Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: par. 39, par. 45, par. 46, par. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 27, par. 28, par. 35
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18, art. 19, art. 21, art. 33
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 71, art. 72
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15  art. 47 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 10.236 (dziesięć tysięcy dwieście trzydzieści sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, zwanego dalej "Dyrektorem Agencji" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie ustalenia D. P. nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 – 2013 w łącznej wysokości 311.873,40 zł.

Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, co następuje:

Rolnik od 2010 realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie Pakietu "Rolnictwo ekologiczne"

Płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane stronie w odniesieniu do gruntów rolnych o powierzchni 53,70 ha na mocy następujących decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR:

1) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 w wysokości 45.108 zł, odnośnie do wariantu 2.2. uprawy rolnicze ( w okresie przestawienia);

2) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w wysokości 96.660 zł, odnośnie do wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe;

3) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 w wysokości 96.660 zł, odnośnie do wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe;

4) z dnia "[...]", którą ustalono płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w wysokości 80.896,20 zł., odnośnie do wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe.

Decyzja o przyznaniu płatności za 2013r. została wydana po kontroli przeprowadzonej w dniach "[...]" 2013r., do powierzchni stwierdzonej 52,53 ha. Podczas kontroli ustalono, że zadeklarowane działki są użytkowane w kompleksie z działkami innego producenta rolnego i że łączne obsada drzew w tym kompleksie jest mniejsza niż wymagana przepisami. Z uwagi na niemożność jednoznacznego przypisania liczby drzew do poszczególnych działek odstąpiono od nałożenia kodów nieprawidłowości E 2 ( materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) i E7 ( nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów). W decyzji odmówiono uznania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o co wnioskował rolnik, przedstawiając informacje o wystąpieniu szkód na plantacji jabłoni spowodowanych przez zwierzynę leśną.

Wskazano dalej, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od "[...]" 2014 r. w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu stwierdzono m.in., że powierzchnia działek wyniosła 53 ha(działka A -8,87 ha, działka B -44,13 ha) a ponadto że: na działce rolnej B materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów ( kody E2 i E 7); na działkach A i B nie prowadzono zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz nie prowadzono produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachowano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby ( kody E 3 i E6).

Uwzględniając wyniki kontroli, organ I instancji wydał w dniu "[...]" decyzję, którą odmówił stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR rozstrzygnięciem z dnia "[...]".

Zawiadomieniem z dnia "[...]" organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji: z dnia "[...]",z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]".

W dniu "[...]" ( po dwukrotnym uchyleniu przez Dyrektora ARiMR uprzednio wydanych decyzji) Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję, którą ustalił nienależnie pobrane środki finansowe za lata 2010 – 2013.

Utrzymując tę decyzję w mocy, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej również jako: "u.w.r.o.w"), art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, s.8 z dnia 28 stycznia 2011r.; dalej jako " rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011").

Organ wskazał na wynikający z powołanych przepisów obowiązek zwrotu należności pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Stwierdził, że ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje na podstawie oceny spełnienia przez rolnika warunków oraz wymogów realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następnie przytoczył przepisy § 46, § 50, § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z 2013 r."). Stwierdził, że w świetle tych przepisów ustalenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności rolnośrodowiskowych następuje na zasadach zawartych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013r., natomiast spełnienie warunków i wymogów badane jest na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2009 r.".

Organ odwoławczy zaznaczył, że wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego zostały określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. z 2007r., Nr 29, poz. 189), natomiast wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009r.

Następnie organ II instancji wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w 2014r. stwierdzono, że obsada żywych drzewek jabłoni na działce rolnej B wyniosła 4.712 szt., przy czym na powierzchni 44,72 ha, przy uwzględnieniu 5% tolerancji, powinna wynosić 5.240 szt. Stwierdzono 395 szt. drzew jabłoni suchych, 573 szt. jabłoni zgryzionych i uszkodzonych przez zwierzęta, a także 1.340 szt. jabłoni żywych, które nie spełniały minimalnej wysokości 80 cm. Wskutek wykluczenia tych drzewek nie został spełniony wymóg utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów. Ponadto ustalono, iż międzyrzędzia w sadach są wykoszone, natomiast w rzędach występowały chwasty wieloletnie o silnym zagęszczeniu (ostrożeń polny, bylica pospolita, trawy). W celu zabezpieczenia sadzonek przed zwierzętami zastosowano osłonki plastikowe. W osłonkach znajdowały się jednakże oprócz jabłoni również olsza, głóg, brzoza, a ze względu na wiek plantacji nie było możliwości zweryfikowania miejsca uszlachetniania sadzonek. W odniesieniu zaś do działki rolnej A nie odnotowano uchybień co do utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów. Na powierzchni 8,98 ha odnotowano 1.117 sztuk jabłoni żywych, przy minimalnej wymaganej obsadzie 1.061 szt. Równocześnie drzewka na działce A spełniały warunki, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r.. Przy czym pomiary obu działek rolnych wykazały, że ich powierzchnie były mniejsze od zadeklarowanych przez stronę.

