Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 552/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 91
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 7, art. 13, art. 16, art. 54, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 863/17 w sprawie ze skargi Miasta I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 863/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Miasta I. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Rada Miejska I., powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm., dalej powoływana jako ustawa), art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze sprost., dalej powoływana jako Karta) oraz § 19 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Miasta I. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm., dalej powoływanego jako Statut), podjęła w dniu [...] kwietnia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce (dalej powoływanej jako uchwała z [...] kwietnia 2017 r.).

W § 1 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. wyrażono zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, w szczególności w zakresie rozwiązań o charakterze ustrojowym (ust. 1) i stwierdzono, że pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych, ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także ograniczenia obywatelom ich konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności wynikających z art. 62 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) godzą w prawa obywateli RP (ust. 2). Podkreślono, że wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego (ust. 3).

W § 2 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. Rada Miejska I. oznajmiła, że w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w Polsce domaga się respektowania postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podnosząc, że w szczególności członkowie społeczności lokalnych powinni mieć zagwarantowane prawo decydowania o najważniejszych sprawach dotyczących ich wspólnoty samorządowej, w tym o wyborze osób wchodzących w skład organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1). Zaapelowała zarazem:

– do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, parlamentu, rządu Rzeczypospolitej Polskiej i polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2).

– oraz o podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, a następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie (ust. 3).

W § 3 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta I. oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej I., upoważniając ich do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia niniejszej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom.

Zgodnie z § 4 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. weszła ona w życie z dniem podjęcia.

Przywołanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda K. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy stwierdził nieważność uchwały z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że żaden z przepisów powołanych w tej uchwale nie upoważniał Rady Miasta I. do jej podjęcia i "recenzowania działań innych organów władzy publicznej". Odwołał się do orzecznictwa, w myśl którego zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji organy jednostek samorządu terytorialnego mogą czynić jedynie to, na co prawo im zezwala. Tymczasem art. 18 ustawy nie uprawnia jednostek samorządu terytorialnego do wkraczania w dziedzinę spraw ogólnokrajowych. Wojewoda K. nawiązał do art. 6 i art. 7 ustawy i stwierdził, że gmina jest wprawdzie samodzielna w zakresie przypisanych jej zadań, lecz samodzielność tę ograniczono do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Następnie powrócił do art. 18 ust. 1 ustawy, uznając, że określa on "jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy" i nie może stanowić podstawy prawnej do działań, które nie zostały w nim bezpośrednio unormowane. Wskazuje on bowiem "kierunkową zasadę, która nie tworzy wprost kompetencji organu gminy" i pozwala na działania o charakterze intencyjnym czy programowym, o ile pozostają one "w granicach zadań gminy przewidzianych w granicach prawa". Nie daje natomiast, bez umocowania w przepisach materialnego prawa administracyjnego, podstaw do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym.

Pełnomocnik podkreślił, że art. 4 ust. 6 Karty nie ustanawia obowiązku konsultowania ze społecznością lokalną wszelkich spraw, które ją dotyczą, zaś ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759, dalej powoływanej jako ustawa o Komisji Wspólnej) wyznaczają tryb takich konsultacji. Podniósł, że również przepisy Statutu odnoszące się do możliwości podejmowania przez radę niewiążących stanowisk, apeli, rezolucji, opinii czy oświadczeń woli nie zwalniają z obowiązku przestrzegania kompetencji. Odwołał się też do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego

2017 r., sygn. akt l OSK 2779/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Miasto I. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaakcentowano w niej, że Rada Miasta I. działała na podstawie i w granicach prawa, ponieważ zajęła stanowisko w najważniejszych sprawach wspólnoty samorządowej tworzonej przez mieszkańców, choć mających zasięg ogólnokrajowy. Zmiany legislacyjne, których dotyczyła uchwała z [...] kwietnia 2017 r., mają więc charakter lokalny, a zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w tym przedmiocie byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej.

