Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3046/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych: oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miasta L. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L (dalej: Skarżący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... sierpnia 2014 r., nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w sprawie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na warunkach określonych w aneksie do umowy ramowej o dofinansowanie projektu systemowego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Urząd Pracy w L. (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) przyznał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w L. dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej ... zł na realizację projektu "..." w okresie 01.01.2013 r. - 31.12.2013 r.

W dniach 05-06 grudnia 2013 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. przeprowadzili kontrolę planową nr ...wyżej wskazanego projektu, w ramach której wniesiono zastrzeżenia m.in. co do poprawności wypłaty wynagrodzenia Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wL. – M. D.

Ustalono, że zgodnie z zapisami zawartymi we wniosku o dofinansowanie projektu ( strony: 10 i 15) Dyrektorowi MOPS w L. powierzono obowiązek sprawowania nadzoru nad jego prawidłową realizacją. Wynagrodzenie ww. osoby rozliczane było w ramach kosztów pośrednich projektu, ponadto we wniosku o dofinansowanie projektu założono refundację części tego wynagrodzenia, jednak z przedstawionej kontrolującym dokumentacji, tj. pisma o naliczenie dodatku oraz listy płac wynika, że Dyrektorowi MOPS w L. faktycznie przyznano dodatek do wynagrodzenia.

W treści "Zakresu obowiązków Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ramach pełnionej funkcji Kierownika Projektu "Być aktywnym- mieć równe szanse"" znalazł się zapis: " W ramach pełnionych obowiązków służbowych Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. pełni dodatkowe obowiązki jako Kierownik Projektu...".

Wskazano, że w aktach znajdują się także pisma z dnia 16.04.2013 r. i dnia 19.06.2013 r. o naliczenie dodatków dla pracowników w ramach przedmiotowego projektu. Wśród tych osób jest również Dyrektor MOPS w L.. Z treści pism jednoznacznie wynika, że wszystkim wymienionym w nich osobom powinien zostać naliczony dodatek - w przypadku Dyrektora MOPS L. miała to być kwota po ... zł brutto za każdy miesiąc od stycznia do kwietnia 2013 r. oraz za czerwiec 2013 r. Nie zaznaczono w nich zatem, że w przypadku Dyrektora powinna nastąpić refundacja części wynagrodzenia, a tylko taki zapis byłby zgodny z informacją zawartą we wniosku o dofinansowanie projektu. Również z listy plac nr 1/2013 sporządzonej za okres styczeń - kwiecień 2013 r. wynika, że Dyrektorowi MOPS przyznano dodatek, ponieważ właśnie w tak zatytułowanej rubryce wpisano kwotę wynagrodzenia przysługującego mu z tytułu zaangażowania w realizację projektu.

W związku z powyższymi ustaleniami kontrolujący stwierdzili naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 01 lipca 2013 r. (Rozdział 4, Podrozdział 4, pkt 1 lit. a), zgodnie z którymi w ramach kosztów pośrednich rozliczane mogą być koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu (np. kierownik jednostki). Zgodnie z Zasadami finansowania PO KL (Rozdział 2,1,2.2) oraz stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (pismo znak ... z dnia 09.02,2012 r. opublikowane na stronie internetowej WUP w L. w dniu [...].02,2012 r.) wynagrodzenie osób wykonujących czynności w ramach kosztów pośrednich projektu powinno zostać przyznane w ramach projektu, jako część wynagrodzenia danej osoby z tytułu zatrudnienia u Beneficjenta, przypisana do projektu w oparciu o rzetelne uzasadnienie i przejrzystą metodologię. Ponadto, jak doprecyzowano w interpretacji Instytucji Zarządzającej (stanowisko wyrażone w piśmie znak ... z dnia 01,10.2012 r. opublikowane na stronie internetowej WUP w L. w dniu [...].10.2012 r.) przyznanie dodatku specjalnego z tytułu zwiększenia obowiązków rozliczanego w całości w ramach kosztów pośrednich projektu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku obsługi księgowej, co wynika z faktu, iż w katalogu kosztów pośrednich wskazano koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie. Natomiast w przypadku innego rodzaju kosztów osobowych w ramach kosztów pośrednich taka sytuacja jest sprzeczna z definicją kosztów pośrednich. W związku z powyższym uznano, że wypłata dodatku zamiast założonej we wniosku refundacji części wynagrodzenia skutkuje uznaniem tego wydatku za niekwalifikowalny.

