Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 141/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9 , art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 4 ust.1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 15 ust.2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W.D. P.-G. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. do załatwienia pkt 3 wniosku skarżącej z dnia (...) r., doprecyzowanego jej pismem z dnia (...) r., o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na rzecz skarżącej W. D. P.-G. kwotę 357 zł (słownie złotych: trzysta pięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wanda D. P.-G (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), zastępowana przez adwokata M. O., wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej jako: "Dyrektor ANR" lub "Organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania materialnego, a w szczególności: art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie Skarżącej żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o: (1) zobowiązanie Dyrektora ANR do rozpatrzenia wniosku pełnomocnika Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z (...) r. (doprecyzowanego pismem z (...) r.) w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, (2) przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczności w niej wskazane oraz (3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z (...) r. pełnomocnik Skarżącej wniósł do Dyrektora ANR o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) Czy w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (zwanym dalej "Zasobem"), w zakresie, w jakim prawo własności Skarbu Państwa wykonywane jest przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., znajdują się lub znajdowały się zespoły pałacowo-parkowe lub dworsko-parkowe?

2) W razie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie: czy zespoły te są lub były (zwłaszcza w latach 2003–2013) przedmiotem umów najmu lub dzierżawy? Jaki jest sposób wykorzystania tych obiektów? Jaki jest ich stan techniczny?

3) Jeżeli ANR oddała w najem lub dzierżawę jakieś zespoły pałacowo-parkowe lub dworsko-parkowe: jaka jest wysokość miesięcznego czynszu najmu lub dzierżawy tych zespołów lub jak była wysokość tych czynszów w latach 2003–2013?

W odpowiedzi, pismem z (...) r., Dyrektor ANR OT przesłał wykaz obiektów zabytkowych – 298 zespołów dworsko-parkowych i pałacowo-parkowych przejętych do Zasobu wraz z informacją o sposobie ich rozdysponowania od chwili przejęcia do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. W tym samym piśmie Dyrektor ANR wskazał ogólnikowo, że stan techniczny obiektów jest bardzo zróżnicowany oraz że zespoły te stanowią przedmiot umów dzierżawy wraz z całymi obiektami rolnymi, w związku z czym trudno jest określić wysokość czynszu dzierżawnego należnego wyłącznie za obiekty zabytkowe. Następnie, pismem z (...) r., pełnomocnik Skarżącej ponownie wniósł o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie wysokości czynszu dla dzierżawionych zespołów, przy czym, mając na uwadze wskazane przez Dyrektora ANR trudności w udzieleniu informacji wnioskowanej w piśmie z (...) r., pełnomocnik wniósł o podanie wysokości czynszu dzierżawnego obejmującego całościowo przedmioty dzierżawy, w skład których wchodzą zespoły pałacowo- i dworsko-parkowe. Pełnomocnik zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi Dyrektor ANR nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej.

Dalej pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że Dyrektor ANR (jako podmiot reprezentujący, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) popadł w stan bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wyjątkowo, jeśli dochowanie tego terminu nie jest możliwe, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, względnie, jeśli udostępnienie informacji wiąże się z dodatkowymi kosztami – powiadamia się wnioskodawcę w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty – w tym wypadku udostępnienie informacji publicznej następuje po upływie 14 dni od powiadomienia o wysokości opłaty.

Na tym tle normatywnym pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w sprawie niniejszej Dyrektor ANR nie podjął żadnej z wymienionych czynności. Pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został do niego nadany (...) r. Pismem z (...) r. Dyrektor ANR jedynie częściowo zrealizował obowiązek wynikający z u.d.i.p., gdyż poinformował, że wskazanie wysokości czynszu dotyczącego jedynie obiektów zabytkowych jest trudne do określenia. Nadto, w ocenie Skarżącej, twierdzenie to nie było do końca prawidłowe, gdyż częstokroć w ramach umów dzierżawy większych nieruchomości, w skład których wchodzą zespoły dworsko-parkowe lub pałacowo-parkowe, obiekty te ujęte są w oddzielnej pozycji w tabeli – na dowód czego pełnomocnik załączył do skargi kopię umowy dzierżawy obejmującej zespół dworsko-pałacowy w M. oraz wyjaśnił, że umowy dzierżawy obiektów wchodzących do Zasobu są zawierane w podobny sposób, według przyjętego wzoru i zgodnie z wymaganiami stawianymi tego rodzaju umowom przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego (por. Rozdział 8 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Dz. U. z 2015 r. poz. 1014 – dalej w skrócie: "u.g.n.r."). Standardowym elementem takich umów jest zestawienie przedmiotów dzierżawy wraz z wyszczególnieniem wysokości czynszu dzierżawnego, określonego jako równowartość pieniężna odpowiedniej ilości pszenicy z uwzględnieniem średniej krajowej ceny skupu pszenicy w półroczu roku kalendarzowego poprzedzającym termin płatności czynszu (art. 39a ust. 4 u.g.n.r.).

