Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 432/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 484/18 w sprawie ze skargi Z. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Z. S.A. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt V Sa/Wa 484/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2018 r., nr PS4.6838.43.2017 w przedmiocie koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2016 r., Ministerstwo Finansów poinformowało o przetargu w sprawie udzielenia dwóch koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie dolnośląskim.

W odpowiedzi wpłynęło 14 ofert następujących podmiotów:

1. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...] - 1- oferta;

2. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., przy ul. [...] - 1- oferta;

3. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...] - 1 oferta;

4. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...] - 4 oferty;

5. Z. S.A. z siedzibą w W., przy ul. [...] - 2 oferty;

6. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy [...] - 1 - oferta;

7. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...] - 1 - oferta;

8. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...] 3 oferty.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 24 października 2017 r., udzielił dwóch koncesji, tj. skarżącej - na prowadzenie kasyna gry w L. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - na prowadzenie kasyna gry we W. Jednocześnie organ odmówił udzielenia koncesji w tym województwie pozostałym uczestnikom postępowania przetargowego.

Od ww. decyzji skarżąca oraz [...] Sp. z o.o. złożyły odwołania.

W zaskarżonej decyzji z dnia 16 stycznia 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 24 października 2017 r.

W uzasadnieniu organ odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołań uznając je za niezasadne. Odnośnie do kwestii rzetelności deklaracji [...] Sp. z o.o., zawartej w ofercie przetargowej w zakresie rentowności wyjaśniono, że sprawozdanie finansowe ww. spółki za rok 2015 załączone do oferty przetargowej podlegało badaniu przez biegłych rewidentów, którzy potwierdzili poprawność zawartych w nim danych finansowych, w tym także co do osiągniętego zysku. Organ podniósł, iż opinia biegłych w zakresie sprawozdań finansowych, potwierdzająca zgodność zawartych w nich danych z prawem, jest dokumentem składanym do Krajowego Rejestru Sądowego oraz do urzędu skarbowego, za który renomowany audytor przyjmuje na siebie nie tylko odpowiedzialność prawną, ale też wizerunkową. Wyklucza to - zdaniem organu - celową manipulację na korzyść klienta zlecającego przeprowadzenie badania. Wobec powyższego nie było podstaw do kwestionowania treści dołączonych do oferty dokumentów urzędowych zatwierdzonych przez osobę, posiadającą wiedzę i uprawnienia zawodowe w zakresie wykonywania czynności rewizji finansowej.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut dotyczący nieodrzucenia przez komisję przetargową oferty [...] Sp. z o.o. w związku z zastrzeżeniami do powierzchni kasyna gry. Organ wyjaśnił, iż nie było podstaw do stwierdzenia braku formalnego oferty i jej odrzucenia ponieważ zostały do niej dołączone wymagane przepisami opis usytuowania geograficznego budynku, w którym ma być ulokowane kasyno gry, określenie jego rozmiarów wraz z planem budynku. Do oferty dołączono również przedwstępną umowę najmu lokali użytkowych, stanowiącą o gotowości zawarcia umowy najmu powierzchni użytkowej z przeznaczeniem na kasyno gry.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej odnośnie do przedłożonego przez [...] Sp. z o.o. dokumentu, o którym mowa w art. 35 pkt 6 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471, z późn. zm., dalej: "ustawa") zaznaczono, że ww. spółka dołączyła do oferty przedwstępną umowę najmu lokali użytkowych z dnia 21 stycznia 2017 r., z której wynika, że [...] Sp. z o.o., tj. podmiot uprawniony do zawierania umów najmu lokali użytkowych zlokalizowanych we W., przy ul. [...], gdzie ma być zlokalizowane kasyno gry, oraz [...] Sp. z o.o., potwierdzają zgodnie gotowość zawarcia umowy najmu lokalu na warunkach, które zostaną ustalone przez strony po uzyskaniu przez najemcę koncesji na prowadzenie kasyna gry.

W ocenie organu nie było również podstaw do odrzucenia oferty [...] Sp. z o.o. z uwagi na dołączenie do oferty studium ekonomiczno-finansowego, które zdaniem skarżącej opracowane zostało na podstawie nierzetelnych danych. Wyjaśniono, że studium to zawierało, zgodnie z art. 35 pkt 11 ustawy, zarówno określenie inwestycji jak i przewidywaną rentowność, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia braku formalnego oferty w ww. zakresie. Jednocześnie wskazano, że subiektywna ocena studium, dokonana przez innego oferenta nie może stanowić podstawy do uznania, że takie studium nie spełnia wymogów określonych w stosownych przepisach ustawy. Natomiast komisja, w świetle obowiązujących przepisów, nie może dokonywać oceny wiarygodności danych deklarowanych w studium.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia w związku z pkt 1 ppkt 2 lit. c załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2013 r. poz. 1156; dalej: "rozporządzenie"). Organ wskazał, iż proponowana lokalizacja kasyna, tj. "[...]" przy ul. [...] we W., nie spełnia definicji centrum rozrywki wskazanej w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym za centrum rozrywki uważa się wyodrębniony budynek, na terenie którego znajdują się miejsca służące rozrywce i rekreacji, takie jak klub bilardowy, kawiarnia, dyskoteka, kręgielnia, klub nocny. Wyjaśniono, że wskazanie w ofercie na fakt zlokalizowania na terenie obiektu lub w jego bezpośredniej bliskości, m.in. klubu fitness, salonu masażu, czy wypożyczalni kostiumów nie może zmienić dokonanej oceny położenia kasyna gry we wskazanej przez spółkę lokalizacji.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne, a uzasadnienie orzeczenia sprowadzało się – w istocie – jedynie do powielenia w całości stanowiska organu II instancji, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji zawierającym merytoryczne stanowisko tego organu w odniesieniu do złożonego przez Spółkę odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