Beneficjent podpisał Informację pokontrolną przekazując jednocześnie dodatkowe wyjaśnienia pismem z dnia 17.01.2014 r. Wskazał w nim, że wszystkie wynagrodzenia zostały naliczone zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu pomimo użycia słowa "dodatek" w stosunku do wynagrodzenia Kierownika projektu faktycznie naliczono wynagrodzenie stanowiące część wynagrodzenia Dyrektora MOPS. Wskazano, że forma przyznanego wynagrodzenia wynika z załącznika do umowy co stanowi podstawę przyznania tego wynagrodzenia nie zaś nazwa jaką użył beneficjent w dokumencie stanowiącym zlecenie naliczenia wynagrodzenia.

Zespół kontrolujący po analizie przedmiotowego pisma nie uwzględnił uwag Beneficjenta podtrzymując stanowisko zawarte w Informacji pokontrolnej dotyczące naruszenia Wytycznych.

W związku z powyższym na podstawie art. 207 ust. 8 w zw. z ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych WUP w L. w Zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak ..) wezwał Beneficjenta do zwrotu wydatku niekwalifikowalnego w wysokości ... zł (wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, rozliczonego w oparciu o zatwierdzone WoDP za okres od 01.04.2013 r. do 30.06.2013 r. w kwocie ... zł oraz za okres od 01.07.2013 r. do 30.09.2013 r w kwocie ... zł).

W odpowiedzi na Zalecenia pokontrolne, Beneficjent w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. poinformował IP2, że nie wykona zaleceń dotyczących nie zakwalifikowania wydatków na wynagrodzenie Dyrektora.

Wobec powyższego kolejnym pismem znak ... z dnia 3 marca 2014 r. ponownie wezwano Beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości ... zł wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych.

Ponadto w związku z wynikiem kontroli Opiekun projektu wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty ... zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, oraz zwrotu kwoty ... zł z tytułu przekroczenia przez Beneficjenta kosztów zarządzania projektem (pismo z dnia 19.03.2014 r. znak ...).

Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak ...) stosownie do wymogów art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wezwano go także do przedstawienia dokumentów przyznających Dyrektorowi MOPS w L. wynagrodzenia rozliczanego w ramach kosztów pośrednich w przedmiotowym projekcie oraz dokumentów określających zasady wynagradzania kierowników jednostek organizacyjnych Gminy Miasta L. i formy dokumentów stosowanych przy określaniu składników wynagrodzenia.

W dniu 22 kwietnia 2014 r. Strona skarżąca zapoznała się z treścią powyższego pisma i pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: ... wyjaśniła zasady przyznawania Dyrektorowi MOPS wynagrodzenia.

Wobec braku uiszczenia przez Skarżącego kwoty zakwalifikowanej do zwrotu Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. w dniu ... czerwca 2014 r. nr ... wydał decyzję w sprawie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania.

W uzasadnieniu wskazano, że MOPS w L. w dniu [...] lutego 2013 r. złożył w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w L. wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania 7.1.1 PO KL (projekt "... termin realizacji: 01.01.2013 r. - 31.12.2013 r.). Wnioskodawca zawarł w treści powyższego wniosku informację, że Dyrektor MOPS w L. będzie sprawował nadzór nad prawidłową realizacją projektu, podejmował decyzje o przyznaniu pomocy finansowej beneficjentom oraz nadzorował proces przeprowadzania przetargów i monitorowanie firm zewnętrznych realizujących szkolenia w ramach aktywnej integracji. W związku z realizacją powyższych zadań przewidziano dla niego wynagrodzenie w projekcie - w budżecie projektu w rubryce Koszty pośrednie wpisano: "część wynagrodzenia brutto Dyrektora MOPS" (... zł miesięcznie), Wniosek został zakwalifikowany do dofinansowania - Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w L. (Beneficjentowi) przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej ... zł na jego realizację.