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że podanie wysokości czynszu dzierżawy zespołów pałacowo-parkowych i dworsko-parkowych stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., gdyż jest to informacja o majątku Skarbu Państwa. Dyrektor ANR zresztą w swoim piśmie nie odmówił tej informacji statusu informacji publicznej.

Pełnomocnik podkreślił, że Skarżąca doprecyzowała swój wniosek pismem z (...) r., w którym wniosła o przedstawienie wysokości czynszu nie samych zespołów pałacowo-parkowych i dworsko-parkowych, lecz wysokości czynszu całości przedmiotu umów dzierżawy, obejmujących te zespoły. Na to pismo Skarżąca nie uzyskała już żadnej odpowiedzi. Zatem nawet jeśli Dyrektor ANR nie popadł w bezczynność już w momencie udzielenia niepełnej odpowiedzi na pierwsze zapytanie, to nie ma wątpliwości, że stan bezczynności zaistniał jako konsekwencja braku jakichkolwiek działań po stronie tego podmiotu po wpłynięciu do niego pisma z (...) r.

Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że wnioskowana informacja o wysokości czynszów dzierżawy obejmujących zespoły pałacowo-parkowe i dworsko-parkowe nie powinna być traktowana jako informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż czynności Dyrektora ANR winny się ograniczyć w istocie do wyszukania stosownych umów dzierżawy, skopiowania ich oraz przesłania na adres pełnomocnika, względnie na przepisaniu odpowiednich informacji do nowego dokumentu. Jedyną czynnością wykraczającą poza zwykłe postępowanie z dokumentami jest anonimizacja umów, to jednak w rozumieniu przyjętym przez orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi o przetworzeniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej jako: "Agencja"), zastępowana przez radcę prawnego J. R., wniosła o oddalenie skargi w całości "z uwagi na udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej".

W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, iż organ nie podjął żadnej czynności. Odpowiedź została udzielona jedynie z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego w u.d.i.p., gdyż pismo Skarżącej wpłynęło (...) r., a organ odpowiedział w dniu (...) r. Natomiast fakt, iż akurat czynsz dzierżawny dotyczący zespołu dworsko-parkowego w Manieczkach był tak skonfigurowany, że można wywnioskować, ile wynosiła wysokość czynszu za sam obiekt zabytkowy, nie oznacza, iż to dotyczy wszystkich obiektów. Ponadto Skarżąca w piśmie z 02 marca 2015 r. wnioskowała "o podanie wysokości czynszu obejmującej całościowo przedmioty dzierżawy" i na takie pytanie została udzielona odpowiedź. Mianowicie Agencja w dniu (...) r. wystosowała do Skarżącej pismo, w którym została jej udzielona informacja w żądanym zakresie – średnia wysokość czynszu dzierżawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11, oraz z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w udostępnieniu informacji określonych we wniosku pełnomocnika Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z (...) r., doprecyzowanym pismem z (....) r. Bliższa analiza ww. wniosku i pisma oraz treści skargi pokazuje, że na obecnym etapie przedmiotem żądania skargi są już tylko te informacje, o których mowa w punkcie trzecim wniosku Skarżącej z (...) r., i to w zakresie doprecyzowanym pismem Skarżącej z (...) r.

