Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2054/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.134 par.1, art.141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.6 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Joanna Zabłocka Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 411/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia 5 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2) zasądza od P. Spółki z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia 5 [...] 2013 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia 5 [...] 2012 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 7 [...] 2010 r. funkcjonariusze celni Urzędu Celnego w G., w wyniku kontroli przeprowadzonej w punkcie znajdującym się w S. przy ul. [...], zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stwierdzili fakt eksploatowania automatu do gry z naruszeniem zakazu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Z uwagi na powyższe Naczelnik Urzędu Celnego w G., decyzją z dnia 5 [...] 2012 r., nałożył na P. sp. z o.o. z siedzibą w G., karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry na automacie FUN VIDEO GAME (Bell Scatter) nr [...] w kwocie [...] zł, na podstawie art. 207 § 1, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 ustawy o grach hazardowych.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stanowiące przedmiot kontroli urządzenie jest automatem do gier hazardowych w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Powołując się na znajdującą się w aktach opinię biegłego, organ wskazał, że na badanym automacie rozgrywane były gry mające charakter losowy. Wskazał, że przedłożone w toku postępowania przez stronę ekspertyzy techniczne mają charakter jedynie stanowiska strony, które nie może zostać uznane za opinię biegłego. Określając wysokość kary organ powołał się na przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust.2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych

Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia 5 [...] 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnego Urzędu Celnego w G. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że przesłanką do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry były materiały przekazane przez Referat Dozoru Urzędu Celnego w G., pochodzące z kontroli, w wyniku której stwierdzono użytkowanie przedmiotowego automatu poza kasynem gry oraz bez posiadania odpowiedniej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Następnie w toku tego postępowania organ pierwszej instancji posiłkując się opinią biegłego sądowego sporządzoną w sprawie o sygn. akt [...] z dnia 16 [...] 2012 r. uznał, że użytkowany przez stronę automat (FUN VIDEO GAME nr ser. [...]) jest typowym automatem do gry spełniającym wymogi art. 2 ust. 5 ustawy o grach hazardowych. Stanowiło to przesłankę do nałożenia przez Naczelnika Urzędu Celnego w G. kary pieniężnej w trybie art. 89 ustawy o grach hazardowych, którą wymierzono we właściwej wysokości.

Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów rażącego naruszenia przepisów art. 187 § 1, art. 191, art. 192 w zw. i art. 120 oraz 122 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 91 ustawy o grach hazardowych, gdyż jego zdaniem postępowanie w sprawie prowadzone było prawidłowo. Organ pierwszej instancji był uprawniony do włączenia powyższego materiału dowodowego do akt przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów art. 180 i art. 181 Ordynacji podatkowej, a jednocześnie nie było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów w sytuacji gdy dotyczyły one okoliczności stwierdzonych już w tym postępowaniu przez organ I instancji, na podstawie zgromadzonego kompletnego materiału dowodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. spółka P. zarzuciła Dyrektorowi Izby Celnej w R. zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie ustaleń na podstawie materiałów kontroli dopuszczonych niezgodnie z prawem, pominięcie twierdzeń strony, jej wniosków dowodowych oraz pozbawienie strony prawa udziału w przeprowadzaniu dowodów. Dalej spółka zarzuciła zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia przedmiotowego postępowania przez organ, do czasu rozstrzygnięcia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych - czy gra na przedmiotowym urządzeniu stanowi grę na automacie w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych, a także brak notyfikacji projektu ustawy wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną, podniósł na wstępie, że najdalej idącym zarzutem skargi, przesądzającym o istocie przeprowadzonego postępowania i rzutującym na zagadnienia ściśle proceduralne jest to, czy przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji są przepisami technicznymi w rozumieniu postanowień dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204 z 21 lipca 1998 r., zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. Dz.U. E L 363, s. 81; powoływanej dalej jako Dyrektywa), implementowanej do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), a zatem czy, z tej racji powinny były podlegać obowiązkowej notyfikacji.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 11 dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Następnie, Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Sąd I instancji uznał, że mając na uwadze całość argumentacji przedstawionej w omawianym wyroku należy przyjąć, że przedmiotem wypowiedzi TSUE były, nie tylko powołane wprost w pytaniach prejudycjalnych przepisy, lecz cały krajowy akt prawny. Oznacza to, zdaniem Sądu, że wyrok ten i jego skutki należy odnosić do pozostałych przepisów ustawy hazardowej. Zadaniem sądu krajowego jest zatem skontrolowanie, czy zastosowany w danej sprawie przepis (przepisy) ustawy o grach hazardowych stanowi potencjalnie "przepis techniczny" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przy czym ocena ta przebiegać ma wedle tych samych reguł, jakie zarysował Trybunał. Jednocześnie Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

