Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3051/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 1 października 2002 r Nr : [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 października 2002 r [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r znak [...] , orzekającą o zatwierdzeniu z urzędu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmujących m.in. działkę [...] o pow. 0.1087 ha. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia:

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 z urzędu orzekł w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] - Gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej "obejmującego m.in. działkę ewidencyjną Nr [...]o pow. 0.1087 ha, stwierdzając w wyrzeczeniu decyzji, że działka ta odpowiada pgr. [...]objętej KW [...]zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] , Pracownia w [...] w dniu [...] .12.2001 r za L. ks. zlec: [...]. Jako podstawę prawną powołał Starosta m.in. przepisy § 42 ust. 2 w zw. z § 56 pkt 2 i § 57 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że od stycznia 1994 r do grudnia 2000 r wykonywane były przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych z [...] , na zlecenie początkowo Urzędu Wojewódzkiego w [...] , a następnie Starostwa Powiatowego w [...] , czynności techniczne modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [....] .

Wskazano, że o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji obrębu [...], powiadomiono w dniu [...] kwietnia 1994 r na zebraniu wiejskim.

Dla celów opracowania projektu opisowo-kartograficznego przystąpiono do ustalenia przebiegu granic na gruncie. Opisując zasady ustalania przebiegu granic, ustalił starosta, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wyłożono do wglądu zainteresowanych przez okres od [...] do [...] grudnia 2000 r, w Remizie Strażackiej w [...] zawiadamiając o tym właścicieli i władających pisemnie, oraz przez wywieszenie zawiadomień na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym i Urzędzie Gminy w [... ] w dniach [...] grudnia 2000 r, a także przez ogłoszenie w Dzienniku Polskim z 1.12.2000 r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestrów gruntów i mapy ewidencyjnej w skali 1 : 1000.

Ustalił organ I instancji dalej, że oświadczenia o przyjęciu bez zastrzeżeń wyłożonych danych lub oświadczenia o zgłoszeniu uwag i zastrzeżeń, zawarte są w "rejestrach gruntów z wyłożenia", zaś w szczegółowy opis zgłoszonych uwag zawarty jest "w wykazie uwag i wniosków zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego", sporządzonego w trakcie wyłożenia.

Organ I instancji podkreślił, że podjęcie decyzji zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny poprzedziły dalsze jeszcze czynności. Sporządzony został, powołany później w decyzji, wykaz synchronizacyjny z dnia [...] .12 2001 między starą a nową ewidencją. Według tego wykazu, działka pgr [...]odpowiadała działce ewidencyjnej [...]o pow. 0.1087 ha. Wskazano, że podjęcie decyzji poprzedzono, przeprowadzoną kontrolą techniczną całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów, zawiadamiając m.in. S. M. o wynikach pomiaru działek a m.in. dz. [...]a także o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia operatu - opisowo kartograficznego, w części dotyczącej tej działki. Zawiadomiono o tym S. M. oraz Gminę [...]jako podmiot władający (działka wchodzi w skład terenu szkoły podstawowej). S. M. dnia [...] .05.2002 r złożył wykaz uwag i wniosków, a dnia [...] .05.2002 r uchylił się od skutków "oświadczenia woli złożonego podpisu" na wykazie z [...] .05.02 r. W pismach z [...] .04.02 i [...] .06.02 S. M. wykazywał rozbieżności przebiegu granic prawnych i faktycznych m.in. działki [...] .

Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ I instancji wskazał, że granicę działki [...]z działką [...]określono według faktycznego stanu władania w linii ogrodzenia trwałego, z zaznaczeniem, że tak ustalona granica jest sporna. Granice tej działki z działkami sąsiednimi, uznał Starosta, za zgodne z dokumentacją geodezyjną - operatem pomiarowym Nr [...]. Zaznaczono, że w części podmiotowej operatu prawo własności tej działki figuruje na S. M., a jako władający wpisana jest Gmina [...] .

Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia uzasadniały zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji w części dotyczącej działki Nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji S. M. jako właściciel odpowiednika działki [...] ujawniony w księdze wieczystej [...] zarzucił, że przy ustaleniu granic działki [...] przez geodetów [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych nie był obecny i w ogóle o tych czynnościach nie był powiadomiony.

Podnosi też, że do opracowania geodezyjnego wykorzystano opracowanie geodezyjne biegłego sądowego T. K. wykonane na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] , które kwestionuje w postępowaniu sądowym co powoduje, że decyzja u samych podstaw dotknięta jest wadą, a samo postępowanie sądowe, w którym wydano decyzję nie jest zakończone. Podniósł dalej odwołujący się, że na przełomie lat 80/90 przeprowadzono nierzetelne pomiary geodezyjne, wytyczając niezgodny ze stanem prawnym przebieg granic, co wykrył w 1995 r kiedy wykonał własne pomiary w terenie wraz z obliczeniami powierzchni wywłaszczonej, które porównał z oficjalnymi mapami geodezyjnymi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie, dokonał szeregu ustaleń własnych uszczegóławiających ustalenia organu I instancji. Podkreślono, że modernizacja ewidencji rozpoczęta była i prowadzona początkowo w myśl przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Mol. Nr 11, poz. 98).Wskazano, że zgodnie z tymi przepisami ewidencja odzwierciedlać miała stan władania istniejący na gruncie. Ustalenie stanu władania następowało na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu. W przypadku ich braku, ustalenia przebiegu granic dokonywano w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli właścicieli lub osób władających, dając stosownie do powołanych przepisów, pierwszeństwo dokumentom geodezyjnym z operatów podziału i rozgraniczeń nieruchomości.

Na tle tych zasad poczynił organ odwoławczy ustalenia opisujące przebieg procesu ustalania granic parceli [...], w wyniku podziału której kolejno powstała m.in. parcela [...] a z niej pgr. [...]. Powołując się na protokół ustalenia granic, wskazał organ odwoławczy, że S. M. brał udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic w dniu 14 września 1999 m.in. ówczesnej działki [...]. Stwierdzono, że S. M. odmówił podpisania protokołu ustalającego przebieg granicy jego działek [...] (i [...]), z parcelą [...], wzdłuż ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej na tej działce. Wskazano, że na zlecenie S. M. wykonano w dniu [...] stycznia 1994 r za Nr [...] operat geodezyjny, w następstwie którego szereg parcel zniesiono do pgr [...], a tą ostatnią podzielono na pgr. [...], [...] i pgr [...]. Z protokołu granicznego związanego z projektem podziału działki [...] wynika, że granica nowopowstałej działki [...] z działką [...] nie została ustalona, a geodeta odnotował w protokole, że ustalono przeprowadzenie w terminie późniejszym rozgraniczenia. Projekt podziału działki [...] zatwierdził ostateczną decyzją z dnia [...] .01.1994 r Znak. UR GNG [...] kierownik Urzędu Rejonowego. Kolejnym operatem, wykonanym na zlecenie S. M., a przyjętym dnia [...] stycznia 1995 r za Nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokonano podziału działki [...] na działki [...] i [...] . Z protokołu granicznego dla tego operatu, wynika, że granica dzielonej działki [...] z działką pgr [...] zajętą jako teren Szkoły Podstawowej w [...], nie jest zgodna z jej przebiegiem na mapie ewidencyjnej. Według opisu geodety, granica na całej długości bo pomiędzy punktami 702 i 306 przebiega środkiem ogrodzenia trwałego. Organ ustalił, że S. M. podpisał ten protokół graniczny, a zatem znana mu była sytuacja na gruncie.

Ustalił dalej organ odwoławczy, że poprzednik prawny S. M., A. K., w dniu [...] listopada 1967 r zawarł umowę z przedstawicielami ówczesnej Gromadzkiej Rady Narodowej, którą wyraził zgodę "na pokrycie rowu" biegnącego przez jego parcelę, wzdłuż pgr [...] zabudowanej budynkiem szkoły podstawowej. Wykonano wówczas ogrodzenie terenu szkolnego biegnące w linii w odległości 5 m na wschód od słupka granicznego parceli [...]od jej strony południowej i w odległości 4 m na wschód od jej strony północnej. W konsekwencji ogrodzenie terenu szkoły zbudowane zostało na parceli stanowiącej wówczas własność A. K., a obecnie S. M.. Taki przebieg ogrodzenia istnieje do chwili obecnej.

