Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 701/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 153, art. 183, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 980/13 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej prawa i obowiązki w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz W. S.A. z siedzibą w K. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Gl 980/13, oddalił skargę W. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej prawa i obowiązki w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Starosta Powiatowy w Z. zobowiązał C. "W." S.A. w O. do rekultywacji pozostałego po działalności [...] fragmentu terenu o pow. [...] ha, położonego w granicach miasta Z., obręb B..

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r. C. "W." S.A. w O. zawarła z M. O., M. O. i M. K. warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek o łącznej pow. [...] ha [...] m kw., położonych w Z. – obręb B.. W § 6 tej umowy nabywcy zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w drodze decyzji właściwego organu. W wykonaniu tej umowy warunkowej w dniu [...] kwietnia 2003 r. zawarto umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. O transakcji tej C. "W." poinformowała Starostę wnosząc o przeniesienie na nabywców działek zobowiązań z tytułu ich rekultywacji.

Pismem z dnia 26 maja 2003 r. Starosta zawiadomił M. K. oraz M. i M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. a następnie wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], którą z urzędu przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności [...] "W." na rzecz M. i M. O. oraz M. K.. W podstawie prawnej organ ten powołał art. 5 i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Decyzja ta wobec nie wniesienia od niej odwołania przez strony uzyskała walor ostateczności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. , nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził wygaśnięcie z dniem 30 kwietnia 2003 r. koncesji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. na wydobywanie wapieni [...] ze złoża W. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że rekultywacja terenu będzie realizowania zgodnie z odrębną decyzją Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...].

Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. Prezes Zarządu E. Sp. z o.o. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o uchylenie w całości decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono, że Prezes Zarządu Spółki reprezentuje wolę użytkowników wieczystych działek, zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem. W aktach sprawy znajduje się kserokopia dokumentu opatrzonego datą 17 kwietnia 2008 r. i noszącego nazwę pełnomocnictwo, który podpisali M. i M. O.. Dokument ten zawiera oświadczenie, że osoby pod nim podpisane upoważniają M. K. do reprezentowania ich w sprawach związanych z decyzjami Prezydenta Miasta Z. dotyczących prawidłowości naliczenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2003 – 2007 oraz za rok 2008, objętych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po uzyskaniu stanowiska Spółki E., wszczęło z jej wniosku postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazując, że w związku z podpisaniem w dniu [...] grudnia 2002 r. umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz M. i M. O. oraz M. K. zmieniła się osoba zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji i w takiej sytuacji Starosta miał obowiązek wydać decyzję o przeniesieniu nabytych praw i obowiązków na nowych użytkowników wieczystych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu E. Sp. z o.o. zarzucił, że do rekultywacji gruntu z mocy ustawy zobowiązany jest koncesjonariusz i obowiązek ten nie podlega zbyciu. Stwierdził też, że nie można było na nabywców nałożyć obowiązku rekultywacji nabytych nieruchomości, bowiem nie wyraziły one zgody na wstąpienie w obowiązki wynikające z koncesji. Autor wniosku zauważył, że warunkową umową sprzedaży nie przeniesiono na nabywców, będących osobami fizycznymi, praw do nieruchomości lecz określono jedynie wstępne warunki ich nabycia. Nabywcy nie wyrazili też zgody na przejęcie obowiązków związanych z rekultywacją gruntu i dlatego w umowie przenoszącej na nich prawo użytkowania wieczystego nie zapisano takiego postanowienia. SKO błędnie zatem przyjęło, że doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji.

Pismem z dnia 24 września 2008 r. organ zwrócił się do M. K. o podanie, czy działa w sprawie jako współużytkownik wieczysty nieruchomości, czy jako Prezes Zarządu Spółki E., pod rygorem przyjęcia, że wniosek pochodzi od Spółki. W odpowiedzi M. K. podał, że działa zarówno jako pełnomocnik użytkowników wieczystych jak i jako prawny reprezentant Spółki. Dołączył kopię pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., którym małżonkowie O. udzielili Spółce pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich decyzji, oświadczeń i podpisywania dokumentów związanych z otrzymaniem pozwoleń na wykonanie rekultywacji działki objętej [...] w Z.-B.. Dołączył także kopię umowy użyczenia nieruchomości położonej w Z. – B. z dnia [...] lutego 2005 r. zawartej przez E. Sp. z o.o. w C. jako użytkownikiem z M. K., działającym w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. i M. O., jako użyczającymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przyjęło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez M. K. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...], Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności decyzji Starosty Z. z dni [...] grudnia 2003 r. Kolegium nie podzieliło też stanowiska, jakoby postanowienia umowy warunkowej miały mniejszą wagę niż postanowienia umowy ostatecznej i nie były wiążące dla jej stron stwierdzając, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło w wykonaniu umowy warunkowej.

