Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 i in.
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. i J. K. na uchwałę Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników I. stwierdza nieważność uchwały Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników w części obejmującej, w tekście planu: -§ 1ust. 4 pkt 2 lit. e i lit.g, -§ 3 ust. 1 pkt 1 tiret 4 w zakresie symbolu UT, -§ 3 ust. 2 pkt 1, -§10, -§13, -§15 ust. 6 w zakresie symbolu UT, oraz na rysunku planu (załącznik Nr 1 do uchwały), tereny oznaczone symbolem UT i TR; II. zasądza od Rady Gminy Liszki na rzecz skarżących T. R. i J. K. kwotę 557 zł. ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. T. R. i J. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników, w której domagali się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, położonej w miejscowości M., gmina L. powiat k.w skład której wchodzą działki nr [...] i nr [...], oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została podjęta z powodującym skutek nieważności :

- naruszeniem zasad polityki przestrzennej wyrażonej w art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a tej ustawy wobec braku spójności pomiędzy planem miejscowym a obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.;

- naruszeniem art. 10 ust. 1 w związku art. 4 ust. 1 powołanej ustawy wobec braku precyzyjnego określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania w granicach tej nieruchomości.

Na wstępie uzasadnienia skargi T. R. i J.K. wyjaśniali, że

pismem z dnia 13 maja 2013 r. wezwali Radę Gminy L.do usunięcia naruszenia prawa w kwestionowanym zakresie poprzez zmianę przeznaczenia ich nieruchomości na tereny usług komercyjnych. W odpowiedzi Rada Gminy L. podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania, doręczoną pełnomocnikowi skarżących dnia 1 lipca 2013 r.

Wskazywali dalej, że interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego wywodzą z faktu ograniczenie skarżących tym aktem w wykonywaniu prawa własności zgodnie z art. 140 k.c., w sposób drastyczny, stanowiący nadmierną ingerencję w to prawo. W tym zakresie akcentowali, w szczególności okoliczność uniemożliwienia skarżącym podjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych w odniesieniu do nieruchomości. Zwracali także uwagę, żela posiadania przez nich interesu prawnego, który miejscowym planem został naruszony nie ma znaczenia fakt, że własność wyżej wskazanej nieruchomości nabyli już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.

Czyniąc wywód związany z zarzutami skargi T. R. i J. K. podawali że z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do przedmiotowego planu miejscowego znajdują zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wśród zasad kształtowania polityki przestrzennej poczesne miejsce zajmuje reguła poszanowania prawa własności, w którego sposób wykonywania planowanie przestrzenne istotnie ingeruje. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Ingerencja w prawo własności, poprzez planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest zatem, co do zasady dopuszczalna, jednakże jakąkolwiek ingerencję powinno poprzedzać rozważenie całokształtu okoliczności związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej w oparciu o obiektywne kryteria. Tymczasem ingerencja dokonana zaskarżona uchwała w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości jest arbitralna, co wynika z następujących okoliczności.

Zgodnie z postanowieniami kwestionowanej uchwały nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze oznaczonym jako UT - tereny usług turystyki oraz TR - tereny rekreacji. Powyższe oznacza, że nieruchomość w praktyce nie może zostać zagospodarowana. Wprawdzie na terenie oznaczonym jako UT - tereny usług turystyki mogą powstać obiekty kubaturowe, niemniej jednak mogą to być obiekty wyłącznie bezpośrednio związane z obsługą ruchu turystycznego. Obecnie zagospodarowanie nieruchomości na cele turystyczne nie jest celowe, a to z uwagi na kontynuowanie eksploatacji złoża w ramach obszaru górniczego "B. – Z.". Decyzją Wojewody M. z dnia 28 lipca.2003 r., znak[...] orzeczono, że termin ważności koncesji złoża B.-Z. upływa dnia 31 grudnia 2023r., co jest przedłużeniem koncesji udzielonej K. Zakładom E. K. S.A. przez Wojewodę K. decyzją z dnia 28 lutego1996 r., znak [...]), która to koncesja mijała z dniem 30 września 2003r.

