Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 578/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
article: art. 74, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen za przyjęcie odpadów do Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm. – dalej jako u.g.k.) oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta uprawnień do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (zm. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2001 r.) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia cen za przyjęcie odpadów do Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. (dalej jako ZPiUO).

Na mocy przedmiotowego zarządzenia w § 1 organ ustalił ceny za przyjęcie odpadów do ZPiUO. W § 2 zarządzenia ustalił zaś rabat dla gmin członków porozumienia z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie powierzenia zadań publicznych (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 r. poz. 2768, z 2006 r. poz. 2758, z 2007 r. poz. 2591, z 2011 poz. 3367 – dalej jako Porozumienie).

Ww. zarządzenie zostało zaskarżone przez Wójta Gminy S. (dalej jako "skarżący") na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 Porozumienia polegające na wydaniu zarządzenia bez uzyskania opinii Gminy S., tj. z rażącym naruszeniem prawa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") polegające na wydaniu zarządzenia bez uwzględnienia faktu, iż termin do wydania opinii został zawieszony.

W związku z tym wniósł o uchylenie skarżonego zarządzenia. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz wstrzymanie obowiązywania zaskarżonego zarządzenia do czasu rozpatrzenia skargi.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w jego ocenie zaskarżone zarządzenie jest wadliwe zarówno z powodów formalnych, jak i merytorycznych. Jego zdaniem organ naruszył art. 6 ust. 1 Porozumienia, który nakazuje uzyskanie opinii gmin zawierających porozumienie. Skarżący wskazał, że organ zwrócił się pismem z [...] kwietnia 2020 r. do skarżącego o wydanie opinii w zakresie przedstawionego cennika. W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2020 r. skarżący wskazał, że nie jest możliwe zaopiniowanie cennika i zażądał wyjaśnień, których, jak twierdzi w skardze, nie otrzymał. Organ uznał pismo z [...] kwietnia 2020 r. jako negatywną opinię, zaś w dniu [...] kwietnia wydał zaskarżone zarządzenia.

Zdaniem skarżącego zarządzenie organu zostało wydane bez podstawy prawnej, bez uzyskania wymaganej opinii, jak również zawiera błędy merytoryczne. Ponadto przytoczył treść art. 15zzr pkt 2 ustawy COVID-19. Według skarżącego, zgodnie ze wspomnianym przepisem, wyznaczony skarżącemu termin do wydania opinii nie zaczął biec. Organ nie miał prawa wydać zarządzenia, kiedy nie upłynął termin na przedstawienie opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane po upływie terminu na wyrażenie opinii przez Gminy – strony Porozumienia. Zdaniem organu Gminy członkowie Porozumienia mogą korzystać z uprawnienia poprzez wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, bądź zrezygnować z jej wydania. Ponadto organ podniósł, że wymogu zasięgnięcia opinii nie należy utożsamiać z uzyskaniem opinii, ani, tym bardziej, uzyskaniem zgody Gmin członków Porozumienia. Dodał również, że Porozumienie nie określa procedury opiniowania, w tym terminu, w jakim opinia powinna być przedstawiona, ani skutków jej nieprzedstawienia. Zdaniem organu nie można wymogu zasięgnięcia opinii interpretować w ten sposób, że brak opinii którejkolwiek z Gmin członków Porozumienia uniemożliwia ustalenie cen za przyjęcie odpadów do unieszkodliwiania.

W związku z tym, według organu mógł on wydać zaskarżone zarządzenie w przypadku braku opinii skarżącego w wyznaczonym terminie, jak też w przypadku opinii negatywnej, zaś naruszenie art. 6 ust. 1 Porozumienia miałoby miejsce, gdyby opłaty ustalono bez uprzedniego wystąpienia o wydanie opinii w tej sprawie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15zzr ustawy COVID-19 organ uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że nie znajduje on zastosowania w tej sprawie. Organ podniósł również, że pismo z [...] kwietnia 2020 r. zostało uznane przez organ za opinię negatywną i jednocześnie czynność przewidzianą w art. 15zzr ust. 5. Zdaniem organu skarżący skutecznie złożył negatywną opinię. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżący pismem z dniu [...] maja 2020 r. wezwał Burmistrza Miasta Z. do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zaskarżonym zarządzeniem. Burmistrz Miasta Z. odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia [...] maja 2020 r. Skarga zaś została wniesiona w dniu [...] czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca akt podjęty przez organ administracji samorządowej winna wnieść skargę w terminie trzydziestu dni liczonym od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, bądź też w przypadku braku otrzymania takiej odpowiedzi – w terminie sześćdziesięciodniowym liczonym od daty dokonania wezwania właściwego organu. W tej sprawie skarżący dotrzymał zatem terminu do skutecznego wniesienia skargi.

