Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 1 pkt 1 i 2, par. 19 ust. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 107 par. 3, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1171/17 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. Z. na rzecz C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi T. Z. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) w P. gm. T., przy ul. J. na działkach o nr ew. [...] i [...].

W dniu 22 września 2016 r. T. Z. (dalej jako: skarżący) wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wstrzymanie wykonanie ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Uzasadniając złożony wniosek skarżący podniósł, że sporna inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał szereg przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W złożonym 26 września 2016 r. uzupełnieniu wniosku o wznowienie postępowania skarżący zwrócił szczególną uwagę na § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje lokalizowanie miejsc postojowych w określonych odległościach od wymienionych w tym przepisie obiektów. Skarżący wskazał, że zatwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę miejsca parkingowe zlokalizowano tak, że spełnienie wymogów odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ogranicza możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, tj. działki stanowiącej własność skarżącego. Skarżący zauważył, że aktualnie jego działka jest niezagospodarowana, ale spełnienie przez sporną inwestycję zatwierdzoną ostatecznym pozwoleniem na budowę, wymogu zachowania odległości przewidzianych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe – tylko pod warunkiem – określonego zagospodarowania nieruchomości stanowiącej przedmiot jego współwłasności. Ponadto, niezależnie od wskazania podstaw wznowieniowych skarżący w piśmie inicjującym postępowanie, a następnie w jego uzupełnieniu w obszerny sposób omówił również obserwowaną – w jego ocenie – wadliwość ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę wskazując na brak zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył skarżący domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy w kwestii uchylenia decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r. Skarżący uzupełniał następnie odwołanie przedstawiając obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska o wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewoda podkreślił, że jest to jedna z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a..

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do tego, że skarżący nie może powoływać się skutecznie na przysługujący mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Wojewoda podkreślił, że oceny statusu skarżącego należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz., 1332 - dalej jako: Prawo budowlane). Wojewoda wskazał też, że zgodnie treścią tego przepisu, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju – nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny, ma zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego był zobowiązany ustalić, czy nieruchomości, co do których skarżącemu przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. Wyjaśnienie tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Innymi słowy tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycją nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zbadanie, czy treść oraz ustalenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2016 r. wydanej z pominięciem strony w stosunku do której wszczęto postępowanie nadzwyczajne pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca powinien być stroną, a mimo to za stronę nie został uznany.

Dokonawszy analizy okoliczności badanej sprawy Wojewoda wskazał, że nie pozwalają one na stwierdzenie, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje również działki Skarżącego. Podkreślono, że oceny obszaru oddziaływania należy dokonywać przez pryzmat treści decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem działek o nr ew. [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora tj. działką o nr ew. [...] i [...]. W projekcie budowlanym wskazano, że projektowany budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednie działki i sąsiednie obiekty budowlane. Ponadto, zdaniem organu II instancji, uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należało, że w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z uwagi na zagospodarowanie działek o nr [...] i [...] nie będą jej ograniczać w żaden sposób normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do wniosku skarżącego Wojewoda wskazał, że w szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń na nieruchomości ze względu na odległości wskazane w § 12 powołanego rozporządzenia. Podkreślono, że zachowano także rygory z § 13, 57, tego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń, czy normy wynikające z § 29 tego rozporządzenia. Wyjaśniono, że w tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne zostaną wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działek należących do skarżącego, a tym samym i uznania skarżącego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że na tym etapie postępowania ocenie i analizie podlega jedynie czy skarżącemu przysługiwał status strony w zakończonym postępowaniu Starosty. W sytuacji gdy organy uznały, że skarżący nie miał praw strony w przedmiotowym zakończonym postępowaniu, to niemożliwe było badanie zasadności merytorycznych zarzutów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że okoliczności, na które powołuje się skarżący, mogą świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, określanej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że z tego powodu Starosta mógł zakończyć sprawę decyzją o odmowie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a..