Odnosząc się do orzecznictwa powołanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Miasto I. zwróciło uwagę, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie stanowiła jednoznacznej próby wywarcia wpływu na działania innych organów władz samorządowych. Wyraziło również pogląd, że brak obowiązku konsultacji spraw społeczności lokalnych nie oznacza, iż społeczności te nie mają prawa wypowiadać się w tych sprawach

Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po przeprowadzeniu kontroli dopuszczalności, warunków formalnych i terminowości skargi skonstatował, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza interes prawny Miasta I. oraz art. 18 ust. 1 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, art. 4 ust. 6 Karty oraz § 19 ust. 2 Statutu. Omówił reguły sprawowania nadzoru nad działalnością gmin, m.in. z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 8 Karty oraz ustanowionych w art. 165 Konstytucji zasad samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i sądowej ochrony tej samodzielności. Zaznaczył, że stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji organ nadzoru może badać działalność tej jednostki tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i nie jest upoważniony do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd, nawiązując do orzecznictwa i doktryny, zauważył, że dla oceny podjętej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego przesądzające znaczenie ma jej treść, nie powołana podstawa prawna, oraz że uchwały są aktami o zróżnicowanym charakterze. W związku z tym przyjął, że art. 18 ustawy, ustanawiający domniemanie, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, mógł stanowić samodzielną podstawę do podjęcia uchwały z [...] kwietnia 2017 r. Nie jest ona bowiem ani powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidulanym ingerującym w prawa lub obowiązki organów państwowych, osób fizycznych czy prawnych, które muszą znaleźć oparcie w normie prawa materialnego. Nie narzuca ona nikomu potrzeby żadnego działania czy też konieczności określonego zachowania się i należy do kategorii aktów niewładczych, takich jak różnego rodzaju uchwały intencyjne, apele, wnioski, rezolucje, stanowiska, dla których wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna. Uchwała nie jest aktem normatywnym, lecz formą uzewnętrzniania woli rady na zewnątrz.

Następnie Sąd stwierdził, że Rada Miasta I. nie naruszyła obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a uchwała z [...] kwietnia 2017 r. mieściła się w zakresie kompetencji gminy i jej organu oraz jej zadań, do których należą sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy). W jego ocenie uchwała w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o Komisji Wspólnej, a Statut nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, zwłaszcza z tymi, które zostały powołane w jej podstawie.

Sąd uznał, że rozpatrywana forma wypowiedzi organu kolegialnego podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem, gdyż nadzór w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno uchwały w znaczeniu materialnoprawnym, jak i akty wewnętrzne o charakterze nienormatywnym. Zaakcentował wszelako konieczność szczegółowej analizy treści uchwały. Odnosząc się do tej kwestii Sąd odnotował, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. wyraża intencje lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji, będąc dezaprobatą wobec zapowiadanych zmian w dziedzinie prawa samorządowego oraz apelem o kierowanie się praworządnością i jej przestrzeganie przy zmianie tych przepisów. Nie zawiera nakazu określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania się np. organów gminy przy stosowaniu nowo uchwalonych przepisów, jakie nie spełniałyby wskazanych w niej oczekiwań. Nie ma ona charakteru zobowiązującego czy normatywnego, nie zawiera wytycznych stosowania prawa, nie jest aktem o charakterze władczym, ale aktem wewnętrznym, uzewnętrznieniem woli Rady, jej stanowiskiem, apelem i manifestem, pozostającym "bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana". Nie wpływa też na stanowisko Komisji Wspólnej, choć powinna ewentualnie zostać przekazana pod jej rozwagę, o ile dojdzie do wypracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego w zakresie projektowanych zmian przepisów samorządowych.

Sąd skonkludował, że Rada Miejska I. działała na podstawie i w granicach prawa i nie naruszyła prawa, a tym bardziej nie w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały. Jego zdaniem zmiany legislacyjne, których ona dotyczy, mają charakter lokalny, skoro odnoszą się do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych do ich organów. Zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w takich sprawach byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej. Dlatego Wojewoda K., ograniczając prawo Miasta I. do wypowiadania się w sprawach wspólnoty samorządowej, naruszył art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, a nadto jej art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy oraz art. 4 ust. 6 Karty.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i "nie miała, jako rozstrzygnięcie, charakteru merytorycznego", zaś art. 91 ust. 1 ustawy "daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym".

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wojewoda K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 października 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut proceduralny, jak i zarzuty materialnoprawne.

Zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 141 § 1 i 4 oraz art. 148 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. wyraża jedynie intencje i zapatrywania Rady, nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa oraz odnosi się do zmian legislacyjnych, "a także niezasadnie pomija znaczenie określenia jej adresatów (co skutkowało wadliwym wykazaniem podmiotowości i pozytywnej legitymacji prawnej uchwały), natomiast przytaczając wykluczające się ustalenia wykładni przepisów, w tym w zakresie kwestionowania prawa kontroli nadzorczej uchwały oraz przyjęcia szerokich kompetencji rady gminy – nie pozwala na ustalenie przyjętych przez Sąd motywów rozstrzygnięcia".

