Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 370/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 , art. 9, art.20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i R. T. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w B. (rejon ulicy C.) oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] listopada 2011 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę

nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.).

W dniu [...].01.2012 r. R. T. i B. K. na podstawie

art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą. Wywiedli, że należący do nich teren –działka nr [...], położony między ulicami D. i C. w B., ma zostać wyłączony praktycznie w całości z możliwości zabudowy mieszkaniowej

i usługowej. W związku z tym, że działka nr [...]nigdy nie była zalana i od dawna była wykorzystywana rolniczo jako pole uprawne oraz pastwisko, podobnie jak działki po stronie wschodniej w kierunku ul. Z., to powinna ona być również przeznaczona na cele związane z budownictwem jednorodzinnym. Wzywający podnieśli, że na etapie opracowania planu ich zastrzeżenia, uwagi, wątpliwości

i pytania zostały przedstawione podczas debaty publicznej w dniu [...] grudnia

2010 r., a także podczas posiedzenia Komisji Zagospodarowania Przestrzennego

w dniu [...] listopada 2011 r. Zdaniem R. T. i B. K. przyjęte aktualnie w planie rozwiązania stanowią naruszenie uprawnień do zagospodarowania terenu w sposób, jaki jest możliwy na terenie po stronie wschodniej działki. Naruszenie interesu prawnego spowodowane zostało ograniczeniem prawa własności gwarantowanego przez Konstytucję RP poprzez faktyczny zakaz prowadzenia inwestycji na terenie rzekomo zalewowym.

W konsekwencji został też naruszony interes prawny oraz uprawnienia do dysponowaniem prawem własności nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust.

1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym wezwali do zmiany przedmiotowej uchwały.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]Rada Miejska uznała przedmiotowe wezwanie za nieuzasadnione. Uchwała została doręczona R.T. w dniu [...] marca 2012 r., zaś B. K.w dniu [...]marca 2012 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) R. T.i B. K. złożyli skargę na uchwałę nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działki o numerze geodezyjnym 79/6 i wnieśli o jej rozpatrzenie

w trybie art. 100 i 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podnieśli, że przyjęte zaskarżonym planem rozwiązania stanowią naruszenie: uprawnień do zagospodarowania terenu w sposób podobny jak działek położonych w sąsiedztwie, po stronie wschodniej, naruszenie gwarantowanego w konstytucją prawa własności, ograniczenie prawa władania działką [...] poprzez przeznaczenie w planie większej części działki pod tereny zieleni. Wskazali, że działka nr [...]od niepamiętnych czasów była wykorzystywana rolniczo jako pole uprawne podobnie jak pozostałe działki, po wschodniej stronie oraz, że nigdy na tym terenie nie wystąpiła powódź.

W punktach 1, 4 ,5, 6, 7, 14, 17, 18, 19 skargi Skarżący zarzucili, że Departament Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nie przedstawił żadnych dowodów, a jedynie przypuszczenia dotyczące możliwości zalewania terenu, na którym znajduje się działka nr [...] Wskazali, że w czasie debaty publicznej oraz posiedzenia Komisji Zagospodarowania Przestrzennego zostali poinformowani, że zaznaczona na rysunkach związanych z planem (załącznik [...] i[...]) linią czerwoną przerywaną granica potencjalnej fali powodziowej rzeki B.jest granicą potencjalnego zasięgu powodzi, która w rzeczywistości wystąpiła, podczas gdy na rysunkach do planu zagospodarowania doliny rzeki B. z 2008 r. (załączniki [...] i [...]) ta sama granica oznaczona linią niebieska przerywaną opisywana jest jako zasięg fali powodziowej rzeki B. z 1979 r. Zdaniem Skarżących faktycznego zasięgu wylania rzeki nie było i nie może on mieć takiego zakresu. Z uznaniowego i błędnego założenia granicy fali powodziowej, Skarżący wywiedli, że nie mogą się również zgodzić z linią rozgraniczającą oddaloną o 40 m od ulicy C. po stronie północno-zachodniej działki nr [...]i dalszej linii granicznej zabudowy oddalonej

o kolejne 15 m. Ponadto zaznaczyli, że z danych historycznych zgromadzonych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w B. wynika, że najwyższy poziom wody w rzece B. wystąpił w 1972 r. a nie w 1979 r. i wynosił na najbliższym do analizowanego terenu wodowskazie Z. (między obecną

ul. Gen. M. i starą szosą północno-obwodową) 116, 21 m. Jednakże uwzględniając odległości od działki nr [...], Skarżący wskazali, że nie była ona nigdy zalana. Podnieśli również, że uchwalony plan całkowicie nie powołuje się na Studium hydrograficzne sporządzone na zlecenie Prezydenta Miasta B.

w 2009 r. przez zespół autorski pod kierownictwem dr inż. S. T.

