Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1101/01
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 2003-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Teza: Niemożność uznania za nieważne głosów radnych oddanych wbrew zasadom określonym przed głosowaniem przez komisję skrutacyjną i zweryfikowanie wyniku głosowania tajnego przez przeprowadzenie drugiego głosowania stanowi obejście przepisów art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ i niedopuszczalną reasumpcję głosowania.

TEZY

Niemożność uznania za nieważne głosów radnych oddanych wbrew zasadom określonym przed głosowaniem przez komisję skrutacyjną i zweryfikowanie wyniku głosowania tajnego przez przeprowadzenie drugiego głosowania stanowi obejście przepisów art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ i niedopuszczalną reasumpcję głosowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2003 r. sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (...) Wojewody z dnia 12 marca 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska Wicestarosty - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 12 marca 2001 r. Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały z dnia 15 lutego 2000 r. Rady Powiatu o odwołaniu ze stanowiska Wicestarosty.

W uzasadnieniu ustalono, że na sesji dnia 15 lutego 2001 r. Rada Powiatu rozpatrywała wniosek radnych o odwołanie z funkcji Wicestarosty Powiatu. Po zapoznaniu się z opinią Komisji Rewizyjnej Rada powołała pięcioosobową komisję skrutacyjną, która ustaliła zasady głosowania nad zgłoszonym wnioskiem. Przeprowadzono tajne głosowanie, w wyniku którego przewodniczący komisji skrutacyjnej oznajmił, że ze względu na brak możliwości ustalenia liczby głosów nieważnych i ważnych, brak wyniku głosowania. Przegłosowano wniosek o powołanie nowej komisji skrutacyjnej i przeprowadzenie ponownego tajnego głosowania. Wniosek ów został przyjęty, powołano nową komisję, przygotowano nowe karty, ustalono nowe reguły i przegłosowano wniosek o odwołanie Wicestarosty. Gdy wniosek o odwołanie starosty lub członka zarządu nie uzyskał wymaganej większości, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania /art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./. Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana przez radę powiatu spośród radnych /par. 24 ust. 2 załącznika nr 1 do Statutu Powiatu/, a przewodniczący komisji skrutacyjnej ogłasza wyniki głosowania tajnego niezwłocznie po ich ustaleniu /par. 24 ust. 4 załącznika nr 1 do Statutu/. In casu głosowanie nad wnioskiem o odwołanie Wicestarosty odbyło się, a wniosek ów nie uzyskał wymaganej większości głosów. Ustawa o samorządzie powiatowym i Statut Powiatu nie przewidują możliwości powołania drugiej komisji skrutacyjnej i ustalenia nowych zasad tajnego głosowania nad wnioskiem o odwołanie Wicestarosty. Dokonanie tych czynności stanowiło naruszenie postanowień tych aktów i manipulację zasadami pod wynik głosowania. Wymóg tajnego głosowania dla aktu odwołania uzasadnia wniosek o niemożności weryfikowania wyniku głosowania przez przeprowadzenie drugiego głosowania. Kolejny wniosek o odwołanie członka zarządu winien być zgłoszony nie wcześniej niż 6 miesięcy od przeprowadzonego już głosowania. Ponowne głosowanie dnia 15 lutego 2001 r. rażąco naruszało art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Uchwałą nr 253/2001 z dnia 21 marca 2001 r. Zarząd Powiatu na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na owo rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi Zarząd Powiatu wskazał na stanowisko organu nadzoru co do faktu nieustalenia wyniku głosowania jako prowadzącego do wniosku, że wniosek nie uzyskał wymaganej większości głosów, zatem nie doszło do odwołania ze stanowiska, że głosowanie nad wnioskiem bezspornie wystąpiło, a głosowany wniosek nie uzyskał wymaganej większości głosów a zarzucenie Radzie Powiatu manipulacji pod wynik głosowania nie było oparte na faktach, lecz było jedynie domniemaniem. Protokół sesji Rady Powiatu z dnia 15 lutego 2001 r. nie zawiera faktów pozwalających stwierdzić, że w wyniku pierwszego głosowania nie doszło do odwołania, wyniki tego bowiem głosowania nie zostały ogłoszone przez komisję skrutacyjną. Komisja skrutacyjna sama określiła, że nie jest w stanie wykonać spoczywającego na niej zgodnie z postanowieniami Statutu zadania, bo nie jest w stanie określić wyników głosowania. Radni w głosowaniu stwierdzili, że konieczne jest powołanie nowej komisji skrutacyjnej i przeprowadzenie powtórnego głosowania tajnego. Tym samym Rada Powiatu uszczegółowiła zapisy Statutu, dotyczące prac komisji skrutacyjnej, uważając, że przysługuje jej do tego prawo, także bowiem Statut - przepis wewnętrznie obowiązujący - uchwala Rada. "Błędne wydaje się" stwierdzenie organu nadzoru, że wybór komisji skrutacyjnej i ustalenie zasad tajnego głosowania stanowi naruszenie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i Statutu Powiatu zawierających ogólne zasady postępowania, a sposób wybrany dla rozstrzygnięcia problemu przez radę nie jest sprzeczny z tymi przepisami, lecz stanowi ich rozszerzenie. Gdy pierwsza komisja skrutacyjna nie określiła wyników głosowania, Rada Powiatu nie mogła rozstrzygnąć sprawy wniosku o odwołanie, wyraziła więc swą wolę co do dalszego prowadzenia punktu porządku obrad dotyczącego wniosku o odwołanie ze stanowiska Wicestarosty. W powtórnym głosowaniu Rada Powiatu przegłosowała ten sam - złożony przez grupę radnych dnia 4 grudnia 2000 r. - wniosek, a powtórne głosowanie w tej samej sprawie przeprowadzono jako jedyną możliwość ustalenia stanu faktycznego wobec decyzji pierwszej komisji skrutacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest zrozumienie pojęcia głosowania i oddania głosu. Ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadza ustawowej definicji głosowania, konieczne jest zatem sięgnięcie do rozumienia tego pojęcia w języku prawniczym i w literackim języku polskim. W języku polskim głosować to: 1/ wypowiadać się za pomocą umownych znaków, wyrażając zgodę lub sprzeciw w jakiejś sprawie; głosować na kogoś, przeciw komuś. Głosować za przyjęciem, odrzuceniem wniosku; 2/ potocznie - opowiadać się po czyjejś stronie, za czymś lub przeciwko czemuś. Głosowanie - rzeczownik od głosować: tajne głosowanie, poddać coś pod głosowanie albo głosowaniu /Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN 1992, t. 1 str. 663/. Stąd oddać głos - "głosować" /op. cit., t. 2 str. 449, p. 2/. Głosowanie było już przedmiotem orzekania Sądu Najwyższego. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 1982 r., I CR 266/82, Sąd Najwyższy wskazał, że użyte w ustawie z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach /Dz.U. 1961 nr 12 poz. 61 ze zm./ określenie "głosów oddanych" oznacza głosy członków, którzy na walnym zgromadzeniu wzięli udział w głosowaniu; bierne zachowanie się części członków przez wstrzymanie się w ogóle od głosowania nie miało wpływu na wynik głosowania, gdy przepis ustawy lub statutu nie wymaga quorum koniecznego dla ważności uchwały. Takie quorum jest wymagane, gdy po odliczeniu biernie zachowujących się członków pozostaje jeszcze niezbędna ich liczba wymagana odpowiednim przepisem dla ważności uchwały /OSNCP 1983 nr 7 poz. 87 str. 6-7; z częściowo krytycznym, lecz w zakresie obliczania quorum, komentarzem W. Żywulta, "Przegląd Orzecznictwa i Piśmiennictwa z Zakresu Prawa Spółdzielczego za rok 1983" poz. 12; akceptowany przez K. Pietrzykowskiego, Prawo Spółdzielcze - aktualne orzecznictwo SN, Zielona Góra 1995, str. 136, p. 111/. Także w wyroku z dnia 10 marca 1965 r., II PR 51/65 /OSNCP 1965 nr 9 poz. 156/; OSP 1965 z. 10 poz. 212, Sąd Najwyższy wiązał oddanie głosów z wzięciem czynnego udziału uprawnionych w akcie głosowania. Mimo sporów w doktrynie wykrystalizował się pogląd, że złożenie głosu - w szczególności w głosowaniu tajnym - jest złożeniem oświadczenia woli przez każdego z uprawnionych, według określonej procedury. Treścią tych oświadczeń woli jest wskazanie określonej osoby spośród kandydatów /w przypadku wyboru/ jako desygnowanej do pełnienia funkcji w strukturze organizacyjnej. Złożone w takich warunkach oświadczenia woli /głosy/ tworzą, łącząc się ze sobą, jedną kolegialną czynność organu, którą można określić jako akt wyboru, nieróżniącą się w swej istocie od kwalifikowanych jako uchwały innych czynności organu, wywołujących skutki prawne /odpowiednio - K. Stefaniuk, Wybór członków rady nadzorczej spółdzielni, Państwo i Prawo 1992, nr 8, s. 74, które to poglądy można odnieść do aktu odwołania członka zarządu organu samorządu/. K. Stefaniuk na tle Prawa spółdzielczego trafnie wskazuje, że dokonany przez organ akt wyboru jest uchwałą tego organu. Elementami konstrukcyjnymi każdej uchwały są oświadczenia woli /głosy/ członków organu; czynnikami wiążącymi te oświadczenia w jedną całość - uchwałę organu - są: więź organizacyjna ich autorów /członków organu/; specjalna procedura - tryb i sposób złożenia: na zgromadzeniu /in casu - na sesji/, przy zachowaniu quorum, gdy przewiduje to statut, w głosowaniu - w szczególności tajnym; zgodność oświadczeń określonej w ustawie i statucie większości spośród głosujących. W doktrynie wskazuje się, że nie można przyjąć, że przez odmowę lub zaniechanie potwierdzenia wyników głosowania wyborczego organ może unicestwić rezultaty tajnego głosowania. Z ustawy nie wynika dopuszczalność reasumpcji wyborów. Wymóg specjalnej procedury dla aktu wyboru /in casu - odwołania/, uzasadnia wniosek o niemożności weryfikowania wyniku wyborów w "zwykłej" uchwale /K. Stefaniuk, op. cit., str. 74 i 76/. Nie ulega wątpliwości, że owe argumenty, podnoszone na tle wyborów organu spółdzielczego, mają moc przekonywania w przypadku uchwały o odwołaniu członka organu samorządu, a niemożność reasumpcji uchwały podjętej w głosowaniu tajnym dotyczy każdej - nie tylko "zwykłej" - uchwały. Na charakter głosowania jako oświadczenia woli zwracają uwagę trafnie: E. Płonka, Uczestnictwo osób prawnych w walnym zgromadzeniu spółki kapitałowej, Państwo i Prawo 1991 nr 1 str. 91; A. Przewłocki, Łączenie spółek kapitałowych, Kraków 1996 str. 112 i E. Marszałkowska-Krześ, Charakter prawny uchwały - PPH 1998 nr 6 str. 23-26. Argumenty powyższe - na tle Kodeksu handlowego i Prawa spółdzielczego - w tej materii są użyteczne i na tle ustawy o samorządzie powiatowym.

