Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na rozbudowę obiektu inwentarskiego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną I. oddala skargę w przedmiocie bezczynności organu; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Starosty Powiatu W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. D. wniosła w dniu 4 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – za pośrednictwem Starosty Powiatu W. – pismo oznaczone jako "Skarga na bezczynność Starosty Powiatu W.".

W piśmie zwróciła się o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu W. Nr (...) do czasu prawomocnego rozpoznania skargi.

Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi E. D. wyjaśniła, że w Starostwie Powiatu W. prowadzone było na wniosek J. K. z dnia (...) kwietnia 2017 r. (numer wniosku (...)) postępowanie w sprawie budowy budynku inwentarskiego, zakończone wydaniem w dniu (...) czerwca 2017 r. decyzji Nr (...).

W ocenie skarżącej we wskazanym powyżej postępowaniu naruszony został jej interes prawny poprzez pominięcie obowiązku umożliwienia jej jako stronie czynnego udziału w dotychczasowym postępowaniu.

Ponadto skarżąca podała w uzasadnieniu, że jest właścicielem działki oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr (...), a przeprowadzenie i zrealizowanie przez wnioskodawcę J. K. przedmiotowej inwestycji, ma bezpośredni wpływ na jej sytuację, dlatego w toku postępowania winny być uwzględniane również jej interesy prawne. Skarżąca wskazała, że jeżeli wybudowana zostanie kolejna ferma drobiu, bezpośrednio będzie ona oddziaływała na jej nieruchomość, choćby w postaci stałych zapachów oraz zwiększenia natężenia hałasu.

Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca w dniu 2 lutego 2018 roku wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją (...), a jako podstawę wskazała fakt pominięcia jej w toku postępowania, jako strony.

Wobec bezskutecznego upływu terminu określonego w kpa do załatwienia sprawy, a wręcz braku jakiejkolwiek reakcji organu na ten wniosek, w dniu 26 marca 2018 roku wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez brak reakcji organu administracji w określonym w ustawie terminie.

Mimo wezwania, do chwili obecnej w sprawie nie podjęto żadnych działań. E. D. wyjaśniła też, że nie została powiadomiona o ewentualnej potrzebie przedłużenia terminu wobec braku możliwości załatwienia sprawy przez organ w terminie podstawowym.

Wskazała przy tym, że posiada prawa strony w postępowaniu i w związku z tym zasadne jest żądanie wznowienia postępowania. Potwierdza to orzeczenie NSA z dnia 8 września 1989 roku II S.A. 437/89 stwierdzające, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia. Jak wynika z treści przedmiotowego wyroku nie chodzi tu tylko i wyłącznie o nieruchomości bezpośrednio przylegające do nieruchomości objętych postępowaniem.

W doręczonej Sądowi w dniu 24 września 2018 r. odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu W. wyjaśnił, że w dniu 2 lutego 2018 r. E. D. wystąpiła do Starostwa z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu W. nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. W piśmie tym zawarta była także informacja, że E.D. odwołuje się również od decyzji SKO z dnia (...) lutego 2014 r. Nr SKO (...), którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K.W., Nr (...) z dnia (...) stycznia 2014 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. rozbudowy obiektu inwentarskiego.

Opóźnienie w rozpatrzeniu tego wniosku nastąpiło z powodu dłuższej nieobecności kompetentnego w tej sprawie pracownika, co spowodowane było jego chorobą.

W dniu 27 marca 2018 r. E. D., złożyła w Starostwie, oraz w SKO we W., kolejne pismo w tej sprawie, jednakowej treści, z zawartym w nim ponagleniem dotyczącym podjęcia postępowania, opisanego we wniosku z 2 lutego 2018 r.