Sąd I instancji podkreślił, że problemem niniejszej sprawy nie jest stwierdzenie, czy ustawodawca krajowy, ze względu na interes publiczny i ochronę relewantnych dóbr był uprawniony do wprowadzenia zakazu urządzania gier hazardowych poza kasynami, lecz to czy ze względu na skutki, jakie wywołuje prawo nowe dla traktatowej zasady swobody przepływu towarów, był zobowiązany do notyfikacji nowej regulacji. Zdaniem Sądu I instancji, wypowiedź TSUE o technicznym charakterze, w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wiąże sąd krajowy. Ze względu na sprzężenie normatywne taki charakter mają również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy, co oznacza, że dotyczył ich obowiązek notyfikacji przewidziany w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 11 przywołanej dyrektywy w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm aktów prawnych. Niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego - co zdaniem Sądu w sprawie jest bezsporne - stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym, a więc nie mogą być stosowane i nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek (por. wyroki z dnia: 30 kwietnia 1996 r., C - 194/94; 21 kwietnia 2005 r., C - 267/03; 8 września 2005 r., C – 303/04; 8 lipca 2007 r., C -20/05). Tym samym nie mogły zostać one zastosowane wobec skarżącej spółki.

Jednocześnie, z uwagi na powyższe, Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż odmowa zastosowania przepisów, którym służyło całe przeprowadzone postępowanie zasadniczo zmodyfikowała sytuację prawną sporu i uczyniła przedwczesnym wypowiadanie się co do innych kwestii, w szczególności proceduralnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Dyrektor Izby Celnej w R. zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie rozpoznanie sprawy w jej granicach polegające na pominięciu przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie, a w szczególności: art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a tym samym nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku przywołania i wyjaśnienia pełnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki, na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy podlega obowiązkowi notyfikacji,

2. art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE,

3. art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez ich pominięcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. w całości oraz zasądzenie na rzecz spółki należne koszty obejmujące koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie z punktu widzenia istoty sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie, miało zagadnienie odnoszące się do potrzeby oceny - w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C – 213/11, C – 214/11 i C 217/11) - charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, na podstawie których wydana została kontrolowana decyzja, co z kolei nie pozostawało bez wpływu na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem tejże decyzji. Podnosząc, że art. 14 ustawy o grach hazardowych, w świetle przywołanego judykatu TSUE, uznać należało za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, za regulację o takim charakterze Sąd I instancji uznał również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, co wobec braku realizacji obowiązku ich notyfikowania skutkowało wnioskiem o braku podstaw do ich stosowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji oceną, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w G.wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że jego prawidłowość skutecznie podważają zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które powiązane zostały, między innymi, z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, to jest z przepisem, który zdaniem Dyrektora Izby Celnej w R., został niezasadnie, a tym samym i wadliwie, pominięty przez Sąd I instancji, jako adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zarzutowi naruszenia wymienionych przepisów prawa nie można odmówić racji z następujących powodów.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że sąd ten operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem i co z kolei prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on (tj. zaskarżony akt) przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, którą jest zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego celem ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (lub odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Z przedstawionego punktu widzenia, nie może budzić żadnych wątpliwości to, że sąd administracyjny kontroluje prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, którą stanowi całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego, a więc przepisy prawa materialnego, przepisy proceduralne, a także przepisy ustrojowe (kompetencyjne) – w sytuacji, gdy kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa, za prawo stanowiące przedmiot orzekania sądu administracyjnego (jako sądu prawa) uznać należy, zarówno kompetencyjno – proceduralne podstawy działania organu podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, jak i podstawy materialnoprawne wyznaczone kręgiem jego adresatów. Konsekwencją oceny o niezgodności kontrolowanego rozstrzygnięcia z wzorcem normatywnym stanowiącym kryterium przeprowadzanej kontroli jest to, że sąd administracyjny rozstrzygnięcie to dyskwalifikuje, poprzez jego wyeliminowanie z obrotu prawnego zobowiązując organ administracji, który je wydał do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest więc zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a rolą sądu operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji jej stanu faktycznego, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Rezultat kontroli i oceny legalności działania organu stanowi wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jego integralną częścią jest uzasadnienie wyroku realizujące istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest więc instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyro NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14).

Skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się – jak powyżej już to wskazano – na kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, to za oczywiste uznać należy, że nie bez powodu, zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywać należy nie dość, że w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, to przede wszystkim w obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej – w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnej – za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie rozpatrzył bowiem istoty sprawy w jej całokształcie - to jest w sposób, w jaki powinien i zobowiązany był uczynić w świetle przedstawionych powyżej uwag i argumentów – co nie pozostawało bez wpływu na wadliwość podejścia tego Sądu do wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnej podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Pomijając – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza zaś ze sposobu doboru zawartych w nim argumentów – potrzebę przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z całokształtem przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego, a więc przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego (w tym, w szczególności kontroli przeprowadzanej z punktu widzenia sposobu prawnej kwalifikacji ustalonych w sprawie faktów oraz ustalenia ich prawnych konsekwencji), Sąd I instancji nie uwzględnił tego istotnego w rozpatrywanej sprawie ustalenia organów administracji – którego również nie podważył, jako nieprawidłowego - że skarżąca spółka prowadziła działalność w zakresie urządzania gier na automatach z pominięciem obowiązku przeprowadzenia badania technicznego automatu do gier i nie występując uprzednio o stosowne zezwolenie, tj. koncesję. Nie uwzględnił również i tego, że w korespondencji z tym ustaleniem organu pozostawało to, że materialno prawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji współstanowił art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