Z kolei pierwszy zarzut materialny odniesiono do art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 i art. 18 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 i art. 163 Konstytucji. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż rada gminy na podstawie tych przepisów może formułować apele dotyczące praworządnego działania w sprawach ustroju państwa, skierowane do organów władzy publicznej "znajdujące się poza właściwością organów gminy".

Następnie zarzucił naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji polegające na przyjęciu, że zasada prawnej ochrony samodzielności gminy może być źródłem kompetencji rady gminy.

Kolejny zarzut dotyczył art. 4 ust. 6 Karty. Pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że przypisał temu przepisowi samodzielny kompetencyjny charakter normatywny.

Pełnomocnik podniósł również błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy sprowadzającą się do uznania, że przepisy te dają prawo do kontroli nadzorczej wyłącznie w przypadku uchwał "merytorycznych".

Zarzucił też niezastosowanie przepisów ustawy o Komisji Wspólnej, w szczególności jej art. 2, art. 3 pkt 2, 4 i 5, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 i art. 9, które "formułują warunki i tryb konsultowania z jednostkami samorządu terytorialnego warunków prawnych funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz projektów aktów prawnych".

Ostatni zarzut odniesiono do art. 19 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 31 ustawy. W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał zasadność formułowania upoważnienia do wykonania uchwały przez Prezydenta i Przewodniczącego Rady w sytuacji, gdy uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie wymaga wykonania.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji i wyraził pogląd, że w wyniku niewłaściwej interpretacji uchwały z [...] kwietnia 2017 r. błędnie przyjął on, iż ma ona postać wewnętrznej deklaracji i nie ingeruje na zewnątrz. Sąd pominął bowiem istotne sformułowania uchwały, w których Rada Miasta I. domaga się (apeluje itp.) konkretnego zachowania – przestrzegania prawa przez inne organy państwa przy wykonywaniu przypisanych im kompetencji prawotwórczych. Wezwanie określonych adresatów, do których społeczność lokalna nie należy, stanowi cel uchwały z [...] kwietnia 2017 r. W tym kontekście pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa, m.in. powołanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2779/16, wedle którego w tego rodzaju "domagania się" nie może uchodzić za dozwoloną formę wewnętrznej deklaracji poglądów w sprawach zadań gminy.

Pełnomocnik wyeksponował sprzeczności pomiędzy wypowiedziami Sądu pierwszej instancji na temat kompetencji organu nadzoru, z jednej strony uznających możliwość takiej kontroli w rozpatrywanym przypadku, z drugiej ograniczających jej zakres do uchwał "merytorycznych". Powołał orzecznictwo, w świetle którego sprzeczności takie nie pozwalają ustalić jednoznacznie zapatrywań wypowiedzianych w uzasadnieniu orzeczenia i świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował pogląd uznający art. 18 ustawy za samodzielną podstawę podjęcia uchwały. Polemizując z cytowanymi przez siebie rozważaniami Sądu zaznaczył, że także przedmiot uchwał niewładczych czy intencyjnych musi się mieścić w zadaniach gminy. Nawiązując do doktryny i orzecznictwa zwrócił uwagę, że gmina również podejmując takie uchwały wykonuje swoje zadania, które mają charakter lokalny i wykonawczy.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie rozszerzył zakres spraw porządku publicznego w gminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pt 14 ustawy, na inicjowanie zmian legislacyjnych dotyczących rozwiązań ustrojowych całego państwa. Podobnie realizacja zadania przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy powinna polegać na podejmowaniu działań skierowanych do mieszkańców gminy, propagujących wśród nich istniejące zasady ustrojowe. Zadania własne gminy wykonywane są na rzecz wspólnoty samorządowej.

Dalej pełnomocnik podkreślił, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 4 ust. 6 Karty wskazuje zasadę kierunkową, która nie tworzy kompetencji organu gminy. Podtrzymał zarzut, że Sąd pierwszej instancji pominął przepisy ustawy o Komisji Wspólnej, i stwierdził, iż zawarte w § 3 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. upoważnienie jest bezprzedmiotowe, jeżeli ma dotyczyć jedynie czynności materialno-technicznej sprowadzającej się do przekazania uchwały adresatom. Ponadto organ wykonawczy gminy jest uprawniony do jej reprezentowania i wykonywania uchwał (art. 30 i 31 ustawy), zaś przewodniczący rady nie ma tego rodzaju uprawnienia w ogóle i nie może być do takich czynności umocowany.