Nadto zauważali, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się działki oznaczone w planie miejscowym symbole UC - tereny usług komercyjnych, co nie tylko wskazuje na niecelowość dokonanego ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, ale także oznacza, iż akt ten w sposób merytorycznie nieuzasadniony różnicuje działki z tego samego obszaru.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po przeprowadzeniu wykładni gramatycznej użytego w nim pojęcia "spójności " skarżący wskazywali na brak takowej spójności - w zakresie dotyczącym ich nieruchomości - pomiędzy ustaleniami planu miejscowego, a studium. W studium nieruchomość znajdowała się w strefie potencjalnego rozwoju osadniczego, podczas gdy w planie miejscowym nieruchomość ta może być w ogóle zagospodarowana jedynie w części i to tylko na cele związane z obsługą ruchu turystycznego. Ograniczenie zagospodarowania nieruchomości w planie miejscowym nie było zatem spójne z ustaleniami studium, gdzie była ona przewidziana pod zabudowę bez szczególnych ograniczeń.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 10 ust. 1 w związku art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podnosili po pierwsze, że zgodnie z art. 4 tej ustawy do zadań własnych gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ustalenie w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania jest zawsze wymagane, ergo przesłanka określona w art. 10 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy jest obligatoryjna. Pomimo tego, że sam przepis art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter fakultatywny (o czym świadczy zwrot "w zależności od potrzeb"), to brak określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, prowadziłoby do trwałej niewykonalności aktu planistycznego. W sytuacji braku (albo nieprecyzyjnego) określenia przeznaczania terenu w planie miejscowym, akt ten nie mógłby by bowiem być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w oparciu o jego postanowienia nie można byłoby dokonać ustaleń koniecznych dla oceny projektu budowlanego na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżący wskazywali ponadto, że plan miejscowy nie jest czytelny, w zakresie w jakim powinien precyzyjnie określać przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z załącznika graficznego do planu miejscowego , stanowiącego integralną jego część nie wynika bowiem, gdzie przebiega granica pomiędzy obszarem UT - tereny usług turystyki, a TR - tereny rekreacji, nie jest zresztą pewne, czy taka granica istnieje.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi T. R. i J. K. zawarli podsumowanie dotyczące zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wnosiła o jej odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi.

Rada Gminy L. przyznawała, że pismem z dnia 13 maja 2013 r., które wpłynęło do urzędu w dniu 14 maja 2013r., uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2013r., T. R. i J. K., wezwali ten organ do usunięcia naruszenia prawa (ich interesu prawnego) dokonanego uchwałą Nr IX/119/03 z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników w zakresie działki nr [...] i [...] w M.

W dalszych wywodach, opisując procedurę planistyczną i zakwestionowane zapisy planu miejscowego, Rada Gminy L. wskazywała, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., obowiązującej w trakcie procedury planistycznej, po podjęciu stosownej uchwały, zarząd gminy przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy. Projekt planu miejscowego przygotowany przez uprawnionych urbanistów, po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany planu oraz zbadaniu przez zarząd gminy spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, po uzyskaniu wymaganych ustawowo opinii i uzgodnień, został wyłożony do publicznego wglądu. W ogłoszeniach o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, określono termin i czas prezentacji, wyznaczono termin, do którego każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł zgłosić protesty i zarzuty. Po rozpatrzeniu nie uwzględnionych protestów i zarzutów, wprowadzeniu zmian do projektu planu, Rada Gminy Liszki uchwaliła plan miejscowy.

Cytując ustalenia § 10 ust. 1-2 oraz § 13 ust. 1-4 uchwały Nr IX/119/03 z dnia 23 października 2003 r., dotyczące działek nr [...] i nr [...] w M., Rada Gminy L. wyjaśniała, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki, które przyjęte zostało uchwałą nr XXXIII/257/98 Rady Gminy Liszki z dnia 28 maja 1998 r. (z późn. zm.), działki nr [...] i nr [...] w M. znajdowały się w strefie predysponowanej do lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną – KP.3 (właścicielem gruntu była wówczas [...]), przy czym niewielką część tych nieruchomości obejmował teren PM. I - obszaru górniczego "B.-Z.". Teren TR ustalony w przedmiotowym planie miejscowym pokrywa się z terenem PM. I i w obydwu dokumentach planistycznych wyznaczony jest wyraźnie linia prosta, która po przeskalowaniu można dokładnie nanieść na inne mapy do celów inwestycyjnych. Większa część terenu KP3 w planie miejscowym przeznaczona jest pod usługi turystyki - UT, dając możliwość inwestowania w kierunku działalności gospodarczej w tym budowy budynków. Tak więc zarówno plan miejscowy jak i studium w sposób spójny określają zasady zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Zarząd Gminy L. badając rozwiązania projektu planu nie dopatrzył się braku spójności między ustaleniami tych dokumentów planistycznych, tym bardziej, że w głównych założeniach studium symbolem KP określono obszary rozwoju specjalistycznej produkcji rolniczej, przetwórstwa oraz innych usług. W jednym z ustaleń studium, z uwagi na przyjętą zasadę zrównoważonego rozwoju, na obszarze KP.3 rozwój zabudowy wymaga koordynacji zamierzeń inwestorów w celu intensywnego wykorzystania obszaru przy maksymalnym ograniczeniu negatywnego oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe, uwzględniając sąsiedni akwen wodny, walory krajobrazowe terenu oraz potrzebę ochrony zasobów wodnych, przedmiotowy teren przeznaczony został pod inne usługi - turystyki.