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł T. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze ponowiono jednocześnie argumentację dotyczącą osadzenia przysługującego skarżącemu interesu prawnego w treści § 12, § 13 - a także § 19 - i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na poparcie złożonej skargi przedstawiono obszerną argumentację, która jednak w zasadniczej mierze obejmowała zarzuty dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W dniu 16 marca 2018 r. pismo procesowe złożył pełnomocnik inwestora kwestionując zasadność złożonej skargi i wskazując, że w sprawie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie można zasadnie zarzucając organom, ze nie odniosły się do prezentowanej przez Skarżącego argumentacji na temat wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich – wyróżnionych w nauce – reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – K.p.a., Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należało dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestią bezsporną pozostaje również, że przesłanką wznowieniową wskazaną przez skarżącego było pozbawienie go, jako strony czynnego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy de facto tego kiedy – jednostka ma prawo żądać ochrony prawnej – w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oraz kiedy ma prawo korzystać z tej ochrony, która realizowana jest na drodze przyznania uprawnień strony postępowania.

Rozstrzygając o istocie zaistniałego sporu należało wziąć pod rozwagę cel, któremu służy przyznanie przez ustawodawcę, na określonych prawem zasadach, statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym kontekście, zdaniem Sądu, należało więc zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 662/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, ochronę prawną w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę należy rozumieć jako system roszczeń, jakie przysługują uprawnionemu w razie naruszenia lub – tylko – zagrożenia jego prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Niewątpliwe art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 - dalej jako: Prawo budowlane) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: K.p.a.).

Prawidłowo, w ocenie Sądu Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało ustalić, czy nieruchomości, co do których skarżącemu przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. Prawidłowo też przedstawiono treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo też wskazano, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie – Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (vide także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07; uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

Podzielając przedstawiony pogląd Sąd stwierdził, że generalnie te właśnie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji, jako decydujące o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek nie ma podstaw do nakładania na jednostkę (skarżącego) obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację, to w okolicznościach badanej sprawy skarżący wskazał konkretne przepisy, w tym § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr. 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: Rozporządzenie) – jako przesądzający o uznaniu go za stronę postępowania w sprawie spornego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek organ badając sprawę odniósł się do przepisów Rozporządzenia, to pomimo jednoznacznej argumentacji wniosku o wznowienie nie odniósł się wprost ani do samego § 19 Rozporządzenia, ani do argumentacji Skarżącego na temat związanych z tym przepisem ograniczeń, które w związku z realizacją spornej inwestycji, w zagospodarowaniu jego nieruchomości wprowadza wskazany przepis. W żaden sposób do kwestii tej nie odniósł się również Starosta w decyzji z [...] listopada 2016 r.

Zdaniem Sądu, organ, I instancji – jak można wnioskować z treści uzasadnienia orzeczenia pierwszoinstancyjnego – analizę przepisów odrębnych decydujących o zakresie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczył wyłącznie do postanowień Rozporządzenia, normujących odległości zabudowy planowanej na działce objętej inwestycją od działek sąsiadujących i stwierdzając, że zachowane zostały odległości określone we wskazanym Rozporządzeniu uznał to za wystarczający argument przemawiający za pozbawieniem Skarżącego statusu strony. Organ odwoławczy podtrzymując to stanowisko i nie odnosząc się do argumentacji skarżącego, dotyczącej wywodzonego z § 19 Rozporządzenia interesu prawnego powtórzył tezę organu I instancji o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji nie pozwala na faktyczną kontrolę zasadności stanowiska Wojewody. Spełnienie określonych warunków technicznych przez projektowany obiekt nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnia się, bowiem w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został – naruszony – interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki – przysługuje – danemu podmiotowi.

Analizując kwestię zastosowania w okolicznościach sprawy regulacji prawnych zawartych w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że od wielu już lat przepisy te w orzecznictwie sądowym budzą pewne kontrowersje. Ujmując dorobek judykatury w tym przedmiocie z szerszej perspektywy wybrać można przykłady orzeczeń, w których składy orzekające opowiadały się za szerszym rozumieniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak i przykłady, w których prezentowana jest restrykcyjna wykładnia tych przepisów.

Sąd stwierdził, że podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności – zapewnić ochronę interesów prawnych – stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14 gdzie Sąd ten dostrzegł też, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczając prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1) .

Podsumowując, zdaniem Sądu, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

W ocenie Sądu, w kontekście oceny położenia działki w obszarze oddziaływania inwestycji, nie jest rolą sądu administracyjnego badanie – na ile prawdopodobne – są możliwe przyszłe inicjatywy – właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie zagospodarowania tej działki, które mogą zostać ograniczone przez inwestycję której dotyczy pozwolenie na budowę. Fundamentalne znaczenie ma natomiast już sam fakt, że zachodzi w ogóle potrzeba rozważania wpływu danego normatywu na konkretną nieruchomość. Ustawodawca w żadnym przepisie nie upoważnia organów do dokonywania w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – jakiejkolwiek gradacji – tego istniejącego, bądź potencjalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, bardzo konkretnie utożsamiając przyznanie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z samym faktem oddziaływania (lub jego brakiem) ze strony projektowanej inwestycji. Jest to uzasadnione ratio legis przyjętej na gruncie Prawa budowlanego koncepcji ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. II OSK 647/13, oraz wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2569/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w judykaturze zauważa się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie odrębnych przepisów. To, czy tak będzie w rzeczywistości podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 1210/17, wyrok NSA z dnia 05 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1414/15 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2811/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem obszaru działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1254/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolicie, bowiem w judykaturze przyjmuje się, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach Rozporządzenia nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływanie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn.. II OSK 1628/13, wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2013 r. sygn.. II OSK 332/12 oraz wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1613/11,orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak zauważa się przy dokonywaniu literalnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zasadnicze znaczenie z punktu widzenia interpretacji tego przepisu ma jego końcowy fragment. Łączy on pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" z "terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Oznacza to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że ustawodawca odwołuje się nie tyle do przepisów odrębnych jako generalnego źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, jednocześnie ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, abstrahując zatem nawet od przedstawionych powyżej wyników wykładni celowościowej, dokonując interpretacji powołanych przepisów przy użyciu samych tylko dyrektyw językowych nie można nie zauważyć, że powoływany przez skarżącego od początku postępowania administracyjnego § 19 Rozporządzenia nakłada na inwestora obowiązek posadowienia miejsc postojowych w określonej odległości od wskazanych tym przepisem obiektów literalnie nie zamykając warunku spełnienia tego wymogu wyłącznie do granic działki objętej pozwoleniem na budowę. Fakt, że aktualnie działka sąsiednia (należąca do skarżącego) położona na obszarze odległości wskazanej w przepisie § 19 Rozporządzenia, pozostaje niezagospodarowana, nie oznacza, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy, bowiem zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania (W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 85-86).

Faktem jest natomiast istniejący zakres normatywu wyrażający się w nakazie zachowania określonych odległości od wskazanych w § 19 Rozporządzenia obiektów oraz fakt, że z uwagi na przyjęte w projekcie budowlanym usytuowanie miejsc postojowych, w okolicznościach badanej sprawy przekracza on granice pomiędzy nieruchomością inwestora, a nieruchomością sąsiednią, należącą do skarżącego. Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia nakazuje zachować odległość 7 m od wymienionych w tym przepisie obiektów. Miejsca postojowe na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jak wynika z projektu budowlanego, zostały zlokalizowane w odległości 6m od granicy nieruchomości Skarżącego. Faktem jest więc, że ocena zachowania wymogów określonych w § 19 Rozporządzenia wymagała rozważenia stanu faktycznego i możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą Wojewody było co najmniej odnieść się do argumentacji skarżącego i wyjaśnić dlaczego, pomimo takich ustaleń stanowisko skarżącego – w ocenie organu – nie jest zasadne. Przepisy prawa nie upoważniają organów do dokonywania gradacji ograniczenia właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W świetle powyższego znamienne jest, że pomimo, iż skarżący od początku postępowania wznowieniowego wskazywał na – znajdujące oparcie w § 19 Rozporządzenia – oddziaływanie inwestycji na stanowiącą przedmiot jego współwłasności nieruchomość, wyrażające się właśnie w ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w przyszłości – to organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii w żaden sposób. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie może być bowiem utożsamiany z wadliwością projektu budowlanego, ani też z ograniczeniem prawa do zabudowy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, Lex 1352906).

