Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 950/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu I instancji jak i instancji odwoławczej.

Orzeczenie organu I instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego.

TEZY

Brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu I instancji jak i instancji odwoławczej.

Orzeczenie organu I instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 marca 1995 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej

1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia 6 marca 1953 r.;

2/ w pozostałej części skargę oddalił.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 1995 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa po rozpoznaniu wniosku Marii K. o stwierdzenie nieważności:

1/ orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia 6 marca 1953 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w K. u zbiegu ul. Karmelickiej i Batorego 25, składającej się z parcel: p. bud. 1k 229/4 o pow. 198,40 m2 i p. bud. I kat. 230 o pow. 888 m2;

2/ decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 sierpnia 1955 r. utrzymującej w mocy wymienione w pkt 1 orzeczenie - stwierdził nieważność wyżej wymienionego orzeczenia z dnia 6 marca 1953 r. i decyzji organu odwoławczego z dnia 26 sierpnia 1955 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że orzeczeniem Prezydium WRN w K. z dnia 6 marca 1953 r., wydanym na podstawie art. 1, 2 pkt 1 lit. "f" i art. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 /Dz.U. nr 20 poz. 138 ze zm./, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele publiczne nieruchomość położoną w K. przy ul. Karmelickiej i Batorego 25. Stanowiła ona własność: Anatoli K., Marii K., Romualdy K. i Felicji H.

Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium WRN w K. utrzymała w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe decyzją z dnia 26 sierpnia 1955 r. W 1966 r. ustalono odszkodowanie za nieruchomość w kwocie 156.551,29 zł.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych aktów: orzeczenia i decyzji, organ naczelny ustalił, że przed wojną przedmiotowa nieruchomość zabudowana była 3 piętrowym budynkiem mieszkalnym - czynszowym. W sierpniu 1942 r. nieruchomość została przejęta przez władze okupacyjne z przeznaczeniem na biura NSDAP. W tym charakterze budynek był zajmowany do dnia 18 stycznia 1945 r. i tego samego dnia został zajęty przez Milicję Obywatelską. Po wyzwoleniu właścicielki: Anatola, Maria i Romualda K. wróciły do budynku i także w nim zamieszkiwały. Pozostałe pomieszczenia wynajęły Komendzie Miasta MO na podstawie umowy najmu zawartej dnia 26 czerwca 1945 r.

Postanowieniem Sądu Grodzkiego w K. z dnia 14 stycznia 1947 r. II 4Co 1038/46 przywrócono właścicielom posiadane nieruchomości.

W dniu 20 listopada 1947 r. zawarto kolejną umowę najmu z Komendą Wojewódzką MO w K. z wyłączeniem pomieszczeń zajętych przez właścicielki K. Była to umowa terminowa od dnia 1 czerwca 1947 r. do dnia 31 maja 1950 r. W trakcie trwania tej umowy Zarząd Miejski w K. wydał decyzję z dnia 23 lutego 1948 r. na podstawie dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu /Dz.U. 1946 nr 4 poz. 27/, przydzielającą na rzecz Wojewódzkiej Komendy MO w K. zespół lokali w budynku przedmiotowym przy ul. Batorego 25 na cele mieszkalne i biurowe z wyłączeniem lokali zajętych przez właścicielki. Następnie na wniosek Komendanta MO w K. orzeczeniem z dnia 6 marca 1953 r. wywłaszczono przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej.

Dokonując oceny prawnej zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego organ podniósł, że "w myśl art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. - na cele wymienione w art. 2 pkt 1 tego dekretu, ale znajdujących się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego (...)".

W myśl art. 2 pkt 1 dekretu możliwe było wywłaszczenie tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na cele:

a/ urządzenia komunikacji publicznej,

b/ przedsiębiorstw państwowych,

c/ wojskowe,

d/ pod ulice, parki, place i cmentarze,

e/ pod zalesienia lub meliorację,

f/ użyteczności publicznej.

Sporna nieruchomość w czasie wojny nie była zajęta na cele użyteczności publicznej skoro w budynku tym mieściły się biura NSDAP, po wojnie zaś zajęte zostały przez Milicję Obywatelską. Wywłaszczenie nieruchomości na cele służbowo-biurowe Milicji Obywatelskiej nie stanowiło wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Inna jest definicja tego określenia, a mianowicie: jest to udostępnienie obiektu nieograniczonej liczbie osób na czas nieoznaczony dla zaspokojenia potrzeb użyteczności publicznej.

