Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1429/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 9, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz I. Sp. z o.o. - Spółka komandytowa z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania terenu. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. P. i ul. B. oraz nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. B. i ul. B.; 2. oddala skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; 3. nakazuje ściągnąć od skarżącej I. Sp. z o.o. - Spółka komandytowa z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego; 4. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. - Spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu S.

W dniu 20 maja 2010 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz I. Sp. z o.o. -Spółka komandytowa z siedzibą w W. wezwały Radę W. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i [...] w W. oraz nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] w W. z obrębu [...], będących przedmiotem użytkowania wieczystego spółki I. Sp. z o.o.- Spółka komandytowa.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania pismem z dnia 16 lipca 2010 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz I. Sp. z o.o. -Spółka komandytowa z siedzibą w W. , reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ograniczenie prawa skarżących do swobodnej zabudowy nieruchomości,

naruszenie przewidzianego w art. 4 ust. 1 i art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku określenia warunków zabudowy terenu,

3. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wiążących zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

4. naruszenie przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

administracyjnego oraz przepisach ustawy Prawo budowlane prawa inwestora do dokonania zmiany projektu budowlanego i żądania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej zgodnie ze słusznym interesem strony,

5. naruszenie zawartej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych,

6. naruszenie prawa skarżących do równego traktowania przez władze publicznej, płynącego z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP),

7. naruszenie wynikających z Konstytucji: obowiązku państwa ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

8. naruszenie zasady proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji RP),

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, iż Spółka I. Sp. z o.o. - Spółka komandytowa z siedzibą w W. , jest użytkownikiem wieczystym niezabudowanych działek położonych w W. , tj.: działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] , objętej księgą wieczystą KW Nr [...] oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] , objętej księgą wieczystą KW Nr [...].

Podkreślono, iż w dniu [...] lipca 2003 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przeznaczył przedmiotowe nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. Sp. z o. o. pozwolenia na wykonywanie na przedmiotowych działkach robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Następnie decyzja ta, na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], została przeniesiona na I. Sp. z o.o.-Spółka komandytowa.

W dniu 22 grudnia 2009 r. I. Sp. z o.o.-Spółka komandytowa oraz M. Sp. z o. o zawarły umowę przedwstępną sprzedaży przedmiotowych działek, w której I. Sp. z o.o.-Spółka komandytowa udzieliła M. Sp. z o. o prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek skarżących, na podstawie decyzji Prezydenta W. z dna [...] lutego 2010 r., nr [...] decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na M. Sp. z o.o.

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki mają charakter budowlany i stanowią teren niezurbanizowany, niezabudowany. W umowach o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek (umowa z dnia 20 stycznia 2004 r. i 17 marca 2004 r.) przewidziano, iż obie działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Dodatkowo w umowie z dnia 17 marca 2004 r. nałożono na użytkownika wieczystego obowiązek zabudowy przedmiotowej działki.

W uchwale Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., nieruchomości te zakwalifikowano do strefy zabudowy mieszkaniowej. W przyjętym natomiast uchwałą w dniu [...] stycznia 2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z § 102 pkt 2 ppkt 8 ustalono, iż dopuszcza się wyłącznie "wymianę zabudowy". Powyższe powtórzono w § 102 pkt 8 ppkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie jakim dotyczy zasad kształtowania zabudowy.

W ocenie skarżących przyjęte zapisy oznaczają, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczając z jednej strony odbudowę, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy, zakazał w konsekwencji całkowicie nowej zabudowy na działkach niezabudowanych. Powyższe wskazuje zatem, iż na nieruchomościach już zabudowanych możliwe jest zburzenie i odbudowa nowej zabudowy, natomiast nieruchomości niezabudowane, zabudowane nigdy być już nie mogą, niezależnie od wszystkich praw i obowiązków w zakresie zabudowy tych nieruchomości istniejących po stronie właścicieli (użytkowników wieczystych). Zaskarżona uchwała, w ocenie skarżących stworzyła zatem sytuację, która narusza w sposób oczywisty prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości.

Kwestionowane zapisy planu wskazują, iż w trakcie procedury planistycznej nie uwzględniono prawa do zabudowy przedmiotowych nieruchomości, nabytych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi to naruszenie wynikającej z przepisu art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, w ocenie skarżących przyjęte zapisy planu uniemożliwiają również inwestorowi, posiadającemu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, uzyskanie decyzji zamiennej, w sytuacji, gdy zajdzie konieczność zmiany dotychczasowego projektu budowlanego. Takie działanie gminy, w ocenie skarżących narusza, przewidziane w art. 155 kpa oraz przepisach ustawy Prawo budowlane, prawo inwestora do zmiany projektu budowlanego i zmiany ostatecznej decyzji zgodnie z interesem strony.

