Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1720/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 1 ust 2 pkt 7, art 2 pkt 1, art 4 ust 1, art 6 ust 1, art 20 ust 1, art 28 ust 1, art 36, 37
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działki ew. nr [...] (obr. [...]).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", p. H. B. - właściciel przedmiotowej działki – zażądał stwierdzenia nieważności Planu w zakresie w jakim ustalono nim, w stosunku do danej nieruchomości:

- linię zabudowy,

- możliwość realizacji usług towarzyszących wyłącznie w pomieszczeniach wbudowanych w budynki mieszkalne przy uwzględnieniu, że powierzchnia użytkowa usług towarzyszących nie może przekraczać więcej niż 25% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych,

- wyłącznie dopuszczalność zabudowy bliźniaczej lub wolnostojącej,

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej - 35 % powierzchni każdej działki, stanowiącej odrębną powierzchnie zabudowaną ze względu na własność.

Uzasadniając skargę wskazano:

- zgodnie z postanowieniami Planu działka jest położna w jednostce terenowej MN 2; przeznaczeniem podstawowym tej jednostki jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczalnym przeznaczeniem usług towarzyszących, funkcjonujące wyłącznie w pomieszczeniach wbudowanych w budynki mieszkalne; dopuszczono zabudowę wolnostojącą lub bliźniaczą zaś wskaźnik powierzchni zabudowanej wynosi 35% powierzchni każdej działki bądź działek, stanowiących odrębna — ze względu na własność — posesję zabudowaną; powierzchnia użytkowa usług towarzyszących nie może stanowić więcej niż 25% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych; linia zabudowy została ustalona w ten sposób, że przebiega przez środek działki skarżącego, wzdłuż jej dłuższego boku, co czyni ją praktycznie niezdatną do jakiejkolwiek zabudowy,

- przed uchwaleniem Planu, działka była objęta wcześniejszym planem miejscowym; nie zawierał on tak daleko idących ograniczeń; przedmiotowa działka znajdowała się na terenie, na którym dopuszczano realizację funkcji usługowych, o uciążliwości niewykraczającej poza teren własnej działki; linia zabudowy była wyznaczona w ten sposób, że przebiegała zgodnie z granicą działki ew. nr [...] - po jej dłuższym boku, graniczącym z działką ew. nr [...] oraz [...]; dopuszczano - prócz budynków wolnostojących oraz bliźniaczych - zabudowę szeregową; brak było określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowanej oraz powierzchni użytkowej usług towarzyszących,

- postanowienia Planu, powodują, że działka straciła 80% swojej wartości; jest nieruchomością, która - ze względu na obecne ustalenie, w szczególności odnośnie linii zabudowy - jest niezdatna do jakiejkolwiek zabudowy a w konsekwencji również do prowadzenia na niej działalności gospodarczej,

- wprowadzenie postanowień Planu, w zakresie tak odbiegającym od planu uprzedniego, niczym nie jest uzasadnione,

- szczególnie nieracjonalne oraz pozbawione jakiejkolwiek logiki jest usytuowanie linii zabudowy wzdłuż dłuższej granicy działki a w połowie jej krótszego boku; jest ono pozbawione racjonalności z planistycznego punktu widzenia oraz niezwykle krzywdzące dla Skarżącego; linia zabudowy biegnie 13 m na południe od północnej granicy działki i 11 m na północ od południowej,

- pomiędzy uchwaleniem Planu a przyjęciem poprzedniego (z 2001 roku) nie doszło do zmian na terenach sąsiadujących, które by w jakikolwiek sposób uzasadniały takie zróżnicowanie postanowień obydwu dokumentów planistycznych w zakresie przedmiotowej działki,

- radzie gminy (tu Miasta) przysługuje tzw. "władztwo planistyczne", które jednakże nie jest prawem absolutnym; oznacza to, że podlega ograniczeniom, z których najważniejsze wynikają z Konstytucji R.P.

