Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2026/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2511/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2511/12 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego i infrastruktury technicznej na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W.

Decyzja ta w dniu 11 marca 2011 r. doręczona została bezpośrednio stronie skarżącej. Od powyższej decyzji w dniu 22 marca 2011 r., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...] w W. - reprezentowana przez adwokata R. M. – odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Następnie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r. została w dniu 25 marca 2011 r. wysłana na adres pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...]w W.; pełnomocnik - adwokat R. M. – odebrał tą decyzję 29 marca 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 22 marca 2011 r., natomiast kwestionowana w nim decyzja z dnia [...] marca 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej dopiero w dniu 29 marca 2011 r., a więc 7 dni później. Zdaniem organu termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero w dniu doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Zaszła zatem sytuacja, w której odwołanie zostało wniesione przedwcześnie, tj. zanim rozpoczął bieg termin do jego wniesienia. Kolegium uznało więc wniesione odwołanie za niedopuszczalne.

Na powyższe postanowienie, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. - reprezentowana przez adwokata R. M. – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy, zarzuciła naruszenie zasad ogólnych K.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 40 § 2, art. 129 § 2, art. 134. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Kolegium pominęło fakt, iż decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., pomimo jej reprezentowania w postępowaniu przez profesjonalistę, odebrała w dniu 11 marca 2011 r. Nie można zatem stwierdzić niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy zostało ono wniesione przez występującego w sprawie pełnomocnika w terminie którego bieg rozpoczął się od dnia doręczenia decyzji bezpośrednio stronie. Strona skarżąca wskazała też, że organ administracji, wysyłając decyzję bezpośrednio na jej adres - z pominięciem pełnomocnika – naruszył art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jednakże naruszenie przepisów przez organ nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania, która ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika celem należytej ochrony jej praw oraz reprezentowania jej interesów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie przesłał pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Wysłanie natomiast tej decyzji na adres pełnomocnika już po wniesieniu odwołania od tej decyzji przez pełnomocnika strony skarżącej, miało najwyraźniej na celu naprawienie zaistniałego błędu. W ocenie strony skarżącej przestrzeganie wszelkich przepisów K.p.a., a zwłaszcza tych, które chronią interes strony, jest niewątpliwie obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, jednak strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organu administracji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił. Sąd stwierdził, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co do oceny terminów skutecznego wniesienia odwołania przez stronę skarżącą.

Sąd pierwszej instancji za bezsporne w sprawie uznał następujące fakty: termin doręczania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. najpierw bezpośrednio stronie, potem jej pełnomocnikowi, a także datę wniesienia odwołania. Spór sprowadza się więc w istocie do odmiennej oceny skutków doręczania decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, pomimo że była ona reprezentowana przez adwokata.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie podzielił stanowiska organu administracji przedstawionego w tej kwestii. Podniósł, że wprawdzie trafnie wskazał organ, iż z punktu widzenia upływu terminu do wniesienia środków odwoławczych, doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, która jest reprezentowana przez pełnomocnika nie rodzi skutku w postaci upływu terminu do wniesienia środków odwoławczych, jednak wadliwie przyjął, że takie doręczanie stronie orzeczenia nie miało żadnych skutków prawnych, a więc zamykało jej możliwość wniesienia środków odwoławczych. Sąd podkreślił, że w doktrynie i judykaturze jednolite jest stanowisko, że nawet brak doręczania stronie orzeczenia, o ile wniesie ona odwołanie w terminie otwartym do zaskarżenia orzeczenia dla którejkolwiek z innych stron postępowania, którym postanowienie było prawidłowo doręczane, nie stanowi przeszkody procesowej dla jego rozpatrzenia. Nieuprawnione byłoby zatem przyjęcie, jakoby wadliwe doręczenie decyzji (nie na ręce ustanowionego pełnomocnika), mogło stanowić przeszkodę dla zakwestionowania tego aktu w terminie liczonym od wadliwego doręczenia, gdy równocześnie orzeczenie nie było jeszcze ostateczne.

