Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 304/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 1-2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d, art. 22a ust. 3, 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2019r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 14 grudnia 2018 r., znak: [...], o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz P. Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J.-K .

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 11 września 2018 r. M. K. wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. Organ I instancji, po wznowieniu postępowania działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 grudnia 2018 r., uznając, że wydane dla P. Sp. z o.o. zezwolenie (tożsame z wcześniejszym zezwoleniem dla E. O.) nie stanowi zagrożenia dla działalności wnioskodawcy.

W odwołaniu M. K. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd"), art. 61 § 1 i 2 Kpa, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd, art. 7 i art. 80 Kpa oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd. Zdaniem strony, w okresie kiedy funkcjonował nowy, zmieniony rozkład jazdy E. O., odnotował na przedmiotowej trasie istotny spadek sprzedaży biletów. Powodem są krótkie odstępy między jego kursami a kursami wykonywanymi obecnie przez P. wynoszące 10-15, a nawet 5 minut. Nie ma przy tym znaczenia, że na skutek zmiany zezwolenia wydanego na jego rzecz od dnia 8 października 2018 r., w przypadku niektórych kursów odstępy czasowe zostały zwiększone. W dniu wydania zezwolenia na rzecz P. odstępy te były mniejsze. Wskazał ponadto na "podbieranie" pasażerów przez konkurencyjnego przewoźnika.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że "zagrożenie dla istniejących linii" w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd, którego stwierdzenie pozwala organowi odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, ma dwojaki charakter: finansowy i w sensie bezpieczeństwa ruchu. Linię komunikacyjną J.K. przez B. obsługuje 4 przewoźników. Zaproponowane przez P. kursy były kursami realizowanymi przez E. O., w ramach zezwolenia nr 2261 z dnia 21 grudnia 2016 r. (zmienionego w dniu 28.08.2017 r.), która zgodnie z oświadczeniem z 24 lipca 2018 r. zamierzała wygasić posiadane zezwolenie z chwilą otrzymania zezwolenia przez P., w celu zachowania ciągłości przewozów na tej linii. Kwestia kursu z godz. 5:26 z K. do J. była przedmiotem postanowienia Marszałka Województwa z dnia 5 listopada 2018 r. (o sprostowaniu). Nieujęcie w przeprowadzonej analizie tego kursu, w ocenie organu, nie ma wpływu na jej prawidłowość.

W ocenie organu, wydanie zezwolenia na rzecz P. nie zagraża działalności M. K., skoro rozkład jazdy tego przewoźnika to rozkład jazdy E. O.. Sprawa zezwolenia dla E. O., również kwestionowanego przez M. K., zawisła przed WSA w Kielcach, jednakże rozstrzygnięcie jeszcze nie zapadło.

Uznając za niezasadny zarzut dotyczący braku rentowności, organ odwoławczy wskazał, że Marszałek przenalizował nie tylko godziny przyjazdów i odjazdów, ale też kondycję finansową M. K . Na podstawie zestawienia dopłat do biletów ulgowych za okres od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2018 r. ustalił, że najmniejsza sprzedaż biletów miała miejsce we wrześniu i listopadzie 2017 r. W całym zaś okresie widoczna jest tendencja wzrostowa. W sierpniu 2017 r. (tj. przed zmianą zezwolenia dla E. O.) M. K. sprzedał 224 bilety ulgowe, natomiast w sierpniu 2018 r. – 428. Organ nie uwzględnił wydruków z kasy fiskalnej stwierdzając małą wiarygodność tych dowodów, z uwagi na możliwość zmiany danych.

Organ uznał za niezasadny zarzut wadliwego badania potoków podróżnych. Badanie to miało na celu wykazanie zasadności przyznania E. O. nowych kursów. W rezultacie badania nie przyznano jej kursów projektowanych w niewielkich odstępach czasowych od kursów M. K . Wbrew zarzutom odwołania badano kursy busów liczących 16 i 20 miejsc siedzących.