Skargą M. K. osobiście i jako pełnomocnik M. O. i M. O. zaskarżył powyższą decyzję. WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 1334/08, odrzucił jednak skargę M. O. i M. O. bowiem nie podpisali oni, mimo stosownego wezwania, pełnomocnictwa udzielonego M. K. do reprezentowania ich w postępowaniu sądowym.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję SKO w C. z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że obie te decyzje zostały z wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym przed SKO w C. nie brały udziału wszystkie strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd wypowiedział się jednocześnie w przedmiocie zasadności zarzutów podniesionych w skardze M. K. wskazując, że organy administracji nie były uprawnione do rozstrzygania kwestii ważności pozostającej w obrocie prawnym warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 r. W ocenie Sądu kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zasadnicze znaczenie miało w niej należyte rozważenie czy decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu WSA nie było przy tym wystarczające stwierdzenie, że doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, a nabywca zobowiązał się w umowie do przejęcia obowiązku rekultywacji w przypadku zmiany w drodze decyzji właściwego organu osoby zobowiązanej do jej wykonania, gdyż przedmiotem badania winna być bowiem właśnie prawidłowość wydania takiej decyzji.

Wykładając przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd uznał, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji, jak i o przekazaniu jej praw i obowiązków z tym związanych. Podkreślił też, że przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej zwracając przy tym uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla tego gruntu skutków. W konsekwencji w ocenie WSA osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może też przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być zatem arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy.

W następstwie tego wyroku SKO w C. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], przekazującej prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności [...] "W." na rzecz M. i M. małżonków O. oraz M. K.. Następnie organ ten decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. wydaną w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nie odniósł się w żaden sposób do wskazanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach. Stwierdził natomiast, że w jego ocenie decyzja Starosty Z. z [...] grudnia 2003 r. rażąco narusza prawo. Stanowisko to SKO oparło na przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązującym do rekultywacji gruntów osobę, która spowodowała utratę lub ograniczenie ich wartości użytkowej na jej własny koszt. Powołując się następnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wskazało, że osoba, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów nie może się uwolnić od obowiązku ich rekultywacji niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów czy innych okoliczności prawnych. Obowiązku tego nie można też przenieść w drodze odrębnego aktu lub czynności na inny podmiot bez przeniesienia praw do inwestycji. Bez znaczenia jest także kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji.

Odnosząc się do treści art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powołanego w podstawie prawnej decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. SKO stwierdziło, że mógł on zostać zastosowany wyłącznie w razie zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu, a nie mogło do tego dojść w drodze warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, ani też w drodze przenoszącej to prawo umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 r. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że "nowa" osoba zobowiązana do rekultywacji i wstępująca w miejsce osoby dotychczas zobowiązanej musi posiadać status osoby "powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Odnosząc się do zapisu zamieszczonego w § 6 umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r., w którym nabywcy prawa użytkowania wieczystego zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczących rekultywacji fragmentu zdegradowanego terenu po działalności [...] "W." Kolegium stwierdziło, że zobowiązanie to nie mogło skutkować zmianą osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Z treści tych umów nie wynikało w szczególności, że między zbywcą prawa użytkowania wieczystego, a jego nabywcami zachodziła relacja pozwalająca na uznanie ich za kontynuatorów działalności prowadzonej dotychczas przez zbywcę. M. i M. O. oraz M. K. w drodze tych umów nie nabyli bowiem statusu osób "powodujących utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów" w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją wniosła "W." S.A. z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty Spółka stwierdziła, że zaproponowana przez organ wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy sprowadza się do rozumienia następstwa prawnego, o jakim jest mowa w tym przepisie jako sukcesji uniwersalnej. W drodze takiej sukcesji prawa i obowiązki przechodzą jednak na następcę prawnego z mocy prawa, a zatem niecelowym byłoby wprowadzanie do ustawy przedmiotowego uregulowania. W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na przekazanie obowiązku rekultywacji gruntów każdemu bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zdaniem skarżącej Spółki, nie można było także uznać, że decyzja Starosty Z. z 2003 r. rażąco narusza prawo skoro na gruncie językowych oraz systemowych reguł wykładni możliwe są do przyjęcia różne wyniki wykładni art. 20 ust. 6 ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. SKO w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 19 grudnia 2012 r. uznając ponownie, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydano ją w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to na W. ciążył obowiązek rekultywacji terenu stanowiącego nieczynne wyrobisko powstałe po odkrywkowym [...]. Obowiązek ten został skonkretyzowany decyzją Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. Kolegium opowiedziało się jednocześnie za stanowiskiem, że scedowanie na inny podmiot obowiązku rekultywacji gruntu, o jakim jest mowa w art. 20 ust. 6 ustawy może mieć miejsce jedynie w przypadku przejęcia przez ten podmiot praw do inwestycji, a zatem gdy podmiot ten będzie powodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. M. i M. O. oraz M. K. nie nabyli statusu następców prawnych przedsiębiorcy prowadzącego wydobycie kopaliny, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to tym samym, że nie mogło być mowy o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w rozumieniu art. 20 ust. 6 tej ustawy. W konsekwencji Starosta nie miał podstaw do przekazania innym osobom praw i obowiązków wynikających z jego decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. Przekazując te prawa i obowiązki na nabywców nieruchomości podlegających rekultywacji organ ten rażąco naruszył zatem art. 20 ust. 6 ustawy.