W ocenie organu, konsekwencją niespełnienia warunków przyznania pomocy była odmowa pomocy i jej zwrot za poprzednie lata na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r., zaś konsekwencją nieprzestrzegania wymogów było zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku stosownie do § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. i § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. i odzyskanie płatności począwszy od 2011 r. zgodnie z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Rozpatrując stosownie do art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 rozmiar niezgodności, organ II instancji ocenił, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 2.9 na gruntach położonych blisko kompleksu leśnego, skarżący powinien we własnym interesie zastosować zabezpieczenia przed zwierzyną leśną. Ponadto w gospodarstwie stwierdzono nieprawidłowości w postaci chwastów wieloletnich o silnym zagęszczeniu, drzewek wyschniętych, martwych lub porażonych przez szkodniki i choroby. Umieszczenie w osłonkach drzew jak: olsza, głóg, brzoza wskazywało na świadomą działalność rolnika, mającą na celu wyłącznie spełnienie wymogu liczby nasadzeń bez uwzględnienia gatunku kwalifikującego się do dopłat. Dodatkowo ustalono, że sady nie owocują, a strona nie dostarcza produktów ekologicznych do obrotu rynkowego, co stoi w sprzeczności z celami programu rolnośrodowiskowego. Rozmiar stwierdzonych niezgodności, tj. brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby została określona odpowiednio na 20% i 100%, stosownie do § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. i załącznika nr 7 tego rozporządzenia. Oceniając natomiast zasięg i trwałość niezgodności, organ wskazał, że nieprawidłowości miały daleko idące skutki, przejawiające się w nieudatności uprawy sadu jabłoni, a działania strony w czasie kampanii w latach 2013 – 2014 były niedostateczne i nie wyeliminowały nieprawidłowości. Zdaniem organu, uchybienia w plantacji były tak znaczne, że trwale zniszczyły plantację jabłoni.

Rozpatrując kwestię wystąpienia ewentualnej siły wyższej, organ powołał treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L Nr 368 z dnia 23 grudnia 2006 r.), a także § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Wskazał, że strona po raz pierwszy zgłosiła fakt uszkodzenia drzewek owocowych przez zwierzynę leśną pismem z dnia "[...]" 2013 r. Zarząd Koła Łowieckiego "[...]" potwierdził, że ok. 90% drzewek poniżej 80 cm wysokości zostało uszkodzone w wyniku oddziaływania zwierzyny, a drzewka poniżej 80 cm wysokości stanowią około 25% całości plantacji. Następnie w dniu "[...]" 2014 r. strona przedłożyła pismo Koła z "[...]" oraz w dniu "[...]" 2014 r. złożyła opinię Koła z dnia "[...]". W oświadczeniu z dnia "[...]" 2014 r. wskazała natomiast, że na plantacji nie doszło do uszkodzenia drzew mających wpływ na warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W dniu "[...]" 2014 r. zgłosiła natomiast, że w dniach "[...]" 2014 r. dokonała kontroli w sadzie i stwierdziła, że zwierzyna leśna uszkodziła drzewa owocowe, wobec czego zadeklarowała, że uzupełni obsadę nowymi sadzonkami wiosną 2014 r. Przeprowadzona latem 2014 r. kontrola na miejscu wykazała jednak brak nasadzeń na działce rolnej B, a na obu działkach A i B - brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co skutkowało odmową przyznania płatności za rok 2014. Stwierdzono również brak zabezpieczenia obszaru plantacji przed zwierzyną.

W ocenie organu, w świetle powyższych okoliczności, obowiązkiem strony było poinformowanie organu o zaistniałej sytuacji w terminie 10 roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Z akt sprawy wynikało, że rolnik zgłosił się do Koła Łowieckiego o wydanie opinii na temat intensywności oddziaływania zwierzyny na plantację oraz ocenę stanu jakościowego drzewek pod koniec marca 2013 r.. Opinia Koła Łowieckiego z dnia "[...]" 2013 r. stanowi pierwszy dokument potwierdzający, że oddziaływanie zwierzyny leśnej na drzewka owocowe ma negatywny wpływ na kondycję sadu. Zdaniem organu, strona w momencie uzyskania ww. opinii powinna ją przedłożyć, lecz uczyniła to dopiero w dniu "[...]" 2013 r. w okresie prowadzenia kontroli na miejscu. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu płatności.

Organ odwoławczy nie uwzględnił ponadto zarzutu, że sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu stanowi przedmiot postępowania karnego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w sprawie sfałszowania raportu z czynności kontrolnych oraz zniszczenia dokumentów przez osoby prowadzące kontrolę w 2014 r.. Postępowanie karne w sprawie nie zostało jeszcze zakończone, a zatem protokół z kontroli jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą. Odnosząc się do zeznań inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu o niewykonywaniu przez nich oceny uprawy pod kątem zastosowania kodu sankcyjnego E6 dotyczącego stanu fitosanitarnego, wskazał, że inni inspektorzy wykonywali czynności związane z oceną uprawy pod kątem zastosowania tego kodu.