Kwestia wynikającego z § 19 Rozporządzenia ograniczenia skarżącego w uprawnieniach dotyczących zagospodarowania jego nieruchomości nie została w istocie omówiona w zaskarżonej decyzji. Nie jest jasne, co leży u przyczyn tego stanu rzeczy, tj. czy nie wyjaśniono sprawy w tym zakresie ponieważ umknęła ona uwadze organu, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy też tylko zaniechano uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie, naruszając art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponieważ – jak wskazano powyżej – motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia wymykają się kontroli Sądu, z uwagi na fakt, że nie jest wiadomym z jakich przyczyn, pomimo wyraźnej treści żądania wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda uznał, że w okolicznościach badanej sprawy § 19 Rozporządzenia nie przesądza o statusie skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd zadecydował o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji. Po ponownym zbadaniu sprawy z uwzględnieniem wykładni i wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rolą Wojewody będzie zatem odnieść się do tej kwestii. Na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w istocie, czy faktycznie organ badał zasadność stanowiska skarżącego, co do wynikającego z § 19 Rozporządzenia jego interesu prawnego. Jeżeli nawet organ kwestię tę ustalał, to nie jest wiadomym na czym opiera swoje stanowisko, co do tego, że sporna inwestycja, w kontekście stanu faktycznego sprawy i brzmienia § 19 Rozporządzenia nie będzie wprowadzać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na nieruchomości skarżącego i to w sytuacji gdy aktualnie nieruchomości ta pozostaje niezagospodarowana. W sytuacji gdy wnioskodawca powołując się na postanowienia tego przepisu domagał się wznowienia postępowania w sprawie, rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że sprawa nie została w pełni wyjaśniona po wznowieniu postępowania wobec braku pełnego omówienia przyczyn odmówienia skarżącemu przymiotu strony, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

Nadto Sąd stwierdził, że w żadnym przypadku przyznanie statusu strony skarżącemu w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane z wadliwością samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz. Ogólne postępowanie administracyjne [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2005, s. 627).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu badał legalność zaskarżonych decyzji a nie samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mógł odnieść się zatem do zarzutów stricte związanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z kolei odnosząc się do pisma pełnomocnika inwestora należy Sąd wskazał, że kwestią odrębną jest badana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwalifikowana wadliwość decyzji a zagadnieniem odrębnym jest kwalifikowana wadliwość postępowania uzasadniająca ponowne rozpoznanie sprawy, która nie może być automatycznie utożsamiana z wadliwością samej ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę rolą organu administracji będzie uwzględnić wykładnię przepisów prawa przedstawioną w niniejszym wyroku i ocenić spełnienie przesłanek uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi stan faktyczny niniejszej sprawy i brzmienie wskazywanego przez skarżącego § 19 Rozporządzenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., [...] w sytuacji, w której ww. decyzja Wojewody wydana została po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy; a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, iż Wojewoda wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy skutkowałoby oddaleniem skargi;

2. art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, w której ww. decyzja Wojewody wydana została po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy; a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, iż Wojewoda wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy skutkowałoby oddaleniem skargi.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W niniejszej oprawie WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że Wojewoda Wielkopolski nie wyjaśnił w pełni przyczyn swojego rozstrzygnięcia, a rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Spółka stwierdziła, że nie tylko podczas postępowania przed Sądem I Instancji skarżąca wskazywała, że kwestia ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. (w tym m.in. § 19) była przedmiotem wyjaśnień przez Wojewodę, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto do akt skarżąca złożyła szeroką interpretację tego wątku dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, gdzie T. Z. także wyjaśniał kwestię rzekomych naruszeń jego praw.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera: (...) uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda uczynił zadość tej normie w treści uzasadnienia swojej decyzji, co nie umknęło uwadze WSA w Poznaniu. Niesłusznie jednak – w ocenie skarżącej Spółki – Sąd I Instancji uznał to za niewystarczające. T. Z. nie przysługuje w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony, w związku z tym w przypadku nadmiernego wejścia w polemikę z osobą nieposiadającą tego przymiotu dochodziłoby do wręcz absurdalnej sytuacji, w której osoba taka uzyskiwałaby dostęp i wiedzę w danej sprawie niekiedy nawet szerszą niż podmiot będący stroną postępowania. Zbyt daleko idąca polemika z osobą nie będącą stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, sugerowana przez Sąd I Instancji, niwelując de facto różnice uprawnień strony i nie strony ww. postępowaniu, prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której osoba nie będąca stroną postępowania mogłaby z łatwością w pełni korzystać z praw strony w ramach tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. sp. z o.o. z siedzibą w P. ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w celu dokonywania przez organ odwoławczy ponownej analizy, czy skarżącemu T. Z. przysługuje status strony postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska.

