Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. w rybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] marca 2021 r. znak [...], którą ustalono E. J. opłatę adiacencką w wysokości 4 278,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie S., w obrębie G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0, 4601 ha.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Burmistrza S. z [...] października 2017 r. zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,4601 ha na trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,1067 ha, nr [...] o powierzchni 0,1067 ha i nr [...] o powierzchni 0,2467 ha. Decyzję podziałową wydano na wniosek właściciela E. J. Stała się ona ostateczna [...] listopada 2017 r.

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz S., powołując przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n., wszczął wobec właściciela dzielonej nieruchomości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W trakcie postępowania dopuszczono dowód z operatu szacunkowego sporządzonego 27 lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. Rzeczoznawca w piśmie z [...] września 2020 r. ustosunkował się także do pisemnych zastrzeżeń E. J. sformułowanych w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. zawierającym wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej. Strona zgłosiła także kolejne uwagi w piśmie z [...] października 2020 r.

Decyzją z [...] października 2020 r. Burmistrz S. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 4 278, 90 zł. Po rozpoznaniu odwołania E. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził kilka nieprawidłowości w operacie szacunkowym: zarzucił niewykazanie źródeł ustalenia o przeznaczeniu działki przed podziałem i działek po podziale w 60% pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a w 40% pod tereny leśne (wskazał brak wypisu bądź wyrysu z planu miejscowego); przyznając dopuszczalność ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale jako sumę wartości części przeznaczonych pod zabudowę i leśnych (Kolegium wskazało np. wyrok w sprawie II SA/Sz 161/12) organ zastrzegł, że w zakresie cechy "Kształt nieruchomości" takie rozróżnienie może powodować, iż kształt części wycenianej pod zabudowę (po odjęciu terenu leśnego) nie musi być foremny, a nadto część ta (budowlana) będzie mniejsza niż 2000 m2, podczas gdy do porównania przyjęto działki powyżej 2000 m2; zmieniono w operacie "położenie nieruchomości".

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z tekstu i rysunku obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnienia składał dwukrotnie biegły rzeczoznawca (pisma z [...] stycznia 2021 r. oraz z [...] lutego 2021 r.). Wypowiadał się także E. J. (pismo z [...] lutego 2021 r.).

Decyzją z [...] marca 2021 r. Burmistrz S. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...] na kwotę 4 278, 90 zł. Organ wskazał, że ziściły się wszystkie przesłanki ustalenia opłaty na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. W dacie uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności obowiązywała uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty (zgodnie z § 18 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie określenia Zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy S. – stawka ta wynosiła 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale). Doszło do wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem, co zostało wykazane dowodem z operatu szacunkowego (biegły ustalił wzrost na kwotę 14 263 zł jako różnicę między wartością nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział – 405 827 zł a wartością nieruchomości według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obliczoną jako suma wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania – 420 090 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania biegły składał wyjaśnienia, w tym ustosunkował się do zastrzeżeń składanych przez właściciela podzielonej nieruchomości (treść tych wyjaśnień i stanowiska strony organ obszernie przytoczył, w tym przedstawił opis stanu nieruchomości przed i po podziale wynikający z operatu szacunkowego). Sporządzony operat ocenił jako zgodny z przepisami i mogący stanowić podstawę ustalenia zarówno faktu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem jak i wielkości tego wzrostu, co uzasadniało ustalenie opłaty adiacenckiej.

Odwołanie złożył E. J. Zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu strony;

b) art. 8 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez brak zastosowania zasady proporcjonalności, polegający na niewyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) art. 10 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak odpowiedniego odniesienia się do zebranych i przedstawionych przez stronę dowodów i materiałów, a w konsekwencji brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których przedstawione przez stronę argumenty nie zasługują na uwzględnienie;

