Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1309/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a  par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. od decyzji Wojewody z dnia 22 października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8 października 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ust.1, ust. 1 e pkt 3, art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, art. 104 K.p.a.: w pkt 1 ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,9831 ha, nr [...] o pow. 0,0011 ha, nr [...] o pow. 0,0171 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K. - Ś. objętej księgą wieczystą nr [...], które wygasło z mocy prawa z dniem 14 grudnia 2017 r. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w K. [...]"; w pkt 2 orzekł o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w całości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]", w pkt 3 orzekł o niepowiększeniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1. na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; w pkt 4 o ustaleniu na rzecz T. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 14 grudnia 2017 r. ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. - Ś., wpisanego na prawie użytkowania wieczystego w dziale III księgi wieczystej nr [...]; w pkt 5 o wypłacie ustalonego w punkcie 4 odszkodowania w całości na rzecz T. D. S.A., w pkt 6 o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty sumy kwot ustalonych w punktach 1 i 4 w wysokości łącznej: [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. Prezydent Miasta K. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa ul. [...] w K., na odcinku od km 0+000.00 do 0+589.35, jako drogi gminnej klasy L (lokalna) [...]". Działki nr [...] o pow. 0,9831 ha, nr [...] o pow. 0,0011 ha, nr [...] o pow. 0,0171 ha obr. [...]. ewid. K. - Ś. znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji obejmującej drogę gminną, dla której wydano ww. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatem zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stały się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K., z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. 14 grudnia 2017 r.

Wskazano na treść art. 12 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości, których własność nabywa podmiot publicznoprawny w wyniku ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację drogi publicznej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, natomiast decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś. wg stanu na dzień ostateczności decyzji o zrid tj. 14 grudnia 2017 r. jako właściciel ujawniona była Gmina K., jako użytkownik wieczysty - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] z siedzibą w K.. Z informacji udzielonej przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. w piśmie z dnia 28 marca 2018 r. wynika, że według stanu na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta K., tj. na dzień 10 listopada 2017 r. nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...]. ewid. K. - Ś. podlegała ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 marca 2014 r. Działka nr [...] znajdowała się w: terenach zieleni urządzonej wraz z ciągami pieszymi, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZP.20 (ok. 178 m2), ZP.23 (ok. 216 m2), ZP.24 (ok. 628 m2), terenach dróg lokalnych (klasa L), oznaczonych na rysunku planu symbolem KDL.1, terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MW.2 (ok. 3 m2). Działka [...] znajdowała się w terenach dróg lokalnych (klasa L), oznaczonych na rysunku planu symbolem KDL.1. Działka nr [...] znajdowała się w: terenach dróg lokalnych (klasa L), oznaczonych na rysunku planu symbolem KDL.1, terenach publicznych wyznaczonych tras ciągów pieszych i placów, oznaczonych na rysunku planu symbolem KX.1 (ok. 5 m2). Natomiast przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych to tereny zieleni urządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolami ZP.19, ZP.20 i ZP. 23, tereny dróg lokalnych (klasa L), oznaczone na rysunku planu symbolem KDL.1, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolami MW.1 i MW.4, a także tereny zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, oznaczone na rysunku planu symbolem U/MW.1. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Na zlecenie organu prowadzącego postępowanie rzeczoznawcy majątkowi sporządzili operat szacunkowy z dnia 16 sierpnia 2018 r., w którym wartość odtworzeniowa nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr: [...],[...], [...] obr[...] jedn. ewid. K. - Ś. o łącznej powierzchni 1,0013 ha została określona na kwotę [...]zł, w tym wartość rynkowa prawa własności gruntu wynosi: [...] zł, wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wynosi: [...] zł, wartość służebności gruntowych i przesyłu wynosi: [...] zł, wartość odtworzeniowa składników budowlanych i roślinnych wynosi: [...] zł.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r. rzeczoznawcy majątkowi poinformowali o ponownym przeanalizowaniu rynku nieruchomości drogowych na terenie K. i dostarczyli nowy operat szacunkowy z dnia 7 stycznia 2020 r. Zgodnie z ww. operatem wartość rynkowa prawa własności wycenianej nieruchomości gruntowej określona została na kwotę: [...] zł, wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości gruntowej obciążonej służebnością została określona na kwotę: [...] zł, a wartość odtworzeniowa składników budowlanych i roślinnych określona została na kwotę [...]Natomiast wartość rynkowa służebności przesyłu określona została na kwotę: [...] zł. Wartość nieruchomości oszacowana została w oparciu o ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym i jednostkowa wartość nieruchomości gruntowej określona została na kwotę: [...] zł/m2.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" z siedzibą w K., zaznaczając, iż zaskarża to rozstrzygnięcie w części pkt. 1, tj. w zakresie wartości składników budowlanych i roślinnych w kwocie [...]zł, o którą powinna zostać powiększona wskazana w pkt. 1 kwota odszkodowania należnego Spółdzielni, oraz w pkt. 3, tj. w zakresie niepowiększenia odszkodowania należnego Spółdzielni, na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"). W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji: błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że składniki budowlane (w tym nawierzchnia asfaltowa) oraz roślinne posadowione na działce nr [...], obr. [...], nie stanowią własności użytkownika wieczystego gruntu, a tym samym nieuwzględnienie w wysokości odszkodowania kwoty [...]zł tytułem wartości odtworzeniowej ww. składników; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie została wydana protokołem zdawczo-odbiorczym, ani przekazana jednostronnym oświadczeniem użytkownika wieczystego i pozbawienie na tej podstawie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa do powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt. 1 na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej.

Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w omawianej sytuacji zaskarżenie decyzji organu I instancji w części określonej przez Spółdzielnię nie było możliwe. Powyższe wynika z faktu, iż zgodnie z zasadami dotyczącymi ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, które stosuje się odpowiednio w sprawach z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - "u.g.n."). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Z kolei przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 9 pkt 17 u.g.n.). Z powyższych regulacji wynika, że odszkodowanie odpowiadać ma rynkowej wartości nieruchomości wraz z jej częściami składowymi, a dopiero w sytuacji, gdyby nie było to możliwe, tj. w razie, gdy danego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, zasadne jest określenie wartości odtworzeniowej nieruchomości (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.).

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalane jest za nieruchomość, na której znajdują się liczne części składowe (składniki budowlane oraz roślinne), co do których strona odwołująca się pozostaje w sporze z organem I instancji w zakresie ich uwzględnienia w ustalanym odszkodowaniu. W treści sporządzonego operatu szacunkowego z 7 stycznia 2020 r. jedynie ogólnikowo wskazano, że na rynku "nie odnotowano transakcji rynkowych podobnie zagospodarowanymi nieruchomościami gruntowymi (pod względem składników występujących na nieruchomości)" - s. 20. Zauważono, że w operacie nie przedstawiono żadnej analizy w tym zakresie, tj. czy na rynku nie występowały w ogóle transakcje nieruchomościami o takim samym/zbliżonym przeznaczeniu i częściami składowymi, czy też występowały transakcje, które - po ich stosownej korekcie - mogłyby zostać uznane za miarodajne, jednakże w ocenie autorek operatu nie były podobne do wycenianej. Stanowisko biegłych nie poddaje się zatem koniecznej weryfikacji. W piśmie z 25 lutego 2021 r. autorki operatu poinformowały, że opracowanie to nie jest już aktualne z uwagi na zmiany cen nieruchomości niezabudowanych na przestrzeni lat 2018-2021. Z powyższych względów nie jest możliwe wyjaśnienie stwierdzonych wątpliwości, a w konsekwencji również ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę z 7 stycznia 2020 r. Podkreślić należy, iż art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego". Operat szacunkowy jest sformalizowanym dokumentem, którego poszczególne elementy stanowią jedną nierozerwalną całość, a zatem organ administracji publicznej albo dany operat przyjmuje (uznając go za prawidłowy) albo odrzuca (po stwierdzeniu jego wadliwości). W efekcie przyjmowanie jedynie poszczególnych elementów wyceny jednej nieruchomości z różnych operatów byłoby niedopuszczalne i sprzeczne z dyspozycją art. 130 ust. 2 u.g.n. Istotne jest przy tym to, że operat szacunkowy, jak opinia biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, stanowi szczególnego rodzaju dowód w postępowaniu. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z powyższego wynika, że to do organu prowadzącego postępowanie należy zasadniczo określenie zakresu opinii biegłego. Innymi słowy to do organu ustalającego odszkodowanie należy określenie przedmiotu opinii oraz tego, co powinno być wyjaśnione przez biegłego - w omawianej sytuacji tego, co powinno być przedmiotem wyceny. Tak sporządzona opinia winna być następnie przedmiotem oceny przez organ pod względem przydatności dowodowej, w ramach której konieczna jest weryfikacja opinii pod względem zgodności z przepisami prawa, logiczności i spójności oraz poprawności rachunkowej operatu szacunkowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie to autorki operatu określiły przedmiot wyceny, w tym poszczególne części składowe wycenianej nieruchomości, które następnie -wedle uznania organu I instancji zostały pominięte w ustalonej wysokości odszkodowania. Z uwagi zatem na fakt, iż zasadą jest określanie wartości rynkowej nieruchomości, która powinna zostać oszacowana w oparciu pozyskany operat szacunkowy, określający całościowo to, co wedle uznania organu i przy uwzględnieniu stanowiska stron powinno podlegać wycenie, jak również ze względu na nieaktualność przedmiotowego opracowania, które stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, nie było możliwe rozdzielenie kwestii odszkodowania za części składowe przedmiotowej nieruchomości od odszkodowania za sam grunt. Ponadto należy wskazać, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga kwestię odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, opierając się w tym zakresie na ww. operacie szacunkowym, w którym pominięto kwestię wartości prawa własności przedmiotowej gruntu.

