Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2127/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 119/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 119/21, oddalił skargę G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", Wójt Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], KW nr [...]. W punkcie 2 tej decyzji orzeczono, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do wydzielonych działek. Decyzja ta wydana została na pisemny wniosek właścicielki nieruchomości – G. K., która w piśmie tym oświadczyła również, że wydzieloną drogę nr [...] przekazuje na rzecz Gminy Wejherowo bez odszkodowania. Ponadto w protokole uzgodnień sporządzonym w dniu [...] listopada 1998 r. wskazano, że skarżąca oświadczyła, iż w związku z przejściem prawa własności działek nr [...] w B., rezygnuje z odszkodowania z tego tytułu oraz, że nie będzie w przyszłości rościć pretensji co do ustalonego uzgodnieniami odszkodowania.

Pismem z 9 lutego 2018 r. G. K. zwróciła się do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działki o numerach [...] przejęte przez Gminę Wejherowo decyzją z dnia[...] listopada 1998 r. wskazując, że skierowane do Wójta Gminy Wejherowo dnia 15 listopada 2017 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.

Starosta Wejherowski decyzją z [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n. i art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że działka nr [...] została wydzielona jako droga dojazdowa w formie "ślepej ulicy", nie była więc elementem układu komunikacyjnego wsi o ogólnodostępnym charakterze. Podano, że z badania księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Wejherowo wynika, iż działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej na podstawie decyzji. Organ podkreślił jednak, że wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, czyli ma znaczenie informacyjne, a nie prawotwórcze, jak w przypadku wpisu konstytutywnego. Natomiast co do działki nr [...] organ uznał, że wchodzi ona w skład sieci ulic tworzących układ komunikacyjny miejscowości jako poszerzenie istniejącej drogi, co jest widoczne na projekcie podziału. Organ stwierdził zatem, że decyzja podziałowa odniosła skutek wywłaszczeniowy w stosunku do działki nr [...], nie odniosła natomiast takiego skutku w stosunku do działki nr [...], wobec niej nie powstało więc roszczenie o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Starosta stwierdził jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania, gdyż odszkodowanie za działki nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza protokół uzgodnień z dnia [...] listopada 1998 r., w którym znajduje się zapis o rezygnacji właścicielki z odszkodowania z tytułu przejęcia działek [...] (w przypadku tej drugiej działki - zdaniem organu - biorąc pod uwagę całokształt protokołu, wystąpiła w jej oznaczeniu oczywista pomyłka pisarska).

W ocenie Starosty nie ma znaczenia dla sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania i dokumentów na okoliczność ustalenia przywołanych zdarzeń, gdyż organy administracji publicznej nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności, w jakich doszło do ich zawarcia, gdyż pozostaje to w kompetencjach sądu powszechnego.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję G. K. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącą może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, zaakceptowany także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, Sąd I instancji stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd wskazał, że w/w orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżących w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielka wywłaszczonej pod drogę dojazdową nieruchomości zrzekła się odszkodowania za przejęcie należącej do niej nieruchomości – działek nr [...] na rzecz Gminy, a swoją wolę w odniesieniu do działki nr [...] przedstawiła w oświadczeniu z dnia 19 października 1998 r. załączonym do akt administracyjnych sprawy, zaś w protokole uzgodnień nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. (także w aktach sprawy) do obu działek – również w odniesieniu do działki nr [...]. Przy czym Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że w świetle całokształtu treści tego ostatniego uzgodnienia oraz całego materiału dowodowego, oznaczenie numeru działki zawarte w protokole, tj. nr [...] stanowi omyłkę, w istocie dotycząc działki nr [...] – również wymienionej w treści tego uzgodnienia, jako działka drogowa wydzielona z działki nr [...]. W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżąca miała wiedzę co do tego, jaki skutek będzie miało jej oświadczenie. Zatem – w ocenie Sądu – do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretne działki doszło w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że w świetle przepisów prawa kreujących kognicję sądów administracyjnych, do ich zakresu działania nie należy badanie prawdziwości oświadczeń woli składanych w jakimkolwiek postępowaniu, a jedynie kontrola pozostających w obrocie prawnym form działania administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem dopóki dana decyzja administracyjna nie zostanie skutecznie wzruszona w prawem przewidzianych okolicznościach i trybie, dopóty sąd administracyjny uznaje, że pozostaje ona w obiegu prawnym i wiąże. Sąd wskazał przy tym, że jeżeli w toku postępowania przed sądem powszechnym doszłoby do prawomocnego orzeczenia o błędzie lub przymusie przy składaniu oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania przez skarżącą, wówczas na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że do ustalenia odszkodowania za konkretne działki skarżącej doszło w drodze cywilnoprawnej. Sąd zaznaczył przy tym, że skuteczności zrzeczenia się odszkodowania nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W szczególności, nie ma takiego waloru złożone przez skarżącą oświadczenie z dnia 4 lutego 2019 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli dotyczącego zamiaru nieodpłatnego przekazania analizowanych działek na rzecz Gminy. Także wnioskowane przez skarżącą dowody z jej zeznań na okoliczność intencji, jakie przyświecały jej przy składaniu podpisu pod protokołem z dnia [...] listopada 1998 r. nie może – w ocenie Sądu – zniweczyć wiążącego waloru oświadczenia złożonego przez nią na tym piśmie oraz w oświadczeniu z dnia [...] października 1998 r., bowiem wymaga stosownego orzeczenia sądu powszechnego, którym skarżąca się aktualnie nie legitymuje. Sąd podkreślił, że wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 K.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie doszło do ustalenia odszkodowania za działki, poprzez jego zrzeczenie się, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym, zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.

Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co miało skutkować naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. W ocenie Sądu, dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, oświadczenia, decyzja podziałowa).

W ocenie Sądu brak było też podstaw do zastosowania art. 76a § 4 K.p.a., bowiem przedłożone do akt kopie dokumentów zostały uwierzytelnione przez stronę postępowania – Gminę, która jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i zgodnie z art. 76a § 1 tej ustawy może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jego aktach, które to poświadczenie ma charakter dokumentu urzędowego podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Natomiast przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem kopi - decyzji podziałowej oraz protokołu uzgodnień - okazało się zdaniem Sądu wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie było też konieczne przeprowadzanie dowodu z oryginału decyzji podziałowej i dokumentu jej doręczenia stronom na okoliczność daty uprawomocnienia się tego aktu, bowiem poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji była wystarczająca do ustalenia powyższej kwestii, zaś strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji Wójta, ani nie przedstawiła przeciwdowodu pozwalającego obalić domniemania wynikające z dokumentów urzędowych. W związku z tym Sąd uznał że wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z:

1.1. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, mimo iż opiera się ona na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, albowiem w trakcie postępowania administracyjnego pominięto wnioski pełnomocnika skarżącej sformułowane w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2019 r., w efekcie czego nie dokonano nie budzących wątpliwości ustaleń co do tego, czy decyzja Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] listopada 1998 r. jest ostateczna,

1.2. art. 76a § 4 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i niewezwanie Wójta Gminy Wejherowo do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r., mimo, iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

2. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

2.1. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana,

2.2. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, iż w dniu [...] listopada 1998 r. wyłącznie Wójt Gminy Wejherowo był upoważniony z mocy samego prawa do reprezentowania Gminy przy zawieraniu umów z osobami trzecimi, oraz do prowadzenia negocjacji, o których mowa w treści art. 98 ust. 3 u.g.n.,

2.3. art. 88 § 1 K.c., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż oświadczeniem pisemnym z dnia 4 lutego 2019 r. skarżąca kasacyjnie uchyliła się od skutków oświadczenia z dnia [...] listopada 1998 r., a oświadczenie to wywołało skutek ex tunc, a jego skuteczność nie została jak dotąd zakwestionowana we właściwym postępowaniu cywilnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Starosta powinien był uwzględnić wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie i wezwać Wójta Gminy Wejherowo do złożenia do akt sprawy posiadanego przezeń oświadczenia z [...] listopada 1998 r. w oryginale, celem umożliwienia skarżącej kasacyjnie zapoznania z jego treścią, weryfikacji jego autentyczności i ewentualnego odniesienia się do jego treści. Całkowicie niezrozumiałe jest dla skarżącej zignorowanie przez organy obu instancji wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia skarżącej z dnia 4 lutego 2019 r., w którym uchyliła się ona od skutków prawnych oświadczenia z dnia [...] listopada 1998 r.

Podniesiono, że sposób wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17 jest błędny, przeczy on bowiem literalnemu brzmieniu przepisów w art. 98 u.g.n. oraz założeniu o racjonalności ustawodawcy. Zdaniem skarżącej, organy administracji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezrefleksyjnie uogólniają konkluzję wypływającą z w/w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., mimo iż zapadł on w zgoła odmiennych okolicznościach faktycznych, a nadto nie próbują nawet skonfrontować argumentów w tym orzeczeniu powołanych z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii ewentualnej dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne wskazano, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż dopuszczając możliwość zrzeczenia się takiego odszkodowania co do samej zasady, nie można zaaprobować dopuszczalności zrzeczenia się tego roszczenia zanim ono powstanie. Podkreślono, że taka linia orzecznicza była konsekwentnie podtrzymywana przez Naczelny Sąd Administracyjny przynajmniej od roku 2002.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego sygnalizowano organom rozpoznającym sprawę nienależyte umocowanie przedstawicieli Gminy do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, lecz argumenty te nie zostały zweryfikowane. Podniesiono, że przepisy regulujące zasady działania Gminy nie upoważniały nikogo poza Wójtem do działania w jej imieniu wobec osób trzecich. Podniesiono, że zarząd Gminy mógł udzielać pełnomocnictw do działania w jej imieniu innym osobom, jednakże faktu tego w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano.

