Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 404/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 14, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 marca 2014 r., nr XLVI/269/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 26 marca 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLVI/269/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Województwa z dnia 31 lipca 2014 r. pod pozycją 1492 i weszła w życie w dniu 14 sierpnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej zwanej w skrócie u.s.g.) zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Wojewoda zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów: art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej zwanej w skrócie u.p.z.p.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż początkowo po doręczeniu mu zaskarżonej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną, dokonując kontroli nadzorczej, nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały. Jednakże z uwagi na liczne skargi mieszkańca gminy – K.B., wskazujące na nieprawidłowości przy uchwalaniu przedmiotowego planu, organ nadzoru pismami z dnia: [...] stycznia 2015 r., [...] stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy o przekazanie wszystkich dokumentów związanych z procedurą planistyczną dotyczącą powyższego planu również tych, które nie zostały zakwalifikowane przez gminę jako dotyczące zmiany planu. Ponowna analiza całości dokumentacji, uzupełnionej przez organ na wezwanie Wojewody, doprowadziła organ nadzoru do stwierdzenia, iż do pierwotnej dokumentacji planistycznej przesłanej do Wojewody, w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi, nie zostały dołączone przez Wójta Gminy dwa wnioski K.B.: z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., które mogły posiadać znamiona uwag do planu, a które gmina oceniła jako niespełniające warunków formalnych do uznania ich jako uwag do projektu planu. Analiza formalno-prawna powyższych dokumentów przeprowadzona przez organ nadzoru doprowadziła do uznania, iż wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. nie spełniał kryteriów uwagi do projektu planu ze względu na brak zakwestionowania ustaleń przyjętych w wyłożonym projekcie planu. Natomiast pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., zatytułowane jako "Wnioski" powinno zostać zakwalifikowane przez Wójta Gminy jako uwaga i ujęte w załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy nr XLIV/269/14 z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe pismo zostało wniesione w terminie, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu.

Wojewoda stwierdził więc naruszenie przepisu art. 17 pkt 14 u.p.z.p. z uwagi na brak przekazania przez Wójta Gminy Radzie Gminy uwagi wniesionej w związku z drugim wyłożeniem planu, złożonej dnia 8 sierpnia 2013 roku, która nie została przez Wójta uwzględniona na co wskazują: rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz rozstrzygnięcie Rady Gminy (załącznik nr 2) do przedmiotowej uchwały. Na skutek nieprzekazania przez Wójta uwagi z dnia [...] sierpnia 2013 r., Rada Gminy nie dokonała rozstrzygnięcia o sposobie jej rozpatrzenia, czym naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Wojewody nierozpatrzenie uwagi w opisanym wyżej trybie oznacza nie tylko naruszenie trybu sporządzania planu, lecz również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust.1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione, informując jednocześnie o planowanym podjęciu na kolejnej sesji Rady Gminy uchwały w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały (organ załączył w tym celu projekt uchwały).

Uchwałą nr XII/49/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. Rada Gminy uchyliła uchwałę Nr XLVI/269/14 z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda podniósł, iż uchwała Rady Gminy Nr XII/49/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. podjęta została z naruszeniem prawa uzasadniającym wszczęcie postępowania nadzorczego. W związku z powyższym Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze nadal wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2015 r. z uwagi na brak zachowania przez organ przy jej podejmowaniu czynności wskazanych w art. 27 u.p.z.p. odnoszącego się co prawda do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale za zmianę według Wojewody uznać należy również uchylenie. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Obecny na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż naruszenie prawa nie miało charakteru istotnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Gminy nr XLVI/269/14 z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...].

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Na wstępie rozważań odnieść należy się do kwestii podjęcia przez organ na skutek przedmiotowej skargi, uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. nr XII/49/15 w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza możliwość skutecznego uwzględnienia przez radę gminy w ramach tzw. autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 w zw. z art. 147 p.p.s.a. skargi złożonej do sądu administracyjnego na własną uchwalę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14). W przedmiotowej sprawie organ podjął jednak uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę, a nie stwierdzającą jej nieważność. Zresztą w ramach kontroli nadzorczej przeprowadzonej przez Wojewodę stwierdzono nieważność uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne z uwagi na brak zaskarżenia go do sądu administracyjnego, powodując tym samym usunięcie uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. w sposób trwały z obrotu prawnego. W powyższych okolicznościach podjęcie zatem przez Radę Gminy uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i na zakres dokonanej przez Sąd kontroli legalności uchwały z dnia 26 marca 2014 r.

