Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 520/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par 1, ar. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. B., H. B., S. M., M. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania uchyla zaskarżoną decyzję. e.o.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem Ax. w K. reprezentowanej przez proboszcza Ks. M.C. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r.; znak: [...] w sprawie zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. oraz niewyrażenia zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W piśmie z dnia 27 maja 2017 r. Rzymskokatolicka Parafia pod wezwaniem Ax. w K., reprezentowana przez proboszcza Ks. M.C. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z wnioskiem o wydanie zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. na terenach objętych działkami o nr 780/4, 775/6, 775/7, 776/1, 775/24. Wskazane powyżej działki zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasto K. Nr XVII/159/15 z dnia 17 listopada 2015 r. przeznaczone zostały m.in. ma cmentarz czynny, zabudowę związaną bezpośrednio z obsługą cmentarza i zabudowę usług kultu religijnego.

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał zgodę na rozbudowę cmentarza, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 maja 2017 r. Powyższa decyzja została doręczona stronie wnioskującej i z uwagi na nie wniesienie w ustawowym terminie odwołania, stała się ostateczna.

W dniu 11 sierpnia 2017 r. E. i H.B. (właściciele działek o nr ew. 775/9, 775/10, 773/5) oraz S. i M.M. (właściciele działek o nr ew. 773/18, 773/19, 773/20, 773/21, 773/22, 773/23, 773/33,), złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. i uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie cmentarza oraz w granicach stref ochronnych wokół cmentarza. Z uwagi na powyższe winni mieć zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] r. Tymczasem nie zostali zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak również nie doręczono im odpisu wydanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. Po rozpoznaniu zażalenia E. i H. małż. B. oraz S. i M. małż. M., postanowieniem z dnia 10 października 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1112/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. i H.B., S.M i M.M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją dotyczącą rozbudowy cmentarza, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 sierpnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł.

Decyzją z dnia 14 września 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. umorzył w całości, po wznowieniu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych uznając, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym postępowanie zostało wznowione na wniosek podmiotu, który nie może być stroną postępowania. Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją [...] r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 80/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B., H.B. i S.M., M.M. na decyzję Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia, po wznowieniu, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą rozbudowy cmentarza, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu dotyczącego istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza, co w konsekwencji skutkować winno wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 §1 i § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2319/19 oddalił skargę kasacyjną Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 80/19 wskazując m.in., że w sprawie wyrażenia zgody na rozszerzenie cmentarza właściciele nieruchomości położonej w sąsiedztwie, w tym graniczącym z terenem, na którym ma nastąpić rozszerzenie cmentarza mają interes prawny.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wstrzymał na żądanie stron wykonanie decyzji z dnia [...] r. wyrażającej zgodę na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. -Ł.

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. i nie wyraził zgody na rozbudowę cmentarza. W uzasadnieniu organ podał, iż w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.), zadaniem inspektora sanitarnego jest dokonanie oceny, czy teren przewidziany na rozszerzenie cmentarza jest odpowiedni pod względem sanitarnym, a ocena ta powinna odpowiadać kryterium normatywnym sprecyzowanym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52 poz. 315). Dla powyższej oceny istotny jest przebieg granic sanitarnych stref ochronnych cmentarza, a te określić może wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 marca 2001 r., nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 17 listopada 2015 r., nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. S. i Ł. Zdaniem organu, stwierdzenie przez sąd nieważności ww. uchwał wprowadzających miejscowy plan dla przedmiotowego terenu powoduje, że nie ma możliwości dokonania faktycznej oceny warunków sanitarnych, w tym strefy ochronnej wokół cmentarza.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Rzymskokatolicka Parafia pod wezwaniem Ax. w K. reprezentowana przez proboszcza Ks. M.C. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że zarówno wymogi określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane, jak i ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wymogi sanitarne zostały spełnione, a przedłożony projekt rozbudowy cmentarza parafialnego w K. – Ł. został zatwierdzony decyzją Starosty K. z dnia [...] r. Strona wskazała ponadto, że w dniu 24 lutego 2020 r. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o "kasację wyroku o sygn. akt II OSK 3796/19 dotyczącą wstrzymania wykonania decyzji Starosty K. z dnia [...] r. przedstawiając wszystkie niezbędne dokumenty".

