Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 554/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Transport
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 13 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2;
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust.1, art. 4 pkt 1 i 7, art. 15 ust. 4 i 4a, art. 54, art 55;
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Oleśnie, decyzją z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), nakazał A S.A., [...] w [...], wykonanie obowiązku związanego z zapewnieniem stanu użyteczności pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych znajdujących się w granicach administracyjnych powiatu oleskiego przy liniach kolejowych Nr [...] [...] – [...] oraz Nr [...] [...] – [...]. Jako termin wykonania nałożonych obowiązków organ wyznaczył dzień 15 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 3 czerwca 2011 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolno - rozpoznawcze przy szlakach kolejowych przebiegających na terenie obszarów leśnych położonych na terenie powiatu oleskiego. W trakcie tych czynności ustalono, że w 2011 r. nie dokonano mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych Nr [...] [...] – [...] oraz Nr [...] [...] – [...]. W związku z zaistniałą sytuacją zostało wszczęte postępowanie w sprawie, w trakcie to którego podmiot zobowiązany do utrzymania pasów przeciwpożarowych – A S.A. [...] w [...] korzystając z prawa wypowiedzenia się w sprawie stwierdził, że obecny stan prawny nie nakłada obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy linach kolejowych na zarządcę infrastruktury kolejowej. W związku z powyższym organ wskazując na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz 55 ustawy o transporcie kolejowym uznał, że stronami zobowiązanymi do wykonania pasów przeciwpożarowych i ich utrzymania są zarządcy infrastruktury w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym i tym samym to A S.A. [...] w [...] jest stroną zobowiązaną do utrzymania w stanie użyteczności przez cały rok pasów przeciwpożarowych przy ww. liniach kolejowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A S.A. [...] w [...], domagając się uchylenia decyzji w całości. Decyzji organu I instancji zarzuciły wadliwe zastosowanie przepisów art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Odwołujący argumentował w tym zakresie, że jako zarządca infrastruktury kolejowej, miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie zapisu § 34 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem odwołującej, przepis § 38 ust. 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., odnosi się do regulacji, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach, przy czym wskazana tym przepisem ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis zaś art. 55 tej ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem i stąd też przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku. Natomiast z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), obowiązek wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów nałożony został na właścicieli lasów.

Uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2011 r., A S. A. w [...] dodatkowo zarzuciły zaskarżonej decyzji:

- obrazę § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów a także pozostającego w związku z ww. przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy, poprzez błędną wykładnię;

- obrazę przepisów art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez niezastosowanie;

