Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 754/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. art. 3 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. negatywnie zaopiniował projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z., złożony przez A." Spółkę z o.o. z siedzibą w S.. Projekt zakładał podział działki na pięć działek budowlanych oraz drogę wewnętrzną o szerokości 6 m mającą zapewnić dostęp do drogi publicznej (ul. R.). Cztery projektowane działki mają powierzchnię 1 000 m2, a jedna 1 013 m2. Teren ten jest przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (uchwała Rady Gminy Kołobrzeg Nr XLIV/293/10 z dnia 30 marca 2010 r.; Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 42 poz. 907) i na rysunku planu jest oznaczony symbolem B5 MN oraz w części przyległej do ul. [...] pod jej poszerzenie jako drogi publicznej klasy dojazdowej kategorii gminnej (11 KDD). W § 18 pkt 5 ppkt 7 planu ustalono zasady podziału działek i ich minimalną powierzchnię, a w ppkt 8 zasady obsługi komunikacyjnej. W § 26 planu zawarto ustalenia szczegółowe dla komunikacji opisując w pkt. 5 drogi wewnętrzne istniejące w obrębie terenów zurbanizowanych oznaczone na rysunku planu numerem i symbolem literowym i wskazując ich szerokość w liniach rozgraniczających od 6 do 12 m, zgodnie z rysunkiem planu. W tym samym punkcie dodano, że parametry dróg wewnętrznych nie wykazanych w planie, a które należy zaprojektować w przypadku dokonania podziału terenu i które maja obsługiwać tereny projektowane do zabudowy, mają mieć pas drogowy o szerokości min. 10 m, jezdnie o szerokości min. 5 m i min. jednostronny chodnik. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z planem miejscowym. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Przedłożony organowi wstępny projekt podziału zakłada powstanie pięciu działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dostępem do drogi publicznej w postaci udziału w drodze wewnętrznej o szerokości 6 m (dz. [...]), biegnącej wzdłuż projektowanych działek. Projekt zakłada skomunikowanie działek pasem o szerokości 6 m, a nie 10 m jak przewiduje plan miejscowy dla takich przypadków, który będzie pełnił rolę drogi (z infrastrukturą wod.-kan. energetyczną, gazową, oświetleniem drogi, odwodnieniem drogi, chodnikiem). Wszelkie media oraz oświetlenie drogi wymaga zabezpieczenia gruntu w odpowiedniej odległości pomiędzy sieciami, co wynika z przepisów odrębnych. Zadaniem planu miejscowego jest takie ukształtowanie przestrzeni publicznej, w tym dróg, aby korzystanie z terenów obsługiwanych przez te drogi nie stwarzało problemów i było wygodne dla przyszłych nabywców działek. Wydzielenie drogi wewnętrznej o szerokości 6 m jest niedopuszczalne, ponieważ potencjalni nabywcy po ogrodzeniu własnych działek znajdą się w sytuacji, gdy swobodna komunikacja dla pięciu działek w obu kierunkach (piesza i samochodowa, w tym samochody służb komunalnych, karetka, wozy strażackie) nie będzie możliwa. Projektowany podział nie gwarantuje przyszłym mieszkańcom swobodnego dostępu do drogi publicznej. Z tego względu, na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) projekt podziału został zaopiniowany negatywnie.

W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 35, 36, 77 i 80 k.p.a. polegające na pominięciu materiału dowodowego z którego wynika, że pas pieszo-jezdny o szerokości 6 m jest zgodny z planem miejscowym oraz z przepisami budowlanymi, a także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie wydane w I instancji. W uzasadnieniu powołało się na przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) i stwierdziło, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak każdy inny akt normatywny. Dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony, musi być respektowany, bez względu na to czy rozwiązania w nim przyjęte budzą kontrowersje. Zasadność rozwiązań przyjętych w planie miejscowym nie podlega ocenie Kolegium przy rozpatrywaniu zażalenia na konkretne postanowienie czy odwołanie od decyzji. Z planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem wynika, że działka nr [...] jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W ustaleniach planu dotyczących komunikacji, w § 26 pkt 5 opisano istniejące drogi wewnętrzne, które mają szerokość od 6-12 m, a w dalszej części określono parametry dróg wewnętrznych nie wykazanych w planie, które należy zaprojektować w przypadku dokonania podziału terenów i które będą obsługiwały tereny zaprojektowane do zabudowy. Szerokość pasa drogowego tych dróg winna wynosić 10 m, a szerokość jezdni minimalnie 5 m. Zatem budowa drogi węższej, w tym ciągu pieszo-jezdnego o jakim mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle ustaleń planu, jest niedopuszczalna.