Przechodząc do właściwych rozważań odnoszących się do kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd w stosunku do uchwały z dnia 26 marca 2014 r. stwierdzić należy, iż jej wyniki doprowadziły do uznania zarzutów strony skarżącej za uzasadnione.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale nr XLVI/269/14 z dnia 26 marca 2014 r. istotne naruszenie przepisów art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z uchybieniem w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej polegającym na nierozpatrzeniu uwagi złożonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanego w skrócie m.p.z.p.) i pominięciu jej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Należy wskazać, iż procedura planistyczna, której uwieńczeniem jest podjęcie przez organ uchwałodawczy gminy uchwały w sprawie m.p.z.p., składa się z poszczególnych etapów prawnie uregulowanych w u.p.z.p. Jest to szereg czynności jakie podejmuje, między innymi organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Czynności te zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 17 u.p.z.p.

Punkt 9 art. 17 u.p.z.p. stanowi, iż wójt wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie wójt, w oparciu o pkt 11, wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu z tym, że uwagi winny być wniesione na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu.

Wójt rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (art. 17 pkt 12) i wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 pkt 13).

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu rada gminy rozstrzyga podejmując uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. Rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie m.p.z.p.

Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto tryb stanowienia planu powinien być ściśle przestrzegany, gdyż stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wójt Gminy przedstawił Radzie Gminy listę nieuwzględnionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pierwsze wyłożenie), na której wpisana została uwaga z dnia [...] stycznia 2013 r. zgłoszona przez K.B.. Uwaga wnioskodawcy odnotowana została w protokole z dnia [...] stycznia 2013 r. z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. [...]. Wnioskodawca podniósł tam zarzut niezgodności projektu planu w treści obejmującej § 6 pkt 13 zgodnie z którym w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się do wytworzenia energii dla celów grzewczych nakaz stosowania paliw płynnych, gazowych i stałych charakteryzujących się niskimi wskaźnikami emisji, energii elektrycznej lub odnawialnych źródeł energii, ze studium. K.B. zarzucił ponadto braku zapisu w prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzenia na jakim poziomie lokuje się w zakresie ochrony bezpieczeństwa zdrowia zmiana zawierająca nakaz stosowania paliw niskoemisyjnych w stosunku do obecnie zapewnionej ochrony inżynieryjnej środowiska w zakresie zaopatrzenia w ciepło.

Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione przez Wójta, ani też przez Radę Gminy, na co wskazuje lista nieuwzględnionych uwag złożona przez Wójta Radzie Gminy wraz z projektem planu oraz treść załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały odnosząc się do uwag podano, iż w projekcie planu ustalono, że do wytwarzania energii dla celów grzewczych nakazuje się stosowanie paliw płynnych, gazowych i stałych charakteryzujących się niskimi wskaźnikami emisji, energii elektrycznej lub odnawialnych źródeł energii, a w prognozie oddziaływania na środowisko uwzględniono dostępne dane na etapie opracowania projektu planu.

Z dokumentacji złożonej przez organ wraz ze skargą wynika, iż w dniach od 3 lipca do 27 lipca 2013 r. Wójt dokonał drugiego wyłożenia projektu planu z terminem do składania uwag - [...] sierpnia 2013 r. (obwieszenie Wójta Gminy).

W trakcie wyłożenia tj. w dniu 4 lipca 2013 r. K.B. zwrócił się do organu (pismo złożone w Urzędzie Gminy) na formularzu wniosku o udostępnienie informacji publicznej o podanie kto konkretnie wskazał projektantowi zapis dotyczący wyboru obsługi infrastruktury technicznej za pomocą paliw niskoemisyjnych i kto dokonał takiego wyboru.

