Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 397/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: § 2, § 4, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 469/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz M. B. 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 469/18, oddalił skargę M. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wschowie z [...] czerwca 2018 r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej za 2017 rok .

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy na podstawie, którego orzekał Sąd I instancji w dniu 30 maja 2017 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. W złożonym wniosku Skarżący wskazał, że ubiega się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach pakietu 12 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji - zwany dalej pakietem 12 - do powierzchni 18,95 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", "J", "K", "L, "Ł", "M" "N", "O", "P", "T", "U" zadeklarowanych w w/w wniosku wyniosła 45,04 ha (tj. 41,72 - ha trwały użytek zielony, 0,66 ha- sad, 2,66 ha - grunt orny) z czego do płatności ekologicznej w ramach pakietu 12, strona zgłosiła działki rolne: "L", Ł", "M", "N", "O", "P", "T" o powierzchni 18,95 ha.

W dniu 14.06.2017 r. do organu wpłynęło zaświadczenie o posiadaniu zwierząt (10 sztuk koni) wydane przez Związek Hodowców Koni Ziemi Lubuskiej, zgodnie z § 9 ust. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym".

Organ pierwszej instancji mając na uwadze m.in. treści art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, stwierdził, że płatność ekologiczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b Rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że na działce rolnej "L" w odniesieniu do pakietu 12 różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (9,02 ha), a powierzchnią stwierdzoną (8,71 ha) wyniosła 0,31 ha. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził w odniesieniu do działek zadeklarowanych do pakietu 12 różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (18,95ha), a powierzchnią stwierdzoną (18,64 ha) wynoszącą 0,31 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 1,03% : 18,95 ha – 18,64 ha; 0,31 ha/18,64 ha x 100%=1,66% (18,95 - powierzchnia deklarowana do płatności RE wyrażona w ha, 18,64 - powierzchnia stwierdzona do płatności RE podczas kontroli administracyjnej wyrażona w ha, 0,31 - różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikowaną do płatności RE wyrażona w ha, 1,66 - procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną do RE).

Wobec przedeklarowania powierzchni kwalifikującej się do płatności ekologicznej w ocenie organu zastosowanie ma art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi, że bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

W stosunku do pozostałych działek rolnych zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej poza pakietem 12, w ramach kontroli administracyjnej w oparciu o system identyfikacji działek rolnych stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną 0,15 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w ramach wszystkich zadeklarowanych działek we wniosku ekologicznym (działki w pakiecie + działki poza pakietem) wynosi 0,46 ha. W związku z powyższym powierzchnia zadeklarowana przez Skarżącego we wniosku ekologicznym wynosi 45,04 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona po kontroli administracyjnej wynosi 44,58 ha ( w tym 41,26 ha - trwały użytek zielony, 0,66 ha - sad, 2,66 ha - grunt orny).

Organ wskazał również, że zadeklarowane do płatności ekologicznej działki rolne w ramach pakietu 12 wymagają posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego, organ podczas prowadzonego postępowania administracyjnego zastosował regulację zawartą w § 9 rozporządzenia ekologicznego. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

Natomiast zgodnie z § 9 ust. 9 w/w rozporządzenia przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia:

1) 15 marca do dnia 30 września danego roku, jeżeli w odniesieniu do tych zwierząt rolnik dokonał wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:

a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku koni.

W związku z powyższym do ustalenia wskaźnika DJP organ przyjął dane z zaświadczenia Związku Hodowców Koni Ziemi Lubuskiej.

Wyliczony wskaźnik DJP, na podstawie § 9 ust. 9 rozporządzenia ekologicznego w oparciu o w/w zwierzęta wyniósł 12 DJP. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Powierzchnia stwierdzona wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 przez Skarżącego wyniosła 41,26 ha, w związku z powyższym liczba zwierząt w przeliczeniu na DJP/ha (tuz) wynosi 0,28763DJP/ha (12 DJP/41,26 ha trwałych użytków zielonych). Tym samym nie został spełniony warunek do przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 wskazany w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego. W związku z powyższym płatność ekologiczna do pakietu 12 nie została przyznana.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym stwierdził, że "Wydana decyzja jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi roku Rolnictwa z dnia 13 marca 2015 a w szczególności z § 9".

W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, który uznał ją za bezzasadną.

Odnosząc się do istoty sporu tj. niewłaściwego sposobu wyliczenia wskaźnika DJP w zakresie płatności ekologicznej poprzez nieprawidłowe uwzględnienie w wyliczeniach, powierzchni gruntów ornych i użytków zielonych wynikającej z powierzchni zadeklarowanej we wniosku o dopłaty bezpośrednie, zamiast przyjąć powierzchnię deklarowaną do płatności ekologicznej, Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów odpowiada prawu. Organy bowiem trafnie przyjęły, iż jednym z elementów istotnych przy wykazaniu, czy płatność w pakiecie 12 może zostać przyznana w myśl § 9 ust 4 rozporządzenia ekologicznego, jest informacja dotycząca powierzchni trwałych użytków zielonych. Powierzchnia wszystkich trwałych użytków zielonych stwierdzonych po kontroli administracyjnej w ramach pakietu 12 oraz innych TUZ jakie były w gospodarstwie wynosiła 41,26 ha, (jedna ze składowych wynikających z § 9 ust 4 rozporządzenia ekologicznego). Następną pozycją niezbędną przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ekologicznej do pakietu 12 w myśl § 9 ust 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego są dane wynikające z załącznika nr 5 - wykaz zwierząt, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia ekologicznego tj. współczynnik przeliczania zwierząt na DJP. Podkreślić należy, że załącznik nr 6 do rozporządzenia ekologicznego zawiera współczynnik przeliczania zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i wynosi dla Koni - ogierów, klaczy, wałachów (konie ras dużych powyżej 1 roku) współczynnik przeliczania zwierząt na DJP wynosi 1,2.

Przepisy określające możliwość przyznania płatności ekologicznej w zakresie pakietu 12, zostały zawarte w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik (jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Zatem przy ustalaniu, czy płatność w pakiecie 12 może zostać przyznana istotne jest wykazanie wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej (czyli tych do których rolnik chce otrzymać płatność RE oraz innych TUZ, jakie są w gospodarstwie) oraz odpowiedniej liczby zwierząt, których liczba w przeliczeniu na DJP wynosi co najmniej 0,3 DJP/ha.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że powierzchnia stwierdzona TUZ wynosiła 41,26 ha, wskaźnik DJP wyniósł 5,4 (zob. s. 16 zaskarżonej decyzji), w związku z powyższym liczba zwierząt w przeliczeniu na DJP/ha jest mniejsza niż 0,3 ha na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i wynosi ( 0,1308 DJP (5,4 DJP/41,26).Zasadnie zatem stwierdziły organy obu instancji, że nie zostały spełnione warunki do otrzymania płatności.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której M. B. zarzucił Sądowi I instancji :

I. Naruszenie prawa materialnego w postaci:

- § 9 ust. 1, 3, 4 rozporządzenia ekologicznego w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm.) - poprzez dokonanie przez organ nieprawidłowej interpretacji normy § 9 ust. 1, 3 i 4 w/w rozporządzenia oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący co doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności ekologicznej i wyroku oddalającego skargę skarżącego,

- § 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania płatności ekologicznej.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej: " K.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji polegające na błędnym ustaleniu, iż obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym dyskwalifikuje przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2017.

-art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...].08.2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wschowie z dnia [...].06.2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Natomiast na podstawie 182 § 2 p.p.s.a zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i należało ją uwzględnić. Jednocześnie na podstawie art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i uchylił decyzję organu odwoławczego do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy podkreślić, że punktem wyjścia dla dokonania kontroli zaskarżonego wyroku musi być prawidłowo rozumiane prawo materialne pozwalające właściwie określić zakres koniecznego postępowania dowodowego. To bowiem norma prawa materialnego determinuje kierunek tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1316/13).Z tego względu, mimo, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, również ze względu na sposób zredagowania zarzutów kasacyjnych rozpozna wskazane przez kasatora naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do naruszenia § 2 i § 9 ust. 1, 3, 4 rozporządzenia ekologicznego w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie tj. odmowy przyznania płatności ekologicznej za 2017 r.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia ekologicznego : płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust.2 rozporządzenia ekologicznego).

Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia ekologiczne określa się następujące pakiety i ich warianty:

1) Pakiet 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji;

2) Pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji;

3) Pakiet 3. Uprawy zielarskie w okresie konwersji;

4) Pakiet 4. Uprawy sadownicze w okresie konwersji:

a) Wariant 4.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji,

b) Wariant 4.1.2. Uprawy jagodowe w okresie konwersji,

c) Wariant 4.2. Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji;

5) Pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji;

6) Pakiet 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji;

7) Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji;

8) Pakiet 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji;

9) Pakiet 9. Uprawy zielarskie po okresie konwersji;

10) Pakiet 10. Uprawy sadownicze po okresie konwersji:

a) Wariant 10.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji,

b) Wariant 10.1.2. Uprawy jagodowe po okresie konwersji,

c) Wariant. 10.2. Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji;

11) Pakiet 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji;

12) Pakiet 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji.

Z kolei w ust. 2 § 4 rozporządzenia ekologicznego wskazano, iż zobowiązanie ekologiczne jest realizowane w ramach:

1) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 lub 11 lub wariantu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. b lub pkt 10 lit. b albo

2) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. a lub c lub pkt 10 lit. a lub c, albo

3) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 6 lub 12.

Płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.( § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego). Natomiast na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego ustawodawca postanowił, iż w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

W rozpoznawanej sprawie odmawiając przyznania płatności w powyższym zakresie organ a za nim Sąd I instancji powołały się na cytowany wyżej § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, wywodząc z jego brzmienia, iż do spełnienia określonego w nim warunku jakim jest współczynnik posiadanych przez rolnika zwierząt na jeden hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, do podstawy wyliczenia i ustalenia prawa do płatności ekologicznej, należy zaliczyć wszystkie trwałe użytki zielone, obejmujące, swym zakresem wszystkie użytki zielone w gospodarstwie rolnika, mimo, że nie zostały zgłoszone do płatności ekologicznej ale do innych płatności wskazanych w tym samym wniosku.

Z powyższego wynika, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przy ocenie warunków uzyskania płatności ekologicznej, wzięto pod uwagę wszystkie użytki zielone posiadane przez rolnika w gospodarstwie, nawet jeżeli zostały objęte innymi płatnościami (bezpośrednimi).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa wykładnia przepisu dokonana przez organ jak i Sąd I instancji jest błędna. Literalna wykładnia § 9 ust. 4 rozporządzenia, w którym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej przeczy tezie Sądu I instancji, iż obejmuje on wszystkie trwałe użytki zielone w gospodarstwie, w tym objęte płatnością bezpośrednią.

Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż w przepisie tym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych - lecz pojęcie "wszystkie" odnosi się do TUZów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej nie zaś innych płatności. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 376/18).

Wykładnia powyższego przepisu zawarta w zaskarżonym wyroku nie znajduje oparcia w jednoznacznej treści przepisu. Rolnik ma prawo do korzystania z płatności ekologicznej nie tylko co do całego gospodarstwa, ale również do jego części. W rozpoznawanej sprawie Skarżący we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej wykazał jedynie część posiadanych działek, ponieważ nie było jego zamiarem skorzystanie z płatności ekologicznej co do wszystkich posiadanych terenów użytków zielonych. To, że w jednym wniosku zadeklarował chęć skorzystania również z innych płatności, nie oznacza, iż cały obszar posiadanych użytków zielonych, których nie dotyczy wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, stanowi warunek przyznania tejże płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny spełnienia warunków dotyczących wskazanego wyżej pakietu 12, którego dotyczy wyrok Sądu I instancji, organ winien uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku, które dotyczą przyznania płatności ekologicznej, nie zaś wszystkie TUZ-y w gospodarstwie zadeklarowane w ramach innych płatności, tak jak uczyniono w rozpoznawanej sprawie.

Dlatego też za nietrafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, podzielające pogląd organu, iż warunkiem przyznania płatności ekologicznej (pakiet 12, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego) należy uwzględnić wszystkie TUZ-y w gospodarstwie.

Błędna wykładnia § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego doprowadziła organ do błędnych ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji, z których wynika, że rozważając przyznanie płatności ekologicznej w ramach wariantów 12 organ nieprawidłowo doliczył powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowanych w ramach płatności bezpośrednich, co wpłynęło na odmowę przyznania płatności ekologicznej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż na podstawie art.4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz.562 t.j.). znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Przepis ten stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 k.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania z urzędu materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa .

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art.7 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art.77 i 80 K.p.a. uznać należy za trafny, bowiem z uwagi na błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie i błędnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie, ustalając kwotę płatności ekologicznej uwzględnić, ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, określającą jednocześnie zakres koniecznego postępowania dowodowego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) .