Wobec powyższego Rada Gminy Liszki uchwałą nr XXXIII/ 297 /2013 z dnia 20 czerwca 2013r. odmówiono uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Gminy Liszki wskazywała następnie, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, która działając w ramach ustalonych procedur podejmuje decyzję o przeznaczeniu terenów zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i planach miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest jednak źródłem gminnej polityki przestrzennej, stanowi lokalne zasady zagospodarowania terenu na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan miejscowy wraz z innymi przepisami prawa stanowi o sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznacza granice korzystania z rzeczy, stanowi podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności. Powołując treść art. 1 ust.1 - 2 oraz definiując pojęcia zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego Rada Gminy L. wyjaśniała, że uchwalając przedmiotowy plan dokonała wyboru określonych wartości. W skardze nie wskazano jakie zasady polityki przestrzennej zostały przez gminę naruszone w omawianym planie miejscowym oraz na czym polega brak spójności tego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rada Gminy L. podnosiła również, że w postępowaniu planistycznym każdy właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty posiada interes prawny związany z szeroko pojętym wykonywaniem prawa własności. W polemice z twierdzeniami o wprowadzeniu przedmiotowym planem miejscowym drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w sposób nieproporcjonalny do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki, Rada Gminy L. zwracała uwagę, że skarżący nawiązując do sąsiedniego terenu usług komercyjnych nie biorą pod uwagę, że z drugiej strony ich nieruchomości znajduje się akwen z rozległym obszarem łąk i zadrzewień śródpolnych o wysokich walorach krajobrazowych, predysponowany dla turystyki i wypoczynku. Treść art. 140 k.c. opisuje istotę prawa własności, wymienia atrybuty właścicielskie i świadczy o tym, że własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej. Nie mniej jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, wyżej cenioną wartością jest potrzeba interesu publicznego. Sądy niejednokrotnie podzielają pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc siew zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać również uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności), jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W dalszych rozważania zawartych w odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. podnosiła liczne argumenty mające świadczyć o bezzasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego.

W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotową uchwałą Rada Gminy Liszki zwracała uwagę, że w przedmiotowej sprawie T. R. i J. K. nie wykazali , iż ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżących zgodnie z przeznaczeniem wynikającym zapisów tegoż planu, nie wyjaśnili dlaczego zagospodarowanie działki jest niemożliwe, nie wstąpili również o zmianę tego planu.

Nadto skarżący nie wykazali na czym polega brak spójności planu ze studium.

Nie jest zgodny z prawdą zarzut, że " brak określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", co "prowadzi do trwałej niewykonalności aktu planistycznego" jest niezgodne z prawdą.

Do zarzutów skargi Rada Gminy L. odniosła się nadto w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2014r. - uznając je za niewykazane, a także rozszerzając argumentacje mająca wskazywać na brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny właścicieli dziełek nr [...] i nr [...], oraz czyniąc wywód dotyczący legalności rozwiązań przyjętych na zakwestionowanym obszarze.

Na rozprawie dnia 6 grudnia 2013r. Rada Gminy L. zmodyfikowała pierwotne stanowisko o tyle, że cofnęła jako nieuzasadniony wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012, poz. 647 z póź. zm. ), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego .

Artykuł 85 ust. 2 powyższej ustawy stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przedstawionych akt planistycznych wynika, że w dniu 12 kwietnia 2001 r. Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę Nr XXIII/241/2001 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki ustalonego uchwała Nr XVI/129/92 Rady Gminy Liszki z dnia 10 kwietnia 1992r. ( Dz. Urz. W.K. Nr 5, poz.44, z 1994r. Nr 23, poz. 104 i z 1966 r. Nr 28, poz. 79), tj. zmiany tego planu w części wsi M. w zakresie oznaczonym w załączniku graficznym, znajdującej się w myśl ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, uchwalonego – jak podano uchwałą Nr XXXIII/257/98 Rady Gminy Liszki z dnia 28 maja 1999 r. – a winno być uchwałą Nr XXXIII/257/98 Rady Gminy Liszki z dnia 28 maja 1998 r., ( Dz. Urz. W.K. Nr 15), w obszarze - 1. strefy potencjalnego rozwoju systemu osadniczego KM.2; 2.strefy predysponowanej do lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną KP.3. Z powyższych akt wynika ponadto, że do dnia 11 lipca 2003 r. zostały zrealizowane dyspozycje określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p., natomiast uchwałę Nr IX/119/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników, w zakresie odpowiadającym oznaczonemu w załączniku graficznym do uchwały z dnia 12 kwietnia 2001 r. Nr XXII I/241/2001, Rada Gminy Liszki podjęła w dnia 23 października 2003 r.