Z argumentów podniesionych w wyżej powołanych orzeczeniach przez Sąd Najwyższy, w niniejszej sprawie są użyteczne te, które dotyczą samego aktu głosowania. Głosowaniem jest akt, w którym osoby uprawnione w trybie i w sposób prawem przewidzianym złożyły oświadczenie woli, w myśl którego opowiedziały się: za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymały się od głosu lub oddały głos nieważny /według schematu przytoczonego przez K. Stefaniuka, op. cit., str. 78/. Istotą głosowania jest zatem oddanie głosu poprzez wzięcie udziału w głosowaniu.

In casu zgodnie z niespornymi i niewadliwymi ustaleniami poczynionymi w rozstrzygnięciu nadzorczym wszystkie osoby uprawnione, obecne na sesji Rady Powiatu dnia 15 lutego 2001 r., wzięły udział w głosowaniu, złożyły oświadczenia woli co do wniosku /nie wstrzymały się w ogóle od głosowania/, a jedynie komisja skrutacyjna nie potrafiła zakwalifikować poszczególnych oddanych głosów jako ważne bądź nieważne (...). Z treści protokołu nr XXVIII/2001 z sesji Rady Powiaty z dnia 15 lutego 2001 r. jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do pierwszego głosowania przewodniczący komisji skrutacyjnej przedstawił należycie sposób głosowania (...), a część radnych oddała głosy w sposób odmienny niż wynikało to z przedstawienia komisji skrutacyjnej; w toku dyskusji radca prawny dwakroć trafnie wskazywała na nieważność głosów oddanych niezgodnie z zasadami określonymi przez komisję skrutacyjną /art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zasadnie Wojewoda ocenił, że w tej sytuacji doszło do skonsumowania wniosku o odwołanie Wicestarosty w pierwszym głosowaniu dnia 15 lutego 2001 r. Wszyscy bowiem członkowie Rady Powiatu obecni na sesji Rady dnia 15 lutego 2001 r. opowiedzieli się: za wnioskiem, przeciw wnioskowi, oddali głosy wstrzymujące się bądź głosy nieważne, a wniosek nie uzyskał wymaganej ustawą większości głosów /art. 31 ust. 3 zdanie trzecie ustawy o samorządzie powiatowym/. Stanu tego nie zmienia, że komisja skrutacyjna nie mogła osiągnąć konsensusu co do liczby głosów ważnych, nieważnych i wstrzymujących się. Z przebiegu dyskusji na sesji Rady po pierwszym głosowaniu wynika bowiem, że w tej materii komisja skrutacyjna popełniła błąd w subsumcji /odpowiednio - J. Krajewski, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, t. 2, str. 606, uw. 15 in princ./, przejawiający się w niemożności uznania za nieważne głosów oddanych /oświadczeń woli złożonych/ wbrew zasadom określonym przed głosowaniem przez komisję skrutacyjną. Trafnie bowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie rozróżnia się zagadnienie ustalenia treści oświadczeń woli /wyrok SN z dnia 6 listopada 1996 r., II UKN 9/96 - OSNP 1997 nr 11 poz. 201/ od zagadnień wykładni oświadczeń woli /wyrok SN z dnia 20 lutego 1997 r., I CKN 90/96/ /akceptowane przez S. Rudnickiego, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Część ogólna, Warszawa 2002, str. 234, uw. 1/. W tej sytuacji kolejny wniosek /bo poddany głosowaniu został już skonsumowany/ wniosek o odwołanie Wicestarosty mógł być skutecznie zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania - w rozpatrywanym wypadku mógł być zgłoszony nie wcześniej niż 16 sierpnia 2001 r.