Pełnomocnik zakwestionował też pogląd dokonujący w świetle art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy podziału uchwał według kryterium ich merytorycznego charakteru. Skonstatował też, że Rada Miasta I. nie wypowiedziała w uchwale swojego stanowiska, lecz wkroczyła w kompetencje organów ochrony prawnej, takich jak Rzecznik Praw Obywatelskich. Tymczasem "formułowanie czynności na zewnątrz do innych organów wymaga jasnego upoważnienia (zasada legalizmu)".

Miasto I., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Czynności tej dokonało z uchybieniem terminu, wobec czego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. pełnomocnik złożył wniosek, by tę spóźnioną odpowiedź potraktować jako pismo procesowe w sprawie. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2779/16 dotyczył stanu faktycznego innego niż ten, jaki występuje w niniejszej sprawie. Chodziło mianowicie o uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, która – w przeciwieństwie do uchwały z [...] kwietnia 2017 r. – stanowiła jednoznaczną próbę wpływania na działania innych organów. Pełnomocnik zaakcentował prawo tych jednostek do podejmowania uchwał o charakterze nienormatywnym, które wszelako podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem. Jego zdaniem jednak jeżeli uchwały te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej, nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego, to nie jest wymagane, by gmina miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Pełnomocnik nie zgodził się z pozostałymi zarzutami kasacyjnymi, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, które w jego ocenie w znacznej części zostało niewłaściwie zinterpretowane przez stronę przeciwną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie naruszył prawa.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut procesowy, który jest najdalej idący, ponieważ interpretacja jego niezbyt jednoznacznie zredagowanej treści dowodzi, iż podnosi on – przede wszystkim w kontekście naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. – wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykluczające przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Niewątpliwie uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie, mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie przedstawił swój pogląd, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. jako akt niewładczy nie wymagała wyraźnej podstawy w przepisach prawa materialnego i mogła być podjęta w oparciu o przepisy o charakterze kompetencyjnym. Stanowisko to jest jasne i jako takie poddaje się weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej że wywiedziono je z kilku przesłanek i wsparto licznymi argumentami, które również zostały w uzasadnieniu wskazane.

Dalszą kwestią pozostaje, że niekiedy rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zachowuje spójności, ze względu na pewne sprzeczności, dostrzeżone w skardze kasacyjnej. Są one wynikiem stosowania pojęć, które nie występują w ustawie i nie mają sprecyzowanego znaczenia, toteż mogą być rozumiane różnorodnie. Sąd pierwszej instancji zalicza np. uchwałę z [...] kwietnia

2017 r. do grupy aktów wewnętrznych i jednocześnie utrzymuje, że wyraża ona wolę Rady Miasta I. na zewnątrz. Zauważa również, że uchwała dotyczy spraw publicznych, by w końcowym fragmencie uzasadnienia odmówić jej charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej. Posługuje się też niezdefiniowaną kategorią uchwał merytorycznych, które podlegają nadzorowi, i dowodzi, że kategoria ta nie obejmuje uchwały z [...] kwietnia 2017 r., chociaż wcześniej wyraźnie zaprezentował zapatrywanie, iż także ten akt może być przedmiotem nadzoru. Powyższe mankamenty dotyczą wszelako wątków pobocznych lub racji uzupełniających główny wywód, który może być prześledzony bez trudności i nie budzi zastrzeżeń. Z tego powodu nie mogą one doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Trudno przecież uwzględnić skargę kasacyjną z uwagi na wzmiankę zakwestionowaną w ramach zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy, że przepisy te dają podstawę do kontroli wyłącznie aktów merytorycznych, skoro to nie ona była przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz przekonanie o tym, iż uchwała z [...] kwietnia 2017 r. znajdowała prawną podstawę. Oceny instancyjnej orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną nie przeprowadza się wedle kryteriów teoretycznej poprawności, ale celem zbadania prawidłowości procesu stosowania przez wojewódzki sąd administracyjny prawa proceduralnego i materialnego. Stąd błędy logiczne lub tezy, które mogłyby uchodzić za dyskusyjne dla doktryny, nie dyskwalifikują orzeczenia, o ile pozostają bez wpływu dla wspomnianego procesu.