a) art. 32 ust. 1 ugh w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. 2013.1156), dalej zwanego "Rozporządzeniem" w zw. z ust. 8 pkt 1 Załącznika do Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia przez organ, że udzielenie koncesji spółce [...] Sp. z o.o. w W. na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. [...], Hotel "[...]" było uzasadnione, pomimo bezpodstawnego przyznania ww. spółce przez komisję przetargową 2 punktów w ramach kryterium "Rentowność" w sytuacji, gdy faktyczny wynik netto spółki za rok 2014 nie jest wynikiem dodatnim;

b) art. 35 pkt 5 ugh w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ugh i § 6 ust. 3 pkt 1 lit a) Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia, iż brak było podstaw do odrzucenia oferty spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie dolnośląskim, pomimo tego, że zadeklarowana przez ww. spółkę lokalizacja kasyna gry nie spełnia wymogów definicji kasyna gry;

c) art. 35 pkt 6 i pkt 11 ugh w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 lit a) Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia, iż brak było podstaw do odrzucenia oferty spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie dolnośląskim, pomimo tego, że:

(i) do oferty nie przedłożono odpisu dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry;

(ii) do oferty przedłożono studium ekonomiczno - finansowe, które w zakresie dotyczącym określenia przewidywanej rentowności, zawiera dane nie znajdujące oparcia w rzeczywistości.

d) art. 32 ust. 1 ugh w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 3 Rozporządzenia w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) Załącznika do Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia, iż uzasadniona była odmowa udzielenia koncesji spółce Z. S.A. w W. przy ul. [...] na prowadzenie kasyna gry we W., ul. [...], hotel "[...]" i nie przyznanie Spółce 1 punktu za lokalizację kasyna gry w obrębie centrum rozrywki, pomimo tego, że lokalizacja kasyna gry w ww. lokalizacji znajduje się w obrębie lub bezpośrednim sąsiedztwie centrum rozrywki.

Il. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

a) art. 120, art. 121, art. 122, art. 155 § 1 oraz 187 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ugh poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec nie podjęcia przez organ jakichkolwiek działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo zgłoszenia przez Spółkę licznych, uzasadnionych wątpliwości i zarzutów do oświadczeń i dokumentów złożonych w postępowaniu przetargowym przez spółkę [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o.;

b) art. 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ugh poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że analiza treści ofert Spółki nie pozwala na zakwalifikowanie proponowanej lokalizacji kasyna gry w obrębie lub bezpośrednim sąsiedztwie centrum rozrywki, podczas gdy Spółka przedłożyła dokumenty potwierdzające, że na terenie hotelu znajdują się m. in. kawiarnia ("[...]"), klub bilardowy ("[...]/'), salon masażu ("[...]"), klub fitness.

III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zaprezentowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zgłoszonych zarzutów i ograniczanie się jedynie do przytoczenia twierdzeń Ministra Finansów, co świadczy o braku rzetelnego przeanalizowania niniejszej sprawy i uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Ministra Finansów w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny – a to wobec braku zasadności zarzutów podnoszonych w skardze na kontrolowaną decyzję – odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, którą w jej pkt I oraz pkt II organ administracji publicznej udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. z siedzibą w W. koncesji na prowadzenie kasyna gry na okres 6 lat odpowiednio, we W., w województwie dolnośląskim oraz w L., w województwie dolnośląskim, odmawiając jednocześnie w pkt III ppkt 3 tej decyzji udzielenia Z. z siedzibą w W. koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. (ul. [...], hotel "[...]").

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Za uzasadniony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przywołanego przepisu prawa trzeba przede wszystkim podkreślić, że z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych i aktów normatywnych podejmowanych i stanowionych przez uprawnione organy, kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa. (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). W związku z tym więc, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. ibidem.), to za pełni uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej zostanie rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Z tego też punktu widzenia, ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawnego z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być uznane za wystarczające, albowiem nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że w uzasadnieniu każdego wyroku – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować, zważywszy na znaczenie argumentów odnoszących się do funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Znaczenie więc tego właśnie elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji.