W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65 ze zm.) i art. 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, gdyż płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy, a błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ nie stwierdził też przedawnienia obowiązku zwrotu płatności oraz wskazał, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie producent rolny wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 pkt 7a rozporządzenia z 2013 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo zgłoszenia siły wyższej;

b) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia z 2013 r. przez odniesienie się do kryteriów dotyczących rozmiarów, zasięgu i trwałości niezgodności wbrew ustaleniom faktycznym z kontroli przeprowadzonych we wcześniejszych Iatach realizowania programu, tj. wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku materiału dowodowego potwierdzającego spełnienie przesłanek określonych w powyższych przepisach i wbrew dowodom pochodzącym z kontroli oraz dowodom znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności: rejestru zabiegów agrotechnicznych, opinii biegłego dendrologa M. F. i zeznań świadków przesłuchanych w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r., oraz wbrew treści zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2010 r. przez automatyczne przeniesienie wymagań materiału szkółkarskiego na okres, w którym skarżący nie prowadził plantacji jabłoni domowej;

c) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1484) przez oparcie decyzji na rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 i rozporządzeniu z 2013 r., które weszły w życie po przystąpieniu skarżącego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego;

2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł przy ustaleniu zasięgu, rozmiaru i trwałości niezgodności, oparcie się na nieuprawnionych domniemaniach, pominięcie dowodów wykonywania zobowiązania rolnośrodowiskowego w postaci: dziennika zabiegów agrotechnicznych, opinii biegłego dendrologa i zeznań świadków przesłuchanych w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r.

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poczynienie ustaleń faktycznych przy braku materiału dowodowego dotyczącego zasięgu, rozmiaru i trwałości niezgodności w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach 2010-2014, i wbrew dowodom w postaci: zeznań świadków, dziennika zabiegów agrotechnicznych, opinii biegłego dendrologa, w sposób wewnętrznie sprzeczny wskazujący na automatyczne przeniesienie skutków zastosowanego w 2014 r. kodu sankcyjnego E2 na 2010 r..

Strona wniosła ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) kopii pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 lipca 2016 r. do Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na okoliczność: sporządzenia raportu z kontroli na miejscu w oparciu o dokumenty, które uległy zniszczeniu, nieprawidłowego dokumentowania kontroli na miejscu i odstąpienia od sporządzenia protokołu oraz braku możliwości zgłaszania zastrzeżeń w toku kontroli;

2) kopii protokołów z zeznań świadków: K. K., M. J., K. M., Ł. K. i R. R.

W ocenie strony, organy obu instancji zaniechały rzetelnego i wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniły okoliczności siły wyższej i okoliczności podważających wartość dowodową raportu z kontroli na miejscu w 2014 r.. Strona podniosła, że sposób przeprowadzenia kontroli jest przedmiotem postępowania karnego m.in. w sprawie przestępstwa sfałszowania raportu z czynności kontrolnych oraz zniszczenia dokumentów przez funkcjonariuszy publicznych prowadzających kontrolę na miejscu w 2014 r. W aktach sprawy karnej znajdują się zeznania kontrolujących, z których wynika m.in., że nie mieli oni możliwości zweryfikowania, czy ilości drzew przez nich ustalone zostały wpisane do raportu oraz że nie weryfikowali plantacji pod kątem kodów sankcyjnych E3 i E6. Zastrzeżenia do sposobu dokumentowania i przeprowadzenia kontroli na miejscu wyraził również Rzecznik Praw Obywatelskich, jednoznacznie wskazując, iż wykonanie raportu w innym miejscu i czasie niż czynności kontrolne budzi poważne zastrzeżenia.

Skarżący zakwestionował twierdzenie organów, że plantacja nie była zabezpieczona przed zwierzyną. Wskazał, że organy miały dostęp do obszernego materiału dowodowego potwierdzającego stosowane przez niego zabiegi w celu odstraszenia zwierzyny, tj.: zeznania pracowników plantacji, ustalenia w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie rozkładania przez skarżącego repelentów i osłaniania drzew. Wyjaśnił, że nie był w stanie wykonać ogrodzenia plantacji z uwagi na wysoki koszt takiej inwestycji. Każde drzewko miało jednak założoną odpowiednią osłonkę. Wymóg obsady byłby spełniony, gdyby inspektorzy prawidłowo rozdzielili działki należące do niego i do J. P. Późniejsze wyjaśnienia złożone przez geodetę A. H. potwierdziły bowiem, że inspektorzy źle wyznaczyli granice działek. Potwierdziło to porównanie śladu GPS poruszania się kontrolerów z pomiarem geodety i przebiegiem granicy działki rolnej B należącej do J.P. Okoliczność ta została stwierdzona w dokumentach źródłowych i notatkach na miejscu kontroli, które kontrolerzy zniszczyli, co ustalono w postępowaniu karnym.

Skarżący podniósł również, że organ I instancji nieprawidłowo rozciągnął kod E2 dotyczący materiału szkółkarskiego na 2010 r., w którym skarżący zgłosił do programu wariant 2.2 (uprawa zboża), zmieniony dopiero w 2011 r. na wariant 2.10 i 2.9. Wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 761/14, zgodnie z którym sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego. W jego ocenie, ustalenie stanu na rok 2014 nie pozwala na wysnucie wniosku, iż stan działek w latach poprzednich był taki sam, w szczególności wobec faktu przeprowadzenia w 2013 r. kontroli na miejscu, z której jednoznacznie wynika, że program rolnośrodowiskowy był realizowany. Przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2457/15, z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1346/15).

Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wskazał, dlaczego nie dał wiary zeznaniom świadków, opinii biegłego dendrologa oraz raportowi z kontroli na miejscu w części wskazującej na wykonanie zabiegów agrotechnicznych. Pominął kluczowe dla ustalenia trwałości, rozmiaru i zasięgu niezgodności wyniki kontroli z 2013 r. z których wynika, że skarżący realizował zobowiązanie. W sposób nieuprawniony odwołał się do okoliczności zaistniałych po zakończeniu zobowiązania. W konsekwencji rozważania na temat tego, jaki były rozmiar, zasięg i trwałość niezgodności w latach 2010-2013 oraz czy skarżący podjął działania w celu ich usunięcia, stanowią dowolną ocenę, co potwierdza też pominięcie w treści decyzji pism kierowanych przez stronę do organu wiosną 2014 r.. Przeprowadzona latem 2014 r. kontrola potwierdziła przeprowadzenie działań naprawczych. Ponadto wszystkie zabiegi zostały opisane w rejestrze zabiegów agrotechnicznych. Organy przemilczały także fakt, że raport z kontroli na miejscu w 2013 r. nie zawiera kodów sankcyjnych E3 i E6, uprawniających do przyjęcia, że rolnik w latach wcześniejszych nie realizował całości zobowiązania. Brak tych kodów przeczy też tezie dotyczącej rozmiaru, zasięgu i trwałości uchybień. W rzeczywistości organy postawiły znak równości pomiędzy przesłankami odmowy przyznania płatności a obowiązkiem zwrotu płatności za cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżący zarzucił ponadto, że w demokratycznym państwie prawa nie można aprobować stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym do stanów faktycznych sprzed wprowadzenia tych przepisów w życie. Oświadczenie woli złożone w dniu przystąpienia do programu nie mogło obejmować zobowiązania do zwrotu płatności w oparciu przepisy, które weszły w życie później, a wnioski składane w trakcie zobowiązania nie mogą być uznane za czynności kształtujące zobowiązanie wcześniejsze, a jedynie formę techniczno- prawną realizacji programu pięcioletniego. Skarżący nie rozpocząłby realizacji programu, mając wiedzę, że ulegnie ono niekorzystnym i nieprzewidywalnym zmianom, bez możliwości wyjścia z programu. W wydanej uprzednio decyzji organ II instancji wskazał, że żądanie zwrotu płatności może sięgać najdalej 2011 r., kiedy weszły w życie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jednak w zaskarżonej decyzji tą kwestię całkowicie pominięto.

Strona wskazała również na zawiłość argumentacji organu, brak dostatecznego wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz wewnętrzną sprzeczność. Podniosła, że w toku postępowania karnego ustalono na podstawie zeznań funkcjonariuszy publicznych przeprowadzających kontrolę w 2014 r., że podstawą zastosowania kodu E6 było niewykoszenie rzędów o szerokości 20 cm, a międzyrzędzia o szerokości ok. 4 m były wykoszone. Powyższe uprawniało co najwyżej do nałożenia sankcji w wysokości 20% na podstawie rozporządzenia z 2009 r.. Z powyższego wynika zatem, że raport został sfałszowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r. sygn. akt I SA/Ol 766/15, oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]", którą odmówiono przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. W związku z zaskarżeniem ww. wyroku do NSA, postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 8 lutego 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018r. sygn. akt I GSK 738/18 oddalił skargę kasacyjną rolnika od wyroku WSA.

W powołanych wyżej wyrokach sądy obu instancji zaakceptowały ustalenia co do stanu upraw sadowniczych na działkach zgłoszonych do płatności i ustalenia w zakresie powierzchni tych upraw. Wskazały, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na podnoszone okoliczności nieprawidłowych działań kontrolerów jak i fałszywości raportu z kontroli. Wobec powyższego zarzuty skargi, że ustalenia zawarte w raporcie z kontroli przeprowadzonej w 2014r., na które organy powołały się w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności, zostały dokonane z naruszeniem zasad i trybu prowadzenia kontroli, mającym znamiona karalnego niedopełnienia obowiązków przez osoby kontrolujące gospodarstwo skarżącego, nie mogły być skuteczne. Należy wskazać, że w związku z oceną prawną zawartą w wyroku NSA, pełnomocnik skarżącego na rozprawie wycofał zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów:1) kopii pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 lipca 2016r. do Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (...), 2) kopii protokołów przesłuchania świadków w karnym postępowaniu przygotowawczym. Poinformował, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie karne, które mogłoby mieć związek z niniejszą sprawą.

Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza brak możliwości podważenia ustaleń odnośnie rozmiaru i stanu upraw sadowniczych w 2014r. zawartych w raporcie z kontroli z dnia "[...]" 2014r. Nie stoi jednak na przeszkodzie dokonaniu przez Sąd kontroli decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, pod względem zastosowania prawa materialnego jak i okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia czy zaistniały przesłanki do zwrotu płatności pobranych w latach 2010 – 2013 i czy prawidłowo określono kwoty podlegające zwrotowi.

Z zaskarżonej decyzji, w której Dyrektor Agencji w pełni podzielił ustalenia jak i podstawy prawne powołane w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji wynika, że organy obu instancji przyjęły, że gdy w odniesieniu do działki rolnej A nie zachodziły przesłanki do orzeczenia zwrotu płatności na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., wobec spełnienia warunku właściwego materiału szkółkarskiego i ilości drzewek, to z uwagi na stwierdzone w 2014r.prowadzenie plantacji upraw jabłoni wbrew regułom najlepszej wiedzy i kultury rolnej oraz dbałości o stan fitosanitarny roślin należało orzec zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie art.18 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011.

W ocenie Sądu nieuzasadniona jest taka interpretacja wzajemnych relacji między aktami prawa krajowego i prawa unijnego. W szczególności Sąd podziela poglądy wyrażone w powołanych w skardze wyrokach NSA, że art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu płatności za lata poprzednie.