Ustalił organ nadto, że do sygn. sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...] , z wniosku Gminy [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie pasa gruntu wyznaczonego ogrodzeniem, a użytkowanego przez Szkołę Podstawową w [...]. W toku tego postępowania na zlecenie Sądu, wykonano projekt podziału działki [...] w celu wyodrębnienia, tej jej części, która znajduje się w granicach ogrodzenia szkoły. Przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2000 r za Nr [...] operatem podziału sporządzonym przez biegłego sądowego T. K., parcela [...] o pow. 0.7844 ha uległa podziałowi na pgr. [...] o pow. 0.6757 i pow. [...] o pow. 0.1087 ha. Ta ostatnia pozostaje we władaniu Gminy [....] , gdyż znajduje się na terenie zajętym przez Szkołę Podstawową. Opracowanie planu podziału działki [...]poprzedzone było wznowieniem w obecności zainteresowanych znaków granicznych między tą działką a działką [...]. Według wykazu synchronizacyjnego z 31.12.2001 r powstałej z podziału działki [...], działce [...]odpowiada działka ewid. [...].

Na tle poczynionych ustaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do zarzutów odwołania S. M.. Wskazano, że wszczęcie postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów nastąpiło w czasie, kiedy nie istniała jeszcze geodezyjnie działka [...](obecnie dz. ewid. [...]). Natomiast przyjmowane w projekcie operatu opisowo-kartograficznego granice działek [...], a następnie [...], według stanu faktycznego, wyznaczonego ogrodzeniem terenu szkoły, zawierały zastrzeżenie, że przebieg tej granicy z sąsiednią działką [...] jest sporny.

Powołując przepisy §§ 36 i 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r (Dz. U. Nr 38, poz. 454), pod rządami którego, nastąpiło zatwierdzenie decyzją Starosty [...] operatu opisowo-kartograficznego w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej m.in. w odniesieniu do działki ewid. [...] odpowiadającej pgr [...] objętej KW [...], wskazano, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W świetle § 39 w razie wystąpienia sporu, przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiarów stanu posiadania na gruncie. Wskazano, że operat podziału działki [...] na działki [...] i [...] z dnia 30 listopada 2000 r, został za Nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i Kartograficznego i na podstawie § 36 rozporządzenie mógł stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych dla założenia ewidencji.

Podniesiono także, że dokumentacja przed przyjęciem do zasobu, podlega weryfikacji z punktu widzenia poprawności technicznej i uprawnień osób, które ją przygotowały, a zatem wyniki pomiarów dokonywanych przez odwołującego się naniesione na mapę ewidencyjną, nie mogły stanowić materiału dowodowego mającego istotne znaczenie w sprawie.

Przytoczono także treść oświadczenia S. M. z dnia [...] maja 2002 r zawierającego uwagi i wnioski złożone w toku postępowania o zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego. Z oświadczenia tego m.in. wynikało, że granica między działką [...]i [...]jest granicą sporną, i że toczy się postępowanie z wniosku Starosty [...] (uprzednio Gminy [...]) o zasiedzenie tej działki, oraz, że S. M. wniósł o wydanie pasa gruntu odpowiadającego działce [...]. Uchylenia się "od skutków" tego "oświadczenia woli złożonego podpisu" na wykazie uwag i wniosków dotyczyło pismo S. M. z [...] .05.2002. Z oświadczenia tego wynikało zarazem, że nie ma sporu co do przebiegu granicy między działką [...] (dawną pgr [...]) a [...].

