Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2021 r. sprawy ze skargi A. D., R. D. i D. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Skargą z 24 maja 2021 r. R. i A. D. oraz D. D. zaskarżyli w całości, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, uchwałę Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...] w Gminie [...] - rejon ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...] - dalej jako plan).

Zaskarżonej uchwale zrzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej treść, tj.:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) z uwagi na ich niezastosowanie polegające na wprowadzeniu w planie zmian niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. (dalej jako Studium) wyrażających się w postaci:

a) zgodnie z postanowieniami Studium wprowadzono ustalenie normatywu działki mieszkaniowej na 0,10 ha (s. 54), natomiast w świetle planu "w zakresie minimalnej wielkości działki budowlanej ustała się dla terenu [...] - 600 m2" (§ 10 ust. 3 pkt 1) i następnie "w zakresie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości ustala się normatyw minimalnej wielkości działki - w terenach oznaczonych symbolem [...] - minimum 600 m2 (§ 13 ust. 2 pkt 2a);

b) zgodnie z postanowieniami Studium ustala się nakaz wyznaczania (również na terenach rolnych) dróg i ulicy o szerokościach w liniach ogrodzeń 8 m jako niepubliczny ciąg pieszo jezdny do 100 m długości z placem do zawracania (s. 58) natomiast w świetle planu "ustala się szerokość pasa terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla drogi wewnętrznej [...] - szerokość w liniach rozgraniczających 7,3 m (§ 14 ust. 2 pkt 2);

c) zgodnie z postanowieniami Studium jednym z założeń jest eliminowanie przemieszania funkcji mieszkaniowych i produkcyjno-usługowych (s. 54) natomiast plan dopuszcza w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wprowadzenie nieuciążliwych usług wbudowanych w obiekt podstawowy zlokalizowanych na parterze budynku (§ 19);

d) zgodnie z postanowieniami Studium ustala się zapewnienie miejsc postojowych tylko na własnych działkach z zachowaniem ustalonych w wytycznych dla aglomeracji warszawskiej norm ilościowych (s. 55) oraz wprowadza się wskaźniki parkingowe do realizowania na własnych działkach zgodnie ze wskaźnikami programowymi miejsc parkingowych (s. 58) natomiast plan przewiduje jedynie 0,5 miejsca do parkowania na lokal mieszkalny podczas gdy uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części terenów położonych we wsi [...],[...],[...],[...] - obszar I (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...]) przewidywała dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie;

e) zgodnie z postanowieniami Studium ustala się, że rozwój funkcji mieszkaniowych uwarunkowany jest równoległą realizacją urządzeń obsługi mieszkańców (s. 34) natomiast głównym celem uchwalenia planu było dostosowanie planu miejscowego do zabudowy wielorodzinnej socjalnej bez zapewnienia odpowiedniej przestrzeni na realizację obiektów małej architektury, w szczególności obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymania porządku oraz urządzeń obsługi mieszkańców jak place zabaw, śmietniki, przystanki autobusowe;

f) zgodnie z postanowieniami Studium w planach zagospodarowania przestrzennego opracowanych po uchwaleniu i na podstawie Studium zostanie uwzględniony prawidłowy rozwój budownictwa mieszkaniowego (s. 53) natomiast plan umożliwia szeroką zabudowę wielorodzinną tuż przy zabudowie jednorodzinnej bez odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego (urządzeń przeznaczonych do codziennego użytku mieszkańców) co jest sprzeczne z prawidłowym rozwojem mieszkalnictwa;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie okoliczności stanowiącej, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co w konsekwencji przyczyniło się do dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie nieprzystosowanym do tego typu zabudowy i w sprzeczności z funkcjonowaniem zabudowań sąsiednich;

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. poprzez niezgodność części tekstowej planu a częścią graficzną stanowiącą załącznik planu i odniesienie w części testowej do działki nr ewid. [...] (§ 2 uchwały), podczas gdy z części graficznej nie sposób ustalić numeracji działek co stanowi istotną rozbieżność planu i jest podstawą do jego unieważnienia;

4. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rejonu ulicy [...] we Wsi [...] w Gminie [...] wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez dopuszczenie możliwości zabudowy wielorodzinnej o obszernej kubaturze w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych i niskiej zabudowy;

5. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia terenów sprowadzające się w konsekwencji do umożliwienia realizacji jednej inwestycji jaką jest budowa budynku komunalno-socjalnego i dostosowanie planu miejscowego wyłącznie pod tą inwestycję, błędnie zinterpretowaną przez organ jako inwestycję celu publicznego;

