Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 348/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. A. S. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa stacji gazowej o stację paliw płynnych (budynek stacji wraz ze sklepem spożywczo - przemysłowym, myjnią, wiatą stalową nad dystrybutorami, dystrybutorami paliwa i LPG, separatorem, ścianą oddzielenia pożarowego, totemem reklamowym, parkingiem, placykiem gospodarczym, przebudową układu drogowego) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w K.

W toku postępowania administracyjnego wydane zostało w dniu [...] maja 2006 r. przez Zarząd Dróg i Komunikacji postanowienie o nieuzgodnieniu w odniesieniu do przylegającego pasa drogowego ul. [...] sporządzonego w tej sprawie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po czym kolejnym postanowieniem Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia [...] października 2006 r. orzeczono o pozytywnym uzgodnieniu w odniesieniu do przylegającego pasa drogowego ul. [...] projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zaznaczając, że obszar ten stanowi rezerwę pod przebieg drogi publicznej.

Następnie postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2007 r. nr [...] doszło do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Po takim wznowieniu uzyskano negatywną opinię Zarządu Dróg i Transportu z dnia 28 sierpnia 2008 r. nr [...]. Organ administracji uzyskał ponadto opinie z WGKiOŚ znak [...], oraz [...], które przedmiotową inwestycję opiniują negatywnie z uwagi na kolizję z projektowaną Trasą Ciepłowniczą.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Organ wskazał, iż zastosowanie w analizowanej sprawie znajduje art. 61 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia pięciu określonych treścią tego przepisu warunków. Jednym z nich jest wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie właściwych organów, m.in. właściwego zarządu drogi. Właściwy w sprawie Zarząd Dróg i Transportu negatywnie zaopiniował projektowane zamierzenie inwestycyjne powołując się na przepis § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ uzgadniający poinformował także, że w sytuacji braku ostatecznych rozwiązań projektowych Trasy Ciepłowniczej oraz usytuowania niezbędnej, związanej z nią infrastruktury lokalizacja stacji paliw może w przyszłości uniemożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Cytując treść opinii zarządu drogi, organ I instancji wyjaśnił, że stanowisko organu uzgadniającego przybrało formę opinii, jako że organem właściwym w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego i uzgodnieniowego jest ten sam organ, tj. Prezydent Miasta K.

Dodatkowo w decyzji przywołano treść negatywnej opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 13 lipca 2007 r., zgodnie z którą wedle dotychczasowych opracowań urbanistycznych i zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. planowane przedsięwzięcie koliduje z docelowym przebiegiem "Trasy Ciepłowniczej". Teren inwestycji w opinii organu współdziałającego winien pozostać jako rezerwa terenu pod docelową realizację owej trasy, w związku z czym opiniujący organ uruchomił procedurę wykupu działek nr 1 i 2 obr. [...].

Negatywne dla zamierzenia inwestycyjnego opinie wydane przez zarząd drogi stanowiły podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła A. S., reprezentowana przez adwokata J. C. Odwołująca się wniosła o uchylenie omawianej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Organ podał, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została - co do zasady - uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedną z nich jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wypowiedział się w formie negatywnej opinii dla projektowanego zamierzenia Zarząd Dróg i Transportu w K. w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w oparciu o przepisy dotyczące dróg publicznych, także negatywnie opiniując przedmiotową inwestycję.

Wedle ustaleń właściwego zarządu drogi przyjętych w opinii z dnia 5 lutego 2008 r. i 28 sierpnia 2008 r. planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...] (jest to droga wojewódzka, dla której funkcje zarządcy wykonuje Zarząd Dróg i Transportu w K.). Zatem do zarządu drogi należy ocena, czy planowana inwestycja ma wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ I instancji, cytując treść opinii organu współdziałającego datowanej na dzień 28 sierpnia 2008 r. zdecydowanie stwierdził, że nie jest dopuszczalne lokalizowanie stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie węzła drogowego, bowiem pozostaje to w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie bowiem do przepisu § 78 ust. 1 w związku z normą ujętą § 113 ust. 7 pkt 1 i 3 cytowanego wyżej rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu, urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku drogi o pochyleniu większym niż 4%.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wystarczającym ustaleniem jest dokonane przez organ I instancji wskazanie położenia terenu inwestycji w takim właśnie obszarze. Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt: II OSK 836/06 LEX 338663, które stanowi, iż § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. jest jasny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wymienia on szereg miejsc w których, zdaniem prawodawcy, zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a użycie sformułowania: "w szczególności" oznacza jedynie, że również co do innych miejsc właściwy organ administracji może poczynić ustalenia faktyczne wskazujące na możliwość wystąpienia zagrożenia w ruchu drogowym i odmówić zgody na lokalizację wjazdu lub wyjazdu z drogi publicznej. Przepis ten nie uzasadnia natomiast badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych szczegółowo w omawianym przepisie.

Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podstawę wydania negatywnej opinii przez Zarząd Dróg i Transportu w K. i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków dla projektowanej inwestycji przez organ I instancji stanowiła stwierdzona przez organy administracyjne sprzeczność przedmiotowego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego porządku prawnego, w szczególności z wyżej cytowanymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Natomiast wywód zawarty w opinii z dnia 28 sierpnia 2008 r i w opinii z dnia 13 lipca 2007 r. w odniesieniu do przebiegu Trasy Ciepłowniczej stanowił tylko dodatkowy argument uzasadniający treść przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, iż żadna z opracowanych w toku postępowania koncepcji lokalizacji Trasy Ciepłowniczej nie została wybrana. Zatem uzasadnienie faktyczne przedmiotowej decyzji I instancji - w omawianym zakresie - nie wyjaśnia, z jakimi konkretnymi rozwiązaniami projektowymi planowana inwestycja miałaby kolidować. To zaś stanowi o uchybieniu przez organ I instancji obowiązkowi należytego uzasadnienia treści decyzji stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże w ocenie Kolegium wskazane naruszenie pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 9 lutego 2009 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2008 r. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. C., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz decyzji ją poprzedzającej. Złożyła również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez bezpodstawne wznowienie z urzędu (postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. nr sprawy [...]) postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy,

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na oparciu zaskarżonej decyzji na treści opinii z Zarządu Dróg i Transportu z dnia 28 sierpnia 2008 r. podczas gdy opinia ta nie spełnia podstawowych wymogów stawianych tego typu aktom, tzn. jest niekompletna i niejednoznaczna i nie da się z niej jednoznacznie wywnioskować, czy wynikiem negatywnej decyzji uzgodnieniowej było usytuowanie wjazdów i wyjazdów z planowanej inwestycji w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu w obecnym układzie drogowym, czy też dopiero po wykonaniu inwestycji pn. "Budowa Trasy Ciepłowniczej". Nie wynika z niej również o jaki węzeł, lub skrzyżowanie organowi administracyjnemu chodzi, a także jaki rodzaj oddziaływania węzła lub skrzyżowania, zagraża w niniejszym przypadku bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz

3) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na niewskazaniu przepisu prawa na podstawie którego miała by zostać przeprowadzona inwestycja pn. "Budowa Trasy Ciepłowniczej",

4) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziane w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego, usytuowanie drogi publicznej, w obszarze przedmiotowej inwestycji stanowi podstawę do negatywnego zaopiniowania tej inwestycji z punktu widzenia zarządzania drogą publiczną oraz ochrony środowiska.

Skarżąca podniosła, iż w niniejszym postępowaniu doszło do bezzasadnego wznowienia postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wedle zarządu drogi okoliczność ta istniała w dacie wydania postanowienia uzgadniającego pozytywnie projekt decyzji, jednakże nie była znana organowi w dacie wydania postanowienia. Skarżąca podniosła, iż decyzja uzgadniająca została wydana w dniu 23 października 2006 r., tymczasem przekazanie analizy z Wydziału Architektury nastąpiło 6 miesięcy później. Skarżąca wskazała, iż "nowe dowody" czy "okoliczności faktyczne" by skutkować w myśl art. 145 K.p.a. wznowieniem postępowania muszą mieć znaczenie prawne, tymczasem sama analiza potrzeb układu drogowego nie ma żadnego znaczenia prawnego dla postępowania dotyczącego uzgodnienia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, gdyż analiza ta nie jest elementem powszechnie obowiązującego porządku prawnego.

Skarżąca zgłosiła także zarzut co do samej treści opinii Zarządu Dróg i Transportu z dnia 28 sierpnia 2008 r. Zdaniem skarżącej opinia powyższa jest na tyle nieprecyzyjna, że inwestor mimo dołożenia należytej staranności nie wie, czy zarzut pozostawania inwestycji w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowania dotyczy sytuacji obecnej czy też sytuacji po powstaniu tzw. Trasy Ciepłowniczej. Skarżąca podniosła, iż w chwili obecnej w miejscu planowanej inwestycji cały czas działa należąca do skarżącej stacja LPG, posiadająca stosowne wjazdy i wyjazdy, które pokrywają się z wjazdami i wyjazdami planowanej inwestycji. Ponadto wskazać należy, że istniejące wjazdy nie znajdują się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania, lecz około 150 metrów za nim.

