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Z uwagi zaś na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OSK 866/10). K.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia (zażalenia) od postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie.

Podkreślenia wymaga również, że art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można uznać, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 10 marca 2010 r. II OSK 373/10; wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2017 r. II SA/Po 867/17).

Biorąc zatem po uwagę powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji kiedy w danym postępowaniu mamy do czynienia z kilkoma stronami i nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie im decyzji, a jedna ze stron bądź też kilka stron postępowania złoży wniosek (wnioski) o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zaś pozostałe strony postępowania wniosku takiego nie składają, termin do wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego powinien być liczony indywidualnie dla każdej ze stron. W stosunku do strony, która nie wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 111 § 1 k.p.a., termin do skutecznego wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia jej decyzji. Natomiast w przypadku strony, która wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym również kwestia daty ogłoszenia (publikacji) postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (w niniejszej sprawie – stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. – na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości), ma istotne znaczenie tylko dla tej strony, która wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną uznał, że wniesienie przez skarżących skargi, w terminie wynikającym z ogłoszenia decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r., w sytuacji wniesienia przez W. żądania uzupełnienia tej decyzji, nie oznaczało jej wniesienia przedwcześnie. Strona, która wniosła skargę na decyzję zgodnie z zawartym w niej pouczeniem ma bowiem prawo oczekiwać, że jej skardze zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegać całościowemu rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wniesienie przez jedną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji nie pozbawia wniesionego skutecznie przez inną stronę postępowania środka odwoławczego (skargi) bytu prawnego, nie likwiduje go, nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji. Tym samym, Sąd I instancji błędnie przyjął, że wydanie postanowienia z [...] maja 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji spowodowało, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., dopiero z chwilą jego ogłoszenia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi na decyzję Komisji z [...] lutego 2020 r. dla wszystkich stron postępowania przed Komisją, również tych, które nie wniosły o jej uzupełnienie. W istocie zaś skarga złożona przez skarżących, wniesiona została w terminie do wniesienia skargi na decyzję Komisji z [...] lutego 2020 r. Zatem brak było podstaw do wydania przez Sąd I instancji postanowienia o odrzuceniu skargi skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

Z podniesionych wyżej względów usprawiedliwione okazały się zarzuty podniesione w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej. W odniesieniu zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. wskazać należy, że z uwagi na zasadność zarzutów podniesionych w pkt. 2-3, pozostają one bez wpływu dla wyniku postepowania. Poza zakresem sprawy pozostają też zarzuty dotyczące prawidłowości wydania przez Komisję postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.