6. § 3 pkt 2 uchwały nr [...] z [...] października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części terenów położonych we wsi [...] - obszar I poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie na mocy nowego planu miejscowego dla części terenów objętych uchwałą Nr [...] i radykalną zmianę przeznaczenia tych terenów na zabudowę wielorodzinną i w konsekwencji eskalację konfliktów wynikających z różnego przeznaczenia i różnych zasad zagospodarowania zabudowy mieszkaniowej;

7. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483) w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy uchwalaniu planu, że realizacja postanowień zaskarżonej uchwały w sposób znaczący zakłóci korzystanie z nieruchomości, których osoby wnoszące wezwanie są właścicielami zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem m.in. poprzez immisje (hałas, zacienienie nieruchomości) powstałe na skutek zabudowy wielorodzinnej;

8. art. 30 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie na wniosek A. D. z 19 czerwca 2018 r. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] w oparciu o uchwałę nr [...], z późniejszymi zmianami ale bez uwzględnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą i w konsekwencji przekazanie A. D. rysunku planu, gdzie tereny objęte planem są oznaczone jako MN/U czyli jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usług, co stanowi wprowadzenie wnioskodawcy w błąd i podważa jego zaufanie do władzy publicznej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi nawiązując do sformułowanych zarzutów Skarżący wskazali, że gdyby organ wziął pod uwagę postanowienia Studium, ustalenia planistyczne byłyby inne niż te przyjęte w zaskarżonej uchwale. Nie doszłoby do uchwalenia planu, na mocy którego Gmina nadaje sobie uprawnienie do realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie nieprzeznaczonym do tego celu, bez odpowiednej przestrzeni zarówno na sam budynek jak i całe zaplecze infrastrukturalne niezbędne co codziennej egzystencji mieszkańców.

Organ pominął ustalenia Studium, które są wiążące dla przy sporządzaniu planów miejscowych, co w konsekwencji przyczyniło się do dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie nieprzystosowanym do tego typu zabudowy i w sprzeczności z funkcjonowaniem zabudowań sąsiednich. W niniejszej sprawie brak jest zgodności planu ze Studium. Przy sporządzaniu planu organ całkowicie pominął takie aspekty jak prawidłowy rozwój mieszkalnictwa, odpowiednią szerokość drogi wewnętrznej, uwzględnienie realizacji obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymania porządku oraz urządzeń obsługi mieszkańców do planowanej zabudowy.

Zachodzi także niezgodność części tekstowej planu będącej treścią uchwały a częścią graficzną stanowiącą załącznik do uchwały i odniesienie w części testowej do działki nr ewid. [...] (§ 2 planu), podczas gdy z części graficznej nie sposób ustalić numeracji działek co stanowi istotną rozbieżność i jest podstawą do unieważnienia planu. Załączona do Uchwały mapa jest nieczytelna, nie zawiera wyraźnie wskazanych nr ewid. działek.

W ocenie Strony uchwała nie realizuje wymogu zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Jak wynika z uzasadnienia projektu planu zasadniczym celem planu jest zmiana części przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną związana z zamiarem realizacji przez Gminę [...] komunalnego budownictwa mieszkalnego. Powyższe potwierdza, że plan został sporządzony wyłącznie na potrzeby realizacji budynku socjalno-komunalnego przyjmując lokalizację tej inwestycji w bezpośrednim otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Z uwagi na rozmiar inwestycji oraz rozmiar nieruchomości gruntowej, na której ma być umiejscowiona inwestycja jak również jej otoczenie, można z łatwością dostrzec zachwianie ładu architektonicznego i urbanistycznego na przedmiotowym terenie. Planowana inwestycja w żaden sposób nie komponuje się z otoczeniem, nie uzupełnia go i nie tworzy harmonijnej całości architektonicznej.

Budynek usytuowany będzie na terenie obejmującym większość działki, z tego względu ciężko sobie wyobrazić wygospodarowanie odpowiedniej przestrzeni na plac zabaw (służący znacznej ilości dzieci), odpowiednie miejsce na rowery, wózki dziecięce czy wózki inwalidzkie, kosze/kontenery na śmieci (przy takim zagęszczeniu ludności w jednym miejscu produkcja odpadów będzie niezmiernie intensywna) oraz przestrzeni na tak prozaiczne czynności jak mycie pojazdów. Z tych samych względów planowana inwestycja zaburza walory ekonomiczne przestrzeni. Przyjęty plan miejscowy nie zapewnia poprawy wyglądu zabudowy i nie zwiększa jej estetyki a co za tym idzie obniża wartość nieruchomości zarówno objętych planem jak i terenów sąsiednich. Każdy kto porówna aktualne zagospodarowanie terenu i to, które powstanie na skutek uchwalenia planu dojdzie do przekonania, że wartość ekonomiczna sąsiednich nieruchomości znacząco się obniży.