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Jednym z istotnych warunków w przywołanej normie prawnej jest "uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego".

Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podzielił stanowisko organu I instancji, że przy wydawaniu powyższej zgody zadaniem inspektora sanitarnego jest dokonanie analizy, czy teren przeznaczony na cmentarz (lub jego rozszerzenie) jest odpowiedni pod względem sanitarnym. Bez dokonania powyższej analizy organ inspekcji sanitarnej nie jest w stanie ocenić, czy założenie (poszerzenie) cmentarza na określonym terenie nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzi. Ocena, o której mowa powyżej nie być jednak dowolna, uznaniowa ale powinna odpowiadać kryteriom określonym w przepisach cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i jej przepisach wykonawczych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Biorąc pod uwagę, iż obiekty takie jak cmentarze mogą powodować określone realne zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. ustalone zostały szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności od terenów mieszkaniowych i odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody. Z przepisów tych wynika, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m i może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ustalone w ten sposób normy higieniczne mają za zadanie chronić życie i zdrowie ludzi i to właśnie z tych przepisów wynikają granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia (tj. rozszerzenia cmentarza).

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowego cmentarza nie może skutkować brakiem możliwości oceny warunków sanitarnych, w tym strefy ochronnej wokół cmentarza. Gdyby bowiem podzielić stanowisko organu I instancji, to dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających wymagań określonych ww. przepisach powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy został faktycznie w tym miejscu urządzony. Ponadto przeznaczenie w planie terenów niespełniających wymagań sanitarnych na urządzenie cmentarza, czyniłoby postanowienia planu w tym bezprzedmiotowe, podobnie jak bezprzedmiotowe czyniłoby regulacje prawne zawarte w cyt. rozporządzeniu, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Zatem w ocenie organu odwoławczego zatwierdzenie lokalizacji cmentarza powinno odbywać się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co należy wziąć pod uwagę rozpatrując niniejszą sprawę ponownie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18 oraz WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r. ,sygn. akt II SA/Łd 90/18. Z akt sprawy wynika, że procedura planistyczna dla przedmiotowego terenu nie została jeszcze podjęta.

Jednocześnie Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na rozszerzenie cmentarza winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z posiadanych dokumentów, ale także z wyżej powołanych przepisów i tym samym właściwie ustalić krąg stron postępowania.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli E.B., H.B., S.M. i M.M. Zaskarżając powyższą decyzję w całości, wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie było przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podnieśli, że organ II instancji rozpoznał odwołanie złożone przez Ks. M.C., który nie jest stroną niniejszego postępowania i błędnie również oznaczony został jako strona postępowania w rozdzielniku na stronie 5 decyzji.

W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, co potwierdza uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania powinno nastąpić w wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli również, że skoro organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzenie lokalizacji cmentarza powinno odbywać się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie ustalił, że procedura planistyczna dla przedmiotowego terenu nie została jeszcze podjęta - to albo decyzja organu I instancji odmawiająca zgody na rozbudowę cmentarza była prawidłowa, albo też postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Organ odwoławczy stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowe postępowanie winno toczyć się w trakcie procedury planistycznej co oznacza, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W zaskarżonej decyzji organ orzekł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z posiadanych dokumentów, ale także z wyżej powołanych przepisów i tym samym właściwie ustalić krąg stron postępowania. Tak ogólnikowe sformułowanie okoliczności, jakie organ I instancji ma wziąć pod uwagę, uniemożliwi dokonanie oceny prawidłowości zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego. Nie wiadomo bowiem, co ma oznaczać "należyte ustalenie obszaru" oraz do jakich "posiadanych dokumentów" odwołuje się organ II instancji.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób obliczone mają być odległości stref ochrony sanitarnej, skoro stwierdzona została nieważność planów miejscowych nie tylko w odniesieniu do terenu objętego niniejszym postępowaniem, ale także działek, które miały stanowić cmentarz przed jego rozszerzeniem.

