Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3b,  ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 169
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 105, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz R. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) zawiadomił strony, w tym m.in. R. D. i E. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworu w stropie pomiędzy mieszkaniami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie organ podał, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. zostaną przeprowadzone oględziny dotyczące zebrania dowodów w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 29 września 2016 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w ramach przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2016 r. oględzin ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez E. B. w 1991 r. na podstawie zgody zarządcy budynku. Na wykonanie robót nie występowano do organów administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie budowlane ani nie dokonano zgłoszenia. Organ wyjaśnił też, że ekspertyza techniczna opracowana przez mgr inż. B. R. jednoznacznie potwierdziła zdatność techniczno-użytkową wykonanych przez inwestora robót. Natomiast podstawę dokonanych ustaleń faktycznych stanowił protokół z oględzin wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną, przeprowadzonych przez inspektora PINB, posiadającego stosowną wiedzę z zakresu budownictwa oraz uprawnienia budowlane. Ponadto organ oparł się na ekspertyzie technicznej wykonania spornego otworu w stropie, sporządzonej w sierpniu 2016 r. przez mgr inż. B. R., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W ocenie organu, ustalenia dotyczące daty wykonania robót, jak i ich zakresu są bezsporne. Dalej organ odwołał się do treści obowiązującego w 1991 r. art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229, z późn. zm.), zwanego dalej Prawem budowlanym, oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48), zwanego dalej rozporządzeniem, i na tej podstawie wywiódł, że ocenianie roboty budowlane nie zaliczały się do robót wymagających pozwolenia na budowę. Wykonanie otworu w stropie nie mieści się bowiem w zakresie wymienionym w powyższych przepisach, a zatem nie wymagały one pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia robót właściwemu organowi. Dodatkowo organ podniósł, że roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Ponadto nie zagrażają one życiu, zdrowiu ludzi i mieniu, co potwierdziła ww. ekspertyza techniczna. W tych okolicznościach organ nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Następnie PINB powołał treść art. 105 § 1 K.p.a. i omówił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, uznając, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, co obligowało organ od umorzenia postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. D., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym następujących przepisów K.p.a.:

- art. 7 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót oraz zamurowania drzwi do lokalu nr [...], ja również tego, czy otwór w stropie został wykonany zgodnie z projektem oraz czy inwestor na zrealizowane roboty posiadał zgodę zarządcy i wspólnoty mieszkaniowej, a także czy inwestor opinie kominiarskie i inne wymagane przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zgodę konserwatora zabytków oraz czy przeprowadzone prace nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania i przy zwiększonym obciążeniu nie doprowadzą do zawalenia stropu;

- art. 8 poprzez zachowanie pracowników PINB, które narusza zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na: wadliwym uznaniu, że inwestor może uniemożliwić stronom udział w czynnościach dowodowych; niepodjęciu działań zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz niezachowaniu bezstronności w sprawie;

- art. 10 i art. 6 poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym i poprzez prezentowanie stanowiska w trakcie oględzin o rzekomej "wyższości" ustawy o własności lokali nad przepisami K.p.a., pozbawienie strony udziału w czynnościach oględzin, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron;

- art. 77 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego polegające na: bezzasadnym przyjęciu, że otwór w stropie wykonano w 1991 r., choć nie ma na to żadnych dowodów w sprawie; niepowołaniu biegłego z urzędu, który oceniłby zgodność wykonania otworu z normami technicznymi oraz jego wpływ na ciągłość i stabilność konstrukcji stropu, przy uwzględnieniu wykonania stropu i wieku budynku; braku wystąpienia do zarządcy o przedstawienie dokumentacji projektowej budynku, jak również innych dokumentów związanych z bezpieczeństwem jego użytkowania; stworzeniu pozorów wielości źródeł dowodowych, choć zarówno informacja o dacie wykonania otworu, jak również zamieszczone w opinii rzeczoznawcy, pochodzą od inwestora i nie zostały zweryfikowane żadnymi badaniami, np. odkrywkami, obliczeniami czy obmiarami dopuszczalnych obciążeń;

- art. 80 poprzez przekroczenie granic swobody oceny materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego bez oceny jego całokształtu;

- art. 86 poprzez pominięcie dowodów z przesłuchania stron, choć nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania;

- art. 24 przez niewyłączenie pracowników, co do których został złożony stosowny wniosek z uwagi na uzasadnione podejrzenie naruszenia zasady bezstronności;

- art. 77 ust. 1 poprzez wzięcie udziału w czynnościach oględzin nieruchomości przez pracownika Urzędu Miasta [...], nieuprawionego i niezatrudnionego w PINB.