Realizacja budynku socjalnego nie stanowi w ocenie Skarżącej inwestycji celu publicznego. Definicja celu publicznego jest zawarta w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 6. W katalogu tym nie ma wymienionego budownictwa socjalnego jako celu publicznego. Również art. 27. ust. 3 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 485) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż po pierwsze ustawa została uchwalona po wejściu w życie planu a po drugie budowa planowanego budynku socjalnego nie jest wykonywana na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji i nie jest przewidziana w gminnym programie rewitalizacji.

Zdaniem Skarżących plan miejscowy powinien być na tyle ogólny, aby umożliwić realizację różnej zabudowy, o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uchwała ustala co prawda lokalizację funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego, mieszkalnictwa wielorodzinnego i dróg wewnętrznych jednak całość służy realizacji wyłącznie jednej konkretnej inwestycji. Lokalizacja funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego dotyczy bowiem jednej działki, zabudowanej budynkiem, który już istnieje i plan w żadnej sposób me zmienia zasad zagospodarowania tej działki. Z kolei lokalizacja funkcji dróg wewnętrznych umożliwia dojazd do planowanej inwestycji i lokalizację miejsc postojowych dla inwestycji.

Nie jest prawdą, że Gmina [...] nie dysponuje innymi działkami, które mogłaby przeznaczyć na budowę budynku komunalno-socjalnego. Zgodnie z pismem z 25 lutego 2021 r. [...] Gmina dysponuje co najmniej dwiema działkami, które można przeznaczyć pod budowę planowanej inwestycji tj. nr ewid. [...] przy ulicy [...] oraz nr ewid. [...] przy ulicy [...]. W szczególności działka przy ulicy [...] jest zacznie większa niż działka przy ulicy [...], a ponadto jest objęta planem dopuszczającym zabudowę wielorodzinną.

Uchwalony plan wprowadza nowe w stosunku do dotychczasowego przepisy, które ewidentnie mają na celu umożliwienie realizacji jak największej inwestycji. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 4 planu dopuszcza się lokalizowanie zabudowy bezpośrednio przy granicy działki budowlanej natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 dopuszcza się lokalizowanie zabudowy na kilku działkach ewidencyjnych stanowiących jedną nieruchomość. Takie ustalenia planu są niekorzystne dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż uprawniają organ do realizacji budynku, którego kubatura rażąco odbiega wielkością od zabudowań sąsiednich.

Zgodnie z przyjętą liną orzeczniczą gmina, przy uchwalaniu planów powinna wyważyć interes publiczny i interes prywatny i tak kształtować przestrzeń aby zachować zasady celowości i proporcjonalności. Ustawodawca nie przyznał prymatu interesu publicznego nad interesem jednostki a w gestii gminy leży wyważenie tych interesów.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazując na zagadnienie legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego organ wyjaśnił, że Skarżący nie są właścicielami jakiegokolwiek gruntu położonego na terenie objętym uchwalonym planem. Nie należą więc do kręgu podmiotów uprawnionych do uruchomienia procedury zaskarżalności do sądu ww. uchwały, gdyż w istocie został w sprawie naruszony ich interes faktyczny a nie prawny.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów podniesiono, że plan miejscowy jest zgodny ze Studium.

Wskazane przez Skarżących nieprawidłowości odnoszą się do rozdziału VI Studium pt. "[...]", które stanowią postulaty przy określaniu polityki przestrzennej gminy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zawarte sformułowanie "propozycje" nie stanowią normy prawnej.

W myśl orzeczeń sądowych pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.

Ustalona na min. 600 m2 wielkość działki budowlanej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] wynikała ze stanu faktycznego spowodowanego wyodrębnieniem nieruchomości (obecnie działka nr ew. [...]) niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wcześniejszym założeniem jej zbycia przez Gminę [...] na rzecz osoby fizycznej.

Oznaczona symbolem [...] działka nr ew. [...] o szerokości 7,3 m stanowi wraz z sąsiednią działką nr ew. [...] drogę wewnętrzną o szerokości ok. 11 m w liniach rozgraniczających. Jej docelowa szerokość przekracza zatem kwestionowane 8 m.

Dopuszczenie w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego nieuciążliwych usług miało na celu umożliwić lokalizację usług, które mogłyby zaspokoić potrzeby mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów, a nie zarzucone przez Skarżących "przemieszanie się funkcji mieszkaniowych i produkcyjno-usługowych".

Studium zalecało "zapewnienie miejsc postojowych tylko na własnych działkach z zachowaniem ustalonych w wytycznych dla aglomeracji warszawskiej norm ilościowych". Takie wytyczne były określone przez Biuro Planowania Rozwoju [...]. W nieobowiązującym już dokumencie zostały wyznaczone "wskaźniki programowe miejsc parkingowych w gminach podwarszawskich województwa [...]", które to przewidywały dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o obniżonym standardzie 0,5 miejsca na lokal mieszkalny. Niewątpliwie można przyjąć, że budynek socjalny to budynek mieszkalny o obniżonym standardzie.