W kwestii zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego skarżąca wskazała, iż podstawą uzgodnienia jest treść art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa nie określa przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie inwestycji przez zarządcę (zarząd) drogi. Skarżąca podała, że z zestawienia art. 35 ust. 4 pkt. 9 oraz art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż do uzgodnienia z zarządcą drogi warunków zabudowy dochodzi wtedy, gdy teren inwestycji przylega do drogi publicznej, a przedmiotem oceny organu uzgadniającego jest wyłącznie to, czy wjazd i wyjazd z terenu inwestycji na drogę publiczną będzie możliwy w istniejącym stanie faktycznym. Przyszła inwestycja w tym rejonie (budowa trasy Ciepłowniczej) mogłaby mieć wpływ na opinie organu uzgadniającego jedynie w przypadku, gdyby zarezerwowanie konkretnego terenu pod inwestycję wynikało z powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie Zarząd Dróg i Komunikacji w ogóle nie określił na jakie powołuje się przepisy, natomiast WGIOŚ w swojej opinii powołuje się na Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. Natomiast zapis w studium nie wiąże organu orzekającego w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy. Wykup nieruchomości skarżącej, pod budowę Trasy Ciepłowniczej, w chwili obecnej jest niemożliwy, gdyż do chwili uchwalenia planu zagospodarowania plan budowy drogi nie jest zdarzeniem pewnym. Kwestia wykupu stanie się aktualna dopiero po uchwaleniu planu i ustaleniu lokalizacji inwestycji.

W uzupełnieniu tej skargi pismo nazwane skargą złożył również drugi pełnomocnik skarżącej, adwokat J. Z., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji względnie o uchylenie obu decyzji.

Jako uzasadnienie w tym piśmie podano, że organ administracji naruszył art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta K., który jako reprezentant Gminy K. bezpośrednio zainteresowanej uniemożliwieniem realizacji stronie skarżącej zamierzonej przez nią inwestycji powinien podlegać wyłączeniu od rozstrzygnięcia sprawy i wyrażenia opinii uzgodnieniowej. Zwrócono uwagę na zarzuty sformułowane w wyżej omówionej skardze co do naruszenia § 78 ust. 1 w związku z przepisem art. 113 ust. 7 pkt 1 i 3 cytowanego wyżej rozporządzenia poprzez przyjęcie, że owa inwestycja koliduje z przebiegiem Trasy Ciepłowniczej, który to projekt nie został zrealizowany ani nawet bliżej skonkretyzowany. Wskazano ponownie na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak określenia, w jaki sposób przedsięwzięcie strony koliduje z węzłem drogowym i czy dotyczy to istniejącego układu drogowego czy dopiero tego mającego powstać w przyszłości oraz wskazania, na czym miałaby polegać kolizja inwestycji z niezaplanowaną jeszcze Trasą Ciepłowniczą.

Na koniec tego pisma zarzucono organowi II instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a zwłaszcza brak uzasadnienia dla twierdzenia organu odwoławczego, że opiniujący uruchomił procedurę wykupu działek nr 1 i 2 obr. [...] w sytuacji, gdy aktualnie nie toczy się postępowanie w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzuty postawione w drugiej skardze Kolegium Odwoławcze podało, iż uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie opinii wydanej przez Zarząd Dróg i Transportu w K. działający w imieniu Prezydenta Miasta K. W konsekwencji nie można uznać, że jest on innym organem w myśl art. 106 k.p.a. W niniejszej zatem sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi. W tych natomiast warunkach uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie.

Kolegium Odwoławcze podniosło, iż stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i w niniejszej sprawie owa właściwość nie została naruszona. Jednocześnie nadmienić należy, że przesłanki wyłączenia organu określa art. 25 K.p.a., jednakże żadna z nich nie miała miejsca w omawianej sprawie.

Nadto Kolegium Odwoławcze odnosząc się na koniec do zarzutu skarżącej nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a zwłaszcza braku uzasadnienia dla twierdzenia organu odwoławczego, że opiniujący uruchomił procedurę wykupu działek nr 1 i 2 obr. [...] Kolegium podaje, że rzeczone stwierdzenie zostało jedynie przytoczone przez organ odwoławczy z uzasadnienia decyzji organu I instancji w tej części uzasadnienia decyzji Kolegium, w której omówiono stan faktyczny sprawy. W żadnym jednak razie nie stanowiło ono własnej oceny Kolegium ani potwierdzenia zaistnienia takiego zdarzenia prawnego.

Na rozprawie pełnomocnicy skarżącej podtrzymali żądania i wnioski zawarte w skardze.

W wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżanej decyzji jak i decyzji pierwszej instancji.

Nie wszystkie jednak zarzuty podniesione w skardze oraz w uzupełniającym tą skargę piśmie znajdują uzasadnienie. W ocenie Sądu w tej sprawie nie występuje przesłanka uzasadniająca wyłączenie organu pierwszej instancji (Prezydenta Miasta K.). Przesłanki wyłączenia organu określa art. 25 K.p.a., a wyłączenia pracownika – art. 24 K.p.a. i żadna z tych podstaw nie zaistniała w tej sprawie. Podnoszona okoliczność, że w związku z wydawaniem opinii przez jednostkę organizacyjną Gminy Miasto K. (właściwy zarząd drogi – Zarząd Dróg i Komunikacji przekształcony w trakcie postępowania administracyjnego w Zarząd Dróg i Transportu), podporządkowaną Prezydentowi Miasta K. wskazuje na sposób działania tego zarządu drogi. Orzecznictwo sądowe wypracowało w tym zakresie stanowisko, iż w takiej sytuacji nie ma miejsca wydawanie przez organ uzgadniający odrębnego aktu administracyjnego (postanowienia w trybie art. 106 K.p.a.), ponieważ jest to ten sam organ (zarządca drogi i organ prowadzący główne postępowanie) i tej okoliczności nie zmienia powołanie zarządu drogi, który może podejmować czynności tylko w imieniu zarządcy drogi. Tym samym w takiej jak ta sytuacja, zarząd drogi wydaje jedynie opinię, która ze swojej istoty nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie, a tym samym to organ "główny" ma obowiązek wyjaśnienia podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sam ustawodawca nałożył w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) obowiązek uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w właściwym zarządcą drogi. Analogicznie zasięgnięcie opinii jednego w wydziałów Urzędu Miasta również nie było w tej sprawie uchybieniem. Prezydent Miasta K. ma obowiązek należytego zebrania materiału dowodowego i może uzyskiwać opinie podległych mu jednostek Urzędu. Jest to etap prowadzenia sprawy przez organ administracyjny i zwłaszcza w przypadku rozbudowanej administracji w istocie projekty decyzji przygotowują pracownicy podległych danemu organowi jednostek wewnętrznych. To, że w trakcie prowadzenia sprawy jednej z wydziałów urzędu zwraca się o opinię do innego nie powoduje naruszenia prawa. Organ prowadzący sprawę ma bowiem obowiązek należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i temu może takie wewnętrzne opiniowanie służyć.

W pozostałym zakresie zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Przede wszystkim należy podnieść, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ma obowiązek ustalenia, czy spełnione zostały wyżej wymienione warunki. Dodatkowo, na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską;

3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych;

5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

10a) wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

W tej sprawie przeprowadzono postępowanie uzgadniające. W istocie podstawą wydania decyzji odmownej była negatywna opinia Zarządu Dróg i Transportu w K., wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Tylko w tym zakresie można uzgodnić planowaną inwestycję z zarządem drogi. Skoro tak, to w tej sprawie trzeba zauważyć, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej stacji LPG. Nadto istniejące wjazdy i zjazdy mają również w tym samym kształcie pozostać po zrealizowaniu inwestycji. Nie będzie więc zmiany w usytuowaniu zjazdów i wjazdów. Także realizacja inwestycji nie zmieni możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego inwestycją.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie prezentowano stanowisko, iż uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę, czyli organ uzgadniający podejmuje działania opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres jego uzgodnienia i tym samym uzgadniając nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa powszechnie obowiązującego i dotyczącego danej sprawy (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.05.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/06, opub. w LEX nr 355285; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 408/07, opub. w LEX nr 338871; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.10.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1170/06, opub. w LEX nr 283543).

Oceny jednak zasadności odmowy uzgodnienia dokonuje w toku postępowania ostatecznie organ prowadzący postępowanie "główne". Tak w tej sprawie Prezydent Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosły, że odmawia ustalenia warunków zabudowy następuje w związku z treścią § 78 i 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Treść § 78 ww. rozporządzenia jest zaś następująca:

Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7.

Zjazd publiczny:

1) powinien mieć:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%,

2) z nowej drogi klasy GP lub G do stacji paliw powinien być wyposażony w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z tej drogi,

3) z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h.

Z kolei § 113 rozporządzenia ma treść:

Połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu.

Wyjazd i wjazd na drogę klasy A lub S z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu powinny być zlokalizowane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu.

Na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu.

Na jednojezdniowej drodze klasy GP i drogach niższych klas o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h dopuszcza się wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie drogi, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h. Przy większym miarodajnym natężeniu ruchu w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo.

