Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 741/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3, 3c, 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi ,,A" z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt SKO [..] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 3 listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 17877( siedemnaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zwrotu dotacji, Samorządowe Kolodium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] przez spółkę - organ prowadzący "B" w K., w kwocie 705.925 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 18 maja 2016 r. do dnia zapłaty.

Decyzja ta zapadłą w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

"B" otrzymało z budżetu Powiatu [...] w 2012 r. dotację w kwocie 705.925 zł, płatną w 12 częściach.

Przeprowadzone w zakresie prawidłowości przedstawienia informacji

o faktycznej liczbie uczniów, wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia przedmiotowej dotacji postępowanie kontrolne wykazało, że wydatki fakturowane były na osobę prowadzącą szkołę (nie były to wydatki szkoły), a dokumenty (faktury, rachunki) potwierdzające ich poniesienie nie były opatrzone w sposób trwały opisem zawierającym informacje, w jakiej kwocie poniesiony wydatek sfinansowany został

z dotacji udzielonej szkole. Ponadto wydatki finansowane były z innego niż szkolny rachunku bankowego. W protokole kontroli stwierdzono też, że szkoła nie prowadziła

i nie była w posiadaniu właściwej dokumentacji rachunkowo-księgowej, dającej pełną możliwość skonfrontowania danych wykazanych przez stronę w rozliczeniu rocznym z oceną, czy poniesione przez szkołę wydatki są wydatkami zgodnymi z przeznaczeniem dotacji, dającymi możliwość ustalenia dotacji należnej stronie.

W konsekwencji dokonaniach ustaleń, Starosta [...] wydał w dniu 3 listopada 2016 r. decyzję, którą określił Spółce kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (705.925,- zł) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, naliczanych od dnia przekazania ostatniej części dotacji, tj. 18 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ uzasadnił zajęte stanowisko wynikami przeprowadzonej kontroli. Organ wskazał, że postępowanie w zakresie określenia kwoty dotacji udzielonej w 2012 r. z budżetu Powiatu [...], a podlegającej zwrotowi z tytułu jej pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości zasługiwało na umorzenie, ponieważ w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak nieprawidłowości w tym zakresie.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji i określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] przez spółkę - organ prowadzący "B" w K., w kwocie 705.925 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 18 maja 2016 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie przy ocenie stwierdzenia, czy otrzymana na 2012 r. dotacja oświatowa została przez beneficjenta (spółkę) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem znajdują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.s.o., oraz przepisy uchwały (uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie Powiatu [...] przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, Dz.Urz.Woj.Pomor. nr 108, poz.2230).

Przedmiotowa uchwała stanowi, że kwota dotacji udzielonej w roku budżetowym dla jednostki podlega rozliczeniu poprzez przedstawianie przez osobę prowadzącą jednostkę rozliczenia rocznego dotacji, zawierającego informacje o wydatkach bieżących jednostki, na które wykorzystano otrzymaną dotację roczną, składanego według wzoru. Tak więc rozpatrując sprawę organy administracyjne musiały ocenić,

czy poniesione wydatki wykazane w sprawozdaniu, są wydatkami zgodnymi

z przeznaczeniem dotacji. Uchwała zawiera normy mówiące o tym, że jednostka zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych

z dotacji. Dodatkowo uchwała zastrzega, że każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki bieżące jednostki

z udzielonej dotacji powinna być opatrzona na odwrocie pieczęcią jednostki oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje w jakiej kwocie poniesiony wydatek sfinansowany został z dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] i jakie było przeznaczenie tego wydatku.

Organ stwierdził, że wymóg wykazania przeznaczenia poszczególnych wydatków nie został w sprawie spełniony. Nie kwestionując poprawności dokumentacji pod względem księgowym organ stanął na stanowisku, że poszczególnych wydatków wskazanych na fakturach wystawianych na spółkę nie można powiązać z poszczególną szkołą, w niniejszym przypadku "B".

Organ wskazał, że Powiat nie może finansować wydatków innych niż wymienione w art. 90 ust. 3d u.s.o. jak również wydatków placówek działających poza obszarem jego właściwości. Innymi słowy dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotację przyznano i to tylko na pokrycie wydatków bieżących takich szkół lub placówek. Dlatego udzielając z publicznych środków dotacji z określonym przeznaczeniem, powiat ma prawo i obowiązek kontrolować, czy dotacja wydatkowana została zgodnie z tym przeznaczeniem. Z kolei podmiot, który korzysta z finansowania publicznymi środkami, musi liczyć się z tym, że stanie przez koniecznością wykazania przeznaczenia każdego wydatku na który przeznaczona była dotacja.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej prowadzenia wspólnej obsługi dla wszystkich placówek szkolnych w kraju, braku numeru NIP, braku osobowości prawnej szkoły organ wskazał, że okoliczności te nie zwalniają strony z obowiązku dokumentowania wydatków zgodnie z przepisami prawa miejscowego. Spółka powinna wydzielić te koszty od związanych z pozostałą działalnością, jak również zestawić