W analizowanym zakresie, nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiot regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o grach hazardowych, które to przepisy uznane zostały przez Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej judykacie, za inne wymagania w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a ich warunkowo techniczny charakter uzależniony został od rezultatu ustaleń odnoszących się do istnienia "istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktów", odnosi się do zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które w nowej ustawie zostały zastąpione, w zakresie gier na automatach, koncesjami na prowadzenie kasyna gry. Przepisy te oceniać więc należy w relacji do art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy, gdyż dotyczą one tzw. podmiotowej reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych. Trybunał Sprawiedliwości, m.in. w wyroku w sprawie CIA Security International SA (C - 194/94) z dnia 30 kwietnia 1996 r. orzekł, że przepisy techniczne są, w rozumieniu dyrektywy 83/189, specyfikacjami określającymi cechy produktów, nie obejmują więc przepisów, które określają warunki niezbędne do prowadzenia określonej działalności (pkt 25). Z kolei, w wyroku w sprawie Lindberg (C- 267/03) z dnia 21 kwietnia 2005 r., Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe, ustanawiające warunki zakładania przedsiębiorstw, takie jak przepisy poddające wykonywanie jakiejś działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia, nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 (pkt 87 i przytoczone w tej kwestii orzeczenia w sprawach: Canal Satelite Digital (C - 390/99, pkt 45) i van der Burg (C - 278/99, pkt 20). Skoro więc, przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych dotyczy jedynie podmiotowych wymagań stawianych urządzającemu gry na automatach (podmiot taki musi posiadać koncesję na prowadzenie kasyna gry), to nie można tego przepisu w sposób automatyczny i bezwarunkowy kwalifikować, jako przepisu technicznego zaliczanego do jednej z trzech kategorii przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Nie dość, że nie zawiera on żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności i nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń (automatów) do prowadzenia gier, to również znajduje to swoje potwierdzenie w powyżej już przywoływanym zastrzeżeniu zawartym w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., z którego wynika, że "[...] przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" [...], w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów." W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że w wyroku w sprawie C – 194/94 (CIA Security International), Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189 (poprzedzającej dyrektywę 98/34), jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek (pkt 27). Ta więc właśnie samodzielność skutków prawnych wobec jednostek wynikających z przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych stanowi zasadniczy element oceny istotnego wpływu zawartych w nich uregulowań na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier), który to "istotny wpływ" ma znaczenie decydujące dla ustalenia "technicznego charakteru" tych przepisów. Wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych skutki prawne, nie dotyczą zaś automatów do gry, lecz wymagań dotyczących podmiotu, które polegają na konieczności posiadania przez ten podmiot koncesji na prowadzenie kasyna gry. W tej mierze, podkreślenia wymaga i to, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, tezy o braku technicznego charakteru art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w żadnym stopniu nie podważa argument z judykatu TSUE w sprawie C – 65/05. Ramy prawne, w których w wymienionej sprawie orzekał Trybunał Sprawiedliwości (por. zwłaszcza pkt 6 – 11, ze szczególnym uwzględnieniem pkt 8 - "specjalne pozwolenia" oraz pkt 9 – 10 - "sankcje") w żadnym wymiarze, ani też zakresie nie korespondują bowiem z ramami prawnymi sprawy, w której Trybunał orzekał przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. Zasadnicze i istotne różnice – gdy chodzi o regulacje krajowe – ram prawnych, na gruncie których wymienione orzeczenia zostały wydane, czynią więc niezasadną sugestię (wręcz tezę) skarżącej spółki o istnieniu jakichkolwiek podobieństw między "specjalnym pozwoleniem", a "koncesją", co tym samym nie daje podstaw do poszukiwania istnienia w tym zakresie jakichkolwiek analogii. Jest to nieuzasadnione tym bardziej, że na potrzebę uwzględniania różnic – w tym różnic odnoszących się do ram prawnych – zwraca uwagę również sam Trybunał Sprawiedliwości, co jasno i wyraźnie wynika z pkt 36 wyroku w sprawie C – 65/05.

W związku z powyższym, ocena Sądu I instancji odnośnie do niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy zbudowana ona została wyłącznie na argumencie o technicznym charakterze art. 14 ustawy o grach hazardowych, w tym również bez uwzględnienia wszystkich funkcji, które można byłoby wiązać z regulacją zawartą w art. 89 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, nie mogła być uznana za prawidłową.

Za niezasadny uznać natomiast należało zarzut błędnej wykładni art. 14 ustawy o grach hazardowych. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu w sposób, w jaki przedstawione to zostało w omawianym zarzucie oraz w jego uzasadnieniu. W tym względzie bowiem, Sąd I instancji przepis ten - z punktu widzenia dyrektywy 98/34/WE - zinterpretował w sposób, w jaki wynika to z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. W wyroku tym, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (pkt 24), a w związku z powyższym, przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (pkt 25).

Za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia art. 8 i art. 10 dyrektywy 98/34/WE, a to z tego powodu, że Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć w sposób, w jaki przedstawione to zostało w ich uzasadnieniu, a mianowicie przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na wstępie podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wymienione przepisy stanowiły przedmiot jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych Sądu I instancji, co w konsekwencji oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie podjęła polemikę z poglądem, którego Sąd I instancji nie wyraził. Skoro tak, to nie można również zweryfikować jego prawidłowości. Ponadto, co jest nie mniej istotne, zważywszy na cele dyrektywy 98/34/WE, w tym w szczególności zważywszy na treść określonego w niej obowiązku notyfikacji "wszelkich projektów przepisów technicznych", zwłaszcza zaś adresata tego obowiązku, nie sposób zasadnie przyjąć, aby podmiotem zobowiązanym do stosowania wymienionych przepisów dyrektywy, był Sąd i instancji (sąd krajowy) kontrolujący zgodność z prawem decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.