Skarżący podnieśli także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

dla obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe działki, przewiduje wyraźnie przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług. W sytuacji zatem, zakwalifikowania terenu na którym znajdują się przedmiotowe działki pod zabudowę wielorodzinną, niedopuszczalnym w ocenie skarżących było wprowadzenie na przedmiotowym terenie zakazu jakiejkolwiek nowej zabudowy działki niezabudowanej. Zdaniem skarżących takie zapisy planu, nie tylko nie spełniają funkcji, o której mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również wzajemnie się wykluczają. Zaskarżona uchwała zakazując nowej zabudowy nieruchomości w rzeczywistości przeznaczonej w tym planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w ocenie skarżących tworzy jedynie pozór prawa, faktycznie pozbawiając tego prawa.

Ponadto podniesiono, iż wyłączenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki zakwalifikowano do strefy zabudowy mieszkaniowej. Takie działanie, zdaniem skarżących, stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucili również naruszenie przysługującego im prawa do równego traktowania przez organy władzy publicznej, płynącego z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślono, iż obszar, na którym wprowadzono powyższe ograniczenia, jest obszarem ścisłej zabudowy śródmiejskiej, gdzie obok działek zabudowanych występują również działki budowlane niezabudowane, do których należą działki skarżących. W ocenie skarżących ograniczenie zatem prawa zabudowy jedynie do możliwości "wymiany zabudowy", stawia podmioty dysponujące prawem do nieruchomości na tym obszarze w rażąco nierównej sytuacji. Jest to bowiem sytuacja, w której podmioty, których działki są już zabudowane, mają prawo do ich rozbiórki i odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, natomiast podmioty, których działki- jak w przypadku skarżących- nie zostały jeszcze zabudowane, zaskarżona uchwała całkowicie odebrała prawa do zabudowy ich nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż przedmiotowe działki nie posiadają żadnych cech odmiennych od działek sąsiednich, które nakazywałyby akurat w ich przypadku wyłączenie prawa zabudowy. Mimo zatem pozoru takiego samego ograniczenia na całym obszarze, faktycznie ograniczenie to, zdaniem skarżących, doprowadziło do bezzasadnej nierówności w traktowaniu podmiotów prawa.

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

Ponadto, w ocenie skarżących, wprowadzony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego faktyczny zakaz zabudowy działek skarżących jest naruszeniem, wynikającego z Konstytucji obowiązku państwa ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszeniem dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie ograniczenia w postaci wyłączenia nowej zabudowy, nie miało zdaniem skarżących żadnego racjonalnego uzasadnienia, w sytuacji zwłaszcza, gdy dla przedmiotowych działek wydano już uprzednio decyzję o warunkach zabudowy, która zabudowę taką dopuszcza. Kwestionowane zapisy planu, zdaniem skarżących naruszają tym samym konstytucyjną zasadę proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bowiem nie ma żadnego interesu publicznego, który by takie ograniczenie uzasadniał.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. był wykładany do publicznego wglądu w okresie od dnia 25 sierpnia 2008 r. do 25 września 2008 r. Strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego prawa złożenia uwag do projektu miejscowego planu na etapie postępowania planistycznego oraz nie wnioskowała o bezwzględne uwzględnienie w planie parametrów zagospodarowania wynikających z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. o warunkach zabudowy i w konsekwencji prawomocnej decyzji tego organu z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te, w ocenie organu oznaczają, że skarżący w sposób niedostateczny zainteresowani byli procesem planistycznym i ostatecznymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. .

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 listopada 2010 r. pełnomocnik organu na pytanie Sądu o przesłanki, którymi kierowała się Rada W. wprowadzając zakwestionowane przez strony skarżące zapisy planu wskazała, iż niewątpliwie Rada W. kierowała się konkretnymi przesłankami wprowadzając zapis planu uniemożliwiający na przedmiotowym terenie wykonanie nowej zabudowy, jednakże przesłanki te nie są jej znane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga I. Sp. z o.o. -Spółka

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

komandytowa z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej Spółki, podlega oddaleniu.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionych skarg, na wstępie należy stwierdzić, iż skargi złożone zostały w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady W. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. .