Wskazano, że zapis dotyczący wynagrodzenia Dyrektora MOPS zawarty we wniosku jest w pełni zgodny z dokumentami programowymi (Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 01 lipca 2013 r), jednakże w trakcie przeprowadzanej u Beneficjenta kontroli pracownicy WUP w L. stwierdzili rozbieżności między tym, co zawarto we wniosku, a praktyką stosowaną u Beneficjenta. W przedstawionych Kontrolującym dokumentach księgowych Beneficjent nie posługuje się w ogóle terminem "refundacja części wynagrodzenia", stosuje natomiast termin "dodatek". Tak określa się cześć wynagrodzenia Dyrektora MOPS w L. w pismach o naliczenie dodatku i liście płac Kierownika Projektu.

Beneficjent w trakcie postępowania miał możliwość ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, skorzystał z niej i przesłał do WUP w L. wyjaśnienia, z których wynika, że w jego przekonaniu nie zaszły żadne nieprawidłowości przy wypłacie Dyrektorowi MOPS wynagrodzenia w ramach projektu. Ponadto wynagrodzenie to zostało wypłacone zgodnie z procedurami wypłaty wynagrodzeń obowiązującymi w MOPS w L.. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych "pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać powierzony dodatek specjalny". Realizacja projektu w ramach PO KL zwiększyła ilość obowiązków służbowych Dyrektora MOPS. Dodatkowe wynagrodzenie otrzymywane w ramach projektu jest zatem dla niego formą dodatku specjalnego - kwotowo określono wysokość tej części wynagrodzenia i mieści się ona wraz z wynagrodzeniem zasadniczym Dyrektora MOPS w kwotach wynagrodzeń kierowników jednostek Miasta L., co potwierdza treść zarządzenia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. oraz zapisy zawarte w angażu Dyrektora MOPS. Ponadto z polecenia służbowego Burmistrza Miasta L. wynika, że poleca on Dyrektorowi MOPS podjęcie działań zmierzających do realizacji przedmiotowego projektu, za co zostanie mu wypłacone wynagrodzenie w formie i wysokości określonej w WoDP.

Organ - biorąc pod uwagę powyższe - wskazał, że wynagrodzenie Dyrektora MOPS powinno być przyznane jako część wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Nie jest natomiast dopuszczalne powiązanie dodatku specjalnego z tytułu zwiększenia obowiązków rozliczanego w ramach kosztów pośrednich z projektem (tak m. in. pismo IZ z dnia 1 października 2012 r. ...).

Jednocześnie zastrzeżenie organu budziło wskazywanie Dyrektora MOPS jako Kierownika projektu. Przy przyjęciu, iż M. Dz. pełnił w przedmiotowym projekcie funkcję kierownika, jego wynagrodzenie winno być rozliczane w kosztach bezpośrednich i mogło się ono sprowadzać do dodatku do wynagrodzenia.

Kluczowym problemem – zdaniem organu – było zatem określenie charakteru kwoty wypłacanej w ramach projektu Dyrektorowi MOPS w L.. Z jednej strony w cytowanym powyżej piśmie Dyrektora MOPS, jednoznacznie stwierdzono, iż "Dodatkowe wynagrodzenie otrzymywane w ramach projektu jest zatem dla niego formą dodatku specjalnego przewidywanego przez ww. ustawę". Z drugiej strony część dokumentów wskazuje, iż kwota przedstawiona do kwalifikowania w ramach projektu została określona jako "część wynagrodzenia" (np. pośrednio wynika to z treści polecenia służbowego z dnia 7 marca 2013 r. które zawiera zapis, że wypłata wynagrodzenia dla Dyrektora MOPS ma być realizowana: "w formie i wysokości określonej we wniosku, tj. kwocie ... zł brutto miesięcznie, czyli po uwzględnieniu kosztów pracodawcy w wysokości ... zł miesięcznie w okresie styczeń-grudzień 2013 r.). Reasumując organ wskazał, iż przedłożona przez Beneficjenta dokumentacja jest nie tylko sprzeczna wewnętrznie, ale również z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, jak i z budżetem projektu. W szczególności zwrócono uwagę na fakt, iż przy założeniu Beneficjenta, iż część wynagrodzenia Dyrektora MOPS będzie finansowana w projekcie w ramach kosztów pośrednich, błędne było:

– powiązanie części wynagrodzenia Dyrektora MOPS z przedmiotowym projektem (np. polecenie służbowe z dnia 7 marca 2013 r.);

– wskazywanie Dyrektora MOPS jako kierownika projektu (np. polecenie służbowe z dnia 7 marca 2013 r, oraz Zakres obowiązków Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ramach pełnionej funkcji Kierownika Projektu "...");

– naliczenie Dyrektorowi MOPS dodatku (dodatku specjalnego) w związku z realizację projektu (lista płac nr ..., pisma z dnia 16.04.2013 r. i dnia 19.06.2013 r. o naliczenie dodatków).

