Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1536/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 133 § 1,  art. 3 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i §2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 334/12 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia odsetek z tytułu niezłożenia wniosku o płatność w terminie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy T. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1. Wyrokiem z 13 czerwca 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 334/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględnił skargę Gminy T. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków dofinansowania i uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Gminy T. kwotę 2.800,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.2. Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi była decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego, utrzymująca w mocy decyzję Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] stycznia 2011r., nr [...], o zobowiązaniu do zwrotu środków dofinansowania w wysokości 12.569,00 zł oraz 654,00 zł z tytułu niezłożenia wniosku o płatność rozliczającego otrzymaną w dniu [...] marca 2010r. zaliczkę w terminie określonym w umowie o dofinansowanie projektu "Poznaj świat. Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w T.".

Decyzją z [...] stycznia 2011r., Nr [...], Władza Wdrażająca Programy Europejskie, działająca jako Instytucja Wdrażająca ("IW"), na podstawie porozumienia zawartego w sprawie realizacji zadań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla osi priorytetowych 7. "Społeczeństwo informacyjne - budowa elektronicznej administracji" oraz 8. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki", działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - elnclusion" i 8.4. "Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie "ostatniej mili", zawartego w W. w dniu [...] lutego 2008 r., pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 1578, poz. 1240 ze zm. dalej-u.f.p.) udzielonego Aneksem z [...] stycznia 2010r. do ww. porozumienia, określiła Beneficjentowi zobowiązanie z tytułu nieterminowego złożenia wniosków o płatność, przywołując za podstawę prawną art. 189 ust. 3 u.f.p., jednocześnie zobowiązując go do uiszczenia ww. zobowiązania na rachunki bankowe wskazane w decyzji.

W dniu [...] maja 2011r. do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka ("IZ") wpłynęło pismo Burmistrza Miasta T., które zgodnie z posiadaną przez IZ dokumentacją stanowiło odwołanie od decyzji WWPE - organu I instancji - dotyczącej zobowiązania określonego w wysokości 12.569,00 zł.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] grudnia 2011r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] stycznia 2011r. nr [...].

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 2 oraz w zw. z art. 67 u.f.p. strona winna była wnieść odwołanie w trybie, o którym mowa w art. 129§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.). Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego (IZ), naruszało powołany przepis. Jednocześnie rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznaczałoby naruszenie właściwości organu I instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego byłaby wówczas obarczona wadą, o której mowa w art. 156§1 pkt 1 k.p.a. tzn. byłaby nieważna z powodu naruszenia przepisów o właściwości organów. Ponadto w związku z tym, iż beneficjent nie złożył odwołania w terminie, o którym mowa w art. 129§2 k.p.a., oraz nie skorzystał z prawa określonego w art. 111§1 k.p.a., należałoby uznać decyzję IW z [...] stycznia 2011r., Nr [...], za ostateczną.