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżące Spółki w Biurze Rady w dniu 20 maja 2010 r. Rada W. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązani byli do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżące Spółki, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły skargę osobiście w siedzibie organu w dniu 19 lipca 2010 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie I. Sp. z o.o.- Spółka komandytowa z siedzibą w W. , aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady W. .

Skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] w W. . Nieruchomości te znajdują się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem F25 MW/U/, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczalnymi usługami, którego dotyczą ustalenia zawarte w § 102 zaskarżonej uchwały. Dla obszaru tego we wskazanym przepisie wprowadzono ograniczenia dotyczące nowej zabudowy, dopuszczając lokalizację nowej zabudowy jedynie w ramach wymiany zabudowy, a także przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej już zabudowy.

Skarżąca spółka wywodzi więc interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo użytkowania wieczystego. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 233 k.c. użytkownikowi wieczystemu przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Prawo to jest więc prawem pośrednim pomiędzy własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wprowadzając obowiązek przestrzegania określonych wskaźników zagospodarowania terenu gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotowych nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych umową użytkowania wieczystego. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca spółka I. Sp. z o.o.- Spółka komandytowa uprawniona była do kwestionowania uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała- określając przeznaczenie przedmiotowych działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ukształtowała sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przysługującego I. Sp. z. o. o.- Spółka komandytowa do tych nieruchomości. Oczywiste jest, iż plan miejscowy - poprzez

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

określone w nim przeznaczenie terenu - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń użytkownika wieczystego w tym zakresie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącej Spółki, legitymującej się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym, czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każdego innego rozstrzygnięcia uznaniowego nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady W. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] , położonej w W. przy ul. [... ] i [...] oraz nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] , położonej w W. przy ul. [...] i [...] narusza interes prawny skarżącej I. Sp. z o.o.- Spółka komandytowa. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W kwestionowanym przez skarżącą Spółkę zapisie planu- § 102 pkt 2 ppkt 8 Rada W. ustalając przeznaczenie terenu przedmiotowych działek jako zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług, przewidziała możliwość lokalizacji nowej zabudowy jedynie w ramach wymiany zabudowy. Ponadto zezwolono na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy. Jak wynika ze słowniczka zamieszczonego § 2 pkt 20 zaskarżonej uchwały przez "wymianę zabudowy" należy rozumieć rozbiórkę obiektu będącego w złym stanie technicznym oraz jego odtworzenie w dotychczasowych gabarytach.

Ma rację strona skarżąca, iż powyższe zapisy planu należy odczytywać w ten sposób, iż zezwalają one na lokalizację nowej zabudowy jedynie w ramach odtworzenia obiektu, który uprzednio został rozebrany. Kwestionowane zapisy w rzeczywistości zatem wyłączyły możliwość dokonania nowej zabudowy na działkach dotychczas

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

niezabudowanych.

Jakkolwiek gmina ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób jego zagospodarowania działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo do bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła.

W ocenie Sądu, Rada W. w toku całego postępowania nie wskazała jakichkolwiek przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest uniemożliwienie podmiotowi prawa do zabudowy swojej nieruchomości. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ dokonując wyłączenia w przedmiotowym planie na terenie, na którym położone są działki skarżącej Spółki, możliwości jakiejkolwiek nowej zabudowy nieruchomości dotychczas niezabudowanych, nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym. Należy przy tym podkreślić, iż tylko wprowadzenie ograniczeń zabudowy wynikające z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a wiec nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatne, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Ograniczenie uprawnień skarżącej Spółki przez wyłączenie możliwości zabudowy niezabudowanych działek, których jest użytkownikiem wieczystym, rodzi zatem uzasadnione wątpliwości, czy takie obciążenie jest w pełni zasadne. W szczególności, że zarówno w zaskarżonej uchwale, jak i poprzedzającej ją uchwale z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. , przedmiotowe nieruchomości zakwalifikowane zostały do strefy zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przyjęty w § 102 pkt 2 ppkt 8

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

zaskarżonej uchwały zapis powoduje faktyczne zróżnicowanie podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych w obszarze F25 MW/U/, co wobec braku przedstawienia jakichkolwiek przyczyn takiego zróżnicowania, wydaje się być nieuprawnionym. Należy podkreślić, iż organ gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma brać pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Oznacza to, iż prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...], położonej w W. przy ul. [... ] i ul. [...] oraz działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...] i ul. [... ] narusza interes prawny skarżącej Spółki, a naruszenie to skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, dotyczącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 155 Kpa i art. 16 Kpa, bowiem przepisy te w procedurze dotyczącej uchwalenia tej uchwały, nie miały zastosowania. Należy wyraźnie podkreślić, iż do postępowania planistycznego, toczącego się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto, strona skarżąca, odwołując się do wcześniej wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie na przedmiotowych działkach robót budowlanych wskazał na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę nabytych na podstawie powyższych decyzji praw do zabudowy przedmiotowych działek.

Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę,

2) dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Przy czym należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 65 ust. 2 cyt. ustawy przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

pozwoleniu na budowę.

Z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, iż Prezydent W. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie na przedmiotowych działkach robót budowlanych. Wobec tego, iż powyższe pozwolenie na budowę uzyskało walor prawomocności, nie może być tym samym stwierdzone wygaśnięcie warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości. W tym przypadku pozwolenie na budowę stanowi podstawę do realizacji inwestycji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 223 § 2 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.

Rozpoznając natomiast skargę M. Sp. z.o.o z siedzibą w W. należało ją oddalić, albowiem skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Jak podniesiono na wstępie, wniesienie skargi do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Przy czym warto podkreślić, iż naruszenie interesu prawnego nie oznacza jeszcze obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu obowiązującego prawa. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się legitymować nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny.

M. Sp. z o.o. uznając, iż posiada w niniejszej sprawie interes prawny wskazała, iż w dniu 22 grudnia 2009 r. wraz z l. Sp. z o.o.-Spółka komandytowa zawarły umowę przedwstępną sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, w której to umowie Spółka I. udzieliła skarżącej Spółce M. prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane.

Ponadto podniesiono, że na wniosek obu skarżących Spółek, na podstawie

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] przeniesiono na M. Sp. z o.o. ostateczną decyzję z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na wykonanie robót budowlanych wydaną dla D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , przeniesioną ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] na rzecz I. Sp. z o.o.-Spółka komandytowa

W nawiązaniu do wywodów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, publ. LEX nr 48196, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

Skarga, o której mowa w art.101 ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie naruszenia własnego interesu skarżącego. Nie można zatem skarżyć aktu prawa miejscowego w interesie publicznym, tj. kwestionować naruszeń prawa, które w bezpośredni sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Ponadto, o ile skarżący powołuje się na naruszenie własnego interesu prawnego, ustalić należy, czy naruszony interes jest w istocie interesem prawnym, czy też jest to interes o naturze wyłącznie faktycznej. Postanowienie aktu prawa miejscowego może być, obiektywnie rzecz biorąc, niekorzystne z punktu widzenia skarżącego, niemniej nie da się tego niekorzystnego wpływu zakwalifikować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Należy mieć na uwadze, iż w dacie zaskarżenia uchwały, czyli w dacie wniesienia skargi do Sądu (tj. w dniu 19 lipca 2010 r.), skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie przysługiwało prawo własności, współwłasności czy też prawo użytkowania wieczystego do działek w stosunku do których zakwestionowano zapisy planu (tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i [...] w W. oraz nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [... ] i [...] w W. z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. ) ani do żadnej z nieruchomości objętej planem. Z powyższego wynika, iż skarżąca kwestionuje postanowienia planu dotyczące

Sygn. akt IV SA/Wa 1429/10

nieruchomości, do których nie ma żadnego tytułu prawnego.

W ocenie Sądu fakt, iż M. Spółka z o.o. nie ma wskazanego wyżej tytułu oznacza, iż nie posiada ona w sprawie interesu prawnego upoważniającego ją do kwestionowania postanowień planu dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych planem. Tytułu tego nie zastąpi oczekiwanie nabycia tych praw, wynikające z przyrzeczenia złożonego skarżącej przez I. Sp. z o.o.-Spółka komandytową w umowie z dnia 22 grudnia 2009 r. przeniesienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Skarżącej przysługuje zatem jedynie roszczenie o nabycie w przyszłości prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, niemniej tego rodzaju roszczenie o charakterze obligacyjnym nie może być źródłem interesu prawnego, albowiem źródłem tym są wyłącznie uprawnienia rzeczowe do gruntu przysługujące skarżącemu w dniu wniesienia skargi (prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego).

Skoro zatem roszczenia wynikające z umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowych działek z dnia 22 grudnia 2009 r. nie znajdowały oparcia w przepisach prawa publicznego a skarżącej, w stosunku do terenów objętych zaskarżonym planem nie służy prawo własności a tylko jego ekspektatywa, rozważanie tych roszczeń wykraczało poza kompetencje orzekającego Sądu.

Z tej racji skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , na podstawie art.151 P.p.s.a., należało oddalić.