Wskazano, że zgodnie z interpretacją Instytucji Zarządzającej (pismo znak ... z dnia 01,10,2012 r.) : " W przypadku znacznego zwiększenia obowiązków służbowych danej osoby możliwe jest przyznanie dodatku specjalnego z tego tytułu przy czym dodatek ten nie może być powiązany z projektem, zaś w ramach kosztów pośrednich rozliczany jest odpowiedni procent wynagrodzenia oraz taki sam procent dodatku specjalnego" . Jednocześnie Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że; "...powiązanie dodatku specjalnego z tytułu zwiększenia obowiązków rozliczanego w całości w ramach kosztów pośrednich jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku obsługi księgowej. Wynika to z faktu, iż w katalogu kosztów pośrednich wskazano koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie. Natomiast w przypadku innego rodzaju kosztów osobowych w ramach kosztów pośrednich taka sytuacja jest sprzeczna z definicją kosztów pośrednich...".

Organ podniósł, że - jak wskazali Kontrolujący w Zaleceniach pokontrolnych - refundacja części wynagrodzenia Dyrektora MOPS zgodnie z WoDP (a nie wypłata dodatku) miałaby miejsce gdyby Beneficjent wypłacił wynagrodzenie Dyrektorowi na podstawie listy płac wystawionej w jednostce (a nie na podstawie listy płac w projekcie) i ze środków własnych Beneficjenta, a następnie zrefundował je w ustalonej wysokości z wyodrębnionego rachunku projektu.

Tym samym - wobec naruszenia przez Skarżącego zapisu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL tj. Rozdziału 4, Podrozdziału 4, pkt 1 lit. a - WUP w L. uznał wynagrodzenie M. D. - Kierownika projektu "..." w łącznej wysokości ... zł za wydatki niekwalifikowalne.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i wniósł o uznanie zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków za kwalifikowalne, podnosząc argumenty już wcześniej wskazywane w toku postępowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia ... sierpnia 2014 r., nr ..., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia ... czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, stanowiącym załącznik nr 1 do aneksu z dnia 7 marca 2013 r., realizacja projektu została przewidziana na rok 2013 r. Na warunkach określonych w aneksie, wartość ogółem projektu wyniosła ... zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. powierzono nadzór nad prawidłową realizacją projektu, podejmowanie decyzji o przyznawaniu pomocy finansowej beneficjentom oraz nadzór nad przeprowadzanymi przetargami i monitoringiem firm zewnętrznych realizujących szkolenia w ramach aktywnej integracji. W związku z realizacją ww. zadań, w ramach kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście ponoszonych wydatków przewidziano jako możliwe do poniesienia w projekcie "część wynagrodzenia brutto Dyrektora MOPS" do kwoty ... zł (... zł brutto miesięcznie), co stanowi podstawę do oceny kwalifikowalności wydatków w oparciu o Wytyczne (podrozdział 4.4).

Minister wskazał, iż Odwołujący twierdzi, że w Wytycznych nie ma konkretnego zapisu, który wskazywałby, w jaki sposób należy wypłacać część wynagrodzenia kierownika projektu. Tymczasem, zgodnie z definicją kosztów pośrednich zawartą w podrozdziale 4.4 Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r. obowiązującą w dniu podpisania aneksu nr ... do umowy ramowej, koszty pośrednie stanowią zamknięty katalog kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem beneficjenta, zaś w ich ramach - koszty zarządu to koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki (pkt 1a) podrozdziału 4.4 Wytycznych).

