Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. , art. 6 ust. 2 pkt 1. art. 52, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 605/07 w sprawie ze skargi S. S.-S., A. S., Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w Toruniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz A. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1250 / 08

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. S. – S., A. S. i Spółdzielni Mieszkaniowej K. w Toruniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] marca 2007 r., którą to decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta Torunia po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego D. Sp. j. G. i M. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z sześcioma mieszkaniami oraz parkingiem podziemnym na terenie obejmującym dz. nr [...],[...],[...] z obr. [...] w Toruniu przy ul. C.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa K. w Toruniu oraz S. S. - S. i A. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej ustawą), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż obszar planowanej inwestycji jest zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dwukondygnacyjnej o charakterze szeregowym i jednokondygnacyjnej gospodarczej. Linie zabudowy wyznacza budynek przy ul. C. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej t.j. ul. C poprzez działki [...] i [...], będące własnością Spółdzielni Mieszkaniowej K. w Toruniu na zasadach służebności gruntowej. W ocenie organu planowana inwestycja będzie tworzyła urbanistyczną całość wraz z zabudową szeregową jednorodzinną znajdująca się przy ul. C. i będzie stanowiła jej uzupełnienie, gdyż budynek mieszkalny wielorodzinny z sześcioma mieszkaniami oraz z parkingiem podziemnym nie odbiega charakterem od istniejącej już zabudowy. Ustalenia te zdaniem organu odwoławczego są wystarczające dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na powyższą decyzję S. S. – S., A. S. i Spółdzielnia Mieszkaniowa K. w Toruniu złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa K. w Toruniu oraz S. S. – S. i A. S. zarzucili kwestionowanej decyzji, iż rażąco narusza ona prawo, ponieważ dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2006 r. Organowi zarzucono również naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, poprzez brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji w formie decyzji administracyjnej z właściwym zarządcą drogi. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie ustaliły też, która działka sąsiednia może stanowić punkt odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy działki objętej wnioskiem inwestora, a także nie wskazały, jak wygląda obszar analizowany, stanowiący podstawę analizy sposobu zabudowy dla określenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy terenu. Zaskarżona decyzja narusza zdaniem skarżących, również uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz w art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić skutecznie zarzutu, że została ona wydana z naruszeniem prawa, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] marca 2006 r., zapadła po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczącego ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym przy ul. C. w Toruniu (działki nr [...],[...],[...] w obrębie [...]) i pochodzącego od tego samego podmiotu co w niniejszej sprawie (tj. od Przedsiębiorstwa Budowlanego Ogólnego D. Sp. j. G. i M. R.), jednakże wniosek z dnia 22 grudnia 2005 r. odbiegał znacznie treścią od wniosku z 15 stycznia 2007 r. We wniosku z dnia 22 grudnia 2005r., w charakterystyce zabudowy wskazano bowiem m.in., iż w planowanym budynku ma być 10 mieszkań i 10 stanowisk parkingowych, pow. zabudowy ma wynosić 260 m2, wysokość budynku określono 11,5 m., dach planowanego budynku miał być zaś mansardowy z kalenicą wzdłuż budynku lub stropodach. Natomiast we wniosku z dnia 15 stycznia 2007 r. zmniejszono, w porównaniu z treścią poprzedniego wniosku, liczbę mieszkań i miejsc parkingowych do sześciu, powierzchnie zabudowy określono na ok. 160 m2, wysokość budynku na ok. 9 m., zaś dach ma być płaski, stropodach wentylowany ewentualnie fragment tarasów na dachu lub wykusze z balkonami.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między sprawą rozstrzygniętą skarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, a sprawą zakończoną ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 11 maja 2006 r., naruszającą powagę rzeczy osądzonej i skutkującą stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie (art. 61 ust. 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ I instancji, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wytyczył obszar analizowany (granice tegoż obszaru określił na ok. 100 m wokół terenu objętego wnioskiem) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Analizą tą objęto zarówno działki dostępne z ul. C., jak i znajdujące się w obszarze analizowanym, działki dostępne z ul. L., R. i P. Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy, w obszarze analizowanym występuje budowa jednorodzinna (działki dostępne z ul. C) i wielorodzinna z dachami płaskimi. W zabudowie jednorodzinnej występują przy tym dwie kondygnacje, zaś w zabudowie wielorodzinnej pięć kondygnacji. Powierzchnia zabudowy działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]- działka przy ul. C. wynosi około 20%, zaś terenów zabudowy wielorodzinnej w kwartale ul. C., Z. i W, L., P., R. ok. 17,6 %. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, a na omawianym terenie może powstać budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 20% terenu działki objętego wnioskiem. Linie zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia, wyznaczono zaś jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. C.