- wobec tego Plan zawiera sprzeczne z prawem ograniczenia prawa własności, jak też dotychczasowego sposobu użytkowania terenu; akty prawa miejscowego, jakim są plany zagospodarowania są - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. - źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły; prawo własności podlega jednak szczególnej ochronie (art. 21, 64 Konstytucji RP); Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności - nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw,

- wprowadzone Planem ograniczenie z korzystania z działki są – jako pozbawione jakiejkolwiek racjonalności - prawnie niedopuszczalne; organ gminy przy uchwalaniu Planu nadużył uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu,

- doszło do licznych nadużyć władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wyznaczenie linii zabudowy w ten sposób, że działka ewidencyjna, została pozbawiona możliwości racjonalnej oraz rynkowej zabudowy; brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak nakreślonej linii zabudowy; wobec tego doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności w następstwie wyłączenie z zabudów znacznej części obszaru działki wobec wyznaczenia dopuszczalnej linii zabudowy przechodzącej przez środek działki wzdłuż jej dłuższego boku,

- niewątpliwe doszło też do naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic, przysługującego radzie, władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego, wynikających z prawa własności nieruchomości; w konsekwencji doszło do naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), dalej zwanej "K.c." (brzmienie regulacji w aktualnie opublikowanym teście jest tożsame z tym na dzień uchwalenia Planu); polega ono na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności,

- z działką Skarżącego graniczą bezpośrednio trzy działki Skarbu Państwa (nr ew. [...] oraz [...]); są one objęte innym planem - uchwała Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], dalej jako "plan osidla [...]"; działki Skarbu Państwa, leżą na obszarze, który obecnie ma oznaczenie P/1 — tereny składowo-produkcyjne, nieuciążliwe dla środowiska; w przypadku likwidacji działalności dopuszczono włączenie terenu do sąsiedniej strefy funkcjonalnej – MJ, dla strefy tej plan zagospodarowania przewiduje m.in.: kontynuację oraz realizację funkcji usługowych o uciążliwości niewykraczającej poza teren własnej działki; dopuszcza się zabudowę szeregową, z przyłączeniem do kanalizacji miejskiej, a wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy wynosi: 0.7; ustalenia są tożsame lub bardzo zbliżone z ustaleniami dla działki ew. nr [...] wynikającymi z uprzedniego planu,

- wskazuje to bezsprzecznie, że nie ma żadnego uzasadnienia dla dokonania w Planie kwestionowanych ustaleń dla działki ew. nr [...], gdy zapisy dla działek Skarbu Państwa, przylegających bezpośrednio do działki [...], są znacznie mniej rygorystycznie i nie ingerują w takim stopniu w prawo własności; traktowanie odmiennie działek prywatnych i państwowych jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa; skoro działki Skarbu Państwa, położone na terenie oznaczonym w planie osidla [...], mogą być w przyszłości włączone do strefy MJ, to tym bardziej wydaje się być bezzasadne i krzywdzące ustalenie linii zabudowy na działce Skarżącego od strony tych nieruchomości Skarbu Państwa w sposób wynikający z Planu; również z tych samych względów ustalenie takiego sposobu użytkowania dla działki wprowadzone Planem jest nieracjonalne i nieuzasadnione,

- zgodnie z przedłożona ze skargą wycena, wejście w życie Planu spowodowało spadek wartości działki Skarżącego o [...] zł.,

- ustalenia Planu w sposób rażący naruszają interes prawny Skarżącego, poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania, należącej do niego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów sądowych - kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, że:

- Plan został uchwalony w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady [...] z [...] września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...]; został opublikowany [...] października 2012 r. i wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia; Skarżący nie składał żadnych wniosków ani uwag do projektu Planu w ustawowym terminie i w żaden sposób nie negował jego zapisów dla terenu oznaczonego symbolem MN 2, gdzie położona jest jego działka; w czasie trwania procedury planistycznej, dotyczącej Planu, nikt nie kwestionował proponowanego przeznaczenia działki ew. nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- w uprzednio obowiązującym planie miejscowym z 2001 roku. działka Skarżącego nie była jeszcze wydzielona geodezyjnie i położona była na terenie oznaczonym symbolem: MJ/42, wyznaczonym po ogrodzeniu działki obejmującej w przybliżeniu tereny obecnych działek ew. nr: [...] i [...], gdzie posadowiony był jeden budynek mieszkalny jednorodzinny,

- według informacji uzyskanych z Biura Geodezji i Katastru, w 2006 roku Skarżący kupił udział w ówcześnie istniejącej działce ew. nr [...], zaś w 2009 roku została ona podzielona na dwie ([...]i [...]),