Uchwała Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2003 r. nr 430, poz. 4776.

Powyższe fakty pozwalają na uznanie, że przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. – dalej w skrócie również u.z.p.), a także związane z nią bezpośrednio regulacje zwarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( Dz. U. z 2002 Nr 1, poz.12 ) oraz rozporządzeniach Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2002 Nr 19, poz.1667 ), i z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych ( Dz.U. z 2002 Nr 155, poz.1298 ). Skoro jednakże w myśl art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, kontrola legalności zaskarżonej uchwały uwzględnia zasady stosowania przepisów ustaw odrębnych zgodnie z przewidzianymi w nich regulacjami intertemporalnymi, względnie zasadami ogólnymi, gdy brak takich przepisów. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p., należy rozumieć zatem wyłącznie przepisy u.z.p., a nie całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z., ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.p.z.). Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodność z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały Nr IX/119/03 z dnia 23 października 2003 r., poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi,.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżących rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były ostatecznie przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skargi uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz poglądy prawne prezentowane w uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07 ( ONSAiWSA 2007/3/60 ).

Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołany przepis, z którego wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , rodzi konieczność wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jego stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez dwa podmioty , będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a . Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Rozważając kwestie legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( 33 u.z.p. ). Plan miejscowy stanowi zatem przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z jego treści ( tak wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). W myśl art. 3 u.z.p., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jaka również ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 3 u.p.z.) .

W sprawie niniejszej Rada Gminy L. nie kwestionowała, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, składającej się z działek nr [...] i nr [...]. Pomimo powyższego, z uwagi na zasadnicze rozbieżności wynikające w tym zakresie z rysunku planu ( gdzie figurują działki nr [...] i nr [...]), a także w przeznaczeniu nieruchomości s ujawnionym w notarialnej umowie sprzedaży skarżącym przedmiotowych działek (z dnia 6 stycznia 2004 r. Rep. A nr [...]), w toku postępowania sądowoadministracyjnego, po myśli art. 106 §3 p.p.s.a., przeprowadzono dowody z dokumentów geodezyjnych, które potwierdziły okoliczności uznane przez strony za bezsporne.

Mając dalej na uwadze uprzednio czynione rozważania i podawane przez strony argumenty należy uznać, że skarżący wykazali spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do ustaleń uchwały Rady Gminy Liszki Nr IX/119/03 z dnia 23 października 2003 r., działki nr [...] i nr [...] w M., oznaczone na rysunku planu numerami [...] i nr [...] znajdują się w terenie UT - usługi turystyki, oraz w niewielkiej części TR - terenie rekreacji.

W myśl § 10 ustaleń planu:

1. Wyznacza się tereny usług turystyki (UT) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi turystyczne.

2. W terenach UT dopuszcza się lokalizację:

1) obiektów związanych bezpośrednio z obsługą ruchu turystycznego,

2) miejsc biwakowych,

3) toalet, punktów poboru wody itp.,

4) terenowych urządzeń zabaw i sportu,

5) zieleni urządzonej,

6) parkingów związanych z prowadzeniem działalności wymienionej w pkt 1 oraz pkt 2 ppkt 1-5.

Wustępach 2- 4 § 10 ustalono zasady kształtowania zabudowy i warunki zagospodarowania dla terenu UT.

Zgodnie z treścią § 13 ustaleń planu :

1. Wyznacza się teren rekreacji (TR) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod rekreację.

2. W terenach TR nie dopuszcza się lokalizacji obiektów kubaturowych oraz lokalizacji parkingów.

3. W terenach TR dopuszcza się lokalizację

1) zieleni urządzonej,

2) terenowych urządzeń zabaw i sportu.

4. Realizacja urządzeń wymienionych w pkt 3 będzie możliwa po zakończeniu eksploatacji złoża "B. – Z.", wygaśnięciu koncesji i przeprowadzeniu prac zabezpieczających wyrobisko.

W tym kontekście w pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze , że ustalenia zawarte w § 13 ustaleń planu oznaczają w istocie zakaz zabudowy, albowiem mowa w nich o niedopuszczalności lokalizacji w terenach TR obiektów kubaturowych oraz lokalizacji parkingów, natomiast dopuszczenie lokalizacji terenowych urządzeń zabaw i sportu, czy także zieleni urządzonej uzależniono od zdarzenia przyszłego i niepewnego, tj. zakończenia eksploatacji złoża "B. – Z.", wygaśnięcia bliżej nieoznaczonej koncesji i przeprowadzenie prac zabezpieczających wyrobisko przez niewskazany podmiot. Już li tylko wprowadzenie przepisem gminnym zakazu zabudowy nieruchomości uzasadnia uznanie, że podjęcie zaskarżonej uchwały obiektywnie narusz konkretny, wywodzony z norm prawa materialnego, własny interes prawny skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości. Taki charakter przedmiotowy przepis ma od daty uchwalenia zaskarżonej zmiany planu miejscowego, a jedynie dodatkowym argumentem w tej kwestii jest wskazanie przez skarżących na przedłużenie koncesji wydanej dla eksploatacji złoża "B. – Z.".