W skardze do tut. Sądu M. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a utd poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr 2320;

2) art. 61 § 1 i 2 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia nr [...] zostało prawidłowo wszczęte, pomimo braku ważnego wniosku przedsiębiorcy i nieuzyskania jego zgody na wszczęcie postępowania z urzędu;

3) art. 22a ust 1 pkt 2 lit a utd poprzez błędne uznanie, że uzyskanie zezwolenia przez P. nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, tj. linii obsługiwanej przez skarżącego;

4) art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez błędną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że wykonywanie przewozów na linii regularnej, której dotyczy zezwolenie nr [...] nie stanowi zagrożenia (zarówno finansowego, jak i organizacyjnego) w rozumieniu art. 22a ust 1 pkt 2 lit a utd dla dotychczas istniejącej linii regularnej, obsługiwanej przez skarżącego, w tym pominięcie dowodu z obliczeń rentowności tej linii sporządzonych przez skarżącego i zakwestionowanie zestawień sprzedaży biletów sporządzonych na podstawie danych z pamięci kas fiskalnych;

5) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd poprzez uznanie, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia, pomimo że P. wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanych zezwoleniem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu, w kwestii zagrożenia finansowego dla swojej linii skarżący podniósł, że linia, która ma być obsługiwana przez P. jest tożsama z linią, którą zamierzała obsługiwać E. O., na podstawie zezwolenia będącego przedmiotem sprawy zawisłej pod sygn. II SA/Ke 872/17, gdzie wskazano, że z przedłożonych przez skarżącego zbiorczych zestawień sprzedaży za okres, kiedy funkcjonował już nowy, zmieniony rozkład jazdy E. O. na przedmiotowej trasie, nastąpił istotny spadek sprzedaży biletów po jego stronie. Analogicznie więc, jeśli rozkład jazdy P. jest tożsamy z rozkładem jazdy E. O., także i w tym przypadku spadek dochodów skarżącego był nieuchronny, co zresztą faktycznie nastąpiło (stosowne wyliczenia zawarto w piśmie z 23 października 2018 r.). Do tych wyliczeń organy się nie ustosunkowały.

Odnośnie do zagrożenia organizacyjnego skarżący stwierdził, że odstępy między jego kursami a kursami wykonywanymi przez P. są bardzo niewielkie, 10-15 minut, a czasem nawet jedynie 5 minut. Bez znaczenia przy tym pozostaje konieczność zmiany zezwolenia przez skarżącego ze skutkiem od dnia 8 października 2018 r., spowodowana zamknięciem odcinka drogi w miejscowości B . P., wykonując przewozy na tej samej trasie, nie zmienił swojego zezwolenia, co skutkuje tym, że wykonuje przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy i trasą (zostało to potwierdzone przez Inspekcję Transportu Drogowego). Organ I instancji sam stwierdził na podstawie analizy nagrań z monitoringu, że P. wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. w praktyce wykonuje kursy tuż przed kursami skarżącego.

Dodatkowo skarżący wskazał na zmianę swojego zezwolenia ze skutkiem od 31 stycznia 2019 r., polegającą na likwidacji części kursów i przystanków z uwagi na to, że nie jest już w stanie utrzymywać wszystkich dotychczas wykonywanych połączeń. Obecnie skarżący wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o zmianę zezwolenia, w związku z likwidacją kolejnych kursów.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt 2 petitum skargi, jej autor podniósł, że wniosek z 26 czerwca 2018 r. dotknięty był brakami formalnymi, które nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 12 lipca 2018 r. i z uwagi na to organ I instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania, informując o tym w dniu 17 lipca 2018 r. Pomimo tego, bez złożenia nowego wniosku przez P., organ wszczął i prowadził postępowanie na podstawie pisma z dnia 16 lipca 2018 r., które nie stanowiło nowego wniosku, lecz spóźnione pismo w sprawie uzupełnienia dokumentów, złożone po terminie. Brak było zarazem jakichkolwiek podstaw, aby pismo P. z 16 lipca 2018 r. potraktować jako nowy wniosek.