Organ stwierdził, że IW skierowała do beneficjenta pismo z [...] stycznia 2011r., znak [...], zawierające oznaczenie organu, wskazujące adresata aktu, zawierające rozstrzygnięcie, czyli wskazujące konsekwencje zastosowanego przepisu prawa materialnego-art. 189 ust. 3 u.f.p. oraz podpisane przez upoważnioną osobę. Zgodnie z orzecznictwem NSA, takie pismo można uznać za decyzję administracyjną. W związku z tym, iż IZ otrzymała od beneficjenta pismo z zastrzeżeniami w dniu [...] maja 2011r. (data wpływu), które w swojej treści wymieniało pisma IW z [...] stycznia oraz [...] kwietnia, należało rozstrzygnąć, które z tych pism należy traktować jako decyzję. IZ podjęła czynności w celu uzyskania od WWPE całej dokumentacji niezbędnej dla prawidłowej oceny stanu faktycznego. W ramach tych czynności IZ ustaliła, iż pierwsze odwołanie beneficjenta od decyzji wpłynęło do IW w dniu [...] stycznia 2011r. W związku z tym uznano, że termin do wniesienia przez stronę odwołania został zachowany i przestały istnieć przeszkody prawne do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 k.p.a. W konsekwencji IZ pismem z [...] sierpnia 2011r., znak: [...], zwróciła się do IW o wyjaśnienie przyczyn niezastosowania się do przepisów k.p.a. w zakresie trybu przeprowadzenia postępowania dotyczącego odwołania od decyzji administracyjnej. Pismem z [...] sierpnia 2011r., znak: [...], IZ poinformowała również beneficjenta o podjętych czynnościach w sprawie. W odpowiedzi na pismo IZ, IW w piśmie z [...] września 2011r., znak: [...], podniosła, że w ocenie organu I instancji pismo z [...] stycznia 2011r. nie było decyzją administracyjną, IZ jednak nie zgodziła się ze stanowiskiem IW i jeszcze raz pismem z [...] września 2011r. wyjaśniła, iż zobowiązanie z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. powstaje na podstawie tego przepisu - na skutek wystąpienia przesłanek określonych w jego treści. W związku z tym źródłem powstania przedmiotowego zobowiązania będzie zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczeniu zaliczki w sposób określony w §5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 18 grudnia 2009r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223 poz. 1786, ze zm.). Ponadto, zobowiązanie to należało zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym; o których mowa w art.60 u.f.p. Jednocześnie w przypadku, gdy beneficjent nie uiści tego zobowiązania właściwy organ I instancji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1, wydaje decyzję dotyczącą jego zwrotu. Od decyzji tej przysługuje beneficjentowi odwołanie do IZ za pośrednictwem organu I instancji. Stanowisko takie zajęło Ministerstwo Finansów w pismach z [...] marca 2011r., znak: [...], oraz [...] czerwca 2011r., znak: [...]. Jednocześnie IZ zobowiązała IW do niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy we właściwym trybie przewidzianym w k.p.a. W dniu [...] października 2011r. organ I instancji, przekazał na podstawie art. 133 k.p.a., odwołanie beneficjenta z [...] stycznia 2011r. z aktami sprawy.

W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że w odwołaniu z [...] stycznia 2011r. beneficjent podniósł, iż zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p., odsetki nalicza się w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, tj. określonych w Rozporządzeniu MRR w sprawie zaliczek. Rozporządzenie to w §5 ust. 1 określa, że ,,rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki. Jednocześnie beneficjent stwierdził, iż warunkiem koniecznym do naliczenia odsetek jest jednoznaczne i precyzyjne określenie terminu do dokonania rozliczenia zaliczki. Beneficjent wywodził brak precyzyjnego określenia terminu do rozliczenia zaliczki z §6 pkt 7 umowy o dofinansowanie - wg stanu na dzień składania wniosku o płatność tj. 26 sierpnia 2010r., który brzmiał: ,,beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku o płatność pośrednią. Wniosek ten będzie składany co 3 miesiące w terminie 30 dni od zakończenia danego okresu sprawozdawczego. Brak wydatków po stronie beneficjenta nie zwalnia go z obowiązku przedkładania wniosków o płatność z wypełnioną częścią dotyczącą przebiegu realizacji Projektu (częścią sprawozdawczą)." Beneficjent zauważył, iż pojęcie ,,dany okres sprawozdawczy" nie zostało zdefiniowane w umowie oraz że jedyne terminy wskazane w miesiącach - wynikają z załącznika nr 3B do umowy, tj. z harmonogramu rzeczowo-finansowego, w którym ustalono m.in. zobowiązanie beneficjenta do rozliczenia otrzymanej zaliczki. W związku z tym, zdaniem strony, harmonogram określał, że ,,okres sprawozdawczy dla rozliczenia zaliczki w kwocie 283.186,39 zł Strony uzgodniły na miesiąc lipiec 2010r. Zatem w świetle §6 pkt 7 umowy 30 dni od zakończenia okresu sprawozdawczego upłynęło 30 sierpnia 2010r., a tym samym beneficjent złożył wniosek o płatność w terminie. W opinii beneficjenta odmienne stanowisko, traktujące termin końca lipca jako ostateczny do złożenia wniosku, stoi w wyraźnej sprzeczności z postanowieniem §6 pkt 7 umowy, powodowałoby ono bowiem w praktyce niemożliwość zastosowania 30 dniowego terminu od zakończenia okresu sprawozdawczego." Ponadto w piśmie z [...] maja 2011r., beneficjent wskazał, iż dopiero aneksem do umowy o dofinansowanie wprowadzono zapis doprecyzowujący termin składania wniosku o płatność, który mówił, iż termin 3 miesięcy biegnie od dnia podpisania umowy.