Nietrafnie skarżący zarzuca rozstrzygnięciu nadzorczemu, że stanowisko organu nadzoru "nie jest oparte na faktach, lecz jest jedynie domniemaniem". W istocie prawo procesowe zna instytucje domniemań faktycznych i prawnych jako narzędzia ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy /H. Dolecki, Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym, Warszawa 1998, str. 135 i n.; art. 231 Kpc - T. Ereciński, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 2002, t. 1, str. 486-489/. Fakt nieuzyskania przez wniosek w pierwszym głosowaniu większości głosów jest bezsporny i ustalony przez Wojewodę niewadliwie. Sformułowanie o "manipulacji zasadami pod wynik głosowania", jako odnoszące się do bezspornego i niewadliwie ustalonego faktu zmiany zasad tajnego głosowania po pierwszym głosowaniu, a przed drugim głosowaniem wniosku o odwołanie Wicestarosty, zawiera w istocie ocenę, nie zaś ustalenie faktu. Skarżący z tego, że Statut jest przepisem wewnętrznie obowiązującym, uchwalanym przez Radę Powiatu, wyprowadza błędny wniosek, że "uszczegółowienie zapisu Statutu dotyczące prac Komisji Skrutacyjnej" było pozostawione swobodnej decyzji Rady Powiatu. Tak rozumiane "uszczegółowienie zapisu Statutu", jako zawierające treść normatywną, byłoby w istocie zmianą Statutu i jako taka wymagałaby ona opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 19 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 43 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym/. W żadnym zaś wypadku Statut czy akt proceduralny, dokonany przez Radę Powiatu, nie może być sprzeczny z bezwzględnie obowiązującą normą ustawową, a taką niewątpliwie zawiera art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym /odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z dnia 26 września 1969 r., III CZP 8/69 - OSNCP 1970 nr 6 poz. 97; uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1990 r., III CZP 7/90 - OSNCP 1990 nr 10-11 poz. 135, akceptowane przez P. Suskiego, Kodeks cywilny w orzecznictwie i piśmiennictwie. Część ogólna, Warszawa 1997, t. 73, str. 353 i K. Stefaniuka, op. cit., str. 79-80/.

Skarżący przeinacza zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - w istocie Wojewoda nie stwierdził, że dnia 15 lutego 2001 r. przegłosowano kolejny wniosek o odwołanie członka zarządu (...). W rzeczywistości Wojewoda konsekwentnie wskazywał, że ustawa o samorządzie powiatowym i Statut Powiatu czynią niemożliwe weryfikowanie wyniku głosowania tajnego przez przeprowadzenie drugiego głosowania; podnosił również, że wniosek o odwołanie Wicestarosty, nie uzyskał wymaganej większości głosów. Jedynie w konkluzji Wojewoda wyraził trafny pogląd, że "kolejny wniosek o odwołanie członka zarządu musi być zgłoszony nie wcześniej niż 6 miesięcy od przeprowadzonego już głosowania" (...). Powtórne głosowanie tego samego wniosku z dnia 4 grudnia 2000 r. nie było "jedyną możliwością ustalenia stanu faktycznego wobec decyzji pierwszej Komisji Skrutacyjnej" /gdyż stan faktyczny był jasny - wniosek został skonsumowany w pierwszym głosowaniu, gdy radni biorący udział w głosowaniu złożyli swe oświadczenia woli, i nie uzyskał wymaganej większości/, lecz było obejściem ustawy /art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym/ i niedopuszczalną reasumpcją /K. Stefaniuk, op. cit., str. 76, uw. 5/.

W tym stanie rzeczy Wojewoda trafnie stwierdził nieważność uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska Wicestarosty /por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2 str. 93/.

Wobec powyższego skargę należało oddalić /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/.