2) prawa materialnego mające wpływ na wydanie decyzji przez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. i uznanie, że w przypadku wypełnienia ustawowych przesłanek ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny, podczas gdy ma charakter fakultatywny, a decyzja powinna zostać podjęta w granicach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Uzasadniając zarzuty strona obszernie opisała uzyskanie tytułu własności do działki nr [...] w 1990 r., podziały w wyniku których powstała działka nr [...] (oraz działka nr [...]) i okoliczności zmniejszenia jej powierzchni z 5000 m2 do 4 852 m2 w 1996 r., a także nieodpłatnego przekazania działki nr [...] pod drogę gminną. Zdaniem strony, wartość darowanej Gminie działki powinna zostać uwzględniona w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej w ten sposób, że organ powinien odstąpić od ustalenia opłaty, który to kierunek działania można wyprowadzić z treści art. 98a ust. 4 u.g.n. Biegły nie uwzględnił również rzeczywistej wartości działki nr [...], która jest niższa niż wartość działki nr [...] z uwagi na jej położenie w sąsiedztwie boiska. Nie dostrzeżono też, że nowo powstałe działki mają niekorzystny kształt (są wąskie i wydłużone). Nie ustalono precyzyjnie proporcji przeznaczenia nowo powstałych działek pod zabudowę i pod teren leśny, a uczyniono to jedynie w przybliżeniu (co mogło mieć wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, ten bowiem wyniósł jedynie 3,5 %). Organ nie odniósł się także do zastrzeżeń Kolegium z decyzji kasacyjnej odnośnie zmiany w zakresie cechy "położenie nieruchomości" rozumianej jako położenie ogólne, pomimo tego, że działki [...] i [...] powstałe po podziale leżą w tym samym miejscu co działka nr [...] stanowiąca przedmiot podziału. Nie zrozumiał również organ wskazania przez stronę na art. 98a ust. 4 u.g.n. Tymczasem odwołującemu chodzi nie o zastosowanie tego przepisu, ale o wskazanie powodów odstąpienia od nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z wcześniejszymi przysporzeniami na rzecz Gminy. Ustalenie opłaty adiacenckiej ma bowiem charakter fakultatywny, co wynika z art. 98a ust. 1 u.g.n., a decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej lub odstąpieniu od jej ustalenia powinna zostać podjęta przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Dokonało interpretacji art. 98a ust. 1 u.g.n. i wyjaśniło przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Wskazało, że zostały one wszystkie w sprawie spełnione, w tym wszczęcie postępowania nastąpiło w ustawowym terminie trzech lat (decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] listopada 2017 r., wszczęcie postępowania mogło nastąpić najpóźniej do [...] listopada 2020 r., a zawiadomienie w tym zakresie doręczono stronie [...] sierpnia 2020 r.). Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, do której zrealizowania przyjął nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., tzn. takie, które pod względem cech odpowiadają nieruchomości wycenianej. Organ odwoławczy wyjaśnił sposób dokonania wyceny w operacie wywodząc, iż biegły wyselekcjonował z posiadanej bazy zbiór transakcji nieruchomościami o zbliżonych atrybutach rynkowych do nieruchomości wycenianej, uwzględniając jej mieszane przeznaczenie wynikające z ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Kolegium zaakceptowało ustalenie biegłego, iż dzielona nieruchomość przeznaczona była w planie na około 60 % powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi a w pozostałych około 40 % powierzchni pod tereny leśne - istniejący las, a proporcje te są identyczne dla działek wydzielonych. Dlatego wartość nieruchomości przed i po podziale określił jako sumę wartości przeznaczenia części nieruchomości (wyceniając odrębnie fragmenty o różnych funkcjach). Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się, jako wyjątkowy, ten sposób dokonania wyceny z uwagi na duże trudności w znalezieniu nieruchomości podobnych, tzn. w tym przypadku o mieszanym przeznaczeniu i wielkości. Powołując się na wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z [...] stycznia 2021 r. organ odwoławczy wywiódł, że granice oddzielające części nieruchomości o różnym przeznaczeniu nie zostały opracowane geodezyjnie na etapie opracowania projektu planu miejscowego, czy geodezyjnego projektu podziału nieruchomości ani nie stanowią treści operatu ewidencji gruntów. Zatem żaden urzędowy rejestr nie zawiera precyzyjnych danych obrazujących wielkość poszczególnych fragmentów działki bądź nieruchomości mających różne przeznaczenie. W przypadku więc, gdy linie rozgraniczające grunty o różnym przeznaczeniu, uwidocznione na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pokrywają się z granicami geodezyjnymi działek, czy też granicami użytków gruntowych, powierzchnię poszczególnych części nieruchomości o różnym przeznaczeniu można określić jedynie z pewnym przybliżeniem, na podstawie graficznego odczytu linii rozgraniczających grunty o różnym przeznaczeniu, uwidocznionych na części graficznej planu miejscowego. Jak wskazało Kolegium, w taki też sposób biegły określił procentowy udział części wycenianej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę i do użytkowania leśnego, przed i po jej podziale. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż biegły - zarówno nieruchomość przed podziałem, jak i działki powstałe w wyniku podziału - szacował jako całość z uwzględnieniem ich specyfiki zróżnicowanego przeznaczenia. Oszacowana wartość działki nr [...], jak i wartość powstałych z jej podziału działek nr [...], [...] i [...], jest zatem wartością całej nieruchomości oraz całych powstałych w wyniku podziału działek, uwzględniającą niejednorodność przeznaczenia poszczególnych części tej nieruchomości i działek, natomiast nie jest sumą wartości części nieruchomości. Kolegium zaakceptowało również i to, że biegły przyjął różne ceny jednostkowe dla części o różnym przeznaczeniu, co wynika ze znacznie niższych cen gruntów o przeznaczeniu leśnym od cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dlatego ani nieruchomość przed podziałem, ani powstałe w jego wyniku działki nie miały jednakowej dla całej ich powierzchni wartości jednostkowej. Kolegium wskazało, że z ustaleń biegłego wynika, iż na rynku lokalnym gminy S., powiatu b., czy na rynku regionalnym nie notowano w okresie poprzedzającym podział transakcji kupna-sprzedaży nieruchomościami spełniającymi opisane wyżej kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej przed i po podziale, w szczególności odnoszące się do jej przeznaczenia budowlano-leśnego oraz innych walorów rynkowych, w tym położenia i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną. To wykluczało zastosowanie "uśrednionej", uwzględniającej zróżnicowanie planistyczne, wartości nieruchomości.

W tych okolicznościach Kolegium oceniło operat jako wykazujący wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem, nadto spełniający warunki formalne, oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących, także zawierający opis stanu nieruchomości oraz czynności szacunkowych. Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomości przyjęte do porównań zostały oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację. Strona nie podważyła dowodu z operatu szacunkowego dowodem w postaci kontroperatu.

