Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H., A. H., M. L., J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1158/08 w sprawie ze skargi J. H., A. H., M. L., J. H. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1158/08 na skutek skargi J. H., A. H., M. L. i J. H. uchylił postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne sprawy:

Minister Gospodarki powołanym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o zwrocie podania o odszkodowanie za szkodę poniesioną w następstwie niezgodnego z prawem upaństwowienia przedsiębiorstwa pn. G. B., A. H. i S., L. ul. Ś. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następcy prawni byłego właściciela tego przedsiębiorstwa nadmienili o wezwaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Gospodarki do próby ugodowej w dniu [...] lutego 2008 r. przed Sądem Rejonowym w Warszawie. W tej sytuacji Minister uznał, iż sprawa odszkodowania została przez nich skierowana na drogę postępowania przed sądem powszechnym, jako że zakres żądania był tożsamy. W zaistniałej sytuacji uprzednie swoje postanowienie o zwrocie, na podstawie art. 66 § 3 kpa, podania zawierającego wniosek o odszkodowanie, uznał za wadliwe przyjmując, że roszczenie o odszkodowanie zawisło przed dwoma niezależnymi organami, tj. sądem powszechnym oraz ministrem. W ocenie Ministra Gospodarki, wytoczenie powództwa odszkodowawczego przed sądem powszechnym uczyniło bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej na powyższe postanowienie następcy prawni byłego właściciela przejętego przedsiębiorstwa wskazali, iż przed sądem rejonowym podjęli jedynie próbę ugodową, a nie wnosili powództwa. Próba ta zakończyła się fiaskiem jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Podnieśli także zarzut naruszenia przez organ art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162. poz. 1692), określanej dalej także jako "ustawa zmieniająca", w wyniku błędnej interpretacji zwrotu "do zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie" (1.09.2004 r.), przesądzającej kiedy należy stosować art. 4171 § 2 k.c. w miejsce uchylonego art. 160 k.p.a. W ocenie skarżących, zapis ten odnosi się do decyzji nieważnych wydanych po [...] 09.2004 r., a więc do decyzji wcześniejszych, których nieważność następnie stwierdzono.

W sprawie powinny zatem znaleźć zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji, a więc i art. 160 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1158/08 uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do uznania za równorzędne -postępowania prowadzonego przez sąd powszechny na skutek wezwania organu do próby ugodowej w przedmiocie odszkodowania i postępowania z powództwa o odszkodowanie. Dopiero wytoczenie powództwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym mogłoby przesądzać o dwutorowości toczących się postępowań odszkodowawczych. Próba ugodowa skutku takiego nie wywołuje. Brak woli zawarcia ugody ze strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Gospodarki otwiera dopiero skarżącym możliwość złożenia stosownego powództwa do sądu powszechnego o odszkodowanie. W tym więc zakresie, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu nie było trafne, a zatem fakt podjęcia próby ugodowej nie czynił bezprzedmiotowym zgłoszonego na drodze administracyjnej żądania odszkodowawczego. Ponadto negatywny wynik podjętej próby ugodowej znany był jeszcze przed wydaniem przez Ministra zaskarżonego postanowienia, w próbie ugodowej występowało bowiem to samo ministerstwo, a powództwa o odszkodowanie do sądu powszechnego skarżący nie wnieśli.

Sąd wskazał, że instytucja zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. skutkuje tym, że sprawy administracyjnej w tym przedmiocie nie ma, nie jest ona prowadzona przez organ. Uchylenie zatem rozstrzygnięcia o zwrocie podania i umorzenie postępowania pierwszej instancji rozstrzygało w istocie o żądaniu, odnośnie którego postępowania przed pierwszą instancją w ogóle nie wszczęto i nie prowadzono. Zwrot podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie stricte procesowe i następuje wówczas, gdy oczywiste jest m. in., że do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest sąd. Umorzenie natomiast ma skutki dalej idące. Wskazuje bowiem, iż postępowanie wszczęto i prowadzono, choć jak się w końcu okazało, czyniono to albo bezpodstawnie od samego początku albo w trakcie postępowania zaistniały okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością.

W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania stanowi, w ocenie Sądu, reformationis in pius; pogarsza bowiem sytuację skarżących. Może wskazywać mianowicie na to, iż sprawa o odszkodowanie mogłaby toczyć się przed Ministrem, ale wystąpienie przeszkody w postaci równoległego, w ocenie organu, wytoczenia sprawy przed sądem powszechnym możliwość tę niweczy. Takie rozstrzygnięcie jest nieuprawnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących co do przyjętej przez organ interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne" w art. 5 ustawy zmieniającej Sąd przyznał rację organowi, że pojęcie to odnosi się do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń o przejęciu. Skład orzekający stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 k.p.a., wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r., nie znajduje zastosowania przepis art. 160 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ istotnym zmianom z dniem 1 września 2004 r., kiedy weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 17 czerwca 2004 r. Od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c., który objął unormowaniem szkody wyrządzone przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Uchylone zostały przepisy art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniony został przepis art. 261 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 k.c. oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżących, że tym zdarzeniem i stanem prawnym jest moment powstania szkody, a zatem wydania, a właściwie "ustatecznienia" się decyzji przejmujących przedsiębiorstwo na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia jest natomiast data stwierdzenia nieważności tych decyzji. Sąd wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I CK 273/05 Sąd I instancji, w którym stwierdzono, iż powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem, jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odmienna wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego tej ustawy celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.). W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej. Tak więc celem dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej, a także zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że uchylone postanowienie Ministra Gospodarki w sposób uprawniony ustaliło, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z [...] sierpnia 2004 r. stwierdzająca nieważność wskazanych orzeczeń, a właściwie utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] marca 2005 r., wydana po 1 września 2004 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Wynika stąd, że do roszczeń odszkodowawczych skarżących nie ma zastosowania art. 160 k.p.a, lecz powinny być one dochodzone na drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 k.c.

