Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] i [...] (dalej jako Skarżący) wspólników spółki cywilnej [...] s.c. w [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako u.d.p.) nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]), w miejscowości [...] do nieruchomości Skarżących, tj. dz. nr ewid. [...], obr. [...]).

Organ wskazał, że działka Skarżących nr [...] położona jest przy drodze krajowej nr [...] w obrębie skrzyżowania z drogą gminną i nie posiada istniejącego zjazdu. Okoliczność, że działka ta przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd właśnie z tej drogi. Organ wskazał na potrzebę zapewnienia dojazdu do nieruchomości w ramach odpowiedniej służebności . Zwrócił uwagę, że działka Skarżących powstała w wyniku podziału działki nr [...] na dwie odrębne działki. W wyniku podziału nowo wydzielona działka [...], obr. [...] zachowała dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny. Natomiast druga nowo wydzielona działka tj. [...] została takiego dojazdu pozbawiona. Projekt podziału nieruchomości nie był opiniowany przez GDDKiA. Z uwagi zatem na wspomnianą lokalizację działki, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dróg (krajowej i gminnej) działka nr [...] powinna zostać podzielona w sposób umożliwiający korzystanie z istniejącego zjazdu indywidualnego przez obie nowo wydzielone działki ewidencyjne.

Organ wyjaśnił także, że działka sąsiaduje z drogą krajową, która została zakwalifikowana na mocy zarządzenia nr [...] GDDKiA z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Natężenie ruchu drogowego występujące na odcinku drogi krajowej, tj. [...] pojazdów na dobę (generalny pomiar ruchu z 2015 r.) jest duże, a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

II.

Po przeanalizowaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ podtrzymał w całości wyjaśnienia udzielone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że proponowany zjazd byłby usytuowany w miejscu istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą publiczną (ul. [...]) w [...] oraz związanym z jego usytuowaniem łuku poziomym drogi krajowej. Zjazd zostałby usytuowany w terenie zabudowanym z ograniczeniem prędkości do 50 km/h.

Powołując się na położenie projektowanego zjazdu, a także na dane statystyczne Policji organ wyjaśnił, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) to najczęstsza przyczyna wypadków drogowych w 2016 roku, zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych ze skutkiem śmiertelnym były zderzenia boczne i tylne (tak raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." http://statystyka.policja.pl). Zgodnie z ww. raportem ponad 70% wypadków drogowych w 2016 roku miało miejsce w obszarze zabudowanym, na którym w co dziewiętnastym zdarzeniu były ofiary śmiertelne.

Przepisy prawa obligują organ do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie zdarzeń drogowych do minimum.

W związku z powyższym sytuowanie kolejnego zjazdu obok dwóch już istniejących w bliskiej odległości od siebie zjazdów z drogi krajowej nr [...] oraz w obszarze skrzyżowania z drogą publiczną, zgodnie z wiedzą specjalistyczną zarządcy drogi i jego doświadczeniem, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na odcinku drogi krajowej od km [...] do km [...] (odcinek 500 m od miejsca planowanego zjazdu) takich zjazdów znajduje się aż 49, co dodatkowo zwiększa ryzyko powstania niekorzystnych zdarzeń drogowych.

Również podjęty uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] nie normuje lokalizacji zjazdów na obszarze położenia działki nr [...], a zatem na zarządcy drogi krajowej nr [...] nie ciąży obowiązek odniesienia się do zapisów wynikających z prawa miejscowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych są przepisami szczególnymi w stosunku do planu miejscowego, a więc w przypadku ewentualnych sprzeczności ww. aktów prawa, prymat mają przepisy ustawowe.

Zdaniem organu możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działce Skarżących za pośrednictwem działki nr [...] lub działki nr [...], które przylegają do działki nr [...], w porozumieniu z właścicielem każdej z nich, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej).

Z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...], wynika że działka nr [...], a także działka nr [...] stanowiły jedną nieruchomość i powstały w wyniku podziału działki nr [...] bez zasięgnięcia opinii zarządcy drogi krajowej nr [...] co do możliwości obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonej działki nr [...] od strony drogi krajowej. Dodać należy, że działka nr [...] przed dokonanym podziałem posiadała bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...], który po podziale pozostał przy działce nr [...]. W związku z powyższym właściciel działki nr [...] miał prawo do zgodnego z treścią § 8a ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skomunikowania przedmiotowej nieruchomości. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 326/15 wskazując, że jeśli brak dostępu do drogi publicznej jest wynikiem działania właściciela nieruchomości to jego rolą jest zapewnienie sobie dostępu do drogi.

Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej oraz zachowanie jej funkcji zasadnym jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w oparciu o dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Dokonując podziału działki pierwotnej nr [...] nie zapewniono dostępu do drogi publicznej działce nr [...].

Reasumując wskazane okoliczności eliminują możliwość lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości Skarżących zarówno ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i wymogi o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Do działki nr [...] można zapewnić dojazd z ww. drogi krajowej poprzez działki sąsiednie.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli [...] i [...], kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wyrażające się stwierdzeniu, że zawarta w tym przepisie dyrektywa, by "na drodze klasy G (...) ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ustanawiaj regułę nakazującą dla drogi publicznej klasy G preferencję zapewnienia dojazdu do nieruchomości za pośrednictwem dróg wewnętrznych (dróg niepublicznych) zamiast zjazdu na drogę publiczną podczas gdy przepis ten nakazuje zapewnienie dojazdu przede wszystkim z dróg publicznych niższych klas, o ile drogi takie istnieją, nie zaś z dróg niepublicznych wytyczonych w obrębie nieruchomości przylegających do drogi (dróg niepublicznych, wewnętrznych),

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego wyrażającą się w stwierdzeniu, że Skarżącym przysługuje roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] przez sąsiadujące działki gruntu nr [...] lub [...] posiadające dostęp do drogi publicznej poprzez zlokalizowane w ich obrębie sąsiadujące zjazdy z drogi krajowej nr [...], podczas gdy zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) jedynie w przypadku gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich,

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w szczególności poprzez:

- sformułowanie wniosków (ustaleń) nie wynikających logiczne ze zgromadzonego materiału dowodowego, a to że zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] przez istniejący zjazd z drogi publicznej przylegającej do działki nr [...] zamiast zlokalizowania dla działki nr [...] nowego zjazdu indywidualnego będzie rozwiązaniem skutkującym wzrostem bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], podczas gdy obiektywnie bez znaczenia dla bezpieczeństwa ruchu pozostaje to z którego (istniejącego czy nowowybudowanego) zjazdu następuje włączenie się do ruchu, lecz częstotliwość włączania się do ruchu nowych uczestników, która sumarycznie dla nieruchomości nr [...] i [...] pozostanie niezmieniona bez względu na to, za pośrednictwem którego z istniejących zjazdów odbywa się komunikacja z drogą krajową nr [...],

- sformułowanie wniosków (ustaleń) nie wynikających logiczne ze zgromadzonego materiału dowodowego, a to że z faktu, iż na odcinku drogi krajowej w km [...] - [...] w latach 2013-2018 wystąpiło 12 kolizji drogowych wynika dla organu nakaz nieingerowania w infrastrukturę drogową poprzez odmowę lokalizacji nowych zjazdów z nieruchomości sąsiadujących, mimo że organ nie ustalił ile z podanych 12 kolizji stanowiły kolizje z udziałem pojazdów włączających się do ruchu za pośrednictwem nieruchomości sąsiadujących, a ile z udziałem wyłącznie innych uczestników ruchu pozostających w ruchu na drogach krajowych, co jest konieczne dla ustalenia, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. w jaki sposób lokalizacja zjazdu z drogi publicznej wpływa na bezpieczeństwo ruchu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Sąd w pełni podziela ustalenia oraz prawną argumentację GDDKiA, które stanowiły podstawę odmownego rozstrzygnięcia wniosku Skarżących. Wbrew twierdzeniom skargi są one prawidłowe, a przy tym kompleksowo i jednoznacznie wyjaśniają istotę problemu występującego w niniejszej sprawie, mającego swoje źródło w niewłaściwie przeprowadzonym podziale nieruchomości, którą następnie nabyli Skarżący.

W sprawie zastosowanie znajdował przede wszystkim art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl zaś art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może odmówić" przesądza o tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na spornym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Słusznie więc odwołał się do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko organu, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny one odpowiadać, tak aby była zapewniona płynność ruchu ale przede wszystkim bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów (zwłaszcza tych kolejnych, obok już istniejących) miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich bądź wykorzystanie zjazdu już istniejącego (nawet poprzez jego odpowiednie dostosowanie). Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako li tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czy ich ilości. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia. Istotna jest też obowiązująca w danym momencie organizacja tego ruchu. Tym samym ilość zjazdów, nawet jeżeli nie powoduje zwiększenia ilości pojazdów jak wskazują Skarżący, ma wpływ na bezpieczeństwo bowiem tworzy kolejny punkt potencjalnego zagrożenia w ruchu.

