Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2969/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5,11, 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg P. [...] S.A. oraz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...], ul. [...] b.nr i ul. [...] b.nr, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona działka stanowi infrastrukturę kolejową. W użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego P. [...] znajdowała się na podstawie obwieszenia Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 43, poz. 312). Potwierdzeniem tego stanu jest archiwalny wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. przesłany przez [...] Ośrodek Geodezji przy piśmie nr [...] z dnia 14 listopada 2011 r. Wojewoda powołując się na wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, stwierdził, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu przedsiębiorstwa P [...] i służyła realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), co wyklucza możliwość komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta Ł., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że grunty nie służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Wbrew stanowisku organu, wykonywanie funkcji przewozowych nie stanowi realizacji zadań należących do właściwości administracji rządowej. Odwołujący

się podniósł, że przedsiębiorstwo P. [...] użytkujące grunty,

nie posiadało tytułu prawnego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 oraz 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie 1 uchyliła decyzję organu I instancji, w punkcie 2 decyzji stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], ul.[...]bnr. i ul.[...] bnr., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow.[...] m2, uregulowanej

w księdze wieczystej KW Nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P [...] obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości

w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe

w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 roku.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Przedsiębiorstwu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oparty na stosownej decyzji ustanawiającej prawo do nieruchomości. W tym stanie rzeczy nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej /.../.

W ocenie KKU przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P[...] tytułu prawnorzeczowego nie tworzą. Przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP oraz przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych

i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P[...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...) ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P[...]. Organ wskazał, że wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P[...] do określonego gruntu. Wobec braku konkretnego tytułu prawnorzeczowego KKU uznała za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 14 września 2006 roku w sprawie I OSK 1259/05). W ocenie organu wyrok NSA z dnia 6 września 2010 roku I OSK 1401/09, na który powołał się Wojewoda, nie może zmienić prawidłowej oceny prawnej przedmiotowego zagadnienia, dokonanej w licznych wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą tych orzeczeń jest, iż tytuł prawny do nieruchomości musi ją ściśle określać w ramach przewidzianej przez prawo procedury (wyroki NSA z dnia 30 września 2010r. I OSK 1528/09 i z dnia 22 października 2010r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1003/10).

KKU wskazało, iż fakt, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Skoro przedsiębiorstwu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem

27 maja 1990 roku.

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie: 1) skargi P. [...] S.A. (sygn. akt I SA/Wa 2969/13) oraz 2) skargi Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (sygn. akt I SA/Wa 2970/13).

P. [...] S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., pomimo, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy;

3) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy

w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

4) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 19 maja 2010, Nr 102, poz. 651) oraz art. 206 tej ustawy z wz. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika, że władającym nieruchomością była P[...] S.A.;

5) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P[...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

6) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz.138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P[...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również,

że mienie P[...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P[...] w dniu wejścia w życie Ustawy o PP P[...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P[...]

w toku jego dalszej działalności;

7) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...)w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji

i prywatyzacji PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają

się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał m.in. że nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. W ocenie strony, wniosek taki można również wyprowadzić z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach sprawy, sporządzonego wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., w którym jako władający nieruchomością jest ujawniony P[...] S.A. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił, z jakiego powodu odmówił mocy dowodowej wskazanym powyżej dowodom. Skarżący podniósł, że tytułem prawnym do nieruchomości jako mienia, którym na dzień 27 maja 1990 r. dysponowało przedsiębiorstwo P[...], był art. 16 Ustawy o PP P[...], w związku z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. W ocenie skarżącego, prawo do zarządu nieruchomością można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P[...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa o PP P[...] bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei mogą być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Również późniejszy akt prawny - ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe potwierdza intencję ustawodawcy co do wyposażenia P[...] w mienie Skarbu Państwa. Świadczy o tym przepis art. 34 ust. 1 ustawy. Wskazany przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu P[...]. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, iż grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie Przepisów wprowadzających (...). Ze wskazanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że grunty państwowe, w odniesieniu do których przedsiębiorstwo P[...] nie legitymowało się tytułem prawnym w postaci zarządu, nie stały się przedmiotem własności tych gmin wskutek ich uwłaszczenia z mocy prawa.

Skarżący Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji komunalizacyjnej mimo braku spełnienia przesłanek do komunalizacji;

2) art. 5 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, w konsekwencji czego może podlegać komunalizacji,

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie

i niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia stron postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji nieruchomość zajęta jest pod infrastrukturę kolejową. Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod infrastrukturę kolejową determinuje sposób, w jaki jest ona wykorzystywana oraz powoduje, iż zastosowanie do niej ma hipoteza normy prawnej art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność posiadania lub braku posiadania tytułu prawnego do korzystania z mienia. Za sprzeczne bowiem z wolą ustawodawcy należałoby uznać działanie w wyniku którego następowałoby przekazywanie gminom własności nieruchomości, służących do realizacji celów publicznych o charakterze ogólnonarodowym. Skarżacy podniósł,

że organ orzekający w II instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. nie zapewniając stronom czynnego udziału w postępowaniu. Przejawiało się to brakiem poinformowania stron o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji a tym samym uniemożliwieniem stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co zdaniem strony stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

30 stycznia 2014 r. połączył sprawy z wymienionych wyżej skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 2969/13.

W odpowiedzi na skargi Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o ich oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik P. [...] S.A. wniósł

o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na skierowanie w dniu 7 maja 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, w której P[...] S.A. domaga

się stwierdzenia niezgodności wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne. Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej

z dnia [..] września 2013 r. odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 101 ze zm.), zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji o komunalizacji jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina, jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do komunalizacji

(art. 11 ustawy). Podmiot, który uważa, że istnieje przeszkoda do komunalizacji, powinien ją wskazać i udokumentować.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu obu skarg, dotyczącego naruszenia

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy grunt, o którym mowa w decyzji, znajdujący się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P[...] przeszedł, zdaniem skarżącej Spółki, z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wskazania wymaga, że kwestią o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym.

W ocenie Sądu, ustalenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej,

że przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do nieruchomości położonej w Ł. przy ul.[...], ul.[...] bnr. i ul.[...] bnr., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. [...] m2, jest prawidłowe.

Z akt sprawy nie wynika, aby taki tytuł prawny istniał w dniu 27 maja 1990 r. Za trafne Sąd uznał też stwierdzenie organu, co do braku przeszkód w komunalizacji, o których mowa w art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające (...), albowiem przepis ten nie miał zastosowania do przedsiębiorstwa państwowego P[...]. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo państwowe do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone.

W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Podkreślenia wymaga,

że pojęcie "należące do" należy rozumieć jako przynależność mienia do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, co wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skarg w tym zakresie. Wskazania wymaga przy tym, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie zostało wymienione.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zasadnie organ stwierdził

w zaskarżonej decyzji, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego P. [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych

i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to ugruntowane jest nadto w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 sygn. akt I OSK 187/07). Pojęcie "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jak wskazano to już wyżej, oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie, które nie jest w tej sprawie kwestionowane, nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zatem jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę

w określonej, wskazanej wyżej dacie.

Zasadnie, na podstawie całego materiału dowodowego, organ przyjął

w zaskarżonej decyzji, że przedsiębiorstwo państwowe P. [...]

nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Aktu takiego w toku postępowania nie przedstawiła sama strona postępowania. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi Spółki, że organ odmówił mocy dowodowej jakimkolwiek dokumentom, w tym, jak należy wnosić z treści uzasadnienia skargi, wypisowi z rejestru gruntów wskazującemu P [...] jako władającego. Dokonana przez organ ocena dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie była dowolna, a odmienna ocena materiału dowodowego wywodzona przez skarżącą Spółkę nie stanowi o naruszeniu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawna forma władania nieruchomością. Samo korzystanie z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że tytuł prawnorzeczowy przedsiębiorstwa państwowego P. [...] do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że w sytuacji, gdy określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie takie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Pogląd taki prezentowany jest w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd taki wyraża (v. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1177/08, wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1404/11 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazania wymaga bowiem, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...), terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, że nieruchomość

nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albowiem należała, jak chcieliby skarżący, do państwowego przedsiębiorstwa P[...]. Ponownie wskazania wymaga bowiem, że pojęcie "należące do" winno być interpretowane jako przynależność w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który to przepis zasadnie powołał się organ

w zaskarżonej decyzji, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie

z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (v. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r.,

nr 2, poz. 27).

W ocenie Sądu, ustalenie organu, co do tego, że przedsiębiorstwo państwowe P[...] nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, jest prawidłowe. Zasadnie organ stwierdził zatem, że została spełniona materialnoprawna przesłanka komunalizacji. Faktyczne władanie nieruchomością

nie ma wpływu na dopuszczalność komunalizacji.

W świetle powyższego, za niezasadne Sąd uznał wszystkie zarzuty podniesione zarówno w skardze P. [...] S.A. jak i w skardze Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Organ drugiej instancji nie naruszył bowiem ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miałby wpływa na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie należycie rozpatrzył cały materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. W sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 7 k.p.a., ani art. 8, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie nie został też naruszony art. 10 k.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie przed samym wydaniem zaskarżonej decyzji organ

nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów, jak uczynił to organ I instancji, jednakże, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika,

że organ odwoławczy rozpatrywał sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji. Strony były zawiadomione o wniesionym odwołaniu. Nie ma podstaw, aby uznać, że niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, nadto wpływu takiego

nie wykazał skarżący.

Zasadnie organ odwoławczy zastosował w sprawie przepis

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu I instancji orzekł co do istoty sprawy. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w powiązaniu tak z przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jak i z art. 200, art. 206 u.g.n., art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

czy art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w powiązaniu z art. 16 ustawy o państwowym przedsiębiorstwie państwowym P[...], czy art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym ugruntowanym już orzecznictwie jednoznacznie wskazywał, że przepisy ustawy

o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06; z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Ustalenia organu we wskazanym zakresie są prawidłowe.

Przepisy powołanych ustaw mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Sama ustawa natomiast nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do nieruchomości. Oddania nieruchomości w zarząd nie można też wywodzić, jak chce tego skarżący, z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (v. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, Lex nr 595619). Jak wskazano już bowiem wyżej, ustawa ta przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, wskazania wymaga, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o przepisy obowiązujące w tym dniu. Niezasadny jest tym samym także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w powiązaniu z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji

i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Podkreślenia wymaga przy tym, że na prawidłowość zaskarżonej do Sądu decyzji, nie wpływa sposób stosowania przez organy administracji publicznej

w odrębnych postępowaniach przepisów ustawy o komercjalizacji (...).

Sąd wskazuje jedynie, powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, że zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy

o komercjalizacji (...) w sprawie dotyczącej uwłaszczenia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., a tym samym powołane przepisy nie mogą odnosić się do mienia skomunalizowanego z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym (v. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1475/11, Lex nr 1341445).

Biorąc pod uwagę, że przedsiębiorstwo państwowe P[...] nie wykazało tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., brak było podstaw do uwzględnienia skarg. Wbrew bowiem twierdzeniu skargi Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, okoliczność nieposiadania tytułu prawnego do nieruchomości, jest okolicznością o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie. Natomiast okoliczność,

że na nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, nie stanowi w świetle prawa przeszkody do komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.