Sąd stwierdził również, że w tej sprawie zaskarżone zarządzenie spełnia pozostałą przesłankę wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. zarządzenie to narusza interes prawny skarżącego. Naruszenie tego interesu sąd dopatruje się w określeniu cen za przyjęcie odpadów do Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C., które obejmują także gminy członków Porozumienia (m.in. Gminę S.). Treść tego zarządzenia nakładająca opłaty na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządowej lub jednostki podporządkowane gminie Miasto Z. oraz zawierając normy abstrakcyjne – ma charakter aktu prawa miejscowego.

Nie każda uchwała bądź zarządzenie organu gminy, które nawet narusza interes prawny osoby skarżącej, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja z obrotu prawnego obejmuje tylko te akty organów samorządu, które bez właściwej podstawy prawnej ingerują w prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Innymi słowy niezgodne z prawem będzie takie zarządzenie, które zostałoby wydane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej i skutkiem takiego działania organu samorządu – naruszyłoby interes prawny bądź uprawnienie skarżącej strony.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie wydane Burmistrza Miasta Z. na podstawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta uprawnień do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ wykonawczy gminy nie ma samoistnego prawa do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, chyba że przepis ustawy wyraźnie taką możliwość przewiduje dla organu wykonawczego jednostki samorządu. Nie ma takiego przepisu rangi ustawowej, z którego wynikałaby delegacja dla organu wykonawczego gminy do ustalania stawek opłat i cen za usługi komunalne w zakresie, którego dotyczy sprawa.

Tym niemniej zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego) może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z akt sprawy wynika, że z takiej możliwości skorzystała Rada Miejska w Z., powierzając uchwałą Nr [...] Zarządowi Miasta uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W kontekście niniejszej sprawy trzeba mieć też na uwadze regulacje art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; (2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; (3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Nadto stosownie do art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 poz. 1439) utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: (1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; (2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami: a) instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Tym samym Burmistrz Miasta Z. uprawniony był do ustalenia cen za przyjęcie odpadów do Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w Czerwonym Borze.

W kontekście stawianych zarzutów należy wskazać, że Gmina Miasto Z., Gmina Z., Gmina R., Gmina K., Gmina S., Gmina C. i Gmina A. zawarły w dniu 2 sierpnia 2005 r. porozumienie w sprawie powierzenia zadań publicznych należących do zadań własnych gmin określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie wysypisk i unieszkodliwiania odpadów.

Stosownie do art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowił podstawę prawną do zawarcia ww. Porozumienia, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Po myśli zaś art. 8 ust. 2b ustawy o samorządzie gminnym spory majątkowe wynikłe z takich porozumień rozpatruje sąd powszechny. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. V CSK 651/17 porozumienia międzygminne (porozumienia komunalne), o których mowa w art. 74 u.s.g., nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi - porozumieniami administracyjnymi (czynnościami prawa administracyjnego). Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne.

Według § 6 ust. 1 Porozumienia opłaty za przyjmowanie, składowanie i unieszkodliwianie odpadów na składowisku odpadów ustala Miasto Z., po zasięgnięciu opinii Gmin przekazujących, na podstawie kalkulacji sporządzonych przez administratora. Na żądanie każdej z Gmin Przekazujących Miasto Z. zobowiązane jest do przedstawienia jej szczegółowej kalkulacji i ustalonych opłat.

Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę zaskarżone zarządzenie zostało wydane w oparciu o wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z. sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2020 r., złożony zgodnie z umową wykonawczą. Wniosek PGK sp. z o. o. sporządzono w oparciu o dane księgowe spółki w zakresie kosztów i rozstrzygniętych przetargów. Szczegółowe dane dotyczące przedstawionej kalkulacji zostały przedstawione w dołączonym do wniosku uzasadnieniu. Odpowiada to treści § 6 ust. 1 Porozumienia tj. opłaty ustalono na podstawie kalkulacji sporządzonych przez administratora.