Z uwagi na fakt, że żaden z tych wniosków nie zawierał informacji, ani dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. organ wezwał E. D. o przedłożenie stosownego dowodu, zgodnie z art. 148 kpa. (Odpowiedź na to wezwanie została złożona przez E. D.w dniu 25 kwietnia 2018 r., lecz pismo to nie zostało wprowadzone do wewnętrznego systemu obiegu dokumentów, przez Wydział Obsługi, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na ustalenie przyczyn i osób winnych tego zaniedbania.)

W dniu 16 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przekazało Staroście Powiatu W., wg właściwości, ponaglające podanie E. D. z dnia 27 marca 2018 r., w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r.

W dniu 25 kwietnia 2018 r., w odpowiedzi na wezwanie, które E. D. odebrała w dniu 24 kwietnia 2018 r., zamiast dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, do organu wpłynęła skarga na bezczynność Starosty Powiatu W. w sprawie wznowienia postępowania, którą przekazano wg właściwości pismem z dnia 8 maja 2018 r. wraz z kopią wszystkich dokumentów.

W dniu 9 maja 2018 r., wobec braku informacji dotyczącej potwierdzenia zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, kolejnym pismem ponownie wezwano E. D. o przedłożenie dowodu potwierdzającego zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 18 maja 2018 r., E. D. poinformowała, że o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w drugiej połowie stycznia 2018 roku od męża – A. D..

W dniu 28 maja 2018 r., poinformowano E. D., że jako dowód potwierdzający zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania, powinna przedłożyć oświadczenie - podpisane przez A. D..

W dniu 20 czerwca 2018 r. A. D. przedłożył swoje oświadczenie, z którego wynikało, że o kwestionowanej decyzji dowiedział się w "połowie miesiąca stycznia 2018 roku".

Wobec powyższego Starosta Powiatu W. postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2018 r., wznowił postępowanie administracyjne na wniosek E.D., aby w jego toku zbadać, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony i czy zachodzą przesłanki do zmiany lub uchylenia kwestionowanej decyzji.

Po przeprowadzeniu tego postępowania ustalono, że E. D. nie jest stroną, wobec tego w dniu 31 sierpnia 2018 r., Starosta Powiatu W., decyzją Nr (...) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r., którą udzielono, J. K., pozwolenia na rozbudowę obiektu inwentarskiego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą pomocniczą, przeznaczonego do chowu i hodowli drobiu mięsnego (brojlerów) w systemie ściółkowym, zlokalizowanego na działce nr (...), położonej w obrębie W., gmina K. W., z powodu braku podstaw prawnych do jej uchylenia. E. D.odebrała tę decyzję w dniu 5 września 2018 r.

W tym samym dniu, tj. 5 września 2018 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność Starosty Powiatu W., w sprawie wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2018 r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu W. Nr (...), natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 15 stycznia 2019 r. przedmiotowa sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1066 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Ponadto – zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast § 2 przywołanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skargi na bezczynność organów. Należy też wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności i przewlekłego działania Starosty Powiatu W. w związku z wnioskiem E.D. z dnia 2 lutego 2018 r. o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa – postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) czerwca 2017 r. Nr (...).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Starosty Powiatu W. odnosi się do niepodjęcia czynności procesowych w sposób wymagany zasadą praworządności i niezałatwienia spraw w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności.

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność Starosty Powiatu W. ustała w dniu 31 sierpnia 2018 r. czyli przed wniesieniem skargi.

Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu 31 sierpnia 2018 r. wydana została przez Starostę Powiatu W., działającego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, a wszczętego na wniosek E.D., decyzja Nr (...) odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. Nr (...) z dnia 8 czerwca 2017 r., którą udzielono J. K. pozwolenia na rozbudowę obiektu inwentarskiego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą pomocniczą przeznaczonego do chowu i hodowli drobiu mięsnego (brojlerów) w systemie ściółkowym, na działce nr (...), położonej w obrębie W., gmina K. W..