Kolegium przyznało wystąpienie niespójności w ocenie cechy "położenie nieruchomości" - przed podziałem jest to ocena "1" a po podziale "0". Wskazało, że uchybienie to działa na korzyść strony, bowiem niższa ocena po podziale wpływa na obniżenie wartości działek powstałych po podziale, co generuje niższą wartość wycenianej nieruchomości. Kolegium nie sformułowało również zastrzeżeń odnośnie wyliczenia wysokości opłaty według stawki 30 % obowiązującej na dzień ostateczności decyzji podziałowej.

Zarzuty odwołania Kolegium oceniło jako bezzasadne. Wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wyjaśniać powodów nieodstąpienia od ustalenia opłaty, zwłaszcza że jest obowiązany dochodzić należności będących dochodami własnymi gminy. Miałby obowiązek wskazania tych powodów gdyby zamierzał odstąpić od opłaty, a więc postawienia interesu obywatela nad interesem społecznym (wskazał wyrok w sprawie I OSK 2960/12). Odnośnie przepisu art. 98a ust. 4 u.g.n. Kolegium wskazało, że brak jest możliwości zastosowania tego przepisu do sytuacji, kiedy przeniesienie własności działki na rzecz gminy nastąpiło w przeszłości. Z kolei zarzucane zmniejszenie powierzchni nieruchomości Kolegium oceniło jako niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nastąpiło w wyniku decyzji podziałowej i notarialnej darowizny z 1996 r., czego dowodzi treść księgi wieczystej. Podobnie za bezzasadny uznało zarzut uciążliwego sąsiedztwa boiska sportowego. Podzielając stanowisko biegłego Kolegium wyjaśniło, iż dane z innych podobnych rynków w regionie nie potwierdzają tezy, jakoby takie sąsiedztwo miało jednoznaczny, bezpośredni wpływ na wartość rynkową gruntów przeznczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod tereny lasów. Tego typu sąsiedztwo może być przez jednych postrzegane jako wada, a przez innych jako atut - ze względu na otwartość terenu - w porównaniu z gęstą zabudową jednorodzinną. Na wartość nieruchomości nie wpływa też lekko wydłużony kształt działek, które nawet przy istnieniu części leśnej wydają się optymalne do ich racjonalnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, tj. pod niewielki budynek mieszkalny.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego E. J., który zarzucił naruszenie:

- art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego;

b) art. 8 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez niezastosowanie zasady proporcjonalności, niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) art. 81a § 1 K.p.a. przez niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku;

d) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art 107 § 3 K.p.a. przez brak odpowiedniego odniesienia się do zebranych i przedstawionych przez skarżącego dowodów i materiałów, a w konsekwencji brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których przedstawione argumenty nie zasługują na uwzględnienie;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. i uznanie, że w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek ustalenie opłaty jest obligatoryjne, podczas gdy jest fakultatywne, w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza S. z [...] marca 2021 r. ewentualnie, z ostrożności procesowej - w przypadku braku stwierdzenia przez sąd nieważności postępowania - uchylenie tych decyzji i umorzenie postępowania.

Nieważność postępowania zachodzi, zdaniem skarżącego, z powodu wydania orzeczenia w pierwszej instancji przez Burmistrza S. czyli organ wykonawczy gminy S., podczas gdy organem właściwym byłby organ wykonawczy gminy G., która powstała z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie utworzenia gminy Szczawa i G. (Dz. U. poz. 1085). W granicach tak utworzonej gminy G. położone są działki, których dotyczy postępowanie. Skarżący przyznał, że co prawda powyższe rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2312), jednak to ostatnie zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne (sprawa o sygn. akt U 3/17), co – w jego ocenie - "przywróciło" do porządku prawnego rozporządzenie z dnia 28 lipca 2015 r. tworzące gminę G.. Dodał, że istnienia tej gminy nie podważa przypisanie miejscowości G. do gminy S. w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. w sprawie urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. poz. 2360), a to z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącego, obwieszczenie Ministra nie może zmienić treści wyroku Trybunału, podobnie jak i nie może takiego skutku wywołać bezczynność organów administracji rządowej (Prezesa Rady Ministrów, wojewody podlaskiego oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej) w sprawie wyznaczenia pełnomocnika do spraw utworzenia nowej gminy oraz wykonywania zadań i kompetencji organów gminy do dnia wyboru nowych organów. Jak wskazał skarżący, wątpliwości odnośnie stanu prawnego wyżej opisanego powinny zostać rozstrzygnięte na podstawie art. 81a § 1 K.p.a. przez uznanie Burmistrza S. jako organu niewłaściwego.