Zgodnie z Prawem budowlanym każdy obiekt budowlany wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi powinien być zaprojektowany i wybudowany zgodnie z obowiązującymi normami oraz przepisami odrębnymi, w tym techniczno-budowlanymi. Budynek mieszkalny wielorodzinny powinien odpowiadać m.in. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Lokalizacja takich obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak place zabaw, śmietniki oraz lokalizacja przystanków autobusowych wynika z przepisów odrębnych, a nie ustaleń planu miejscowego.

Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie nieprzystosowanym do tego typu i w sprzeczności z funkcjonowaniem zabudowań sąsiednich, gdyż chociażby na sąsiednich działkach nr ew. [...] przewidziana w obowiązującym miejscowym planie (uchwała Nr [...] z [...] października 2005 r.) jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Studium nie zabrania lokalizacji różnych form zabudowy mieszkaniowej, a przewidziana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie narusza prawidłowego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Brak jest jednoznacznych wytycznych, które określają kiedy dany teren jest "przystosowany" do danego rodzaju zabudowy.

W rozumieniu Skarżących zabudowa socjalna musiałaby być lokalizowana jedynie w centrum danej gminy lub miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie usług oświaty, opieki zdrowotnej, administracji publicznej, itp.

Ustalenia miejscowego planu w zakresie parametrów zabudowy, poza zmniejszoną z 50% na 40% minimalną powierzchnią biologicznie czynną oraz liczbą miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie różnią się zasadniczo od parametrów z planu wskazywanego przez Skarżących dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Budynki o wysokości do 12 m i nieprzekraczające 4 kondygnacji to w myśl obowiązujących przepisów niska zabudowa. Należy nadmienić, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym z 2005 roku sąsiednie działki o nr ew. [...] przeznaczone są również pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o maksymalnej wysokości 15 m.

Na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalić, że zabudowa wielorodzinna "zakłóci korzystanie z nieruchomości" poprzez immisje (hałas, zacienianie nieruchomości) powstałe na skutek tej zabudowy. Skarżący nie wskazali konkretnych naruszeń i uciążliwości wynikających z realizacji przedsięwzięcia budowlanego. Ograniczenie dostępu do światła dziennego, zwiększenie hałasu, natężenia ruchu itp. mogą być analizowane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 30 u.p.z.p. każdy ma prawo wglądu do studium i planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wyrys z planu miejscowego jest niczym innym jak kserokopią fragmentu rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały.

Jeżeli Skarżący wystąpił o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...], która objęta jest uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r. to uzasadnione jest, że wyrys z tego planu był kserokopią fragmentu rysunku stanowiącego załącznik właśnie do tej uchwały, a nie do skarżonej uchwały z 2013 roku, która nie obejmuje działki Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie zaistniały przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd wskazuje w tym miejscu na zmianę prawa jaka nastąpiła na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z mocą od 1 czerwca 2017 r. Brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej jako u.s.g.) sprzed tej daty wskazywało, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Obecne brzmienie tego przepisu (art. 101 u.s.g.), na skutek wspomnianej nowelizacji, usunęło obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 1 czerwca 2017 r. skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem planistycznym wydanym przed wskazaną datą, a zatem wymagane było dopełnienie poprzednio obowiązującej procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też Skarżący wykonali - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r.

Nie było również podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na sugerowany przez organ brak naruszenia interesu prawnego Skarżących a jedynie ewentualne naruszenie ich interesu faktycznego. Jakkolwiek niektóre twierdzenia Skarżących rzeczywiście odnoszą się wyłącznie do hipotetycznych naruszeń prawa jakie mogą powstać w przyszłości, to jednak nie ma podstaw do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację uczestnika postępowania kształtuje nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie chodzi przy tym o li tylko naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane być musi w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (władztwo planistyczne).

Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1501/17).

W ocenie Sądu w sprawie można powiedzieć, że po stronie Skarżących nie tylko występuje interes prawny, ale że jest on również sporną uchwałą naruszony, choć owo naruszenie nie uzasadnia postulowanego unieważnienia uchwały. Działki o nr ewid. [...] (Id działki [...]) i [...] ([...]) obręb [...] nie leżą na terenie kwestionowanego planu. Niemniej jednak z uwagi na to, że plan wprowadza zmianę w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących z ww. działkami jak również czyni to poprzez zmianę terenu dotychczas objętego innym planem, należało uznać, że Skarżącym przysługuje interes prawny i że jest on naruszony względem "dotychczasowego stanu", co nie oznacza, że owa ingerencja Gminy jest bezprawna.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16.