Ponadto, powołując się na art. 88 § 1 K.c. wskazano, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się, iż oświadczenie takie wywołuje skutek ex tunc. Natomiast skuteczność oświadczenia skarżącej z dnia 4 lutego 2019 r., nie została jak dotąd zakwestionowana we właściwym trybie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu I instancji, Gmina Wejherowo wniosła o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 29 marca 2022 r. pełnomocnik Gminy Wejherowo poinformował, że wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt XVI Ca 679/20 Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił apelację G. K. od wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie ustalającego istnienie między nią a Gminą Wejherowo umowy o zwolnienie z długu przyszłego, dotyczącą odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...] w B. Do niniejszego pisma załączono odpisy w/w wyroków wraz z uzasadnieniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co rodzi skutek przejścia prawa własności w zakresie działek wydzielonych pod drogi.

Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Zatem właściciel posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Wobec tego, w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

W piśmiennictwie, podzielając pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, zwrócono uwagę na to, że w sytuacji, gdy uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron przed wydaniem decyzji o podziale (orzeczenia o podziale), przedmiotem ustaleń jest skutek zdarzenia, które ma dopiero nastąpić, a właściciel nieruchomości występuje w roli dysponenta przedmiotem którego utrata ma być wynagrodzona ustalanym odszkodowaniem (por. M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, wydanie 6, str. 584).

Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 i 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 2933/20. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Natomiast organ administracji przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu uzgodnień nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. pomiędzy Zarządem Gminy Wejherowo a skarżącą kasacyjnie, oświadczyła ona, że w związku z przejściem prawa własności działki nr [...] (w protokole błędnie wskazanej jako [...]), rezygnuje z odszkodowania z tego tytułu. Treść tego zapisu jest dostatecznie precyzyjna, pozwala na identyfikację osoby zrzekającej się odszkodowania za przekazane drogi, porozumienie jest opatrzone datą i własnoręcznym podpisem skarżącej kasacyjnie oraz przedstawiciela Zarządu Gminy Wejherowo. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Z treści w/w porozumienia jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z odszkodowania za grunty przekazane gminie na drogi.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 98 ust. 3 u.g.n., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia żądania przedstawienia oryginałów dokumentów (i działania jedynie w oparciu o potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie), należy wskazać że Gmina jest w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. organem administracji, a ten – zgodnie z art. 76a § 1 K.p.a. – może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jej aktach. Poświadczenie takie nadaje zaś kserokopii dokumentu charakter dokumentu urzędowego, podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie tak poświadczone dokumenty były zupełnie wystarczające do prowadzenia postępowania, a sam tylko fakt, że skarżąca żąda oryginałów, nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie uznać należy za przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny.

Tym samym, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. To, że skarżąca nie podziela takiego stanowiska, nie stanowi o skuteczności postawionych zarzutów.

W odniesieniu do zarzutu nienależytej reprezentacji Gminy Wejherowo przy podpisywaniu protokołu uzgodnień z dnia [...] listopada 1998 r., należy zauważyć, że zarzut ten nie był przez skarżącą podnoszony na żadnym etapie postępowania, został wskazany dopiero w skardze kasacyjnej. Skarżąca podnosi, że organem prowadzącym negocjacje w imieniu Zarządu Gminy Wejherowo mógł być tylko Wójt Gminy. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. Wójt może bowiem umocować pracownika Urzędu Gminy do działania w jego imieniu. Taki pracownik odpowiada służbowo za swoje działania. W niniejszej sprawie pod protokołem uzgodnień widnieje pieczątka "za zgodność z oryginałem" oraz pieczątka z up. Wójta mgr P. C. Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Środowiska. Nie jest zaś rolą sądu administracyjnego badanie zależności służbowych. Także Sąd Okręgowy, w Gdańsku, który w/w wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. oddalił apelację G. K. od wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie ustalającego istnienie między nią a Gminą Wejherowo umowy o zwolnienie z długu przyszłego, dotyczącą odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...] w B. – uznał, że działający w niniejszej sprawie pracownik Gminy był właściwie umocowany.

Co zaś do ewentualnego ustalenia wad oświadczenia woli, co skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, to – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie może się to odbywać przed sądami administracyjnymi, czy organami administracyjnymi, gdyż są one niewłaściwe w tym zakresie. Odnośnie tej kwestii wypowiedział się zresztą w w/w wyroku Sąd Okręgowy w Gdańsku.

Mając powyższe na uwadze oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.