Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 797/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. i W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 642/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. w S. na decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015r. (sygn. akt II SA/Sz 642/15), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. w S. uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr ..., ... w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 28 lipca 2011 r. (k.74, t.II a.a.) Z. i W. F. zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. S. ..., w obrębie ... S., oznaczonej numerem działki ... o powierzchni 514 m2, stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr .... Podstawą powyższego działania była ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), zwana dalej "ustawą o przekształceniu".

Decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., nr ..., ... Prezydent Miasta S., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, jednocześnie ustalając opłatę za przekształcenie w kwocie ... zł. Według organu wnioskodawcy spełnili wymogi zawarte w ustawie. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne 13 stycznia 2015 r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej S. w S., pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Prokurator zarzucił, iż decyzja wydana została na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. (sygn. akt K 29/13).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej rozpatrzenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora, popierając argumentację w niej zawartą.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2015 r. uczestnicy postępowania Z. i W. F. działający przez pełnomocnika wnieśli o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że postępowanie oparte na podstawie art. 145a K.p.a. wymaga zgody strony na prowadzenie postępowania, a oni takiej zgody nie wyrażali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 10 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Sz 642/15 uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), który powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Oceniając uprawnienia prokuratora do zaskarżenia decyzji w niniejszej sprawie stwierdził, że przesłanki określone m.in. w art. 53 § 3 P.p.s.a. zostały spełnione. Sąd zauważył, że nie jest istotne przez kogo została wniesiona skarga, bowiem uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. Z tego też względu argumenty uczestnika postępowania dotyczące braku zgody na wznowienie postępowania, czy też nieodwracalnych skutków prawnych nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu Z. i W. F. pełnomocnik prawny wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania przed Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 190 § 3 Konstytucji RP oraz art.145 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 grudnia 2014r. pomimo braku naruszenia prawa skutkującego wznowieniem postępowania.

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny decyzji Prezydenta Miasta S. z 17 grudnia 2014r. przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez wyjście poza swoją kognicję i ocenę zdarzeń mających miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc nie mających wpływu ani na postępowanie administracyjne, ani na treść tej decyzji.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 190 § 4 Konstytucji RP oraz art.145a k.p.a. poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy instytucją wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa procesowego a wznowieniem ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

- art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art.147 k.p.a. i art.145a k.p.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi Prokuratora,

- art. 134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a. w związku z art.32 ust.1 Konstytucji poprzez niedostrzeżenie względnie pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu równego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej w zależności od dowolnego wyboru przez prokuratora ścieżki postępowania – sprzeciwu lub skargi do sądu administracyjnego.

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art.64 Konstytucji RP oraz z art.1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i nieumorzenie postępowania sądowego pomimo tego, że było ono bezprzedmiotowe z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta S. z 17 grudnia 2014r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2018 r. szeroko została przytoczona argumentacja mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 21 marca 2016r. wniósł o jej oddalenie w całości.

Prokurator Regionalny w S. wnioskiem z dnia 28 lutego 2018r. wystąpił o zwrócenie się w niniejszej sprawie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art.187 § 1 P.p.s.a., o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "czy stwierdzenie niekonstytucyjności art.1 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 83), będącego wcześniej podstawą prawna decyzji organu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uprawnia prokuratora, działającego na zasadzie art.8 § 1 i art.53 § 3 P.p.s.a., do skierowania skargi na decyzję, wskazując na art.145a § 1 k.p.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a., skutkującego uchyleniem przez sąd przedmiotowej decyzji – w sytuacji, gdy strona o to nie występowała."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie w niniejszej sprawie odnieść się należy do wniosku Prokuratora Regionalnego w S. o przedstawienie na podstawie art.187 § 1 P.p.s.a. budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA. Otóż stosownie do treści art.187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007r., sygn. akt FPS 1/07). Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem koniecznym do jego zastosowania jest istnienie wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie istotnej w sprawie kwestii prawnej i to wątpliwości o charakterze prawnym.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, w odniesieniu do stawianych przez Prokuratora Regionalnego w S. we wniosku z dnia 28 lutego 2018r. kwestii prawnych, nie istniały wątpliwości, które uzasadniałyby zastosowanie trybu określonego w art.187 § 1 P.p.s.a