Wymienione wyżej nieruchomość nie są, jak już wskazano, objęte postanowieniami planu, jednakże znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, dla których przewidziano przeznaczenie [...]W (zabudowa wielorodzinna). Oznacza to, że nieruchomości Skarżących znajdą się w obszarze oddziaływania możliwej do realizacji zgodnie z postanowieniami nowego planu inwestycji, chociażby w postaci zwiększonego hałasu.

Naruszeniem interesu prawnego może być m.in. takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność Skarżących, które nie tylko udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości, lecz spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, nawet gdy może to nastąpić potencjalnie i dopiero w przyszłości. Interes prawny w tym przypadku nie jest również uzależnione od tego, czy zagrożenie oddziaływaniem na nieruchomości Skarżących będzie mieściło się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1402/17).

Tym samym Sąd nie ma wątpliwości, co już wskazał wcześniej, że plan ingeruje w interes prawny Skarżących, co z kolei otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Inna natomiast sprawa, czy wskutek tejże oceny Sąd dojdzie do wniosku, czy owo naruszenie interesu prawnego Skarżących narusza obiektywny porządek prawny i wykracza poza przyznane Gminie władztwo planistyczne. Obowiązek uwzględnienia skargi nie powstaje wówczas, gdy co prawda naruszony został interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego, ale pozostaje to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).

IV.

Badając akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżony plan w pierwszej kolejności należy przeanalizować przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587 ze zm.).

Analiza dokumentacji związanej z procedurą planistyczną przeprowadzoną w sprawie zaskarżonego planu wskazuje, że nie została ona naruszona. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał wszystkich koniecznych uzgodnień, zasięgną opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane (publiczna dyskusja nad wyłożonym projektem planu). Tryb sporządzenia planu (poza kwestią nieczytelności załącznika i części tekstowej) nie jest przy tym w sprawie kwestionowany.

Sąd zwraca uwagę, że Rada Gminy [...] podjęła w pierwszej kolejności uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzoną analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury przyjęła uchwałę w przedmiocie planu (por. art. 14 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Po podjęciu uchwały intencyjnej zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, a także określono formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Żaden z organów opiniujących i uzgadniających plan nie zakwestionował planowanych rozwiązań. W sprawie sporządzono także wymaganą prognozę oddziaływania planu na środowisko. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ ogłosił również o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni jak również zorganizował w tym okresie dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. organ wyznaczył również termin wnoszenia uwag do projektu planu.

V.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej, sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, stawki procentowe renty planistycznej, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Z uwagi na specyfikę terenu w planie nie określono zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (brak takowych na tym terenie), wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Tym samym plan zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

VI.

Sąd nie podziela również argumentacji skargi wskazującej, że w sprawie zachodzi rażąca i oczywista niezgodność zapisów uchwalonego planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Każda gmina kształtuje własną politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania terenu, uchwalając przede wszystkim generalny akt jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jet to akt generalny a zatem realizacja jego ustaleń następuje w poszczególnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego będącymi aktami prawa miejscowego. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny, normatywny związek funkcjonalny. W konsekwencji już w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca generalny zobligował organy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Postanowienia studium mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07). Chęć odmiennego uregulowania zapisów planu od tego co ustala studium wymaga zmiany tego ostatniego. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, ich jasności i ewentualnie pozostawionego luzu interpretacyjnego. W art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07 zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Jak wskazano, zasadniczą oś sporu stanowią kwestie dotyczące zgodności uchwalonego planu ze Studium.

Sąd nie podziela w całości zarzutu nr 1 lit. a) skargi wskazującym na naruszenie Studium odnośnie do normatywnej wielkości działki. Studium określa go na 0,10 ha [s. 54 pkt 2 lit. f) Studium], zaś przewidziana w planie minimalna wielkości działki budowlanej z strefie terenu [...]N określona została na 600 m2 czyli 0,06 ha - § 10 ust. 3 pkt 1 i § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu.

Jakkolwiek nie można podzielić zapatrywania Gminy co do charakteru zapisów Studium, które organ chce traktować jako luźne postulaty wymagające wypełnienia treścią, to jednak rację ma Gmina wskazując, że odnośnie do wskazanej problematyki kluczowe znaczenie ma użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie niesprzeczności. Owa niesprzeczność na linii plan - studium nie oznacza dokładnego przeskalowania wszystkich zapisów studium w planie. Dopuszcza wypełnienie zapisów studium treścią normatywną w planie miejscowym. W zakresie posiadanego władztwa planistycznego i stosownie do zastanych warunków np. faktycznych, Gmina jest uprawniona do interpretowania zapisów studium.

