Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 793/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 września 2020 r., nr SKO.4120.113.20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 793/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 września 2020 r., nr SKO.4120.113.20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wielunia z dnia 27 lipca 2020 r., nr NPP.6730.26.2020 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 20 lutego 2020 r. M. S. wystąpił do Burmistrza Wielunia (dalej: "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. W.

Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). W decyzji tej wskazano, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej, położone w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia, nie są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: "SKO w Sieradzu"). W odwołaniu zarzucił organowi I instancji błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Wskazał również, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oraz że został uzgodniony z właściwymi organami.

Decyzją z dnia 10 września 2020 r. SKO w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, przyjmując że front działki nr [...] wynosi 4m prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w promieniu 70m. W ramach obszaru analizowanego stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o parametrach odpowiadających planowanej inwestycji. Jednak przeprowadzona analiza wykazała, że układ urbanistyczny, w obrębie którego znajduje się planowana inwestycja jest układem pasmowym, albowiem zabudowa ta kształtuje się wzdłuż dróg publicznych w pasie o szerokości 60m i 30m od linii rozgraniczających drogi. Brak jest natomiast w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej posadowionej w drugim rzędzie, za zabudowaniami mieszkalnymi usytuowanymi w ciągu drogi.

Organ odwoławczy uznał za słuszną argumentację organu I instancji w kwestii braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stwierdził ponadto, że projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zbędnym było przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej.

Decyzja SKO w Sieradzu została zaskarżona przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia:

1) prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zasada kontynuacji linii zabudowy wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma charakter bezwzględny i sama okoliczność w postaci usytuowania budynku mieszkalnego w głębi nieruchomości uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wywiedzenie, że zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z powyższych przepisów wymaga w każdym wypadku ustalenia dla nowej zabudowy identycznych warunków w zakresie kontynuacji funkcji jak dla zabudowy dotychczasowej, podczas gdy nowa zabudowa miałaby taką samą funkcję jak istniejąca (mieszkaniowa) i nie stałaby w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu, zaś zgodnie z obowiązującym orzecznictwem warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dn. 30.06.2017 r., II OSK 2734/15).

c) art. 1 ust. 2 pkt 1 i z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na stwierdzenie przez organy l i II instancji, iż planowana inwestycja narusza ład przestrzenny (poprzez brak możliwości kontynuacji istniejącej linii zabudowy), podczas gdy z przepisu art. 56 zd. drugie u.p.z.p. wynika, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy);

d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej, która w sposób sprzeczny z ustawą i ustawą zasadniczą, dalece ingeruje w prawo podmiotowe, jakim jest prawo własności poprzez bezprawne pozbawienie możliwości wykorzystania należącej do skarżącego nieruchomości na potrzeby budowlane;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegające na zaniechaniu przez organy administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. braku podjęcia ustaleń mających na celu zbadanie możliwości ustalenia nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia;

b) art. 7 i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu przez organ II instancji, iż zabudowa miejscowości G. ma charakter ulicowy, podczas gdy podstawowa wiedza z zakresu urbanistyki pozwala na stwierdzenie, że zabudowa tej miejscowości ma charakter wielodrożny - co nie stoi na przeszkodzie posadowienia nieruchomości mieszkalnych w drugim rzędzie, oddalonym od drogi;

c) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom powołanej normy, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ II instancji, w jaki sposób ustalenie zabudowy mieszkaniowej posadowionej w drugim rzędzie, za zabudowaniami mieszkalnymi usytuowanymi w ciągu drogi, skutkować będzie naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz zakłóceniem istniejącego ładu architektonicznego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji w wyniku nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. błędnie przyjęły, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Wątpliwości w tym względzie budzi sposób ustalenia obszaru analizowanego, poprzez przyjęcie, że front działki jest tożsamy z szerokością wjazdu na działkę wynoszącą 4m.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe przyjęcie za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokości tego przylegającego do drogi publicznej fragmentu nieruchomości, który stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do tej części nieruchomości, na której mają być usytuowane budynki. W przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej. Według Sądu I instancji, wadliwe oznaczenie frontu działki wywołało skutek w postaci nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie pozwala na przyjęcie wyników przeprowadzonej analizy jako podstawy do wydania kwestionowanych decyzji.

W ocenie Sądu, odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na charakter zabudowy (zabudowa w drugim rzędzie) nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach u.p.z.p. ani przywołanego rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził brak prawnego zakazu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej linii zabudowy. Zaznaczył też, że kształtowanie charakteru zabudowy (ulicowa, pasmowa) na terenie gminy mieści się w granicach kształtowania polityki przestrzennej, ustalania zasad zagospodarowywania i zabudowy, co winno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestii tej nie można zaś rozstrzygać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione dalsze ograniczenie prawa do zabudowy w sytuacji, gdy gmina nie zadbała o przejrzyste i przewidywalne dla obywateli określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika SKO w Sieradzu. Wyrok został zaskarżony w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że za front działki może być również uznana ta jej część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, podczas gdy w rozumieniu wymienionych przepisów frontem działki jest wyłącznie ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy doszło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie pozwala na przyjęcie wyników analizy jako podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zaś wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie budzą wątpliwości co do niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niespełnienie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji może dokonać wyznaczenia takiego parametru w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, mimo że w realiach rozpatrywanej sprawy dopuszczalność odstępstwa przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy planowana inwestycja nie narusza ładu urbanistycznego, podczas gdy nie jest możliwym ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, zaś ustalenie linii zabudowy w głębi działki w znacznej odległości od drogi publicznej na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia skutkowałoby zakłóceniem istniejącego na obszarze analizowanym (oraz poza nim) ładu urbanistycznego, na którym nie występuje zabudowa mieszkaniowa w głębi działek, a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego ze wskazanych powyżej względów nie doszło, bowiem organy administracji dokonały ich prawidłowej interpretacji oraz właściwego zastosowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania (bez wskazania które przepisy postępowania naruszono), w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania nie doszło,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu wyroku jego niepełnej podstawy prawnej,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej.