Na drogach nie wymienionych w ust. 2, 3 i 4 wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu mogą być usytuowane dla jednego lub obu kierunków ruchu, jeśli nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu.

Zatoka autobusowa, niezależnie od klasy drogi, powinna być przeznaczona do ruchu w jednym kierunku.

Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu do drogi klasy A lub S powinno być wyposażone w pasy wyłączania i włączania.

Połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu do dwujezdniowych dróg klasy GP i dróg niższych klas powinno być wyposażone w dodatkowe pasy ruchu. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać dodatkowe pasy ruchu, są określone w § 66-69.

Przedłużeniem pasa włączania powinien być pas awaryjny, a dodatkowego pasa ruchu - utwardzone pobocze, o długości nie mniejszej niż 100 m i o szerokości nie mniejszej niż 2,0 m.

Przytoczone przepisy regulują warunki techniczne związane z lokalizowaniem zjazdów i połączeniem obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą. Wymagania te adresowane są do już istniejących dróg. Warunki te, w ocenie Sądu, nie obejmują takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, tzn. nie dotyczą one projektowanej drogi i wykonania połączenia z taką projektowaną drogą. Innymi słowy nie można uzależnić ustalenia warunków zabudowy od braku spełnienia warunków technicznych połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną i to w dodatku jedynie projektowaną drogą publiczną. Błędnie powołano się na treść § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz § 113 ust. 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Przepisy te wprost określają, że nie dopuszczalnym usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4 %. Z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydawania zaskarżonej decyzji teren zamierzenia inwestycyjnego znajdował się na obszarze oddziaływania skrzyżowania (węzła) lub na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4 %. Trafnie przy tym podnosi strona skarżąca, że legalnie wybudowała zjazdy na istniejącą drogę i żaden organ tego nie kwestionował.

Rację ma skarżąca podnosząc, że tzw. "Trasa Ciepłownicza" jest obiektem wirtualnym, który nie istnieje na tym terenie. Tym samym uzależnianie ustalenia warunków zabudowy od parametrów technicznych przyszłego zamierzenia inwestycyjnego jest nie do zaakceptowania. Nie można również uznać za trafny i ten pogląd organów administracji które uznały, że wydanie dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej utrudniłoby lub uniemożliwiłoby w przyszłości realizację tzw. "Trasy Ciepłowniczej". Jeżeli bowiem istotnie w przyszłości ta Trasa będzie przebiegała przez nieruchomości skarżącej, wobec której posiada ona tytuł prawny, to inwestor "Trasy Ciepłowniczej" będzie zobowiązany do uzyskania tytułu prawnego tych nieruchomości. Takie nabycie prawa może nastąpić albo w drodze dobrowolnego zawarcia umowy, albo w drodze postępowania wywłaszczeniowego. Identycznie będzie przedstawiała się sytuacja, gdy skarżąca na swojej działce rozbuduje stację paliw. Wówczas również może ona zbyć tą nieruchomość inwestorowi Trasy Ciepłowniczej lub zostać wywłaszczona. Jedną istotną różnicą będzie więc tylko kwota odszkodowania za przejęta nieruchomość. To jednak nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy, bo takiego warunku ustawodawca nie wprowadził.

Trafnie podnosi się w skardze, że nie jest dopuszczalnym uzgadnianie (tak pozytywne, jak i brak uzgodnienia) projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten bowiem akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień.

Również zasadne są i te zarzuty, które wskazują na wątpliwości w zakresie wznowienia postępowania uzgadniającego. Wznowieniu postępowania podlegają tylko sprawy zakończone ostateczną decyzją (art. 145 k.p.a.) lub postanowieniem (art. 126 k.p.a.). Okoliczność, że w tej sprawie miało miejsce wznowienie postępowania nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Postępowanie uzgadniające (opiniujące) w odniesieniu do zarządu drogi cechuje się tym, że taki organ opiniujący może w każdym czasie dokonać zmiany wcześniejszej opinii.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (wbrew treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ustawy o drogach publicznych odmówiono ustalenia warunków zabudowy powołując się na przepisy techniczne dotyczące włączenia do istniejącej drogi publicznej zjazdów lub innej infrastruktury bądź obiektów.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc sprawę należy przede wszystkim ponowić postępowanie uzgadniające i samodzielnie ustalić – przez organ prowadzący postępowanie "główne" – czy istnieją podstawy do odmownego uzgodnienia w przepisach powszechnie obowiązujących dotyczących przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wykładnię prawa i stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł, koszt wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika oraz zwrot uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.