Odwołująca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczący § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, pomimo nieustalenia przez organ, czy roboty budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania tego przepisu, jak również nierozważenie, czy wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o czym stanowi pkt 4 ust. 1 § 44 rozporządzenia.

Na podstawie tych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania przede wszystkim zarzuciła organowi brak ustaleń w zakresie daty wykonania spornych robót i w tej kwestii dowodziła, że zostały one wykonane później niż w roku 1991, a mianowicie w roku narodzin drugiego syna inwestora. Podniosła, że organ nie wystąpił do zarządcy budynku o przedstawienie zgody, którą rzekomo uzyskał inwestor, jak również dokumentacji technicznej budynku. Odwołująca wskazała również, że ustaleniom organu, iż przedmiotowe prace wykonano w 1991 r. przeczy okoliczność, że w 1995 r. inwestor utrzymywał, że posiada dwa lokale, a nie jeden. Zarzuciła nadto ogólnikowość sporządzonej ekspertyzy z uwagi na wykonanie jej bez stosownych pomiarów i obliczeń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując na ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2016 r. oględzin oraz opis wykonanych robót i ich ocenę, zawarte w ekspertyzie technicznej z sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał też, że po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika R. D. postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., nr [...], PINB odmówił wyłączenia dwóch pracowników organu od udziału w postępowaniu. Natomiast postanowieniem z dnia 28 września 2016 r., nr [...], PINB odmówił przeprowadzenia ponownych oględzin, ponieważ w ocenie organu ograniczenia w udziale w oględzinach nie wynikały z działania organu, który nie mógł wymusić na właścicielu nieruchomości wpuszczenia pełnomocnika do lokalu będącego jego własnością. Dalej OWINB wyjaśnił, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W rozpatrywanej sprawie wszczęte z urzędu postępowanie dotyczyło robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy mieszkaniami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując analizy pod kątem legalności przedmiotowych robót, organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga data ich wykonania, co następnie pozwoli na ustalenie, jakie w tym okresie obowiązywały wymogi prawne dla tego typu robót. Zdaniem organu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień inwestora wynika, że przedmiotowy otwór w stropie wykonano w 1991 r., co zostało zakwestionowane przez odwołującą, wskazującą, że "prace w stropie przeprowadzono znacznie później niż w 1991 r." Jednakże odwołująca na poparcie swojego stanowiska nie przedstawiła żadnych dowodów, a nawet nie uprawdopodobniła, że roboty budowlane zrealizowano w innej dacie niż przyjęta przez organ pierwszej instancji (1991 r.). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zasadne jest przyjęcie daty wykonania robót podanej przez inwestora, w braku dowodów wskazujących na inną datę. Dalej organ wywodził, że w 1991 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w której w art. 28 ust. 1 ustanowiono ogólną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady określono natomiast w rozporządzeniu, gdzie w § 44 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę wymagało wykonywanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych albo zabezpieczenia budynku przed wpływami eksploatacji górniczej. Zdaniem OWINB, wykonanie otworu w stropie wykracza poza katalog robót zawartych w powyższym przepisie, dlatego ich realizacja nie wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ponadto ocenianie roboty nie stanowią uciążliwości pogarszającej bezpieczeństwo ludzi lub mienia, o jakiej mowa w powołanym przez odwołującą § 44 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Natomiast organ zgodził się z odwołującą, że opracowanie B. R. nie może być uznane za ekspertyzę techniczną i dlatego należałoby je zakwalifikować jako orzeczenie techniczne lub opinię techniczną. Jednak zostało ono sporządzone przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, ponoszącą odpowiedzialność zawodową za nierzetelne wykonywanie zawodu. W opracowaniu tym opisano sposób wykonania robót budowlanych, zastosowane materiały budowlane, a jego autor - na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia zawodowego - ocenił przedmiotowe roboty budowlane jako przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną i umożliwiające bezpieczne użytkowanie. Brak jest przy tym podstaw do kwestionowania stwierdzonych w opinii okoliczności i zawartych w niej wniosków. Końcowo OWINB podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Wobec tego kierowane do organu nadzoru budowlanego zarzuty w tym zakresie należy uznać za nietrafne. Zauważył też organ, że argumentacja odwołania dotycząca niezgodnego z prawem wykonania schodów pomiędzy lokalami nr [...] i [...], czy też braku ustaleń co do daty zamurowania otworu drzwiowego w lokalu nr [...], wykracza poza ramy niniejszego postępowania odwoławczego, ponieważ sprawa dotyczyła wykonania otworu w stropie.