- obrazę art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności wobec braku obligatoryjnych elementów uzasadnienia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji i uznając je za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Argumentował, że organ pierwszej instancji zawiadomił wprawdzie o wszczęciu postępowania administracyjnego jedynie A S.A., które są stroną tego postępowania, ale wydana decyzja uwzględnia interes właściwych terenowo Nadleśnictw Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasów Państwowych (zwanych PGL), a także prywatnych właścicieli terenów leśnych. Stwierdził, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do PGL oraz właścicieli prywatnych terenów leśnych wiązał się z naruszeniem art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Zważył jednak, że PGL oraz właściciele prywatni nie wnieśli żadnych uwag w zakresie wynikającym z art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., a także nie wnieśli odwołania, w którym kwestionowaliby naruszenie tych przepisów oraz nie nabyli żadnych praw i obowiązków wynikających z decyzji. Organ odwoławczy uznał wobec powyższego, że ta wadliwość postępowania - brak powiadomienia PGL i właścicieli prywatnych lasów - nie stanowiła rażącego naruszenia przepisów procesowych. Wskazując z kolei, na wynikający z art. 10 § 1 K.p.a., obowiązek organu dotyczący umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro kontrola była przeprowadzona w obecności pracownika wyznaczonego przez pełnomocnika A, to przez to zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, jak również w trakcie kontroli istniała możliwość wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Upoważniony pracownik, biorący udział w kontroli podpisał protokół bez zastrzeżeń, a po przeprowadzeniu kontroli, w dalszym postępowaniu organ nie zbierał żadnych dodatkowych dowodów. Dlatego też, uznać należy, że A były zapoznane z materiałem dowodowym i nie zachodziła konieczność informowania strony o możliwości zapoznania się z nim. Organ odwoławczy dostrzegł przy tym, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, przywołał treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i stwierdził, że dają one zarządcy linii kolejowych narzędzie w postaci delegacji do wykonywania określonych działań, celem realizacji swoich obowiązków na czyimś terenie, za którym to działaniem winno pójść zadośćuczynienie w postaci odszkodowania sprecyzowanego w drodze umowy stron. Oznacza to, że zarządca linii kolejowej powinien płacić odszkodowanie właścicielom lasów za obowiązkowe wykonywanie pasów przeciwpożarowych na ich terenach. Organ zwrócił uwagę, że art. 55 ust. 3 ustawy nie nakazuje właścicielom lasów wykonywania pasów przeciwpożarowych, lecz tylko zobowiązuje właściciela gruntów do ponoszenia kosztów w drodze umowy stron, jakie wynikają z urządzania i utrzymywania takich pasów. Brzmienie art. 55 w powiązaniu z art. 17 ustawy przemawia za zasadnością decyzji organu pierwszej instancji, albowiem obowiązkiem zarządców infrastruktury jest spełnienie warunków zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i środowiska. Przywołując art. 9 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy uznał, że w regulacjach tych nie nakazano wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych zarządcom lasów. Wyjaśnił, że w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, wymieniającym rodzaje pasów przeciwpożarowych oddzielających las od poszczególnych obiektów, wśród rodzajów tych obiektów nie wymieniono linii kolejowych, bocznic itp. Sposób wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych określono natomiast w § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków (...), wydanego na podstawie art. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zakazu wynikającego z art. 29 ustawy o lasach, organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem kwestia ruchu po lesie nie jest przedmiotem sprawy. W dalszej kolejności analizując argumenty odwołania organ jednoznacznie wskazał, że ochrona przeciwpożarowa cudzych terenów leśnych realizowana przez zarządcę infrastruktury kolejowej jest jasno określona przez prawo i nakazuje podjęcie konkretnych działań określonym stronom, o czym stanowi art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisy rozporządzenia. Organ poruszył również problematykę procesu hamowania pociągu oraz jego wpływu na powstanie pożarów i wyjaśnił, że przepisy traktują linie kolejowe, jako obiekt stwarzający zagrożenie pożarowe dla lasów, a wykonywanie prac na cudzym terenie wiąże się z koniecznością wykonania konkretnego zabezpieczenia, w sposób określony przez przepisy prawa. Zaakcentował, że prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zabezpieczających przed przedostaniem się pożaru, wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej, na tereny leśne, wynika z przepisów art. 55 ustawy. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że nieobowiązujący przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (..), który precyzyjnie wskazywał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia. Przepis § 38 ust. 2 tego rozporządzenia określa również podmiot właściwy do wykonywania pasów, ale poprzez wskazanie na podmiot z przywołanej ustawy.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziły się A S.A. [...] w [...], wnosząc skargę, w której domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący złożył także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa tj.:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż wskazane przepisy dają podstawę do obciążenia skarżącego obowiązkiem wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a w szczególności ich mineralizacji;

- art. 54 ustaw w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków ... (Dz. U. Nr 153, poz. 955), przez uznanie, że to na skarżącym ciążą obowiązki tworzenia pasów przeciwpożarowych, wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych;

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.;

- art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), poprzez niezastosowanie tych przepisów, co wyraziło się w błędnym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku mineralizacji pasów przeciwpożarowych, w sytuacji, gdy analiza wskazanych przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właściciel (zarządca) lasu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 oraz art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego - w tym pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego przy jednoczesnym niepełnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wyrażonych w toku postępowania odwoławczego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności;

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na niedostrzeżeniu faktu nienależytego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji - będącego przedmiotem zarzutu skarżącego - w szczególności wobec braku obligatoryjnych elementów uzasadnienia, co skutkować winno uchyleniem w całości decyzji organu I instancji;

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak zapewnienia pełnomocnikowi strony, ustanowionemu w sprawie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności wobec braku pouczenia o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia.

Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit "a" i "c" P.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 maja 2011 r., którą zobowiązano skarżącego do zapewnienia stanu użyteczności pasów przeciwpożarowych przy wymienionych szlakach kolejowych.

Przedmiotowy nakaz, a konkretnie wskazanie podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów przeciwpożarowych stanowił zasadniczą kwestię sporną między stronami, jaka powstała w niniejszej sprawie.

W zaskarżonej decyzji obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nałożono na skarżącego, a nie na właścicieli lasów położonych przy wymienionych w decyzji szlakach kolejowych. W zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej wzdłuż linii kolejowych Sąd w niniejszym składzie akceptuje argumentację przedstawioną przez organ II instancji dotyczący podmiotu odpowiedzialnego za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.

Wskazać należy bowiem, że ochrona przeciwpożarowa realizowana jest m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru. Zagadnienie powyższe regulowane jest ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje natomiast, że odpowiadają oni

w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie art. 13 ust. 1 ww. ustawy przewiduje delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) – zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym, w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., nr 80, poz. 563), które z racji utraty mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, rozporządzenie to nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Mając zatem na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego stwierdzić należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw, tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Powyższe oznacza, że to właśnie przepisy tych ustaw określają podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Z przedmiotowego rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż obowiązki takie wynikają z właściwej ustawy.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, jest właściciel, bądź zarządca lasu, stwierdzić trzeba, iż nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują zatem sposobu wykonywania tego rodzaju pasów przeciwpożarowych. Techniczną kwestią wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych zajmuje się natomiast - wskazane w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przeciwpożarowego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Powyższe oznacza, że z przepisów ustawy o lasach, dla właścicieli lasów wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia przeciwpożarowego, kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Na podstawie tej właśnie ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.

Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Sposoby natomiast realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy określa art. 55 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, na podstawie umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza PKP Polskie Linie Kolejowe S. A., będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych.

Sąd, na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, wg którego, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 56 ustawy, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów, którą wykonuje zarządca. Z przywołanych wyżej przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4.

W świetle poczynionych wyżej rozważań niemożliwym jest przyjęcie, że to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych.

Reasumując podkreślić należy, że z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy wynika, iż obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii. Stąd też, w ocenie Sądu, organy nakładając na skarżącego obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych, nie naruszył (jak to podniesiono w skardze) przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także art. 54 tej ustawy w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 9 ust.1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach i § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Stwierdzić należy, iż wydając decyzję, organ przedstawił właściwą argumentację dotyczącą podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, która znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 647/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, Internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie interpretacji dokonanej przez Ministerstwo Infrastruktury, na którą powołuje się strona skarżąca wskazać należy, że nie ma ona mocy wiążącej i nie stanowi podstawy prawnej w zakresie nakładania obowiązku, którego ustalenie następuje wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są samodzielnie podejmować rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, gdyż działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 107 § 3 K.p.a., zdaniem Sądu, uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jednakże dostrzec trzeba, że zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wyrazem podejmowanych przez organ odwoławczy w tym zakresie działań, a także dokonanej przez niego oceny, jest uzasadnienie decyzji.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać należy, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie podmiotu – adresata decyzji. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia pierwszoinstancyjne, co do stanu faktycznego, na ich podstawie dokonał ponownej oceny, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, którą w obszerny sposób uargumentował. Przyjął, że rozstrzygniecie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stanowisko organu II instancji uznać należy za prawidłowe, ale tylko co do nałożenia na skarżącego obowiązku. Uwzględniając stanowisko co do zarzutów przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zdaniem Sądu podzielić należy w tej materii wywody organu odwoławczego o braku podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, powodujących konieczność uchylenia - z powyższych względów - w postępowaniu odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej, a to z uwagi na to, że rozstrzygnięcie dotyczyło nałożenia obowiązku jedynie na stronę skarżącą. Podstawy uchylenia decyzji organu I-instancji nie stanowiło przeprowadzenie postępowania bez udziału właścicieli i zarządów lasów, skoro decyzja dotyczyła nałożenia obowiązków tylko na skarżącego. Z akt administracyjnych wynika natomiast, iż skarżący posiadał wiedzę o prowadzonym postępowaniu i brał w nim udział, tak na etapie postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, w tym przez ustanowionych pełnomocników. Ponadto, skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tym samym zarzut ten nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji.