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zw. z art.147 zd. drugie K.p.a. w zw. z art. 145a K.p.a., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi Prokuratora. Zmierzał on do wykazania, że skoro w świetle art. 147 zd. drugie K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145a K.p.a. może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, a w tej sprawie strony postępowania administracyjnego, które skutecznie nabyły prawo w drodze decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta S. z dnia 17 grudnia 2014 r., z tego uprawnienia nie skorzystały – wniesienie przez Prokuratora skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego i podtrzymywanie jej bez zgody strony należało uznać za niedopuszczalne i powinno skutkować jej odrzuceniem. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, iż możliwość złożenia przez Prokuratora, w oparciu o art. 184 K.p.a., sprzeciwu od decyzji z powołaniem się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a. jest wyłączona, gdyż inicjatywę w zakresie wznowienia postępowania na tej podstawie posiada jedynie strona. W takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 25/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 8 ust. 1 P.p.s.a. wynika, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), prokuratura stoi na straży praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a., korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze regulacje zawarte w art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 P.p.s.a., zasadnie przyjął, że Prokurator Prokuratury Rejonowej S. w S. był uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta S., w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że została ona wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W sprawie nie zachodziła zatem podstawa do odrzucenia skargi, o której mowa art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przepis zawarty w art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: każdemu, kto ma interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i pod pewnymi warunkami organizacji społecznej. W konsekwencji prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego nie dlatego, że przysługuje mu interes prawny, lecz dlatego, że ustawodawca w sposób wyraźny przyznał mu takie uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chybione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przepisów postępowania – art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a także art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez ocenę zmian przepisów po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, którą było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku. W związku z powyższym nie dokonywał kontroli legalności tej decyzji z punktu widzenia stosowania w/w przepisów cyt. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czy też kwestii bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Natomiast fakt zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dla organu, aby rozstrzygnąć sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, nie został przez autora skargi kasacyjnej w tym zakresie skutecznie zakwestionowany (art. 153 P.p.s.a.).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutu dotyczącego różnego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej w zależności od dowolnego wyboru przez Prokuratora ścieżki postępowania – sprzeciwu lub skargi do sądu administracyjnego, a więc nierozpoznanie sprawy w jej granicach. Argumentacja tego zarzutu, zmierzająca do wykazania odmiennej skuteczności działania Prokuratora w przypadku wniesienia sprzeciwu i skargi do sądu administracyjnego w podobnych sprawach, nie stanowiła podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone. Podkreślić należy, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez wniesienie sprzeciwu – art. 184 § 1 K.p.a.) lub sądowoadministracyjnym (np. poprzez wniesienie skargi – art. 8 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a.) stanowi realizację podstawowego zadania prokuratury, jakim jest stanie na straży praworządności (art. 2 cyt. ustawy Prawo o prokuraturze). Wybór środka zaskarżenia należy do prokuratora z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Jednocześnie, w kontekście przedmiotowej sprawy, należy zwrócić uwagę na fakt, że przepis art. 145a K.p.a. został dodany art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643). Jednocześnie ustawodawca nie dokonał korekty brzmienia art. 184 § 4 K.p.a. Powoduje to występowanie w orzecznictwie rozbieżności co do tego czy sprzeciw prokuratora odnośnie przesłanki z art. 145a K.p.a. wymaga zgody strony, a nawet, czy w ogóle jest niedopuszczalny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia : 16 lipca 2014r., sygn. akt III SA/Po 20/14 i 17 września 2014r., sygn. akt IV SA/Po 848/14). Wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna kieruje się własnymi, odrębnymi zasadami i celami. Mając jednak na uwadze zasadę praworządności – oznaczającą obowiązek działania zgodnego i spójnego z całym porządkiem prawnym, tj. z każdym jego elementem, na straży której stoi prokurator, przyjąć należy, iż zakres i możliwości jego działania, czy to na płaszczyźnie postępowania administracyjnego, czy też sądowego, powinny być zbieżne co do warunków i skutku. W związku z powyższym nie sposób uznać, że skarga prokuratora oparta na przesłance z art.145a K.p.a. nie wymagała, dla jej pozytywnego uwzględnienia przez sąd, zgody adresata decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 190 § 4 Konstytucji RP oraz z art. 145a K.p.a., poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy instytucją wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa (procesowego) a wznowieniem postępowania ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie istota sporu prawnego wymaga wyjaśnienia, czy fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt K 29/13, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 17 grudnia 2014 r. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, która stała się ostateczna w dniu 13 stycznia 2015r. i następnie z dniem 26 stycznia 2015 r. na jej podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej KW nr ...– uzasadniał uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi Prokuratora Prokuratury Rejowej S. w S , poprzez uchylenie w/w decyzji z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a §1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez adresatów decyzji.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145a § 1 K.p.a. wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi, a więc czy "stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego".