Rozpatrując odwołanie IZ stwierdziła, że zgodnie z §16 pkt 5 integralną część Umowy stanowią dokumenty wymienione w Spisie załączników, gdzie w punkcie 3 wymieniony jest "Harmonogram rzeczowo-finansowy Projektu". Wbrew twierdzeniu beneficjenta z załącznika tego nie wynika, że jest w nim ustalony "okres sprawozdawczy dla rozliczenia zaliczki", natomiast zdaniem IZ, określony jest w nim termin rozliczenia zaliczki, zgodnie z którym oraz brzmieniem art. 189 ust. 3 u.f.p., a także §5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek, beneficjent powinien złożyć wniosek o płatność rozliczający zaliczkę w lipcu 2010r. Z treści §5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek w brzmieniu "Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki, wynika jednoznacznie, iż beneficjent, aby rozliczyć zaliczkę, powinien wykazać we wniosku o płatność wydatki kwalifikowalne w odpowiedniej wysokości i złożyć wniosek do IW. Oznaczało to, iż aby można było uznać, iż zaliczka została rozliczona, obie z określonych w tym przepisie przesłanek muszą być spełnione łącznie. Biorąc pod uwagę zapisy harmonogramu, w którym wyraźnie użyty jest termin w kolumnie (w układzie poziomym) dotyczącej rozliczenia zaliczek - "Rozliczenie zaliczki" oraz jednocześnie kolumna ta jest podzielona (w układzie pionowym) na lata oraz ich poszczególne miesiące, zdaniem IZ można wywieść jedynie wniosek, iż strony uzgodniły, iż beneficjent rozliczy zaliczkę w lipcu 2010r. a więc zgodnie z brzmieniem §5 ust. 1 Rozporządzenia MRR w sprawie zaliczek, złoży w tym miesiącu do IW wniosek o płatność zawierający wydatki poniesione na kwotę min. 283.186,39 PLN. W opinii IZ, beneficjent był zobowiązany do złożenia wniosku o płatność nr 3 - rozliczającego zaliczkę - w lipcu 2010r., a nie jak utrzymuje w terminie do 30 sierpnia 2010r.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Gmina T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] grudnia 2011r. bowiem stanowisko organu stało w sprzeczności z zasadami wykładni językowej i naruszało art. 189 ust. 3 u.f.p., nadto stanowisko organu było sprzeczne z art. 6, art. 7, art.8 k.p.a.

2.2.Odpowiadając na skargę, Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd i instancji stanął na stanowisku, że Minister Rozwoju Regionalnego dopuścił się naruszenia §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 18 grudnia 2009r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz art. 189 ust. 3 u.f.p., w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji zaskarżoną decyzję uchylił.

Sąd I instancji podkreślił, że z mocy §5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, przesądzające znaczenie dla ustalenia terminów i warunków rozliczenia zaliczki miała umowa o dofinansowanie nr [...] z [...] stycznia 2010r., wg stanu na dzień składania wniosku o płatność tj. [...] sierpnia 2010r. W jej §6 pkt 7 zapisano: ,,beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku o płatność pośrednią. Wniosek ten będzie składany co 3 miesiące w terminie 30 dni od zakończenia danego okresu sprawozdawczego."

