Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 552/03
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2003-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ stanowiący, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej "aktualną wiedzę" o sprawach publicznych, nie może być wykładany jako regulacja ograniczająca prawo obywatela do żądania tylko informacji publicznej o aktualnych /bieżących/ zdarzeniach, w relacji do czasu udzielania informacji. Jest to skierowany do organu posiadającego informację i zobowiązanego do udzielenia informacji nakaz, by udzielał jej niezwłocznie, a zatem aktualnie w relacji do złożonego wniosku.

Zakres żądanej informacji, decyduje bowiem o tym czy prawo do jej udzielenia podlega ograniczeniu. Żądanie wykazu zarobków wójtów, za określony czas ma charakter żądania informacji przetworzonej.

TEZY

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ stanowiący, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej "aktualną wiedzę" o sprawach publicznych, nie może być wykładany jako regulacja ograniczająca prawo obywatela do żądania tylko informacji publicznej o aktualnych /bieżących/ zdarzeniach, w relacji do czasu udzielania informacji. Jest to skierowany do organu posiadającego informację i zobowiązanego do udzielenia informacji nakaz, by udzielał jej niezwłocznie, a zatem aktualnie w relacji do złożonego wniosku.

Zakres żądanej informacji, decyduje bowiem o tym czy prawo do jej udzielenia podlega ograniczeniu. Żądanie wykazu zarobków wójtów, za określony czas ma charakter żądania informacji przetworzonej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Urszuli Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2003 r., (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpatrując odwołanie Urszuli Z., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. art. 1, 4, 5 ust. 1 i 2, oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. z dnia 14 stycznia 2003 r. (...), którą orzeczono o odmowie udzielenia informacji o wysokości zarobków Wójtów Gminy T., na styczeń każdego roku, począwszy od roku 1991.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne oraz prawne motywy rozstrzygnięcia.

Urszula Z. zwróciła się dnia 3 grudnia 2002 r. do Wójta Gminy T. o udzielenie w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej, informacji "jak kształtowały się zarobki poprzednich Wójtów (...), w wysokości brutto (...) na styczeń każdego roku, począwszy od roku 1991". Odmawiając udzielenia informacji organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji podał nazwiska dwóch osób, które w latach 1991 do 1998 i od 1998 do 19 listopada 2002 r. pełniły funkcje Wójta Gminy T., lecz odmówił udzielenia informacji wobec ustalenia, że w dacie złożenia żądania o udzielenie informacji wyżej wymienione osoby nie pełniły już żadnej funkcji publicznej w Urzędzie Gminy, oraz nie wyraziły pisemnej zgody na udostępnienie informacji w tym zakresie.

W odwołaniu od tej decyzji Urszula Z. podnosiła, że informacje, których żąda wynikają z uchwał Rady Gminy znajdujących się w dokumentach urzędowych i powinny być jawne, gdyż żądana informacja dotyczy okresu, gdy wójtowie pełnili swe funkcje.

Rozpatrując odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zadość czyni wymogom art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, albowiem wskazuje nazwisko Kierownika Referatu Administacyjno-Organizacyjnego Urzędu Gminy, jako osoby która zajęła stanowisko w toku postępowania oraz oznaczenie osób, ze względu na dobro których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów art. 1 i 2 ustawy podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej nie nosi charakteru bezwzględnego i podlega licznym ograniczeniom. Wskazano na treść przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślono tę regulację, która wyłącza ograniczenie dostępu do informacji publicznej, gdy chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem Kolegium oznaczenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podmiotów, których dotyczy informacja, uzasadniało "merytorycznie odmowę udzielenia informacji na zadane pytania". Podkreślono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że "w rozstrzyganym przypadku oprócz ograniczenia dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej zwrócić trzeba także uwagę na inne źródło tego ograniczenia, t. j. ustawę o ochronie danych osobowych, która przyznaje każdemu prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych".