Tymczasem, jak ustaliła IZ PO KL i jak przyznaje Odwołujący, w ramach projektu rozliczono dodatek do wynagrodzenia udzielony Dyrektorowi MOPS w L. z przeznaczeniem realizacji zadań konkretnego projektu, co stanowi naruszenie pkt 1a podrozdziału 4.4 Wytycznych. Z treści polecenia służbowego burmistrza miasta L. z dnia 7 marca 2013 r. wynika zobowiązanie dla Dyrektora MOPS w L. do realizacji zadań projektu PO KL, w tym wypłaty wynagrodzenia dla Dyrektora MOPS w L. w formie i wysokości określonej we wniosku o dofinansowanie. W "Zakresie obowiązków Dyrektora MOPS w L. w ramach pełnionej funkcji Kierownika Projektu "..." znalazł się zapis "W ramach pełnionych obowiązków służbowych Dyrektor MOPS w L. pełni dodatkowe obowiązki jako kierownik projektu związane pośrednio z zarządzaniem projektem ". Z materiału dowodowego wynika, że Dyrektorowi MOPS w L. faktycznie przyznano dodatek do wynagrodzenia rozliczony następnie we wnioskach o płatność w ramach kosztów pośrednich projektu.

Wskazano ponadto, że - jak twierdzi Skarżący - główny zarzut kierowany w jego stronę to umieszczenie przyznanego wynagrodzenia Dyrektorowi MOPS w L. na liście płac dodatków dla pracowników realizujących zadania w projekcie. Zdaniem Ministra nie sposób zgodzić się z Odwołującym, gdyż ponoszone w związku z realizacją projektu PO KL koszty wynagrodzenia osoby uprawnionej do reprezentowania jednostki, której zakres czynności nie jest przypisany wyłącznie do projektu mogą być rozliczane w ramach kosztów pośrednich projektu wyłącznie jako część wynagrodzenia tej osoby, a nie jak w sytuacji Skarżącego - jako dodatek do wynagrodzenia udzielony z tytułu realizacji konkretnego projektu.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej PO KL, w sytuacji, w której M. D. faktycznie pełniłby funkcję kierownika projektu, jego wynagrodzenie w postaci dodatku do wynagrodzenia mogło być rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich (koszty zarządzania projektem), jednakże pod warunkiem uwzględnienia tych założeń we wniosku o dofinansowanie i zatwierdzenia projektu w tej postaci przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia, jako strony umowy ramowej. Wskazano przy tym, że wprawdzie we wniosku o dofinansowanie przewidziano koszt wynagrodzenia koordynatora, jednakże funkcję koordynatora pełniła inna osoba.

Minister stwierdził, że kierownik jednostki organizacyjnej Gminy Miasta L., tj. Dyrektor MOPS w L. jest wynagradzany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458, z późn. zm.). Zgodnie z art 36 ust. 5 ww. ustawy, "pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny". Zdaniem Ministra rację ma Skarżący, iż dodatkowe wynagrodzenie Dyrektora MOPS w L. zostało wypłacone na podstawie art. 36 ust. 5 ww. ustawy oraz zgodnie z procedurami wypłaty wynagrodzeń obowiązującymi w MOPS w L., w szczególności z zarządzeniem nr 192/2009 Burmistrza Miasta L. z dnia 29.05.2009 r. Organ II instancji wskazał przy tym, że nie kwestionuje zgodności dodatku do wynagrodzenia Dyrektora MOPS w L. z przepisami prawa krajowego, lecz fakt jego rozliczenia w ramach kosztów pośrednich jako niezgodnego z procedurami wskazanymi w pkt 1 a) podrozdziału 4.4 Wytycznych.

Minister podkreślił, że zapisy Zasad finansowania PO KL przywołane przez Odwołującego nie stanowią procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Stanowią one jedynie wyjaśnienie obowiązujących w ramach PO KL procedur, w szczególności Wytycznych. Beneficjenta podczas realizacji projektu obowiązują przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, umowa o dofinansowanie projektu oraz Wytyczne. Jednocześnie organ wskazał, że Zasady finansowania PO KL nie stoją w sprzeczności z Wytycznymi.