Wskazując na przepis § 42 ust. 2 powołanego Rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r, organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja podjęta została, po przeprowadzeniu technicznej kontroli całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów i budynków, oraz po umożliwieniu zainteresowanym a konkretnie odwołującemu się i gminie [...] zapoznania się ze sposobem rozpatrzenia zgłoszonych przez nich uwag, oraz że zaskarżona decyzja podjęta została po wyczerpaniu tego trybu.

Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję, zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję złożył S. M., wnosząc o uchylenie decyzji w części i w zakresie obejmującym działki: "[...]i [...] i pas ziemi po zachodniej stronie tej działki (nieoznaczony) oraz działki nieoznaczonej przyległej do działki [...]i z drugiej strony do ul. [...] w [...]". Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych przez pominięcie źródłowych dokumentów wskazanych skargą. Nie wskazując naruszonych przepisów zaznaczono, że w następstwie nieuwzględnienia przy modernizacji: matryc geodezyjnych z czasu okupacji, sporządzonych przy wykonywaniu rowu melioracyjnego (obecnie m.in. dz. [...]), mapy z operatu [...], mapy [...] sprzed 1966 r, planu sytuacyjnego podziału parcel Nr [...] do operatu wywłaszczeniowego, map z [...] .01.1968, [...] .03.1969, mapy ewidencyjnej z [...] .08.1992 wtórnika mapy zasadniczej z 1992 r i z 10.08.1994 i z 12.08.1994 (z nakładką ewidencyjną), wstępnego projektu podziału z [...] .12.1993 r, został pomniejszony ogólny obszar gruntów będący jego własnością, w tym o około 2 ary część parceli [...] przy ul. [...] w [...] oraz o około 13 arów pas ziemi wywłaszczony pod budowę Szkoły Podstawowej w [...], a pozostawiony poza ogrodzeniem szkolnym, po jego zachodniej stronie.

Skarga w zakresie objętym zaskarżoną decyzją podnosi, że narusza ona własność skarżącego pomniejszając ją o powierzchnię 0.1087 ha tj. działkę [...], co do której toczy się postępowanie sądowe i zabiera co najmniej przedwcześnie powierzchnię. Ze skargi zdaje się wynikać także, że skarżący kwestionuje podstawy do wywłaszczenia z gruntu, po zachodniej stronie ogrodzenia szkoły (zachodniej stronie działki [...]), wskazując, że do sygn. I SA 2704/01 Naczelnego Sądu Administracyjnego zawisła sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Skarżący wyjaśnił zarazem, że pod wpływem błędu wywołanego przez geodetę T. K. złożył podpis na operacie wydanym przez biegłego T. K. dla potrzeb postępowania sądowego w 1994 r i wniósł z tej przyczyny skargę do Wojewody [...] na niewłaściwe wykonanie robót geodezyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc do zarzutów skargi podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie operatu opisowo - kartograficznego w części dotyczącej działki ewid. [...] jako odpowiednika pgr [...]. Wskazując, że w odwołaniu jak i w skardze, skarżący kwestionuje wszystkie pomiary wykonane na gruncie, podkreślono że granica pomiędzy działką [...] a działką [...] (własności skarżącego) oznaczona została jako sporna, a w takiej sytuacji przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), wobec nie zakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa p.s.a. - Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższa regulacja oznacza, iż rozpatrując skargę Sąd jest związany granicami sprawy. W konkretnej sprawie granice te wyznacza postępowanie w przedmiocie zatwierdzania operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działkę ewid. [...].

Dokonana w granicach sprawy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną.

Jak wynika z niekwestionowanych zresztą w tym zakresie ustaleń, postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji operatu ewidencji gruntów rozpoczęte zostało w 1994, a więc pod rządem przepisów obowiązującej od dnia 1 lipca 1989 r ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Ustawa ta w przepisie art. 2 pkt. 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 24 ust. 1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Ustawa prawo Geodezyjne i Kartograficzne - dalej ustawa -nie reguluje bezpośrednio sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie reguluje zasad zakładania i ewentualnej modernizacji operatu ewidencyjnego. Czynią to wydane na podstawie jej art. 26 ust. 2 rozporządzenia wykonawcze. Zarazem przepis art. 59 ustawy przewiduje, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostającą w mocy dotychczasowe przepisy, jeśli nie są z nią sprzeczne.

