Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5233/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 648/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 648/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w związku ze skargą Prokuratora Rejonowego w [...] (skarżący) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy [...]".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Gminy [...]w skardze kasacyjnej zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj nymi, naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej: "u.z.z.w.", poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" nie realizuje delegacji ustawowej określonej w tym przepisie w zakresie dostarczania wody;

b) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" nie realizuje delegacji ustawowej określonej w tym przepisie w zakresie dostarczania ścieków;

c) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" przekracza zakres upoważnienia przewidzianego w tym przepisie wskutek zawarcia w nim regulacji dotyczącej długości obowiązywania umowy (określony i nieokreślony);

d) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...]- "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" przekracza zakres upoważnienia przewidzianego w tym przepisie wskutek nałożenia w § 7 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu, oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4),

e) art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" przekracza zakres upoważnienia przewidzianego zawarty w tym przepisie wskutek zawarcia w §8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, regulacji, iż stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat wynikających z nowych prawidłowo podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości;

f) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" przekracza zakres upoważnienia przewidzianego zawarty w tym przepisie, wskutek zawarcia w § 9 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, sposobu wzajemnych rozliczeń między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcami usług;

g) art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]":

i) nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wskutek przyjęcia w § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, regulacji, iż to Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa techniczne możliwości dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych;

ii) przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wskutek przyjęcia w § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, regulacji, iż techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 Ustawy;

h) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" przekracza zakres upoważnienia przewidzianego zawarty w tym przepisie wskutek zawarcia w załączniku do zaskarżonej Uchwały regulacji § 12 ust. 1 - 3, która modyfikuje obowiązki inwestora przewidziane w procesie budowlanym;

i) art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" narusza ten przepis, wskutek nie zawarcia w § 13 Regulaminu regulacji dotyczącej postępowania w razie niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków,

j) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] - "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" narusza ten przepis, wskutek zawarcia w Regulaminu regulacji powtarzających zapisy ustaw i rozporządzeń;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu istotnego naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.),

b) art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152) oraz § 118 i § 115 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 1 u.z.z.w.;

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, pomimo uwzględnienia jedynie części zarzutów skargi.

W oparciu o przytoczone zarzuty Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada wskazała, że § 3 pkt 4 Regulaminu stanowi dopuszczalne powtórzenie o charakterze informacyjnym, które nie zmienia normatywnej treści art. 5 ust. 1a ustawy. Podniosła także, że w § 3 pkt 1 Regulaminu została uregulowana ilość odprowadzonych ścieków a zatem delegacja ustawowa została zrealizowana przez organ, zaś parametry jakom winny odpowiadać ścieki nie zostały w nim ograniczone, zatem w tym zakresie obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do kwestii § 5 ust. 4 Regulaminu organ wskazał, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. W ocenie organu wymieniony przepis ma jedynie charakter informacyjny i nie ogranicza on rodzaju umowy jakie możliwe są do zawarcia przez strony, jak równie nie wskazuje żadnych zasad wyboru typu umowy. Tym samym nie ingeruje w swobodę kontraktową stron, a informuje o możliwym trybie zawarcia umowy zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Podobnie również § 8 ust. 2 Regulaminu ma charakter informacyjny a opisana w nim norma prawna wynika z art. 24f oraz art. 26 ust. 1 ustawy. Taki sam charakter, w opinii Rady, ma także § 9 ust. 1 -4 Regulaminu oraz § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zdaniem organu § 11 jest istotny z punktu widzenia warunków technicznych określających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, który podyktowany jest istnieniem w danym miejscu sieci, zaś jej budowa wynika właśnie z planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Dodatkowo wskazał, że dyspozycja z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zrealizowana została w § 12 Regulaminu, który przewiduje m.in. konieczność uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac. Organ podniósł także, że § 12 ust. 1-3 Regulaminu określa warunki jakie muszą zostać spełnione, aby ostatecznie doszło do zawarcia ustawy. Zapisy te wskazują na sposób ustalenia warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaznaczył, iż przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, choć nie jest elementem sieci, to ostatecznie zostaje do niej podłączone. W przypadku braku kompatybilności sieci i przyłącza, odbiorca usług nie będzie mógł korzystać z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwa.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów innych aktów normatywnych, o ile powtórzenia takie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Dopuszcza się w szczególności powtórzenia mające charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji z innych aktów normatywnych może być uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, zwłaszcza w takich aktach jak statuty czy regulaminy. Stosowane w zaskarżonej uchwale powtórzenia są zatem uzasadnione i czynią uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym dla odbiorców. Zwróciła uwagę, że organ nie stworzył przy tym w tym zakresie nowych norm prawnych, nie wykraczając tym samym poza swoją kompetencję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Taką delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu jest art. 19 u.z.z.w.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności regulaminu

w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony regulamin nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. II SA/Sz 300/18). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w § 3 załącznika do uchwały nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody. Rację ma Sąd I instancji, że zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18). Tymczasem w zaskarżonym regulaminie (§ 3), nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów dotyczących dostarczania wody.

Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

Z opisanych powyżej przyczyn, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w punkcie 1 lit. b. W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość odprowadzanych ścieków. O ile pierwsze z zagadnień zostało uregulowane w regulaminie, o tyle drugie z nich dotyczące jakości odprowadzanych ścieków nie spełnia wymagań ustawowych. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie jakości odprowadzanych ścieków przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści innych aktów prawnych, czy też do umowy zawartej z odbiorcą usług, jak czyni to § 4 pkt 2 regulaminu. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania parametrów ścieków. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej wyraźnie podkreślono, że parametry jakim powinny odpowiadać ścieki nie zostały w regulaminie ograniczone, a w związku z tym w tym zakresie obowiązują przepisy między innymi rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych.

Brak zatem zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w tym zakresie świadczy, że regulamin nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia przewidzianego w tym przepisie wskutek zawarcia w regulaminie regulacji dotyczącej długości obowiązywania umowy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Okoliczności tej nie sanuje fakt, że zgodnie z twierdzeniem skarżącej kasacyjne postanowienia § 5 ust. 4 mają jedynie charakter informacyjny. Analiza powołanego wyżej paragrafu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. odnoszącego się do nałożenia na właściciela budynku lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu, oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak jest podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta w powołanym wyżej przepisie przyznawała Radzie Miejskiej upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób, więc wyinterpretować z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W myśl zaś art. 6 ust. 5 u.z.z.w. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Przepis art. 6 ust. 6 u.z.z.w. stanowi, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku niczego więcej, jak tylko spełnienia warunków określonych w powołanych wyżej przepisach. Wskazanie w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków - co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Zatem, jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy uznać te regulacje Regulaminu, w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie, także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. W § 8 ust. 2 Regulaminu stwierdzono, że "stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat wynikających z nowych prawidłowo podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach i wysokości". Rację ma bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powołany paragraf regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin określa sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulacja § 8 ust. 2 Regulaminu nie wypełnia treści, o której mowa w powołanym przepisie. Nie można także podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że ma ona jedynie charakter informacyjny. Po pierwsze brak jest upoważnienia ustawowego do zawarcia takiej informacji z uwagi na treść art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. Po drugie zaś Regulamin jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w uchwale powinny być zamieszczone jedynie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego do objęcia tą uchwałą.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 5, a dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia w § 9 ust. 1 - 4 Regulaminu. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kwestie te należą do treści umowy zawartej między przedsiębiorcą wodno-kanalizacyjnym, a odbiorcą. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa ta zwiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, wskazuje okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Jak wyżej wyjaśniono nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że § 9 ust. 1 - 4 z uwagi na swój charakter informacyjny, nie przekracza zakresu upoważnienia ustawowego.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Odnośnie do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W Regulaminie wskazano, że techniczne możliwości dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych określa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Dostęp do usług przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Słusznie Sąd I instancji uznał, że odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W myśl zaś art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Scedowanie tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie stanowi o uregulowaniu tego zagadnienia w drodze aktu prawa miejscowego i wypełnieniu ustawowego obowiązku.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w punkcie 1 h, albowiem zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obciążających podmiot się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej. Wynika to z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. zgodnie, z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, że regulamin określa sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Obowiązki takie nie wynikają także z przepisów prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że § 13 Regulaminu zawiera niepełne, a co za tym idzie wadliwe uregulowanie materii, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.p. Powyższy paragraf odnosi się jedynie do sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Nie określa zaś w żaden sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, a co za tym idzie regulamin nie wypełnia obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.

Nie jest oparty na uprawnionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie jest dopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji zawartych w ustawach czy rozporządzeniach. Wskazać należy, że powtórzenie przepisu ustawowy w akcie prawa miejscowego – co do zasady – jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w określonej części lub całości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa.

Nie zasługuje na uwzględnianie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie odniesienie się przez Sąd I instancji do jednego z zarzutów skargi przesądza o istotnym naruszeniu tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszania przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem wykazana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ilości uchybień wskazywała na konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Pamiętać przy tym należy, że skoro art. 147 § 1 umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w jego ocenie już samo naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Dodatkowo wskazać należy, że ilość naruszeń, a co za tym idzie konieczność stwierdzenia nieważności wielu postanowień regulaminu, co czyniłoby go niekompletnym, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.