Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1526/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "Konserwator", organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą odmówiono A. M. i M. M. wydania pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie ogródka gastronomicznego przy elewacji frontowej budynku przy [...] w [...], rozbudowie i nadbudowie obiektu znajdującego się na zapleczu kamienicy, a także zmianie kolorystyki jej dachu.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia 28 października 2019 r. A. M. i M. M. (dalej jako: "skarżący") zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji przy [...] w [...], obejmującej: lokalizację od strony fasady ogródka gastronomicznego w dwóch segmentach, rozbudowę i nadbudowę budynku znajdującego się na zapleczu kamienicy oraz zmianę kolorystyki dachu budynku przy [...] z koloru czerwonego na kolor brązowy. We wniosku wskazano, że na przestrzeni historii [...] nie stanowił integralnej funkcjonalnie przestrzeni publicznej, Był podzielony na wyodrębniony trakt komunikacyjny i pozostałą przestrzeń, która pełniła różnorodne funkcje. Przy tej części placu mieścił się urząd pocztowy, przy którym parkowały dorożki, niejednokrotnie odbywał się handel uliczny. Przedmiotowy ogródek gastronomiczny znajdować się będzie przy tej części placu, w całości na prywatnej działce nr [...], która jest powiązana funkcjonalnie z kamienicą o numerze [...], w której planowane jest urządzenie nowych lokali gastronomicznych na parterze budynku. Wprowadzona konstrukcja nie zmieni układu funkcjonalnego samego placu. Dodatkowe lokale gastronomiczne przyczynią się do poprawy jakości w ruchu turystycznym. Przedmiotowa inwestycja zajmie jedynie 8 % całej powierzchni placu. Przedmiotowy ogródek gastronomiczny w dwóch segmentach będzie wykonany w lkekkiej konstrukcji stalowej zadaszenia z przeszklonymi ścianami zewnętrznymi. Konstrukcja będzie wyposażona w podłogę zrównującą poziom ogródka z poziomem lokali. Całość konstrukcji przymocowana będzie stalowymi kotwami zarówno do elewacji jak i do podłoża

W uzupełnieniu ww. wniosku, po wezwaniu Konserwatora z dnia[...] listopada 2019 r., skarżący przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. przedłożyli dokumentację dotycząca koncepcji ww. ogródków restauracyjnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak:, [...], powołując się na art. 104 k.p.a. a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 93 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze układu urbanistycznego [...], polegających na budowie ogródka gastronomicznego na działce nr [...] obręb [...] w [...], zmianie kolorystyki dachu przy [...] oraz rozbudowę i nadbudowę budynku znajdującego się na zapleczu budynku przy [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że [...] tworzy wyodrębnioną przestrzeń w tkance urbanistycznej miasta. Historyczne fotografie przedstawiają [...] jako wnętrze urbanistyczne z towarzyszącą zielenią. O walorach ubanistyczno- architektonicznych tej części miasta stanowi zachowana linia zabudowy, gabaryty zabudowy, wolna przestrzeń w części centralnej. Materiały archiwalne wskazują, że taki sposób zagospodarowania przedmiotowej działki w [...] funkcjonuje od 1 polowy XIX wieku, co stanowi podstawowy element chronionego układu urbanistycznego. Dlatego tez koniecznym jest utrzymanie rzutu, kubatury, form historycznych budynków i sposobu ich rozmieszczenia w obrębie działki. Przedstawiona koncepcja budowy ogródka gastronomicznego zawłaszczyłaby historycznie wykształconą przestrzeń. Nowoprojektowane obiekty będą elementami dysharmonizującymi i zakłócającym estetykę w historycznej części miasta.

Ponadto zdaniem organu z uwagi na układ urbanistyczny miasta [...] oraz budynek ujęty w gminnej ewidencji [...], planowana zmiana kolorystyki dachu budynku z koloru czerwonego na kolor brązowy jest niedopuszczalna, gdyż historyczne pokrycia dachowe na tego typu obiektach zawsze były w odcieniach ceglastej czerwieni. Zmiana koloru pokrycia dachu na kolor brązowy przyczyniłaby się do nieodwracalnego zatarcia zabytkowego charakteru całego budynku.