Z załącznika [...] dołączonego do Studium hydrologicznego można wnioskować,

iż działka nr [...] na całej swej powierzchni nie jest zagrożona zalaniem wodą powodziową stulecia o prawdopodobieństwie wystąpienia wynoszącym 1 %. Poza tym Skarżący nie zgadzili się, że położona wyżej niż łąka działka nr [...] od strony

ul. C. ma pełnić zgodnie z planem funkcję retencyjną. Wskazali, że rzeka B. nie jest na wysokości działki 79/6 obwałowana, a przylegające do jej koryta łąki

i sama działka nie są położone depresyjnie w stosunku do rzeki. Podnieśli również, że w planie miejscowym jest mowa o terenach zalewowych bez ich podziału na strefy (na drogę powodzi i zasięg powodzi). Skarżący nie zgodzili się także

z informacjami przekazanymi w czasie debaty publicznej i posiedzenia Komisji Zagospodarowania Przestrzennego, że woda deszczowa spływająca

z zagospodarowanych posesji będzie zagrożeniem dla ich działki.

W punkcie 8 skargi Skarżący podnieśli, że odległość należącej do nich działki od rzeki B. wynosi 350 m na wysokości rowu melioracyjnego oraz 450 m

w najwyższym północnym punkcie przy ul. C., a zatem spełniony jest przepis zezwalający na budownictwo przy zachowaniu minimalnej odległości od rzeki wynoszącej 100 m. Zaznaczyli, że analizując oddalenie od koryta rzeki nie można zestawić wartości w ich przypadku z tymi, przy których było możliwe budownictwo

w B. u zbiegu ulic Ś. i A. F.

W punktach 9, 10, 11, 13, 16 skargi podniesiono, że przed wyznaczeniem na terenie działki [...]terenu oznaczonego w planie przez 5ZP, WS, Zz - wody śródlądowe i tereny zalewowe, nie były przeprowadzone na zlecenie Urzędu Miejskiego badania geologiczne. Wskazano też, że projekt planu i przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko nie zawierają dokumentacji fotograficznej części działki [...] oraz, że mapa dołączona do uchwalonego planu miejscowego nie jest aktualna. Podnieśli, że projekt prognozy oddziaływania na środowisko nie wymienia i nie przywołuje planu zagospodarowania z kwietnia 2010 r. Z.-D. (załącznik nr [...], w którym dopuszczona została zabudowa mieszkaniowa na terenach potencjalnie zalewowych o dużo większej możliwości zalania niż położona wyżej w stosunku do koryta rzeki działka [...]). Zaznaczono, że założenia planu zostały zmienione dopiero w połowie 2010 r., wcześniej cała część działki [...]położona na północ od rowu melioracyjnego była planowana pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne. Zdaniem Skarżących błędnie przypisano określenia

Zz- tereny zalewowe.

W punktach 2, 13, 12 skargi Skarżący zarzucili, że nie uzyskali informacji odnośnie uwag i zastrzeżeń, zgłoszonych podczas debaty publicznej w dniu

[...] grudnia 2010 r., dotyczących oznaczeń występujących w projekcie planu

i zaskarżonej uchwale, tj. WS -tereny wód powierzchniowych śródlądowych

i Zz - potencjalnie tereny zalewowe. Wskazali również, że w sąsiadującym od strony wschodniej planie osiedla Z. (załącznik nr 11) występuje jedynie dolina cieku wodnego, która fizycznie była i jest wąskim pasem terenu, na którym znajduje się rów melioracyjny. Skoro obszary te w planie z 2006 r. oznaczone są jako 1.6.W/ZP i 1.8 W/ZP- naturalna dolina cieku wodnego do zachowania, to zgodnie z zasadą ciągłości funkcji terenu za właściwy należy uznać identyczny sposób potraktowania rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Skarżący nie zgodzili się również na linię rozgraniczającą w odległości 38 m i graniczną linię zabudowy oddaloną od niej

