Wyrok NSA, sygn. akt III SA 1876/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 622  Instytucje ubezpieczeniowe i działalność ubezpieczeniowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz. 939
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 307, art. 341
journal: Dz.U. 1934 nr 57 poz. 502
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy.
Teza: 1. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

2. Z istoty ustrojowej spółki akcyjnej spór o skład i dobór akcjonariuszy należy do drogi sporu cywilnego rozgrywającego się pomiędzy równoprawnymi podmiotami w formach przewidzianych przez Kodeks handlowy.

TEZY

1. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

2. Z istoty ustrojowej spółki akcyjnej spór o skład i dobór akcjonariuszy należy do drogi sporu cywilnego rozgrywającego się pomiędzy równoprawnymi podmiotami w formach przewidzianych przez Kodeks handlowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Banku O. S.A. na uchwałę Komisji Nadzoru Bankowego w W. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 19 maja 1999 r. Komisja Nadzoru Bankowego zezwoliła na nabycie przez Bank P. S.A. z siedzibą w W. akcji uprawniających łącznie z akcjami już posiadanymi do wykonywania ponad 10 procent głosów, nie więcej niż 20 procent głosów podczas Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Banku O. S.A. z siedzibą w W.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo bankowe wniosek o nabycie przez Bank P. S.A. większościowego pakietu akcji złożony został do Komisji Nadzoru Bankowego za pośrednictwem Banku O. S.A. w W.

W dniu 8 czerwca 1999 r. wpłynął wniosek Banku O. SA. skierowany do Komisji Nadzoru Bankowego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmierzający do uchylenia ww. Uchwały Komisji Nadzoru Bankowego i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmówienie Bankowi P. S.A. zezwolenia na nabycie pakietu akcji objętego wnioskiem.

Komisja Nadzoru Bankowego umorzyła postępowanie odwoławcze. W jej ocenie Bank O. Spółka Akcyjna, jako pośredniczący w przekazywaniu wniosku osoby, która zamierza nabyć akcje Banku, nie jest stroną /w rozumieniu art. 28 Kpa/ w postępowaniu przed Komisją Nadzoru Bankowego przewidzianym w art. 25 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Co zatem idzie, nie jest uprawniony do zaskarżenia decyzji Komisji Nadzoru Bankowego. Bank O. SA nie wykazał podstawy prawnej, na mocy której miałby interes prawny w postępowaniu przed Komisją Nadzoru Bankowego o zezwolenie na nabycie znaczącego pakietu jego akcji. Przepisy art. 25 ustawy Prawo bankowe nie mogą bowiem stanowić takiej podstawy, gdyż nakładają na Bank O. SA obowiązek działania "w imieniu osoby" zamierzającej nabyć akcje Banku O. SA.

Realizując więc nie swój własny interes prawny lub obowiązek, lecz działając "w imieniu" inwestora, realizuje jego interes prawny lub obowiązek /art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo bankowe/.

Celem postępowania przed Komisją Nadzoru Bankowego nie jest umożliwienie Bankowi kontrolowania składu jego akcjonariatu. Sprawy o charakterze korporacyjnym pomiędzy spółką a jej akcjonariuszami rozwiązywane są na podstawie przepisów prawa handlowego a spory toczą się przed sądami powszechnymi.

Ostateczną Uchwałę KNB zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank O. SA. Wniósł o jej uchylenie, zarzucił obrazę art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez bezpodstawne odmówienie statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 25 ustawy Prawo bankowe, oraz naruszenie art. 61 par. 4 Kpa poprzez niezawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu.

Art. 25 ustawy Prawo bankowe nakazuje wykonanie czynności technicznej złożenia wniosku "w imieniu" inwestora. Bank nie dokonuje kontroli merytorycznej wniosku ani załączników - odpowiada jedynie za jego poprawność formalną i zgodność z wymogami KNB. Bank nie może wniosku nie złożyć, nie może reprezentować inwestora w postępowaniu przed Komisją, nie może też skarżyć w imieniu inwestora niekorzystnego dla zainteresowanego rozstrzygnięcia KNB. Powyższe okoliczności wykluczają przyjęcie, iż ustawodawca uczynił bank przedstawicielem ustawowym inwestora, jak wywodzi się w zaskarżonej uchwale.