W ocenie WSA w W., wbrew wywodom organu i wnioskom wysnutym z układu poziomego i pionowego kolumn Załącznika 3b "Harmonogramu rzeczowo-finansowego" stanowiącego integralną część umowy, wynikało, że dla zaliczki w kwocie 283.186,39 zł. "okresem rozliczeniowym" jest miesiąc lipiec. W świetle §6 pkt 7 umowy, 30 dni od zakończenia okresu sprawozdawczego upłynęło [...] sierpnia 2010r., a tym samym Skarżąca złożyła wniosek o płatność w terminie.

Niezasadne było odwoływanie się przez organ do §6 pkt 7 umowy o dofinansowanie w jej wersji zmienionej Aneksem z [...] września 2010r. i przyjęcie, że termin na złożenie wniosku minął w dniu [...] lipca 2010r. Aneks ten wprost uwzględnił punkt 6 ust. 5 "Wytycznych w zakresie sprawozdawczości" z 9 czerwca 2009r., przygotowanych przez Ministra Rozwoju Gospodarczego dla Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, wprowadzając do treści §6 pkt 7 umowy o dofinansowanie zapis określający częstotliwości składania wniosku beneficjenta o płatność na co najmniej raz na 3 miesiące, licząc od momentu podpisania umowy. To rozwiązanie było w Wytycznych z 9 czerwca 2009r. jedynie zaleceniem, nie przejętym do umowy z [...] stycznia 2010r., a tym samym nie mającym znaczenia dla oceny realizowania przez stronę zobowiązania wynikającego z tej umowy w wersji z dnia jej podpisania.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy przywołane Rozporządzenie w sprawie zaliczek w §5 ust. 1 odsyła do umowy o dofinansowanie, ta zaś w 6 pkt 7 zobowiązywała do złożenia wniosku w 30 dni od zakończenia "okresu rozliczeniowego" - zapisy "Harmonogramu rzeczowo-finansowego" zawartego w Załączniku 3b do umowy z 6 stycznia 2010r. nie mogły być inaczej interpretowane niż w sposób w jaki odczytała to strona. Sprzeczność pomiędzy pojęciem "okresu rozliczeniowego", o którym mówi umowa o dofinansowanie i określeniem "Rozliczenie zaliczki - lipiec", przyjętym w załączonym do niej "Harmonogramie rzeczowo-finansowym" była tylko pozorna. W obu bowiem dokumentach mówi się o okresie, w którym powinno nastąpić rozliczenie. W rozpoznawanej sprawie okresem tym, kończącym się ostatniego dnia miesiąca, był lipiec 2010r. W konsekwencji organ naliczając odsetki naruszył art. 189 ust. 3 u.f.p.

4.Skarga kasacyjna.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju Regionalnego działając przez pełnomocnika radcę prawnego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 133§1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy tj. w oparciu o niektóre tylko okoliczności faktyczne bez wnikliwego rozważenia całości akt sprawy-w zakresie w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że Minister Rozwoju Regionalnego nieprawidłowo określił termin na składanie wniosków o płatność z równoczesnym zaniechaniem przez Sąd I instancji należytego umotywowania , w oparciu o jakie okoliczności sprawy Sąd wywiódł takie ustalenia;

2) art. 1§1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 ze zm. dalej-p.u.s.a.) oraz art. 3§1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw z art. 141§4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141§4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej a w konsekwencji nieprawidłowe uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego w całości w sytuacji gdy zaskarżona decyzja określała dwie kwoty do zwrotu tj: kwotę odsetek w wysokości 12.569,00 zł za nieterminowe złożenie wniosku o płatność nr 3 rozliczającego zaliczkę oraz kwotę odsetek w wysokości 654,00 zł za nieterminowe złożenie wniosku o płatność nr 5 rozliczającego zaliczkę natomiast uzasadnienie orzeczenia ogranicza się jedynie do pierwszej wymienionych wyżej kwot,