W odniesieniu do zastrzeżeń skarżących, dotyczących sposobu określenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z § 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Z ustaleń organu wynika, iż szerokość elewacji frontowej budynku na działce sąsiedniej położonej przy ul. C. wynosi ok. 9 m, przy czym budynek ten znajduje się w zabudowie szeregowej, której szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 34 m. Organ administracji nie określił precyzyjnie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, zaznaczył jedynie, iż szerokość tejże elewacji powinna zostać wyznaczona zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi.

Uwzględniając obowiązek zachowania określonej w przepisach odległości od działki sąsiedniej, a także szerokość i kształt działek, na których ma powstać planowana inwestycja w porównaniu z szerokością elewacji frontowej zabudowy szeregowej występującej w obszarze analizowanym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż takie określenie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji nie stanowi naruszenia prawa, mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Za takim stanowiskiem w ocenie Sądu przemawia dodatkowo fakt, iż jak to wynika z części graficznej analizy, w obszarze analizowanym dominują budynki wielorodzinne i zabudowa szeregowa o szerokościach frontu zbliżonych lub przekraczających szerokość działek, na której ma powstać planowana inwestycja.

Ponadto zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione również wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, bowiem planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ul. C. poprzez działki nr [...] i [...] (oznaczone w rejestrze gruntów jako drogi), będące własnością Spółdzielni Mieszkaniowej K. w Toruniu na zasadach służebności gruntowej na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 maja 1998 r.

Podobnie sytuacja wygląda, jeśli chodzi o wymogi wynikające z pkt 3, 4 i 5 tegoż przepisu. Teren działek objętych wnioskiem jest uzbrojony, w ewidencji gruntów jest on oznaczony jako tereny mieszkaniowe i nie jest on objęty ochroną konserwatorską. Zgodnie z wygasłym dnia 1 stycznia 2004 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia dla terenu inwestycji objętego jednostką planistyczną C16 MW obowiązywały ustalenia: "zabudowa mieszkaniowa o wysokiej intensywności-adaptacja".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z dokonanych przez organy administracyjne ustaleń wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organy administracji powinny były zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia nowego planu miejscowego przez Radę Miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zawieszenie byłoby uzasadnione jedynie w przypadku istnienia pewności, że w okresie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia tegoż planu. Zauważyć przy tym należy, że niezawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem, aż do chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów skarżących, co do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę nieuprawnioną. Jak wynika z akt administracyjnych projekt decyzji w niniejszej sprawie sporządził A. P. wpisany do Północnej Okręgowej Izby Urbanistów (nr wpisu [...]), a więc osoba posiadające wymagane uprawnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu sporządzenia analizy przez osobę nieuprawnioną, należy wskazać, iż z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wynika obowiązek sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymogi te nie obejmują zatem analizy, będącej zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jedynie załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie nie istniał wymóg dokonania uzgodnień, o których mowa w przepisach art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, zarządcą drogi oraz wojewodą, marszałkiem województwa i starostą (prezydentem miasta). Uzgodnień z właściwym zarządcą drogi dokonuje się, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a zatem mających wspólną granicę z pasem drogowym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ze względu na fakt, iż działki objęte planowanym przedsięwzięciem nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem nie są usytuowane w obszarze przyległym do pasa drogowego, wobec tego nie istniała konieczność dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi. Nie istniała również potrzeba dokonania uzgodnień decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą, bowiem wymóg ten w świetle treści pkt 10 cyt. przepisu, istnieje w stosunku do terenów przeznaczonych w planach miejscowych, które utraciły moc, na inwestycje celu publicznego, zaś teren inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa przeznaczony był w nieobowiązującym już planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania organy mogły zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. W zaskarżonej decyzji w pkt 2.6 zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które muszą być uwzględnione i zachowane w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, gdyż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest tymi warunkami związany. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja nie narusza interesu osób trzecich.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut skarżących wskazujący na nieuwzględnienie przez organy administracji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuzasadniony był również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad ogólnych zamieszczonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy poprawnie, bowiem ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargi jako nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

I. naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

II. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 7 maja 2007 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

c. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;

d. brak wskazania podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w

celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 7 maja 2007 r. pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 106 § 3, a w konsekwencji art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wnioskowanych jako dowody przez skarżących akt innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych na okoliczność, że w tamtych postępowaniach w inny sposób niż w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do tego samego terenu ustalono obszar analizowany. Dotyczy to w szczególności akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 11 maja 2006 r.

IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z rażącym naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie dopuścił zawnioskowanych dowodów na str. 3 skargi A. S. do Sądu, a mianowicie:

a. dowodu z uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r. Nr 1032/06 na okoliczność sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia,

b. dowodu z akt sprawy oznaczonej sygnaturą [...] zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2006r. oraz z akt sprawy II SA/Gd 702/01 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na okoliczność odmiennego ustalenia obszaru analizowanego dla tego samego terenu,

c. dowodu z opinii technicznej z dnia 17 lutego 2000 r. wraz z załącznikami, które znajdują się w aktach sprawy administracyjnej Urzędu Miasta w Toruniu [...], a także z pozostałych dowodów znajdujących się w tych aktach na okoliczność braku możliwości zabudowy działek nr [...],[...],[...] zlokalizowanych przy ul. C.,

d. dowodu z akt sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu [...] oraz z akt byłego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oznaczonych sygn. II SA/Gd 2320/00 na okoliczność odmiennego ustalenia obszaru analizowanego dla tego samego terenu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

V. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia zasady sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

VI. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

VII. naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku analizuje wyłącznie ewentualność obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny), a pomija ewentualność fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust 1 tej ustawy, co stanowi ponadto rażące naruszenie art. 145 §1 pkt 4 p.p.s.a.;

VIII. stanowiące konsekwencję opisanych powyżej zarzutów naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 2 tej ustawy, poprzez naruszenie interesów skarżącego.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sygn. II SA/Gd 702/01, znajdujących się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku oraz z akt sygn. II SA/Gd 2320/00 Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na okoliczność ustaleń przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczące planowanej inwestycji, co należy ocenić przez pryzmat art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

W skardze kasacyjnej stwierdzono też, że możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczna z art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości w zaskarżonym wyroku, w zależności od tego, czy dla danego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub nie, co wpływa na zakres ochrony interesów prawnych właścicieli oraz wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskazując na powyższą sprzeczność z Konstytucją, a także na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury poddano pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego celowość:

1. na podstawie § 60 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej

Polskiej z dnia 13 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego

urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz.

1646) o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co

do zgodności aktu niższego rzędu (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z przepisami aktu wyższego rzędu (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

2. na podstawie § 61 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z

dnia 18 września 2003 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania

wojewódzkich sądów administracyjnych zawiadomienie Prezesa Sądu o

stwierdzonej niezgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 7 tej ustawy w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy, ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego A. S. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pierwszego zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz zarzutu oddalenia skargi pomimo naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, iż w przedmiotowej sprawie organ dokonał wyznaczenia i oceny obszaru analizowanego niezgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz że pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił skargi, a tym samym naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż analiza pojęcia sąsiedztwa uregulowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury powinna brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i musi być ono ujmowane jako obszar tworzący urbanistyczną całość, doprecyzowywane na potrzeby każdego przypadku w oparciu o wiedzę urbanistyczną i faktyczny stan zagospodarowania i zabudowy terenu.