Z mocy tego ostatniego przepisu, procedurę modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] Gminy [...] , rozpoczęto na podstawie przepisów załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), regulujących zasady zakładania (odnawiania) i prowadzenia ewidencji gruntów. Według tego aktu prawnego, wydanego jeszcze na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), ewidencja gruntów, operująca pojęciem działki ewidencyjnej, jako podstawowym elementem systemu ewidencji, zastąpić miała tzw. kataster gruntowy (art. 14 dekretu), operujący pojęciem tzw. parceli katastralnych. Podstawą założenia i odnowienia (modernizacji) ewidencji gruntów w zasadzie stanowił faktyczny stan władania gruntem (§ 2 ust. 3 i 4 pkt 2, § 35 ust. 2). Wedle stanu władania przyjmowane były granice działek mierzone na gruncie. Przy ustaleniu granic dla celów założenia i prowadzenia ewidencji, wedle stanu prawnego ustalano granice tylko jednostek terytorialnego podziału administracyjnego oraz państwowych nieruchomości rolnych i leśnych. Z tych względów uwidocznione w operacie ewidencyjnym granice działek ewidencyjnych, nie przesądzały o przebiegu granic według stanu prawnego, który mógł być odmienny od stanu władania, decydującego dla założenia ewidencji gruntów.

Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że rozpoczęta w 1994 r na podstawie przepisów powyższego zarządzenia z 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, procedura modernizacji założonego wcześniej operatu ewidencji gruntów, zakończona została pod rządami, obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W międzyczasie obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.). Przepisy te również przewidywały (§§ 40,41) modernizację ewidencji m.in. w celu zmiany techniki (w postaci systemu informacyjnego) prowadzenia ewidencji i określały etapy modernizacji ewidencji (załącznik Nr 13).

Rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zwane dalej Rozporządzeniem - także nakłada na organy prowadzące ewidencję gruntów, w przepisach przejściowych i końcowych (§ 80 i następne) obowiązek jej modernizacji, w celu m.in. jej przystosowania do uruchomienia i prowadzenia systemu informatycznego ewidencji opartej na komputerowej bazie ewidencyjnej.

W podstawie prawnej swej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r Starosta powołał przepis § 56 pkt 2 powyższego Rozporządzenia w myśl, którego działania modernizacyjne oznaczone § 55 pkt 1 i 2) wykonuje się kompleksowo, na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Powyższe odesłanie oznacza, że modernizacja kompleksowa (obejmująca np. obręb ewidencyjny) przeprowadzana jest zgodnie z zasadami zakładania ewidencji gruntów i budynków (Rozdz. 2), z tym, że przy wykonywaniu modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. (§ 82 ust. 1).

Modernizację ewidencji stanowi zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez Starostę w celach wskazanych Rozporządzeniem (§ 55 w zw. z § 19). Modernizacja ewidencji należy do zadań Starosty i jest jednym z rodzajów postępowań związanych z prowadzeniem ewidencji (44 pkt 8). Modernizację kompleksową należy odróżnić, od tzw. aktualizacji ewidencji, polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, w celu utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 1). Postępowanie w celu aktualizacji operatu, dotyczy wprowadzania do istniejącej bazy zmian danych ewidencyjnych.

Przedmiotem natomiast kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2), jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 20 pkt 2, częścią składową operatu ewidencyjnego, jest operat opisowo-kartograficzny, który składa się (§ 21 ust. 2 pkt 1 i 2) z komputerowych wydruków raportów, obrazujących dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji oraz z kopii odpowiedniego fragmentu mapy określonej w § 8 ust. 2.

Podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5) definiowana (§ 9 ust. 1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Postanowienia § 9 ust. 2, 5, 6, określają przypadki, w których mimo jednorodności pod względem prawnym, możliwe jest wyodrębnienie przyległych (sąsiednich) działek ewidencyjnych. Część opisową operatu ewidencyjnego gruntów stanowi rejestr gruntów zawierający w odniesieniu do poszczególnych działek m.in. dane o podmiotach ewidencyjnych, numeryczny opis granic działki (działek) ewidencyjnych i pola powierzchni ewidencyjnej (§ 22 pkt 1, § 23 ust.1 i ust. 2 pkt 1a, § 60 ust.1 pkt 2 i 3). Część kartograficzną operatu ewidencyjnego, stanowi mapa ewidencyjna (§ 22 pkt 6), której treść obejmuje m.in. granice obrębów i działek, oznaczenia punktów granicznych i numery działek (§ 28 ust. 1, pkt 1, 2 i 6).

Zgodnie z przepisem § 42 ust. 2 Rozporządzenia decyzja starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego, kończy postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji) ewidencji. Skutki ostatecznej decyzji w tym przedmiocie określa przepis § 43 Rozporządzenia.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest właśnie zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji obrębu [...], Gminy [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. dz. ewid. [...]. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obejmuje zatem kontrolę, czy przy jej wydaniu zachowano tryb i zasady zatwierdzania operatu opisowo-kartograficznego.

Tryb i zasady założenia (modernizacji) ewidencji określają przepisy Rozdziału 2 Rozporządzenia (§19 i n.). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego jest zatem końcowym elementem postępowania administracyjnego o założenie (modernizację) ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie to jest sformalizowane. Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji, o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34, tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, wynika, że tryb zawiadomienia o wszczęciu w 1994 r postępowania w sprawie modernizacji ewidencji został zachowany. W szczególności powiadomiono o tym na zebraniu wiejskim wsi [...] z dnia [...] .04.1994 r.

Kolejnym etapem było wyłożenie do wglądu zainteresowanych projektu opisowo- kartograficznego operatu ewidencji przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Nie jest kwestionowana w skardze prawidłowość ustalenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż dokonano wyłożenia projektu od [...] do [...] grudnia 2000 r i zawiadomienia o tym w okresie od [...] do [...] grudnia 2000 r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:1000.

Z ustaleń organów wynika, że równolegle do czynności postępowania w sprawie modernizacji operatu ewidencji wsi [...], na zlecenie skarżącego wykonywano operaty geodezyjne z [...] .01.1994 Nr [...] , i z [...] .01.1995 r Nr [...] , przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którymi dokonywano podziału działek skarżącego wykazywanych na wyłożonym projekcie mapy ewidencyjnej. Nadto dla celów postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie, przyjęto do zasobu w dniu 30 listopada 2000 r za Nr [...], kolejny operat podziału.

Przewidziany przepisem § 40 Rozporządzenia obowiązek wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego i zawiadomienia zainteresowanych o możliwości zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń, względem skarżącego również został spełniony. Z akt sprawy (k. 49) wynika (co potwierdza ustalenia), że [...] .12.2000 r skarżący zgłosił zastrzeżenia, co do wschodniej i zachodniej granicy swej działki [...] , graniczącej od zachodu z działką [...] , z której wydzielono działkę ewid. [...], zaznaczając, że jest to sprawa do indywidualnego rozgraniczenia.

W toku postępowania skarżący zgłaszał dalsze zarzuty i zastrzeżenia m.in. w piśmie z [...] .04.2002 r oparte na kwestionowaniu przebiegu granic przyjmowanych w opracowanych na jego zlecenie operatach podziału i przedstawiał własne opracowania przebiegu granic, oparte na osobistych pomiarach. Zaowocowało to złożeniem przez skarżącego w dniu [...] maja 2002 r uwag i wniosków w wykazie do operatu opisowo-kartograficznego. W uwagach tych skarżący zaznaczył, które z granic działki [...] i działki [...](oraz działki macierzystej [...] ) uznaje za sporne, a które nie mają takiego charakteru. Pismem z dnia [...] .05.2002 r zawiadomił skarżący, że uchyla się od "skutków oświadczenia woli złożonego podpisu", co w świetle wyjaśniających motywy pism skarżącego z [...] .05.2002 i [...] .06.2002, oznacza brak wyrażenia zgody na zawarty w projekcie operatu przebieg granic tych działek.