Strony porozumienia w przywołanym § 6 ust. 1 postanowiły, że ustalenie cen nastąpi po zasięgnięciu opinii gmin przekazujących. Niewątpliwie z uprawnienia tego gminy mogą skorzystać wydając opinię pozytywną lub negatywną, bądź też zrezygnować z jej wydania. Wymogu zasięgnięcia opinii nie należy utożsamiać z uzyskaniem opinii, ani, tym bardziej, uzyskaniem zgody Przekazujących Gmin. W porozumieniu brak jest zapisów, które określałyby procedurę opiniowania. Porozumienie w szczególności nie określa terminu, w jakim opinia powinna być przedstawiona, ani skutków jej nieprzedstawienia. Nie można go przy tym interpretować w ten sposób, że brak opinii uniemożliwia ustalenie cen za przyjęcie odpadów do unieszkodliwiania. W świetle powyższego, należy zgodzić się z organem, że występując do Gmin Przekazujących o przedstawienie opinii (pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r.) organ mógł wyznaczyć termin na jej przedstawienie. Organ był też uprawniony do wydania zarządzenia w przedmiocie cen za przyjęcie odpadów bez przedstawienia opinii we wskazanym terminie, bądź w sytuacji przedstawienia opinii negatywnej. Stosownie do § 6 ust. 1 Porozumienia organ miał w istocie jedynie obowiązek umożliwienia Gminom Przekazującym przedstawienia opinii.

Przekazanie przez Burmistrza do zaopiniowania Gminom Przekazującym propozycji opłat za przyjęcie odpadów wraz z kalkulacją tych cen, uzasadnieniem poszczególnych rodzajów kosztów i opinią biegłego rewidenta dotyczącą prawidłowości prowadzenia rachunkowości wypełnia wymóg z § 6 ust. 1 Porozumienia do przedstawienia Gminom Przekazującym szczegółowych kalkulacji ustalonych opłat.

Gmina S. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazała na brak możliwości zaopiniowania cennika we wskazanym terminie, podnosząc jednocześnie szczegółowe zarzuty dotyczące przedstawionej kalkulacji. Burmistrz Miasta Z. był w tej sytuacji uprawniony do uznania przesłanego pisma za opinię negatywną. Gmina S. niewątpliwie wyraziła swoją opinię odnośnie kosztów przedstawionych w kalkulacji administratora, a zgłoszenie zastrzeżeń dotyczących poszczególnych pozycji nie stanowi przeszkody do ustalenia opłat za przyjmowanie, składowanie i unieszkodliwianie odpadów na składowisku odpadów przez Miasto Z. Zgodnie z § 6 ust. 2 Porozumienia każdej z gmin przekazujących służy prawo sprzeciwu w stosunku do przedstawionej kalkulacji. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu gminie służy prawo wniesienia pozwu do właściwego Sądu lub skargi do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uznanie wysokości opłat za nieuzasadnione. Przewidziana została zatem odrębna procedura służąca rozstrzyganiu sporów dotyczących wysokości opłat.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten przewidywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, (5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak wskazano powyżej, Porozumienie ma charakter publicznoprawny i nie dotyczy indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przywołany przepis odnosi się do konkretnych czynności, w tym związanych z sytuacją strony postępowania administracyjnego lub sądowego. Takie postępowanie w kontrolowanej sprawie się nie toczyło, realizacja zapisów Porozumienia nie mieściła się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Jedynie dodatkowo trzeba zauważyć, że ust. 5 art. 15zzr stanowi, iż czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Jak wskazano wcześniej, Gmina S. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. przedstawiła opinię negatywną, co odniosło skutek w kontekście wydania skarżonego zarządzenia.

Podnoszone wtoku postępowania zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonej kalkulacji przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów mogą zostać poddane kontroli poprzez wniesienia pozwu do właściwego sądu powszechnego lub skargi do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uznanie wysokości ustalonych opłat za nieuzasadnione.

W świetle powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wywiedzionej skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a podstawę ku temu stanowił art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) i wydane na jego podstawie w dniu 19 października 2020 r. zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.