Wskazano dalej, że w operacie szacunkowym z 7 listopada 2020 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W. - O. określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości, przy czym szacowaniu podlegała ona jako przedmiot użytkowania wieczystego, bowiem zgodnie ze stanowiskiem biegłych: "wnikliwa analiza rynku pozwoliła ustalić, iż rodzaj nabywanego prawa pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości. Potencjalny inwestor/kupujący jest w stanie zapłacić tyle samo za prawo własności co za prawo użytkowani wieczystego - wartość kreowana jest cechami danej nieruchomości, a nie rodzajem prawa do gruntu." Jednocześnie autorki operatu wskazały, że na rynku występowały pojedyncze transakcje prawem użytkowania wieczystego, jednakże nie wskazano ich w operacie, co uniemożliwia weryfikację przyjętych założeń wyceny. Podkreślono, że w świetle zasad doświadczenia życiowego, co do zasady zrównywanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wartości prawa własności z wartością prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia - zwłaszcza w kontekście nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

W dalszej kolejności wskazano, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w warunkach przedmiotowej sprawy nieuwzględnienie w wysokości odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu wartości części składowych w postaci składników budowlanych, za wyjątkiem wskazanego przez samą odwołującą się przystanku autobusowego - zadaszonej wiaty dla pasażerów, która została zakupiona i posadowiona tej działce przez miejska jednostkę zarządzającą drogami. W tym zakresie w całości podzielono zarzuty odwołania. Art. 235 Kodeksu cywilnego przesądza, że co do zasady wszelkiego obiekty budowlane oraz urządzenia (z wyjątkiem wynikającym z art. 49 k.c.) znajdujące się na nieruchomości stanowią własność użytkownika wieczystego. Jakkolwiek rację ma organ I instancji, że co do zasady drogi publiczne nie stanowią części składowych nieruchomości (co wynika z regulacji art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 1376 ze zm.), to jednak nie można przyjąć, że samo zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych automatycznie przenosi własność takiego obiektu na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwnie, w aktualnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaliczenie tego rodzaju zaliczenie drogi jest możliwe w stosunku do tych dróg, które zlokalizowane są na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której użytkownik wieczysty będący właścicielem drogi położonej na nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, zostałby pozbawiony swojej własności w drodze odpowiedniego aktu prawnego (vide: art. 5-7 ustawy o drogach publicznych), bez zachowania odpowiedniej procedury wywłaszczeniowej/regulacyjnej oraz bez prawa do odszkodowania. Z tego względu nie sposób przyjąć, że uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych przenosi własność nieruchomości oraz samej drogi, pozbawiając jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego. W przedmiotowej sprawie zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych nastąpiło po 1 stycznia 1999 r., a zatem powołany przez organ I instancji art. 103 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie znajduje w tym zakresie zastosowania, natomiast poglądy orzecznictwa powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszą się do odmiennej sytuacji niż mająca miejsce w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym należy zgodzić się zarzutem odwołania, że Spółdzielnia została niezasadnie pozbawiona części odszkodowania za składniki budowlane na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ zgodził się z odwołującą, iż w wysokości odszkodowania zasadne jest uwzględnienie nakładów, w których partycypowała Gmina K. (wysokość dofinansowania Gminy K. ustalona w opiniach biegłych sądowych: opinii uzupełniającej z 17 lutego 2014 r. oraz opinii uzupełniającej nr 2 z 8 września 2014 r. do opinii z 28 sierpnia 2013 r., sporządzonych w sprawie o sygn. akt [...], których kopie zostały załączone do akt sprawy przy piśmie z 25 listopada 2019 r.).

