Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 372/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 98 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 15, 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 472 m2 i nr [...] o pow. 513 m2 z obrębu [...], położoną w rejonie ul. [...] w W., wydzieloną pod drogę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta W. odmówił ustalenia odszkodowania za wymienioną nieruchomość, wydzieloną pod drogę. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż brak jest podstaw do orzekania o odszkodowaniu za powyższą nieruchomość, na podstawie decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], z której wydzielono działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogi z uwagi na fakt, że działki te nie posiadają kategorii drogi publicznej w związku z czym decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem.

Wojewoda [...] podał, że niekwestionowane jest że przebieg dróg, o których mowa w decyzji podziałowej wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli [...] i [...] m. W., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków (przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale).

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stanie się ostateczna. Nie ulega więc wątpliwości, że odszkodowanie miało charakter akcesoryjny, dlatego należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odjęcia własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odjęcie zaś własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w rejonie ul. [...] w W..

Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości ma charakter publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości, za pozbawienie go własności - wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa.

Organ odwoławczy podał, że z przesłanego przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicowego B. Urzędu m. W. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].04.2010 r. wynika, że w środkowej części przedmiotowych działek planowana jest realizacja drogi oznaczonej na rysunku planu symbole 5KUL, we wschodniej części działki planuje się realizację drogi oznaczonej na rysunku planu 8KUL. Następnie w ustaleniach szczegółowych dla terenów komunikacji, teren o symbolu 5KUL to ul. nowoprojektowana lokalna 10 m. i teren o symbolu 8 KUL to ul. nowoprojektowana przekształcona z istniejącej drogi polnej- droga lokalna 13-15 m., szpaler drzew po obu stronach jezdni symetryczny. A zatem drogi lokalne są drogami publicznymi. Ponadto z mapy wynika, że droga o symbolu 8KUL stanowi poszerzenie istniejącej ul. [...].

Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla realizacji celów publicznych istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydzielenie zatem w ramach geodezyjnego podziału nieruchomości części przeznaczonej pod drogę publiczną może nastąpić tylko wtedy, jeżeli przebieg takiej drogi określony został w planie miejscowym, skoro dla wydzielenia i urządzenia drogi publicznej, jako celu publicznego, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Bez określenia przebiegu drogi publicznej w planie miejscowym, nie jest możliwe jej wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału, (chyba że będzie to działka gruntu stanowiąca drogę wewnętrzną), a tym samym nie powstaje obowiązek przejęcia jej własności z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne.

Skutek prawny decyzji zatwierdzającej geodezyjny podział nieruchomości w postaci przejęcia z mocy prawa własności części nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne, następuje tylko wtedy, gdy postępowanie podziałowe wszczęto na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Przy dokonywaniu podziału nieruchomości na wniosek (art. 98 ust. 1 u.g.n.) prawo jej własności nabywa (z mocy samego prawa) odpowiedni - ze względu na kategorię drogi publicznej, jaką będzie miała wydzielana droga - podmiot publicznoprawny art. 2a ustawy o drogach publicznych). Stosowną uchwałę, o zaliczeniu przedmiotowych dróg oznaczonych symbolem 5KUL i 8KUL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...], podejmuje właściwy organ administracji publicznej.

W ocenie Wojewody za zupełnie błędną należało uznać przyjętą przez organ I. instancji wykładnię art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzależnia nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Z treści tej regulacji wynika bowiem, że dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne wybudowanie drogi na nowowydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege gdy 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, oraz 2) gdy działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Organy administracji nie muszą podejmować działań konstytuujących nowy stan prawny. Skutek w sferze cywilnego i administracyjnego prawa rzeczowego decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości następuje z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; rola podmiotów administracji sprowadza się do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Podstawą złożonego w tym celu wniosku jest, w myśl art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału. Podmiot publiczny na podstawie powyższej regulacji staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi. Na marginesie, to organy gminy, a nie właściciele prywatni planują lokalizację dróg publicznych. W rezultacie, zdaniem Wojewody za mylne uznać wypada stanowisko, iż do przejścia prawa własności na Gminę lub inny podmiot publiczny zobowiązany do budowy i utrzymania dróg publicznych, konieczne jest wejście gruntu w skład istniejącej sieci dróg. Nie można utożsamiać ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną z ustawowo zdefiniowaną drogą publiczną jako budowlą o nadanej kategorii drogi publicznej. Formalne uznanie drogi za drogę publiczną nastąpić może dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona.

Wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału części nieruchomości pod drogę publiczną jest zatem jednocześnie podziałem prawnym tej nieruchomości, ponieważ w jego wyniku następuje zmiana podmiotu własności w tej części. Nowy właściciel (gmina, powiat, samorząd województwa i Skarb Państwa) uprawniony jest do ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej, założonej dla tej części na wniosek organu reprezentującego dany podmiot (odpowiednio: zarządu gminy, powiatu, województwa albo starostę reprezentującego Skarb Państwa w ramach ustawowo zleconych do wykonywania zadań administracji rządowej).

Treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty - gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi. Art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. W § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazano klasy dróg - A, S, GP, G, Z, L i D.

Przejęcie z mocy prawa własności części nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez odpowiedni podmiot publicznoprawny, który nabył prawo własności.

Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony niezgodnie z art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a.

Aktualizacja roszczenia odszkodowawczego następuje z chwilą uostatecznienia się decyzji o podziale. Tym samym procedowanie organu winno zmierzać do zgromadzenia materiału dowodowego wykazującego istnienie bądź nieistnienie przesłanek zasadności zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. Kluczową kwestią jest zweryfikowanie przeznaczenia działek gruntu pod drogi publiczne.

W świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji dotknięte jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ administracji z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., dokonał wybiórczego, niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i poczynił na jego podstawie ustalenia.

Organ błędnie interpretując przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skupił się na ustaleniach, że brak jest uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii.

Mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy doszedł do przekonania, że należy uwzględnić odwołanie i na zasadzie art, 138 § 2 uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem wymaga zbadania, czy tak wydzielone drogi stanowią jedynie drogi służące wyłącznie właścicielowi działek, czy też mają charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, wobec czego spełniona byłaby przesłanka do przejścia tych działek jako ulic z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło miasto W., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta m. W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu, - art.7 ,77, 80 K.p.a poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo, iż sprawa nie została wszechstronnie zbadana, podczas gdy organ l instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( dalej u.g.n. ) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieistotna w sprawie jest kategoryzacja drogi a zbadania wymaga ogólna dostępność drogi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod drogi lokalne, oznaczone na rysunku planu symbolem 5 KUL i 8KUL a w części opisowej i graficznej planu brak jest wyraźnego zapisu określającego publiczny charakter tej drogi.

Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje istotne skutki prawne wydanej decyzji takie jak utrata własności nieruchomości. Dla stwierdzenia utraty własności niezbędne jest spełnienie wszystkich zawartych w nim ustawowych przesłanek. Art. 98 ust.1 stanowi o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności działki wydzielonej pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2013 r. poz.260 ze zm.) to jest krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną. Oznacza to, że jeśli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, w tym wypadku ulic lokalnych 5 KUL, 8 KUL to nie może nastąpić ich przejście z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ponieważ w sytuacji gdy unormowanie planu nie przewiduje przeznaczenia działki pod drogę publiczną, lecz wyraźnie określa inne jej przeznaczenie - pod drogę wewnętrzną to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust.1 u.g.n. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

W niniejszej sprawie teren działki podlegającej podziałowi obejmował działkę nr [...] o pow. 0.1989 ha z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na cztery działki, z których dwie działki nr [...] o pow. 472 m2 i nr [...] o pow. 513 m2 z obrębu [...] zostały przeznaczone pod drogi. Wydzielenie działek pod drogi nastąpiło na podstawie ustaleń planu - zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie drogę wewnętrzną. Droga ta obecnie nie jest wybudowana a przedmiotowe działki nie spełniają funkcji drogi pod żadną postacią. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią grunty orne i nie pełnią żadnych funkcji komunikacyjnych.

Skarżący podniósł, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałyby poza podziałem.

Z decyzji o zatwierdzeniu podziału wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.0985 ha przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. Z uwagi na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2015 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – A. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Choć rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji jest prawidłowe, to jednak organ II. instancji nie dostrzegł podstawowej przesłanki do zajęcia takiego stanowiska.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy co do zasady, (jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a.), jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch przesłankach - wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a to oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana praktycznie w jednej instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że konieczne jest ustalenie, czy wydzielone na podstawie decyzji Prezydenta m. W. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. drogi stanowią jedynie drogi służące wyłącznie właścicielowi działek, czy też mają charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, wobec czego spełniona byłaby przesłanka do przejścia tych działek jako ulic z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy faktycznie Wojewoda [...] zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę uprawniony był do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy ostateczną Prezydent m. W. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 0.1989 ha położonej przy ul. [...] na działki nr [...] o powierzchni 0.3143 ha, nr [...] o powierzchni 0,0472 ha, nr [...] o powierzchni 0,6460 ha, nr [...] o powierzchni 0,0513 ha. Zgodnie z decyzją podziałową działka gruntu nr [...] przeznaczona została pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 5KUL, natomiast działka nr [...] przeznaczona została pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 8KUL. W decyzji podziałowej stwierdzono, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrotem "pod drogi publiczne" należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 u.g.n., zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Z kolei wymienienie w omawianym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11)

Stwierdzić zatem należy, że dla ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.s.g. nie jest konieczne wybudowanie drogi ani nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, ale samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Jednym z istotnych skutków decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości jest m.in. odebranie prawa własności do działek gruntu, wydzielonych pod drogi publiczne. Wobec tego to treść decyzji podziałowej, ma tu decydujące znaczenie bowiem to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13 oraz z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11)

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie zachodzi analogiczny stan faktyczny jak w sprawie o sygn. akt II SA/Gd/614/12. W owym wyroku działka, za którą żądano przyznania odszkodowania przeznaczona była pod drogę wewnętrzną (oznaczenie KD-W), co wprost wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast w sprawie objętej niniejszą skargą nie można wprost przyjąć, że działki gruntu wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne. Nie wynika to ani z decyzji podziałowej ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z decyzją podziałową działka nr [...] przeznaczona została pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 5KUL, a działka nr [...] pod drogę oznaczoną symbolem 8KUL. Należy podkreślić, że w § 142 planu (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli P. i Z.) przyjęto, że "plan wprowadza następujące ustalenia dla budowli komunikacyjnej kołowej i pieszej, przyjmując, że drogi opisane w tabeli są drogami publicznymi". Drogę oznaczoną symbolem 5KUL umieszczono pod pozycją 5 w tabeli, zaś drogę oznaczoną symbolem 8KUL umieszczono pod pozycją nr 8 w tabeli.

Podkreślić wymaga, co umknęło organom orzekającym w niniejszej sprawie, że uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], w której m.in. określono charakter tych dróg, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i weszła w życie w dniu 1 września 2000 r., a zatem już po wydaniu przez Prezydenta m. W. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 0.1989 ha położonej przy ul. [...] na działki nr [...] o powierzchni 0.3143 ha, nr [...] o powierzchni 0,0472 ha, nr [...] o powierzchni 0,6460 ha, nr [...] o powierzchni 0,0513 ha. Rozważenia zatem również wymagało, czy miało to wpływ (jeśli tak to jaki ) na możliwość orzekania na podstawie art. 98 u.g.n., zwłaszcza, że w § 149 powoływanej uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] określono, że z chwilą wejścia w życie planu tracą moc ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego przez Radę Miasta W. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992r. (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w granicach wyznaczonych granicami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu Osiedli [...] i [...].

Okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego zasadnym było skierowanie sprawy ponownie do organu I. instancji, w celu zapewnienia ustawowego wymogu dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.