W odpowiedzi na sprzeciw Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie. Odwołując się do treści art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych organ podkreślił, że to właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Jednocześnie przez władzę kościelną, rozumie się organ właściwej kościelnej osoby prawnej (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Pańska do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1347), a zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy organami osób prawnych czyli m.in. parafii jest proboszcz lub administrator parafii. Zatem zdaniem organu Rzymskokatolicka Parafia pod wezwaniem Ax. w K., reprezentowana przez proboszcza - ks. M.C. jest jedną ze stron postępowania dotyczącego zgody na rozszerzenie cmentarza parafialnego w K. Wydając zaskarżoną decyzję Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż organ I instancji błędnie stwierdził uzasadniając swoje stanowisko, że granice sanitarne stref cmentarza określić może wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego, a nieważność uchwał wprowadzających ten plan skutkuje brakiem możliwości oceny warunków sanitarnych na terenie. Szerokości pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarne, aby zatem postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego były możliwe do zrealizowania, to kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych ww. rozporządzeniem winny być wyjaśnione na etapie projektowania, tj. na etapie prac planistycznych. Niezależnie od powyższego, zdaniem Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego organ I instancji nie ustalił należycie do czego został zobowiązany w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 80/19, obszaru oddziaływania całego planowanego przedsięwzięcia i tym samym wszystkich stron analizowanego postępowania, co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w zw. z Zarządzeniem nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020 r.

W świetle ww. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Uwzględniając zatem powyższy przepis oraz dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną w Polsce i zaliczenie miasta Ł. i niektórych powiatów województwa ł. do strefy czerwonej Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydał w dniu 19 października 2020 r. Zarządzenie nr 29/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Ł. i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym. Zgodnie z § 1 ww. Zarządzenia nr 29/2020 z dniem 19 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych (pkt 1). Sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawie i przeznaczone do wyznaczenia na rozprawę kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym;(...) (pkt 2).

Mając powyższe na uwadze termin niniejszej sprawy, która była wyznaczona do rozpoznania na rozprawie w dniu 29 października 2020 r., Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z dnia 21 października 2020 r., został odwołany, a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. (karta nr 36 akt sądowych).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16).

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 138 § 2a k.p.a. określa, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Ponadto podkreślić należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przystępując do rozważań należy przypomnieć, że przedmiotowa sprawa zaczęła się od wniosku z dnia 27 maja 2017 r. Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem Ax. w K., reprezentowanej przez proboszcza Ks. M.C. - o wydanie zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. na terenach objętych działkami o nr 780/4, 775/6, 775/7, 776/1, 775/24. Wskazane powyżej działki zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasto K. Nr XVII/159/15 z dnia 17 listopada 2015 r. przeznaczone zostały m.in. ma cmentarz czynny, zabudowę związaną bezpośrednio z obsługą cmentarza i zabudowę usług kultu religijnego.

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał zgodę na rozbudowę cmentarza, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 maja 2017 r. Powyższa decyzja została doręczona stronie wnioskującej i z uwagi na niewniesienie w ustawowym terminie odwołania, stała się ostateczna.

W dniu 11 sierpnia 2017 r. E. i H.B. (właściciele działek o nr ew. 775/9, 775/10, 773/5) oraz S. i M.M. (właściciele działek o nr ew. 773/18, 773/19, 773/20, 773/21, 773/22, 773/23, 773/33,), złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. i uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie cmentarza oraz w granicach stref ochronnych wokół cmentarza. Z uwagi na powyższe winni mieć zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] r. Tymczasem nie zostali zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak również nie doręczono im odpisu wydanej decyzji.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, opisanego szczegółowo w części historycznej uzasadnienia, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia interesu prawnego skarżących co do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną decyzją PPIS w K. z dnia [...] r. Ostatecznie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 80/19 WSA w Łodzi uznał interes prawny skarżących do występowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PPIS w K. z dnia [...] r. Jak wynika z wytycznych sądu rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej zostały zobowiązane do uwzględnienia stanowiska sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku dotyczącego istnienia interesu prawnego skarżących i tym samym legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza, co w konsekwencji skutkować winno wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 §1 i § 2 k.p.a.