Skarżący wywiódł, że decyzja Kolegium narusza jego interes prawny. Uzasadniając ten zarzut powtórzył w zasadniczej części treść odwołania akcentując okoliczności wejścia w posiadanie działki nr [...] o powierzchni 5000 m2, jej podział w 1996 r. na działki nr [...] i [...] oraz zmianę powierzchni na 4 852 m2, nieodpłatne przekazanie działki nr [...] o powierzchni 251 m2 na rzecz gminy S.. Jak wskazał, w wyniku powyższych zdarzeń powierzchnia jego nieruchomości zmniejszyła się o 399 m2, z którego to tytułu nie otrzymał żadnej rekompensaty, przy ewidentnym przysporzeniu na rzecz Gminy. Nie zostało to uwzględnione w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, a powinno prowadzić do odstąpienia od jej ustalenia. Skarżący w obydwu przypadkach zrezygnował z ubiegania się o odszkodowanie i rekompensatę przedkładając interes społeczny nad interes własny. Obecnie oczekiwał od organu podobnego zachowania, jednak organ zaniechał w tym zakresie i nie wyjaśnił przyczyn niezastosowania zasady proporcjonalności. Wskazując na przepis art. 98a ust. 4 u.g.n. skarżący wywiódł, że co prawda nie ma on zastosowania w sprawie niniejszej, ale wskazuje na możliwość rozliczenia się przez Gminę z korzyści uzyskanych wcześniej od strony postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, czyli zrównoważenia wzajemnie uzyskanych przysporzeń. Gmina powinna była uznać, że poniesiony w przeszłości przez skarżącego uszczerbek jest wyższy niż obecna korzyść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem. Wskazał, że gdyby do wyceny utraconych gruntów przyjąć stawki wskazane w operacie, to ich obecna wartość wyniosłaby 36 429 zł lub nawet 54 639 zł, co znacząco przewyższa korzyść majątkową spowodowaną podziałem nieruchomości.

Skarżący zgłosił zastrzeżenia do prawidłowości operatu szacunkowego. Część z nich pokrywa się z treścią odwołania (nieuwzględnienie położenia działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie intensywnie użytkowanego boiska, na długości wspólnej granicy 60 m przy uwzględnieniu że działka jest wąska; nieuwzględnienie w wycenie niekorzystnego kształtu nowo powstałych działek, które są wąskie i wydłużone, a uwzględnienie kształtu działki przed podziałem; nieprecyzyjne i nieuzasadnione uwzględnienie proporcji różnego przeznaczenia działek, co przy wzroście wartości około 3,5 % budzi wątpliwości i wymagało sięgnięcia do art. 81a §1 K.p.a.; nieodniesienie się do dwukrotnego, nieodpłatnego uszczuplenia własności skarżącego i powodów, dlaczego nie zostało to uwzględnione i nie wyjaśniono powodów nieodstąpienia z uwagi na tę okoliczność od ustalenia opłaty).

Do skargi załączono plik dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia właściwości miejscowej, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na wcześniejsze zdarzenia prawne i nie cofa skutków regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2015 r. Formalnie gmina G. nie została utworzona, a organem właściwym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest Burmistrz S. W pozostałym zakresie Kolegium podtrzymało argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela. Najdalej idący zarzut skarżącego dotyczy kwestionowania właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu, zarzut ten oraz inne zarzuty sformułowane w skardze nie są zasadne, jak też sąd z urzędu nie stwierdził uchybień wywołujących obowiązek uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanych decyzji.

W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: u.g.n., nie uregulowano wprost właściwości miejscowej organu, do którego kompetencji należy orzekanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z przepisów ogólnych wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu ustala się według miejsca jej położenia (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.). Bezspornie podzielona w 2017 r. działka nr [...] oraz nowo powstałe działki położone są w obrębie ewidencyjnym G.. Spór dotyczy tego, czy obręb ten przynależy do gminy S. czy też istnieje gmina G., w której imieniu powinien działać pełnomocnik do spraw jej utworzenia. W tej kwestii wypowiadał się już tutejszy sąd w sprawach m.in. II SAB/Bk 120/20, II SAB/Bk 127/20 czy II SAB/Bk 1134/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w sprawie niniejszej stanowisko to w całości podziela. Odwołując się do argumentów w tamtych postępowania sformułowanych wywieść należy, że gmina G. nie została utworzona. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie utworzenia gminy Szczawa i gminy G. (Dz. U. poz.1085) zostało bowiem uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2312), co spowodowało, że nie dokonała się zmiana w systemie podziału terytorialnego kraju i nie doszło do powstania gminy G., a pełnomocnik do spraw utworzenia tej gminy (Wojewoda Podlaski) zakończył swoją działalność 31 grudnia 2015 r. Bez wpływu na taką konkluzję pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2017 r. w sprawie U 3/17, którym stwierdzono niekonstytucyjność rozporządzenia z 28 grudnia 2015 r. z uwagi na wadliwości proceduralne. Nie wywołało to skutku "odrodzenia się" podziału terytorialnego wynikającego z wcześniejszego rozporządzenia z 28 lipca 2015 r. i przywrócenia do istnienia gminy G.. Z § 3 rozporządzenia z 28 lipca 2015 r. wynika bowiem, że miało ono wejść w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Zanim jednak to nastąpiło, weszło w życie (31 grudnia 2015 r.) rozporządzenie z 28 grudnia 2015 r. uchylające akt tworzący gminę. Co prawda Trybunał stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia uchylającego, ale orzeczenie to wydano gdy skutki rozporządzenia uchylającego już nastąpiły. Reasumując, gmina G. nie powstała, a położenie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem znajduje się na terenie gminy S., stąd i organ wykonawczy tej gminy był właściwy do orzekania w sprawie. Decyzja nie jest więc dotknięta kwalifikowaną wadą prawną polegającą na naruszeniu właściwości miejscowej organu (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji jest przepis art. 98a u.g.n. Zgodnie ze zdaniem pierwszym i drugim ust. 1 tego przepisu oraz treścią ust. 1a, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tego tytułu, przy zastosowaniu wysokości stawki procentowej tej opłaty ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy, przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości, uchwała wprowadzająca stawkę musi obowiązywać w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne i również według tej daty ustala się stawkę procentową opłaty.