- za przyjętym w Planie rodzajem zabudowy dla terenu MN 2 przemawiało, co do zasady, utrzymanie przeznaczenia dla tego terenu, jakie było zapisane w poprzednim planie miejscowym oraz fakt, że nikt w toku procedury planistycznej nie kwestionował takiego przeznaczenia terenu; na działce ew. nr [...], która w 2009 roku została podzielona na dwie działki ([...] i [...]), na etapie prowadzonej procedury planistycznej dotyczącej poprzedniego miejscowego planu posadowiony był już budynek mieszkalny jednorodzinny; w aktualnym Planie chciano zachować stan już istniejący.

W trakcie rozprawy (k. 94) Skarżący zwracał uwagę, że wokół jego działki (z 3 stron) jest aktualnie prowadzona działalność gospodarcza. Po stronie północnej plan osiedla [...] przewiduje funkcję przemysłową, po stronie zachodniej jest prowadzona stacja benzynowa, powstaje tam też myjnia automatyczna samochodów, zaś - od strony wschodniej - jest prowadzona myjnia samochodowa i produkcja betonowych szamb.

Pełnomocnik organu sygnalizował, że brak jest pewności, czy istotnie koło działki Skarżącego odbywa się produkcja szamb gdyż z szyldu wynika, że są tam tylko biura firmy prowadzącej taką produkcję. Wyjaśnił, że działka przyległa do działki Skarżącego od strony północnej należy do Skarbu Państwa a jest w wieczystym użytkowaniu firmy [...]. Skoro teren przyległy do działki Skarżącego jest przeznaczony na działalność przemysłową, z dopuszczeniem jedynie w przyszłości mieszkalnictwa, nie można było wykluczyć prowadzenia tam działalności uciążliwej. Uzasadniało to odsunięcie dopuszczalnej linii zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu planistycznego działka Skarżącego nadaje się do zabudowy także samodzielnie, gdyż do realizacji obiektów jest pas szerokości 11 m. Przy odsunięciu od granicy południowej o 3 metry budynek może mieć jeszcze szerokość 8 metrów. Na działce można zrealizować kilka budynków np. dwa zespoły bliźniacze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżącego, jako właściciela działki położonej na objętym nim terenie. Ma on prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz sformułowane na rozprawie. W związku z obszernym przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.

Poza sporem jest kwestia, jakie faktycznie postanowienia Planu dotyczą działki Skarżącego. Zarzuty skargi oparte są natomiast w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego - niczym nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, a także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż na nieruchomościach znajdujących się po stronie północnej (których właścicielem jest Skarb Państwa) a objętych zapisami innego planu miejscowego dopuszczono szerszą swobodę, gdy chodzi o zasady inwestowania przy realizacji zabudowy mieszkaniowej.

Zarzuty skargi są chybione wobec poniższych uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy.

Uchwalając plan miejscowy, organ gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza równocześnie dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego treści wynikałby obowiązek dla organu do ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10, II OSK 706/12, II OSK 307/12, II OSK 750/12 - dostępne w CBOSA), w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia.