W omawianym przepisie ustawodawca pragnął zapewnić udział banku w postępowaniu dotyczącym jego interesów prawnych o fundamentalnym znaczeniu tak dla banku jako samodzielnego podmiotu gospodarczego, jego akcjonariuszy oraz systemu bankowego jako całości.

Kompletny wniosek wraz z załącznikami stanowi podstawę do zajęcia przez bank merytorycznego stanowiska w sprawie. Stanowisko to zawiera określenie skutków prawnych, jakie dla spółki nieść będzie zezwolenie na nieskrępowane wykonywanie prawa głosu przez właściciela akcji. Interes prawny w pozytywnym lub negatywnym rozstrzygnięciu KNB wydaje się oczywisty. Idąc dalej należałoby przyjąć, iż udział jako strony postępowania winien być obligatoryjny.

Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, kończy postępowanie odwoławcze i może zostać wydana, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie wystąpiła. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego pojmować należy jako refleks bezprzedmiotowości samej sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest więc wyrazem takiej sytuacji, kiedy nie ma już sprawy, w której mogłoby toczyć się postępowanie administracyjne. KNB czyniąc błędne ustalenia co do faktu, iż jest stroną w niniejszym postępowaniu, mogła orzec o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 134 w związku z art. 127 par. 3 Kpa. Niezastosowanie niniejszego przepisu oznacza, iż KNB potraktowała Bank O. S.A. jako stronę, czego nie odzwierciedla treść uchwały uznającej Bank O. S.A. za podmiot nie będący stroną. Ta niewątpliwa sprzeczność nie znajduje podstaw w żadnym z przepisów Kpa.

Komisja Nadzoru Bankowego wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę zwróciła uwagę, iż Bank O. jest szczególną spółką akcyjną - jest bowiem spółką publiczną, której akcje podlegają swobodnemu obrotowi na giełdzie papierów wartościowych. Skierowanie więc spółki na giełdę - co jest wyrazem woli samej spółki - wykazuje, że spółka sama godząc się na publiczny charakter zrezygnowała z pewnej części tych możliwości, rekompensując ich utratę możliwością zdobywania funduszu na rynku kapitałowym giełdy papierów wartościowych. Można by wnosić, że wiążącą się z tym utratę tych uprawnień Bank O. próbuje teraz odzyskać, uzurpując sobie stanowisko strony w postępowaniu przed KNB toczonym na podstawie art. 25 Prawa bankowego.

Uprawnienia Komisji Nadzoru Bankowego zawarte w ustawie Prawo bankowe a realizowane w drodze wydawania na podstawie art. 25 Prawa bankowego zezwolenia na nabycie znacznych pakietów akcji, mają bowiem charakter kontrolny i mają na celu wyeliminowanie osób nie dających rękojmi prowadzenia spraw banku w sposób należycie zabezpieczający interesy jego klientów, jak też wyeliminowania środków przeznaczonych na nabycie akcji a pochodzących z kredytu lub pożyczki bądź źródeł nie udokumentowanych. Cel postępowania jest więc całkowicie inny, niż stara się to zasugerować skarżący. Także treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 Prawa bankowego nie daje podstawy do wyciągania wniosku, że przepis ten kreuje uprawnienie banku do bycia stroną. Przepis wyraźnie bowiem nakazuje, aby bank w imieniu inwestora wystąpił z wnioskiem do KNB o uzyskanie zezwolenia na nabycie akcji lub praw z akcji. Bank jest więc tu przedstawicielem inwestora i nie może działać wbrew jego inwestorom.

Rozważania te prowadzą do wniosku, iż w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na nabycie akcji lub praw z akcji banku, toczącym się przed Komisją Nadzoru Bankowego na podstawie przepisów art. 25 Prawa bankowego, bank, którego akcji dotyczyć ma zezwolenie, nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Stronami są wyłącznie KNB i inwestor.

Skoro więc Bank O. S.A. nie był stroną postępowania przed Komisją Nadzoru Bankowego, zarzucany w skardze brak zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu nie mógł stanowić naruszenia art. 61 par. 4 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zagadnieniem kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w art. 25 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe /Dz.U. nr 140 poz. 939 ze zm./ o wydaniu zezwolenia na nabycie akcji lub objęcie praw z tych akcji stroną jest również bank, którego akcje lub prawa z akcji są przedmiotem nabycia.

Banki działające w formie spółek akcyjnych podlegają podwójnemu reżimowi prawnemu. Z jednej strony przepisom Prawa bankowego oraz aktów prawnych z nim związanych, a z drugiej strony jako spółki prawa handlowego - Kodeksowi handlowemu.

Każda z tych regulacji ma swoje odrębne funkcje do spełnienia. Ich najbardziej ramowym wyznacznikiem jest przynależność tych regulacji do prawa administracyjnego i do prawa cywilnego.

Prawo administracyjne stosują organy administracji publicznej wykonując funkcje władcze składające się na administrowanie państwem. Prawo cywilne reguluje natomiast sytuację podmiotów prawa cywilnego na zasadzie ich równorządności.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uściślając więc dalej przedmiot sporu stwierdzić należy, że sprowadza się do odpowiedzi, czy skarżący Bank O. S.A. posiadał interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy o wydanie zezwolenia na nabycie akcji przez Bank P. Rozważając to zagadnienie wnioskować należy, iż strona skarżąca swój interes prawny upatruje w potrzebie kontroli składu akcjonariatu.

Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym mówiąc inaczej znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Rację ma rozstrzygająca sprawę Komisja Nadzoru Bankowego, że strona skarżąca przepisu takiego nie wskazała, a nie jest nim art. 25 ust. 1 pkt 2 cyt. 2 Prawa bankowego, którego zastosowanie nie prowadzi do zmodyfikowania sytuacji prawnej skarżącego Banku.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny będący taką sytuacją, gdy określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Dążenie do uzyskania wpływu na kształt akcjonariatu spółki akcyjnej jest dla tej spółki właśnie interesem faktycznym a nie prawym. Podejmowana w formie uchwały decyzja organu nadzoru bankowego nie modyfikowała sytuacji prawnej skarżącego Banku. Funkcja tej decyzji była zupełnie inna.

Reprezentując interes państwa, jako organ administracji publicznej, wykonuje ona cele wyznaczone nadzorowi bankowemu w cyt. ustawie Prawo bankowe /art. 131 i następne/ oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim /Dz.U. nr 140 poz. 938 ze zm./. W zaskarżonej decyzji jest to ochrona interesów klientów banku poprzez ocenę osoby zamierzającej nabyć akcje lub prawa z akcji w znaczącym pakiecie oraz analizę pochodzenia kapitału przeznaczonego na ten zakup /art. 25 ust. 3 ustawy Prawo bankowe/. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż jej przymiot bycia stroną w ocenionym postępowaniu administracyjnym wynika z czynnego uczestnictwa w trybie składania wniosku do Komisji Nadzoru Bankowego. W stosunku do Banku, którego akcje mają być przedmiotem nabycia, ten specyficzny tryb przekazywania wniosku ma jedynie charakter informacyjny, w żadnym zaś przypadku nie wpływa on na modyfikację sytuacji prawnej Banku, a co za tym idzie, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu o tym, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia Komisji dotyczy interesu prawnego Banku. Wskazać w końcu należy, iż z istoty ustrojowej spółki akcyjnej spór o skład i dobór akcjonariuszy należy do drogi sporu cywilnego rozgrywającego się pomiędzy równoprawnymi podmiotami w formach przewidzianych przez Kodeks handlowy.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafnym jest pogląd, iż nie przyznając skarżącemu Bankowi prawa strony postępowania organ winien orzec o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 134 Kpa. Przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę /wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r., III SA 1377/85 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 1/. Twierdzenie podmiotu, że decyzja I instancji dotyczy jej interesu prawnego obliguje do wszczęcia postępowania odwoławczego /ponownego rozpatrzenia sprawy/. Stwierdzenie, że podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, dokonywane jest w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/. Z braku uprawnionej strony zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego.

Po rozważeniu powyższych aspektów sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób obligujący do uwzględnienia skargi i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.