Nadto, z twierdzeń stron, dokumentacji planistycznej oraz notarialnej umowy sprzedaży z dnia 6 stycznia 2004 r. Rep. A nr [...]wynika, że przedmiotowe działki o łącznej powierzchni [...] ha [...] wykorzystywane były uprzednio dla potrzeb rolnictwa. Sama li tylko już treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowej zmiany planu sygnalizuje, że dotyczy ona obszarów przeznaczonych w studium do potencjalnego rozwoju systemu osadniczego oraz predysponowanych do lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną. Plan nie miał być zatem sporządzanym pod kątem predyspozycji turystycznych i rekreacyjnych tej części wsi M.co mogłoby potencjalnie uzasadniać ustalenie dla nieruchomości skarżących takiego właśnie spłeczno-gospodarczego przeznaczenia, zwłaszcza że jej powierzchnia jest znaczna. Analiza części tekstowej oraz i rysunkuj zaskarżonej zmiany planu miejscowego, na tle uprzednio powołanych przepisów, nakazuje zatem uznać i w tym przypadku, że uchwała Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. godzi w interes prawny skarżących, wywodzony z art. 140 k.c., który nie jest hipotetyczny.

Bez znaczenia dla przyjęcia legitymacji skargowej pozostaje fakt, że skarżący nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w toku trwania procedury planistycznej, a nabyli ją niedługo po uchwaleniu planu miejscowego. Na tle obowiązujących przepisów brak bowiem podstaw do przyjęcie, że plan miejscowy może zaskarżyć tylko podmiot będący właścicielem nieruchomości położonej w granicach planu w dacie jego uchwalenia albo trwania procedury planistycznej. Z przepisów tych nie da się także wywieść granic czasowych dopuszczalności zaskarżenia planu miejscowego, zaś jedyną przeszkodą tamującą jest uprzednie dokonanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Taka przeszkoda w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Z uwagi na zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia Rady Gminy L., dotyczące poprzednika prawnego skarżących, którym była Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. można dodatkowo zauważyć, że brak podstaw do uznania, iż skarga jest efektem zmiany koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego, względnie iż wynika ze zmiany właściciela skoro - niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy należy – w akcie notarialnym z dnia 6 stycznia 2004 r. Rep. A nr [...] wskazano niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, że działka nr [...] leży w terenie usług komercyjnych ( a nie w terenach usług turystycznych), zaś działka nr [...] leży w terenie usług turystyk ( a nie w terenach rekreacji).

Odrębnym od powyższego zagadnieniem jest to, czy stwierdzone wyżej naruszenie zaskarżona uchwałą interesu prawnego właściciela albo współwłaścicieli działek nr [...] ( na rysunku planu położona w obrębie działki nr [...]) nastąpiło zgodnie z prawem. Jak trafnie wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 ( zam. zb. LEX nr 920623), "Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy."

Przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwarzające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości albo w części. Odrębną przesłanką uzasadniająca stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest w myśl art. 27 u.z.p. każde naruszenie trybu oraz przepisów o właściwości.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że

wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników, w części w jakiej dotyczy działek oznaczonych w na rysunku planu nr [...] i nr [...]. Charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Uwzględniając zaś treść zaskarżonego aktu zarzuty skarżących należy uznać za zasadne, stwierdzając iż uchwała Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników została podjęte z istotnym naruszeniem przepisów w części odnoszącej się do terenów oznaczonych symbole UT i TR.

W szczególności, przedmiotowa uchwała w powyższej części została podjęta z tak kwalifikowanym naruszeniem przepisów art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 5 , art., 18 ust. 2 pkt 2a i art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.z.p.

W szczególności, z art. 1 ust. 1 u.z.p. wynika, że określa ona zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

Stosownie do art. 2 u.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności,

6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Treść art. 6 ust. 1 - 3 u.z.p. wskazuje, że , w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które następnie uchwala, przy czym studium nie jest przepisem gminnym. Istotę studium oddaje trafie teza wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn.. akt II SA 1960/00 ( zam. zb. LEX nr 81967 ), w którym wskazano, że " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Istotnym jest to, że przy już przy sporządzaniu studium uwzględnia się zasadę i wartości eksponowane w z art. 1 ust. 1 -2 u.z.p.