W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego argumentu związanego z treścią § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.), który to przepis mógłby uzasadniać twierdzenie skarżącego, że przysługuje mu status strony postępowania. Taką sytuację ocenić należy jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. to jest wymogu sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika wprost, że organ administracji ma obowiązek ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, jednakże jeśli są to zarzuty związane z istotą sprawy organ administracji powinien wyrazić swoje stanowisko co do zasadności tych zarzutów.

Naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., to naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a tym samym obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonywanej przez sąd administracyjny analizy w tym zakresie nie można traktować jako zastępowania czy też uzupełniania argumentacji organu administracji. Nie można traktować przyznanej sądowi administracyjnemu przez ustawodawcę kompetencji do dokonywania oceny uchybienia pod kątem wpływu na wynik sprawy jako wkraczania w obowiązek organu administracji prawidłowego uzasadniania wydawanych przez organ rozstrzygnięć.

W niemniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wskazane wyżej uchybienie organu administracji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mimo tego uchybienia możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i wyrażonego w niej poglądu, że skarżącemu T. Z. nie przysługuje status strony postępowania.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym badana jest zgodność z prawem pozwolenia na budowę tylko w ograniczonym zakresie, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący T. Z. powoływał się na art. 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji uznał, że tylko ten przepis może potencjalnie uzasadniać uznanie T. Z. za stronę postępowania.

Z projektu budowlanego wynika, że inwestorowi udzielono pozwolenia na realizację sześciu miejsc postojowych znajdujących się w odległości 6 m od działki [...] i sześciu miejsc postojowych znajdujących się w odległości 6 m od działki [...]. W sprawie będzie więc miał zastosowanie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku parkingu dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych włącznie odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ww. wymóg nie został naruszony. Odległość miejsc postojowych od granicy działek wynosi 6 m. Działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, a tym samym wymóg zachowania odległości 7 m pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku został zachowany. Działka o nr ew. [...] jest zabudowana a załączonej do projektu budowlanego mapy wynika, że ww. odległość także została zachowana.

Na pytanie, czy w związku z realizacją miejsc postojowych i treścią § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powstają ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...] należy odpowiedzieć negatywnie. Przyjmując hipotetyczną sytuację, to jest że właściciel tych działek chciałby je zagospodarować poprzez budowę budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi, to wówczas musiałby odsunąć się od granicy z działką na której znajdują się miejsca postojowe o 1 m, aby zachować wymogi wynikające z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jest by zachować odległość 7 m. Wymóg ten nie może być jednak uznany za ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Inwestor byłby bowiem zobowiązany do zastosowania się do wymogu wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, to jest obowiązku usytuowania budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości w odległości

1. 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Strefa działki znajdująca się w odległości co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością, z uwagi na ww. wymóg nie może być zagospodarowana poprzez zabudowę. Tym samym konieczność zachowania wymogu wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jest konieczność zachować odległość 7 m od miejsc postojowych nie skutkuje ograniczeniem w możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...], gdyż zawiera się ona w dalej idącym ograniczeniu wynikającym z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ograniczenie wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia nie jest związane z realizacją inwestycji na sąsiednich działkach. Nie można wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, na którym ograniczenie takie już występuje. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mógłby uzasadniać nadanie statusu strony skarżącemu T. Z..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienia. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.