Konserwator podniósł ponadto, że analizowany teren w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania terenu, dlatego zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor zobowiązany jest przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże, po przeprowadzeniu ponownej kwerendy archiwalnej stwierdza się że planowana rozbudowa i nadbudowa znajdującego się na zapleczu działki budynku powinna wpisywać się formą, skalą i charakterem w historyczny dziedziniec zabudowy. Przedstawione parametry i gabaryty zabudowy winny respektować zachodzące relacje przestrzenne. Nowo projektowany obiekt o wysokości 6 m przytłacza otaczającą zieleń i zabudowę oraz stwarza zagrożenie dla istniejących drzew. W studium historyczno-urbanistycznym miasta [...], w zaleceniach dla przedmiotowego terenu określone jest porządkowanie zapleczy działek przy zaleceniu utrzymania stanu istniejącego. Zdaniem organu w świetle powyższego wykluczona jest rozbudowa i nadbudowa budynków na zapleczu działki o wysokości zabudowy 6 m.

Od ww. decyzji skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2020 złożyli odwołanie.

Skarżący podnieśli, że ww. decyzja odbiega całkowicie od zaleceń wydanych przez organ w dniu [...] grudnia 2019 r. W ocenie skarżących z treści tego pisma wynika, ze zezwolono skarżącym na wykonanie sezonowych ogródków gastronomicznych o konstrukcji nietrwale z gruntem związanych, a nadto na wykonanie zmiany kolorystyki dachu budynku na kolor ceglastej czerwieni. W zakresie budowy budynku na zapleczu budynku przy [...] wskazano, iż spełnia on wymogi ochrony układu urbanistycznego, albowiem jego ulokowanie na zapleczu nie powoduje ingerencji w substancję zabytkową. Wydana niedługo potem decyzja całkowicie pomija wydanie tych zaleceń, nie wspominając o nich w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że w doktrynie wskazuje się na jednoznaczny charakter zaleceń wydanych w trybie art. 27 u.o.z.o.z., jako tzw. przyrzeczenia publicznego, wiążącego organ przy wydawaniu ostatecznej decyzji w sprawie.

Skarżący podnieśli, że Konserwator w sposób oczywisty naruszył zasadę wynikającą z art. 8 § 2 k.p.a., albowiem co do okoliczności objętej częściowym zakresem zaskarżonej decyzji (rozbudowa budynku na zapleczu) wydano już wcześniej orzeczenie pozytywne, tj. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2007 roku, znak. [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał jakie podstawy legły u dokonania odmiennej oceny takich samych okoliczności.

Skarżący wskazali, że przed złożeniem wniosku z dnia 28 października 2019 roku, strony wraz z architektem oraz radną Rady Miejskiej w [...] uczestniczyły w dwóch spotkaniach w Delegaturze w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Spotkania odbyły się w sierpniu i wrześniu 2019 roku. W trakcie tych spotkań wskazano stronom, które z przedstawianych przez stron wizualizacji, szkiców i zdjęć przykładowych realizacji mogą być zrealizowane na ich nieruchomości. Na podstawie tych spotkań przygotowano ostateczny kształt wniosku z dnia 28 października 2019 roku. Strony działały w tym przypadku z pełnym zaufaniem do organu, wierząc, że postępując zgodnie z jego wytycznymi wydana w sprawie decyzja będzie pozytywna. Jest też oczywiste, że w przypadku negatywnej oceny co do przedstawionych koncepcji strony nie podejmowałyby czynności związanych z przygotowaniem wniosku, do którego sporządzić trzeba było fachową dokumentacje. Koszt tej dokumentacji jest znaczny, a poniesiony został przez strony w poczuciu zaufania do rzetelnego procedowania przez organ I instancji. Zarówno podczas wspomnianych spotkań, jak i w treści pisma z dnia 24 grudnia 2019 roku nie wskazywano na przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla stron.

