Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 127/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 art 19 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "skarżąca", reprezentowaną przez r. pr. K.T., jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Ta ostania wydana została w oparciu o art. 31, art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] oraz rozbiórkę zjazdu istniejącego wraz z przebudową istniejącej infrastruktury, na działkach nr ew. [...] (część), [...] (część) obręb [...], [...] (część), [...] obręb [...]. Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu i rozbiórkę istniejącego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż inwestycja objęta wnioskiem jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie w § 19 dotyczącym warunków komunikacyjnych dla obsługi tegoż terenu ustanowiono dostępność komunikacyjną terenów z wjazdów oznaczonych na rysunku planu. Wojewoda [...] wyjaśnił przy tym, że chodzi o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...] ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]) i przywołał § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a tego planu. Podał, że w projekcie budowlanym lokalizacja zjazdu nie jest zgodna z lokalizacją wskazaną w planie miejscowym (przesunięcie nowo projektowanego zjazdu w stosunku do oznaczonego w planie to ok. 60 m). Zatem, jak stwierdził organ, projektowany zjazd został usytuowany w sposób niezgodny z planem miejscowym, w tym z jego załącznikiem graficznym, w zakresie przedstawionego układu drogowego. Wskazał bowiem, że ww. zapis planu jasno określa miejsca wjazdów i obsługi komunikacyjnej, a rysunek planu w tym zakresie nie ma charakteru jedynie informacyjnego czy postulatywnego. Wojewoda [...] zauważył jednocześnie, że inwestor w odpowiedzi na postanowienie wzywające do uzupełnienia projektu budowlanego i usunięcia ww. niezgodności z planem miejscowym, przedstawił opinię dotyczącą interpretacji tego planu, która to stanowi jeden z dowodów w sprawie, niemniej stanowiska w niej zaprezentowanego nie można było podzielić. Dodał także, że bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt wydania przez zarządcę drogi decyzji o ustaleniu lokalizacji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, dalej "organ", stwierdził, iż projektowana inwestycja - jak wynika z projektu budowlanego (str. 5-8, opisu technicznego, tom I - Projekt zagospodarowania terenu) - polegać będzie na rozbiórce istniejącego zjazdu i wjazdu oraz budowie w innym miejscu nowego zjazdu i wjazdu, poszerzeniu drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie pasa wyłączenia ruchu, przebudowie muru oporowego, sieci wodociągowej, oświetlenia oraz budowie i przebudowie kanalizacji deszczowej. Wskazał następnie, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...], projektowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym [...] - droga krajowa nr [...] (ul. [...]) i ma na celu skomunikowanie terenu oznaczonego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] z drogą krajową nr [...] oznaczoną jako [...]. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a ww. planu miejscowego, "warunki obsługi komunikacyjnej i parkowanie: a) dostępność komunikacyjna terenów [...] z wjazdów oznaczonych na rysunku planu". Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że wjazdy te zostały oznaczone symbolem trójkąta. Symbol ten został umieszczony w miejscu gdzie zgodnie z projektem budowlanym znajduje się likwidowany zjazd i wjazd. Natomiast w miejscu gdzie został zaprojektowany nowy zjazd i wjazd brak jest takiego symbolu. Tym samym z ww. planu miejscowego wynika, że obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego symbolem [...] może się odbywać wyłącznie przez istniejący wjazd i zjazd. Nie jest zatem możliwa obsługa komunikacyjna terenu [...] poprzez budowę nowego zjazdu i wjazdu. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że Wojewoda [...] zasadnie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym części miasta [...]. Następnie organ ten zasadnie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na skutek nie wywiązania się inwestora z powyższego obowiązku działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Organ dodał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu nie ma w sprawie zastosowania § 18 ust. 1 pkt 5 lit. a planu miejscowego części miasta [...]. Przepis ten bowiem określa sposób obsługi komunikacyjnej dla terenów oznaczonych symbolem [...]-[...]. Jak natomiast zostało wskazane powyżej przedmiotowa inwestycja ma na celu skomunikowanie terenu oznaczonego symbolem [...] z terenu oznaczonego jako [...] (ulica [...]). Wskazał też, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż "symbol wjazdu (...) -odwrócony trójkąt- (...) stanowi jedynie odzwierciedlenie lokalizacji zjazdu istniejącego na podstawie obowiązujących przepisów, nie zaś jedyny zgodny z planem wjazd na nieruchomość". Organ nie zgodził się również z argumentem skarżącej, że zapisy planu miejscowego części miasta [...] należy interpretować z uwzględnieniem art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), dalej "ustawa o drogach publicznych", stanowiącym że to zarządca dróg wydaje decyzję w przedmiocie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, kierując się przesłankami zawartymi w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w przepisach wykonawczych. Brak jest bowiem przyczyny w opinii organu, dla której możliwa byłaby taka interpretacja zapisów ww. planu miejscowego. Z treści planu miejscowego części miasta [...] nie wynika bowiem, aby do jego interpretacji konieczne było stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. W końcu, organ wskazał, że stanowisko wyrażone przez K.G.-G. w opinii dotyczącej interpretacji zapisów planu miejscowego części miasta [...], nie jest wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do samodzielnej oceny, czy projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie są przy tej ocenie związane argumentami przytaczanymi przez strony postępowania. Tym samym przytoczona treść powyższej opinii może być traktowane wyłącznie jako stanowisko strony postępowania. Konkludując, organ stwierdził, że treść przepisu § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a planu miejscowego części miasta [...] nie daje podstaw do twierdzenia, że jego celem było jedynie wskazanie istniejących zjazdów na teren [...]. Takiemu twierdzeniu przeczy wprost treść tej regulacji prawnej.