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu i reguł realizacji przedsięwzięć - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak – jak już wskazano - nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do możliwości zabudowy działki Skarżącego. Nieruchomość ta graniczy wprawdzie z kilku stron z terenami o innych funkcjach niż mieszkalna, jednak - z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenu, gdzie są już budynki mieszkalne (od południa) - jej przeznaczenie na ten sam cel nie można uznać za nieracjonalne. O ile z kolei brak podstaw do kwestionowania danego rodzaju przeznaczenia terenu (mieszkaniowy, jednorodzinny) nie mogą być uznane za oczywiście niezasadne określone ograniczenia, skutkujące brakiem możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, znaczniej odbiegającej intensywnością od zastanej. Temu właśnie celowi mają służyć, kwestionowane skargą, ograniczania w zakresie intensywności zabudowy (35%), czy wykluczenie możliwości realizacji zabudowy szeregowej. Cechy i warunki zabudowy w danym zakresie na działkach sąsiednich mają istotne znaczenie z punktu widzenia nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przyległych (analogiczne wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2879/13 – dostępny w CBOSA). Zapewnieniu stosownego komfortu użytkowania dla zakładanej w Planie zabudowy mieszkaniowej mają służyć także rygory w postaci wyznaczenia linii zabudowy w pewnym oddaleniu od terenów, które mogą być – w świetle planu osidla [...] - wykorzystywane na cele przemysłowe oraz ograniczenie dotyczące możliwości realizacji funkcji uzupełniających. Wskazano, że funkcje usługowe mogą stanowić jedynie określony procent powierzchni budynków i muszą być w nie wbudowane. Tego rodzaju rozwiązania ograniczają znacznie potencjalne ryzyko lokowania dzielności, których uciążliwości mogą dotyczyć sąsiednich działek ewidencyjnych. Trudno bowiem zakładać, aby właściciel budynku jednorodzinnego lub części bliźniaka prowadził działalność w zamieszkiwanym budynku, której zakres uciążliwości wykraczałby aż poza granice jego działki. W takiej sytuacji wykorzystywanie dominującej części jego własnego budynku na cele mieszkalne byłoby bardzo utrudnione. Wobec tego rodzaju przypadki wystąpić mogą tylko marginalnie a więc ustanowione ograniczenia mają racjonalną przesłankę – chronią przed potencjalnymi uciążliwościami. Konkretne nowe postanowienie Planu w danym zakresie służy praktycznej realizacji uprzedniego ogólnikowego wymaganie, aby zakres uciążliwości prowadzonej działalności w obrębie terenów mieszkaniowych nie wykraczał poza teren danej nieruchomości.

Powyższej oceny nie podważa podnoszona w skardze okoliczność, że uprzednio obowiązujący plan miejscowy nie ustanawiał tak daleko idących ograniczeń. Przy uwzględnieniu, przyznanego organowi gminy, zakresu władztwa planistycznego, nie sposób wywieść braku możliwości określenia odmiennych zasad korzystania z nieruchomości, tak, aby stosowne zrealizować zakładane w kolejnym planie cele – np. ochronę wyższego komfortu zamieszkiwania na danym terenie. Chybiony jest także zarzut naruszenia zasady równości upatrywany w odmiennym określeniu rygorów inwestowania na obszarach przyległych, objętych planem osidla [...] (działki Skarbu Państwa). Nawet gdy dopuszczono tam zabudowę mieszkaniową, to okoliczność, że nie ustanowiono tożsamych rygorów inwestowania nie oznacza wadliwości (niedopuszczalności) ustaleń dla terenu, gdzie położona jest działka Skarżącego. Tereny mieszkaniowe mogą bowiem podlegać zróżnicowanym regułom zagospodarowania, co oczywiście będzie mieć wpływ na warunki tam zamieszkiwania. To zadaniem organu planistycznego jest jednak przesądzenie, jakie standardy na danym terenie mają być przyjęte. Dla przykładu, z jednej strony możliwe jest założenie powstawania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rozproszonej, o charakterze rezydencjalnym z wykluczaniem wszelkiej działalności, mogącej być źródłem uciążliwości (wszelkich usług czy handlu), z drugiej zaś dopuszczenie planem miejscowym zabudowy bardzo intensywnej (w tym wielorodzinnej) w sąsiedztwie terenów, które mogą być źródłem pewnych uciążliwościami (przy nie przekraczaniu oczywiście określonych przepisami odrębnymi norm jakości środowiska). Drugi, spośród wymienionych niejako krańcowych standardów zabudowy terenów mieszkalnych może być zasadny np. gdy przemawiają za tym zastane warunki - pomiędzy terenami o różnych funkcjach nie ma obszaru które mogłyby zapewnić stosowne odizolowanie, ograniczające potencjalne uciążliwości a zasadna jest kontynuacja doczasowego sposobu korzystania z całych przylegających do siebie terenów jako mieszkaniowe i przemysłowe (znaczne koszty ekonomiczne czy społeczne ich przekształcenia).

Wobec wskazanych obiektywnych uwarunkowań w procesie planistycznym samo ustalenie w planach miejscowych różnych reguł realizacji zabudowy mieszkaniowej na poszczególnych terenach, nawet ze sobą graniczących, nie przesądza o pogwałceniu zasady równości.