o kolejne 24 m (załącznik [...]). Zdaniem stron skarżących zasada dobrego sąsiedztwa i przywołana kontynuacja funkcji terenu wskazuje na potrzebę podobnego podejścia do obszaru działki nr [...]. Ponadto Skarżący zarzucili, że sąsiadujące po stronie zachodniej działki łąki w planie zagospodarowania doliny rzeki B. z 2008 r. (załączniki [...] i [...]) opisywane są jako 9RZ, ZZ- "teren łąk i pastwisk na terenach zalewowych rzeki B. i S.", zaś położone wyżej pole uprawne na działce [...] opisane jest jako "wody śródlądowe". Podnieśli zatem, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdyż możliwe jest budownictwo znacznie bliżej od rzeki przy ul. D. z dużo większym prawdopodobieństwem zalania, podczas gdy przy ul. C. na działce nr [...]nie jest ono możliwe.

Skarżący w punkcie 15 skargi podnieśli, że nie ma przesłanek, ażeby działkę 79/6 traktować jako korytarz ekologiczny. Bezpośrednio po stronie zachodniej jest dolina rzeki Białej, która sama w sobie jest korytarzem ekologicznym o szerokości

350-450 m i to tylko po jednej stronie.

W punkcie 20 skargi strony skarżące zaznaczyły, że nie zgadzają się

z zapisami występującymi w treści Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego B. z 2005 r. (str. 88) i 2008 r. (str. 73), na które powoływali się pracownicy Departamentu Urbanistyki podczas debaty publicznej

i posiedzenia Komisji Zagospodarowania Przestrzennego, tj. wyłączenie z terenów przeznaczonych do zabudowy i urbanizacji obszarów zalewowych, dolin rzek

i terenów w obniżeniach oraz utrzymanie tych obszarów jako naturalne poldery przeciwpowodziowe", przyjęcie rzędnej 117 m n.p.m. jako rzędnej powodziowej dla obszaru przyległego do doliny rzeki Supraśl, utrzymanie drożności istniejącego systemu melioracyjnego i naturalnego układu dolinek odprowadzających wody opadowe do doliny rzeki B. i S. . Zdaniem Skarżących rysunki dołączone do tekstu Studium z 2005 r. dopuszczają zabudowę do granicy północno-zachodniej na działce [...], która przylega do doliny rzeki Białej, a nie jak błędnie przyjęto w planie zagospodarowania do doliny rzeki S. Także w opracowaniach ekofizjograficznych i w Studium Hydrograficznym rzeki B. z 2009 r. podejście

i założenie dotyczące rzędnej 117 m nie znajduje uzasadnienia i udokumentowania.

Mając powyższe na względzie Skarżący wnieśli o zmianę planu w części opisowej i graficznej w następujący sposób:

1) Ze względu na występujące różne uwarunkowania powinny być wydzielone na działce [...] od północy odrębne obszary w następującej kolejności:

- obszar z możliwością zabudowy bez pasów ochronnych na całej szerokości działki aż do doliny cieku wodnego z wyznaczonymi drogami, sięgaczami

i granicami działek,

- obszar dolinki cieku wodnego (rowu melioracyjnego) o szerokości zgodnej

z przyjętą w planie zagospodarowania z 2006 r. terenu przyległego po stronie wschodniej,

- obszar po stronie południowej cieku wodnego z możliwością pojedynczej linii zabudowy na całej szerokości działki [...] wzdłuż ulicy D. jako kontynuacja istniejącej zabudowy ulicy na terenie objętym planem z 2006 r., w tej części planu zagospodarowania należy również uwzględnić decyzję nr [...]z [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych, która stała się ostateczna z dniem [...].12.2010 r. (załącznik nr 13).

2) Powierzchnie działek i nieprzekraczalne linie zabudowy powinny być co do wartości takie same jak wartości średnie występujące na terenach przyległych.

W celu ich określenia i ustalenia należy przeprowadzić analizę terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w punktach 1, 4 ,5, 6, 7, 14, 17, 18, 19 organ podniósł m.in., że ustalenie w planie zasad zagospodarowania działki nr [...]było wnikliwie analizowane na etapie sporządzania planu. Podstawowym źródłem informacji

o środowisku dla wskazanego terenu było opracowanie ekofizjograficzne i zapisy Studium. Organ wskazał również, że dolina rzeki B. stanowi najważniejszy składnik systemu przyrodniczego B., której nadrzędną funkcją jest rola korytarza ekologicznego. Podniesiono, że linia określająca zasięg gruntów potencjalnie narażonych na zalew powodziowy to granica obszarów znaczących powodzi historycznych. Jest ona jednym z wielu elementów, które miały wpływ na przeznaczenie terenu pod względem planistycznym. Organ wskazał,