Skarżący wskazali, że dopiero w uzasadnieniu ww. decyzji zawarto informację o zagrożeniu planowanej budowy na zapleczu budynku przy [...] dla istniejących na tym terenie drzew. Organ nie wskazał jaki charakter ma to zagrożenie, ani nie uzasadnił tej okoliczności w żaden sposób. Skarżący wskazali, że załączają opinię B. C. - projektanta terenów zieleni miejskiej i zabytkowych założeń ogrodowych, z której wynika, iż drzewo znajdujące się na sąsiedniej działce nie jest w żaden sposób zagrożone planowaną przez strony rozbudową. Ponadto w decyzji użyto sformułowania drzewo w liczbie mnogiej, tymczasem na przylegającym do planowanej budowy terenie znajduje się tylko jedno drzewo - dąb szypułkowy. Ta nieścisłość stanowi dowód na to, że analizy zgromadzonego w sprawie materiału dokonano w sposób niedokładny i nierzetelny.

Zdaniem skarżących organ pominął cały szereg okoliczności podnoszonych i dowodzonych przez strony. Skarżący wskazali, że na terenie [...] występują obiekty nietrwale z gruntem związane, co do których organ nie miał żadnych zastrzeżeń. Dotyczy to w szczególności obiektu kawiarni Tramwaj, także z ogródkiem sezonowym, znajdującym się na działce o nr [...], jak również zabudowanych ogródków na działce nr [...]. Pominięto fakt, że na samej działce [...] istnieje od kilkudziesięciu lat obiekt typu kiosk Ruchu. Pominięto także fakt, iż w przeszłości plac ten w części przylegającej do budynku przy [...] był działką prywatną, wykorzystywaną m.in. na cele handlowe, czy na umiejscawianie tam stoisk sezonowych (budki, stragany, namioty, instalacje itp.). Umiejscowienie przy samej ścianie budynku na [...] ogródków gastronomicznych nietrwale związanych z gruntem w żadnej mierze nie wpłynie na ład architektoniczny tego Placu, co zresztą potwierdził sam organ w piśmie z dnia 24 grudnia 2019 roku. Z załączonej do niniejszego odwołania opinii W. S. wynika, że planowane ogródki gastronomiczne są typem obiektu nietrwale z gruntem związanym, łatwym do zdemontowania. Z przytoczonej opinii wynika również, że planowana rozbudowana na zapleczu budynku [...] nie będzie miała negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz zieleń.

Zdaniem skarżących wątpliwe jest również uzasadnienie jakiegokolwiek negatywnego wpływu na przestrzeń zabytkową budynku posadowionego na zapleczu budynku przy [...]. Budynek ten nie będzie w ogóle widoczny z terenu [...], co zresztą podnosił sam organ w treści pisma z dnia 24 grudnia 2019 roku. Trudno też doszukać się w uzasadnieniu decyzji argumentów wskazujących na jakieś szczególne walory architektoniczne zaplecza budynku przy [...]. Nie może być więc mowy o zaburzeniu relacji przestrzennych i uszczerbku dla historycznego układu urbanistycznego Miasta [...]. Projekt zakłada uporządkowanie istniejącego obiektu, który wymaga generalnego remontu, który to remont bez uzyskania dodatkowej przestrzeni użytkowej traci racjonalność ekonomiczną.

W ocenie skarżących niezrozumiałe i dowolne wydaje się uznanie przez organ I instancji, że zmiana kolorystyki dachu budynku przy [...] prowadziłaby do nieodwracalnego zatarcia zabytkowego charakteru całego budynku. Różnica pomiędzy kolorem brązowym, a preferowanym przez organ I instancji kolorem czerwonym o odcieniu ceglastym jest minimalna. Dokonując oceny aktualnego stanu kolorystyki pokryć dachowych budynku stron, jak również budynków sąsiednich, stwierdzić trzeba, że w istocie na aktualnych zdjęciach występuje kolor dachu jasnobrązowy, który stracił swoją intensywność na przestrzeni lat. Proponowany nowy kolor zamierzano wykonać w tonacji ciemniejszego brązu. Projektowana nowa kolorystyka nie odbiegałaby od przyjętej w przedmiotowym układzie urbanistycznym, a tym samym nie zaburzałby jego harmonii i estetyki.

W wyniku wniesienia odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2020 r.

Organ odwoławczy uznał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w sprawie wynika z okoliczności, iż obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 12 kwietnia 1976 r.

[...] w [...], na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, ukształtowany pod koniec XVIII w., stanowi część powyżej opisanego traktu zwanego C. . Przez cały wiek XIX nosił on nazwę Plac Pocztowy, z uwagi na sąsiedztwo budynku mieszczącego pocztę. Obecna nazwa została nadana ww. przestrzeni miejskiej w 200. rocznicę odsieczy wiedeńskiej. Do chwili obecnej zachowała ona charakter wyodrębnionego placu.

Organ wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją, intencją inwestorów była lokalizacja na [...] w [...], od strony fasady budynku nr 2, ogródka gastronomicznego w dwóch segmentach o powierzchni 5,20 x 9,15 m oraz 10,00 x 10,38m. Przewidywano wykonanie przeszklonej konstrukcji stalowej w kolorze ciemnobrązowym. Ponadto, w ramach inwestycji planowana była rozbudowa i nadbudowa budynku znajdującego się na zapleczu kamienicy, wiążąca się z podniesieniem wysokości ww. obiektu do 6 m i przekształceniu konstrukcji dachu oraz zmiana kolorystyki dachu z koloru czerwonego na kolor brązowy.

Minister uznał rozstrzygnięcie organ I instancji za słuszne z punktu widzenia ochrony zabytków, bowiem w jego ocenie realizacja ogródka gastronomicznego o tak znaczącej powierzchni, odseparowanego przeszklonymi ścianami, nie pozwoliłaby na zachowanie historycznego charakteru miejsca. Istotą przestrzeni miejskiej jaką jest plac jest brak zabudowy, co nie wyklucza lokalizacji na jego powierzchni obiektów malej architektury typu kiosk, wiata przystankowa, czy tak zwane "meble miejskie". Na [...] istnieją już obiekty ingerujące w historyczny charakter wnętrza urbanistycznego w postaci kiosku i Kawiarni Tramwaj. Podkreślił przy tym, iż gabaryty ww. obiektów są nieporównywalnie mniejsze do planowanych. Natomiast wskazana przez strony rozbudowa parteru restauracji jest wyraźnie wydzielona z przestrzeni placu ulicą [...].

Jak wynika z dokumentacji załączonej do akt postępowania, w szczególności załączonej przez skarżących opinii inż. W. S., planowany ogródek gastronomiczny nie będzie trwale związany z gruntem. Organ podkreślił jednak, że nie znajduje to pełnego potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji projektowej, w której nie zobrazowano styku planowanej konstrukcji z powierzchnią placu. We wniosku z dnia 28 października 2019 r. odnotowano, iż obiekt będzie przymocowany do elewacji i podłoża stalowymi kotwami, co oznacza trwałą ingerencję w przestrzeń zabytkową. Dodatkowo we wniosku nie określono, iż konstrukcja ta ma mieć charakter czasowy, w związku z czym, należy przyjąć, iż intencją inwestora jest montaż obiektu na stałe.

W aktach sprawy znajdują się oświadczenia stron oraz radnej A. D. z dnia 24 stycznia 2020 r. i 28 stycznia 2020 r., odnoszące się do spotkań z Konserwatorem, jakie miały miejsce w sierpniu i wrześniu 2019 r., podczas których miała nastąpić akceptacja pod względem konserwatorskim przedstawionej koncepcji ogródka gastronomicznego. Oświadczenia te jednak nie zostały potwierdzone przez Konserwatora. Załącznik graficzny do ww. dokumentów obrazuje ogródek gastronomiczny o nieokreślonych gabarytach, jednakże jest to niezwymiarowana wizualizacja. Wynika z niej, iż obiekt będzie miał charakter konstrukcji nieograniczonej przeszklonymi ścianami. A zatem, rozwiązanie to nie stanowi odwzorowania dokumentacji załączonej do uzupełnienia wniosku z dnia 26 listopada 2019 r.

Minister ustalił ponadto, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i rozbudowie budynku usługowego w podwórzu nieruchomości przy ul. [...]. W orzeczeniu tym zawarto warunek, iż wysokość planowanej rozbudowy budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącego rozbudowywanego budynku. Decyzja ta była przedmiotem uzgodnienia konserwatorskiego. Z dokumentacji załączonej do wniosku inwestorów wynika, iż planowane jest podniesienie wysokości tego obiektu o ponad 1 m. Projektowane działania stałyby zatem w sprzeczności z ww. decyzją o warunkach zabudowy.

Odnośnie zaś do kwestii zmiany kolorystyki pokrycia dachowego, organ II instancji stwierdził, iż w przypadku konieczności zmiany materiału pokryciowego dachu w obrębie historycznego układu urbanistycznego, należy zastosować materiał i kolor charakterystyczny dla oryginalnych, dawnych komponentów takiego założenia przestrzennego. W tym przypadku jest to dachówka ceramiczna w kolorze ceglastoczerwonym. Odmowa Konserwatora w sprawie części wniosku odnoszącej się do kwestii pokrycia dachowego, nie budziła zatem zastrzeżeń merytorycznych organu odwoławczego.

Minister uznał, że na podkreślenie zasługuje, iż wskazany przez strony dokument z dnia 24 grudnia 2019 r. nie miał charakteru typowych zaleceń konserwatorskich, lecz był pismem poprzedzającym wydanie decyzji, informującym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W dokumencie tym wskazano, iż organ konserwatorski dopuszcza realizację ogródku gastronomicznego, niezwiązanego trwale z gruntem, o charakterze sezonowym. Planowany obiekt nie spełnia tych wymogów. Ponadto, ww. organ zaznaczył, iż jedyna akceptowalna kolorystyka pokrycia dachowego na tym terenie to ceglasta czerwień. W powyższym piśmie, Konserwator nie wniósł uwag odnośnie do możliwości przekształcenia obiektu znajdującego się na zapleczu. W wydanej następnie decyzji organ ten zmienił stanowisko w tej kwestii. Organ II instancji, biorąc pod uwagę ustalenia przywołanej decyzji o warunkach zabudowy, uznał, iż organ I instancji powziął właściwe rozstrzygnięcie w ww. zakresie.

Minister doszedł do przekonania, iż ogródek gastronomiczny w planowej formie stanowić będzie negatywną ingerencję w walory przestrzenne układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, zaś projektowana kolorystyka dachu nie będzie zgodna z charakterem historycznej zabudowy zlokalizowanej w obrębie omawianego układu. Planowane podniesienie wysokości obiektu zlokalizowanego na zapleczu stać będzie natomiast w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], sygn. [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...].

Skargę na tę decyzję wywiedli A. M. i M. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z 77 § 4 k.p.a., poprzez brak zakomunikowania stronie okoliczności, iż przymocowanie obiektu za pomocą stalowych kotw do podłoża zostało uznane jako przesłanka uznania trwałości czasowej ogródków gastronomicznych, a ponadto brak zakomunikowania, że planowana rozbudowa budynku na zapleczu będzie przekraczała wysokość ustaloną w decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 roku, podczas gdy okoliczność ta została powołana dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, co skutkowało brakiem możliwości wypowiedzenia się oraz przedstawienia odpowiednich dokumentów dotyczących planowanej inwestycji;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organ I instancji notatek ze spotkań, które odbyły się w sierpniu i wrześniu 2019 roku z przedstawicielami odwołujących się i uznanie tego braku przez organ II instancji za dowód braku dokonywania uzgodnień z [...]m Konserwatorem Zabytków, podczas gdy organ I instancji miał obowiązek sporządzenia notatek dokumentujących te spotkania i podnoszone na nich kwestie, późniejsze działania [...] Konserwatora Zabytków potwierdzały, iż doszło do uzgodnień z odwołującymi się;

3. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art 7b k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niewyczerpujący, a nadto dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, bez właściwego uzasadnienia, w szczególności w zakresie uznania, iż nie wykazano dowodowo, aby w przeszłości [...] wykorzystywany był na cele handlowe bądź na postój dorożek, jak również uznania, iż planowane ogródki gastronomiczne będą miały charakter trwały, a nie sezonowy; niezależnie od powyższego także brak wyczerpującego wyjaśnienia negatywnego wpływu obiektu na układ urbanistyczny [...]; brak współdziałania organu odwoławczego z organem I instancji w celu stwierdzenia faktu spotkań stron z organem w celu omówienia wytycznych wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, podczas gdy przedłożone przez strony dowody, tj. fotografie przedstawiające zabudowę handlową, jednoznacznie wskazywały fakt wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości pod obiekty handlowe w przeszłości; dowolnie przyjęto, iż planowany obiekt będzie związany z gruntem na stałe bez wyjaśnienia zasadności przesłanek owego uznania.

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż organ odwoławczy uznając zalecenia konserwatorskie z dnia 24 grudnia 2019 r. jedynie za pismo informujące strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym naruszył zarówno art. 6 k.p.a. (zasada legalności działania), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), jak również art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Nadto organ nie wyjaśnił dostatecznie przesłanek uznania pisma z dnia 24 grudnia 2019 r. za pismo informacyjne, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż ma ono charakter informacyjny umożliwiający zapoznanie się z materiałem dowodowym. Argumentacji takiej przeczy sama objętość tego pisma oraz treści w nim zawarte, wskazujące stronie rozstrzygnięcie decyzji.

W ocenie strony skarżącej organ nie wykazał inicjatywy ustalenia spotkań, strony wraz z architektem oraz radną Rady Miejskiej w [...] uczestniczyły w dwóch spotkaniach w Delegaturze w [...], w sierpniu i wrześniu 2019 r. w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w [...] mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszył on tym samym art. 77§ 1 k.p.a. (zasada oficjalności postępowania dowodowego, zasada prawdy obiektywnej). Wątpliwości skarżących budzi nadto ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zupełnie niezrozumiałe dla niej jest uznanie, że planowany ogródek gastronomiczny ma być trwale związany z gruntem, a to ze względu na fakt przymocowania elementów ogródka do gruntu stalowymi kotwami. Zgoda konserwatora w tej kwestii jest tylko elementem procedury poprzedzającej wykonanie prac budowlanych. Odwołujący się nadal musieliby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie organ stwierdził nadbudowę planowanego obiektu na zapleczu budynku ponad dozwoloną wysokość, która zdaniem organu wynosi 6 metrów. Podnosząc te kwestie w uzasadnieniu decyzji organ pozbawił strony czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, naruszając tym samym art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) oraz art. 77 § 4 k.p.a. Według skarżących Minister niesłusznie przyjął też pewne okoliczności dowolnie, co dotyczy w szczególności stałego a nie nietrwałego, sezonowego charakteru planowanych ogródków czy materiału oraz koloru dachu kamienicy przy [...]. Fakt przygotowania ogródków gastronomicznych do funkcjonowania także w okresie zimowym nie oznacza, że charakter tych obiektów będzie stały. Sezonowość nie oznacza przecież wykorzystywania obiektów wyłącznie w sezonie letnim. Ogródki takie funkcjonują z powodzeniem w większych miastach Polski także w okresie zimowym (np. Kraków, Wrocław) i to w obrębie przestrzeni objętych ochroną konserwatorską w zakresie ładu architektonicznego. Organ też dowolnie i w sposób oczywiście błędny ustalił, iż kolor dach kamienicy przy [...] ma kolor czerwony, podczas gdy w rzeczywistości dach jest koloru jasnobrązowego. Podobnie w sposób oczywiście błędny uznano, iż dach tej kamienicy składa się z dachówek.

Zdaniem skarżących charakter rażący miało pominięcie przez organ odwoławczy faktu, iż w piśmie z dnia 14 lutego 2020 roku organ I instancji wprost wskazał, że nie zakomunikował stronie faktu możliwego oddziaływania rozbudowy budynku na zapleczu na zieleń, w szczególności na drzewo, które się na zapleczy znajduje. Organ odwoławczy pomimo tak wyraźnego przyznania organu I instancji pominął ten oczywisty błąd i w treści uzasadnienia nie odniósł się do tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył przepisy postępowania.

Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą odmówiono A. M. i M. M. wydania pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie ogródka gastronomicznego przy elewacji frontowej budynku przy [...] w [...], rozbudowie i nadbudowie obiektu znajdującego się na zapleczu kamienicy, a także zmianie kolorystyki jej dachu.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o,z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności.

Z akt sprawy wynika, że obszar planowanej inwestycji iż obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Tym samym prawidłowo skarżący złożyli do organu I instancji w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odpowiada prawu, albowiem organ odwoławczy błędnie uznał, że skierowane do skarżących pismo Konserwatora z dnia 24 grudnia 2019 r. znak [...] nie stanowi zaleceń konserwatorskich o których mowa wq art. 27 u.o.z.o.z. W myśl tego przepisu na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Zalecenia konserwatorskie wynikające z tego przepisu to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zalecenia konserwatorskie mają charakter władczego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się bowiem, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z., mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, np. w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Ich treścią może być m.in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być w wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku i w tym zakresie wiążą inwestora. (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn.. akt II SA/Ol 661/20). Słusznie skarżący wskazują na stanowisko doktryny, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w komentowanym przepisie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia

Zalecenia konserwatorskie z jednej strony mają o zatem za zadanie zapobiec nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, z drugiej strony zaś stanowią dla wspomnianego dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności . Instytucja wspomnianych zaleceń została wprowadzona właśnie w celu uchronienia dysponenta zabytku przed ponoszeniem nakładów na projekt zamierzenia inwestycyjnego nie mający szans na faktyczną realizację (innymi słowy, sporządzenie takiego projektu zgodnie z tymi zaleceniami miało w intencji ustawodawcy stanowić gwarancję następczej możliwości jego realizacji (vide: Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski Krzysztof A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, opublikowano LEX 2010 r.)

Jeśli dysponent zabytku przygotuje, w zaufaniu do działań organu konserwatorskiego, projekt inwestycji zgodnie z wydanymi przez wspomniany organ zaleceniami konserwatorskimi, w oparciu o zatwierdzoną tymi zaleceniami wizualizację oraz przy zastosowaniu się do wszelkich zawartych w nich wymogów, a następnie przedłoży taki projekt Konserwatorowi celem uzyskania właściwego, wymaganego przepisami prawa, pozwolenia na jego realizację, to Konserwator zważywszy na wiążący charakter wspomnianych zaleceń jako formy przyrzeczenia publicznego, zobowiązany jest mu takiego pozwolenia udzielić.

W niniejszej sprawie skarżący wskazują, że przed złożeniem wniosku z dnia 28 października 2019 roku, wraz z architektem W. S. oraz radną Rady Miejskiej w [...] A. D. (którzy złożyli oświadczenia o udziale w ww. spotkaniach) uczestniczyli w dwóch spotkaniach w Delegaturze w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Spotkania odbyły się w sierpniu i wrześniu 2019 roku. W trakcie tych spotkań wskazano stronom, które z przedstawianych przez stron wizualizacji, szkiców i zdjęć przykładowych realizacji mogą być zrealizowane na ich nieruchomości. Na podstawie tych spotkań przygotowano ostateczny kształt wniosku z dnia 28 października 2019 roku.

Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego wskazał, ze ww. oświadczenia nie zostały potwierdzone przez Konserwatora. Jednakże wskazać należy, że Konserwator w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. potwierdził fakt ww. spotkań, podnosząc jedynie, że na spotkaniu nie podjęto decyzji, która koncepcja budowy ogródków działkowych ostatecznie kwalifikuje się do wydania pozwolenia.

Wskazać należy, że w przedmiotowym piśmie z dnia 24 grudnia 2019 r. Konserwator ustosunkował się do przedłożonej dokumentacji projektowej i w sposób wyraźny wskazał, że cyt. "Z uwagi na miejsce, w którym planowana jest nowa architektura, ze stanowiska konserwatorskiego niedopuszczona będzie budowa ogródków gastronomicznych. Jednakże tutejszy urząd zezwala na wprowadzenie sezonowych ogródków gastronomicznych o konstrukcji nietrwale związanej z gruntem, w wyznaczonej linii placu o estetyce dostosowanej do charakteru miejsca. Forma i rodzaj, kolorystyka ogrodów sezonowych tzw. :weneckich" wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Z uwagi na układ urbanistyczny miasta [...] oraz budynek ujęty w gminnej ewidencji [...], planowana zmiana kolorystyki dachu budynku z koloru czerwonego na kolor brązowy jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Historyczne pokrycia dachowe na tego typu obiektach zawsze były w odcieniach ceglastej czerwieni. Zmiana koloru pokrycia dachu na kolor brązowy przyczyniłaby się do nieodwracalnego zatarcia zabytkowego charakteru całego budynku, w związku z tym dopuszczalną kolorystyką pokrycia dachu będzie odcień ceglastej czerwieni. Planowana koncepcja rozbudowy i nadbudowy budynku znajdującego się na zapleczu budynku przy [...], ze stanowiska konserwatorskiego spełnia wymogi ochrony układu urbanistycznego. Ulokowanie obiektu na zapleczu działki nie powoduje ingerencji w substancję zabytkową" – zachowano oryginalne podkreślenia.

W ocenie Sądu, w świetle powyższej chronologii zdarzeń jak i w świetle treści ww. pisma Konserwatora z dnia 24 grudnia 2019 r., zawierającego zdecydowane i wyraźne stwierdzenia (aprobujące oraz negujące) organu I instancji odnoszące się do wszystkich trzech elementów robót budowlanych, do których odnosi się wniosek skarżących z dnia 28 października 2019 roku, uznać należy, że omawiane pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 grudnia 2019 r. zawiera zalecenia konserwatorskie o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z., pomimo nieprzytoczenia tego przepisu w piśmie. Treść ww. pisma nie wskazuje, jak podnosi organ odwoławczy, iż było to jedynie pismo poprzedzające wydanie decyzji, informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Ponownie rozpoznając odwołanie, Minister uwzględni okoliczność, że przedmiotowe pismo ma charakter zaleceń konserwatorskich.

Ponadto odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego, który opierając się na treści decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i rozbudowie budynku usługowego w podwórzu nieruchomości przy ul. [...], wskazywał, że wysokość planowanej rozbudowy budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącego rozbudowywanego budynku, a tym projektowane działania stałyby zatem w sprzeczności z ww. decyzją o warunkach zabudowy, wskazać należy, że wykraczają one poza zakres właściwości organów konserwatorskich. Kwestia zgodności omawianych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy może być rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane, natomiast decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. W niniejszej sprawie organy wskazując na niezgodność zamierzenia z warunkami zabudowy, nie wskazały, jakie wartości zabytkowe doznały w niniejszej sprawie uszczerbku.

Tym samym naruszono art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając w sprawie Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s..a uchylił zaskarżoną decyzję.