Ustalona zatem na terenie [...]N minimalna powierzchnia działki na 600 m2 (0,06 ha) wynikała z istniejących okoliczności sprawy w tym obszarze planu wygenerowanych faktem wyodrębnienia nieruchomości (obecnie działka nr ew. [...]) niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wcześniejszym założeniem jej zbycia przez Gminę [...] na rzecz osoby fizycznej. Tym samym zapis planu i Studium nie pozostają w sprzeczności, jeżeli odpowiadają maksymalnym możliwościom danego terenu, przy czym nie zachodzi niebezpieczeństwo obchodzenia prawa poprzez tego rodzaju zabiegi.

Na marginesie Sąd wskazuje, że teren [...]N pozostaje poza interesem prawnym Skarżących (jest od nich oddzielony terenem [...]W).

W analogiczny sposób Sąd ocenia zarzut nr 1 lit. b) skargi. Studium rzeczywiście ustala nakaz wyznaczania (również na terenach rolnych) dróg i ulicy o szerokościach w liniach ogrodzeń 8 m jako niepubliczny ciąg pieszo jezdny do 100 m długości z placem do zawracania (por. s. 58 pkt 8 ppkt 4 lit. b). Plan w odniesieniu do drogi wewnętrznej oznaczonej jako [...] określa jej szerokość w liniach rozgraniczających na 7,3 m - § 14 ust. 2 pkt 2 oraz rysunek planu. Zapisy studium należy jednak odczytywać celowościowo, zatem przytoczony zapis ma być nastawiony na cel jakim jest osiągnięcie pożądanych parametrów drogi. Ta zaś, w planie przebiega przez działkę nr ewid. [...] o szerokości 7,3 m, jednakże przylega na całej swojej długości do działki nr ewid. [...] (użytek drogowy - patrz mapy.geoportal.gov.pl) o szerokości ok. 11 m. Sąd nie stwierdza zatem naruszenia Studium.

Zarzut nr1 lit. c) skargi błędnie utożsamia funkcję mieszkaniową z dopuszczeniem służących mieszkańcom nieuciążliwych usług wbudowanych w obiekt podstawowy zlokalizowanych na jego parterze. Nie świadczy to jednak o zakazanym zapisami Studium przemieszczaniu funkcji mieszkaniowych i produkcyjno-usługowych pomiędzy sobą. Teren [...], pomimo dopuszczonych usług, nadal zachowuje charakter mieszkaniowy a nie produkcyjno-usługowy. Przeważa na nim funkcja mieszkaniowa.

Nie został także naruszony przewidziany w Studium parytet miejsc parkingowych (zarzut nr 1 lit. d). Po pierwsze, plan nakazuje zapewnienie miejsc parkingowych na własnych działkach, co jest zgodne ze Studium. Po drugie, Studium odwołuje się do wytycznych dla aglomeracji warszawskiej ws. norm ilościowych [s. 55 pkt 2 lit. l)]. Zapisy te nie są konkretne ani precyzyjne, a także nie przewidują konsekwencji związanych z utratą mocy wzorców, do których odsyłają.

Wobec takich sformułowań Studium i odesłania do wytycznych innego organu (Biura Planowania Rozwoju [...]) nie może być widziany jako sprzeczny z tym ogólnym aktem użyty w planie wskaźnik 0,5 miejsca parkingowego na lokal tak jak dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o obniżonym standardzie. Wyjaśnienia o tym, że budynek socjalny jest budynkiem mieszkalnym o obniżonym standardzie są uzasadnione.

Skarżący odnośnie do tego naruszenia podnoszą zarzut, że poprzednia uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 r. przewidywała dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie (por. § 31 ust. 2 pkt 10 planu z 2005 roku). Zapisy te nie są jednak wiążące odnośnie do nowego planu, bowiem ten ma być niesprzeczny ze Studium. Inaczej jest przy tym postrzegana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i ta sama zabudowa wielorodzinna na cele budownictwa socjalnego.