W powyższych okolicznościach znajduje oparcie w przepisie § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przyjęte przez organy w zaskarżonej decyzji stanowisko, że wskazane projektem operatu granice działki ewidencyjnej [...] są przedmiotem sporu granicznego, co dawało podstawę do wykazania ich przebiegu w zatwierdzonym operacie na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników stanu posiadania na gruncie. Brzmienie tego przepisu, który w części początkowej stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, wyraźnie wskazuje, że wykazanie przebiegu spornych granic w operacie ewidencji gruntów według danych przyjętych do zasobu lub wyników pomiaru stanu posiadania, nie likwiduje sporu granicznego i nie jest równoznaczne z ustalaniem ich prawnego przebiegu. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych, w których następuje wyodrębnienie własności nieruchomości (np. o zasiedzenie, powództwo windykacyjne).

Oczekiwanie zatem skarżącego i oparty na nim zarzut skargi, że w postępowaniu o założenie (modernizację) operatu opisowo-kartograficznego nie rozstrzygnięto o zasadności pomniejszenia z naruszeniem własności ogólnego obszaru jego gruntów, nie znajduje umocowania w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w trybie i zasadach modernizacji ewidencji gruntów określonych powołanym Rozporządzeniem z 29 marca 2001 r, nawet w odniesieniu tylko do przedmiotu rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, tj. zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewid. [...] o pow. 0.1087 ha, jako odpowiednika działki pgr. [...], której macierzysta działka [...] objęta jest KW [...] założoną dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi, że ustalenie przebiegu granic działki w operacie ewidencji bezzasadnie nie uwzględniło szeregu map opisanych w uzasadnieniu skargi. Przepis § 36 rozporządzenia w sposób wyczerpujący wylicza rodzaje postępowań w ramach których sporządzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna służy do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, choćby granice te miały charakter sporny (§ 36 w zw. z § 39). W świetle postanowień § 36 pkt. 2 i 5 należy tu przyjęta do zasobu dokumentacja geodezyjna sporządzona w celu podziału nieruchomości i na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Istniała zatem przy wykazywaniu w operacie ewidencji granic działki ewid. [...], podstawa do przyjęcia ich przebiegu według dokumentacji powstałej w celu podziału macierzystych działek z których się wywodzi: działki [...] operatem Nr [...]z 7.01.1994 r i [...] operatem Nr [...] z 6 stycznia 1995 r, a także według sporządzonego na potrzeby postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie i przyjętego do zasobu za Nr [...] operatu z 30 listopada 2000 r podziału działki [...] na [...] i [...]obrazującego granice działki [...] jako odpowiednika pgr [...]. Okoliczność, że w postępowaniu sądowym skarżący kwestionuje ten operat, nie stała na przeszkodzie wykazaniu w ewidencji według tego operatu spornych granic.

Prawomocne ustalenie w postępowaniu sądowym ewentualnie innego przebiegu granic tej działki stanowić będzie podstawę do aktualizacji ewidencji na podstawie orzeczenia sądu.

Powyższe przepisy doniosłość prawną dla wykazania w ewidencji, w tym w modernizowanym operacie przebiegu spornych granic ewidencyjnych, przyznają tylko dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rodzaje materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny określają przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Szczegółowe zasady i tryb przekazywania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje m.in. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Zasady natomiast kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r w tym przedmiocie (Dz. U. Nr 101, poz. 1090).

Z tych względów, zasadne było pominięcie w czynionych ustaleniach służących za podstawę decyzji, opracowań dokonanych przez skarżącego osobiście, na podstawie własnych pomiarów, a nie mających cech dokumentów geodezyjnych przyjętych do zasobu.

Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywacji stanowiska organu co do przyczyn nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego uwag i zastrzeżeń, stanowi spełnienie przewidzianego § 42 ust. 2 pkt 2 wymogu uzasadnienia w decyzji stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych.

Mając powyższe na uwadze skarga uległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).