Skargą "W." S.A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej wydanie z obrazą art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. dotknięta byłą nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała pogląd organu, zgodnie z którym wskazana w art. 20 ust. 6 ustawy "nowa" osoba wstępująca w miejsce osoby dotychczas zobowiązanej musi posiadać status osoby powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W szczególności zaś pogląd, że pomiędzy osobą dotychczas zobowiązaną, a tą "nową" musi zachodzić relacja następstwa prawnego, której istotą jest kontynuacja dotychczasowej działalności w ramach której doszło do utraty lub ograniczenia wartości użytkowej gruntów. W ocenie skarżącej takie stanowisko sprowadza się do utożsamienia następstwa prawnego jako sukcesji uniwersalnej. Tego rodzaju następstwo prawne, jak podkreśliła Spółka, skutkuje jednakowoż przejściem wszystkich praw i obowiązków z mocy ustawy. Tymczasem brzmienie przepisu art. 20 ust. 6 komentowanej ustawy dowodzi, że nie chodzi w nim jedynie o sytuacje następstwa prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi też do wniosku, że "najpierw dochodzi do zmiany podmiotu zobowiązanego, w związku z czym organ następnie przekazuje ciążące na osobie pierwotnie zobowiązanej, prawa i obowiązki osobie wstępującej w miejsce zbywcy". Przeprowadzona przez SKO w C. wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdaniem strony skarżącej powoduje, że przepis ten stanowiłby "superfluum", gdyż byłby on zupełnie zbędny i nie mający żadnego zastosowania, a ponadto mógłby powodować niezgodność prakseologiczną. Zdaniem skarżącej Spółki, kierując się koncepcją racjonalnego ustawodawcy należy zatem uznać, że "wprowadzając treści art. 20 ust. 6 ustawy miał on na celu stworzenie możliwości przekazania praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji dotyczących zobowiązania do rekultywacji terenu z podmiotu pierwotnie zobowiązanego, na jego następcę". W konsekwencji należało uznać, że strony zawarły ważną umowę, mocą której sprzedane zostało prawo wieczystego użytkowania oznaczonych gruntów, w zamian za co strony zobowiązały się do przejęcia obowiązków polegających na rekultywacji fragmentu terenu po działalności górniczej, zgodnie z ustalonym kierunkiem rekultywacji i projektem.

Uzasadniony jest tym samym, zdaniem Spółki, pogląd, że w sytuacji kiedy przepis prawa dopuszcza rozbieżne interpretacje mniej lub bardziej uzasadnione, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Kierując się takim rozumieniem rażącego naruszenia prawa nie można tym samym zaakceptować poglądu SKO w C., zgodnie z którym przychyliło się ono do jednego z dwóch poglądów dotyczących stosowania omawianego art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jej wzruszenie. Sąd podniósł, że dostrzeżone naruszenie przez SKO w C. unormowania zamieszczonego w art. 153 p.p.s.a. polegające na braku wyraźnego odniesienia się w kontrolowanych decyzjach do wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. , II SA/Gl 1334/08, nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem w gruncie rzeczy wskazań dotyczących dalszego postępowania zamieszczonych w poprzedzającym je wyroku WSA w Gliwicach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium prawidłowo tym razem ustaliło bowiem krąg jego stron i zapewniło im czynny udział w tym postępowaniu. Organ ten zastosował się także do przeprowadzonej przez WSA w Gliwicach wykładni przepisu art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności prawidłowo przyjął, że drugi z tych przepisów upoważniający starostę do przekazania w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych orzeczeń dotyczących rekultywacji gruntów rolnych, ma zastosowanie tylko w przypadkach zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i treść tego przepisu może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu nie może – jak twierdzi strona skarżąca - dojść bowiem w drodze umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego zdegradowanych gruntów, a umowa taka miałaby następnie pozwalać, czy wręcz zobowiązywać starostę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji na nabywców zdegradowanych gruntów. Odmienną natomiast kwestią jest sposób, w jaki podmiot zobowiązany do rekultywacji wywiąże się z tego obowiązku, a w szczególności czy w drodze umowy cywilnoprawnej zleci on wykonanie prac rekultywacyjnych innemu podmiotowi.