W ocenie Sądu organ działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zasadnie zatem odmówił lokalizacji zjazdu, co nie oznacza, iż działka Skarżących nigdy takiego zjazdu nie uzyska.

Sąd po przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego nieruchomości nr ewid. [...], w szczególności okoliczności jej nabycia, a także kwestii związanych z wydzieleniem tej działki z działki o nr ewid. [...], posiadającej bezpośredni zjazd z drogi publicznej, stwierdza że organ słusznie odmówił lokalizacji nowego zjazdu.

Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość świadomi jej położenia oraz tego, że nie posiada ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przy której leży (pomimo jej ukształtowania, ewidentnego wydzielenia części dojazdowej i wskazania w akcie notarialnym [...] kwietnia 2018 r. Rep. A nr [...]). Skarżący nabyli tę nieruchomość z pełną świadomością jej stanu prawnego i faktycznego (tego że nie posiada zjazdu w rozumieniu prawa).

Pomijając kwestie podziału nieruchomości (o których w dalszej części) z faktu nabycia wskazanej nieruchomości bez posiadania bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej, nie wynika możliwość skutecznego żądania zlokalizowania takiego zjazdu, z pominięciem "potrzeb" zarządcy drogi. Inaczej mówiąc, z faktu nabycia nieruchomości o określonym stanie prawnym Skarżący wywodzą skutki prawne mające polegać na prawie skutecznego żądania udzielenia zgody na lokalizację zjazdu.

W sytuacji taka jak zastana w niniejszej sprawie podstawowym sposobem uzyskania przez sporną nieruchomość dostępu do drogi publicznej klasy GP winno być zatem ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego - ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności drogi koniecznej) poprzez którąś z działek sąsiednich (naturalnie możliwość tę należy wiązać z nieruchomością obecnie oznaczoną nr [...] powstałą z wydzielenia z nieruchomości [...]). W okolicznościach tej sprawy Skarżący nie mają uprawnień do skutecznego domagania się lokalizacji zjazdu, jeżeli uprzednio nie wykażą, w sposób przekonujący a nie tylko formalny (patrz pismo podpisane przez sąsiada), iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest w ogóle możliwe.

Za prawidłowe należy uznać więc twierdzenie, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga uprzedniego realnego (a nie tylko formalnego), bezskutecznego wykorzystania przez Skarżących innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi innymi możliwościami są przy tym przyznane przez prawo cywilne uprawnienie do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z zobowiązaniowym uregulowaniem dostępu do drogi przez nieruchomości sąsiednie. Skarżący nie starali się nawet o uregulowanie tej kwestii w drodze cywilnoprawnej poprzez ustanowienie służebności czy odpowiednie zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej w trakcie zakupu nieruchomości.

Odwołując się do treść art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ustanawiającego restrykcje w lokalizowaniu zjazdów na drogach klasy GP, to procedura cywilnoprawnego uregulowania dostępu do drogi publicznej winna być rozpatrywana w pierwszej kolejności.

Sąd nie znajduje jakichkolwiek podstaw do podważenia ustaleń i oceny organu orzekającego co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz zachowania jej funkcji. Jak wskazano bezpieczeństwo ruchu nie ogranicza się wyłącznie do czynnika dopuszczalnej prędkości maksymalnej, ale obejmuje również natężenie i rodzaj ruchu, ukształtowanie terenu i położenie planowanego zjazdu czy ilość już funkcjonujących zjazdów a także pewne zachowania uczestników ruchu, zwłaszcza pieszych. Jest rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi klasy GP samoistnie zwiększa ryzyko zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy chociażby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu.