W skardze na ww. decyzję organu z dnia [...] listopada 2014 r., skarżąca – Spółka [...], zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym części miasta [...],

2) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż inwestor nie usunął nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym,

3) art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez poczynienie samodzielnych ustaleń w sprawie zgodności inwestycji z planem miejscowym części miasta [...], wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji wydanej przez zarządcę drogi,

4) art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że nieprawidłowe jest stanowisko organów w niniejszej sprawie, iż obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego symbolem 2UC może odbywać się wyłącznie poprzez istniejący zjazd i wyjazd. Podkreśliła, iż zgodnie z §19 ust. 1 pkt 5 lit. a planu miejscowego części miasta [...], dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] ustalono następujące warunki obsługi komunikacyjnej: dostępność komunikacyjna terenów [...] ze zjazdów oznaczonych na rysunku planu. Zgodnie z częścią rysunkową planu, na planie oznaczono główne zjazdy (symbol odwróconego trójkąta). Oznaczenie to znajduje się w rubryce zatytułowanej oznaczenia graficzne stanowiące ustalenia planu lub obowiązujące na podstawie przepisów odrębnych. Wbrew stanowisku organu, omawiany plan zdaniem skarżącej nie zawiera zapisów, zgodnie z którymi lokalizacja zjazdów byłaby możliwa wyłącznie w miejscach oznaczonych na rysunku planu. W miejscowym planie części miasta [...] zaznaczono jedynie, że "dostępność komunikacyjna" terenu [...] jest zapewniona z ulicy [...], co czyni zadość ogólnemu obowiązkowi konstruowania planu miejscowego tak, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Omawiany plan miejscowym części miasta [...] nie zawiera w swoich postanowieniach zakazu lokalizowania zjazdów w innych miejscach, aniżeli miejsca wskazane w jego części opisowej, czy też w części graficznej. Z rysunku planu wynika również, że na planie zaznaczono jedynie główne zjazdy na teren. Sugeruje to w opinii skarżącej, że możliwe jest zlokalizowanie również innych zjazdów, co bywa spotykane. W kontekście powyższych rozważań za błędną skarżąca uznała interpretację zapisów planu miejscowego części miasta [...] dokonaną przez organ, który uznał, iż skoro w załączniku graficznym tego planu zjazd na teren [...] określony został symbolem odwróconego trójkąta, to symbol ten wyznacza jedyną dopuszczalną lokalizację zjazdu na ten teren. Skarżąca zauważyła też, iż zjazd na teren [...] z ulicy [...] istniał już w trakcie uchwalania planu, zatem oznaczenie tego zjazdu w planie stanowi jedynie odzwierciedlenie lokalizacji tego zjazdu w obecnym czasie i na podstawie obowiązujących przepisów, nie zaś jedyny zgodny z planem zjazd na nieruchomość.