Natomiast w odniesieniu do składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości wskazano, iż co do zasady stanowią one część składową gruntu (art. 48 k.c.), a zatem nie stanowią własności użytkownika wieczystego.

Odnosząc się do kwestii powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 10 listopada 2017 r. nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 17 specustawy drogowej) i rygoru takiego nie nadano jej odrębnym postanowieniem, w związku z czym termin na wydanie nieruchomości należy liczyć od momentu uzyskania przez ww. orzeczenie przymiotu ostateczności, co miało miejsce 14 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na pismo Zarządu Dróg Miasta K. z 26 listopada 2018 r. z treści którego wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K. - Ś., nie została do chwili jego sporządzenia wydana obustronnym protokołem przekazania - przejęcia lub jednostronnym oświadczeniem woli przez dotychczasowego użytkownika wieczystego na rzecz Gminy K. w związku z ww. decyzją o zrid, zatem wobec niespełnienia przesłanek organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego odszkodowania o 5%, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy drogowej. Z kolei strona odwołująca się wskazała, że jako użytkownik wieczysty ww. nieruchomości nie odwołała się od decyzji ZRID, nie wykonywała też w ustawowym terminie żadnych uprawnień właścicielskich w stosunku do ww. działek ani nie czyniła żadnych przeszkód w ich objęciu przez inwestora czy też w realizacji zamierzonej inwestycji. Mając powyższe na uwadze zwrócono uwagę, że jak wynika z treści art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, co do zasady "istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5 % jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Skoro ustawodawca połączył dodatkowy bonus z "wydawaniem" przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na rzecz inwestycji, to po stronie takiego właściciela winny nastąpią działania zmierzające do wydania. Wydaniem nieruchomości nie jest w szczególności brak kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższy pogląd dotyczy jednakże sytuacji, gdy dana nieruchomość została objęta we władanie przez inwestora w związku z realizacją planowanej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, bowiem faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby tego zamierzenia - jak wskazała sama odwołująca się powołując przy tym pismo Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 13 sierpnia 2018 r. - nastąpiło w czerwcu 2018 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu (do 15 stycznia 2018 r., który przypadał w poniedziałek).

Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby w przed 15 marca 2018 r. skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania nieruchomości. Tym samym taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania nowemu właścicielowi, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.12.2019 r. sygn. I OSK 1158/18; w wyroku z 5.12.2019 r. sygn. I OSK 1091/18; w wyroku z dnia 13.07.2018 r. sygn. I OSK 990/18.

