Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1038/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, 3 i 5; art. 30 ust. 1 pkt 2; art. 29 ust. 2 pkt 6, ust. 1 pkt 12; art.30 ust. 6 pkt  1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 133 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1620/09 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1620/09 oddalił skargę S. Polska Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji 1 szt. wolnostojącej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycji 6 m x 3 m (18 m 2) posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 2,0 m, wysokość słupa 3,0 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu – około 7 m) na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenie na budowę. Podkreślił, że jak wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu na inwestycję składają się tablica reklamowa o wymiarach 6,36 m x 3,36 m, żelbetonowa podstawa z elementu prefabrykowanego o wymiarach 3,40 m x 2,0 m oraz słup z rury stalowej. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to około 7 m. Organ drugiej instancji wskazał, że powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem.

Na powyższą decyzję S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych.

Analizując pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, że Prawo budowlane nie zawiera definicji tego terminu, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Tak więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą, bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów.

To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym.

W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę "należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...)". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne.

W związku z powyższym dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wielkość urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 3,00 x 6,00 m, słup o wysokości 7 m powyżej fundamentu), jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem ) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary.

Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku S. Polska Sp. z o.o. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie:

- art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

- art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu administracji niezgodne ze stanem faktycznym sprawy polegające na ustaleniu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowione jest na nieprzestawnym fundamencie częściowo zagłębionym w ziemi, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez sąd ustaleń.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca wniosła o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego - czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania tego urządzenia reklamowego za pomocą środków technicznych w sposób trwały z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie - przez skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy, albo przyjęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, postanowił: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;"

W przepisie tym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zdaniem ustawodawcy, stanowi wykonywanie robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 7 definiującym pojęcie robót budowlanych nie wymienia "instalowania", ale nie może budzić wątpliwości, że instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jest wykonywaniem robót budowlanych. Istotne w rozważnym zagadnieniu jest to, że niewątpliwie według ustawodawcy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu nie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej istotą problemu podlegającego ustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie jest określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją.

Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że o trwałości związania z gruntem danego urządzenia reklamowego świadczy jego konstrukcja, a konkretnie część elementów konstrukcji, powodujących, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem. W przedmiotowej sprawie, ani organy administracji rozpatrujące sprawę, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazał na konkretny element (lub część tych elementów) konstrukcji urządzenia reklamowego powodujący trwałe związanie z gruntem. Pomijając już fakt, że Sąd nie ustalił, czy urządzenie ma być w ogóle postawione na gruncie, to stwierdzenie, że istniała konieczność zadziałania w określony sposób na grunt, nie oznacza, że to zadziałanie spowodowało trwałe połączenie z gruntem.

Zdaniem skarżącej, należy przeprowadzić następującą analizę przepisów. Budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - w omawianym zagadnieniu budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Natomiast przy instalacji nie występuje wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu na doprowadzeniu do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość. Powyższe oznacza, że nie jest prawdziwy jak i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreślić należy, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element - ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania jest ściśle związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia rozważenie w pierwszej kolejności zarzutu materialnoprawnego.

Na wstępie trzeba odnotować, że zagadnienie poruszone w skardze kasacyjnej nie po raz pierwszy pojawia się na wokandzie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też zasadnym jest wskazanie, że sporna kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1686/09, zakończonej wyrokiem wydanym w dniu 28 października 2010 r. Dlatego też, z uwagi na fakt, że NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku z dnia 28 października 2010 r., zasadnym będzie wykorzystanie zawartej tam argumentacji.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie został w skardze kasacyjnej skierowany w stosunku do przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla porządku należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, organom wydającym decyzje i Sądowi pierwszej instancji, służyły jedynie jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia wymagało pozwolenia na budowę. Natomiast jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a wcześniej z odwołania i skargi, zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6, gdyż w sprawie, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż w istocie cała argumentacja strony skarżącej sprowadza się do wykazania, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia, nie jest trwale związane z gruntem, tym samym nie jest to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", zaliczane do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów już wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, wojewoda), gdyż te organy mają kompetencje do wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6). Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", co nie jest zapewne przypadkiem, a czego nie zauważa się również w skardze kasacyjnej. To, że zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe jest wolno stojące, nie ulega wątpliwości bowiem tak je określono w zgłoszeniu i wynika to z załączonego rysunku i opisu technicznego. Sporne jak wynika ze skargi jest natomiast to, czy jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, czy też niepołączone trwale z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie. Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym chyba jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu.

Z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, jakie prezentuje pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej, nie można się zgodzić, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie to użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym). Gdyż wtedy z płaszczyzny prawa przenosi się rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych, czy praw fizyki a nie o to tu chodzi. Przepisy prawa, jak i ich wykładnia, dokonywana w procesie stosowania prawa, nie mogą się ograniczać do opisywania praw fizyki rządzących światem. Proces stanowienia i stosowania prawa, nie może być rozumiany jako dyscyplina konkurująca z postępem technicznym i nowymi technologiami. Z faktu, że podstawa żelbetowa prefabrykowana urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego), nie jest wykonywana na miejscu posadowienia i że nie jest on zagłębiony w ziemi, nie wynika jeszcze, że brak tu trwałego związania z gruntem bo "działają siły grawitacji". Gdyby tym tokiem rozumowania iść dalej, to do podobnie nowatorskich wniosków można by dojść w przypadku definicji budynku (art. 3 pkt 2). Ten kierunek interpretowania i rozumienia przepisów prawnych, przy pomocy rozwiązań technicznych, nie zyskał aprobaty w orzecznictwie sądowym, gdyż język prawniczy wymaga myślenia abstrakcyjnego i nie znosi kazuistyki. Dla trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, nie jest konieczne, aby to związanie istniało w znaczeniu fizycznym za pośrednictwem np. fundamentu (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, niepubl.). Należy przyjąć, że język prawny i język prawniczy funkcjonują w innej płaszczyźnie, niż języki techniczne i fachowe z różnych innych dziedzin nauki i terminy w nich występujące nie zawsze się pokrywają w sensie znaczenia. W przeciwnym razie teksty aktów prawnych przypominałyby opisy, czy też instrukcje obsługi urządzeń technicznych, a nie taka przecież ich rola. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolno stojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo. W art. 46 § 1 oraz w art. 48 k.c. ustawodawca również posłużył się pojęciami "budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków" i "budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane" i w tych przypadkach rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem, nie łączy się też jednoznacznie z trwałością połączenia w sensie fizycznym, lecz z brakiem ograniczeń czasowych użytkowania obiektów budowlanych (budynków), co nie dotyczy budynków tymczasowych (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. 6, Warszawa 2005, s. 186-196; Kodeks cywilnym. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 138).

Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 i w art. 26 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają jeszcze wiele innych cech je różniących, wynikających z unormowań prawnych, które powinny mieć pierwszorzędne znaczenie w procesie stosowania prawa (wyrok NSA z 12 marca 2009 r., II OSK 324/08; wyrok NSA z 15 maja 2009 r., II OSK 811/08; wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażanego w wyroku NSA z 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05. Z tych samych względów nie można się zgodzić z proponowanym w skardze kasacyjnej rozumieniem pojęć instalacji i robót budowlanych w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z samego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, iż instalowanie tablic i urządzeń reklamowych to też są roboty budowlane, polegające na: "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (...).

Z przedstawionych względów zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż kwestia czy fundament jest częściowo zagłębiony w gruncie, czy też nie, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie składu NSA rozpoznającego sprawę, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.