Przystępując do rozpatrzenia pozostałych zarzutów materialnoprawnych, zaznaczyć należy, że z jednym wyjątkiem zmierzają one do wykazania, że objęte nimi przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej uchwały z [...] kwietnia 2017 r., którą Rada Miasta I. zaprotestowała przeciwko projektowanym zmianom prawa samorządowego, apelując o poszanowanie standardów praworządności w tym zakresie. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga wcześniejszego poczynienia spostrzeżeń ogólnych celem nakreślenia szerszego kontekstu normatywnego czy nawet ustrojowego, który musi być wzięty pod uwagę.

Jest poza sporem, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. mogła być przedmiotem nadzoru Wojewody K. Zgodnie z art. 85 ustawy nadzór taki sprawowany jest nad działalnością gminną, czyli również nad całością działalności uchwałodawczej, niezależnie od charakteru prawnego czy rodzaju podejmowanych uchwał, które, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie tworzą w rozpatrywanym aspekcie jednolitej grupy aktów. Jednocześnie jednak przywołany przepis ustanawia kryterium zgodności z prawem. Zapewne tę okoliczność miał na myśli Sąd wspominając o merytorycznych ograniczeniach czy uwarunkowaniach kontroli. Wojewoda K. nie mógł się bowiem kierować względami pozaprawnymi, np. politycznymi czy łączącymi się z odrzuceniem wyrażonej w uchwale z [...] kwietnia 2017 r. negatywnej oceny sytuacji panującej w kraju, zwłaszcza w aspekcie praktyki i efektów działalności legislacyjnej. Niemniej kontrola legalności uchwały musi nawiązywać do jej treści, która – co również zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny – odgrywa decydującą rolę dla przebiegu i wyników kontroli. Jedynie wskutek analizy treści uchwały można stwierdzić, czy odpowiada ona prawu, czy też nie.

Uchwała z [...] kwietnia 2017 r. wyraża przede wszystkim stanowisko Rady Miasta I. wobec zapowiadanych zmian prawa. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego ma do tego prawo, a jeśli tak, to skąd takie prawo wynika. Odpowiedzi tej należy szukać w przepisach określające pozycję samorządu terytorialnego w systemie organów władzy publicznej oraz relację samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Najważniejszy z tych przepisów, art. 16 Konstytucji, został pominięty pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej, mimo że należy do fundamentalnych zasad ustrojowych wymienionych w Rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym Rzeczpospolita. Zgodnie z tym przepisem ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (ust. 2). Władza ta stosownie do art. 4 Konstytucji należy do Narodu (ust. 1), który sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Wspomniany ogół mieszkańców jednostek tworzący wspólnotę samorządową, jako część Narodu, powinien być zatem w przestrzeni publicznej traktowany jako podmiot realizujący swoje suwerenne uprawnienia, z kolei organy jednostki samorządu terytorialnego, reprezentujące tę wspólnotę, jako równorzędny partner pozostałych organów władzy publicznej. Konsekwencją tego statusu ustrojowego musi być możność udziału w dyskursie publicznym z prawem prezentacji swojego stanowiska odnośnie do spraw publicznych, zwłaszcza reguł wykonywania władzy publicznej, w którym przecież samorząd terytorialny uczestniczy. Skoro w świetle art. 54 ust. 1 Konstytucji mowa o wolności każdego człowieka, a więc także członka wspólnoty samorządowej, do wyrażania swoich poglądów, to niepodobna odmawiać lub ograniczać tej wolności organom wspólnoty. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i dlatego w ust. 2 przywołanego przepisu gminę zrównano z tą wspólnotą czy wręcz uznano za wspólnotę samorządową. W efekcie nie można utracić z pola widzenia, że to ci mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ustawy). Odebranie tym organom głosu w dyskursie publicznym, szczególnie w kwestiach planowanych zmian prawnych mogących mieć wpływ na funkcjonowanie wspólnoty samorządowej, stanowi zatem również naruszenie przysługującej każdemu z mieszkańców wolności wypowiedzi.

Powyższa wykładnia przepisów Konstytucji odpowiada na wezwanie skierowane w jej preambule do wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, by stanowiła ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.