Minister stwierdził, że koszt dodatków do wynagrodzenia Dyrektora MOPS w L. za cały rok 2013 w łącznej kwocie ... zł został rozliczony we wnioskach o płatność, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Organ II instancji wskazał przy tym, iż Skarżący odmawiając zwrotu środków naruszył także postanowienia § 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 umowy ramowej, w których zobowiązał się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, na pisemne wezwanie Instytucji Pośredniczącej II stopnia, jeśli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie otrzymane przez beneficjenta zostało wykorzystane m.in. z naruszeniem obowiązujących go procedur. Zdaniem Ministra spełniona została więc przesłanka do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Gmina Miasta L. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. skierował na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył w całości Decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Nr ... z dnia ... sierpnia 2014 r.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, w szczególności całkowicie błędną interpretację polecenia służbowego Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r., co miało kluczowy wpływ na wydane rozstrzygnięcie tzn. doprowadziło do utrzymania w mocy także błędnej Decyzji NR ... Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. określającej przypadającą do zwrotu kwotę kosztów pośrednich ze środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, jakoby nieprawidłowo wydatkowanych na realizację programu.

Zarzucono decyzjom obu instancji, że zostały oparte na błędnym ustaleniu, że rozliczona w ramach kosztów pośrednich kwota części wynagrodzenia Dyrektora jednostki będącej beneficjentem środków europejskich to wprost kwota odrębnego składnika wynagrodzenia Dyrektora - dodatku, co byłoby niezgodne z założeniami Rozdziału 2.1.2.2 Zasad Finansowania POKL.

Wskazano, że organy obu instancji całkowicie błędnie przyjęły, że skoro przyznanie dodatku specjalnego Dyrektorowi jednostki będącej beneficjentem środków europejskich na zasadach określonych ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, będące wynikiem zwiększenia obowiązków Dyrektora MOPS w L., było wynikiem wykonywania przez Dyrektora obowiązków w ramach realizacji tego projektu, to i przyznany dodatek specjalny został w całości jakoby rozliczony w ramach kosztów pośrednich projektu.

Tymczasem, zdaniem Skarżącego, niezależnie od nomenklatury zastosowanej w dokumentach finansowych, polecenie służbowe Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r. będące źródłem powstania materialnie prawa do zwiększonego wynagrodzenia Dyrektora MOPS w L. wskazuje, że w związku z pełnieniem przez tegoż Dyrektora obowiązków i rzeczywistych czynności wynikających z realizacji projektu, przysługuje Dyrektorowi zwiększenie tego wynagrodzenia w postaci różnych elementów tego wynagrodzenia, w kwocie wskazanej w tym poleceniu służbowym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Sporne między stronami jest zaklasyfikowanie wynagrodzenia, wypłaconego Dyrektorowi MOPS w L., gdzie Skarżący twierdzi, że były to koszty pośrednie i jako takie zostały prawidłowo zakwalifikowane i wypłacone, natomiast organy twierdzą, że wypłacone wynagrodzenie, jak to wynika z akt sprawy, zostało wypłacone w rzeczywistości w ramach kosztów bezpośrednich, i jako takie tym samym podlega zwrotowi jako wypłacone niezgodnie z procedurami, wskazanymi w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Natomiast stosownie do art. 184 ust.1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W rozpoznanej sprawie zawarcie aneksu do umowy o dofinansowanie Projektu odbyło się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w oparciu o przepisy wydane na podstawie tej ustawy, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 28 grudnia 2009 r. w wersji obowiązującej w dacie podpisania aneksu [...] kwietnia 2012 r. tj. z dnia [...] grudnia 2011 r., obowiązujące od [...] stycznia 2012 r. Podstawą prawną wydania Wytycznych był art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wskazane Wytyczne w rozdziale 4, podrozdział 4.4 - Koszty pośrednie, w punkcie 1 a) stanowią, że koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem Beneficjenta w postaci kosztów zarządu, gdzie wskazano koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki.

Należy wskazać przy tym, że zapisy zawarte w tym względzie w Wytycznych są zamkniętym katalogiem, zawierającym kompletne wyliczenie, co stanowi koszty pośrednie. Nadto w pkt 2 wskazano, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy koszty, o których mowa w pkt 1, zostaną wykazane w ramach kosztów bezpośrednich, w szczególności w zadaniu "zarządzanie projektem".

Powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w r. w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (jak również w art. 208 ust. 1 poprzedzającej ustawy o finansach publicznych z 2005r.).