Niezasadny jest także zarzut nr 1 lit. e) skargi. Strona podnosi w nim, że lokując w planie zabudowę wielorodzinną socjalną nie zapewniono odpowiedniej przestrzeni na realizację obiektów małej architektury, w szczególności obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymania porządku oraz urządzeń obsługi mieszkańców jak place zabaw, śmietniki, przystanki autobusowe. Tymczasem Studium wymaga, aby rozwój funkcji mieszkaniowych uwarunkowany był równoległą realizacją urządzeń obsługi mieszkańców (s. 34). Skarżący oczekują zatem, aby każdy plan zawierał kompleksowe i zupełne rozwiązania dotyczące pełnej infrastruktury gminnej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osób zamieszkujących na terenie znajdującym się w granicach tego planu. Inaczej mówiąc, każdy plan ma być opracowaniem niemalże samowystarczalny pod względem usług oświaty, zdrowia i kultury. Tymczasem zapisy Studium dotyczą obszaru całej Gminy [...], a nie jej wycinka. Kluczowym elementem w określeniu niezbędnej infrastruktury będzie zatem projekt budowlany konkretnego budynku, w którym niezbędna i przewidziana przez prawo infrastruktura będzie musiała zostać przewidziana, z poszanowaniem praw właścicieli innych nieruchomości. Skarżący nie uwzględniają ponadto tego, że na terenie [...] zlokalizowane zostaną usługi drobne służące mieszkańcom, zaś w najbliższej jak na standardy tego rejonu okolicy istnieją już inne kategorie usług publicznych z jakich będzie można korzystać np. szkoła podstawowa w [...], szkoła podstawowa w [...], itp. Co również istotne, jeżeli dane rozwiązania techniczne nie będą w zgodzie z prawem np. jeżeli chodzi o normy odległościowe miejsc postojowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych czy placów zabaw, to inwestycja będzie musiała zostać zmodyfikowana (nie będzie możliwa maksymalizacja zabudowy kosztem infrastruktury i praw osób trzecich). To wszystko stanowi jednak etap prawnej realizacji inwestycji.

Chybiony jest także zarzut nr 1 lit. f), nr 2 i nr 4 skargi wskazujące na to, że plan wbrew Studium umożliwia szeroką zabudowę wielorodzinną tuż przy zabudowie jednorodzinnej bez odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego (urządzeń przeznaczonych do codziennego użytku mieszkańców), co narusza postanowienia Studium nakazujące uwzględnienia prawidłowego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, na sąsiednich działkach nr ew. [...] przewidziana została w planie z [...] października 2005 r. Nr [...] zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i to wyższa od tej zaplanowanej w skarżonym obecnie planie. Studium nie zabrania przy tym lokalizacji różnych form zabudowy mieszkaniowej stanowiących zabudowę jednego rodzaju (tu: mieszkaniową). Stąd zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie narusza prawidłowego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, zaś samo Studium dość ogólnikowo tę kwestię reguluje.

Ponadto, sąsiednia zabudowa wielorodzinna jest kubaturowa i to w większym wymiarze niż planowana. Na terenie [...] poza zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej z 50% do 40% pozostałe ustalenia są analogiczne jak w poprzednio obowiązującym planie, na co zwraca uwagę organ. Powierzchnia biologicznie czynna jest przy tym zgodna ze wskaźnikiem przewidzianym w Studium (40%).

Nietrafny jest także zarzut nr 3 wskazujący na niezgodność części tekstowej planu z częścią graficzną stanowiącą załącznik do planu. Skarżący wskazują, że o ile część tekstowa wskazuje m.in. działkę [...] o tyle z części graficznej nie sposób odczytać numerację działek. Po pierwsze, plan został sporządzony na prawidłowej mapie w odpowiedniej skali (1:1000). Po drugie, działka [...] została podzielona. Po trzecie, mapa planu załączona do akt sprawy (załącznik graficzny) jest czytelna i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do przebiegu granic planu czy jego poszczególnych terenów.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut nr 5 skargi). Skarżący widzą to uchybienie w tym, że w istocie plan został sporządzony z uwagi na potrzebę realizacji przez Gminę tylko jednej inwestycji jaką jest budowa budynku komunalno-socjalnego, przy czym organ wadliwie ją interpretuje jako inwestycję celu publicznego.

Po pierwsze, nie ma zakazu tworzenia planów miejscowych nawet dla jednej nieruchomości. Po drugie, zaskarżony plan przewiduje co najmniej dwa funkcjonalne tereny o odmiennym przeznaczeniu w ramach tego samego rodzaju zabudowy (mieszkaniowa), gdyż reguluje teren [...]. Po trzecie, jakkolwiek rację ma Strona twierdząc, iż w myśl art. 6 ust. 1 u.g.n. budownictwo socjalne nie jest inwestycją celu publicznego to jednak należy zwróci uwagę, że gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego można uznać za cechujące się charakterem publicznym (zob. wyrok NSA z 16 maja 2006 r. II OSK 288/06), jednakże można przyjąć, że gminne budownictwo mieszkaniowe należy do tych zadań własnych gminy, które są zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Granica pojęcia użyteczność publicznej i celu publicznego jest jednak na tyle nieostra, że inwestycja polegająca na budowie budynku socjalnego, w ramach realizacji przez gminę zadania w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, może być traktowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako realizująca inny cel publiczny określony w odrębnej ustawie, jaką jest ustawa o samorządzie gminnym, pomimo że nie mieści się wprost w definicji celu publicznego z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ta jest jednak wtórna względem istoty niniejszej sprawy.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut nr 6 skargi wskazujący na radykalną zmianę zaskarżonym planem przeznaczenia wskazanych w nim terenów na zabudowę wielorodzinną i w konsekwencji eskalację konfliktów wynikających z różnego przeznaczenia i różnych zasad zagospodarowania zabudowy mieszkaniowej.