że w opracowaniu hydrograficznym zawarto potrzebę zachowania terenów retencyjnych w dolinie rzeki i na terenach przyległych. Zdaniem organu określony

w planie miejscowym sposób zagospodarowania działki nr [...] nie narusza interesu prawnego jego właścicieli. Uchwalenie planu nie wpłynęło na możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 8 skargi, organ podniósł, że realizacja inwestycji w dolinie rzeki B. w rejonie ulic A. F.

i Ś. odbywała się w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która jest tylko doraźnym narzędziem planistycznym. Ponadto wskazał, że uchwałą

nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2008 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B.

w B. (odcinek od ulicy A. do torów kolejowych).

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w punktach 9, 10, 11, 13, 16 organ wskazał m.in., że wszystkie tereny o niekorzystnych warunkach obejmujących różne działki, zostały wyłączone spod zabudowy. Teren Skarżących o przeznaczeniu 5ZP, WS,

Zz, pomimo wyłączenia spod zabudowy, został przeznaczony pod tereny towarzyszące zabudowie. Podniesiono, że przeprowadzenie badań geologicznych poszczególnych działek wykracza poza przedmiot ustaleń planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynym z dokumentów stanowiących podstawę do opracowania planu była ekofizjografia B., której częścią są badania geologiczne.

W ocenie organu przedstawiona zaś przez Skarżących dokumentacja z badań geologicznych potwierdza niekorzystne warunki gruntowo-wodne na części działki. Organ podniósł, także, że fakt, iż mapa nie jest aktualna na dzień dzisiejszy nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach 2, 3, 12 skargi, organ zaznaczył m.in., że w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego istniejąca dolina cieku została potraktowana w ten sam sposób,

z zasadą zachowania ciągłości funkcji terenu. Organ wskazał, że zadaniem skarżonego planu jest przede wszystkim wyznaczenie terenów budowlanych

z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego.

W związku z tym przeznaczenie poszczególnych terenów , w tym terenu 5ZP, WS, Zz jest inne. Oznaczenie Ws- wody śródlądowe nie oznacza, wbrew twierdzeniom Skarżących, takiego przeznaczenia obszaru "w przeważającej części". Jest to oznaczenie mówiące o występowaniu na tym terenie istotnego cieku wodnego. Organ podniósł również, że zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. (rejon ul. D.) jak też w planie skarżonym zachowano zgodne z uwarunkowaniami ekofizjograficznymi odległości zabudowy od cieków wodnych i rowów. Dodał również, że ciek znajdujący się przy ulicy D.

i ciek znajdujący się na terenie 5ZP, WS, Zz nie są ciekami tej samej rangi.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w punkcie 15 organ wyjaśnił, że teren, na którym znajduje się działka Skarżących pełni funkcję korytarza ekologicznego.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 20, organ podniósł, że kluczowe znaczenie dla wyłączenia części działki Skarżących spod zabudowy ma objęcie terenu systemem przyrodniczym miasta w "Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów.

Odpowiadając na zarzut wstępny dotyczący nieprawidłowego procedowania Rady Miejskiej B. nad projektem uchwały w sprawie wezwania Skarżących odnośnie naruszenia ich interesu prawnego skarżoną uchwałą, organ zaznaczył, że nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy wprost skarżonej uchwały.

Podczas rozprawy w dniu 24 lipca 2012 r. pełnomocnik R.T. wskazując na załącznik nr 14 do skargi, podniósł, że Skarżąca otrzymała pozwolenie na budowę, a ustalenia planu przekreślają tą inwestycję. Skarżący oświadczył, że plan jest zgodny ze studium, ale w sposób ewidentnie niekorzystnie dla niego zastosowano w nim uregulowania studium. Pełnomocnik organu złożył do akt fragment graficzny planu w kolorze. Podniósł również, że linia zielona przerywana jest linią nienaruszalną stanowiącą granicę systemu przyrodniczego. Z kolei Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia w terminie 14 dni opracowania ekofizjograficznego dla terenu miasta B. pod red. W. Kwiatkowskiego

z 2004 r. oraz studium hydrograficznego Doliny Rzeki B. z 2009 r. Pełnomocnik

w wyznaczonym terminie dostarczył żądane dokumenty.