Bezsporne w sprawie niniejszej jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej Burmistrza S. z [...] października 2017 r. wydanej na wniosek właściciela dzielonej działki nr [...], a także obowiązywanie w dacie uzyskania przez nią przymiotu ostateczności ([...] listopada 2017 r.) regulacji § 18 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 49, poz. 395 ze zm.) przewidującej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %. Spór dotyczy następujących zagadnień: wykazania w operacie szacunkowym wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem oraz nierozważenia przez organy zasadności odstąpienia od ustalenia opłaty, czego skarżący domagał się w ramach uznania administracyjnego wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n i wobec faktu dwukrotnych, w jego ocenie, nieodpłatnych przysporzeń na rzecz gminy S.. Dla porządku wskazać należy, że postępowanie w sprawie wszczęto zgodnie z art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n., w terminie trzech lat od uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, co prawidłowo ustaliły organy.

W ocenie sądu, a wbrew zarzutom skargi, bez naruszenia prawa doszło do ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Prawidłowo również ustalono: wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale (według cen na dzień uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności), stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, natomiast wartość nieruchomości jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, do których należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Aktem wykonawczym określającym sposób dokonania wyceny jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Określono w nim m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie powinno się znaleźć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowa) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazanie na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wyczerpująco zebranego i ocenionego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ograniczony jest wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2191/18). To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności wyceny. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O ocenę tej organizacji może bowiem wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości.

W ocenie sądu, w sprawie niniejszej nie wykazał skutecznie skarżący, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo zawiera on oczywiste błędy, które dyskwalifikują ten dokument jako dowód. Skarżący nie przedstawił kontroperatu oraz nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu. Nie miał zaś takiego obowiązku organ.

Operat szacunkowy B. R., w którym ustalono wzrost wartości dzielonej nieruchomości na kwotę 14 263 zł, został natomiast poddany ocenie organów i ocena ta jest pozytywna oraz nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia zgodności z prawem. Istnieje co prawda widoczna różnica między wnikliwością oceny przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji oraz przez Kolegium (którego rozważania są pogłębione, odnoszą się do kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia z punktu widzenia art. 98a u.g.n. oraz zarzutów odwołania), jednak różnica ta nie skutkuje ustaleniem wadliwości obydwu decyzji, w tym z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, zobowiązanym do ponownego, wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym wyeliminowania uchybień, które miały miejsce na etapie pierwszoinstancyjnym, co bez naruszenia prawa nastąpiło w sprawie niniejszej.

Analiza operatu uprawnia do wniosku o prawidłowym ustaleniu przez biegłego stanu wycenianej nieruchomości przed podziałem na datę [...] października 2017 r., tj. datę wydania decyzji podziałowej a po podziale na datę uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności czyli [...] listopada 2017 r. (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Przez stan nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Na s. 3-4 operatu biegły scharakteryzował kształt, położenie, dostępność infrastruktury (rozprowadzonej wzdłuż ulicy przylegającej do dzielonej jak i do każdej z wydzielonych działek), komunikacji (dostęp do drogi publicznej) oraz rodzaj istniejącej zabudowy na działce nr [...] przed podziałem oraz stan zabudowy działek wydzielonych nr [...]-[...]. Wskazał na foremny kształt powstałej działki nr [...], na której zlokalizowana jest zabudowa oraz lekko wydłużony, zbliżony do prostokąta kształt pozostałych wydzielonych, niezabudowanych działek nr [...] i [...]. Zaakcentował biegły na s. 3 operatu niejednorodność przeznaczenia terenu przed jak i po podziale, wynikającą z obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr XVI/154/2015 Rady Miejskiej w S. z dnia 17 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 198). Zdaniem sądu, uzyskane w toku postępowania ponownie prowadzonego wyjaśnienia biegłego odnośnie procentowych wielkości przeznaczenia terenu w ramach działek: w około 60 % pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w około 40 % pod tereny leśne (istniejący las) - nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Zróżnicowanie przeznaczenia zostało graficznie przedstawione na rysunku planu miejscowego włączonym do akt administracyjnych, a wyjaśnione w piśmie biegłego z [...] stycznia 2021 r. (k. 110 i 111 tych akt). Wobec argumentu biegłego, iż "żaden urzędowy rejestr nie zawiera precyzyjnych danych" w tym zakresie, co uprawniało do oparcia ustaleń na pewnym przybliżeniu – skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów, w tym np. własnych pomiarów czy wyliczeń, dokumentów. Wyłącznie fakt 3,5 % wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, co zdaniem skarżącego świadczy o wadliwości przyjętego przybliżenia 60% i 40 % w przeznaczeniu działek, nie jest dowodem na błąd biegłego, bowiem nie podważa ww. procentowego zróżnicowania funkcji terenu. Należy podkreślić, że biegły to zróżnicowanie przyjął identycznie przed jak i po podziale dla każdej działki, a więc kryterium to nie mogło mieć wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Charakterystyka obejmująca stan na [...] października 2017r. oraz [...] listopada 2017 r. jest dostateczna i nie budzi zastrzeżeń oraz uwzględnia, że stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (np. wyrok w sprawie I OSK 744/14).