Skarżąca podkreśliła dalej, iż symbol zjazdu na teren [...] (odwrócony trójkąt) opisany został w części rysunkowej planu miejscowego części miasta [...] jako oznaczenie graficzne stanowiące "ustalenia planu lub obowiązujące na podstawie przepisów odrębnych''. Inwestycje polegające na budowie oraz przebudowie zjazdów podlegają pod reżim ustawy o drogach publicznych. Z tej przyczyny, wszelkie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do lokalizacji zjazdów powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie inwestor wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu budowlanego oraz wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego na teren [...]. Organ ten w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję, w której pozytywnie rozpatrzył wniosek inwestora. Decyzja ta zachowuje ważność przez 3 lata. Wydanie powyższej decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ma kluczowe zdaniem skarżącej znaczenie w niniejszej sprawie. Otóż, jak stanowi ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, budowa oraz przebudowa zjazdu nie wymagają uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i wystarczy w tym zakresie uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto podnosi się, iż przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby w opinii skarżącej niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy, jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe skarżąca stwierdziła, iż skoro na budowę zjazdu nie trzeba uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, to wydanie przez właściwego zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesądza także o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zarówno bowiem decyzja o warunkach zabudowy, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określają sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do powstania kolizji przy wykonywaniu uprawnień przez właściwego zarządcę drogi oraz organ administracji architektoniczno-budowlanej, który powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mógłby kwestionować miejsce położenia zjazdu, określone przez zarządcę drogi. Tymczasem art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zezwala na lokalizację zjazdu w innym miejscu, niż określone przez tego zarządcę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu, pozostaje więc związany ostateczną decyzją o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Skarżąca stwierdziła, że dokonywanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnych ustaleń w sprawie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak jak w niniejszej sprawie domaga się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca podała dalej, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał na obowiązek każdorazowego badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dokonując tej wykładni ograniczył się wyłącznie do językowego brzmienia przepisów, na podstawie których w dalszej kolejności interpretuje treść rysunku planu. Tymczasem, w opinii skarżącej, badanie tej zgodności nie może nosić cech dowolności, ale musi opierać się na racjonalnych podstawach. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego a przy jego interpretacji obowiązują ogólne reguły interpretacji tekstów prawnych. Jednym z rodzajów wykładni jest tzw. wykładnia dynamiczna, uwzględniająca aktualną sytuację.

Skarżąca stwierdziła, iż z treści omawianego planu miejscowego części miasta [...] nie wynika bezwzględny zakaz lokalizowania zjazdów w innych miejscach, aniżeli miejsca wskazane w jego części opisowej, czy też w części graficznej. W jej opinii kwestia lokalizacji zjazdu na teren [...] z ulicy [...] jest relewantna z punktu widzenia planowania przestrzennego, skoro właściwy zarządca drogi wydał już decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Postępowanie zakończone ww. decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej, która wystąpiła o wydanie pozwoleń w ww. zakresie dążąc do realizacji inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego zjazdu i wjazdu oraz budowie w innym miejscu zjazdu i wjazdu, poszerzeniu w tym celu drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie pasa wyłączenia ruchu oraz przebudowie istniejącej infrastruktury, na działkach nr ewid. [...], [...] z obrębu [...], [...], [...] z obrębu [...]. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że zaprojektowana inwestycja jest niezgodna z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...] ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]). Wyjaśnić przy tym należy, że niespornie inwestycja znajduje się na obszarze objętym wskazanym planem i oznaczonym symbolem [...], a ma na celu skomunikowanie terenu oznaczonego w tym planie symbolem [...] z drogą krajową nr [...] (ulicą [...], w planie: [...]). Analizując wskazany zapis planu organy orzekające w obu instancjach uznały, iż nie jest możliwy taki sposób skomunikowania terenu, tj. poprzez budowę nowego zjazdu i wjazdu w miejscu innym niż wynikający z załącznika graficznego do planu, do którego odsyła ww. § 19 planu. Stąd uznały, że konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia m. in. tej nieścisłości i niezgodności, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania w zakreślonym terminie postanowienia wydanego na podstawie wskazanego powyżej przepisu przyjęły zaś, że brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Nie zgodziły się jednocześnie z przedstawioną przez niego wykładnią planu w spornym zakresie.