Zdaniem Sądu, także posłużenie się regułami wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej również nie pozwala na przyjęcie proponowanego przez stronę skarżącą rozumienia art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis ten nie może być bowiem wykładany w oderwaniu od ust. 1, czy też ust. 5 tego artykułu. Pierwszy z tych przepisów nakłada zaś obowiązek rekultywacji gruntów rolnych na podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie przez te grunty ich wartości użytkowej. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 5 omawianej ustawy, jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji. Posługując się z kolei wykładnią funkcjonalną zauważyć należy, że w wielu przypadkach koszt prac rekultywacyjnych mających przywrócić wartość użytkową gruntom rolnym zdegradowanym w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej przekraczać może i to niekiedy nawet wielokrotnie wartość zdegradowanych gruntów. W związku z tym akceptacja proponowanej przez skarżącą Spółkę wykładni art. 20 ust. 6 ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów rolnych zwolnić się z tego obowiązku przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, w oparciu o którą starosta przenosiłby ten obowiązek na inne podmioty, w tym także na osoby fizyczne bądź prawne mogące pełnić rolę tzw. "słupów", które nie byłyby w stanie wywiązać się z nałożonych obowiązków. W konsekwencji koszty takiej rekultywacji byłyby pokrywane z środków F. bądź z budżetu państwa. Dodać należy również, że w art. 20 ust. 2a ustawy przewidziana została możliwość prowadzenia rekultywacji przez starostę przy wykorzystaniu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach w przypadkach degradacji lub dewastacji gruntów przez nieustalone osoby bądź jeśli do tego doszło w wyniku klęsk żywiołowych.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko SKO w C., że decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdził, że nie można też poddawać w wątpliwość stanowiska, że pozostawienie w obrocie prawnym wskazanej decyzji Starosty Z. negującej treść przepisów regulujących sposób przeprowadzania rekultywacji zdegradowanych gruntów mogło prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych. W konsekwencji nie tylko uzasadnione, ale także konieczne było stwierdzenie przez SKO w C. nieważności opisanej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargą kasacyjną "W." S.A. z/s w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji w sprawie rekultywacji terenu, na nabywców nieruchomości objętej rekultywacją, stanowi podstawę do uznania, iż decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego w dniu 15 stycznia 2010 r., zgodnie z którym przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 156 k.p.a. determinuje zakres kontroli, jakiej poddana jest decyzja. Celem postępowania nadzwyczajnego jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga dokonania oceny, czy Starosta Powiatowy w Z., wydając w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzję o przekazaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej [...] "W." na rzecz M. i M. O. oraz M. K. dopuścił się rażącego naruszenia art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem zarówno organu jak i Sądu I instancji wydanie powyższej decyzji miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu nie może dojść w drodze umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego zdegradowanych gruntów.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu prawnego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w doktrynie prawa administracyjnego przeważa podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (vide. wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II OSK 559/13; z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1872/11; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06; z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie kwestii możliwości zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów wymagało dokonania wykładni art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie jest przepisem jednoznacznym.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Art. 20 ust. 6 tej ustawy stanowił natomiast, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym uprzednio i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1334/08. Również sam organ wydając uchyloną ww. wyrokiem decyzję z 14 października 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2003 r. uznał odmiennie niż w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] marca 2013 r., że w związku z przeniesieniem w dniu [...] kwietnia 2003 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz M. i M. O. oraz M. K. zmieniła się osoba zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji i w takiej sytuacji Starosta miał obowiązek wydać decyzję o przeniesieniu praw nabytych i obowiązków na nowych użytkowników wieczystych na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przekazanie przez Starostę decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej [...] "W." na rzecz nabywców M. i M. małżonków O. oraz M. K. było konsekwencją przyjęcia odmiennej niż dokonał tego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładni art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą możliwe jest przeniesienie wynikającego z decyzji obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę objętego tym obowiązkiem gruntu, czyli na inny podmiot niż ten, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona powyżej wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy nie jest wykładnią na tyle nieuzasadnioną i ewidentnie nieznajdującą oparcia w treści przepisu, iż jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. z obrotu prawnego. W związku z powyższym za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zasadny jest również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - naruszenia art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie zarówno przez orzekający ponownie w sprawie organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stanowiska wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 15 stycznia 2010 r. co do wątpliwości interpretacyjnych na tle stosowania przez organy art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 19 grudnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.