Odnosząc się do zarzutu, że - w ocenie Skarżącego - nie jest możliwa pod obowiązującym Planem zabudowa jego działki budynkami mieszkalnymi, podnieść trzeba przede wszystkim, że sama tego rodzaju okoliczność, gdy jest następstwem określonych postanowień planu miejscowego nie przesądza jeszcze o braku legalności przyjętych rozwiązań (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1271/12 - dostępny w CBOSA). O ile za przyjęciem określonych rozwiązań planistycznych przemawiają racjonalne względy, postanowienia planu miejscowego mogą pośrednio zamykać możliwość samodzielnego zagospodarowanie konkretnej działki, co nie wyklucza ostatecznie jej wykorzystanie na cele zgodne z planem, lecz łącznie z innymi nieruchomościami. Brak możliwości samodzielnego wykorzystania danej nieruchomości może prowadzić do spadku jej wartości, lecz sytuacje tego rodzaju prawodawca przewidział, ustanawiając zasady rekompensowania szkód, będących następstwem przejęcia planu (art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie, w rozpatrywanej sprawie trafnie Pełnomocnik organu planistycznego podważył stanowisko Skarżącego wyjaśniając, że działka Skarżącego może być samodzielnie zainwestowana, przez realizację budynków mieszkalnych (zgodnie z Planem), pomimo ustanowienia szeregu ograniczeń. Brak możliwości realizacji samych budynków na znacznej części działki Skarżącego nie wyklucza też wykorzystania danego fragmentów na wskazany planem cel poprzez realizację tam infrastruktury towarzyszącej - podjazdy, zieleń i teren rekreacyjny (co stanowić może izolację budynków od terenów produkcyjnych), mała architektura itp. Tym bardziej nie może być więc mocy o nadużyciu władztwa planistycznego.

Zasługuje jednocześnie na uwagę, że Skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag, dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki, zwalniając tym samym organ od potrzeby szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie samego uchwalenia Planu. Trzeba mieć na uwadze, że proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia - w tym godzenia - szeregu nierzadko sprzecznych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Wobec tego za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela nie może być uznane przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości zagospodarowania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także - jak wskazano - sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. w dotychczasowym, jak i aktualnym orzecznictwie podkreślane jest znaczenie zgłaszania, w toku procedury planistycznej, uwag przez właścicieli poszczególnych działek, gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej ich interesów, w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona - zachowano zasadę proporcjonalności (patrz tak np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA) . Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów oraz analizy roziwązań alternatywnych (proponowanych przez samych zainteresowanych). Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku natomiast niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, jest znacznie ograniczone (tak samo powołany już wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy podnieść, że:

- powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego; przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa; taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo kształtowania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego; zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności; w danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca.

- sygnalizowana kwestia ewentualnej utraty wartości przez nieruchomość w następstwie uchwalenia Planu nie ma znaczenia w kontekście oceny legalności przyjętych rozwiązań; jak wskazano wcześniej, prawodawca przewiduje z góry sytuację, gdy postanowienia planu miejscowego będą prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowym zakresie, ustanawiając procedurę zaspokajania roszczeń, jakie stąd mogą wynikać (art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- jak już wskazano, nie doszło do naruszenia zasady równości; odmienne ustalania różnych planów miejscowych, co do terenów mieszkaniowych, nie świadczą o naruszaniu tej zasady; trzeba mieć na uwadze że plan osiedla [...] dopuszcza zabudowę na terenach stanowiących aktualnie obszary przemysłowe; stąd może być obiektywnie uzasadnione przyjęcie innych rygorów, służących zapewnieniu ochrony terenów mieszkaniowych, jakie tam mogą powstać w przyszłości; ocena legalności postanowień planu osiedla [...] wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy,

- legalność przyjętych w Planie rozwiązań nie byłaby także podważona, gdyby w istocie, uprzedni plan nie przewidywał tak daleko idących ograniczeń (wywody w skardze w zakresie ewentualnych różnic nie są kwestionowanej przez organ planistyczny w odpowiedzi); organ gminy w ramach przysługujących mu kompetencji – w granicach władztwa planistycznego – może wprowadzić dalej idące rygory służące ochronie warunków zamieszkiwania; stad treść uprzedniego planu nie ma kluczowego znaczenia w sprawie, gdzie ocenie podlega ewentualne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Nie zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności Planu w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku Pełnomocnika Rady o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.