Kolegium zauważyło, że autor projektu planu miejscowego mgr inż. R. E. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. stwierdził najpierw, że w postanowieniu Wójta Gminy K. z dnia [...] r. opiniującym negatywnie projekt podziału, słusznie powołano się na zapisy § 26 ust. 5 planu, by następnie stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy odstąpić od budowy drogi wewnętrznej o szerokości 10 m, na rzecz ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 6 m.

Plan miejscowy ma jednak moc obowiązującą i wiąże także organy orzekające w sprawie. W planie możliwe, a wręcz wskazane jest określenie zasad podziału działek, zasad wydzielania dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy nowo powstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Organy uchwałodawcze gmin mają takie kompetencje, co znajduje oparcie w treści art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości jest zależny od dostępu do drogi publicznej lub wydzielenia drogi wewnętrznej. Skoro w planie mają znaleźć się szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości, plan może wprowadzać pewne ograniczenia przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zabudowa mieszkaniowa planowana na działce nr [...] będzie usytuowana pomiędzy dwiema drogami wewnętrznymi, co stwarza ograniczone możliwości jej użytkowania. Wąskie trakty ograniczają możliwość dojazdu do budynków oraz parkowania samochodów przed domami. Realizacja dojazdów o mniejszej szerokości niż określona w planie miejscowym powodowałaby problemy z obsługą komunikacyjną i rodziłaby konflikty pomiędzy użytkownikami takiej drogi. Parametry dotyczące szerokości drogi zawarte w planie zabezpieczają interesy przyszłych właścicieli działek mieszkaniowych. Przedłożony do zaopiniowania projekt podziału działki mógłby zostać pozytywnie zaopiniowany, ale pod dokonaniu w nim odpowiednich korekt, tak aby nie naruszał postanowień planu miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie A. Spółka z o. o. wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia wydanego w I instancji. Zdaniem Spółki postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpującą, dowolną i pozbawioną zasad doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej wyrażonego w piśmie z dnia 9 marca 2017 r. oraz opinii autora projektu planu miejscowego z dnia 10 kwietnia 2017 r. z których wynika, że obsługa pięciu działek budowlanych przez ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 i 84 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, nie podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zasięgniecie opinii biegłego w sytuacji gdy w sprawie były potrzebne wiadomości specjalne, a organ nie podzielił stanowiska zawartego w opinii biegłego przedłożonej przez wnioskodawcę. Zdaniem Spółki zaskarżone postanowienie nie zostało należycie uzasadnione, co narusza art. 8, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. i utrudnia dokonanie kontroli tego postanowienia. SKO w K. nie wskazało, dlaczego nie uwzględniło opinii autora projektu planu miejscowego (pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r.) ani stanowiska Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 9 marca 2017 r. W sytuacji gdy organ nie uwzględnił tych opinii, powinien był skorzystać z opinii innego biegłego, czego nie uczynił. Ponadto, nie odniósł się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia § 15 planu miejscowego, a tym samym dotyczącego pominięcia uregulowania dopuszczającego komunikacje przez ciąg pieszo-jezdny, ani do zarzutu naruszenia art. 9, 10, 12, 35 i 36 k.p.a. Organ powołał się na przesłanki oderwane od stanu faktycznego i prawnego sprawy, dotyczące rzekomych konfliktów przyszłych użytkowników drogi, nie wyjaśnił natomiast dostatecznie przesłanek, dla których utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, czym naruszył art. 9 i 11 k.p.a. Organ odwoławczy, jak i Wójt Gminy K., naruszyli art. 10 k.p.a. ponieważ Spółce uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia. SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a utrzymując w mocy wadliwe postanowienie. W sprawie doszło też do naruszenia art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszono § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także do naruszenia § 15 planu miejscowego przez jego niezastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, zaproponowany podział działki nie narusza zapisów planu miejscowego. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej projektowanym działkom budowlanym przez ciąg pieszo-jezdny jest zgodne z § 15 pkt 1 lit. c ppkt 3 planu, oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Takie stanowisko zajęła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna która uznała, że wytyczenie działki na pas pieszo-jezdny o szerokości 6 m jest zgodne z planem, tym bardziej, że ciąg ten będzie obsługiwał tylko pięć działek budowlanych. SKO w K. nie odniosło się do tego dowodu, ani do opinii sporządzonej przez autora projektu planu miejscowego. Wynika z niej, że sytuacja działki nr [...] jest nietypowa i wyjątkowa, działka położona jest pomiędzy dwiema drogami wewnętrznymi (13 KDW i 14 KDW) i wzdłuż obu tych dróg istnieje lub jest w trakcie realizacji zabudowa mieszkaniowa. Zatem obsługa komunikacyjna dz. [...] może nastąpić wyłącznie poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny, tzw. sięgacz, ponieważ nie ma innej możliwości przejazdu. Plan w § 15 ust. 3 dopuszcza uzupełnienie sieci komunikacyjnej o ciągi pieszo-jezdne. Z § 14 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że ciąg pieszo jezdny zapewniający dojście i dojazd do działek budowlanych powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m. Nie istnieje potrzeba ani wymóg prawny budowy drogi wewnętrznej, do tego nie przejazdowej i obsługującej pięć działek o szerokości 10 m. Projektowana szerokość 6 m spełnia przepisy rozporządzenia i wymagania przeciwpożarowe i jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Pogląd organów orzekających w sprawie dotyczący przyszłych konfliktów użytkowników drogi wewnętrznej jest niczym nie uzasadniony i wykracza poza ich kompetencje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a", zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wydanie postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz [...], OSP 1999, z. 5, poz. 106, a także WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., II SA/Po [...], LEX nr 603707, oraz uchwałę NSA z dnia 1 marca 1999 r., OPK [...], ONSA 1999, nr [...], poz. 84).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. poz. 2147). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, w myśl ust. 1, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3).

Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4). Opinia, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5).

W ocenie Spółki, zaproponowany przez nią sposób skomunikowania wydzielanych działek budowlanych ciągiem pieszo-jezdnym o szerokości 6 m, w żadnym razie nie narusza ustaleń planu. Działka której dotyczy wniosek położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem B5 MN i jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W ustaleniach planu dotyczących tego obszaru brak jest zapisu mówiącego o konieczności zapewnienia obsługi nowo wydzielonych działek przez drogi wewnętrzne (§ 18 ust 5 pkt 8 lit. a uchwały), mowa jest jedynie o konieczności zapewnienia dojazdu z przyległych dróg, a plan dopuszcza zapewnienie obsługi komunikacyjnej przez ciągi pieszo-jezdne (§ 15 ust. 1 lit c i ust. 3). Zapewnienie dojazdu do działki budowlanej przez ciąg pieszo-jezdny jest także dopuszczalne w świetle § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Rozporządzenie dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2).

Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalny w świetle ustaleń planu jest podział działki nr [...] na pięć działek budowlanych i drogę dojazdową o szerokości 6 m tak, jak zaproponował właściciel nieruchomości, czy też konieczne jest zapewnienie dojazdu drogą o szerokości 10 m, jak utrzymują organy. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie dojścia i dojazdu do działek budowalnych drogą o szerokości 6 m spełnia warunki określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie oznacza to jednak, że proponowany podział działki odpowiada ustaleniom planu miejscowego.