Ze względów wcześniej w uzasadnieniu przedstawionych Sąd rozpoznając niniejszą skargę był zobowiązany uwzględnić fakt wydania przez Starostę Powiatu W. jeszcze przed wniesieniem przedmiotowej skargi opisanej powyżej decyzji. Tym samym cel skargi na bezczynność został osiągnięty zanim skarga została skierowana do Sądu, co uprawniało Sąd do oddalenia skargi w tym przedmiocie na podstawie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uznał przy tym za celowe wyjaśnić, że rozpoznając skargę na bezczynność nie ocenia merytorycznej i procesowej prawidłowości załatwienia sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ pozostaje bezczynny, czy też zastosował się do ustawowej powinności załatwienia sprawy w określony sposób i w zakreślonej formie.

Podjęcie przez Starostę Powiatu W. czynności orzeczniczej w sprawie wskazanej przez E. D. we wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. i objętej zarzutem bezczynności i przewlekłości w działaniu, powoduje, że ustaje stan bezczynności, jednakże pozostaje otwarte i wymagające odrębnej analizy zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ.

Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając opisane powyżej i przyjęte w praktyce orzeczniczej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie prowadzone było przez Starostę Powiatu W. w sposób przewlekły.

Z doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych oraz z treści odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisywaną wcześniej ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. skierowany przez E. D., doręczony został organowi w dniu 2 lutego 2018 r. Pierwsza czynność (wezwanie w trybie art. 64 § 2 kpa) podjęta została przez organ w dniu 9 kwietnia 2018 r., a następna (pismo dotyczące tej samej kwestii) w dniu 9 maja 2018 r.

Skarżąca przed podjęciem pierwszej z opisanych powyżej czynności zwróciła się z ponagleniem (w dniu 27 marca 2018 r.) równocześnie do Starosty Powiatu W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jako organu wyższego stopnia. Natomiast w dniu 18 maja 2018 r. skarżąca dokonała czynności wymaganej przez organ pismem z dnia 9 maja 2018 r.

Materiał sprawy wskazuje ponadto, że w dniu 28 maja 2018 r. Starosta Powiatu W. kolejnym pismem określił konieczność potwierdzenia w podany w piśmie sposób zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w opisywanej wcześniej sprawie.

Wymagana czynność została dokonana w dniu 20 czerwca 2018 r.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r. Nr (...) Starosta Powiatu W. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia 8 czerwca 2017 r. Nr (...), a w dniu 31 sierpnia (decyzją wcześniej wskazaną) odmówił dokonania weryfikacji tej decyzji w trybie nadzwyczajnym z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wobec wynikającej z akt sprawy i potwierdzonej treścią odpowiedzi na skargę chronologii czynności procesowych uznać należy, że od dnia złożenia wniosku przez E. D. do dnia zakończenia postępowania wznowieniowego (przy uwzględnieniu daty jego wszczęcia) istniały nieuzasadnione określonymi okolicznościami okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności, w tym również czynności nakazanej przez ustawodawcę przepisem art. 36 kpa.

Nie jest też właściwe i zasługujące na uwzględnienie przy dokonywanej przez Sąd ocenie powoływanie się na problemy kadrowe (nieobecność pracownika) czy nieprawidłową organizację pracy, przejawiającą się w niezarejestrowaniu pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2018 r. i przekazaniu go do właściwego Wydziału Starostwa P. dopiero w dniu 18 czerwca 2018 r.

Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają do uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ po wskazanych wcześniej przerwach w postępowaniu podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przerywając stan bezczynności, co w efekcie - przed rozpoznaniem skargi przez Sąd - doprowadziło do zakończenia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Cel w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty, a oceniając przebieg całego postępowania należy stwierdzić, że bezsprzecznie Starosta Powiatu W. nie wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania, ale – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – tym nieprawidłowościom w działaniu organu nie można przypisać znamion kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa.

Uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 i art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

Zawarte w pkt III tej sentencji orzeczenie o kosztach postępowania zostało podjęte na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.