W skardze na powyższą decyzję R. D. (dalej zwana skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, wraz z argumentacją przedstawioną na ich poparcie. Dodatkowo skarżąca wskazała na naruszenie przez organ następujących przepisów K.p.a.:

- art. 15 poprzez niedokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art. 11 poprzez niewyjaśnienie, na czym organ opiera pogląd, że wykonanie otworu w stropie celem połączenia dwóch lokali położonych w budynku z początków XX wieku nie wpłynie na bezpieczeństwo użytkowania, zwłaszcza że "ekspertyza techniczna" przedłożona w sprawie stanowiła wyłącznie relację z twierdzeń inwestora, zaś w sprawie zaniechano choćby wykonania badań technicznych;

- art. 79 § 2 poprzez uznanie, że bez zgody właściciela strona nie może wejść na cudzą nieruchomość celem udziału w czynnościach oględzin oraz wadliwe określenie przedmiotu sprawy poprzez jej zawężenie wyłącznie do wykonania otworu w stropie, bez analizy skutków wykonania tego otworu dla konstrukcji budynku, jak również bez analizy całokształtu przeprowadzonych czynności, jak zamurowanie drzwi do lokalu nr [...], wykonanie schodów wewnętrznych i zachowanie w związku z tym wymogów bezpieczeństwa i użytkowania budynków wielolokalowych. W konsekwencji powyższego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo uznania, że choć nie została prawidłowo sporządzona ekspertyza techniczna, stanowiąca podstawę wydania decyzji i mająca istotne znaczenie dla sprawy, OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca podniosła, że w czynnościach oględzin nie mógł brać udziału jej pełnomocnik. W aktach sprawy brak jest postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia opinii, jak również o powołaniu biegłego z urzędu na okoliczność wykonania stropu między lokalami, co prowadzi do wniosku, że przedstawiona opinia ma wyłącznie charakter opinii prywatnej i nie może stanowić dowodu w sprawie. Ponadto organ odwoławczy wybiórczo odniósł się do zarzutów odwołania i nie zauważył poważnych uchybień organu pierwszej instancji, polegających na braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poza oględzinami, w których nie mogła uczestniczyć skarżąca. Poza tym brak w aktach projektu budowlanego, czy badań obciążeń stropu po przerwaniu ciągłości belek stropowych. Oparto się na wyjaśnieniach inwestora, które nie przybrały postaci dowodu z przesłuchania strony. Nie przesłuchano również skarżącej. W kwestii daty wykonania robót skarżąca wywodziła, że datę tę można było określić przez odniesienie się do konkretnego zdarzenia, tj. narodzin drugiego syna inwestora. Skarżąca podkreśliła, że nie sprzeciwia się co do zasady legalizacji inwestycji, o ile byłaby ona poprzedzona wnikliwą analizą, czy wykonany otwór w stropie nie zagraża stabilności budynku przy założeniu, że nowy właściciel może obciążyć miejsce w pobliżu otworu. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji powinno być poprzedzone odkrywkami, celem przede wszystkim potwierdzenia twierdzeń właścicieli lokali nr [...] i [...] o braku zagrożenia dla budynku. Następnie skarżąca wskazała na okoliczności, które - w jej opinii - świadczą o niepodjęciu przez organ koniecznych czynności procesowych, przy czym zauważyła, że oparto się tylko na twierdzeniach samego inwestora i nie podjęto działań własnych. Dalej skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, szeroko omówiła zasadę dwuinstancyjności postępowania, którą - jej zdaniem - naruszył organ odwoławczy. Podniosła też, że organ milczeniem pominął wiele zarzutów odwołania i nie uwzględnił zgłaszanych wniosków dowodowych. Ponownie wskazała na okoliczności, które dowodzą, że prace w stropie przeprowadzono znaczne później niż w 1991 r. Nie zgodziła się nadto skarżąca ze stanowiskiem co do braku możliwości uczestniczenia jej pełnomocnika w oględzinach stropu. Wywodziła, że jest to część wspólna i jako współwłaścicielka budynku ponosi za tę część odpowiedzialność. Zwróciła uwagę, że rzeczoznawca B. R. w wydanej opinii zastrzegł, iż może ona mieć zastosowanie, jeśli prace zostały wykonane w sposób opisany przez inwestora, a tego nikt nie potwierdził. Końcowo podniosła, że organ wadliwie uznał, iż przedmiot sprawy winien zostać ograniczony do wykonania otworu, a już dalsze prace, jak wykonanie schodów i zamurowanie drzwi do lokalu nr [...] nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, akcentując, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniu uczestnika postępowania, jednak nie przeprowadził dowodów z przesłuchania stron. Podniósł, że organ nie mógł się oprzeć na "ocenie technicznej", ponieważ jest to dokument prywatny i nieudzielający odpowiedzi na pytanie, jaki jest stan techniczny spornego