Podkreślić należy, że ww. rozporządzenie jest, na poziomie wspólnotowym, aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zasadniczą podstawę do redukcji i wykluczeń z płatności rolnośrodowiskowych z tytułu nieprzestrzegania zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska stanowi art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005. Według ust.1 tego przepisu "Jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu całego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art.36 lit.a) ppkt (i)-(v) (....), wtedy, na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust.4 redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy lub wyklucza się z niej beneficjenta".

Według ust. 4 ( w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2010r.) " szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art.90 ust.2 . W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności , jak również następujące kryteria: a) W przypadku zaniedbania wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności -15%.(...). b) W przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa redukcji wynosi co do zasady nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość lat. c) W każdym przypadku całkowita kwota redukcji i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art.51 ust.1."

Art.18 ust.1 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 ( w preambule którego stwierdza się, że należy uściślić niektóre przepisy, m.in. dotyczące zmniejszeń, wykluczeń i odzyskiwania kwot ) stanowi, iż pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie zostały spełnione odpowiednie normy obowiązkowe, a także zobowiązania wykraczające poza takie normy i wymogi lub kryteria kwalifikowalności inne niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Z treści art.18 ust.2 rozporządzenia wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia, jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania. Oczywiście wynika z tych przepisów, że zarówno zmniejszenie płatności za dany rok jak i odzyskiwanie kwot wypłaconych powinno następować z uwzględnieniem ww. kryteriów. Zatem, w przypadku płatności przyznawanych w stosunku do powierzchni upraw, zwrot za lata wcześniejsze może dotyczyć płatności przyznanej do działek, na których wystąpiło naruszenie odpowiednich warunków płatności, w granicach określonych przepisami ww. rozporządzeń, uszczegółowionych w przepisach prawa krajowego, albowiem wskazane normy prawa unijnego mają charakter ogólnych zasad i wytycznych, skierowanych do państw członkowskich.

Zauważyć przy tym należy, że dalsze przepisy rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 tj. art. 19 i art.21 wprost odnoszą się do art.51 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i stanowią o zastosowaniu do zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych, w przypadku nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej i właściwego stosowania nawozów oraz środków ochrony roślin przepisów art. 71 i 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Te przepisy ustalają zasady stosowania zmniejszeń w przypadku zaniedbania ( art.71) oraz stosowanie zmniejszeń i wykluczeń w przypadku celowej niezgodności ( art.72). Tylko w przypadku celowej niezgodności i dużego zasięgu oraz trwałości niezgodności możliwe jest całkowite pozbawienie płatności bądź wykluczenie z danego systemu pomocy.

Na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania m.in. płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

Zgodnie z art. 28 ust.1 tej ustawy pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art.1 pkt1 ( a więc przepisy rozporządzeń unijnych wyżej wymienionych), lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast, zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem (...). Na mocy art. 29 ust.2 ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi został upoważniony m.in. do określenia innych, niż wymienione w przepisach Unii Europejskiej kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku których wystąpienia nie jest wymagany zwrot pomocy, a także określenia wielkości zmniejszenia pomocy, w przypadku niespełnienia warunków przyznania pomocy innych niż wymogi, normy lub minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin.

Z powyższego upoważnienia wynika, że, gdy idzie o wielkość zmniejszenia pomocy z tytułu nieprzestrzegania podstawowych norm i minimalnych wymogów odnośnie do stosowania nawozów sztucznych i środków ochrony roślin wielkość zmniejszenia określa się na podstawie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, do których zresztą odsyłają odpowiednie przepisy kolejnych rozporządzeń rolnośrodowiskowych, które to rozporządzenia w latach swojego obowiązywania podlegały praktycznie co roku nowelizacjom i dostosowaniu do zmieniających się regulacji unijnych. Natomiast rozporządzenia rolnośrodowiskowe ustanawiają zasady zwrotu płatności, gdy nie zostały spełnione warunki i wymogi określone w programie i przepisach krajowych, wykraczające poza owe normy i minimalne wymagania.

W sprawie miały zastosowanie powołane przez organy obu instancji przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 , oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r. weszło w życie z dniem 15 marca 2013r. i, zgodnie z § 46 w związku z §50 , ma zastosowanie do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu płatności, które zostały wszczęte po tym dniu. Według § 50 ust.1 rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 ( tj. rozporządzenia z 2009r.) w zakresie wariantu 9,10, 11 lub12 pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne mógł kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009r. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ust.3 pkt 1 i pkt 2 § 50 warunki przyznania płatności jak i zmniejszenia w danym roku, w przypadku płatności dokonywanych za kolejne lata realizacji programu były oceniane i dokonywane na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009r. Nie ulega wątpliwości, że do postępowania wszczętego na podstawie zawiadomienia z 29 grudnia 2015r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych ma zastosowanie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r oraz § 45 tego rozporządzenia.

Należy wskazać, że w odniesieniu do pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne przepisy rozporządzenia z 2009r. przewidywały zmniejszenia ( § 27 ust.1 i 2) a także obowiązek zwrotu ( § 28 ust.1 i ust.2). Ponadto § 35 enumeratywnie wskazywał zdarzenia, w przypadku wystąpienia których nie był wymagany zwrot płatności.

Z analizy treści przepisów rozporządzeń z 2009 r. i z 2013r. określających zasady zwrotu płatności wynika, że występują pewne różnice tych regulacji.