Reasumując, lokalizacja zjazdu może nastąpić dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Sąd wskazuje przy tym, iż nie może to być stricte formalne wypełnienie tego wymogu, a realne staranie o pozyskanie dla działki dostępu do drogi publicznej. Próba ustanowienia drogi koniecznej powinna tym samym poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Dopiero fiasko jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu w ramach postępowania cywilnoprawnego otwiera możliwość starania się o lokalizację zjazdu, tym bardziej, że chodzi o zjazd publiczny. Nie ma zatem racji Skarżąca wskazując, że organ wadliwie wykłada przesłanki z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Strona odczytuje ten przepis wyłącznie literalnie, abstrahując od kontekstu systemowego rozwiązań związanych z dostępem do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje również, po dokonaniu analizy stanu prawnego nieruchomości w tym dokonanych podziałów geodezyjnych działki oznaczonej pierwotnie nr ewid. [...], że realną przyczyną braku dostępu do drogi publicznej działki nr ewid. [...] nie jest wbrew pozorom decyzja odmowna GDDKiA, a wadliwie dokonany podział nieruchomości pierwotnej, w wyniku którego utworzone zostały działki o nr ewid. [...] i [...]. Podział wykreował bowiem sytuację, w której działka Skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem istniejący zjazd w całości przejęła działka o nr [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 - dalej jako u.g.n.) podział nieruchomości w ogóle nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Jeżeli więc podział działki o nr ewid. [...] zostałby dokonany prawidłowo, uwzględniając potrzebę zapewnienia dostępu wszystkim nowym działkom do drogi publicznej, Skarżący nie mieliby obecnie problemu z tym dostępem. Jeszcze raz więc podkreślić należy, że podstawowym sposobem uzyskania dostępu do drogi publicznej z nieruchomości nr ewid. [...] powinno być ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego stosownej służebności.

Uwzględniając powyższe Sąd wskazuje, że organ nie przekroczył w niniejszej sprawie granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył zarówno słuszny interes wnioskodawców, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, w szczególności tych mających powstać na łuku drogi.

Sąd zauważa, iż potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych klasy GP. Jako takie może więc mieć pośredni wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06). Dodatkowo Sąd wskazuje, iż nieruchomość Skarżących powstała w wyniku podziału innej nieruchomości, która posiadała dostęp do drogi publicznej. Dokonany podział nie może per se uzasadniać lokalizacji zjazdu do powstałej w jego następstwie nieruchomości, ograniczając - jak słusznie wskazuje organ - uprawnienia zarządcy drogi publicznej do kształtowania polityki bezpieczeństwa. To więc w ramach dokonywanego podziału winna zostać przewidziana konieczność zapewnienia dojazdu do nowo powstających działek (wszystkich).

Nie doszło też w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak również nie uchybiono treści prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przeanalizował aktualne badania natężenia ruchu (wykonywane obowiązkowo co pięć lat), zbadał ilość zjazdów istniejących w terenie oraz okolicę planowanego zjazdu w tym sam planowany zjazd (zaproponowany do zlokalizowania na łuku drogi).

Reasumując organ mógł uznać, że budowa kolejnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. W okolicznościach niniejszej sprawy występuje co najmniej potencjalna możliwość innego skomunikowania działki Skarżących. Nadto, Skarżący mogą rozważyć zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego względem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...] i generując stan prawny, w którym działka o nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej (wykonanego zjazdu).

Nie ma podstaw do przyjęcia, że niniejsza sprawa jest wyjątkowa i przez to uzasadnia udzielenie Skarżącym w tym momencie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy braku jakiejkolwiek innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, co musi poprzedzać rzetelne wykazanie tej okoliczności. Z samego prawa własności, w dodatku nabytego przez Skarżących z pełną świadomością istniejącego stanu prawnego i faktycznego, nie wynika prawo do żądania zlokalizowania zjazdu w żądany sposób, z pominięciem stanowiska zarządcy drogi. Zarządca drogi ma bowiem uprawnienie do tego, aby w granicach przysługującego mu prawa regulować ruch na drodze, tak aby odbywał się on w sposób bezpieczny dla wszystkich jego uczestników.

Konkludując, Skarżący nie wykazali w sposób rzetelny i wiarygodny, aby nie było możliwe skomunikowanie ich działki z DK nr [...] w sposób inny, niż tylko przez lokalizację nowego zjazdu na łuku drogi. Brak jest w szczególności jakichkolwiek dowodów wskazujących na wiarygodne starania Skarżących w pozyskaniu np. służebności dojazdu połączonej z przebudową istniejącego już zjazdu prowadzącego do sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Wykazanie braku możliwości dojazdu w inny sposób jest w realiach niniejszej sprawy konieczne i obciąża Skarżących w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.