Z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wynika obowiązek zachowania i zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium o którym mowa w art. 6. Zaniechanie albo nieprawidłowe wykonanie tego obowiązku można uznać zatem zarówno za naruszenie zasad polityki przestrzennej określonej wiążąco w studium, jaki i za swoiste naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć należy przy tym, że z w myśl art. 9 u.z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ta właśnie regulacja może być powodem uzasadniającym nieznaczne odstąpienie, w określonym zakresie od rozwiązań i polityki przestrzennej określonej w studium przy sporządzeniu planu miejscowego bez uprzedniej zmiany studium.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że ustalenia wprowadzone uchwałą Nr IX/119/03 Rady Gminy Liszki z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników, dla terenów oznaczonych w niej symbolami UT i TR nie spełniają wymogu spójności ze studium, przez co naruszono zasady polityki przestrzennej w sposób świadczący o nadużyciu przez Gminę L. władztwa planistycznego. Nadto, stwierdzenie w toku procedury planistycznej, że owa spójność zachodzi stanowi o naruszenia trybu albowiem spójność winna być rzeczywista, a nie fikcyjna. Spójność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium należy rozumieć nie jako pełną zgodność sprowadzająca się do identycznych ustaleń, lecz jako harmonijne nawiązanie do uprzednio ustalonych wiążących zasad i kierunków polityki przestrzennej.

Analizując szerzej to zagadnienie trzeba zwrócić uwagę na fakt, że dołączone do dokumentacji planistycznej w sprawie niniejszej studium ma treść odmienną od wiążącego organy gminy w dacie wszczęcia i zakończenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników, albowiem uwzględnia podjęta później uchwałę Nr XXXVIII/353/06 Rady Gminy Liszki z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/257/98 Rady Gminy Liszki z dnia 28 maja 1998 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki. W sprawie niniejszej należy uwzględnić Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, uchwalone uchwałą Nr XXXIII/257/98 Rady Gminy Liszki z dnia 28 maja 1999 r., zaś skoro w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego Nr 15 opublikowano jedynie tekst uchwały bez załączników ( obejmujących tekst ustaleń studium, kierunki zagospodarowania przestrzennego, kierunki infrastruktury technicznej, uwarunkowania zewnętrzne, uwarunkowania przyrodnicze, uwarunkowania kulturowe, uwarunkowania wynikających z zainwestowania terenu ), takowe postanowienia dekodowano na bazie przedstawionych materiałów, eliminując w tekście jednolitym zmiany wprowadzone uchwałą Nr XXXVIII/353/06 Rady Gminy Liszki z dnia 27 kwietnia 2006 r.

I tak w Rozdziale 1. "Cele rozwoju" uznano za główny cel rozwoju Gminy Liszki wykorzystywanie – w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju – szans jakie wynikają z zasobów gminy i jej położenie w sąsiedztwie K.. Jak podano , przyjęcie zasady zrównoważonego rozwoju oznacza trwałe dążenie do zachowania równowagi pomiędzy procesami związanymi z wykorzystywaniem zasobów gminy przez wszystkich użytkowników przestrzeni a prawidłowym funkcjonowaniem środowiska naturalnego.

Za cele strategiczne – związane z celem głównym uznano zaś dwie podstawowe dziedziny , tj. jakość życia mieszkańców, a także rozwój gospodarczy w konkretnie wyodrębnionych obszarach gminy.

W Rozdziale 2. "Kierunki rozwoju przestrzennego" wskazano, że realizacja celów rozwoju Gminy L. ( ustalonych w oparciu o analizę słabych i mocnych stron oraz szans i zagrożeń rozwoju ) związana będzie z trzema podstawowymi dziedzinami życia stanowiącymi podstawę rozwoju przestrzennego gminy :

1. Mieszkalnictwem.

2. Turystyką.

3. Usługami i produkcją związaną z z rolnictwem i gałęziami pozarolniczymi.

Aktywizacja tych trzech dziadzi przewidziana jest w wyodrębnionych obszarach i określa główne kierunki rozwoju przestrzennego gminy, w obszarach :

* KM Rozbudowa istniejącej sieci osadniczej oraz tworzenie rezerw mieszkalnych o standardzie miejskim w strefach :

- KM. 1 – przekształceń i intensyfikacji zabudowy,

- KM. 2 – potencjalnego rozwoju systemu osadniczego

- KM.3 w których nie wyklucza się zainwestowania, ale jego realizacja podporządkowana zostaje polityce ochrony środowiska,

- KM.4 predysponowanych dla zabudowy mieszkalnej o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich ( gdzie dodatkowo wymieniono strefy : KM.4.1 liszki, KM.4.2 Kryspinów, KM.4.3 K.-B.),

