Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1910/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 - 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1910/07

UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2007 r. C. Sp. z o.o. w W. (zwana dalej stroną skarżącą) złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Skorzystała z niniejszego prawa i zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się między innymi: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami oraz, że pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego, gdyż w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1590 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2160 pojazdów na godzinę. Organ podkreśli, że z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

W ocenie organu wnioskowany obiekt reklamowy zlokalizowany jest w obrębie trawnika, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Organ zwrócił również uwagę, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni, jak również na limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h. Powyższe ustalenia, w ocenie organu, uzasadniają stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone. Wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych", a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

W ocenie strony skarżącej, decyzja organu I instancji zawiera nieprawidłowe powołanie i zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. Jak zaznaczyła wniosek skarżącej dotyczył przedłużenia okresu zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia nowego obiektu w pasie drogowym, a to uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7 i 77 kpa, bowiem jak wskazała zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż reklamy umieszczone w pasach drogowych dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Wskazując na konkretne dokumenty (program GAMBIT) podniosła, iż kwestia kształtowania otoczenia dróg stanowi mało istotne zagadnienie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem poważniejsze zagrożenie wywołuje stan infrastruktury drogowej. Stanowi on bowiem główny powód wypadków. Jej zdaniem również przywołana w decyzji tzw. Biała Księga wskazuje na czynniki istotne dla bezpieczeństwa drogowego, wskazując między innymi na potrzebę walki z kierowcami prowadzącymi pojazd pod wpływem alkoholu. W ocenie strony skarżącej, przywołane powyżej dokumenty nie odnoszą się w ogóle do problematyki reklam i nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że nośniki reklamowe znajdują się wśród czynników decydujących o bezpieczeństwie ruchu. Zdaniem strony skarżącej, przywołane przez organ statystyki stanu bezpieczeństwa drogowego wskazują, że w okresie 1997 – 2006, mimo jednoczesnego zwiększenia o ponad połowę liczby pojazdów oraz ilości nośników reklamowych w pasach dróg, liczba wypadków i ofiar śmiertelnych zmniejszyła się o 30%. Powyższe dane zaprzeczają przywołanym przez organ w decyzji opracowaniom. Dlatego też, w ocenie strony skarżącej, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpoznał całego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe narusza art. 77 § 1 kpa.

Równocześnie zarzuciła organowi naruszenie art. 84 i 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych. Odnosząc się do przywołanej w decyzji opinii zgodnie, z którą głównym źródłem odwrócenia uwagi kierowców są obiekty reklamowe wskazała, iż jest ona nieuzasadniona, bowiem jak zaznaczyła elementami mogącymi wpływać na zmniejszenie bezpieczeństwa na drogach mogą być wszelkiego rodzaju elementy graficzne, takie jak szyldy reklamowe, witryny sklepowe czy neony, których nie sposób wyeliminować z otoczenia drogi. Zaznaczyła również, iż billboardy umieszczane w sąsiedztwie dróg były niejednokrotnie wykorzystywane do propagowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, o czym świadczą przyznane przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wyróżnienia.

W ocenie strony skarżącej, powołane w decyzji dane, które wskazują, że od 10% do 30% wszystkich wypadków drogowych wiązało się z rozproszeniem uwagi kierowcy nie przesądzają, że czynnikiem odwracającym uwagę były nośniki reklamowe. Przywołane badania zostały w większości przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych i trudno uznać, by warunki i specyfika warunków drogowych w Polsce mogły zostać w pełni odniesione do warunków drogowych w USA. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na dostępny na stronie internetowej Komendy Głównej Policji raport "Najczęstsze przyczyny wypadków drogowych" oraz statystyki towarzystw ubezpieczeniowych. Wynika z nich jednoznacznie, że wśród przyczyn wypadków drogowych nie występują czynniki związane z umieszczeniem w pobliżu pasów dróg tablic reklamowych.

Ponadto, strona skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja wymienia 7 dokumentów, które stanowią zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokumenty te nie są aktami normatywnymi i nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. Tymczasem w decyzji, organ traktuje owe dokumenty jako wyznaczające wiążące kryteria i modyfikujące wiążące przepisy prawa. Taki tok rozumowania, w ocenie strony skarżącej, jest niezgodny z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) organ wskazał, iż w kontekście przywołanego wyroku zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, bowiem przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Organ podkreślił, iż bezzasadny jest argument odwołującej o błędnym powołaniu i zastosowaniu przez organ I instancji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy. Wskazując na treść wyżej cytowanych przepisów organ podkreślił, iż co prawda przedmiotowa reklama istniała w pasie drogowym ul. [...], jednakże zgoda na jej lokalizację została czasowo ograniczona, a to ograniczenie umożliwiło zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Organ zwrócił również uwagę na brzmienie art. 40 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podmiot zainteresowany może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajmowanie pasa drogowego. Jednakże zastrzegł, że przepis ten nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługa ruchu. Zatem do istniejących w pasie drogowym reklam ma zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 79, art. 84, art. 77 i art. 107 k.p.a.,