Wobec tego przypomnijmy, że ww. wniosek zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowiącej odpowiedzi na pytania postawione w jego pkt 1–3, przy czym pytanie zawarte w pkt 3 wniosku brzmiało: "Jeżeli ANR oddała w najem jakieś zespoły pałacowo-parkowe lub dworsko-parkowe: jaka jest wysokość miesięcznego czynszu najmu lub dzierżawy tych zespołów lub jak była wysokość tych czynszów w latach 2003–2013?" Z kolei w piśmie z (...) r. pełnomocnik Skarżącej – w reakcji na odpowiedź Dyrektora ARN z (...) r. zawierającą wyjaśnienie, iż zespoły te "stanowią przedmiot umów dzierżawy wraz z całymi obiektami rolnymi, w związku z czym trudno jest określić wysokość czynszu dzierżawnego należnego wyłącznie za obiekty zabytkowe" – doprecyzował, że prosi o "podanie wysokości czynszu obejmującej całościowo przedmioty dzierżawy".

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana przez Wnioskodawczynię informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy Dyrektor ANR należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Wprawdzie w niniejszej sprawie strony nie uznawały tych okoliczności za sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania.

Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Na tym tle normatywnym żądane przez Wnioskodawczynię informacje – w postaci danych o wysokości czynszów ustalonych w umowach dzierżawy dotyczących zespołów pałacowo-parkowych i dworsko-parkowych znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w odniesieniu do których uprawnienia właścicielskie (i inne prawnorzeczowe) Skarbu Państwa są wykonywane przez Agencję Nieruchomości Rolnych (Oddział Terenowy w P.), o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.g.n.r. – mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w powyższym rozumieniu. Są to bowiem w istocie informacje dotyczące sposobu i zasad wykorzystywania (tu: w postaci oddania do odpłatnego korzystania, na podstawie cywilnoprawnych umów) majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. Za ugruntowany zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych można już uznać pogląd – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie – w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. m.in. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; z 11.12.2014 r., I OSK 213/14; a także wyroki WSA: z 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11.03.2013 r., II SAB/Wa 503/12; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13; z 02.04.2014 r., II SAB/Wa 21/14 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (pkt 4).

Jak wynika expressis verbis z art. 3 ust. 1 u.g.n.r., taką właśnie, państwową osobą prawną, jest Agencja Nieruchomości Rolnych, której zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n.r. powierzono zadania w zakresie m.in. tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (pkt 2), obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne (pkt 4) oraz administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne (pkt 5). Zarazem jest poza sporem, że dyrektor oddziału terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych reprezentuje Agencję m.in. w sprawach związanych z wydzierżawianiem lub wynajmowaniem oraz oddawaniem do korzystania mienia wchodzącego w skład Zasobu, zgodnie z art. 38 ust. 1 u.g.n.r. Nie może więc budzić wątpliwości, że dyrektor oddziału terenowego ANR jest także podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanej informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.g.n.r.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie to Dyrektor ANR był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (analogicznie wyroki WSA: z 24.07.2014 r., II SAB/Po 54/14; z 10.12.2014 ., IV SAB/Po 84/14 – CBOSA).

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek pełnomocnika Skarżącej z (...) r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Agencji w dniu (...) r. (data prezentaty; k. 1 akt adm.). W odpowiedzi, pismem z (...) r., Dyrektor ANR przesłał wykaz obiektów zabytkowych – 298 zespołów dworsko-parkowych i pałacowo-parkowych przejętych do Zasobu wraz z informacją o sposobie ich "rozdysponowania" od chwili przejęcia do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. W tym samym piśmie Organ poinformował, że stan techniczny budynków dworów i pałaców jest bardzo zróżnicowany, część jest w stanie technicznym dobrym – to obiekty wykorzystywane np. na cele biurowe lub zamieszkałe przez najemców – a część obiektów zabytkowych, która stanowi pustostany, jest w stanie technicznym gorszym. Ponadto wskazał, że zespoły dworsko lub pałacowo parkowe stanowią przedmiot umów dzierżaw wraz z całymi obiektami rolnymi, w związku z czym trudno jest określić wysokość czynszu dzierżawnego należnego wyłącznie za obiekty zabytkowe (k. 5–12 akt adm.). W związku z uzyskaną odpowiedzią, pełnomocnik Skarżącej, pismem z (...) r. – które wpłynęło do Agencji w dniu (...) r. (data prezentaty; k. 13 akt adm.) – wniósł o "uzupełnienie udostępnionej informacji publicznej (...) poprzez wskazanie wysokości czynszu dla dzierżawionych zespołów". Nawiązując do treści ww. odpowiedzi Organu z (...) r., w której wskazano na trudności z określeniem wysokości czynszu dzierżawnego należnego wyłącznie za obiekty zabytkowe, pełnomocnik Skarżącej poprosił "o podanie wysokości czynszu dzierżawnego obejmującego całościowo przedmioty dzierżawy" (k. 13 akt adm.). W odpowiedzi na ww. pismo z (...) r., Dyrektor ANR poinformował, pismem z (...) r., że "zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji tut. Oddziału średnia wysokość czynszu dzierżawnego za umowy dzierżawy zawarte w 2014 r. wynosi 15,9 q za 1 hektar" (k. 15 akt adm.).