Od powyższej decyzji sprzeciw złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była zaskarżona w całości i brak było podstaw do weryfikacji części decyzji objętej walorem ostateczności, jak i w dalszej kolejności – decyzja organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, które mogłyby skutkować potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej także w tym zakresie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, bowiem Wojewoda wykazał istnienie podstaw uzasadniających w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło uchylenie przez Wojewodę decyzji kwestionowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w całości, podczas gdy – jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia – kwestionowała ona tę decyzję tylko w części, czym organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Rozpocząć należy od przypomnienia, że odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia, który uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wniesionego odwołania jest przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej (J. Zimmermann, "Administracyjny tok instancji", Kraków 1986, s. 13-14). Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej (tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym) przez organ drugiej, co do zasady wyższej, instancji (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 919). Z tego wynika konieczność odrzucenia jako niedopuszczalnego a priori stanowiska, zgodnie z którym rola organu odwoławczego może ograniczać się tylko do weryfikacji zarzutów odwołania. Odwołanie jest środkiem niezbędnym do uruchomienia toku instancji, ale nie determinuje – co do zasady – zakresu rozpoznania sprawy przez organ administracji. W świetle powyższych założeń odwołanie jest wnioskiem o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, "Polska jurysdykcja...", s. 185). W konsekwencji odwołanie skutkuje uruchomieniem kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale nie przesądza o zakresie działania organu odwoławczego, który nie jest związany granicami środka zaskarżenia, ale granicami sprawy administracyjnej, kształtowanymi przez prawo materialne i relewantne fakty (por. B. Adamiak, "Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego", AUWr No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980, s. 147–148; J. Zimmermann, "Administracyjny tok...", s. 55-56). Zauważyć trzeba ponadto, że odwołanie nie jest sformalizowanym środkiem prawnym. Jak wynika z art. 128 k.p.a., nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Kodeks nie formułuje w stosunku do niego szczególnych wymogów, w tym np. konieczności sformułowania zarzutów, jak też przymusu adwokacko-radcowskiego. Ochrona, którą zyskuje strona, nie polega więc na tym, że organ odwoławczy zbada, czy odwołujący się nie został pokrzywdzony, lecz należy jej upatrywać w tym, że zyskuje gwarancję wydania nowego aktu przez organ drugiej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może być związany odwołaniem, skoro powinien zastosować normę prawa materialnego w zgodzie z bezwzględnym jej obowiązywaniem i zasadą aktualności (J. Zimmermann, "Aksjomaty postępowania administracyjnego", Warszawa 2017, s. 192 i 195).

Powyższe nie wyklucza zaskarżenia odwołaniem decyzji tylko w części. W wyroku z 14 września 2021 r. (III OSK 595/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. Jednak równocześnie Sąd Naczelny zauważył, że: "w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06)."

Kontekst materialnoprawny rozpatrywanej sprawy tworzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 1363, dalej: u.i.z.d.p.). Zgodnie z art. 12 ust. 4a u.i.z.d.p. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4d). Przepis ust. 4d stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ust. 4e). Według art. 12 ust. 4f u.i.z.d.p. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 12 ust. 5 u.i.z.d.p. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz.U. 2021 poz. 1899, dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Istotne znaczenie mają też reguły w istocie procesowe, zgodnie z którymi ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.) (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2017 r., II SA/Kr 359/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 18 ust. 1 u.i.z.d.p. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e u.i.z.d.p., jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (ust. 1b). Z kolei, zgodnie z art. 18 ust. 1e u.i.z.d.p. w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Stosownie do art. 18 ust. 3 u.i.z.d.p. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało dostrzec, że decyzją Prezydenta Miasta K. z 8 października 2020 r. orzeczono w punkcie 1 o ustaleniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. Ś. w K. w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K.. W tej samej decyzji orzeczono o wypłacie odszkodowania w całości na rzecz skarżącej (pkt 2), o niepowiększaniu odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przegotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 3), o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. D. Sp. A. z siedzibą w K. z tytułu wygaśnięcia służebności przesyłu w stosunku do ww. działek i wypłacie tego odszkodowania na rzecz T. D. Sp. A. z siedzibą w K. (pkt 4 i 5), o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do zapłaty ww. kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 6).