Zatem, wobec treści wydanych w sprawie decyzji, zasadnicze znaczenie miał w niej przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy więc wskazać, iż zgodnie z jego treścią, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przepis ten został zastosowany w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższych regulacji wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m. in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku natomiast stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie ww. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa.

Rozwijając tę ocenę dostrzec trzeba, iż organ I instancji analizując wniosek skarżącej o pozwolenie na budowę nowego zjazdu publicznego i rozbiórkę istniejącego (a w efekcie przesunięcie zjazdu o ok. 60 m w stosunku do istniejącego dotychczas) stwierdził, że jest on niekompletny i zawiera szereg nieprawidłowości, ważnych m. in. w kontekście: zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Dlatego też w dniu [...] lutego 2014 r. zareagował postanowieniem nr [...], wzywając inwestora m. in. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, wskazując przy tym na treść § 19 tego planu.

Stwierdzić przy tym należy, iż zastrzeżenia organu w tej materii były prawidłowe, oparte na prawidłowej wykładni § 19 planu miejscowego. Paragraf 19 planu zawiera bowiem ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. W ust. 1 pkt 5 określa "warunki obsługi komunikacyjnej i parkowanie", przewidując w ppkt a – "dostępność komunikacyjną terenów [...] z wjazdów oznaczonych na rysunku planu". Treść tego zapisu nie ma charakteru informacyjnego; wręcz przeciwnie – ustala warunki dotyczące skomunikowania określonych terenów, odwołując się w tym zakresie do rysunku planu. Przewiduje w efekcie dostępność komunikacyjną dla terenu [...] z wjazdów oznaczonych w części graficznej planu. Z porównania zaś załącznika graficznego planu z planem zagospodarowania terenu przedmiotowego projektu budowlanego wynika, że wjazd na tym terenie przewidziano w miejscu likwidowanego zjazdu; w miejscu zaś planowanego, zjazdu w planie nie przewidziano. W efekcie słusznie w ocenie Sądu wskazano na niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym w tym zakresie, kierując się prawidłowym rozumieniem ww. § 19 planu. Nie sposób bowiem z tego zapisu planu wywieść, aby dopuszczał on skomunikowanie terenów m. in. o symbolu [...] w sposób inny niż określony w załączniku graficznym planu. Dodać należy, że wskazany zapis określa "warunki obsługi komunikacyjnej", i ma formę dopuszczenia, czy nawet - ograniczenia, i nie stanowi (wbrew wywodom skarżącej) wyłącznie informacji na temat zjazdów istniejących. Warto w tym miejscu zwrócić także uwagę na zapisy § 19 ust. 1 pkt 5 lit. b i c planu miejscowego, które przewidują obsługę komunikacyjną pozostałych terenów z ulic zbiorczych oraz lokalnych. W efekcie, odczytując całą treść § 19 ust. 1 pkt 5 planu, nie sposób dojść do takich stwierdzeń, jakie wywodzi w sprawie skarżąca, wskazując na zbyt rygorystyczną interpretację planu przez organ. Dodać też należy, że ogólne zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji uregulowano w § 9 planu miejscowego, a jego treść tylko wzmacnia powyżej zaprezentowaną interpretację § 19. Dostrzec bowiem trzeba, iż sprawa dotyczy zjazdu z ul. [...] stanowiącej drogę krajową i najważniejszy w obszarze planu ciąg komunikacyjny, co uzasadnia wprowadzenie w § 19 planu ograniczenia ilości zjazdów i dokładnego wskazania ich lokalizacji, a przez to narzucenia jedynego możliwego sposobu skomunikowania terenów. Nadto – tam, gdzie dopuszczono możliwość realizacji nowych zjazdów, plan wyraźnie o tym stanowi (v. § 9 ust. 1 pkt 5 planu: "z dopuszczeniem zjazdów z ulic publicznych", ale też "w miejscach oznaczonych na rysunku planu"), czego nie czyni jednak w odniesieniu do terenów objętych przedmiotową inwestycją, położonych wzdłuż ulicy głównej ruchu przyspieszonego.