Oczywiście, wolność wypowiedzi nie ma charakteru absolutnego. Nie może ona uzasadniać propagowania treści, które są zakazane przez prawo, np. pozostawać w sprzeczności z art. 13 Konstytucji ustanawiającym zakaz istnienia partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Niepodobna uznać również uprawnienia gmin do głoszenia zapatrywań niedających się pogodzić z prawem, takich jak nawoływanie do nieprzestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego wbrew wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Tego rodzaju aktywność gmin powinna być eliminowana za pomocą środków nadzoru, który wszak wedle art. 85 ustawy obejmuje całą działalność gminy i sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Nie ulega wszelako wątpliwości, że uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie narusza prawa. Wyraża ona zdecydowaną dezaprobatę wobec planowanych działań legislacyjnych, która jednak mieści się w standardach, jakie powinny cechować rzetelną dyskusję społeczną w rozumieniu preambuły Konstytucji. Niepodobna uznać, że pozostają w sprzeczności z prawem zachowania i postawy, do których uchwała nawołuje: potrzeba szerokich konsultacji społecznych, respektowanie postanowień Konstytucji i wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego oraz konieczność poszanowania praw obywateli. Uchwała z [...] kwietnia 2017 r. wzywa właśnie do przestrzegania prawa i nawet nie sugeruje lekceważenia obowiązujących przepisów, powstrzymania się od ich stosowania lub stosowania ich w określony sposób. Co najważniejsze zarazem, jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zachowała ona formę apelu, będąc postulatem i wyrazem sprzeciwu, który nie nakłada na żaden podmiot jakiegokolwiek obowiązku. Rada Miejska I. w § 2 uchwały z [...] kwietnia 2017 r. domaga się (ust. 1) pewnego stanu rzeczy i apeluje o jego realizację (ust. 2 i 3), ale poprzestaje na tych żądaniach, nie zapowiadając jakiejś reakcji na wypadek, gdyby nie były one spełnione, zwłaszcza takiej, która mogłaby budzić wątpliwości co do jej zgodności z prawem.

Dotychczasowe spostrzeżenia wpisują się w linię orzeczniczą utrwaloną wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącymi się do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wyrażających krytykę pod adresem innych organów władzy publicznej i przywołujących je do postępowania zgodnego z prawem (zob. wyroki z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17, LEX nr 2442347 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, LEX nr 2371162). W wyrokach tych podniesiono, że uchwały są formą uzewnętrzniania woli rady gminy, toteż mają niejednolity charakter prawny i mogą wywoływać różnorodne skutki. Przyjęto zarazem, że jeżeli uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy organu wykonawczego gminy lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych, to nie musi być oparta na normie prawa materialnego.

Wypada zwrócić uwagę pełnomocnikowi Wojewody K., że takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2779/16, który został przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wcześniej w rozstrzygnięciu nadzorczym. Fakt, że w wyroku tym (a także w zaskarżonym w tamtej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 555/16, LEX nr 2120361) podzielono pogląd organu nadzoru, był wynikiem tego, iż uchwała objęta nadzorem nie była aktem niewładczym, bo zobowiązywała różne jednostki gminy do kierowania się zawartym w niej stanowiskiem podczas rozpatrywania spraw, przybierając postać szczególnego rodzaju wytycznych stosowania prawa. Tym samym wkraczała ona w sferę uprawnień organów wykonawczych mimo braku wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Bezsprzecznie uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie przewiduje postanowień tego typu. Nie nakłada ona na inne organy gminy żadnych obowiązków, jedynie w § 3 powierzyła Prezydentowi Miasta I. oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej I. jej wykonanie, upoważniając ich (nie zobowiązując) do wszelkich działań w tym zakresie. Wbrew zarzutowi rozpoznawanej skargi kasacyjnej odniesionemu do art. 19 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 31 ustawy upoważnienie to nie narusza przy tym tych przepisów. Jest przecież oczywiste, że wejście uchwały w życie i jej rozpowszechnienie wymaga takich działań i Rada mogła zwrócić się w tym celu do Prezydenta i Przewodniczącego, udzielając im swojego umocowania.

Z dotychczasowych uwag wynika, że Rada Miasta I. miała prawo podjąć uchwałę z [...] kwietnia 2017 r., która nie musiała być wydana na podstawie wyraźnie wskazanego przepisu. Już z tego powodu bezzasadne są zarzuty kasacyjne, które to kwestionują, podnosząc naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego.