2) błędne zastosowanie i interpretację art. 39 ustawy o drogach publicznych,

3) błędną interpretację art. 38 ustawy o drogach publicznych,

4) błędną interpretację art. 40 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej interpretacji przepisów art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczając zakres jego zastosowania. Jedynym kryterium zastosowania tego przepisu jest istnienie urządzenia w pasie drogowym. Przy rozpoznawaniu wniosku o kolejne zezwolenie konieczne jest jedynie ustalenie, czy w infrastrukturze drogowej zaszły zmiany, które uzasadniałyby konieczność zakazu umieszczania nośnika reklamy. W ocenie strony skarżącej art. 38 ustawy o drogach publicznych wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Ponadto strona skarżąca nie zgadza się z interpretacją art. 40 ustawy o drogach publicznych, bowiem przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do wniosku, że art. 38 tej ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że przedmiotowy nośnik funkcjonował w miejscu objętym wnioskiem przez okres ponad 6 lat. Skoro ZDM opiniował pozytywnie funkcjonowanie nośnika reklamowego w miejscu objętym wnioskiem i wydawał opinie zezwalające na jego dalsze funkcjonowanie, to potwierdza to stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowy nośnik nie zagraża bezpieczeństwu. Jak podkreśla strona skarżąca, w otoczeniu przedmiotowego nośnika nie zaszły zmiany natury komunikacyjnej, które mogłyby powodować zastrzeżenia związane z bezpieczeństwem ruchu.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie wykazuje prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu strony skarżącej od decyzji ZDM. W ocenie strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji, SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz nie wziął pod uwagę całości argumentacji przywołanej przez stronę skarżącą. Pominięty w niej został zarzut dotyczący "opinii", opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów. Wskazała, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie została podpisana przez jej dyrektora [...] L. R., a jedynie przez kierownika Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu L. K., którego uprawnienia nie zostały zweryfikowane. Pismo Instytutu nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 kpa i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia ze względu na pominięcie udziału strony przy przeprowadzaniu tego dowodu.

W ocenie strony skarżącej, organ pominął również jej argumenty dotyczące raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń – wrzesień 2006 r. Organ nie wziął pod uwagę przywołanej przez stronę skarżącą kampanii reklamowej przygotowanej w 2005 r. "Ostatni wyskok" prowadzonej przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która wykorzystała do propagowania haseł kampanii nośniki reklamowe umieszczone w pasach dróg. Powyższe informacje i zawarte w nich statystyki w ocenie strony skarżącej stanowią najbardziej wartościowy materiał, pozwalający w kompleksowy sposób ująć zagadnienie bezpieczeństwa drogowego i podważenie stanowiska organu w tej sprawie.

W ocenie strony skarżącej, przywołany w zaskarżonej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) dotyczy innego stanu faktycznego, gdyż w niniejszej sprawie nie została sporządzona żadna negatywna opinia dotycząca obiektu reklamowego.

Na uzasadnienie swojego stanowiska, strona skarżąca wskazała również na opinię M. W., z której wynika, że systematyczne usuwanie reklam z pasa drogowego będzie prowadziło do ich umieszczania na prywatnych terenach, które przylegają do tych dróg. Spowoduje to zwiększenie ich powierzchni, w konsekwencji czego poszerzy się również obszar obserwacji kierujących pojazdami oraz wydłużenie czasu reakcji na bodźce usytuowane w całym polu obserwacji. W tym aspekcie, strona skarżąca przywołała również wyniki ekspertyzy dotyczącej wpływu instalacji reklamowych typu Megalight na częstotliwość wypadków. Wynika z nich jednoznacznie, że nie mają one negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na nierówne traktowanie przez organ przedsiębiorców w kwestii wydawania zezwoleń na umieszczanie w pasach drogowych nośników reklamowych i udzielanie zezwoleń spółce miejskiej W. W jej ocenie w pasach dróg funkcjonują inne urządzenia, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego, między innymi kioski handlowe. One również, w ocenie strony skarżącej, nie wywołują właściwej reakcji ZDM.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W., którą m.in. odmówiono C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej ul. [...] w W. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,1 m2 .

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. [...] oraz tężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy) do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Także usytuowania przedmiotowej reklamy przemawia za odmowa udzielenia zezwolenia. Reklama ma zostać umieszczona na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawników powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, konserwacji nośnika dochodzi do zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdujących się w obrębie nośnika.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz art. 107 K.p.a. jest więc bezzasadny.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem już 27 marca 2007 roku była ona informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 kpa. Z przysługujących z mocy art. 10 kpa uprawnień, strona postępowania skorzystała. Spółka miała więc czas na uregulowanie należności z kontrahentami. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Tymczasem reklama jest obiektem, co, do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym na czas określony Zezwolenia udziela się każdorazowo na wniosek strony i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go ogólnie do [...] W. Sp. z o.o. , w której 100% udziałów posiada Miasto [...] w W. i innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego [...] W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy, dołączając zdjęcia słupów reklamowych, nie precyzując bliżej czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281) - że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony.

Skarga stanowi w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu mającymi uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organ w sposób wyczerpujący wykazał przyczyny odmowy a powyższe rozważania dowodzą, iż nie są one w żadnym razie dowolne.

Dołączona opinia zmierza do wykazania, że nośniki reklamowe pozostają bez wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Powyższe rozważania temu przeczą. Jest bowiem oczywistym, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami. Taki jest jej cel. W przeciwnym bowiem przypadku nie miałoby sensu ich umieszczanie w pasie drogowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.