W konsekwencji, prawidłowym było nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ze wskazanym zapisem planu. Przy czym, przedłożone przez skarżącą w odpowiedzi -na postanowienie organu wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego- stanowisko o odmiennej interpretacji tego zapisu, poparte prywatną opinię (z dnia [...] marca 2014 r., prof. nadzw. dr hab. inż. arch. K.G..), nie mogło stanowić o realizacji nałożonego w tym zakresie na skarżącą obowiązku. W ocenie Sądu, nie było bowiem podstaw do odmiennej interpretacji ww. § 19 planu. Nie można było w efekcie przyjąć, że plan miejscowy na tym terenie nie zakazuje tworzenia nowych zjazdów w miejscu innym, niż uwidoczniony w części graficznej planu. Nie ma w ocenie Sądu przy tym znaczenia, że jak wynika z części graficznej, oznaczenia graficzne stanowią oznaczenia planu lub obowiązują na podstawie przepisów odrębnych. Część graficzna planu znajduje bowiem zastosowanie w takim zakresie, w jakim tekst planu do niej nawiązuje. W tym przypadku wyraźnie odwołuje się do oznaczenia zjazdów w części graficznej i przewiduje dostępność komunikacyjną tylko z wjazdów oznaczonych na rysunku. Nie można w efekcie przyjąć, jak wywodzi się w ww. opinii, że o szczegółach rozwiązań komunikacyjnych decydować mają w tym przypadku akty prawne dotyczące komunikacji, w tym ustawa o drogach publicznych. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, iż wydanie przez zarządcę drogi decyzji w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych zezwalającej na lokalizację zjazdu, zwalnia organ architektoniczno-budowlany od dokonania sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji, pozytywnej dla inwestora, nie przesądza bowiem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Owszem, co do zasady, rację ma skarżąca, iż decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, wydawana jest w oparciu o przepis o charakterze szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i z tego powoduj w sytuacji jej uzyskania, inwestor nie musi legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku. Choć inwestor uzyskał pozytywną decyzję zarządcy drogi, to jednak nie zwalniało to organu od dokonania sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy. W tej sytuacji organ architektoniczno-budowlany musiał zbadać zgodność inwestycji z planem. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu choć jest w takim przypadku konieczna, to o zgodności z planem wiążąco w sprawie nie przesądza tym bardziej, że ta wydana dla potrzeb niniejszej sprawy do planu miejscowego w ogóle się nie odnosi (v. decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]).

Zatem, skoro inwestor na wezwanie organu I instancji, nie usunął niezgodności projektu budowlanego z planem, to organ ten nie mógł zareagować inaczej, niż decyzją odmowną wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo rozstrzygnięcie takiej treści zostało następnie podtrzymane przez organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie. Analiza dokonana przez Sąd nie wykazała bowiem żadnych nieprawidłowości w działaniu tych organów. Sąd nie stwierdził przede wszystkim, aby w sprawie doszło do błędnej oceny w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wadliwego zastosowania art. 35 ust. 3 tej ustawy, a to w związku z treścią planu miejscowego. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych, z przyczyn powyżej przedstawionych. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych. Organy architektoniczno-budowlane działały w sprawie w szczególności w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Miały obowiązek dokonać sprawdzeń, przewidzianych w tym przepisie, w tym zbadać, czy projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym (jeśli taki obowiązuje). Obowiązków tych dopełniły, a wyrazem tego jest prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia w I instancji na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dodać należy, iż orzekając w sprawie prawidłowo ustaliły stan sprawy, jak również uwzględniły stanowisko skarżącej i przedstawioną przez nią opinię, prawidłowo przyjmując, że ma ona jedynie walor dokumentu prywatnego i stanowi jeden z dowodów w sprawie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.