Z kolei w dniu 8 sierpnia 2013 r. K.B. skierował do Wójta Gminy obszerne pismo zatytułowane ,,wnioski" powołując się w nim na numer sprawy [...], nadanej postępowaniu w sprawie zmiany m.p.z.p. i obwieszczonej na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy oraz wskazując na numer uchwały LIII/401/10 z dnia 10 listopada 2010 r. o przystąpieniu do uchwalenia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Mimo nieco chaotycznej treści z pisma można wywieźć, iż wnioskodawca podnosi zarzuty m.in. co do braku sporządzenia przez organ dokumentu pn. analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, ocena postępów w opracowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ocen aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca zarzucił organowi, iż na etapie prac wstępnych bez analiz opracowania ekofizjograficznego wezwał do składania wniosków do projektu, co jego zdaniem skutkować powinno powtórzeniem procedury planistycznej. Ponadto zażądał udostępnienia analizy zasadności przystąpienia do zmiany i potwierdzenia wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. K.B. zwrócił się do organu również o "należyte zaprogramowanie" w projekcie planu, z uwagi na temat uchwalanej zmiany i wskazania instalacji (systemów) infrastruktury technicznej do zaopatrywania domów w ciepło, by wystąpiła niepodważalna ich zgodność z ustaleniami zapisanymi w studium. Jednocześnie autor tego pisma w sposób wyraźny wniósł o usunięcie z projektu zapisów dotyczących paliw niskoemisyjnych, argumentując to tym, iż ustawa Prawo ochrony środowiska nie dopuszcza obniżania poziomu zrealizowanej i właściwie funkcjonującej ochrony środowiska i zabrania niszczenia inżynieryjnych rozwiązań dobrze funkcjonującej ochrony środowiska. Podkreślił również, iż zachowanie tych zapisów spowoduje konieczność zwrotu środków z SAPARDU-u, dzięki którym zgazyfikowano m.in. tereny objęte planem. K.B. i wniósł o poprawienie zapisu na str. 18 opracowania ekofizjograficznego.

Jak wynika z akt dokumentacji planistycznej pisma z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2013 r. zostały złożone do Urzędu Gminy, ale nie zostały poddane rozstrzygnięciu przez Wójta Gminy ( por. pismo Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, iż brak było jakichkolwiek uwag ), a w konsekwencji nie znalazły się na liście nieuwzględnionych przez Wójta uwag i nie podlegały rozpatrzeniu przez Radę Gminy ( por. załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały ) .

Zatem zasadniczym zagadnieniem, które Sąd musiał rozważyć na gruncie przedmiotowej sprawy było dokonanie oceny czy pisma K.B. wskazane przez stronę skarżącą – z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2013 r. - stanowiły uwagi do projektu m.p.z.p. w rozumieniu art. 18 u.p.z.p.

W tym celu konieczne jest określenie wymogów jakie spełniać powinno pismo, aby mogło zostać zakwalifikowane jako uwaga do projektu m.p.z.p. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, wyłożonym do publicznego wglądu. Uwagi wnieść należy na piśmie w terminie określonym w ogłoszeniu, zgodnie z art.17 pkt 11 u.p.z.p. (art. 18 ust. 2 u.p.z.p.). Wniesienie uwag ma więc charakter powszechny, gdyż ustawodawca nie definiuje kręgu uprawnionych do tego podmiotów. Prawo do wyrażania krytycznego stanowiska w stosunku do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zatem złożyć osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grupa osób, a także organy administracji publicznej, w tym instytucje oraz organy opiniujące i uzgadniające projekt planu. Uwagi do projektu planu miejscowego można wnieść w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Wystarczającym warunkiem uznania wniesionego pisma za uwagę w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. jest tylko kwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie planu i żądanie dokonania w nim zmian. Od wnoszącego uwagę nie wymaga się wskazania istnienia interesu prawnego, który plan miejscowy zawartymi w nim ustaleniami narusza. Uwagi do projektu planu mogą dotyczyć zarówno treści merytorycznej planu, jak i formy jego ustaleń (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 18 u.p.z.p. Lex).

Instytucja uwagi w procesie planistycznym ma służyć niewątpliwie zapewnieniu udziału czynnika społecznego w procesie stanowienia tego aktu planistycznego. Uwaga nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu miejscowego. Stanowi tylko wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu tego planu. Jest ona jednym z instrumentów przewidzianych w komentowanej ustawie służącym rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne. Możliwość wniesienia uwag służy bowiem temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę (por. wyrok NSA z 9 maja 2008 r., II OSK 45/08 ).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż pisma K.B. z dnia [...] lipca 2013 r. nie można zakwalifikować jako uwagi do projektu m.p.z.p. Na ocenę tą nie miało wpływu złożenie pisma na formularzu wniosku o udzielenie informacji publicznej, ponieważ nie forma a treść pisma decyduje o jego charakterze. Treść powyższego pisma wskazuje natomiast, iż wnioskodawca domagał się wyłącznie udzielenia informacji przez organ co do autora zapisów w projekcie m.p.z.p. Brak jednak w tym piśmie wyartykułowania zarzutów pod adresem projektu m.p.z.p.

Natomiast analiza dokonana w stosunku do pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. doprowadziła Sąd do stwierdzenia, iż pismo to potraktować należało jako uwagi do projektu m.p.z.p. Podkreślić należy, iż złożone zostało ono w terminie do składania uwag określonym w obwieszczeniu Wójta Gminy (do 8 sierpnia 2013 r.), skierowane zostało do właściwego organu – Wójta Gminy, a ponadto co najistotniejsze, zawiera elementy wskazujące na kwestionowanie przez zgłaszającego projektu m.p.z.p. K.B. zapisów dotyczących paliw niskoemisyjnych .