Nie można też przyjąć, że sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, skoro zamieszkiwali w niej właściciele i część nieruchomości wynajmowali Milicji Obywatelskiej na zasadzie umów najmu, czyli władali nieruchomością właściciele a Skarb Państwa był najemcą. Powyższe ustalenia dają podstawę do uznania, że wywłaszczenie tej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. "na cele użyteczności publicznej" nastąpiło bez podstawy prawnej, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia z dnia 6 marca 1953 r. i decyzji z dnia 26 sierpnia 1955 r. - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 1 i 2 pkt 2 lit. "f" dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 /Dz.U. nr 20 poz. 138 ze zm. / w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ przez błędne przyjęcie, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw prawnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie jest zasadny pogląd skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 /Dz.U. 1948 r. nr 20 poz. 138/, które uzasadniałyby wywłaszczenie spornej nieruchomości, położonej w K. przy ul. Batorego 25 i Karmelickiej.

Z dyspozycji art. 2 ust 1 pkt 1 cytowanego dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte zostały m. in. na cele użyteczności publicznej, a w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 16 kwietnia 1948 r. znajdowały się w posiadaniu Skarbu Państwa. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zwrot "zajęcie nieruchomości na cele w nim określone nie może oznaczać nic innego, jak tylko władcze zajęcie takiej nieruchomości wbrew woli dotychczasowego właściciela jej". Takie rozumienie tego zwrotu prowadzi do wniosku, że zajęcie nieruchomości na jeden z określonych w przepisie celów na podstawie zawartego przez strony stosunku cywilnoprawnego /umowy najmu/ oraz posiadanie nieruchomości w ramach zawartej umowy w dniu wejścia w życie dekretu przez jeden z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. - nie spełnia warunków z art. 2 ust 1 pkt 1 cytowanego dekretu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Komenda Miejska MO w K. i właścicielki nieruchomości przy ul. Batorego 25 w dniu 26 kwietnia 1945 r. zawarły umowę najmu na lokale zajmowane przez MO - z datą obowiązywania od dnia 1 maja 1945 r. Ponowną umowę najmu strony zawarły dnia 20 września 1947 r. z mocą od dnia 1 czerwca 1947 r. do dnia 31 maja 1950 r., a więc umowa ta wiązała strony w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 16 kwietnia 1948 r. Posiadanie nieruchomości przez Komendę Milicji Obywatelskiej w dacie wejścia w życie dekretu na podstawie umowy zobowiązaniowej najmu, a nie władczego zajęcia przedmiotowej nieruchomości, ma istotne znaczenie dla oceny, że istniała przeszkoda w dopuszczalności wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Należy zatem przyjąć, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej nastąpiło bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ - co daje podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. W tej sytuacji nie mają znaczenia rozważania podnoszone przez skarżącą, czy posiadanie przez Komendę Milicji przedmiotowej nieruchomości należy ocenić jako posiadanie na cele użyteczności publicznej. Nawet spełnienie tej przesłanki nie mogło mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie można podzielić zarzutu skarżącej, że w sprawie występuje negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia tej nieruchomości, ze względu na treść art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/.

Ocena nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, jak trafnie zauważył organ, następuje na podstawie przepisów aktualne obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. stanowiącego, iż prawomocne orzeczenia o wywłaszczeniu wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie podlegają wzruszeniu - nie należy rozumieć w sensie ścisłym, a tylko ogólnym. Określenie "wzruszenie" nie znane było dotąd terminologii prawa procesowego, administracyjnego i cywilnego - ilekroć chodzi o możliwość zmiany lub uchylenia decyzji. Z przepisu nie wynika, jakich szczególnych warunków dyspozycja ta dotyczy. Bezkrytyczne stosowanie tej normy mogłoby doprowadzić do zaprzeczenia praworządności. Nie można przyjąć, że ze względu na ten przepis niedopuszczalne jest wzruszenie - a więc uchylenie decyzji dotkniętej wadami, które powodują nieważność w rozumieniu Kpa /vide W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze 1962/.

W reasumacji powyższych rozważań należy uznać zasadność oceny dokonanej przez organ naczelny.

Decyzja stwierdzająca nieważność mogła być wydana tylko w stosunku do decyzji ostatecznej, którą stanowiła decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 sierpnia 1955 r. - utrzymująca w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 6 marca 1953 r. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia 6 marca 1953 r. jako organu I instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego II instancji. Mimo złożonego wniosku brak było podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu I instancji, jak i instancji odwoławczej. Rozstrzygnięcie to narusza przepisy art. 138 par. 1 ust. 2 Kpa. Organ naczelny - Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa władny był kompetencyjnie do rozpoznania odwołania od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny jako organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego, które w niniejszym postępowaniu otworzyło się skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, co wcześniej zaznaczono. Mając na uwadze ustalenia i dokonaną ich ocenę prawną organ naczelny powinien był wydać decyzję uchylającą orzeczenie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie I instancji na mocy art. 138 par. 1 ust. 2 Kpa. Stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA powołanym w odpowiedzi na skargę jest incydentalne i Sąd w niniejszym składzie nie podziela go.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja w swej treści narusza przepisy proceduralne art. 138 par. 1 ust. 2 Kpa - na podstawie art. 207 Kpa w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.