Jak wskazał skarżący, przedmiotowy teren objęty decyzją o warunkach zabudowy z 15 marca 2007 r. usytuowany jest w obrębie wnętrza urbanistycznego obejmującego zabudowę drogi publicznej bez przejazdu ul. C. Wzdłuż tej ulicy usytuowana jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a ul. C. jest jedynie drogą dojazdową do tych posesji bez przejazdu. Natomiast zupełnie odmienny charakter ma pozostała zabudowa w kwartale ul. C. – Z. i W., L. – P. - R. Jest to teren zabudowy wielorodzinnej, odmienny jest też charakter powyższych dróg, z których dostępne są te budynki. Włączenie tych tak zróżnicowanych pod względem charakteru zabudowy i zagospodarowania terenów do analizowanego obszaru wpłynęło, zatem na wadliwy wynik analizy urbanistycznej i miało w efekcie wpływ na wynik postępowania. Wadliwe ustalenia organu w kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego doprowadziły do obrazy art. 7 k.p.a. i naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. Stąd też w ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ani w uzasadnieniu, ani w wynikach analizy nie uzasadniono wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego niezbędność uzasadnienia granic wyznaczonego obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie wynika z treści postanowień zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, jak i ze zmienności ocen w tej kwestii widocznej w szeregu postępowaniach.

W przedmiotowej sprawie nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkowało w ocenie skarżącego wadliwym określeniem wymagań dotyczących nowej zabudowy w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji niezgodnym z zasadą sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Ocena czy możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, powinna być dokonana w odniesieniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, czyli ul. C.. Z tego też jasno wynika rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego dopuszczenie lokalizacji budynku wielorodzinnego w zwartym, urbanistycznym zespole zabudowy jednorodzinnej o ograniczonej wydolności obsługi komunikacyjnej zapewnionej przez drogę bez przejazdu należy uznać za całkowicie sprzeczne z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz ładem przestrzennym, z którego zasada ta została wywiedziona. Ponadto skarżący wskazał na zapis Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta Torunia nr 1032/06 z dnia 18 maja 2006 r. zgodnie, z którym na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zgodnie ze wskazanymi przepisami w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W decyzji z 15 marca 2007 r. w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez zjazd na teren posesji z ul. C. poprzez działki geodezyjne nr [...]i [...]. Ustalenie to jest sprzeczne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Teren objęty decyzją z 15 marca 2007 r. nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, na co również wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Tak sformułowane warunki obsługi w zakresie komunikacji powodują braki w treści decyzji w zakresie elementów wskazanych w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni rozstrzygnięcie sprzecznym z prawem.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny analizował wyłącznie ewentualność obligatoryjnego zawieszenia postępowania, pomijając zupełnie możliwości jego fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem autora kasacji uznać należy, że zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 może być uzasadnione, o ile studium przewiduje odmienny sposób zagospodarowania terenu i taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione.

Odnosząc się do kwestii związanej ze stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień zawartych w art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którymi "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się, zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.

Tymczasem we wniesionej kasacji skarżący przeprowadził wywody zmierzające do wykazania, że to rzeczą Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie właściwych w sprawie ustaleń. Takie stanowisko uznać należy za wadliwe i w warunkach przedmiotowej sprawy za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego.

Za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenie dyspozycji przepisu art. 62 ust. 1 ustawy, bowiem skarżący nie wykazał, aby zaistniały w sprawie warunki nim wymagane, a w konsekwencji, aby nastąpiło naruszenie tej normy, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Ocenę kolejnych zarzutów zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej poprzedzić trzeba analizą normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W warunkach przedmiotowej sprawy z uwagi na zakres zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej". W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej miałoby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie wskazuje, iż działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb realizacji warunków wskazanych w omawianej normie i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przedstawiony wyżej pogląd wyrażono między innymi w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia, zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Ziszczenie się warunków o jakich mowa w art. 2 pkt 14 ustawy skutkuje, wyczerpaniem wymogu wskazanego w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy.

Kolejnym warunkiem, jaki winien być spełniony, to wymóg zabudowy, na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym, na co już wyżej zwracano uwagę.

Prezentowana we wniesionej kasacji odmienna interpretacja wskazanych wyżej norm, przypisująca im znacznie węższy zakres nie jest w świetle przytoczonych wyżej stanowisk tak orzecznictwa, jak i doktryny uprawniona.