Sąd przyznaje częściowo rację skarżącemu, że naruszeniem reguły praworządności jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w momencie rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w sytuacji, gdy nie uwzględnia się tych przepisów, poprzednio obowiązujących, które były korzystne dla rolnika, a rozstrzygnięcie opiera się na tych przepisach, które były bardziej restrykcyjne niż przepisy nowe. Sąd stwierdza, że treść § 39 ust.1 rozporządzenia z 2013r. jest taka sama jak treść § 28 ust.1 rozporządzenia z 2009r. Przepisy te stanowią, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Oczywiste jest, że to, czy rolnik realizował w latach poprzednich prawidłowo zobowiązanie, ocenia się, zgodnie z § 50 rozporządzenia, na podstawie warunków i wymogów obowiązujących w tych latach. Jednakże w myśl § 28 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. płatność podlegała zwrotowi, gdy co najmniej dwukrotnie uprzednio stwierdzono nie przestrzeganie przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu działalności rolnośrodowiskowej. Takiej normy nie zawiera § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., zatem ten przepis ustanawia mniej korzystne dla rolnika przesłanki zwrotu płatności, jeżeli ma być interpretowany w ten sposób, że daje organom Agencji możliwość "rozciągnięcia" ustaleń z jednego roku na lata poprzednie. Jednocześnie jednak stosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.29 ust 1 i ust.2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów rozporządzenia z 2013r. pozwala na zastosowanie §45 rolnośrodowiskowego z 2013r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, które zawiera regulację, której nie zawierał § 35 poprzedniego rozporządzenia. W ocenie Sądu organy Agencji w rozpoznawanej sprawie błędnie zinterpretowały przepis § 45 pkt.7a rozporządzenia z 2013r., do czego Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia.

Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący stosowania przepisów rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, albowiem, jak już wyżej stwierdzono, redukcje i wykluczenia przewidywało rozporządzenie Rady (WE) nr 1689/2005 a rozporządzenie Komisji Nr 65/2011 jedynie precyzowało ogólne zasady i nie wprowadzało żadnych, mniej korzystnych reguł. Zatem przepisy tego rozporządzenia mogą mieć zastosowanie, od 2011r także do zobowiązań podjętych w 2010r. do oceny skutków niewłaściwego wykonywania tych zobowiązań.

Zupełnie inną kwestią w niniejszej sprawie jest przyjęcie przez organy, że wystąpiły podstawy do zwrotu płatności za 2010 rok.

W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez oparcie się, w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwot nienależnie pobranych, wyłącznie na ustaleniach zawartych w raporcie z kontroli z roku 2014. Rację ma skarżący wskazując, że z raportu z kontroli z 2013 r.(t.I akt k. 214-212 i 203-195) wynika w szczególności, że nie stwierdzono braku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organy w niniejszym postępowaniu pominęły część materiału dowodowego, w szczególności fakt, że raport z kontroli na miejscu w 2013 r. nie zawiera kodów sankcyjnych E3 i E6, uprawniających do przyjęcia, że rolnik w latach wcześniejszych nie realizował całości zobowiązania. Z raportu kontroli z dnia "[...]" 2013r. wynika, że kontrolujący nie mogli dokonać dokładnego sprawdzenia ilości i jakości drzewek jabłoni domowej na działkach skarżącego z uwagi brak wyraźnego rozgraniczenia upraw, a w całym kompleksie wystąpił znaczny niedobór obsady drzew. Stwierdzono jednak, że "stan uprawy nie jest spowodowany złym stanem fitosanitarnym uprawy. Rolnik wykasza międzyrzędzia. Część sadzonek uszkodzonych zostało przez dzikie zwierzęta – uszkodzone stożki wzrostu sadzonek- w związku z takim uszkodzeniem sadzonki wypuszczały pędy boczne- dlatego niemożliwe było określenie ilości tych sadzonek, sadzonki żywe , ale poniżej 80 cm wysokości. Rolnik stosuje osłonki." Trzeba wskazać, że raport z kontroli z 2013r. jest takim samym dokumentem urzędowym jak raport z kontroli z 2014r.. Z informacji zawartych w raportach należy wnosić, że w istocie kwestia zastosowania odpowiedniego kodu sankcjonującego, świadczącego o nieprzestrzeganiu przez rolnika określonych wymogów, jest kwestią oceny. Jak słusznie zarzucono w skardze, skoro podczas kontroli w 2013r. nie stwierdzono nie przestrzegania przez rolnika zasad dobrej kultury rolnej i braku dbałości o stan fitosanitarny drzew to brak jest podstaw do wniosków jakie organy wywiodły co do trwałości powyższego naruszenia. Trudno w szczególności przyjąć, że taki stan wystąpił już w roku założenia uprawy jabłoni tj. w 2011r. Skoro brak przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej w sadzie ekologicznym organy wywodzą z faktu niekoszenia rzędów i występowania w tych rzędach chwastów, co jednocześnie jest niespełnieniem wymogu odpowiednich zabiegów pielęgnacyjnych, to trzeba zauważyć , że w 2010r. na tych gruntach uprawiano zboże, a w 2011r. sadzono drzewka owocowe. Nie sposób przyjąć , że już w roku 2010 wystąpiły w rzędach wieloletnie chwasty.