Jak wynika z akt sprawy oraz stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez organy orzekające, Skarżący w ramach projektu rozliczył dodatek do wynagrodzenia, który został udzielony Dyrektorowi MOPS w L. z przeznaczeniem realizacji zadań konkretnego projektu, co stanowi naruszenie pkt 1a) podrozdziału 4.4 Wytycznych.

Należy przyznać rację organom, że z treści polecenia służbowego Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r. wynika zobowiązanie dla Dyrektora MOPS w L. do realizacji zadań konkretnego projektu PO KL, w tym wypłaty wynagrodzenia dla Dyrektora MOPS w L. w formie i wysokości określonej we wniosku o dofinansowanie. Nadto w "Zakresie obowiązków Dyrektora MOPS w L. w ramach pełnionej funkcji Kierownika Projektu "..." znalazł się zapis "W ramach pełnionych obowiązków służbowych Dyrektor MOPS w L. pełni dodatkowe obowiązki jako kierownik projektu związane pośrednio z zarządzaniem projektem (...)". Zatem – jak trafnie wskazał Minister - z materiału dowodowego wynika, że Dyrektorowi MOPS w L. faktycznie przyznano dodatek do wynagrodzenia, rozliczony następnie we wnioskach o płatność w ramach kosztów pośrednich projektu.

Należy też podzielić stanowisko Ministra, że zgodnie z zapisem Wytycznych w wersji obowiązującej w momencie zaciągania zobowiązania, czyli przydzielania dodatku, w przypadku kosztów zarządu mogą one być wykazane w kosztach pośrednich wyłącznie w sytuacji, gdy zakres czynności osoby uprawnionej do reprezentowania beneficjenta nie jest przypisany wyłącznie do konkretnego projektu. Tym samym niedopuszczalne jest uwzględnienie w kosztach pośrednich projektu kosztów zarządu wynagrodzenia wypłacanego z tytułu pełnienia przez osobę uprawnioną do reprezentowanie beneficjenta de facto funkcji kierownika projektu. Minister zasadnie zauważył przy tym, że z treści polecenia służbowego wynika wprost, że dodatek do wynagrodzenia Dyrektora MOPS w L. został udzielony z przeznaczeniem realizacji zadań ściśle określonego konkretnego projektu, dlatego też w świetle zapisów Wytycznych (podrozdział 4.4 pkt 1 a) nie może być on zaliczony jako koszt pośredni.

Takie rozumienie zapisów Wytycznych 4.4. pkt 1a) wynika również z treści Wytycznych Podrozdział 4.3. – Koszty zarządzania projektem, gdzie zostały określone jako koszty bezpośrednie koszty zarządzania projektem w postaci wynagrodzenia koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem – Wytyczne 4.3. pkt 1 a).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Skarżącego, że w Wytycznych nie ma konkretnego zapisu, który wskazywałby, w jaki sposób należy wypłacać część wynagrodzenia kierownika projektu, a tym samym nie ma podstawy do uznania tego wydatku za niekwalifikowalny.

Tym samym, na podstawie wyżej wyłożonych argumentów Sąd uznał, że Skarżący, przyznając Dyrektorowi MOPS zakwestionowane wynagrodzenia w postaci dodatku do wynagrodzenia zasadniczego, dokonał tego w ramach kosztów bezpośrednich, a w konsekwencji czego doszło do wykorzystania środków finansowych z naruszeniem obowiązujących procedur, a tym samym organy orzekające nie naruszyły przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Sądu Skarżący naruszył procedurę określoną treścią § 2 pkt 2 umowy - aneksu z dnia [...] kwietnia 2012 r., w związku z treścią § 1 pkt 8 aneksu, a także § 9 pkt 1 aneksu - podrozdział 4.1 pkt 1 a) Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r.

Naruszenia te stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Z tych samych powodów Sąd uznał, że organy nie działały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez organy Zasad finansowania PO KL, albowiem organy nie orzekały w oparciu o te przepisy. Trzeba też podzielić stanowisko prezentowane przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że zapisy Zasad finansowania PO KL nie stanowią procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. , gdyż są one wyjaśnieniem obowiązujących w ramach PO KL procedur, w szczególności Wytycznych.

Nadto Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałby Skarżący, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.