Tym samym za trafne uznał Sąd stanowisko wyrażone w skardze, że zasada obliczania terminu od dnia prawidłowego doręczania ma funkcje wyłącznie gwarancyjne dla zabezpieczenia strony przed negatywnymi skutkami ewentualnych uchybień w działaniu organu, nie zamyka natomiast drogi do wniesienia środków odwoławczych dla stron, którym wadliwie doręczono orzeczenia. Wykładnia zastosowana przez organ nie znajduje, w ocenie Sądu, żadnego racjonalnego uzasadnienia, a prowadziłaby - w niektórych przypadkach - do zamknięcia konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd za zasadne uznał - z ostrożności procesowej - wniesienie odwołania. Wobec wadliwego działania organu profesjonalny pełnomocnik nie mógł bowiem przewidzieć, czy orzeczenie zostanie mu ostatecznie doręczone, a nie wniesienie środków odwoławczych mogło skutkować oceną przez organy administracji, jakoby orzeczenie stało się ostateczne. Natomiast wobec późniejszego doręczenia orzeczenia pełnomocnikowi strony, uprawnione było też uznanie ponownego wnoszenia odwołania za czynność zbędną. Sąd wskazał, że polski proces administracyjny nie ma charakteru formalistycznego a strona, w stosownym terminie wynikającym z uprzedniego doręczania, wniosła środki zaskarżenia i słusznie oczekiwała na ich merytoryczne rozpatrzenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji, orzekając w sprawie naruszył przepisy postępowania w następstwie ich nieprawidłowej wykładni, w szczególności błędnie przyjmując jakoby wadliwie doręczanie (w świetle art. 40 § 2 K.p.a.), nie miało żadnych skutków prawnych i zamykało możliwość wniesienia odwołania w ramach terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Następstwem tego było uchybienie treści art. 134 K.p.a. poprzez jego bezzasadne przywołanie, jako podstawy orzekania. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro odwołanie zostało skutecznie wniesione, o organ wydając zaskarżone postanowienie zamknął drogę do jego merytorycznego rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 K.p.a. w związku z art. 129 § 2, art. 40 § 2 i art. 109 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a."

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Wprawdzie powyższy przepis nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, jednak doręczenia należy dokonać temu pełnomocnikowi. Tak więc w sytuacji, gdy pismo zostało doręczone stronie to strona została jedynie poinformowana o jego treści. Natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. A zatem doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Nie ma też żadnego znaczenia procesowego; ma charakter jedynie informacyjny. Doręczenie więc decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jest doręczeniem informacji o decyzji i nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Wniesienie zatem odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Słusznie więc w niniejszej sprawie, zdaniem organu, zastosowanie znalazł art. 134 K.p.a. Rozpatrzenie bowiem takiego przedwczesnego środka zaskarżenia byłoby w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. To z kolei stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 40 § 2 i art. 109 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg z chwilą doręczenia stronie decyzji administracyjnej, a nie profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stosownie zaś do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 K.p.a. W myśl art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem, nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08).

Uwzględniając powyższe − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo iż doręczenie decyzji stronie nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 K.p.a., to brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone poprzez pełnomocnika odwołanie jest przedwczesne.

Zauważyć bowiem należy, że z bezspornych ustaleń faktycznych w sprawie wynika, iż decyzję organu pierwszej instancji doręczono bezpośrednio stronie skarżącej w dniu 11 marca 2011 r. Tak doręczoną decyzję strona skarżąca przekazała swojemu pełnomocnikowi, który w dniu 22 marca 2011 r. złożył od niej odwołanie. Bezsporne jest też i to, że organ pierwszej instancji wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] marca 2011 r. doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej dopiero w dniu 29 marca 2011 r., a więc po upływie 7 dni licząc od dnia, w którym wniesiono odwołanie.

Istotna jest zatem w tej sprawie okoliczność, że doręczenie pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło dopiero po złożeniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie.

Odwoływanie się zatem przez wnoszącego skargę kasacyjną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowym, a dotyczących tzw. "jednoczesnego" doręczenia pisma stronie i pełnomocnikowi, nie jest trafne. Ponadto w powołanych orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 40 § 2 K.p.a. wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu to, aby ochronić stronę przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.

Sytuacja faktyczna w rozpoznawanej sprawie była jednak odmienna niż w powoływanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach.

Jak już wyżej wskazano, z okoliczności sprawy nie wynika, aby nastąpiło "jednoczesne" doręczenie decyzji stronie i pełnomocnikowi. Sąd pierwszej instancji przyznał fakt doręczenia stronie decyzji z uchybieniem art. 40 § 2 K.p.a. Analizując jednak okoliczności sprawy Sąd ten uznał, że uchybienie to nie uniemożliwiło stronie wniesienia odwołania przy udziale pełnomocnika, a zatem, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wniesione w ten sposób odwołanie jest przedwczesne. Zauważyć należy także, że niewłaściwe doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji – to organ pierwszej instancji doręczył przedmiotową decyzję z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Strona postępowania nie powinna być natomiast obciążona skutkami błędnego działania organu.

Oznacza to, że sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, jest naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06).

Identycznej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., które były zastosowane przez organ odwoławczy, dokonał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, mając na względzie szczególne okoliczności faktyczne sprawy oraz wykładając normy dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 8 K.p.a., a także art. 2 Konstytucji RP. Okoliczność, że strona korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika nie ma znaczenia dla wykładni powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów K.p.a., zwłaszcza gdy zważy się, że realizacja zasad ogólnych zawartych w K.p.a. uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w tym kodeksie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza art. 134 K.p.a., zatem zachodzi podstawa do jego uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tych wzglądów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.