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem niektórych zasad ogólnych i reguł szczegółowych. Jednak, zgodnie z art. 21 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju(...) organy Agencji w toku postępowania są zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek stosowania zasady praworządności oznacza, że nie może być to rozpatrzenie wybiórcze, pomijające pewne fakty, dowody czy ustalenia korzystne dla rolnika. Zważyć przy tym trzeba, że z przepisów rozporządzenia Komisji nr 65/2011 wynika obowiązek otrzymywania przez Agencję płatniczą dokumentów z kontroli przeprowadzanej przez inne podmioty ( art.33). W aktach administracyjnych znajdują się odpisy protokołów kontroli dokonywanych przez jednostkę certyfikującą, które nie są zbyt czytelne. W decyzjach organów brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do danych i informacji wynikających z tych protokołów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przewidziany przepisami rozporządzeń z 2009r. i z 2013r. wymóg dla wszystkich wariantów Pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne: "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną , przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby" jest związany z zasadami prowadzenia produkcji ekologicznej, określonymi w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej ( Dz.U UE 2007.189.1.ze zm.). Organy nie wyjaśniły przekonująco, czy określone w art. 12 tego rozporządzenia zasady produkcji roślinnej ,- w odniesieniu do drzewek jabłoni - nie były przestrzegane w latach 2011-2013. Jak to przedstawiono wyżej, z raportu kontroli z 2013r. wynika, że stan fitosanitarny drzewek nie jest zły. Na marginesie należy zauważyć, że rozporządzenie z 2013r. w zał. nr.7, w przypadku niezachowania wymogu przestrzegania dobrej kultury rolnej i dbałości o stan fitosanitarny roślin przewiduje sankcję w wys.25%.

Zgodzić się należy z zarzutem, że organy niezasadnie postawiły znak równości pomiędzy przesłankami odmowy przyznania płatności za dany rok a obowiązkiem zwrotu płatności za cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez uwzględnienia dowodów świadczących o tym, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe było realizowane, oraz że w dużej mierze wpływ na stan upraw stwierdzony podczas kontroli w 2013 i w 2014r. miały takie czynniki jak usytuowanie sadu, warunki klimatyczne i działanie dzikich zwierząt.

W ocenie Sądu z naruszeniem określonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r w związku z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. i przepisów postępowania organy orzekły o zwrocie płatności za 2010r. Z akt sprawy wynika, że rolnik w 2010r. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w Pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2. uprawy rolnicze ( w okresie przestawienia). Na działkach zgłoszonych do płatności uprawiał pszenicę, żyto ozime i pszenżyto ozime. Tymczasem na str.13 decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że "konsekwencją niespełnienia warunku ( kod sankcjonujący E2) przyznania pomocy jest odmowa jej przyznania i zwrot pomocy wypłaconej za realizację zobowiązania za poprzednie lata tj do 2010r. W przypadku strony należy wskazać, iż w 2014r. strona nie spełniła warunku przyznania płatności –materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (E2) na powierzchni 44,13 ha".

Przepis § 39 ust.2 pkt 2 wyraźnie stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu , przy czym zwrotowi podlega ta część płatności , która została przyznana w ramach danego wariantu. Z powyższego wynika, że dopuszczalna przepisami zmiana wariantu w ramach pakietu Rolnictwo ekologiczne w trakcie rozpoczętego pięcioletniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego nie może prowadzić do wniosku, że nieprzestrzeganie warunków i wymogów dla nowego wariantu skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności przyznanych dla innego wariantu. Należy też podkreślić, że niedopuszczalne jest domniemanie faktyczne, że w 2010r uprawy zbóż nie były prowadzone zgodnie z zasadami odpowiedniej kultury rolnej.

Reasumując, analiza akt w rozpoznawanej sprawie dała podstawy do stwierdzenia, że zgodny z prawem jest orzeczony obowiązek zwrotu płatności w części dotyczącej zawyżenia powierzchni działek rolnych, na których prowadzono uprawy jabłoni domowej w latach 2011-2012. Z akt wynika, że w 2013r. płatność została przyznana już w pomniejszonej wysokości z tytułu zawyżenia powierzchni. Oczywiste jest bowiem, że płatność przysługuje do powierzchni upraw. Skoro stwierdzono podczas kontroli na miejscu, że powierzchnie działek rolnych A i B zajęte na uprawy są mniejsze niż deklarowane, to część płatności była nienależna. Natomiast trzeba zauważyć, że w 2010r. działki rolne, na których uprawiano zboże, były inaczej oznaczone: A,B,C. Przyjęcie, że powierzchnia łączna 53,70 ha była przedeklarowana również w tym roku, mogłoby nastąpić tylko w sytuacji, gdyby ta łączna powierzchnia przekraczała obszar PEG według danych zawartych w systemie ewidencji działek rolnych.

W ocenie Sądu nie narusza prawa ustalenie, że co do zasady, wystąpiły przesłanki do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2013 z tytułu niespełnienia warunków dla Pakietu 2 wariantu 9 dla działki B na podstawie § 39 rozporządzenia z 2013 r. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że nie spełnione zostały dla tej działki warunki i wymogi płatności rolnośrodowiskowej takie jak utrzymywanie minimalnej ilości drzewek na 1ha powierzchni, spełniających wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Wymienione uchybienia zostały stwierdzone podczas kontroli na miejscu zarówno w roku 2013 jak i w roku 2014. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, mimo deklarowanych w lutym 2014r. działań naprawczych kontrola przeprowadzona w sierpniu 2014r. stwierdziła brak nasadzeń drzewek na działce B.