Podkreśliło Kolegium stanowisko prawne organu I instancji, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji niejawnych, wyłącza ograniczenie związane z prywatnością tylko w odniesieniu do osób, które aktualnie sprawują funkcje publiczne.

Zdaniem Kolegium sprawowanie funkcji publicznej, której pełnienia zaprzestano przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji o takiej osobie, uzasadnia uwzględnienia żądania.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Urszula Z. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotem jej żądania było udzielenie wyłącznie informacji o wysokości kwot zarobków brutto poprzednich wójtów, bez potrzeby identyfikacji tych osób, a motywem żądania była zdaniem skarżącej - będącej radną - nieprawdziwa informacja obecnego wójta na sesji rady gminy, który wymieniając nazwiska swych poprzedników stwierdził, że zarabiali tyle samo. Podniosła skarżąca, iż jest radną, a jej mąż przez dwie kadencje był wójtem gminy, stąd zbędne dla niej było żądanie dotyczące określenia osób pełniących funkcje, a chodziło wyłącznie o kwoty zarobków. Zdaniem skarżącej brzmienie przepisu art. 5 ust. 2 zd. II ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyklucza uzyskania o osobach, które pełniły funkcje wcześniej, informacji związanej z tą. funkcją, gdyż gdyby ustawodawca miał na myśli zachowanie czasu teraźniejszego zapewne użył by sformułowania "o osobach, które pełnią funkcję".

W konkluzji skargi zajęto stanowisko, że informacja ile zarabiał wójt w poprzednich latach nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako zasadę przyjmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów /ust. 2/. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu prawnego /art. 61 ust. 3 Konstytucji RP/. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ - zwana dalej ustawą. - określając "informację publiczną", jako każdą informację o sprawach publicznych /art. 1/, zarazem konstruuje "prawo do informacji publicznej" przynależne każdemu, niezależnie od jego interesu prawnego lub faktycznego /art. 2 ust. 1 i 2/.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwanej dalej ustawą, ujmuje prawo do informacji jako uprawnienie do: 1/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2/ wglądu do dokumentów urzędowych; 3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Określone przepisem art. 4 ust. 1 i 2 podmioty, stosownie do przepisu ust. 3 tego artykułu obowiązane są do udostępnienia informacji będącej w ich posiadaniu. Wskazane przykładowo art. 6 ust. 1 ustawy rodzaje wiadomości stanowiących informację publiczną, dowodzą, iż dotyczyć ona może zarówno zdarzeń przyszłych /zamierzeń, projektów, programów/ jak i wiadomości, np. o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje /art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 4 ust. 1/, czy o zasadach funkcjonowania tych podmiotów /art. 6 ust. 1 pkt 3/, które oparte muszą być ze swej istoty, na zaszłościach, zdarzeniach, które miały już miejsce.

Podkreśla się w piśmiennictwie, iż informację publiczną /tj. dotyczącą spraw publicznych/ stanowi każda informacja o tym charakterze, niezależnie od daty jej wytworzenia, a jej nośnikiem mogą być także materiały archiwalne, na co wskazuje przepis art. 6 ust. 3 lit. "f, wskazujący iż udostępnieniu podlega informacja o sposobach i zasadach udostępniania danych zawartych w prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach /Por. Małgorzata Jaśkowska, - dostęp do informacji publicznych - materiał na konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, W-wa 2002 str. 14/. Z tego względu przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowiący, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej "aktualną wiedzę" o sprawach publicznych, nie może być wykładany jako regulacja ograniczająca prawo obywatela do żądania tylko informacji publicznej o aktualnych /bieżących/ zdarzeniach, w relacji do czasu udzielania informacji. Jest to skierowany do organu posiadającego informację i zobowiązanego do udzielenia informacji nakaz, by udzielał jej niezwłocznie, a zatem aktualnie w relacji do złożonego wniosku.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego opiera się na założeniu, iż informacja o wynagrodzeniu wójtów w poprzednich kadencjach ma charakter informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./, która określa tryb, formę oraz organy właściwe do ustanawiania wynagrodzenia przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego /od dnia 27 października 2002 r. między innymi wójtów /burmistrzów, prezydentów miast/.

Trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze a potwierdza to brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy, iż przepis art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1, zawiera dwie grupy przesłanek, ze względu na które prawo do informacji publicznej o osobie podlega ograniczeniu. Przepis ust. 1 tego artykułu stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według zaś art. 5 ust. 2 zd. 1, prawo do informacji ulega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W tym drugim przypadku, stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2, ograniczenie dostępu do informacji ze względu na sferę prywatności osoby fizycznej, nie wchodzi w grę, gdy żądana informacja aczkolwiek wnika w sferę prywatności, lecz ma związek z pełnioną przez określoną osobę funkcją publiczną.

Jednakże, ocena czy prawo do informacji publicznej ulega ograniczeniu bądź to z uwagi na przesłanki zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /t.j. Dz.U. 2002 nr 101 poz. 926/, czy z uwagi na podlegającą ochronie sferę prywatności, wymaga uprzedniego jednoznacznego określenia przedmiotu żądanej informacji.

Zakres żądanej informacji, decyduje bowiem o tym czy prawo do jej udzielenia podlega ograniczeniu.

Skarga trafnie podnosi, że przedmiotem żądania było udzielenie informacji o zarobkach wójtów Gminy T. za określony czas, oderwane od udzielenia danych o osobach, które tę funkcję pełniły. Z tego punktu widzenia żądanie nie zostało rozpatrzone, gdyż organy obu instancji przyjęły, iż objęte ograniczeniem są dane co do osób pełniących w przeszłości te funkcje. Stanowisko to nie zostało umotywowane.

Należy mieć na uwadze, że wprawdzie zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, za takie dane uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, a przez przetwarzanie danych, rozumie się także udostępnianie danych /art. 7 pkt 2/, to jednak, przepis art. 23 ust. 1 ustawy reguluje przypadki dopuszczalności ich przetwarzania. Wbrew stanowisku obu organów, wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych przez osobę, której to dotyczy, nie zawsze jest konieczne. Dopuszczalne jest przetwarzanie danych, bez uzyskania zgody zainteresowanego w sytuacjach określonych art. 23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy /Por. Janusz Barta, Ryszard Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Wyd. II, Zakamycze 2002, str. 396/.

Rację mają organy obu instancji w stwierdzeniu, że żądane informacje wynikają z uchwał Rady Gminy. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 możliwe było przeto żądanie udzielenia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów urzędowych zawierających dane publiczne /art. 6 ust. 1 pkt 4/, lub materiałów dokumentujących posiedzenia rady gminy w tym przedmiocie /art. 7 ust. 1 pkt 3/. Skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji publicznej w innej jeszcze formie.

Żądanie wykazu zarobków wójtów, za określony czas ma charakter żądania informacji przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 prawo do żądania informacji publicznej przetworzonej, określone jest zakresem, w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Również i w tym aspekcie żądanie nie było rozpatrywane.

Przepis art. 5 ust. 2 zd. I ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako wyjątek od zasady jej powszechnej dostępności, wprowadza ograniczenie z uwagi na sferę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wykładania sfery prywatności osób fizycznych ograniczająca dostęp do informacji publicznej, nie może, z uwagi na wyjątkowy charakter tego odstępstwa, mieć charakteru rozszerzającego. Z drugiej strony, wspomniany przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako zasadę przyjmuje prawo obywatela do informacji między innymi o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Z tego względu, przez osoby pełniące funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. II ustawy, których nie dotyczy ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, należy rozumieć osoby, które pełnią lub pełniły funkcje publiczne, jeżeli żądana informacja ma związek z pełnieniem i wykonywaniem tej funkcji. Inne rozumienie tego przepisu wyłączało by spod społecznej kontroli w postaci obywatelskiego prawa do informacji, opartą na udzielonej informacji, wiedzę o działalności osób, które pełniły funkcje publiczne, związaną z pełnieniem i wykonywaniem tych funkcji.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oparto na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.