Skarżący zakwestionował prawidłowość analizy sytuacji rynkowej z 24 lipca 2018 r., w aspekcie przesłanki zagrożenia dla linii regularnych, która jego zdaniem niespełnia wymogów określonych w art. 22a ust. 5 utd. Przede wszystkim organ nie uwzględnił w analizie sytuacji rynkowej kursu, który znalazł się w zatwierdzonym do zezwolenia nr 2320 rozkładzie jazdy, tj. kursu o godz. 5:26 z K. do J . Kursu tego nie było także w rozkładzie jazdy realizowanym przez E. O . Lapidarne stwierdzenie Kolegium, że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postanowienia i nie ma wpływu na istotę sprawy, nie może zostać uznane za wystarczające. Zdaniem skarżącego jest to merytoryczna ingerencja w rozstrzygnięcie sprawy i nie może ona być objęta sprostowaniem w trybie art. 113 Kpa. Organ pominął ponadto, że zmiana zezwolenia nr 2261, w oparciu o które realizowany jest rozkład jazdy przez E. O. została zakwestionowana przez skarżącego, a postępowanie sądowoadministracyjne nadal jest w toku.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, udzielenie zezwolenia nr 2320 stanowi zagrożenie dla istniejącej linii regularnej obsługiwanej przez skarżącego i to zarówno o charakterze organizacyjnym (krótkie odstępy czasowe pomiędzy kursami), jak i finansowym (spadek dochodów, czego dowodem są wyliczenia zawarte w piśmie z 23 października 2018 r.). Ustalona przez organy rzekoma tendencja wzrostowa na podstawie sprzedaży biletów ulgowych ma się nijak do rentowności linii, z uwagi na to, że przychód osiągany ze sprzedaży biletów ulgowych jest na poziomie ok. 1500 zł w skali miesiąca, co stanowi niecałe 5% obrotów. Przedłożone dowody w ocenie skarżącego wykazywały, że po wydaniu zezwolenia dla P. już nastąpił spadek sprzedaży biletów po jego stronie. Ponadto, "wzrost sprzedaży biletów" nie pokrywa nadal kosztów związanych z realizacją przewozów. Jak zaś wynika z zestawienia za okres od listopada 2018 do lutego 2019 r., również w przypadku biletów ulgowych nastąpił spadek sprzedaży. Skarżący nie zgodził z twierdzeniem organu o możliwości fałszowania raportów kasowych, nie popartym żadnym dowodem.

W kwestii badania potoków podróżnych skarżący podniósł, że nie badano wszystkich kursów najbardziej zbliżonych do kursów skarżącego. Nie zbadano w ogóle kursów E. O. zaproponowanych w odstępach 10 minutowych przed kursami A. P. i J. S . Ponadto, błędnie wyliczono współczynnik zapełnienia autobusów, z uwagi na zaniżenie liczby miejsc w autobusach.

W piśmie z 23 kwietnia 2019 r. skarżący, w nawiązaniu do skargi, wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego nagrania wideo, potwierdzającego jego zdaniem rażące naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Marszałek Województwa wydając postanowienie o sprostowaniu z dnia 5 listopada 2018 r. W piśmie z dnia 5 maja 2019 r. rozwinął swoje zarzuty dotyczące analizy sytuacji rynkowej, podnosząc, że nie uwzględniła wszystkich elementów określonych w art. 22a ust. 5 utd.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 23 maja 2019 r. uczestniczka P. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przychyliła się do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że na linii komunikacyjnej K.-J. posiada 15 par kursów od poniedziałku do piątku, w sobotę 7 par kursów, a w niedziele w ogóle. Obsługuje tę linię 4 pojazdami, a po częściowym ograniczeniu kursów – 3 pojazdami.

Pełnomocnik uczestnika P. złożył pismo zawierające zestawienie tabelaryczne oparte na danych fiskalnych z PP Bilety, linia K.-J., z którego wynika, że obrazowany przez skarżącego spadek jego dochodów z linii nie przekłada się na zwiększenie przychodów P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

M. K. przedmiotem swojej skargi do tut. Sądu uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa , który po wznowieniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr 2320 na rzecz P. Sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J.K.. W toku postępowania wznowieniowego i w skardze do Sądu M. K., również wykonujący regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym w ramach wymienionej wyżej linii, próbował wykazać, że zaistniały przesłanki odmowy wydania wspomnianego zezwolenia określone w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.).

Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 utd organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (uprawnione do wydania zezwolenia w krajowym transporcie drogowym) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (lit. a), a także w przypadku gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (lit. d). Konstrukcja tej regulacji oparta jest na uznaniu administracyjnym ("organy mogą odmówić"), co oznacza, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych może wydać decyzję pozytywną dla strony bądź decyzję odmowną. W konsekwencji sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zawężona jest do zbadania, czy wydając dany akt organ przeprowadził pełne postępowanie celem wyczerpującego ustalenia wszystkich przesłanek ustawowych istotnych dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na kwestionowanie decyzji o wydaniu zezwolenia istnieje konieczność przede wszystkim rozważenia spełnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd.

Ustawodawca posługując się pojęciem "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" nie sprecyzował jego znaczenia. Zestawiając to sformułowanie z brzmieniem art. 22a ust. 3 utd dotyczącego konieczności poprzedzenia decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób oraz z brzmieniem art. 22a ust. 5 utd określającego konieczną treść takiej analizy, można przyjąć, że chodzi tu zarówno o zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), przy czym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Dotyczy to więc sytuacji, w której nowo projektowana linia, w aspekcie częstotliwości wykonywanych na niej przewozów osób, ilości przystanków, czasu odjazdu z nich, czy też pojemności operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyroki NSA; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 2057/12; z dnia 20 marca 2018 r., sygn. II GSK 3242/17).

W rozpoznawanej sprawie analiza sytuacji rynkowej została sporządzona w dniu 24 lipca 2018 r. z uwzględnieniem elementów przewidzianych w art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d. Zespół pracowników Urzędu Marszałkowskiego upoważniony do realizacji zadań stosownie do art. 22a ust. 7 u.t.d. stwierdził, że wydanie zezwolenia dla P. i załącznika do zezwolenia tj. rozkładu jazdy w zakresie uruchomienia komunikacji nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii komunikacyjnych, pod warunkiem prawomocnego wygaszenia zezwolenia nr 2261 przez przedsiębiorcę E. O..

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący powyższego stanowiska nie podważył i zagrożenia dla istniejących linii nie wykazał. Podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia w analizie sytuacji rynkowej jednego kursu z godz. 5.26 z K. do J., nie uzasadnia, jak podnosi skarżący, stwierdzenia, że dokonana w ten sposób analiza nie spełnia wymogów określonych w art. 22a ust. 5 u.t.d. W dacie wydania kwestionowanego zezwolenia jeden kurs, przy uwzględnieniu ogólnej liczby kursów P. (83) i skarżącego (w analogicznym okresie 54) nie może decydować o rentowności całej linii regularnej realizowanej przez skarżącego. Zarzuty strony skarżącej odnośnie do wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na linii J. – K. przez P., o czym świadczą protokoły z października i listopada 2018 r., nie mogą mieć znaczenia dla sprawy dotyczącej udzielenia temu przewoźnikowi zezwolenia z 9 sierpnia 2018 r.

Natomiast sam spadek rentowności przewoźnika funkcjonującego już na przedmiotowej linii, potwierdzony zmniejszoną ilością sprzedanych biletów, także nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do zagrożenia w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. Zagrożenie finansowe należy bowiem oceniać w aspekcie ilości i częstotliwości przewozów świadczonych przez nowego przewoźnika, tego czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w zezwoleniu dotychczasowego przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. II GSK 3242/17). W świetle obowiązujących przepisów nie można od organu uprawnionego do wydania zezwolenia w krajowym transporcie drogowym oczekiwać, że rozpatrując wniosek o udzielenie zezwolenia nowemu przewoźnikowi, czy też badając to zezwolenie w postępowaniu wznowieniowym, będzie dokonywał pogłębionej, ekonomicznej analizy sytuacji przewoźnika już działającego na danej linii komunikacyjnej. Spadek dochodów przewoźnika w rezultacie zmniejszenia się liczby pasażerów może być wywołany wieloma czynnikami, np. złą organizacją pracy, nieodpowiednim taborem, nieodpowiednią kadrą pracowników, ogólnie kurczeniem się liczby pasażerów korzystających z autobusów itp. Z tego względu żądanie skarżącego uwzględnienienia danych na które powoływał się w piśmie z dnia 23.10.2018 r. tj. liczba przejechanych kilometrów w ramach rozkładu jazdy, średnie spalanie autobusów przeznaczonych do obsługi rozkładu jazdy, cena oleju napędowego za litr, koszty paliwa, koszty związane z zatrudnieniem kierowców - należy uznać za nieuprawnione.