Sąd podkreśla, że kwestia czy sposób możliwego zainwestowania przewidziany planem znajduje uznanie w oczach właścicieli sąsiednich nieruchomości, tak długo jak nie narusza prawa, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność takiej zabudowy na danym terenie. Skarżący jako przykład zarzewia potencjalnych i ich zdaniem nieuniknionych konfliktów wskazują na powstanie w wyniku realizacji inwestycji immisji, przy czym należy zastrzec, że dopuszczona i przewidziana w planie zabudowa nie musi zostać zrealizowana w niejako "maksymalnym" możliwym kształcie. Liczy się bowiem to, czy pomimo zapisów planu, z punktu widzenia norm technicznych w ogóle będzie możliwe na danym terenie zrealizowanie takiej zabudowy.

Skarżący wskazują również jako przykład immisji kwestie mycia pojazdów na terenie o symbolu [...]. Odnośnie więc do podniesionego tu źródła potencjalnych immisji i problemów jakim będzie np. mycie pojazdów mieszkańców przyszłego bloku komunalno-socjalnego poza myjniami wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 888 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) wskazanej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Uchwałą z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Rada Gminy [...] przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj.. [...] z 2015 r. poz. [...] ze zm.) oraz zastępującą ją uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. [...]) uregulowano kwestie mycia pojazdów poza myjniami.

Z aktualnie obowiązującego § 17 ust. 1 regulaminu wynika, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków:

a) przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

b) nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska.

Kwestia ta jest zatem regulowana wprost przepisami miejscowymi i każdy mieszkaniec Gminy ma się do niej stosować. Poza tym, jak słusznie wskazuje organ, podnoszone w tym względzie przez Skarżących zarzuty dotyczą pewnej projekcji tego co się może wydarzyć w przyszłości, a niekoniecznie musi, w tym więc sensie skarga odnosi kwestie naruszenia interesu faktycznego. Jak już jednak wskazano, realizacja inwestycji (budynku komunalno-socjalnego) w praktyce będzie musiała pozostawać w zgodzie z normami prawa, w tym z normami technicznymi, określającymi chociażby lokalizację budynku z oknami skierowanymi w stronę sąsiedniej działki budowlanej, czy odległości miejsc postojowych o granic działek lub budynków sąsiednich. Założony natomiast przez Skarżących brak respektowania przez przyszłych mieszkańców budynku norm prawnych czy zasad współżycia społecznego stanowi domenę aktywności służb porządkowych lub sądów powszechnych (stosunki sąsiedzkie).

Brak jest naruszenia spornym planem przepisów wskazanych w zarzucie nr 7 skargi. Jak wskazano, przy tego rodzaju inwestycji, na etapie prac planistycznych, nie można w ogóle powiedzieć, że przewidziana zabudowa będzie na pewno powodowała niedozwolone oddziaływania. Nie jest to np. teren przeznaczony pod inwestycje znacząco oddziaływujące na środowisko. Wizja Skarżących co do zabudowy istniejącej na danym terenie i jej niezmienności nie przewiduje tego, że to Gmina kreuje w ramach posiadanego władztwa planistycznego ten czynnik gospodarki przestrzennej. Jeszcze raz należy więc podkreślić, że z samego charakteru planowanej na terenie [...] zabudowy nie wynika a priori wniosek, że będzie to zabudowa ze wszech miar uciążliwa. Kwestia zacieniania jest natomiast regulowana normami technicznymi, przy czym dotyczy budynków sąsiednich a nie samej działki, o czym Skarżący muszą pamiętać.

Nie ma również znaczenia w sprawie zarzut nr 8 wskazujący na wydanie A. D. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] na podstawie uchwały nr [...], z późniejszymi zmianami, bez uwzględnienia zaskarżonego planu, co w konsekwencji podważa jego zaufanie do organu i wprowadza w błąd. Kwestii prawidłowości wydanego zaświadczenia (wypisu i wyrysu) Sąd nie będzie rozstrzygał w niniejszej sprawie. Podlega ona ocenie w odmiennym trybie. Nadto, działka 5/6 nie znajduje się na terenie planu 2013 roku, zaś wypis i wyrys jest wydawany z mapy stanowiącej załącznik graficzny do części tekstowej planu. Z oczywistych względów mapa ta, sporządzona w przeszłości, nie uwzględnia później uchwalonych planów miejscowych, dla terenów sąsiadujących.

W powyższej sytuacji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, zatem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpni 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.