Na podstawie przytoczonych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi M. S. na decyzję SKO w Sieradzu z dnia 10 września 2020 r., znak: SKO.4120.113.20 i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (jak podkreślił to w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku) wziął za punkt wyjścia do dokonania oceny decyzji SKO w Sieradzu z dnia 10 września 2020 r., znak: SKO.4120.113.20 przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten swą treścią nawiązuje od wywodzonej z prawa własności i posiadającej odpowiednie gwarancje konstytucyjne wolności zabudowy, określanej niekiedy prawem do zabudowy - wolności, która jak każda inna wolność nie ma charakteru absolutnego i doznaje szeregu ograniczeń, w tym tych wymienionych w przywołanym przepisie. Jednak co istotne i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do ograniczenia prawa własności, w tym prawa do zabudowy w rozważanym zakresie dochodzi bezpośrednio na podstawie uregulowań ustawowych bądź na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ograniczenia takie wprowadzane decyzją administracyjną (w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) mają charakter wyjątkowy. Stąd też regulacje prawne wpływające na treść decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza te o charakterze podustawowym, w tym kluczowe dla rozpoznawanej sprawy przepisy rozporządzenia, powinny podlegać interpretacji zawężającej. Innymi słowy powinny być wykładane w duchu zasady wolności zabudowy.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Natomiast w świetle obowiązującej do dnia 2 stycznia 2022 r. definicji frontu działki zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie można zgodzić się z wykładnią § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w rezultacie której w przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej. Niezależnie bowiem od wątpliwości jakie towarzyszyły § 2 rozporządzenia, uchylonemu z dniem 3 stycznia 2022 r. (por. m.in. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, § 2), nie było powodów do odejścia od rozumienia frontu działki, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w znaczeniu wskazanym w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Kreowanie nowego znaczenia użytego w § 3 ust. 2 rozporządzenia zwrotu "front działki" jest równoznaczne z zakwestionowaniem definicji legalnej, której wprowadzenie miało na celu likwidację wieloznaczności tego zwrotu z perspektywy języka ogólnego (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 189). Należy bowiem zaznaczyć, że definicje legalne (rozpatrywane na poziomie dyrektywalnym) są przepisami, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, które nakazują uwzględniać znaczenie tychże definicji (tamże, s. 203).

Trzeba zatem zgodzić się ze Skarżącym kasacyjnie, że Sąd I Instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zakwestionowanie przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny wadliwości oznaczenia frontu działki prowadzi w konsekwencji do odmowy uznania zabiegu wyznaczenia obszaru analizowanego za nieprawidłowy, albowiem źródłem tej nieprawidłowość, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, miało być rozumienie frontu działki zgodne z brzmieniem § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Biorąc zaś pod uwagę to, że główną rozbieżnością w ocenie organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz Sądu I instancji kontrolującego legalność wydanej decyzji była kwestia ustalenia linii zabudowy, należy uznać, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., zgodnie z którym, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Dokonanie "innego wyznaczenia" linii zabudowy powinno uwzględnić przywołaną powyżej, wywodzoną z norm konstytucyjnych, zasadę wolności zabudowy. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że brak możliwości realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na wzniesieniu obiektu w głębi działki, na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz z treścią odnoszącą się również do prawa użytkowania wieczystego, ani też z zasadą określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy inwestycji w głębi działki, gdy od strony drogi publicznej teren jest już zabudowany, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, § 4.).

Z tych też względów zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia należy uznać za niezasadne.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, jest ściśle związany z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zatem jego ocena pokrywa się z przedstawioną powyżej oceną zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania (bez wskazania które przepisy postępowania naruszono), w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie przez organ administracji przepisów rozporządzenia, które w myśl § 1 określają sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), a które, jak z przytoczonej treści wynika, mają charakter proceduralny. W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję naruszono przepisy § 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Trzeba natomiast zgodzić się ze Skarżącym kasacyjnie, że Sąd powołując art. 145 § 1 pk1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., nie przywołał przepisów naruszonych przez organ. Należy jednak zauważyć, że przepisy te zostały przywołane we wcześniejszym akapicie.

Nie zaś zasadny ostatni z przedstawionych zarzutów dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej. Sąd I instancji w wyjaśnił bowiem, że błędne przyjęcie przez organy administracji, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), wynikało z nieuwzględnienia możliwości wyznaczenia linii na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pominięto dyrektywę wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. korespondującą z konstytucyjną zasadą wolności zabudowy, która dawała podstawy i uzasadniała wyznaczenie innej linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie , Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 209 p.p.s.a., wobec niewykazania poniesionych kosztów, oddalono zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Skarżącego o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego.