Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2481/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 pkt 3,4, art. 46 ust. 1, art. 54 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. F. oraz K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 49/14 w sprawie ze skarg B. F., K. L. i T. K. na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XIX/268/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od B. F. oraz K. L. na rzecz Gminy Dobrcz kwoty po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 49/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi B. F., K. L. i T. K. na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 26 czerwca 2013 r., nr XIX/268/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Dobrcz dotyczącego wsi Kotomierz i Zalesie (Dz. Urz. Wojew. Kujaw.-Pom. z 2013 r., poz. 2404).

W skargach – połączonych przez Sąd pierwszej instancji do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – skarżący kwestionowali nieuwzględnienie ich uwag zgłoszonych w toku procedury uchwalania planu o wprowadzenie na terenie działek o numerach [...] możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy 5 MW. Zarzucili, że uzasadnienie Rady Gminy wykluczające taką możliwość, z powołaniem na przepisy art. 10 ust. 2a i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", narusza ich treść. Stwierdzili, że brak możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych w Studium uchwalonym przed wejściem w życie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., wbrew stanowisku Rady, nie wykluczyło możliwości ich rozmieszczenia w zaskarżonym planie. Podnieśli ponadto, że w procedurze planistycznej pozbawiono społeczeństwo możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do opracowanej prognozy oddziaływania na środowisko, co naruszało przepisy art. 39 ust. 1 pkt 4, art. 46 i art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r. poz. 353) – dalej jako "ustawa z dnia 3 października 2008 r." Zarzucili, że z treści protokołu sesji Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2013 r. w ogóle nie wynika fakt podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały i uchwały w sprawie rozpatrzenia ich uwag. Wskazali, że ubiegali się o warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowych, lecz postępowanie w tym przedmiocie zostało w dniu [...] września 2013 r. umorzone w związku z wejściem w życie kwestionowanego planu miejscowego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem oddalenia skarg T. K. i B. F. było przyjęcie, że skarżącym tym nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały wynikająca z naruszenia ich interesu prawnego stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Zdaniem Sądu legitymacji tej nie można wywieść w przypadku T. K. z umowy dzierżawy działek o numerach [...], która to umowa tworzy tylko prawo podmiotowe względne, zaś w przypadku B. F. z faktu występowania o warunki zabudowy dla terenu w/w działek i zaangażowania w planowaną przez wszystkich skarżących inwestycję, albowiem nie przysługuje mu żaden tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te – jak stwierdził Sąd pierwszej instancji – nie stwarzają istniejącego aktualnie, realnego, opartego na przepisie prawa materialnego, uprawnienia, którego to podmiot w następstwie uchwały został pozbawiony czy ograniczony.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast legitymację procesową skarżącego K. L. do zaskarżenia uchwały i legitymację tę wywiódł z przysługującego temu skarżącemu tytułu własności działek o numerach [...]. Oddalając skargę K. L. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w ramach zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego skarżący wniósł o umożliwienie na terenie jego nieruchomości lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy do 3MW. Skarżący twierdził, że taki sposób zagospodarowania nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrcz (przyjętym uchwałą Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXVIII/322/2006) i pozostaje w zgodzie z Programem Wykorzystania Lokalnych Zasobów Energii Odnawialnej Gminy Dobrcz (przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2007 r., nr VIII/78/07) i Projektem założeń do planu zaopatrzenia gminy Dobrcz w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Organ uchwałodawczy nie uwzględnił wskazanych uwag skarżącego, powołując się na zgodność ustaleń planu z postanowieniami Studium w zakresie przeznaczenia i funkcji terenów nimi objętych, na brak wyznaczenia w Studium obszarów, w ramach których dopuszczone jest rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz na wymóg zachowania zgodności ustaleń planu jedynie ze studium i przepisami odrębnymi, którymi nie są ani mający charakter ogólny i nie posiadający żadnych wytycznych dla planu i nie mający żadnej rangi normującej Program Wykorzystania Lokalnych Zasobów Energii Odnawialnej Gminy Dobrcz ani też Projekt założeń do planu zaopatrzenia gminy Dobrcz w cierpło, energię elektryczną i paliwa gazowe.

Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu zaprezentowanego w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu uwagi skarżącego. Wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym plan miejscowy może przewidywać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW jedynie w sytuacji, gdy zostanie to określone w studium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji do przedmiotowego planu należało stosować art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a nie przepisy dotychczasowe, które nie przewidywały analogicznych, co w art. 10 ust. 2a wymogów co do treści studiów. Skoro więc w przypadku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrcz taka możliwość nie została przewidziana, jako że żaden zapis tego aktu nie dopuścił i nie wyznaczył obszaru, na którym istniałaby możliwość rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, to tym samym nie zaistniał w sprawie warunek konieczny dla możliwości uwzględnienia uwag skarżącego o zawarcie takich zapisów w przedmiotowym planie miejscowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że Program Wykorzystania Lokalnych Zasobów Energii Odnawialnej Gminy Dobrcz oraz Projekt założeń do planu zaopatrzenia gminy Dobrcz w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe mają jedynie charakter ogólnych założeń polityki gminy dotyczącej sposobu wykorzystania lokalnych zasobów energii odnawialnej i zaopatrzenia gminy w potrzebną energię elektryczną, oraz jako takie nie posiadają rangi normującej i wiążącej, tak obywateli, jaki i organy gminy w ramach podejmowanej przez nie procedury sporządzania i uchwalania planów miejscowych. Sąd pierwszej instancji dodał, że żaden z wskazanych aktów nie przewiduje lokalizacji elektrowni wiatrowych na działkach nr [...]. Odwołanie się w Studium do projektu założeń zapotrzebowania gminy w energię elektryczną, mającego być w przyszłości opracowanym, w żaden sposób nie oznacza, że w Studium przewidziana została na danym terenie lokalizacja elektrowni wiatrowych.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi K. L. dotyczących naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego poprzez niepoinformowanie społeczeństwa o przystąpieniu do prac nad prognozą oddziaływania na środowisko i o możliwości zgłoszenia uwag do prognozy oddziaływania na środowisko, oraz niewyznaczenia co najmniej 21-dniowego terminu do zgłoszenia takich uwag Sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt dokumentu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, że sporządzenie tej oceny i w jej ramach prognozy oddziaływania na środowisko wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, że udział ten realizowany jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. (w dziale III, rozdział 1 i 3 tej ustawy), natomiast udział społeczeństwa w procedurze sporządzania samego projektu planu miejscowego (zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów tych planów) odbywa się według norm określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym wynika, iż udział społeczeństwa zarówno przy opracowaniu prognozy oddziaływania na środowisko, jak i projektu planu miejscowego wymaga poinformowania społeczeństwa o przystąpieniu do sporządzania tych dokumentów oraz o możliwości, terminie, miejscu i sposobie zgłaszania do nich uwag i wniosków, rozpatrzenia tych uwag i wniosków, oraz poinformowania społeczeństwa o przyjęciu projektu dokumentu i o możliwości zapoznania się z jego treścią. Dodatkowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym wskazuje się na wymóg wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na co najmniej 21 dni oraz stanowi się o obowiązku ogłoszenia o możliwości wniesienia uwag dotyczących projektu planu.

W wyniku analizy dokumentacji planistycznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ obwieszczeniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. poinformował, powołując się na przepisy art. 17 pkt 9, 11 i art. 18 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, art. 40 i art. 41 w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o wyłożeniu do publicznego wglądu przedmiotowego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości wniesienia uwag do projektu planu zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wskazującego, że nastąpiło poinformowanie społeczeństwa o przystąpieniu do opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko i o możliwości składania uwag i wniosków na wstępnym etapie realizacji prognozy oddziaływania na środowisko. Zatem – zdaniem tego Sądu - niewątpliwie miało miejsce uchybienie polegające na naruszeniu wymogów określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., których stosownie do treści art. 54 ust. 2 tej ustawy należało przestrzegać w ramach przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest równoznaczne z niezapewnieniem udziału społeczeństwa w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Obwieszczaniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. poinformowano bowiem społeczeństwo o wyłożeniu do publicznego wglądu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a więc tym samym i o samym fakcie sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Stanowi to o wypełnieniu dyspozycji art. 17 pkt 9 u.p.z.p., ale też i art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Przedmiotowym obwieszczeniem organ jednocześnie wypełnił dyspozycję art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 1 u.p.z.p., albowiem stosownie do treści tych przepisów poinformował o możliwości wniesienia uwag do projektu planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zestawienie treści przepisów art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. może prowadzić do wniosku, że informacja o możliwości wniesienia uwag do projektu planu obejmuje też prognozę oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że w obwieszczeniu z dnia 8 kwietnia 2013 r., mającym na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowaniu dokumentów organ powołał się na dwa akt prawne tj. zarówno ustawę o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, jak i ustawę z dnia 3 października 2008 r. Skarżący mógł złożyć stosowne uwagi do opracowanej prognozy oddziaływania na środowisko, czego jednak na żadnym etapie postępowania nie uczynił.

W ocenie Sądu pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego - protokół nr XIX z dnia 26 czerwca 2013 r. z XIX sesji Rady Gminy Dobrcz nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktu podjęcie na tej sesji przedmiotowej uchwały oraz uchwał w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu planu, a także co do tego, jaka uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie uwagi zgłoszone do projektu tego planu były rozpatrywane na tej sesji oraz jakie uchwały i o jakim oznaczeniu zostały na niej podjęte.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli K. L. oraz B. F. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 30, art. 39 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4, art. 40, art. 46 i art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że pozbawiono społeczeństwo w toku procedury planistycznej w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Dobrcz dotyczącego wsi Kotomierz i Zalesie rzeczywistego i realnego udziału w procesie przygotowania i sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i wyrażenia swojej opinii, co wynikało wprost z faktu, że Wójt Gminy Dobrcz nie poinformował społeczeństwa o przystąpieniu do sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko i możliwości zgłaszania uwag w tym zakresie, oraz nie poinformował społeczeństwa o możliwości zgłaszania uwag do opracowanej prognozy oddziaływania na środowisko w terminie co najmniej 21 dni od wyłożenia projektu tejże prognozy, oraz nie poinformował społeczeństwa o możliwości wniesienia uwag do prognozy oddziaływania na środowisko również za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, co skutkowało istotnym naruszeniem tych przepisów i spowodowało, że wszelkie prace związane z opracowaniem i przygotowaniem prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały dokonane bez udziału społeczeństwa;

2. art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (dalej jako "dyrektywa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że mimo uchybień popełnionych przez Wójta Gminy Dobrcz nie należy stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdy z powołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że organy prowadzące prace planistyczne mają obowiązek w taki sposób prowadzić postępowanie, aby zachowana była odpowiednia ilość czasu na przeprowadzenie konsultacji ze społeczeństwem i wyrażenia opinii, i mają obowiązek zgodnie z art. 6 dyrektywy zapewnić społeczeństwu odpowiednio wczesną i realną możliwość przedstawienia swojej opinii, co w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie miało miejsca i doprowadziło do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko bez udziału społeczeństwa;

3. naruszenie art. 17 ust. 11, art. 18 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji polegające na oddaleniu skargi i odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia popełnione w toku postępowania planistycznego doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., co skutkowało w szczególności tym, że społeczeństwo nie zostało poinformowane o przystąpieniu do prac związanych ze sporządzaniem prognozy oddziaływania na środowisko i nie miało realnej i odpowiednio wczesnej możliwości wyrażenia opinii i uczestniczenia w procesie sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której procedura planistyczna została przeprowadzona z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., co zostało również potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji i co skutkowało tym, że wobec nie wypełnienia obowiązków wynikających z ww. ustawy, wobec naruszenia jej przepisów, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia skarg kasacyjnych skarżący zakwestionowali stanowisko Sądu pierwszej instancji, że fakt niepoinformowania społeczeństwa o możliwości wniesienia uwag do prognozy oddziaływania na środowisko nie skutkował tym, że społeczeństwo nie miało możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko i nie stanowiło uchybienia istotnego. Prawidłowe sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko wymaga udziału społeczeństwa i poinformowania go o takiej możliwości. W ocenie skarżących brak poinformowania obywateli o przystąpieniu do sporządzania prognozy, jak również nie poinformowanie ich o możliwości i sposobie wnoszenia uwag nie może zostać sanowane jedynie poprzez poinformowanie, że została sporządzona prognoza. Poinformowanie musi być odpowiednio wczesne i musi dać realny wpływ na treść prognozy poprzez złożenie stosownej opinii, czy też wniosku. Skarżący poinformowani odpowiednio wcześniej mogliby zgłosić uwagi dotyczące przedmiotowych nieruchomości i sposobu ich zagospodarowania oraz mogliby wykazać, że grunt nie nadaje się do typowo rolniczego wykorzystania z uwagi na wysoko zalegające wody gruntowe.

Zdaniem skarżących każde naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. odbierające możliwość realnego i odpowiedniego uczestnictwa w procesie opracowania aktu prawa miejscowego winno skutkować uchyleniem aktu prawa miejscowego, jako wydanego w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. W ocenie skarżących naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. miało istotny charakter, gdyż w praktyce pozbawiło społeczeństwo udziału w postępowaniu i realnego wpływu na treść prognozy oddziaływania na środowisko, jak również realnego wpływu na wskazanie faktów, jakie winny być wzięte pod uwagę przy sporządzaniu takiej prognozy.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej B. F. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący, jako osoba zaangażowana w realizację określonego zadania inwestycyjnego na nieruchomości objętej planem miejscowym, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniesionej przez niego skargi.

Skarżący B. F. stwierdził, że podjęcie uchwały bezpośrednio ingeruje w jego prawa majątkowe i kształtuje ramy prawne działania inwestycyjnego. W takim stanie rzeczy powinien zaś mieć prawo do wniesienia skargi.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie i o zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie, albowiem ich zarzuty nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut skarżącego kasacyjnie B. F., który kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro na terenie nim objętym nie posiada żadnej nieruchomości, a prawo swoje do zaskarżenia uchwały wywodzi z planów inwestycyjnych w odniesieniu do działek stanowiących własność K. L. Zaangażowanie skarżącego B. F. w realizację inwestycji polegające na pełnieniu roli pełnomocnika T. K., który jest dzierżawcą ww. nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowej nie daje skarżącemu legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie tego przepisu jest posiadanie legitymacji procesowej rozumianej jako wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Dla wykazania naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia niezbędne jest wskazanie normy prawa materialnego, z której wynikać będzie prawo podmiotowe podlegające ochronie prawnej. Łączący skarżącego stosunek pełnomocnictwa procesowego z dzierżawcą nieruchomości występującego o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości nie jest oparty na tego rodzaju normie prawnej. Dodać w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji zostało umorzone decyzją Wójta Gminy Dobrcz z dnia [...] września 2013 r. z uwagi na wejście w życie zaskarżonej uchwały.

Z tych względów – wobec braku legitymacji skargowej skarżącego B. F. - nie podlegały ocenie jego pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się w istocie do przyczyn nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi K. L.

Chybione okazały się także podstawy skargi kasacyjnej K. L. Wbrew jego stanowisku procedura planistyczna nie tylko że nie została naruszona w istotny sposób, co nie została naruszona w ogóle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wobec braku w aktach sprawy dokumentu wskazującego, że nastąpiło poinformowanie społeczeństwa o przystąpieniu do opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko i o możliwości składania uwag i wniosków na tym wstępnym etapie realizacji prognozy oddziaływania na środowisko, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały miało miejsce naruszenie wymogów określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Procedura planistyczna – określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności, w ramach której można wyróżnić następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami oraz uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19) i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1). Celem wymienionych powyżej sformalizowanych etapów procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości i możliwości udziału w procesie tworzenia aktu planistycznego społeczności lokalnej. Spośród wymienionych regulacji przepisy art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 12 oraz art. 19 i 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią gwarancję realizacji tego celu i jednocześnie uprawnienia społeczeństwa do udziału w procedurze planistycznej.

Nadto, przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony został w art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r., obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania tego aktu na środowisko.

Postępowanie w sprawie tej oceny obejmuje w szczególności: a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii, d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r.)

Czynności wskazanych w powyższych przepisach dokonuje wójt (burmistrz, prezydent), co wynika z art. 51, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 17 u.p.z.p.

W świetle art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58 (a więc m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie.

Następnie organ, mając na uwadze powyższe uzgodnienie, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ustawy

z dnia 3 października 2008 r., po czym - zgodnie z art. 54 ust. 1-3 projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko poddaje opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58 (m.in. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego). Organ ma przy tym obowiązek zapewnić – przy przeprowadzaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko - możliwość udziału społeczeństwa. Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Sąd pierwszej instancji wskazując na opisane wyżej uchybienie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały o planie miejscowym, nie uwzględnił w sposób prawidłowy zapisu art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., z którego wynika wprost, że wprowadza on oddzielne zasady udziału społeczeństwa w odniesieniu do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą regulacją w zakresie możliwości wnoszenia uwag i wniosków nie znajdują zastosowania postanowienia ustawy, ale opisane wyżej regulacje art. 17 u.p.z.p., jak również zasada określona w art. 18 u.p.z.p., z którego wynika, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonego do publicznej wiadomości. Celem takiego rozwiązania jest ujednolicenie postępowania w przedmiocie opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym również bez postanowień ustawy z dnia 3 października 2008 r. każdy ma zagwarantowany udział oraz możliwość zgłaszania uwag i wniosków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego jest jednoznaczne z przystąpieniem do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, albowiem jej wykonanie jest obligatoryjne przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie ogłoszenia i obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz określenia formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu, każdemu zostaje zapewniona również możliwość złożenia wniosków w zakresie wpływu ewentualnych rozwiązań planistycznych na środowisko. Skoro zasady wnoszenia uwag i wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w świetle art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - określać ma wyłącznie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dotyczy to również zasad wnoszenia wniosków na etapie następującym po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Z przepisów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie środowiskowej nie można natomiast formułować obowiązku dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonywania odrębnego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko.

Procedura opisana w art. 17 u.p.z.p. w przypadku przedmiotowego planu została w pełni zachowana. W ogłoszeniu z dnia 8 kwietnia 2013 r., wydanym w oparciu o art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Wójt Gminy Dobrcz powołał się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 oraz art. 40 i art. 41 w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., mówiącym o wymogu przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko m.in. planów zagospodarowania przestrzennego; poinformował o wyłożeniu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; poinformował również o możliwości wnoszenia uwag w terminie do dnia 14 czerwca 2013 r. Organ zachował zatem zarówno wymogi określone w art. 17 u.p.z.p., jak i w art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie doszło zatem w ogóle do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak przyjął Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej podważające nieistotny charakter tego naruszenia nie mogły być uwzględnione. Powyższe przesądza o bezzasadności podstaw materialnych sformułowanych w skardze kasacyjnej K. L. w punktach 1 i 3. Dodać także należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów odnoszących się do ograniczenia prawa własności skarżącego przez uniemożliwienie na jego nieruchomości lokalizacji elektrowni wiatrowych. Kwestia prawidłowości zastosowania art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej, a w okolicznościach sprawy pozostawała ona kluczowa dla jej uwzględnienia.

Nietrafne także okazały się zarzuty naruszenia przepisów dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L. 2001.197.30). Projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony społeczeństwu poprzez jego wyłożenie do publicznego wglądu i zakreślenie odpowiednio długiego terminu składania uwag, co oznacza, że zachowany został wymóg art. 6 ust. 1 i 2, jak i art. 9 dyrektywy. Powołana dyrektywa ma charakter proceduralny i jej wymogi powinny być albo brane pod uwagę w istniejących procedurach w Państwach Członkowskich, albo włączone do specjalnie ustanowionych procedur ( pkt 9 preambuły) Należy dodać, że implementacja wskazanej dyrektywy do polskiego porządku prawnego nastąpiła w drodze przyjęcia ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. Podnoszenie zarzutów naruszenia przepisów dyrektywy, która została prawidłowo zaimplementowana do porządku prawnego Państwa Członkowskiego, jest bezzasadne, albowiem dyrektywa taka wiąże wyłącznie Państwo Członkowskie (por. wyraźny art. 15 ww. dyrektywy) oraz tylko co do rezultatów przewidzianych w dyrektywie do osiągnięcia przez Państwo, przy czym wybór środków i formy implementacji należy do danego Państwa.

W konsekwencji za niezasadne także należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na twierdzeniu, że z uwagi na wadliwości materialne skarga powinna zostać uwzględniona przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg kasacyjnych.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.