* KT Rozwój rekreacji i wypoczynku weekendowego w strefach potencjalnego rozwoju turystyki :

- KT.1- strefa doliny W.( gdzie dalej podano szerzej bliższą jej charakterystykę oraz wyodrębniono tereny . KT.1.2 potencjalnej lokalizacji infrastruktury rekreacyjnej ( zaplecza usługowego), . KT.1.3 które mogą stanowić podstawę rozwoju funkcji związanych z turystyką w dalszej perspektywie( zbiornik wodny w P.),

- KT.2 - strefa K. ( gdzie wyodrębniono KT2.1 tereny zbiorników wodnych wraz z urządzonymi plażami i KT.2.2 tereny preferowane dla lokalizacji infrastruktury rekreacyjnej / zaplecza usługowego ściśle podporządkowane ochronie środowiska przyrodniczego i krajobrazu),

- KT.3- strefa doliny M.- gdzie wyodrębniono tereny leśne oraz tereny otwarte o wysokich wartościach przyrodniczo-krajobrazowych wymagające całkowitego ograniczenia zabudowy poza terenemi KM.2 i KM.3 ( według rysunku nr 1), w których ewentualna realizacja zainwestowania podporządokowna zostaje ochronie środowiska przyrodniczego i krajobrazu – oraz ponadto wskazano teren przyszłego zbiornika wodne "[...]" jako teren, który może Stanowic podstawę rozwoju funkcji związanych z turystyką w dalszej perspektywie( KT.1.3).

* KP Rozwój specjalistycznej produkcji rolniczej, przetwórstwa oraz innych usług :

- KP.1 – w obszarach predysponowanych do aktywizacji gospodarczej związanej z gałęziami pozarolniczymi ( w tym, KP.1.1 strefa B., strafa PK.1.2 – strefa M., KP.1.3 – strefa K.-A.),

- KP.2 w obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, objętych zakazem zabudowy,

KP.3 – w obszarach predysponowanych do lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną ( w tym K.P.3. – strefa Centrum, KP3.2. – strafa J.),

* KŚ. Zachowanie i ochrona przed ekspansją gospodarczą i urbanizacją obszarów o unikatowych wartościach przyrodniczych w strefach:

- KŚ.1 – o najwyższych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych,

- KŚ.2 – o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, w których całkowicie ograniczono lokalizację zabudowy, za wyjątkiem wyodrębnionych terenów KM.2, KM.3, KT2.2, gdzie nie wykluczono zabudowy, ale określono, że do realizacji mogą być dopuszczone tylko takie inwestycje, które nie powodują obniżenia jakości środowiska przyrodniczego o dysharmonii krajobrazu.

Istotnym jest dalej to, że w Rozdziale 3. "Polityka przestrzenna gminy", w pkt 3.4. "Polityka rozwoju i aktywizacji rolnictwa" podano jej cel oraz wskazano sposoby realizacji tego celu polegając m.in. na wyodrębnieniu obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w której obowiązywać będzie całkowity zakaz lokalizacji zabudowy ( KP.2), oraz obszarów predysponowanych do lokalizacji zabudowy bezpośrednio związanej z produkcją rolniczą ( KP.3.1, KP.3.2, KP 3.3 ).

W polityce rozwoju sfery usługowo-produkcujnej w gałęziach pozarolniczych poświęcono odrębny pkt 3.5, w którym brak jakiegokolwiek nawiązania albo powiązania z obszarem KP.3.

Powyższe obszary oznaczono na rysunku studium , zaś z części tekstowej ustaleń wynika, że czyniąc to uwzględniono wszelkie istotne czynniki i predyspozycje terenów, także walory krajobrazowe i uwarunkowania przyrodnicze.

Nieruchomość skarżących ( podobnie jaki inne działki lub ich części, dla których zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie UT i TR) jest położona w studium w obszarze KP, tj. rozwój specjalistycznej produkcji rolniczej, przetwórstwa oraz innych usług ( a nie KT - rozwoju rekreacji i wypoczynku weekendowego w strefach potencjalnego rozwoju turystyki), a konkretnie w obszarze KP.3 predysponowanym do lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną nie, zaś innych usług, jak w przypadku obszarów KP.1 i KP.2 Powyższe wynika z części graficznej studium obejmującej kierunki zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę oraz pisma Rady Gminy Liszki z dnia z dnia 14 stycznia 2014r. należy wskazać, że już w studium uwzględniono fakt położenia nieruchomości skarżących w sąsiedztwie obszaru PM.I, walory krajobrazowe , przyrodnicze, a przedmiotowych terenów nie uznano za mogące stanowić podstawę usług turystycznych czy rekreacji - nawet w dalszej perspektywie - i nie sąsiadują one w całości z projektowanymi zbiornikami wodnymi. Nie jest też tak, że teren przedmiotowych nieruchomości uznano za predysponowany do innych usług albowiem dla takowych wyznaczono konkretne, odrębne obszary.