Organ I instancji - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. - stosując się do powyższych wytycznych decyzją z dnia [...] r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego w K. – Ł. i nie wyraził zgody na rozbudowę cmentarza. W uzasadnieniu organ podał, iż w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.), zadaniem inspektora sanitarnego jest dokonanie oceny, czy teren przewidziany na rozszerzenie cmentarza jest odpowiedni pod względem sanitarnym, a ocena ta powinna odpowiadać kryterium normatywnym sprecyzowanym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52 poz. 315). Dla powyższej oceny istotny jest przebieg granic sanitarnych stref ochronnych cmentarza, a te określić może wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 marca 2001 r., nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 17 listopada 2015 r., nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. A. i B. Zdaniem organu, stwierdzenie przez sąd nieważności ww. uchwał wprowadzających miejscowy plan dla przedmiotowego terenu powoduje, że nie ma możliwości dokonania faktycznej oceny warunków sanitarnych, w tym strefy ochronnej wokół cmentarza.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Rzymskokatolicka Parafia pod wezwaniem Ax. w K. reprezentowana przez proboszcza Ks. M.C.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przechodząc do oceny legalności decyzji ŁPWIS wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. należy zaznaczyć, że w międzyczasie równolegle do przedmiotowej sprawy toczyły się postepowania o stwierdzenie nieważności uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z decyzji organu I instancji wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 marca 2001 r., nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 17 listopada 2015 r., nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. A. i B.

Istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przyczyny stwierdzenia nieważności powyższych uchwał obejmujących działki przeznaczone na poszerzenie cmentarza. Mianowicie w obu wyrokach WSA w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał z dwóch powodów uznając, że zaskarżone uchwały zostały podjęte pomimo braku stosownego wniosku biskupa dotyczącego lokalizacji cmentarza oraz bez zgody właściwego inspektora sanitarnego.

ŁPWIS w Ł. w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, że zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowego cmentarza nie może skutkować brakiem możliwości oceny warunków sanitarnych, w tym strefy ochronnej wokół cmentarza. Gdyby bowiem podzielić stanowisko organu I instancji, to dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających wymagań określonych ww. przepisach powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy został faktycznie w tym miejscu urządzony. Ponadto przeznaczenie w planie terenów niespełniających wymagań sanitarnych na urządzenie cmentarza, czyniłoby postanowienia planu w tym bezprzedmiotowe, podobnie jak bezprzedmiotowe czyniłoby regulacje prawne zawarte w cyt. rozporządzeniu, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Zatem w ocenie organu odwoławczego zatwierdzenie lokalizacji cmentarza powinno odbywać się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co należy wziąć pod uwagę rozpatrując niniejszą sprawę ponownie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/18 oraz WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r. ,sygn. akt II SA/Łd 90/18. Z akt sprawy wynika, że procedura planistyczna dla przedmiotowego terenu nie została jeszcze podjęta.

Jednocześnie Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na rozszerzenie cmentarza winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z posiadanych dokumentów, ale także z wyżej powołanych przepisów i tym samym właściwie ustalić krąg stron postępowania.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu mając na uwadze przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację zasadne są zarzuty skargi, że stwierdzenie organu odwoławczego, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z posiadanych dokumentów, ale także z wyżej powołanych przepisów i tym samym właściwie ustalić krąg stron postępowania jest ogólnikowe i uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego. Nie wiadomo bowiem, co ma oznaczać "należyte ustalenie obszaru" oraz do jakich "posiadanych dokumentów" odwołuje się organ II instancji. Jak podkreślali skarżący organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób obliczone mają być odległości stref ochrony sanitarnej, skoro stwierdzona została nieważność planów miejscowych nie tylko w odniesieniu do terenu objętego niniejszym postępowaniem, ale także działek, które miały stanowić cmentarz przed jego rozszerzeniem.