Wnosząca sprzeciw zaskarżyła odwołaniem punkt 1 decyzji, jak podkreślono, tylko w zakresie wartości odtworzeniowej składników budowlanych i roślinnych w kwocie [...]zł, o którą powinna zostać powiększona wskazana w punkcie 1 kwota odszkodowania dla Spółdzielni oraz w zakresie punktu 3, kwestionując niepowiększanie kwoty wskazanej w punkcie 1 decyzji na podstawie art. 18 ust. 1e u.i.z.d.p. Organ odwoławczy rozpatrzył natomiast sprawę w całości, co zdaniem Sądu, było działaniem prawidłowym. W świetle przywołanych wyżej determinant prawnych decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość drogową nie było możliwe bowiem przyjęcie, że wskutek odwołania niekwestionowana część kwoty odszkodowania stanowi osobne rozstrzygnięcie, które stało się ostateczne, a tym samym nie mógł w tym zakresie orzekać organ odwoławczy. Sama podzielność sumy pieniężnej stanowiącej kwotę odszkodowania nie stanowi o podzielności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji Prezydenta Miasta K., kwestionowane przez skarżącą, określało łącznie kwotę odszkodowania, obejmującą relewantne – w ocenie organu – składniki. Zakwestionowanie wysokości odszkodowania, nawet w odniesieniu tylko do wybranych składników tego odszkodowania, dotyczy sedna sprawy odszkodowawczej i podważa główny dowód, na podstawie którego decyzja była wydana, tj. operat rzeczoznawcy majątkowego.

Przypomnieć należy, że Wojewoda dostrzegł, że kwestią sporną w sprawie było odszkodowanie za składniki budowlane oraz roślinne na przedmiotowej nieruchomości. Wskazano w związku z tym, że w treści operatu szacunkowego z 7 stycznia 2020 r. jedynie ogólnikowo wskazano, że na rynku "nie odnotowano transakcji rynkowych podobnie zagospodarowanymi nieruchomościami gruntowymi (pod względem składników występujących na nieruchomości)". Zauważono, że w operacie nie przedstawiono żadnej analizy w tym zakresie, tj. czy na rynku nie występowały w ogóle transakcje nieruchomościami o takim samym/zbliżonym przeznaczeniu i częściami składowymi, czy też występowały transakcje, które – po ich stosownej korekcie – mogłyby zostać uznane za miarodajne, jednakże w ocenie autorek operatu nie były podobne do wycenianej. W ocenie organu odwoławczego stanowisko biegłych nie poddaje się koniecznej weryfikacji i Sąd tę ocenę podziela. Organ odwoławczy zakwestionował również podstawę zrównania w sporządzonym operacie wartości prawa użytkowania wieczystego z prawem własności. Autorki operatu wskazały bowiem, że na rynku występowały pojedyncze transakcje prawem użytkowania wieczystego, jednak nie wskazano ich w operacie. Również w tym zakresie podzielić należy zastrzeżenia Wojewody co do kompletności operatu.

Co do rzeczonego dowodu z operatu rzeczoznawcy majątkowego, słusznie przyjął Wojewoda, że wobec konieczności sporządzenia nowego operatu, konieczne stało się uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie zauważono, że decyzja o odszkodowaniu powinna opierać się na jednym aktualnym operacie. Skoro bowiem ustalenie wysokości odszkodowania (wszystkich jego elementów) następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., to nawet w sytuacji, gdy tylko w jakiejś części budzi on wątpliwości, nie można przyjmować poszczególnych elementów wyceny z różnych operatów. Zgodzić się należy z Wojewodą, że byłoby to niedopuszczalne i sprzeczne z dyspozycją przywołanego art. 130 ust. 2 u.g.n. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia 17 lutego 2021 r. do autorek ww. operatu o zajęcie stanowiska co do jego aktualności. K. B. i M. W.-O. w piśmie z 25 lutego 2021 r. stwierdziły, przywołując dokonaną analizę rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie miasta K. oraz poszczególnych jednostek ewidencyjnych, że wystąpił istotny wzrost cen w stosunku do roku ubiegłego w związku z powyższym wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. K.-Ś. określona w operacie szacunkowym z 7 stycznia 2020 r. nie jest już aktualna.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zachodziła w przedmiotowej sprawie podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzono bowiem naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tej przyczyny Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.