W dniu 4 października 2012 r. pełnomocnik R.T. złożył pismo procesowe, w którym ustosunkował się do opracowania ekofizjograficznego oraz studium hydrograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Przestrzegając powyższej zasady w niniejszej sprawie Sąd kierował się również przepisem art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. poza zarzutami skargi i i powołaną w niej podstawa prawną, poddał ocenie legalność trybu podjęcia uchwały nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...].11.2011 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ulicy C.).

Skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez Skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd

w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 28.11.2011 r. Rady Miasta B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...].01.2012 r.. skierowane przez Skarżących do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy,

jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA

w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex 57172).

W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101

ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia

2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona Skarżącym odpowiednio [...] i [...].03.2012 r., a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 10 kwietnia 2012 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy Skarżący mają interes prawny

w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało

w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"; c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym; d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Skarżący, jako właściciele działki

nr [...], objętej planem niewątpliwie wykazali się interesem prawnym. Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny Skarżących. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa

w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia

26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia

2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy,

iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego Skarżących mieści się

w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy.

Należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub

w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r.,

sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu

(w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego

i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie

w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie

i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłączonej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. (...) prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi

z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać

w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA

z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie

z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex 496199).

Zaprezentowane wyżej poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Główny powód niezadowolenia Skarżących polega na tym, że ich nieruchomość o nr [...] o pow. 3,17 ha, będąca przed uchwaleniem planu w całości działką rolniczą, w wyniku planu została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne tylko w części – ok. 30%, pozostała powierzchnia nie zmieniła przeznaczenia. Została oznaczona symbolami: 5ZP, Ws, Zz – wody śródlądowe

i tereny zalewowe, co nie odpowiada oczekiwaniom Skarżących.

W ocenie Sądu brak uchwalenia w planie miejscowym przeznaczenia pod zabudowę całej działki o nr [...] nie stanowi bezprawnego ograniczenia wykonywania prawa własności przez Skarżących, nie stanowi naruszenia art. 64

ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, ani też art. 3 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zachował też zasadę proporcjonalności, odnoszącą się do bardziej i mniej korzystnego zagospodarowania działki przez Skarżących. Należy zważyć, że przed uchwaleniem planu działka

o nr [...] w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę. Plan zmienił to przeznaczenie na korzyść Skarżących w ok. 30%, co oznacza, że Skarżący mogą obecnie zabudować ok. 1 ha działki. Uprawnienia Skarżących sprzed uchwalenia planu co do pozostałej części działki – zostały zachowane.

Gdyby sytuacja była odwrotna, tj. działka przed uchwaleniem planu była

w całości budowlaną, a plan zmienił jej przeznaczenie w części na rolną (mniej korzystnie dla właściciela), to wówczas możnaby rozważać kwestię przekroczenia władztwa planistycznego gminy poprzez istotną ingerencję w indywidualne prawo własności.

Zarzuty skargi najwięcej miejsca poświęcają dowodzeniu, że południowo-zachodnia część terenu działki niesłusznie została oznaczona symbolami 5ZP,

Ws, Zz, bowiem obszar ten nigdy nie należał do zalewowych i jest wyżej położony niż tereny sąsiednie, gdzie w innych planach zabudowa jest dozwolona na analogicznych obszarach. Zakwestionowano prawidłowość wskazań opracowania ekofizjograficznego oraz studium uwarunkowań, na których oparto zaskarżony plan miejscowy.

Tymczasem organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił swoje stanowisko, sprowadzające się do wytłumaczenia, dlaczego nie mógł w zaskarżonym planie przeznaczyć pod zabudowę całej działki nr [...] lub znacznej jej części.

Teren Skarżących położony jest w dolinie rzeki B. w systemie przyrodniczym miasta i charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych. Nadrzędną funkcją w/w terenu jest utworzenie korytarza ekologicznego. Opracowanie ekofizjograficzne z 2004 r., które było podstawą do sporządzenia Studium uwarunkowań z 2005 r. i spornego planu, wskazywało na zakaz zabudowy dolin rzecznych i cieków wodnych oraz wskazywało na zagrożenie środowiska spowodowane zmniejszaniem terenów zielonych z przeznaczeniem ich pod zabudowę.

Uchwalając plan miejscowy Rada Miasta B. musiała brać pod uwagę nie tylko interesy właścicielskie, ale nade wszystko realizować politykę przestrzenną danego terenu, obwarowaną różnymi przepisami, w tym przypadku

– przepisy ochrony środowiska (art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Te z kolei założenia zostały zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B. – uchwała RM z [...].09.2008 r. nr [...]zmieniająca Studium z 2005 r. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy, uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niezachowanie tej reguły powoduje nieważność planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (vide wyroki NSA z dnia 14.06.2007 r. – sygn. akt II OSK 359/07,

z dnia 16.11.2010 r. – sygn. akt II OSK 1904/10).