Zdaniem Sądu istotnie zastanawiające jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z posiadanych dokumentów", przy jednoczesnej wiedzy organu odwoławczego, że organ I instancji nie posiada istotnych dokumentów wobec stwierdzenia nieważności uchwal w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zatem organ miałby ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, skoro nie ma planu i procedura planistyczna się jeszcze nie toczy. W tej sytuacji trudno więc mówić o jakichkolwiek planowanych przedsięwzięciach. Z tych samych względów nie ma możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. Ocena organu odwoławczego jest więc lakoniczna, enigmatyczna, niespójna i wręcz wewnętrznie sprzeczna. Konsekwentnie skoro organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie winno toczyć się w trakcie procedury planistycznej to oznacza, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji skoro taka procedura się jeszcze nie toczy.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przyczyną stwierdzenia nieważności powyższych uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujących działki przeznaczone na poszerzenie cmentarza był brak stosownego wniosku biskupa dotyczącego lokalizacji cmentarza oraz zgody właściwego inspektora sanitarnego. Takiego wniosku nie było ani przed podjęciem uchwały z 2001 r. ani z 2015 r. Jak stwierdził WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 976/18 dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. A. i B., " katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Gmina nie jest co prawda związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe z własnej inicjatywy"

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1572/18 (oddalającym skargę kasacyjna od ww wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 90/18 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione na etapie planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W świetle tego nie można przyjąć, że "wszelkie sprawy związane z poszerzeniem cmentarza" winny być ustalone i uzgodnione dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Decyzja władzy kościelnej o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza może być zatem podjęta dopiero po przeznaczeniu określonego terenu na ten cel w planie zagospodarowania i po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że przewidziane w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze winny być spełnione na etapie planu i że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania cmentarzy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że rozporządzenie w § 2 ust. 1 posługuje się terminami: "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" oraz "na obszarze projektowanym na jego założenie". Regulacja ta nawiązuje do art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem zatwierdzenie lokalizacji cmentarza odbywa się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem dotyczą okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie uchwalania planu miejscowego.

Podsumowując zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wprowadza tryb szczególny odnoszący się do cmentarzy. W konsekwencji, sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez plan miejscowy wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Chcąc zatem założyć (rozszerzyć) cmentarz gmina musi uchwalić plan miejscowy i określić w nim tereny przeznaczone pod cmentarz. Założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga więc w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza. Miejscowy plan nie musi obejmować terenu całej gminy, a tylko jej część, np. tę która zostanie przeznaczona na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. II OSK 1390/11).

Zatem stan prawny i faktyczny w niniejszej sprawie wyznaczony obowiązującymi wyżej omówionymi przepisami prawa i faktem stwierdzenie nieważności ww. uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławcze oraz wytyczne są wynikiem błędnej (wewnętrznie sprzecznej) wykładni przepisów dokonanych z pominięciem ich wykładni przedstawionej w wyrokach sądów, na które organ odwoławczy się powołał.

W konsekwencji nieuzasadniony jest stawiany przez organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a. i brak jest przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę ŁPWIS w Ł. uwzględni również fakt, że w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia [...] r. stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Natomiast z akt sprawy wynika, że z inicjatywą poszerzenia terenu istniejącego cmentarza wystąpił Proboszcz Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. Ax. w K., który nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim wnioskiem zwłaszcza, że działał w tym wypadku we własnym imieniu, a nie na podstawie upoważnienia biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Stwierdzone uchybienie zdaniem Sądu stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Takie samo stanowisko zaprezentował WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 976/18 po rozpoznaniu skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. A. i B. WSA w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna, bowiem przede wszystkim uchwała podobnie jak w odniesieniu do planu z 2001 r. została podjęta pomimo braku stosownego wniosku biskupa oraz bez zgody właściwego inspektora sanitarnego, a zatem z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Mając powyższe na uwadze konieczne jest ustalenie czy w przedmiotowym postępowaniu Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii p.w. Ax. w K. może być stroną tego postępowania.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

D.Cz.