Opowiadając się za szerokim rozumieniem pojęć wyżej omówionych należy jednak jednocześnie podkreślić, że koniecznym jest zastosowanie w rozpoznawaniu sprawy konsekwencji przy analizowaniu określonego stanu faktycznego i jego zestawienia z zastosowanymi w sprawie normami prawnymi. Nie do zaakceptowania jest, bowiem sytuacja, a taka występuje w niniejszej sprawie, gdy określone pojęcia są analizowane wybiórczo, bez powiązania ich, z kolejnym wymogiem zawartym w tej samej normie prawnej.

Rację ma skarżący, iż określenie charakterystyki wymaganej art. 61 ust. 1 ustawy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493-503). Rzeczą Sądu pierwszej instancji było natomiast przeprowadzenie kontroli tych ustaleń w granicach określonych art. 134 § 1 p.p.s.a.

Treść analizy obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przedstawiona w skarżonym wyroku nie jest ani konsekwentna, ani zrozumiała. Sąd pierwszej instancji bowiem pominął, że realizacja omawianej na wstępie normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga zaistnienia kompleksowego tych wymagań, które w przepisie tym określono. W rozpoznawanej sprawie nie poddano ocenie ani funkcji ani cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar ten wyznaczono wprawdzie w załączniku graficznym, ale już w załączniku tekstowym i następnie w decyzji organu ocena ta nie spełnia ani wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ani art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Sąd pierwszej instancji zaakceptował zarówno lakoniczność decyzji kontrolowanej w tym zakresie, jak i brak konsekwencji w zakresie dopełnienia dyspozycji norm mających w sprawie zastosowanie. Trafnie wywodzi, więc skarżący, że nie wiadomo, jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Co prawda w myśl § 3 ust. 2 tego samego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy przepisy m.in. art. 52 odnoszącego się bezpośrednio do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie może, więc ulegać najmniejszych wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Uwaga ta jest istotna chociażby ze względu na to, iż w analizie zaakceptowanej przez Sąd, a następnie i w ustaleniach zawartych w skarżonym wyroku przyjmuje się, że działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi jest działka przy ul. C., przy czym działki przy ul. C. są zabudowane domami jednorodzinnymi, a jednocześnie stwierdza się, że planowana zabudowa wielorodzinna nie odbiega charakterem od istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Takie stwierdzenie jest nie tylko niezrozumiałe, ale wręcz pozbawione konsekwencji. Sąd pierwszej instancji nie wskazał istniejącej zabudowy w oparciu, o którą ustalono wymagania dla planowanej inwestycji, a którą jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Samo stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna (działki dostępne z ul. C.) i że budynki wielorodzinne dostępne są z ulic L., P. i R. jest niewystarczające dla oceny trafności zastosowania art. 61 ustawy.

Na niezbędność uzasadnienia granic wyznaczonego obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie wskazuje też zarzucana przez skarżącego we wniesionej kasacji niezgodność prezentowanych w decyzji kontrolowanej przez Sąd ustaleń zaakceptowanych w skarżonym wyroku z zapisami w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia" zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Torunia nr 1032/06 z dnia 18.05.2006 r. zgodnie, z którymi na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, jak zasadnie wywiedziono to we wniesionej kasacji, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W konsekwencji za trafny uznać należy zarzut braku dokonania w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie wyżej wskazanym. Sąd pierwszej instancji, bowiem nie odniósł się do omówionych wyżej wymagań, a zawartych w obowiązujących normach prawnych, do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu, co oznacza, że nie była ona przedmiotem oceny Sądu pod względem jej zgodności z prawem. Należy przy tym podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007 r., II SA/Łd 719/07, Lex nr 394827, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1220/06, Lex nr 299861, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2007 r., II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku z powyższym rację ma strona skarżąca, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, powinien ocenić, czy w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy możliwe jest określenie funkcji i cech zabudowy znajdującej się na terenie, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Sąd pierwszej instancji powinien w tym celu dokonać przede wszystkim wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu pod względem jej zgodności z prawem. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy Sąd powinien ocenić czy nowa zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej, a więc czy spełniona zostanie przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.