Organ wykonawczy gminy przed wydaniem postanowienia opiniującego przedłożony projekt podziału, ma za zadanie ocenić, czy przedłożony projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie, w niniejszej sprawie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Władztwo planistyczne gminy obejmuje określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy. Organy gminy w ramach procedury planistycznej, a więc końcowo w planie miejscowym, są zobowiązane zaprojektować układ komunikacyjny umożliwiający skomunikowanie określonych obszarów gminy, zwłaszcza obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Postanowienia planu miejscowego powinny wyważać interesy wszystkich właścicieli nieruchomości oraz interes publiczny i prywatny w taki sposób, aby skutki podziału nieruchomości w pierwszej kolejności obciążały nieruchomość ulegającą podziałowi, a jeśli z rożnych względów nie będzie to możliwe, by można było obciążyć także inne nieruchomości sąsiednie, ale jak najmniejszym kosztem.

Jak słusznie twierdzi skarżąca Spółka, w ustaleniach planu miejscowego dotyczących obszaru B5 MN brak jest ustaleń szczegółowych dotyczących sposobu zapewnienia dojazdu do terenów pod budownictwo mieszkaniowe, które będą podlegały podziałowi. Plan wymaga jedynie, aby miały one dostęp do drogi publicznej. Ustalenia szczegółowe dla terenów komunikacji zostały bowiem zawarte w innej części planu, mianowicie w §26 który zawiera zapisy dotyczące przeznaczenia, wyposażenia i zasad zagospodarowania drogi wojewódzkiej nr [...] K. – T. – M., drogi powiatowej (ul. Turystyczna), dróg gminnych, a także dróg wewnętrznych w obrębie terenów zurbanizowanych. W myśl § 26 ust. 5 planu miejscowego, drogi wewnętrzne wymienione w tym przepisie zapewniają komunikację w obrębie terenów zurbanizowanych, a ich przeznaczeniem uzupełniającym jest wyposażenie techniczne drogi oraz infrastruktura techniczna projektowana dopuszczona w liniach rozgraniczających (tj. woda, kanalizacja ściekowa tłoczna, kanalizacja ściekowa grawitacyjna, kanalizacja deszczowa, gazociąg, kable elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia, oświetlenie drogi, kable telefoniczne). Szerokość dróg wewnętrznych już istniejących jest zmienna i wynosi od 6 do 12 m, plan dopuszcza ich oświetlenie, a także nie wyodrębnianie chodników. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie wykazanych w planie, a więc takich które będą zaprojektowane w przyszłości w razie dokonania podziału terenów i które będą obsługiwały tereny projektowane do zabudowy, plan wyraźnie wymaga aby drogi wewnętrzne miały szerokość min. 10 m, z jezdnią o szerokości min. 5 m, oraz posiadały co najmniej jednostronny chodnik. W ocenie Sądu, stanowisko Wójta Gminy K. oraz SKO w K., że droga zapewniająca dojazd do działek, które będą wydzielone z działki nr [...] to droga wewnętrzna, która powinna spełniać te wymagania, jest słuszne. Plan zawiera zapisy dotyczące ciągu pieszo-jezdnego, tj. terenu funkcjonalnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 27 KPJ, 37 KPJ, 115 KPJ dla którego obowiązują następujące ustalenia: przeznaczenie podstawowe - ciąg pieszo jezdny, przeznaczenie uzupełniające: wyposażenie techniczne ciągu i infrastruktura techniczna w liniach rozgraniczających. Zasady zagospodarowania ciągu pieszo jezdnego: szerokość zmienna, zgodnie z rysunkiem planu, jezdnia spełniająca funkcję chodnika, dopuszcza się oświetlenie, w obrębie ciągu dopuszcza się poruszanie się tylko pojazdów specjalnych i pojazdów uprawnionych. Ustalenia te dotyczą więc istniejących już w dacie uchwalenia planu ciągów pieszo jezdnych, nie zaś mających powstać w przyszłości i wynika z nich, że po takiej drodze nie mogą poruszać się wszystkie pojazdy, ale wyłącznie pojazdy specjalne i pojazdy uprawnione. Plan nie przewiduje możliwości, by ciąg pieszo-jezdny zapewniał dojście i dojazd do terenów zurbanizowanych. Z tego, że plan zawiera ustalenia dotyczące ciągu pieszo-jezdnego nie można wyprowadzać wniosku, że właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi przeznczonej pod budownictwo mieszkaniowe, może wybrać, czy część działki przeznaczy pod drogę wewnętrzną, czy też pod ciąg pieszo jezdny. Z planu wynika bowiem, że dojazd i dojście do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych zapewniają drogi wewnętrzne wymienione w planie, a także te które dopiero zostaną zaprojektowane i będą obsługiwały tereny projektowane do zabudowy. Drogi te muszą spełniać ustalone w planie parametry. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Spółkę, że skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala na zapewnienie dojścia i dojazdu do działek budowalnych w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokości co najmniej 5 m, a plan miejscowy tego rodzaju komunikację przewiduje, podważałoby sens planowania przestrzennego. Gmina K. ustaliła bardziej rygorystyczne wymagania niż określone w rozporządzeniu, do czego była uprawniona.

Dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ w ramach dokonywanej zgodności oceny podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta winna dotyczyć całej nieruchomości, tj. każdej z działek które miałyby powstać w wyniku podziału. Zgodność z zapisami planu zachodzi wtedy, gdy podział tych zapisów nie narusza. Możliwość podziału jest uwarunkowana dostępem do drogi publicznej, co wprost wynika z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarki nieruchomościami, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne. Bez dostępu do drogi publicznej samodzielne zagospodarowanie działek, które po podziale zmieniły właściciela, nie byłoby możliwe, nawet gdyby działki te spełniały inne wymogi określone w planie miejscowym. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i możliwe jest urządzenie zjazdu z tej działki na tę drogę. Ewentualnie można zapewnić pośredni dostęp do drogi publicznej w ten sposób, że w ramach podziału nieruchomości zostanie wydzielona działka gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej powinny przylegać pozostałe wydzielone działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, a ich dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek, albo na zbyciu udziałów we współwłasności drogi wewnętrznej osobom, którym zbywa się działki gruntu przylegające do drogi wewnętrznej. Droga wewnętrzna musi odpowiadać wymogom ustalonym dla tego rodzaju drogi w planie miejscowym.

W skardze wskazano, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę opinii biegłego przedłożonej przez Spółkę ani opinii sporządzonej przez dwóch spośród czterech członków Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej co do zgodności zaproponowanego podziału z planem miejscowym, nie powołując zarazem innego biegłego, a rozstrzygniecie wniosku wymagało wiadomości specjalnych. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ocena zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który dokonuje wykładni planu miejscowego, który jednocześnie jest przepisem prawa miejscowego. Dokonując takiej wykładni organ może, i powinien, korzystać ze wszystkich reguł wykładni – gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych- podobnie jak przy wszelkiego rodzaju wykładni prawa. Nie jest bowiem uzasadnione różnicowanie zasad wykładni prawa w zależności od tego, przez jaki organ prawo zostało ustanowione. Wynika to wprost z art. 87 Konstytucji RP. Dowód z opinii biegłego miałby zatem dotyczyć wykładni zapisów planu, co jest niedopuszczalne. Jest to bowiem kompetencja organu orzekającego. Dowód z opinii biegłego ma służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a nie wykładni przepisów prawa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN [...] wskazał, że opinia biegłego w sprawie rozumienia określonego przepisu prawnego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bez przeprowadzenia samodzielnej jego wykładni przez sąd, gdyż pojęcie "wiadomości specjalnych" z art. 278 § 1 k.p.c. nie obejmuje wiedzy dotyczącej treści obowiązującego prawa oraz reguł jego tłumaczenia (OSNP [...]/478). Stanowisko to jest aktualne także wobec organów administracji publicznej i dotyczy pojęcia "wiadomości specjalne" z art. 84 k.p.a. Z tej przyczyny stanowisko co do zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, wyrażone przez osobę która sporządziła projekt planu, ani stanowisko wyrażone przez członków komisji Rady Gminy, nie mogło wiązać organów orzekających w sprawie.

Odnosząc się do zarzucanych naruszeń postępowania administracyjnego Sąd nie stwierdził naruszeń tego rodzaju, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy dawały podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a z jego uzasadnienia wynika, dlaczego proponowany podział nie uzyskał pozytywnej opinii.

Ponieważ skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.