Powyższe ustalenia prowadzą w konsekwencji do wniosku, iż Wójt Gminy nie rozpatrzył formalnie uwag zgłoszonych przez K.B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. z naruszeniem art. 17 pkt 12 u.p.z.p., nie uwzględnił również tych zmian w samej treści planu, a w konsekwencji nie nadano dalszego biegu tym uwagom zgodnie z art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedstawiono bowiem niepełną listą zgłoszonych uwag, pomijając uwagi zgłoszone przez K.B. po drugim wyłożeniu projektu m.p.z.p. Celem unormowania przewidzianego w art. 17 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, jest umożliwienie radzie zapoznania się z wniesionymi uwagami i uzasadnieniem organu wykonawczego w sprawie ich nieuwzględnienia.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż naruszenie w powyższym zakresie dotyczyło zasad sporządzania planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. J. Dziedzic –Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 ) Pojęcie natomiast trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.

Mając na uwadze powyższe rozróżnienie pojęć, należało uznać, iż w niniejszej sprawie przedmiotem oceny było brak zachowania sekwencji czynności w ramach procedury planistycznej, a tym samym kwestia naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Przy czym podkreślić należy, iż ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankę istotności tego rodzaju naruszenia.

Charakter istotnego naruszenia trybu sporządzania (zmiany) aktu planistycznego będzie miało takie naruszenie, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, co z kolei może skutkować ograniczeniem praw podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Zdaniem Sądu, z uwagi na rolę jaką pełni instytucja uwagi w procesie planistycznym, zapewniając możliwość czynnego udziału i wpływu społeczeństwa na kształt przepisów prawa miejscowego oraz z uwagi na rangę jaką ustawodawca w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nadał rozstrzygnięciu przez radę gminy w zakresie uwag zgłoszonych do projektu planu nadając mu formę załącznika do uchwały w sprawie m.p.z.p., czyniąc go integralną częścią uchwały, uznać należało przedmiotowe naruszenie za istotne Przemawia za tym również orzecznictwo oraz piśmiennictwie, w którym wskazuje się, iż pominięcie przez organ w procedurze planistycznej rozpoznania uwagi zakwalifikować należy jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r., II OSK 2615/13 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1648/14, z dnia 21 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 885/13 oraz Joanna Dziedzic-Bukowska, op.cit . str. 223).

Przy czym podkreślić należy, iż zadaniem Sądu nie jest dokonywanie na etapie kontroli sądowoadministracyjnej merytorycznej oceny trafności pominiętej uwagi przez organy, zanim nie dokonają tego uprawnione organy przeprowadzające procedurę planistyczną tj. wójt i rady gminy. Sąd nie jest bowiem uprawniony do zastępowania w tym zakresie organów gminy.

Za nieistotnością naruszenia nie przemawia fakt, że rozpoznano uwagi zgłoszone przez K.B. wcześniej, a mianowicie w dniu [...] stycznia 2013 r., a dotyczącej tej samej kwestii. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zostały one zgłoszone na wcześniejszym etapie procedury uchwalania m.p.z.p. Nie zachodzi również w pełni tożsamość między tymi uwagami. Wprawdzie zarówno w tych ze stycznia 2013 r., jak i w tych z sierpnia 2013 r. wskazuje się na nierespektowanie postanowień studium w zakresie dopuszczalności stosowania paliw niskoemisyjnych, jednakże uwagi z sierpnia 2013 r. zawierają dodatkową argumentację, dotyczącą niedopuszczalności obniżania zakresu ochrony środowiska oraz konsekwencji finansowych kwestionowanego zapisu m.p.z.p, a ponadto wyraźnie w nich zostało sformułowane przez wnoszącego żądanie usunięcie zapisu co do paliw niskoemisyjnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji wyroku.

W związku z przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Wójt Gminy powinien rozpatrzyć uwagi zgłoszone przez K.B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stosowanie do wyniku tego rozpatrzenia postąpić zgodnie z art. 17 pkt 13 albo art. 17 pkt 14 u.p.z.p. , a następnie Rada Gmina uprawniona będzie podjąć uchwałę zgodnie z art. 20 ust.1 u.p.z.p.

Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów sądowych, pomimo wniosku strony skarżącej zawartego w skardze, gdyż zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe zainicjowane skargą organu nadzoru, jest wolne od opłat sądowych.