je w taki sposób, aby możliwe stało się przypisanie wydatków do każdej ze szkół,

na które otrzymała dotację. Spółka jest bowiem zobowiązana do tego, aby wykazać cześć bieżących wydatków, które związana jest z zadaniami, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Organ wskazał, że sposób wyliczenia dotacji podlegającej zwrotowi nie budzi wątpliwości. Za błędne organ uznał natomiast orzeczenie w zakresie terminu naliczenia odsetek. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), skutek stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli. W niniejszej sprawie protokół z przeprowadzonej kontroli został doręczony stronie w dniu 2 maja 2016 r. W związku z tym odsetki zdaniem organu winny być liczone od dnia 18 maja 2016 r., a nie od 18 grudnia 2012 r., jak przyjął organ I instancji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka wniosła o uchylenie

oby wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, alternatywnie

o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, mimo przedstawionej przez stronę argumentacji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania jedynie w zakresie określenia daty, od której naliczane winny być odsetki od kwoty przypadającej do zwrotu, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

2. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu

I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie,

że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem;

3. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z treścią § 29 ust. 1 pkt i § 31 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w K. - Załącznika nr 1 do uchwały [...] Rady Powiatu [...] z dnia 26 maja 2008 r. polegające na podpisaniu decyzji organu I instancji przez osobę nie mająca upoważnienia do wydania decyzji w I instancji, a w konsekwencji wydanie przez SKO w [...] decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji uzasadnienia faktycznego

i prawnego decyzji w szczególności poprzez brak wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji i powołanie ich dopiero w jej uzasadnieniu;

5. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez:

a) poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym - w protokole z przeprowadzonej w szkołach odwołującej kontroli, w sytuacji gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń a zawartych we wnioskach pokontrolnych;

b) brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie co uniemożliwiło weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

6. naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony w toczącym się postępowaniu o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji, tym samym uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu; a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem;

7. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez poinformowanie w piśmie z dnia

4 października 2016 r. o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do 31 października 2016 r. i przyczynach zwłoki, podczas gdy termin ten także nie został zachowany albowiem decyzja została wydana w dniu 3 listopada 2016 r., a w konsekwencji wydanie decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

8. naruszenie art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;

9. naruszenie art. 90 ust. 3, 3c, 3d u.s.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że odwołująca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem;

10. błędną interpretację zapisów Uchwały Rady Powiatu [...] poprzez błędne i nieznajdujące umocowania w przepisach prawa uznanie, iż zgłoszone przez organ zastrzeżenia co do sposobu opisywania niektórych dokumentów księgowych uprawniają organ do pozbawienia szkoły wbrew zapisom art. 90 ustawy o systemie oświaty należnej jej dotacji.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze zarzut podpisania decyzji organu I instancji przez osobę nieupoważnioną nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podpisująca decyzję D. W. posiadała upoważnienie Starosty [...] nr [...] z dnia 2 grudnia 2014 r. do wydawania decyzji w jego imieniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, wydane na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868).

Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie.

Z art. 90 u.s.o. wynika, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (ust. 4).

W ust. 3d art. 90 u.s.o. wskazano, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Powyższa regulacja została dodana do u.s.o. na mocy art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458) i obowiązywała od 22 kwietnia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r. (zmieniona na podstawie art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.). Z uzasadnienia projektu znowelizowanej u.s.o. wynika, że celem zmian było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikacje wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne.

Przyznane dotacje mają charakter podmiotowo-celowy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1242/15, LEX nr 2205267). Podmiotowy - jeśli chodzi o przyznanie, a celowy - w zakresie wykorzystania przyznanych środków. Dotację celową wyróżnia bowiem m.in. ścisły związek z koniecznością finansowania konkretnego zadania i konieczność ponoszenia przez podmiot dotowany ujemnych konsekwencji niewłaściwego jej wykorzystania we własnym zakresie. Beneficjent może przeznaczyć uzyskaną dotację tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, LEX nr 1479237, wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1769/14, LEX nr 2091898).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Intencją ustawodawcy było, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków.

W Uchwale Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2011 r. wprowadzono obowiązek opisywania faktur i rachunków na potrzeby rozliczania dotacji, przez zamieszczenie w § 11 wymogu, zgodnie z którym

1. jednostka zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej

w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji,

2. każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki bieżące jednostki z udzielonej dotacji powinna być opatrzona

na odwrocie pieczęcią jednostki oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje: w jakiej kwocie poniesiony wydatek sfinansowany został

z dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] i jakie było przeznaczenie tego wydatku.

Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] podlegała badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się przed tutejszym Sądem pod sygn. I SA/Gd 1214/13. Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. Sąd oddalił skargę "A" Spółki z o.o. w Ł. o stwierdzenie nieważności uchwały, w tym § 11 tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 261/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że zakwestionowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. Sad wskazał, że "rozliczenia wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia rodzaju poniesionych kosztów oraz ustanowienie obowiązku opisywania dowodów ich poniesienia w sposób, o jakim mowa w załączniku do zaskarżonej uchwały, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. (....) W ocenie Sądu, sposób rozliczenia dotacji wynikający z § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej, jak również nie jest sprzeczny z przepisami innych ustaw. (...) Załącznik nr 3 do uchwały dotyczy wyłącznie rozliczenia dotacji, a tryb rozliczenia jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., co zostało wskazane powyżej. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała nakładałaby dodatkowe obowiązki, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić strona skarżąca, aby otrzymać dotację, lecz jedynie wskazuje sposób, w jaki skarżąca ma uzyskaną dotację rozliczyć. Odnośnie do wprowadzonego w § 11 ust. 2 obowiązku opisywania dokumentów księgowych (faktur, rachunków) stosowną klauzulą, to obowiązek ten należy traktować jako kolejny warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Zapis § 11 ust. 2 umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o. in fine)."

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano natomiast, że "określona w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki z środków pochodzących z dotacji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawniającego do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma natomiast okoliczność, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych skutków niezastosowania się przez beneficjenta dotacji do nakazów tego przepisu, a w szczególności nakazu opisu faktur i innych dokumentów księgowych. Przepis ten miał na celu ułatwienie organom przeprowadzenie kontroli. Nie wprowadził on jednak żadnych konsekwencji niewypełnienia tego obowiązku. Uchwałodawca nie wprowadził zastrzeżenia, że w przypadku braku przewidzianego w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały opisu dokumentów podmiot otrzymujący dotację będzie zobligowany do jej zwrotu. Zapis taki byłby zresztą niezgodny z treścią ustawy o finansach publicznych, która w art. 252 ust. 1 wskazuje, że zwrotowi do budżetu podlegają dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Brak jest podstaw do uznania, że udzielona dotacja w sytuacji braku opisu dokumentów winna zostać uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Okoliczność prawidłowego, zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji strona może bowiem wykazać innymi dowodami. Zapis § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nie ogranicza katalogu środków dowodowych przewidzianego w przepisach k.p.a.

Organy administracji wskazywały, że nie istnieje możliwość powiązania poszczególnych wydatków wskazanych na rachunkach (fakturach) wystawionych na Spółkę z daną szkołą. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a strona dołączyła do skargi kserokopie dokumentów rachunków i faktur wraz z załącznikami, w których szczegółowo opisano wydatki powiązane z daną szkołą. Okoliczność ta potwierdza, że istniała obiektywna możliwość przypisania przynajmniej części poniesionych wydatków do wydatków kontrolowanej szkoły, zatem nakaz zwrotu całości dotacji nie jest uzasadniony.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w razie braku stosownych adnotacji na części dokumentacji organ mógł zażądać od skarżącej udzielenia pisemnych wyjaśnień w tym zakresie, co zostało przewidziane w § 12 ust. 5 załącznika do cytowanej Uchwały, bądź zakreślić termin na złożenie innych dowodów na poparcie wskazywanych przez stronę okoliczności.

Stanowisko organów, że dotacja podlega zwrotowi bowiem rachunki (faktury) błędnie wystawiono na Spółkę, zamiast na szkołę nie jest uzasadnione. Osobą prawną prowadzącą szkołę jest w niniejszym przypadku spółka, która uczestniczy w obrocie gospodarczym w swoim imieniu. Zawarcie umów przez Spółkę nie może zatem świadczyć o wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i skutkować obowiązkiem jej zwrotu. Szkole nie może zostać nadany odrębny od organu prowadzącego numer identyfikacji podatkowej, co powoduje, że rachunek dotyczący kosztów działalności danej szkoły powinien być wystawiony na Spółkę jako organ prowadzący szkołę (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 713/17 i akt I SA/Gd 472/17).

Także okoliczność, że środki na zapłatę należności zostały wydatkowane z rachunku bankowego Spółki, a więc osoby prowadzącej jednostkę, a nie samej jednostki nie uzasadnia nakazu zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Podmiot prowadzący szkołę winien przeznaczyć ją na cele szkoły, której dotacja została przyznana. On jest jednak osobą prawną zwierającą umowy i dokonującą płatności, a z przepisów obowiązującego prawa nie wynika obowiązek dokonywania tych płatności z tego samego konta bankowego, na które dotacja została przekazana, ani skutek niespełnienia tego obowiązku z postaci nakazu zwrotu dotacji.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, uwzględni zaoferowany przez stronę materiał dowodowy oraz dokona analizy zgromadzonych w aktach sprawy faktur i rachunków dokumentujących rozliczenie otrzymanej dotacji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji kwotę 17 877 zł, na którą składają się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 7 060 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10 800 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.