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej – co trzeba podkreślić – nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co powinno zobowiązywać sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet – jeżeli nie w szczególności – afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

Ponadto – co również nie jest bez znaczenia – jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

W korespondencji do przedstawionych argumentów stanowiących podstawę wnioskowania o zaistnieniu stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniających uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich powodów należało uznać, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem, a w konsekwencji z jakich powodów skargę strony wniesioną na tę decyzję należało uznać za nieuzasadnioną.

Podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem, a w konsekwencji, że "[...] Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie." (zob. s. 5), Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia następującej po tak kategorycznym stwierdzeniu, nie dość, że twierdzenia tego nie osadził na gruncie stanu faktycznego, który przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie, to również, jeżeli nie przede wszystkim, nie wyjaśnił jakie racje i argumenty natury prawnej miałyby przekonywać o jego zasadności.

O motywach działania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie – a co za tym idzie o zasadności i prawidłowości przywołanego twierdzenia tego Sądu – nie sposób jest bowiem wnioskować w oparciu o analizę analitycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 5 - 10).

Z tego powodu, że stanowi ono dosłowne wręcz powtórzenie (powielenie), nie dość, że treści oraz konstrukcji uzasadnienia kontrolowanej decyzji (poczynając s. 5), to również argumentacji prezentowanej w piśmie organu administracji publicznej z dnia 20 marca 2018 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, w której powielona została treść uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zasadność tego wniosku, nie może budzić żadnych wątpliwości w zestawieniu: akapitu 3 s. 6 oraz akapitu 2 s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z akapitem 2 i akapitem 3 s. 5 uzasadnienia odpowiedzi na skargę; akapitu 3 i akapitu 4 s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z akapitem 4 i akapitem 5 s. 6 uzasadnienia kontrolowanej decyzji; akapitu 1 s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z akapitem 8 s. 6 – 7 uzasadnienia kontrolowanej decyzji; akapitu 2 s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z akapitem 1 i akapitem 2 s. 7 uzasadnienia kontrolowanej decyzji; akapitu 3 s. 9 – 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z akapitem 6 i akapitem 7 s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Z powyższego wynika – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – że prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "ocena" odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Ministra Finansów została osadzona na gruncie – i to w dosłownym tego słowa znaczeniu – argumentacji prezentowanej w sprawie przez sam organ administracji publicznej mającej uzasadniać treść oraz kierunek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. I to w sytuacji, gdy argumentacja ta – co trzeba podkreślić w relacji do istoty oraz funkcji sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej – powinna była stanowić przedmiot kontroli Sądu I instancji, a za taką kontrolę nie sposób jest uznać – zobrazowanego powyżej – zabiegu Sądu I instancji.

W żadnym stopniu, ani też zakresie nie służy on bowiem rzeczywistej – a co za tym idzie – efektywnej kontroli działalności administracji publicznej. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu kontrolowanego aktu, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

W tym też kontekście – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba podnieść, że krytyczna ocena przedstawionego powyżej sposobu podejścia Sądu I instancji do kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie może pozostawać bez wpływu na nie mniej krytyczną ocenę sposobu odniesienia się przez ten Sąd do zarzutów skargi adresowanych wobec tejże decyzji. Wbrew wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom, o których mowa była powyżej – a mianowicie wymogom odnoszącym się do sposobu oceny stawianych w skardze zarzutów zwłaszcza, gdy są one motywowane wnioskami formułowanym na podstawie przyjmowanego podejścia do rozumienia (wykładni) przepisów prawa – Sąd I instancji zarzuty te "ocenił" w sposób dalece odbiegający od tychże wymogów, o czym trzeba wnioskować na podstawie odwzorowania – wręcz dosłownego – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstrukcji oraz treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, o czym była mowa powyżej.

Tym samym, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja odpowiedzi na zarzuty skargi nie może być uznana za czyniącą zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W istocie rzeczy bowiem, wobec kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem – co polegało, jak podniesiono powyżej, na dosłownym wręcz powieleniu argumentacji uzasadniania zaskarżonej decyzji – wyrażała się ona w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do zarzutów skargi, które zostały po prostu zupełnie pominięte, a to wobec tego, że – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle analizy uzasadnienia kontrolowanego wyroku – "odpowiedzią" na te zarzuty było (dosłowne wręcz) odwołanie się przez Sąd I instancji do argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, której prawidłowości oraz zgodność z prawem – co trzeba podkreślić – strona skarżąca podważała właśnie na gruncie stawianych w skardze zarzutów.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów oraz rekonstruowanych na podstawie przedstawionego rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązków, których adresatem jest sąd administracyjny, należy więc podważyć prawidłowość ich realizacji przez Sąd I instancji. Odzwierciedlony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposób podejścia tego Sądu do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tworzył bowiem tylko i wyłącznie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – iluzję tej kontroli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem. Oznacza to, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom, umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia.

Argumenty obrazujące skalę wad i deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonują więc o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z tym więc, że omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za usprawiedliwiony, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry oraz sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Konsekwencją powyższego jest to, że za przedwczesną należało uznać ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.