Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 28/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust.1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust.1, art. 103 ust.3, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art.9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  c, art. 135.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., [...] [21], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., numer [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 107, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), art. 7, art. 23, art. 32 ust. 1ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), Burmistrz Miasta W. odmówił A. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. O..

Organ cytując przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że syn strony posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia, jednakże przyznanie świadczenia nie jest możliwe bowiem A. O. jest uprawniona do emerytury od dnia [...] grudnia 2000 r.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto (z ostrożności procesowej) zarzuciła także organowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez odwołującą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, jak również naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń – emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury odwołującej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżące podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania strony o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania jej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem strony, normy prawnej powyższego przepisu nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako świadczenia równoważne, stąd też dlatego niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do emerytury, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nie posiadającymi ustalonego prawa do emerytury.

Z ostrożności procesowej, storna zwróciła także uwagę, że nawet przy założeniu, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w części przy jednoczesnym pobieraniu emerytury, zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną.

Przeszkodą w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez skarżącą emerytury. Nie jest to jednak negatywna przesłanka, której nie można usunąć w toku postępowania, ponieważ strona pozostaje uprawniona do zawieszenia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że strona nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeżeli mają ustalone prawo do m.in. emerytury. Uznanie żądania strony za uzasadnione w aktualnym stanie prawnym naruszyłoby wspomniany przepis, który organy administracji zobowiązane są stosować. Skarżąca pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Gdyby uznać zasadność odwołania, to wówczas strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę oraz świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby konstytucyjna zasada równości.

Kolegium podkreśliło, że decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tzw. luzu decyzyjnego, ani możliwości odwoływania się od zasad współżycia społecznego czy względów słuszności i celowości, na które strona powołuje się w odwołaniu.

Zdaniem organu, wbrew argumentom skarżącej, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia 2 września 2020 r.

Podniosła, że wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia odwołującej tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu oraz wniosek skarżącej (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane przez organ, syn skarżącej (ur. w [...] r.), nad którym sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] lutego 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wnika z treści tego orzeczenia, niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej wspomnianego świadczenia, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na to, że posiada ona ustalone prawo do emerytury.

Takie stanowisko w pełni zaaprobował organ odwoławczy wskazując,

że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, a zatem ma zabezpieczony dochód. Jest on co prawda niższy niż dochód wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego jednak "dochód otrzymuje".

Zgodnie z treścią wspomnianego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia

28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego,

o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia

4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość wynosi obecnie [...] zł.

Jak już wspomniano, zdaniem organów, okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu, stanowisko to nie jest trafne. O ile bowiem zgodzić się należy z Kolegium, że brak jest przepisów prawa, które regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą, o tyle nie można uznać, że okoliczność przyznania opiekunowi prawa do emerytury w każdym przypadku stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Stanowisko w tym zakresie organ oparł na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podzielając argumentację wyrażoną w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, w wyroku WSA

w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn.

I OSK 757/19, należy stwierdzić, że choć proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia

w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura

i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się

w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa

w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji z pozoru jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu

o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacząco wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego – 1830 zł, wysokość emerytury – 1200 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Należy też podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt

I OSK 757/19), zgodnie z którym narusza zasadę równości taka wykładania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.

W świetle art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że ustawodawca - tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy - pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., (K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez wyłączenie

w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Należy przy tym zaznaczyć, że nie może być mowy o przyznaniu w takim wypadku dwóch świadczeń, co stawiałoby stronę w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji, gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Podziela natomiast pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19; w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywołany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższa argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Organy obu instancji nietrafnie uznały, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w świetle art. 103 - 104 u.e.r.f.u.s. ustawodawca nie wyklucza kontynuowania zatrudnienia przez emeryta. Zatem fakt pobierania emerytury nie jest równoznaczny z zakazem zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej i tylko w ściśle określonych przypadkach wysokość uzyskiwanych zarobków może skutkować zmniejszeniem lub zawieszeniem wypłaty świadczenia.

Nie można zatem co do zasady przyjąć, że osoba, której ustalone zostało prawo do emerytury nie może zrezygnować z zatrudnienia lub nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny Sądu w tym w szczególności co do wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.