Następnie biegły był zobowiązany ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy uwzględnieniu że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). W tym zakresie biegły ustalił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem (działka nr [...]) oraz po podziale (dla trzech nowych działek). Wskazał, że w przypadku wyceny działki przed podziałem ze względu na jej powierzchnię powyżej 2000 m2 a także częściowe przeznaczenie leśne (transakcje rzadko występujące) poszerzył rynek transakcji poza gminę S. na inne gminy powiatu b. (w tym dla terenów leśnych w okresie ponad 2-letnim), natomiast po podziale (w zakresie utworzenia działek poniżej 2000 m2) w przypadku nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną ograniczył się do rynku lokalnego obejmującego gminę S. i okresu dwuletniego (s. 5, 10 i 15 operatu). Powyżej opisany zabieg skutkował ustaleniem wystarczającego zbioru transakcji do wyselekcjonowania następnie zbioru transakcji nieruchomościami podobnymi. Z powyższych względów biegły zastosował także podejście porównawcze i metodę porównywania parami (s. 8 i 16 operatu). Zdaniem sądu, uzasadnienie wyboru podejścia i metody jest logiczne, spójne (wskazuje wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami dla każdego momentu wyceny – przed i po podziale, co wymagało zróżnicowania zasięgu rynku oraz czasu, z którego pochodziły transakcje). Wnioski biegłego znajdują oparcie w analizie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, której to analizy skutkiem są tabele zawierające zbiory nieruchomości podobnych wraz z ich charakterystyką odnośnie istotnych, cenotwórczych cech, jak również znajdują oparcie w treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości istotne jest to, aby wzrost wartości nieruchomości wykazany przez biegłego był wynikiem wyłącznie podziału a nie efektem jakichkolwiek innych okoliczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Wyłącznie wielkość nowo powstałych działek powinna mieć znaczenie ekonomiczne (mniejsze działki są korzystniejsze gospodarczo do użytkowania, a co za tym idzie, możliwe jest uzyskanie wyższej ceny sprzedaży niż w przypadku działki dużej, niepodzielonej). Jeśli poszczególne wydzielone działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział.

Dokonując analizy rynku lokalnego (teren powiatu b. dla nieruchomości przed podziałem i teren gminy S. dla nieruchomości po podziale w części przeznaczonej pod zabudowę) i wyboru transakcji przyjętych do bezpośredniej wyceny, biegły wyodrębnił dwie grupy nieruchomości (na podstawie posiadanej bazy danych) uwzględniając ich przeznaczenie, tj. grupę w obszarach zabudowy lub z możliwością zabudowy oraz nieruchomości leśne, co uwzględnia omówioną wyżej niejednorodność przeznaczenia w granicach działek. Następnie biegły, uwzględniając ww. przeznaczenie ale i zróżnicowaną powierzchnię nowych działek, wyselekcjonował z bazy danych powstałej na skutek analizy rynku lokalnego:

- 19 transakcji nieruchomościami powyżej 2000 m2, dla których ustalił cechy cenotwórcze jako położenie, kształt, dostęp do uzbrojenia i przeznaczenie w planie miejscowym oraz wybrał spośród nich trzy, w oparciu o które – po skorygowaniu ceny (tabela na s. 13 operatu) ustalił wartość jednostkową m2 na kwotę 125, 80 zł (przy cenie najniższej wśród 19 transakcji 39, 34 zł i najwyższej 164, 53 zł);

- 6 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu leśnym, dla których ustalił cechy cenotwórcze jak położenie i kształt nieruchomości oraz wybrał spośród nich trzy, w oparciu o które – po skorygowaniu ceny (tabela na s. 14 operatu) ustalił wartość jednostkową m2 na kwotę 31, 81 zł (przy cenie najniższej wśród 6 transakcji 4,88 zł i najwyższej 33, 32 zł);

- 13 transakcji nieruchomościami poniżej 2000 m2, dla których ustalił cechy cenotwórcze jako położenie, dostęp do uzbrojenia i przeznaczenie w planie miejscowym oraz wybrał spośród nich trzy, w oparciu o które – po skorygowaniu ceny (tabela na s. 19 operatu) ustalił wartość jednostkową m2 na kwotę 136, 94 zł (przy cenie najniższej wśród 13 transakcji 58, 71 zł i najwyższej 240, 92 zł).

Wyceniona wartość nieruchomości (działki nr [...]) przed podziałem wyniosła 405 827 zł a po podziale – jako suma wartości działek powstałych na skutek podziału – 420 090 zł. Pozwoliło to na określenie wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 14 236 zł.

Zdaniem sądu, opisany wyżej sposób wyceny jest zrozumiały, a także – co istotne przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości - uwzględnia przede wszystkim te jej cechy przed podziałem i po podziale, które odzwierciedlają wzrost jej wartości ekonomicznej wyłącznie na skutek podziału (przede wszystkim powierzchnia i możliwość zagospodarowania pod zabudowę). Sąd zauważa, że po trzy nieruchomości wybrane do bezpośredniego porównania dla wyceny przed podziałem i po podziale (tabela s. 13 i 19 operatu) są zbliżone powierzchniowo do wycenianych (odpowiednio powyżej 2000 m2 dla powierzchni przeznaczonej do zabudowy w działce nr [...] i poniżej 2000 m2, czyli w granicach około 600 m2 dla powierzchni przeznaczonej do zabudowy w działkach nr [...] i [...]). Istotnie, kształt nieruchomości jako cecha rynkowa cenotwórcza (wpływająca również na możliwość zabudowy) nie została uwzględniona w wycenie powstałych wskutek podziału działek. Podzielić jednak należy stanowisko Kolegium, że nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Biegły w piśmie z [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, iż nowo wydzielone działki zapewniają możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych, a pomniejszenie ich całej powierzchni o powierzchnię terenu leśnego powoduje powstanie foremnego obszaru pod zabudowę, optymalnego dla lokalizacji zabudowy adekwatnej do wielkości działek. Dodać można, iż działki nr [...] i [...] posiadają powierzchnię 0,1067 ha. Po odliczeniu 40 % pod teren leśny pozostaje około 600 m2 w miarę zwartej i foremnej powierzchni, atrakcyjnej dla niewielkiej zabudowy jednorodzinnej. Zwrócił na to uwagę biegły w wyjaśnieniach z [...] września 2020 r. wskazując, że "wzrost wartości nieruchomości wyniknął z faktu, że wskutek podziału struktura przestrzenna nieruchomości została dostosowana do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyodrębnienie działek przeznaczonych pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co w efekcie umożliwia ich odrębne zagospodarowanie, zgodnie z ustaleniami planu" (k. 44 akt adm.).

Należy wyraźnie podkreślić, a zostało to wykazane w operacie szacunkowym, że dokonany podział stworzył możliwość obrotu wydzielonymi działkami. Wzrost wartości wynika więc z perspektywy uzyskania wyższej ceny, wynikającej z możliwości sprzedaży poszczególnych, mniejszych działek, z których każda nadaje się do odrębnego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Podział geodezyjny umożliwił więc podział prawny (zbycie poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości), co nie jest bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości.

Na marginesie dodać należy, że na s. 4 operatu biegły opisał kształt nowych działek nr [...] i [...] jako "lekko wydłużony, zbliżony do prostokąta" a więc de facto foremny. Natomiast opisując cechę "kształt" przy wycenie (s. 9) wskazał, że mniej atrakcyjny jest kształt wąski, wydłużony. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że kształt lekko wydłużony i zbliżony do prostokąta, ale umożliwiający zabudowę, jest kształtem obniżającym wartość działki dla celów budowlanych. Sam skarżący na s. 6 skargi wskazał, że obydwie działki nr [...] i [...] posiadają szerokość od frontu 18 m, co jest wartością optymalną do zagospodarowania pod budownictwo jednorodzinne. Sąd zwraca uwagę, że pod pewnymi warunkami (usytuowanie ściany bez okien i drzwi bądź bezpośrednio przy granicy bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5m od granicy) przepisy prawa przewidują możliwość zrealizowania zabudowy jednorodzinnej także na działce o szerokości 16 m lub mniejszej (vide § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Nie bez znaczenia jest także, że każda z wydzielonych działek posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a więc nie ma konieczności wydzielania drogi wewnętrznej.

Nie sposób również formułować zarzutów o przeprowadzenie odrębnej wyceny części przeznaczonej pod zabudowę i pod tereny leśne, tak przed jak i po podziale. Zabieg ten biegły wyczerpująco uzasadnił. Wskazał, że nie ustalił transakcji nieruchomościami podobnymi spełniającymi tak charakterystyczne cechy przeznaczenia, w tym o zbliżonych proporcjach przeznaczenia w obrębie jednej działki. Argumentował również, że choć cała powierzchnia wycenianych nieruchomości nie posiadała jednolitej wartości jednostkowej (z uwagi na niższą cenę terenów leśnych od ceny terenów budowlanych), to jednak oszacowana wartość jest wartością całej nieruchomości (tak przed jak i po podziale), uwzględniającą niejednorodność przeznaczenia poszczególnych jej części. Niejednorodność ta wykluczała przyjęcie "uśrednionej" wartości jednostki powierzchni nieruchomości (pismo z [...] stycznia 2021 r.). Akceptując powyższe wyjaśnienie jako wyczerpujące, przekonujące i nie podważone przez skarżącego, należy dodać, że końcową cenę rynkową nieruchomości po podziale biegły ustalił jako sumę wartości wydzielonych działek, a nie cenę nieruchomości podzielonej geodezyjnie, co jest zgodne z art. 98 ust. 1b zdanie ostatnie u.g.n. oraz nie pozostaje w sprzeczności, zdaniem sądu, z omówionym wyżej sposobem wyceny.

Odnośnie cechy "położenie nieruchomości" ustalonej w operacie na poziomie "1" przed podziałem i "0" po podziale, to sąd podziela stanowisko Kolegium, iż niespójność ta działa na korzyść skarżącego, bowiem obniża wartość działek po podziale. W ten sposób powoduje ustalenie niższej różnicy we wzroście wartości nieruchomości a więc i niższej opłaty adiacenckiej stanowiącej procent od tej różnicy.

Mając zaś na uwadze przepis art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny) oraz przepis art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – brak było podstaw do zakwestionowania ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie niniejszej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pominięcia, iż działka nr [...] graniczy na długości około 60 m z intensywnie użytkowanym a przez to uciążliwym boiskiem, co – zdaniem strony - powoduje zmniejszenie jej wartości w stosunku do działki nr [...]. W piśmie z [...] lutego 2021 r. biegły i do tej okoliczności się odniósł, a udzielone wyjaśnienia nie budzą zastrzeżeń. Biegły odwołał się do danych z rynku lokalnego kwestionując bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości bezpośredniego sąsiedztwa boiska sportowego. Wskazał, iż ocena takiego sąsiedztwa ma charakter subiektywny, może być odbierana jako uciążliwa lub korzystna, co wymyka się obiektywnej ocenie szacunkowej. Skarżący tych argumentów skutecznie nie podważył, zaś zasady doświadczenia życiowego potwierdzają stanowisko biegłego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów i sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r. w sprawie II OSK 746/17 stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy nieruchomości przyjętych do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17).

Brak jest podstaw do formułowania poważnych wątpliwości co do podobieństwa przyjętych jako materiał porównawczy działek (podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.). Można by to podobieństwo podważać wyłącznie, gdyby budziło zasadnicze, poważne, widoczne "na pierwszy rzut oka" zastrzeżenia, bowiem dobór nieruchomości do również materia wiedzy specjalistycznej biegłego. Przy tym działka podobna nie oznacza działki tożsamej, różnice mogą dotyczyć wszystkich cech cenotwórczych, zaś rolą biegłego jest właściwe uwzględnienie tych różnic. Ze sporządzonego operatu wynika, że biegły te różnice miał na uwadze, określił wagi cech i zakresy kwotowych poprawek.

Zdaniem sądu, prawidłowo Kolegium oceniło wartość dowodową operatu (podlegającą ocenie organu) nie wkraczając w specjalistyczną jego poprawność (pozostającą poza zakresem oceny organów).

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w szczególności nierozważenia przez organy odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na przysporzenia, jakich skarżący dokonał w przeszłości. Przy tym sąd rozumie zarzut dotyczący art. 98a ust. 4 u.g.n. nie jako zarzut niezastosowania normy z tego przepisu wynikającej ale jako zarzut nierozważenia zasadności odstąpienia od fakultatywnej opłaty, z uwagi na wcześniejsze przysporzenia na rzecz Gminy. Skarżący wielokrotnie podkreślał, iż rozumie brak możliwości zastosowania wprost ww. przepisu (prawdopodobnie z uwagi na znaczną różnicę wysokości opłaty adiacenckiej jako 4 278, 90 zł i wartości wydzielanych działek, z których najniższa wynosi 101 000 zł).

Zgodnie z art. 98a ust. 4 u.g.n., w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału, zaś różnice w wartości działki przenoszonej i wysokości opłaty adiacenckiej pokrywa się w formie dopłat. Z kolei w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest literalnie o "możliwości" ustalenia opłaty adiacenckiej, a więc w granicach uznania administracyjnego. Trafnie jednak Kolegium wskazało, że przysporzenia mające miejsce w przeszłości (w rozpoznawanym przypadku ponad 20 lat temu) nie są zdarzeniami mogącymi wpłynąć na odstąpienie od ustalenia spornej opłaty. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym, którego niewskazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji nie może świadczyć o wadliwości rozstrzygnięcia, w tym o wadliwości uzasadnienia i naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść decyzji. Zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Zbyt daleko idące jest poszukiwanie uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia opłaty w okolicznościach, które miały miejsce ponad 20 lat temu i – przynajmniej jeśli chodzi o darowiznę na rzecz Gminy działki nr [...] o powierzchni 251 m2 – nastąpiły notarialnie, dobrowolnie i ze świadomością braku świadczenia ekwiwalentnego. Sąd nie stwierdza więc aby doszło - przez ustalenie w sprawie niniejszej opłaty adiacenckiej – do naruszenia interesu skarżącego przez przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu (art. 7 K.p.a.). Darowizna miała przy tym miejsce pod drogę publiczną, mogącą być użytkowaną przez każdego, w tym skarżącego.

W ocenie sądu, skarżący w przedmiotowej sprawie nie wykazał naruszenia prawa bądź oczywistych błędów operatu, które dyskwalifikują walor dowodowy tego dokumentu. Brak inicjatywy dowodowej skarżącego, w tym w zakresie zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu pod względem fachowym - art. 157 ust. 1 u.g.n. (o czym został pouczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – k. 29 verte akt adm.), jak również nieprzedstawienie kontroperatu nie oznacza, że organ miał obowiązek poszukiwać sposobów na weryfikację operatu, zwłaszcza gdy nie stwierdził dyskwalifikujących go wad. Brak jest też podstaw aby twierdzić, że nie zostały wyjaśnione lub rozważone okoliczności niewymagające wiadomości specjalnych, a rzutujące na treść i wartość dowodową operatu szacunkowego, jak również by uległy podważeniu ustalenia biegłego oparte na wiadomościach specjalnych. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, opiera się na wyczerpująco uzasadnionych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena operatu, wyczerpująca na etapie odwoławczym, nie nosi cech dowolności.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na zgodne stanowiska stron co do skierowania sprawy do postępowania uproszczonego.