Jednak organy obu instancji niezasadnie uznały , że w sprawie nie zostały spełnione warunki do rozważenia zasadności odstąpienia od żądania zwrotu części płatności, zgodnie z § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.. W myśl tego przepisu jedną z kategorii siły wyższej, której wystąpienie nie powoduje obowiązku zwrotu pomocy, stanowi uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim z treści tego przepisu wynika, że chodzi o uszkodzenia drzewek, mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek. Wyrażenie "lub" oznacza alternatywę, więc nie chodzi o działania rolnika polegające na zastosowaniu tych wszystkich zabezpieczeń jednocześnie. Oczywiście nie można twierdzić, jak to przyjęto w decyzjach, że skarżący nie stosował żadnych zabezpieczeń, albowiem bezsprzecznie z raportów kontroli wynika, że były stosowane osłonki. Inną kwestią jest to, że okazały się one niewystarczające. Odnośnie do wskazania przez Dyrektora Agencji, że rolnik nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zaistniałej sytuacji (uszkodzeniach drzewek przez zwierzęta) w terminie 10 roboczych od dnia, w którym mógł dokonać tej czynności, należy wskazać, że jak sam organ podał w decyzji, pkt 7a został dodany w § 45 przez §1pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014r.(Dz.U z 2014r. poz. 324)zmieniającego rozporządzenie z 2013r. z dniem 15 marca 2014r. Według § 2 rozporządzenia zmieniającego - w postępowaniu w sprawie zwrotu pomocy toczącym się w chwili wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, przepis § 45 rozporządzenia stosuje się w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem. Zatem, skoro dopiero od dnia 15 marca 2014r. obowiązywała norma, według której okolicznością, która nie powodowała obowiązku zwrotu było uszkodzenie drzewek przez dzikie zwierzęta, a ustawodawca krajowy nakazywał uwzględnianie tej normy w postępowaniu dotyczącym zwrotu za lata poprzednie, to wskazywany w decyzji obowiązek zgłoszenia tego rodzaju zdarzenia w terminie 10 dni w 2013r. jest wskazaniem obowiązku wykonania czynności, która nie powodowała w tym czasie żadnych skutków prawnych. Inaczej mówiąc, rolnik nie mógł w 2013r.czy wcześniej powoływać się na wystąpienie takich okoliczności jak uszkodzenie drzewek przez dzikie zwierzęta, jako siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności, bo to zdarzenie nie było traktowane przez prawodawcę krajowego, jako okoliczność, o której mowa w art.47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006. Mając na uwadze treść art. 47 ust.2 ww. rozporządzenia, należy przyjąć, że termin 10 dni do zgłoszenia zdarzenia, które wystąpiło w latach poprzednich mógł być liczony najwcześniej od dnia wejścia w życie pkt 7a § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. 15 marca 2014r. Dopiero wtedy bowiem rolnik mógł wskazywać na okoliczność uwalniającą od obowiązku zwrotu płatności z powodu nie dotrzymania wymogów utrzymywania określonej ilości drzewek spełniających wszystkie parametry. Tym bardziej należało zatem rozważyć wystąpienie okoliczności uszkodzenia sadu przez zwierzęta, jeżeli została ona wcześniej zgłoszona. Jak wskazał organ, skarżący przedstawił opinię Koła Łowieckiego z dnia "[...]" 2013 r. jako dokument potwierdzający, że oddziaływanie zwierzyny leśnej na drzewka owocowe ma negatywny wpływ na kondycję sadu. Tę opinię przedłożono w dniu "[...]" 2013 r. w okresie prowadzenia kontroli na miejscu. Z decyzji wynika ponadto, że odpowiedniego zgłoszenia rolnik dokonał w lutym 2014r. W związku z tym stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowych pobranych do działek, na których wystąpiły uszkodzenia drzewek przez dzikie zwierzęta nie jest prawidłowe.

Zdaniem Sądu , w odniesieniu do zwrotu płatności za lata poprzednie stwierdzenie, iż materiał szkółkarski nie spełnia wymogów lub, że na działkach nie było wymaganych ilości drzew, może i powinno być stwierdzone nie tylko na podstawie ustaleń z kontroli z 2014r. ale także ustaleń kontroli dokonanej w 2013r. oraz protokołów z kontroli przeprowadzanych corocznie przez jednostką certyfikującą oraz dokumentacji prowadzonej przez rolnika. Z raportów kontroli bezsprzecznie bowiem wynika, że bardzo wiele drzewek zostało "zgryzionych" przez zwierzęta i z tego powodu nie uznanych za kwalifikujący się materiał szkółkarski ( poniżej 80 cm), oraz jednocześnie "wyłączono" je z normy 125 (119) drzewek na hektar.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 oraz 206 p.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U z 2015r. poz.1800 ze zm.). Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. dokonał częściowego miarkowania zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na częściową zasadność skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Agencji wezmą pod uwagę przedstawioną w treści uzasadnienia wyroku ocenę prawną, ponownie przeanalizują cały materiał dowodowy i ustalą podlegającą zwrotowi kwotę płatności pobranych nienależnie. Rozważą w szczególności możliwość odstąpienia od żądania zwrotu płatności w zakresie, w jakim niedotrzymanie wymogów i warunków płatności było związane z oddziaływaniem i szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę leśną.