W realiach niniejszej sprawy, kluczowe dla jej rozstrzygnięcia było porównanie kursów P., co do zasady tożsamych z kursami wcześniej obsługującego linię przedsiębiorcy E. O. (ujętymi w zezwoleniu zmienionym decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r.), z kursami wynikającymi z rozkładu jazdy skarżącego (załącznika do zezwolenia nr 1881). Ilość kursów wykonywanych przez E. O. po zmianie zezwolenia decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. nie uległa istotnemu zwiększeniu (wzrost z 76 do 83). Natomiast różnica między godzinami odjazdów pojazdów E. O. przed odjazdami pojazdów skarżącego nie była mniejsza niż 15 minut (15-35 minut od poniedziałku do piątku; 20-90 minut w soboty; 25-155 minut w niedziele; tylko jeden kurs zaplanowano 10 minut przez kursem skarżącego). Organ I instancji wyjaśnił, że przy zmianie zezwolenia dla E. O. wyeliminował z jej rozkładu jazdy kursy: od 7 do 15 min po oraz od 20 do 30 min przed kursami skarżącego w dni powszednie; od 10 do 15 min po kursach skarżącego w soboty; kursy od 35 do 45 min przed oraz 10 min po kursach skarżącego. Biorąc pod uwagę, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii odstępów między kursami różnych przewoźników, w świetle dotychczasowego orzecznictwa nie sposób przyjąć, by różnica między odjazdami wynosząca 15 i więcej minut stanowiła zagrożenie dla linii regularnej skarżącego (NSA w sprawie II GSK 2057/12 stwierdził np., że odstęp między odjazdami wynoszący 20 minut nie powoduje zagrożenia dla już istniejącej linii).

W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że opisane wyżej określenie godzin odjazdów samo w sobie może spowodować wyeliminowanie konkurencyjnego przewoźnika, a w efekcie uniemożliwić pasażerom korzystanie z usług konkurujących przewoźników, tym bardziej, że ani w rezultacie zmiany zezwolenia dla E. O. decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., ani w rezultacie udzielenia zezwolenia P., ilość podmiotów wykonujących przewozy regularne na przedmiotowej trasie nie uległa zwiększeniu (P. de facto przejął linię E. O.). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezbadania odstępów przed kursami pozostałych przewoźników tj. A. P. i J. S., skoro wymienieni nie wnosili żadnych zastrzeżeń co do zatwierdzonego rozkładu jazdy E. O. czy też P..

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd. Źródłem interesu prawnego dającego skarżącemu, jako przedsiębiorcy wykonującemu przewozy regularne na tej samej linii, co przedsiębiorca będący adresatem kwestionowanego zezwolenia, legitymację do kwestionowania tego zezwolenia, może być jedynie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a utd. Regulacja zawarta pod lit. d takim źródłem być nie może. Przepis ten nie kształtuje bowiem w żaden sposób sytuacji prawnej innego przewoźnika, dotyczy tylko interesu prawnego wnioskodawcy, któremu organ może, na podstawie tego przepisu, odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia w razie stwierdzenia, że nie przestrzega on warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W konsekwencji, w sytuacji gdy inny przewoźnik kwestionuje decyzję w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, przedmiotem badania mogą być jedynie przesłanki zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. Tylko bowiem ten przepis chroni prawnie interes przewoźnika drogowego innego niż wnioskodawca.

Co do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 2 Kpa, skarżący nie ma racji twierdząc, że organ udzielając P. kwestionowanego w postępowaniu wznowieniowym zezwolenia działał z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, organ w piśmie z dnia 2 lipca 2017, doręczonym w dniu 12 lipca 2018 r., wezwał P. Sp. z o.o. w terminie 7 dni do uzupełnienia braków wniosku. Z zestawienia dat wynika, że braki zostały uzupełnione przy piśmie z dnia 16 lipca 2018 r., tj. zanim organ wysłał w dniu 19 lipca 2018 r. (k. nr 36 akt adm.) pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że termin określony w art. 64 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym nie zaś materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, Nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17).

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że mimo zawiadomienia P. Sp. z o.o. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, uzupełniony wniosek strony z dnia 26 czerwca 2018 r. podlegał załatwieniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.