lokalu. Nadmienił, że w kolejnym postępowaniu prowadzonym przez PINB organ wydał postanowienie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, czego nie uczyniono w przedmiotowej sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z uwagi na brak własnych badań i pomiarów ze strony eksperta oraz wskazania, że opiera się na dokumentach postępowania, a w których to dokumentach znajduje się oświadczenie inwestora, a także wobec braku odkrywek przy stropach, jedynym źródłem informacji o przeprowadzonych pracach są twierdzenia samego inwestora. W dokumentacji nie znalazła się natomiast dokumentacja projektowa dotycząca wykonanych prac. Z kolei pełnomocnik organu wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił również, że decyzja odwoławcza została oparta na ustaleniach dokonanych przez organ powiatowy. OWINB nie prowadził żadnych własnych ustaleń, nie sprawdził, w jakiej dacie został zakupiony przez uczestnika postępowania lokal nr [...]. Natomiast uczestnik postępowania E. B. przychylił się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że lokal nr [...] zakupił w 1991 r. i dysponuje stosownym aktem notarialnym. Dodał, że cały budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków, choć po wojnie został odbudowany w wyniku uprzednich zniszczeń. Wówczas powstała nowa klatka schodowa, stropy i więź dachowa. Podtrzymał stanowisko, że otwór w stropie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi i przepisami Prawa budowlanego. Oświadczył, że w związku z wykonanym otworem rozwiązywał umowy na dostawę mediów, które były dostarczane do lokalu nr [...], co miało miejsce po wykupie mieszkania, w okresie późniejszym. Przyznał, że powinien posiadać dokumenty potwierdzające rozwiązanie tych umów, a wszystkie rozmowy na temat uzyskania zgody na przebudowę lokalu prowadził z ówczesnym zarządcą i była to Spółka "A". Wobec tego stwierdzenia, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zarządcą nieruchomości jest nadal ta Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 K.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja OWINB, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez E. B. otworu w stropie pomiędzy mieszkaniami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Z uwagi na charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień wyjaśnić trzeba, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które w przypadku postępowania odwoławczego służy przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Odnotować również należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło właśnie na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia oceny w wybranym zakresie, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych zakwestionowanych przez skarżącą. Przede wszystkim, organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, aby wyjaśnić sporną między stronami kwestię dotyczącą daty wykonania otworu w stropie. Natomiast data wykonania przedmiotowych robót ma kluczowe znaczenie dla określenia, jakie przepisy Prawa budowlanego miały zastosowanie w dacie ich wykonania i czy w czasie ich obowiązywania istniał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia. Ponadto od rzeczywistej daty wykonania otworu będzie zależeć stanowisko co do zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ulega też wątpliwości, że wyjaśnienie stanu faktycznego w omawianej kwestii pozwoli na ocenę odnośnie do kwalifikacji spornych robót, a następnie ewentualnego wdrożenia właściwego trybu, w jakim należy dokonać ich legalizacji, przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego. Innymi słowy, od daty wykonania robót będzie zależeć prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak wystarczających rozważań w powyższym zakresie, zatem zgodzić się należało z zarzutami skargi, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie odniósł się do jego istotnych elementów. Dostrzec należy, że w odwołaniu skarżąca wyraźnie zakwestionowała prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji w powyższej kwestii, co więcej, wprost wskazywała na okoliczności, które - jej zdaniem - przeczyły temu, że przedmiotowe roboty zostały wykonane w 1991 r. Tych twierdzeń skarżącej organ nie poddał żadnej weryfikacji, dając wiarę wyłącznie wyjaśnieniom samego inwestora i akceptując ocenę PINB, że jest to okoliczność bezsporna. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie ustalił, kiedy faktycznie wykonano przedmiotowy otwór. W ocenie Sądu, skutkowało to tym, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji, rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, i to w stopniu mogącym mieć znaczenie dla podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