I tak uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy, według którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawa zmian prawa samorządowego zawsze ma charakter zarówno publiczny, jak i lokalny, w tym sensie, iż ma wpływ na funkcjonowanie wspólnot lokalnych. To, że zmiany te mogą dotknąć wszystkich takich wspólnot w państwie, nie przekreśla ich lokalnego wymiaru; przeciwnie wręcz wzmacnia ich wagę w tej sferze.

Chybione są zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 ustawy, które zresztą nie zostały powołane w uchwale z [...] kwietnia 2017 r. jako jej podstawa prawna.

W pierwszym z tych przepisów za zadanie własne gminy uznano sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W związku z tym przywołać warto zapatrywanie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 117/17 (LEX nr 2315836). Sąd stwierdził mianowicie, że pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, ma wybór co do tego, czy zachowa się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem.

Z identycznych powodów uchwała z [...] kwietnia 2017 r. nie narusza art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy, według którego do zadań własnych gminy należy wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Niewątpliwie uchwała ta, nawołując do respektowania konstytucyjnych zasad działania samorządu terytorialnego oraz poszanowania praw obywateli, zmierza do wdrożenia i zagwarantowania wspomnianej idei.

Trudno w tej sytuacji zgodzić się z pełnomocnikiem Wojewody K., że przeszkodą do podjęcia uchwały z [...] kwietnia 2017 r. mógł być art. 18 ust. 1 ustawy, który ustanawia domniemanie, iż sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości jej rady.

Bezzasadny jest zarzut odniesiony do art. 165 ust. 2 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Wojewody K. Sąd pierwszej instancji nie uznał tego przepisu za źródło kompetencji uchwałodawczych gmin, lecz słusznie zwrócił na niego uwagę podczas rozważań w tym przedmiocie. Zapewnienie nim sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego na poziomie konstytucyjnym podkreśla bowiem ustrojowe znaczenie tej samodzielności i konieczność jej respektowania przez inne organy władzy publicznej, polegającej na niemożności ingerencji w nią bez wyraźnej podstawy prawnej.

Uchwała nie godzi też w zasadę wyrażoną w art. 163 Konstytucji, w myśl której samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Stanowi ona przecież nie formę wykonywania tych zadań, ale wypowiedź, przedstawiającą stanowisko co do ewentualnych zmian stanu prawnego mogącego na tę dziedzinę oddziaływać.

Analogicznie ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 4 ust. 6 Karty, który jest wręcz niezrozumiały, jeżeli zważyć, że w przepisie tym mowa o powinności konsultowania społeczności lokalnych we wszystkich sprawach ich dotyczących. Przepis ten nie może stanowić argumentu przeciwko aktowi, którym organ reprezentujący tę społeczność domaga się tego rodzaju konsultacji.

Nieporozumieniem jest natomiast powołanie się w skardze kasacyjnej na przepisy ustawy o Komisji Wspólnej. To, że w ustawie tej określono warunki i tryb konsultacji pomiędzy organami administracji rządowej oraz samorządowej, nie wyklucza wszak kontaktów między tymi podmiotami władzy publicznej, które w ustawowej formule się nie mieszczą. Niepodobna też twierdzić, że każdy z tych podmiotów może przedstawiać swoje stanowisko i uczestniczyć w dyskursie publicznym wyłącznie na forum Komisji Wspólnej. Tego rodzaju komisje przewidziano zresztą w innych ustawach jako szczególną formę uzgadniania stanowisk na zasadzie porozumienia, w tym pomiędzy państwem i innymi podmiotami traktowanymi na równorzędnych prawach. Tytułem przykładu można podać art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 380), w którym ustanowiono Komisję Wspólną przedstawicieli Rządu i Konferencji Episkopatu Polski, składającą się z ich upoważnionych przedstawicieli, w uzgodnionej liczbie na zasadzie parytetu, rozpatrującą problemy związane z rozwojem stosunków między Państwem i Kościołem oraz sprawy interpretacji przywołanej ustawy i jej wykonywania. Nie budzi niczyich wątpliwości, że przedstawiciele Kościoła, którzy nie zostali upoważnieni do uczestniczenia w prawach tej Komisji, a także kościelne osoby prawne w rozumieniu ustawy, mają prawo do publicznego wyrażania swoich poglądów we wskazanych sprawach.

Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.