Dokonując w dalszym ciągu oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., naruszył art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Wskazany przepis stanowi o kompetencji organu Państwowej Straży Pożarnej do nałożenia obowiązku oraz określa również dodatkowy składnik decyzji administracyjnej w postaci ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych uchybień. Stosownie do tego stwierdzić należy, że organ straży pożarnej ustalając ten termin winien wziąć pod uwagę realną możliwość wykonania w nim nałożonego obowiązku. Oznacza to, że termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinien być ustalony w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, stopień zagrożenia pożarowego). Organ powinien uwzględnić również możliwość wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym, nie może ujść uwadze instancji odwoławczej, że w przypadku, gdy decyzja nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa bądź nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja I instancji nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie. Regulacja art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, które utrzymane zostało w mocy w postępowaniu odwoławczym, uzyskuje przymiot ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 K.p.a.), ale od dnia wydania decyzji odwoławczej.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 lipca 2011 r., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Oleśnie nakazał stronie skarżącej wykonanie obowiązków mineralizacji pasów przeciwpożarowych, określając termin ich wykonania na dzień 15 sierpnia 2011 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również jej natychmiastowe wykonanie nie zostało przewidziane w ustawie. Decyzja odwoławcza wydana została natomiast w dniu 30 sierpnia 2011 r., a więc po upływie terminu określonego przez organ pierwszej instancji do wykonania obowiązku. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości, nie uwzględnił tego, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien pozostawać w związku z realną możliwością jego wykonania. W szczególności, nie zajął stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie, tj. terminu wykonania, jak również pominął to, że termin realizacji orzeczonego ostatecznie obowiązku nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej nakładającej ten obowiązek. Z tego powodu uznać należało, że zaskarżona decyzja nie określając w sposób prawidłowy terminu wykonania przez stronę skarżącą nałożonego na nią obowiązku, wydana została z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wobec treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej niemożliwym byłoby uznanie za odpowiadającą kryterium legalności decyzji, która nie zawierałaby wymaganego elementu (składnika), jakim jest określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Wprowadzenie terminu do decyzji, a konkretnie do jej rozstrzygnięcia (sentencji) jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego, do którego niewątpliwie należy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja nakładająca obowiązek i zawierająca rozstrzygnięcie jednocześnie w przedmiocie terminu podlega także kontroli pod względem zgodności z prawem, bowiem wymaga oceny, czy prawidłowo, zgodnie z art. 7 K.p.a. uzasadniony został wybór terminu. Ustalenie terminu, jako elementu rozstrzygnięcia, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Decyzja administracyjna nakładająca na stronę obowiązek powinna w taki sposób określić termin, aby adresat, przy realizacji nie napotykał przeszkód (art. 11 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przemilczał tak istotną kwestię, nie odniósł się do terminu wykonania nałożonego obowiązku, czym naruszył przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Skoro decyzja wiąże nie tylko stronę ale i organ, w tym stanie rzeczy, skarżący nie byłby w stanie wykonać decyzji dobrowolnie w terminie wcześniejszym niż data wydania decyzji ostatecznej, ale również organ nie miałby podstaw wyegzekwować obowiązku w terminie wskazanym decyzją pierwszoinstancyjną.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa materialnego oraz procesowego, a stwierdzając istnienie podstaw do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku wykonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, winien określić w decyzji odwoławczej realny termin jego wykonania.