W tym miejscu wyjaśnić również trzeba, że - co do zasady - organ odwoławczy dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i na podstawie art. 136 K.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym niewątpliwie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, wynikającej z art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecenia jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Zasadą mającą swoje umocowanie w dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, strona odwołująca podnosi zarzut dotyczący prawidłowości przeprowadzenia określonej czynności wyjaśniającej, stanowiącej podstawę istotnych w sprawie ustaleń, wówczas organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu rozważenia zasadności tego zarzutu. W kontrolowanej sprawie postępowanie takie mogło polegać na przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego, np. z przesłuchania inwestora czy też skarżącej, którzy ewentualnie wskazaliby świadków potwierdzających ich wyjaśnienia. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu, również okoliczność, że sporne roboty wykonano przed wielu laty, nie zwalniała organu z obowiązku podjęcia wszelkich możliwych czynności wyjaśniających. Przykładowo organ nie wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy posiada on na piśmie zgodę zarządcy (administratora) budynku, na którą się powoływał podczas przeprowadzonych oględzin. W materiale dokumentacyjnym sprawy brak również aktu notarialnego zakupu przez inwestora lokalu nr [...], który również mógłby przyczynić się do ustalenia daty przeprowadzonej inwestycji. Organ nie wystąpił nadto do zarządcy nieruchomości o wyjaśnienie, czy wyrażał inwestorowi zgodę na przebudowę lokalu i czy posiada dokumentację w tym zakresie lub inną dokumentacją techniczną budynku związaną z przeprowadzonymi pracami. Uzyskanie stosownych dokumentów od zarządcy nieruchomości jest wysoce prawdopodobne zważywszy na okoliczność, że obecnie jest nim ten sam podmiot - Spółka "A", do którego inwestor występował o udzielenie zgody na inwestycję, co wynika z oświadczeń złożonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej i E. B. Dostrzec również przyjdzie, że organ zupełnie pominął okoliczność, iż w opinii technicznej B. R. widnieje informacja o zgodzie ówczesnego zarządcy na usunięcie mediów, na podstawie której WIK, Zakład Energetyczny i Gazowniczy zdemontowały liczniki w lokalu nr [...]. Również te podmioty mogą ewentualnie posiadać dokumenty z tamtego okresu. Zasadnym byłoby także wystąpienie do samego inwestora o przedłożenie stosownych dokumentów, skoro oświadczył, że w związku z wykonaniem otworu rozwiązał umowy o dostawę mediów do lokalu nr [...]. Uprawnienia organu w powyższym zakresie wynikają wprost z art. 81c Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami Prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestiach spornych, w tym także w ramach zlecenia organowi pierwszej instancji, a więc nie można uznać, że dokonał on prawidłowej oceny w odniesieniu do zarzutów odwołania. Natomiast przeprowadzenie tego postępowania ma szczególne znaczenie zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie kiedy strony prezentują odmienne stanowiska w kwestii o kluczowym znaczeniu dla sprawy. Ponadto wyjaśnienie, czy stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, konieczne było dla przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny zasadności zarzutów skarżącej w kwestii ustalenia daty wykonania przedmiotowych robót. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, uznać należało, że stanowisko OWINB o prawidłowości decyzji PINB w przedmiocie umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., było przedwczesne i nieuprawnione.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dokonał ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń odnośnie do istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez OWINB prawidłowego postępowania i dokonanie przez ten organ oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.