Niewątpliwie fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją (art. 145a § 1 K.p.a.). Przepis ten realizuje zasadę zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście powinien być interpretowany i stosowany. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Przy czym wskazać należy, iż powołany przepis Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie oznacza utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa (por. wyroki TK z dnia: 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK-A 2004/3/24, akceptowane w doktrynie – L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest oparte na zasadzie oficjalności i zasadzie skargowości. Zasada oficjalności podlega ograniczeniu przez wyłączność zasady skargowości obowiązującej z uwagi na ochronę praw nabytych przez jednostkę. Wyłączność zasady skargowości wynika z zakazu przerzucania na stronę skutków niekonstytucyjności aktów normatywnych, na podstawie których została wydana decyzja (B. Adamiak, System prawa administracyjnego Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Warszawa 2010 str. 258).

Ustawodawca stojąc w obliczu konieczności wyboru między ochroną praworządności a ochroną praw nabytych postawił tu na tę drugą, skoro wyłączył dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznej i tym samym jej skutków z urzędu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2014 str. 596).

Przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a., w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych, ma charakter wyłącznie wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego strony o charakterze materialnym, którego treścią jest możliwość domagania się powtórzenia czynności jurysdykcyjnych w sprawie administracyjnej. Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art. 147 zdanie drugie K.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona oraz podmioty na prawach strony. Od oceny strony zależy zatem, czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. W przypadku, gdy strona uzna, że do takiego naruszenia nie doszło, brak jest podstawy do weryfikacji decyzji. Oceną strony jest objęta decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a więc zarówno decyzja tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają. Żądanie strony z art.145a § 1 K.p.a. jest żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go zatem rozpatrywać wyłącznie jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Zauważyć należy, iż wprawdzie sama legitymacja skargowa prokuratora nie jest bezpośrednio związana z aspektem materialnoprawnym, to jednak pamiętać należy, że jest ona składana w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a więc "w cudzej sprawie" w rozumieniu materialnoprawnym. Musi zatem istnieć norma prawna (prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) wiążąca sferę indywidualnych praw i obowiązków tych osób z zaskarżonym aktem.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może stwierdzić, że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez stronę postępowania administracyjnego uprawnioną do jego złożenia. Prokurator może podejmować czynności procesowe, nie może jednak dysponować uprawnieniem strony o charakterze materialnym, a takim jest możliwość strony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145a K.p.a.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta S. kwestionowanej decyzji administracyjnej z dnia 17 grudnia 2014 r. przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie adresaci decyzji nabyli prawo własności nieruchomości. W związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, nie występowali oni na podstawie art. 145a § 1 K.p.a z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Prokuratora na przedmiotową decyzję jednoznacznie stwierdzili, że się temu sprzeciwiają. Konsekwencją braku zgody adresatów decyzji na jej wzruszenie w trybie art. 145a K.p.a. jest oddalenie skargi Prokuratora, gdyż skorzystanie z tej przesłanki wznowieniowej (podobnie jak przesłanek z art.145 § 1 pkt 4 i art. 145b K.p.a.) w zw. z art. 147 K.p.a. ustawodawca pozostawił w gestii strony. Żądanie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145a K.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi wyłączne prawo strony – adresata decyzji administracyjnej. Zgoda strony jest zatem koniecznym elementem wznowienia postępowania administracyjnego lub skutecznego powołania się na tę przesłankę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O ile wyjątkowo możliwe jest wniesienie skargi przez prokuratora z powołaniem się na wyżej wymienione przesłanki wznowieniowe, to działanie takie będzie w interesie strony (co jest istotne w kontekście praw nabytych), o ile na to uzyskana zostanie jej zgoda. Przejawia się w tym gwarancyjny i stabilizujący charakter korzystania z tej przesłanki wznowieniowej. W przypadku podanych wyżej przesłanek wznowienia tylko wola podmiotu wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, skardze, zgodzie na jej złożenie, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących w konsekwencji do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację prawną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.).