3) art. 1§1 i §2 p.u.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 134§1 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi a w konsekwencji uchyleniu decyzji organu administracji pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w tym nie wyjaśniono jaki jest właściwy termin na składanie wniosków o płatność w tym również nie wyjaśniono jaki w tym zakresie był wspólny zamiar stron zawierających umowę o dofinansowanie,

4) art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 189 ust. 3 -u.f.p. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

4.2.Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącej Gminy T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 141§4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje, więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt: II OSK 1620/10; wyrok NSA z 30 maja 2012r., sygn. akt: II GSK 620/11 publik. CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141§4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011r., sygn. akt: II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012r., sygn. akt: II FSK 1067/11 publik. CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012r., sygn. akt: I OSK 1931/11 publik. CBOSA).

5.4. Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia określonych przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, skonstatował, że ,,sprzeczność pomiędzy pojęciem "okresu rozliczeniowego", o którym mówi umowa o dofinansowanie i określeniem "Rozliczenie zaliczki-lipiec", przyjętym w załączonym do niej "Harmonogramie rzeczowo-finansowym" jest tylko pozorna. W obu bowiem dokumentach jest mowa o okresie, w którym powinno nastąpić rozliczenie. W rozpoznawanej sprawie okresem tym, kończącym się ostatniego dnia miesiąca, był lipiec 2010r. W konsekwencji organ naliczając odsetki naruszył art. 189 ust. 3 uopf".

Zacytowany in extenso, fragment uzasadnienia wyroku, poddanego kontroli instancyjnej, dobitnie pokazuje, że Sąd I instancji ograniczył się tylko do sformułowania powyższego twierdzenia, jednak artykułując ten pogląd w żaden sposób go nie rozwinął i nie przedstawił rzetelnej i pełnej argumentacji zarówno faktycznej jak i prawnej.

WSA w W., wbrew wymogom wynikającym z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z 15 lutego 2010r. sygn. akt: II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128) nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co zasadnie wytknął autor skargi kasacyjnej. Znamiennym w sprawie jest to, że przedłożone akta administracyjne zawierają bogatą dokumentację, obrazującą nie tylko przebieg postępowania w sprawie ale również stanowiska stron i ich argumentację prezentowaną w tym postępowaniu.

Co ważne w realiach sprawy i co słusznie wytknął kasator, decyzja dotyczyła określenia kwoty odsetek za nieterminowe złożenie wniosku o płatność nr 3 i nr 5, tymczasem Sąd I instancji odniósł się tylko do rozliczeń zaliczki w miesiącu lipcu. Trafnie również zarzucono, że Sąd I instancji pominął stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do warstwy argumentacji prawnej nie sposób wywieść czym kierował się Sąd I instancji przyjmując takie właśnie stanowisko jak w zacytowanym fragmencie uzasadnienia w szczególności w zakresie relacji ,,harmonogram-umowa". Użycie przez Sąd I instancji sformułowania, że zapisy harmonogramu nie mogły być interpretowane inaczej niż w sposób w jaki odczytała to strona, jawi się jako stwierdzenie zupełnie arbitralne i pozbawione argumentacji prawnej. Uzasadnienie wyroku powinno wyjaśnić, dlaczego rozstrzygnięcie organu jest dotknięte wadami zarzucanymi przez stronę w skardze. Sąd administracyjny ma obowiązek w każdym przypadku, szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez stronę nie podziela stanowiska organów. Jeżeli bowiem organ dowodząc swoich racji wspiera je powołaniem przemawiających na jego korzyść okoliczności stanu faktycznego oraz określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt: I GSK 1215/09; z 15 lutego 2011r., sygn. akt: II FSK 1832/09; z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II FSK 205/11; publik. CBOSA).

5.5. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Posunięcie takie niweczyłoby bowiem cele kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

5.6. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

5.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).