Uwzględniając powyższe nie można przyjąć by plan w analizowanej części był spójny ze studium. Mając nawet na uwadze, że w studium jest mowa o głównych kierunkach zagospodarowania w wyznaczonych obszarach - co nie wyklucza możliwości realizacji w tych obszarach także innych kierunków, to jednakże takie uzupełnienie winno przybrać postać przeznaczenia dopuszczalnego, względnie zostać dokonane w takich proporcjach, które nie prowadziłyby do zasadniczych zmian w przeznaczeniu obszaru pod określoną funkcję, względnie tam znajdujących się nieruchomości o znacznych rozmiarach. Tak jednak nie jest w przypadku terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbole UT i TR, gdzie odmiennie od ustaleń studium przeznaczono znaczny teren na realizację innych zupełnie celów niż określone w studium na zasadzie przeznaczenia podstawowego, eliminując funkcję podstawową w tym terenie całkowicie. Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale realizacja funkcji usług turystycznych czy rekreacji została uwzględniona jako dopuszczalna w terenach oznaczonych symbolem MN1(§ 6 ust. 2 pkt 1 w związku z § 5 ust. 4 pkt 5 i 13 ) , MN2 (§ 7 ust. 2 pkt 1 w związku z § 5 ust. 4 pkt 5 i 13 ) , MU §, 8 ust. 2 pkt 3 w związku z § 5 ust. 4 pkt 5 i 13 ) . Nadto realizacja usług turystycznych jest możliwa w terenach usług komercyjnych UC

Podobne negatywne uwagi co do spójności z postanowieniami studium dotyczą także terenów przeznaczonych w zaskarżonej uchwale pod usługi komercyjne UC, gdzie jednakże przyjęcie takiej spójności jest ostatecznie możliwe przy odpowiednio szerokiej interpretacji pojęcia usług komercyjnych, jako działań podejmowanych w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta w celach komercyjnych. W tak określonym pojęciu usługa w sensie gospodarczym jest użytecznym procesem, który wytwarza praca ludzka w procesie albo w produkcji poprzez oddziaływanie na strukturę określonego obiektu ,albo też poprzez czynności niematerialne, jak porada techniczna, reprezentowanie kogoś przed urzędem czy sądem lub materialne.

Zauważyć należy dalej, że jak wynika z akt planistycznych koncepcja zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących, która w pierwotnie była położona w terenach UC ( działka nr [...]) i terenach UT ( działka nr [...]) wynika nie z przepisów prawnych, względnie także istotnych okoliczności ujawnionych w opracowaniu ekofizjograficznym, lecz z oceny podmiotu sporządzającego prognozę oddziaływania planu miejscowego na środowisko ( pkt 3.3.7.), który podkreśla subiektywność tych ocen w zakresie perspektyw rozwoju przedmiotowego terenu. Jeżeli nawet projekt planu miejscowego zmieniony pod wpływem tych sugestii uzyskał pozytywne uzgodnienia oraz nie był przedmiotem protestów i zarzutów, okoliczności takie pozostają bez wpływu na fakt braku spójności zaskarżonej uchwały ze studium w zakwestionowanej części. Zmiana polityki przestrzennej wymagała bowiem uprzedniej zmiany studium.

Kolejny stwierdzony przypadek niespójności ze studium, który również dotyczy nieruchomości skarżących wiąże się z tym, że - niezależnie od tego co wynika z treści przepisów odrębnych i rozróżnienia pojęć "obszaru górniczego" od pojęcia "terenu górniczego" - w studium, Rozdział 4. " Realizacja polityki przestrzennej " , w pkt 4.2 " Plany Miejscowe", w ppkt 4.2.1. i 4.2.2. znalazły się ustalenia, które wskazują na niedopuszczalność włączenia do zmiany planu miejscowego tylko niewielkiego fragmentu terenu stanowiącego obszar górniczy " B. – Z." - [...] Ustalono tam bowiem obowiązek całościowego uchwalenia planu miejscowego dla tego obszaru, oraz postanowiono, że granice planu PM.I mogą zostać zweryfikowane tylko w związku z koniecznością uwzględnienia lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Zaskarżoną uchwałą objęto w oderwaniu całości część PM.I bez uzasadnionych ku temu podstaw.

Zasadny jest również zarzut skargi, w którym podkreśla się, że wbrew wymogom wynikającym z art. 10 ust. 1 u.z.p. w związku art. 4 ust. 1 u.z.p. przedmiotowa uchwała w kwestionowanej części nie określa precyzyjnie linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania w granicach tej nieruchomości, co wynika z rysunku planu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147§ 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.