Analiza ww. dokumentów, dokonana z uwzględnieniem także późniejszych twierdzeń stron zawartych w skardze i odpowiedzi na skargę, prowadzi do wniosku, że istniejący pomiędzy stronami spór o to, czy Dyrektor ANR udostępnił Skarżącej wszystkie żądane informacje publiczne, czy też nadal pozostaje w bezczynności w tym przedmiocie, dotyczy tylko informacji wskazanych w punkcie trzecim wniosku Skarżącej z 05 lutego 2015 r., który został doprecyzowany pismem z 02 marca 2015 r.

Odnosząc się do tej spornej kwestii Sąd stwierdza, że ani pismo Dyrektora ANR z (...) r., ani też uzupełniające je pismo z (...) r. nie stanowiły właściwego sposobu załatwienia wniosku Skarżącej w ww. części, gdyż nie zawierały wszystkich wnioskowanych przez nią informacji publicznych. Należy bowiem zauważyć, że pomimo pewnych niedostatków redakcyjnych, żądanie udostępnienia informacji publicznej zawarte w piśmie pełnomocnika Skarżącej (...) r., a wyrażające się w prośbie o podanie "wysokości czynszu obejmującej całościowo przedmioty dzierżawy" – interpretowane w kontekście całej treści tego pisma oraz poprzedzającej je korespondencji stron – nie mogło być odczytane w taki sposób, jak uczynił to Organ, który przyjął, że chodziło w tym przypadku o "średnią wysokość czynszu dzierżawnego za umowy dzierżawy zawarte w 2014 r." W ocenie Sądu, sformułowanie analizowanego żądania, odczytywane z uwzględnieniem ww. kontekstu, dawało jednak dostateczne podstawy do przyjęcia, że, jak wskazano w skardze, treścią żądania Skarżącej było udostępnienie informacji o wysokości czynszu dzierżawnego "obejmującego całościowo przedmioty dzierżawy, w skład których wchodzą zespoły pałacowo- i dworsko-parkowe", tj. wysokości czynszu ustalonego, z osobna (a nie "średnio"), dla każdego, całego obiektu rolnego obejmującego taki zespół, oddanego w dzierżawę.

Skoro wniosek o udostępnienie tak rozumianej informacji publicznej, ostatecznie sprecyzowany pismem z (...) r., wpłynął do organu w dniu (...) r., to podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji upływał z dniem (...) r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, do dnia orzekania przez Sąd, Organ nie udostępnił Skarżącej wnioskowanej informacji. Nie wydał też aktu odmawiającego udostępnienia tej informacji albo w inny sposób kończącego postępowanie w tej sprawie. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku z (...) r., w zakresie jego punktu trzeciego (doprecyzowanego pismem z (...) r.), Dyrektor ANR dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ANR do załatwienia wniosku Skarżącej z (...) r. w dotychczas niezałatwionej części – tj. w zakresie pkt 3 tego wniosku, doprecyzowanego pismem z (...) r. – w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym w szczególności pod uwagę, że Dyrektor ANR nie pozostawił wniosku Skarżącej bez odpowiedzi, lecz w istotnej części (co do pkt 1 i 2) ów wniosek załatwił, a niezałatwienie pozostałej jego części (w zakresie pkt 3, doprecyzowanego pismem z (...) r.) we właściwym trybie i formie nie tyle wynikało z lekceważenia przepisów prawa i statuowanych nimi obowiązków, ile raczej z błędnej interpretacji treści żądania Skarżącej zawartego w ww. piśmie, do czego zresztą w pewnej mierze przyczyniła się sama strona skarżąca, nie dość starannie formułując to żądanie.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 zł.