W sprawie niniejszej nie jest spornym, że zapisy planu są zgodne ze studium, co przyznaje też Skarżący twierdząc, że "Plan jest zgodny ze studium, ale w sposób ewidentnie niekorzystny zastosowano uregulowania studium na moją niekorzyść"

(k. 108).

Nie jest to jednak pora na kwestionowanie ustaleń studium, bowiem uchwała w sprawie studium nie została zaskarżona. Linia zielona, przerywana, uwidoczniona na rysunku graficznym planu, oddzielająca na działce nr 79/6 teren zabudowy – 6MN od terenów 5ZP. Ws, Zz, jest linią nienaruszalną, stanowiącą granicę systemu przyrodniczego.

Celem sprawdzenia zgodności przebiegu tej linii z zapisami studium

Sąd dopuścił dowód z kopii fragmentu rysunku studium, które było podstawą do sporządzenia spornego planu (załączniki do pisma organu z dnia 27.08.2012 r.).

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi planistycznemu, że przebieg linii rozgraniczającej tereny zabudowy od terenów zielonych jest analogiczny.

Zatem mając na uwadze bezwzględny obowiązek organu planistycznego związania ustaleniami studium (art. 9 i 20 u.p.z.p.), gdzie wykreślono linię korytarza ekologicznego, to za priorytetowy należało uznać ten właśnie argument, który uniemożliwiał Radzie Miasta B. dowolne przesunięcie linii na planie w taki sposób, by np. większość działki nr [...]znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę.

Jest to w ocenie Sądu kluczowa odpowiedź na zarzuty skargi. Drugorzędne znaczenie mają wielokrotnie wyrażone zastrzeżenia Skarżących co do oparcia planu na nieaktualnym opracowaniu ekofizjograficznym miasta B. z 2004 r., pod redakcją Włodzimierza Kwiatkowskiego, zamiast na studium hydrograficznym doliny rzeki B. z 2009 r. pod redakcja S. T., lub najnowszym opracowaniu ekofizjograficznym z 2011 r.

Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu procedura planistyczna nad spornym planem toczyła się od 2006 r. i musiała opierać się na materiałach planistycznych istniejących w określonych datach. Niemożliwym było uwzględnienie treści opracowań ekofizjograficznych z 2009 r. lub z 2011 r., skoro studium uwarunkowań (jako akt podstawowy do sporządzenia planu) pochodziło z 2005 r.,

po zmianie – z 2008 r.

Skoro podstawową regułą w planowaniu przestrzennym jest zgodność planu miejscowego ze studium, to zmiany zapisów w studium warunkują dokonanie zmian w treści planu miejscowego.

Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjogrficznym podnieść należy, że zgodność taka nie jest wymagana przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest zatem dokumentem o charakterze analityczno – instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych – studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu; nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania; przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu; jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów

(w tym terenów wyłączonych spod zabudowy), a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w studium (vide: wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Bk 77/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 109).

Rozpoznając skarżoną uchwałę Sąd oceniał ją według stanu prawnego

i faktycznego, obowiązującego w dacie jej uchwalenia, biorąc jednocześnie pod rozwagę tryb uchwalenia planu oraz długotrwałość procedury planistycznej. Niewykluczone, że uwagi Skarżącego o charakterze aktualnym znajdą uzasadnienie w przyszłości

w zmianie planu, z korzyścią dla Skarżących.

Należy podkreślić, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (vide wyroki NSA: z dnia 1.12.2010 r. – sygn. akt IIOSK 1947/10; z dnia 23.06.2010 r. – sygn. akt IIOSK 834/10, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Jeśli chodzi o prawidłowość trybu sporządzania spornego planu, Skarżący w tej kwestii nie zgłosili zastrzeżeń, zaś sąd (kierując się przepisem art. 134 p.p.s.a.)

nie stwierdził uchybień wynikających z art. 17 – 19 u.p.z. Skarżący czynnie uczestniczyli w poszczególnych fazach procedury planistycznej.

Końcowo należy dodać, że prawomocne pozwolenia na budowę, jakie Skarżący otrzymali przed sporządzeniem planu, nie zostają wzruszone przez sam fakt odmiennych ustaleń planu.

Wobec nie potwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.