Zasadne było zatem postanowienie wydane w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem, jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd. Oznacza to, że Minister Gospodarki uchylonym postanowieniem z [...] kwietnia 2008r. prawidłowo działał zwracając podanie.

J. H., A. H., M. L. i J. H., reprezentowani przez adwokata, wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrok Sądu i instancji zaskarżono w całości podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. i w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegające na jego błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, a mianowicie iż przepis ten w sprawie niniejszej należy rozumieć w ten sposób, że art. 160 kpa znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nieważność decyzji administracyjnej stwierdzono ostatecznie przed datą wejścia w życie w/w ustawy, podczas gdy prawidłowa winna być interpretacja tego przepisu zakładająca stosowanie art. 160 kpa w kwestii sposobu przyznawania odszkodowania za nieważne decyzje administracyjne do tych wszystkich decyzji nieważnych, które wydane zostały przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, to jest przed 1 września 2004r. i to niezależnie kiedy stwierdzono ich nieważność;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, to jest art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w wyniku oparcia orzeczenia na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, który nie został ujawniony w toku rozprawy i nie był przedmiotem postępowania dowodowego;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a., w wyniku nierozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżących.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżących podniósł, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa i jest co do meritum dla nich niekorzystne, zawiera bowiem wskazania prawne, które zamykają skarżącym drogę administracyjną w dochodzeniu przez nich roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżących, Sąd I instancji naruszył przepisy o postępowaniu, to jest zasadę sądowej kontroli decyzji administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zarzut ten odnosi się do oceny, w jaki sposób należy interpretować zasady intertemporalne wynikające z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004r.r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, a ściślej, czy zwrot: "do zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie" - wejścia w życie tej ustawy, tj. po 1.09.2004r. - odnosić należy do decyzji stwierdzających nieważność wydanych po tej dacie, czy też decyzji nieważnych wydanych po tej dacie. Zdaniem skarżących, wykładnia Sądu I instancji i argumenty przedstawione w uzasadnieniu wyroku nie są słuszne. Pojawia się przy tym inny zarzut. Mianowicie w uzasadnieniu użyto jako argumentów za przyjętą wykładnią prawa fakty znane być może Sądowi I instancji z urzędu, ale nie przedstawione stronie postępowania. Fragmenty z uzasadnienia projektu ustawy nie były skarżącym udostępnione w toku sprawy. Jeśli Sąd je znał, to winien stronę o tym uprzedzić wskazując na treść wspomnianego wyżej dokumentu, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącej był na rozprawie obecny. Naruszono tym samym zasadę wynikającą z ustawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.), iż dowody z dokumentów można przeprowadzać, ale przed Sądem i to po ich uprzednim dopuszczeniu jako dowód (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c.). Ponadto z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że WSA wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie materiałów, które się w nich nie znajdują. Skoro zaś materiały pomocnicze w postaci uzasadnienia projektu ustawy miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiałyby one w aktach się znaleźć, choćby po to by strona mogła je poznać i do nich się odnieść.

W ocenie pełnomocnika skarżących, uzasadnienie projektu ustawy nie może mieć też większego znaczenia dla wykładni przepisów prawa, gdyż mocy takiej nie ma. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragmenty uzasadnienia projektu rządowego nie mają poza tym znaczenia dla sprawy. Dotyczą one kwestii oczywistych, jak ujednolicenie zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za nieważne akty administracyjne i procedur do tego zmierzających itp., ale nie dotyczą wykładni przepisów przejściowych. Wyrok Sądu Najwyższego z 25.01.2006r. przytoczony w uzasadnieniu również nie ma znaczenia dla sprawy poza tym, że stwierdza fakt oczywisty, a mianowicie, że źródłem szkody jest nieważny akt administracyjny.

Z wyroku tego, ani z uzasadnienia projektu ustawy nie płyną żadne wskazania dotyczące wykładni art.5 ustawy o zmianie k.c. i niektórych innych ustaw.

Przeciw przyjętej wykładni tego przepisu przemawiają ogólne i podstawowe zasady prawa międzyczasowego. Jeśli chodzi o przepisy proceduralne, to zasadą jest, że "chwytają one w locie" sprawy będące w toku, a taką właśnie była sprawa niniejsza. Gdyby ustawodawca chciał zasadę tę wprowadzić w przypadku tej nowelizacji, to nie musiałby zamieszczać w niej żadnego przepisu przejściowego. Wówczas zgodnie z tą regułą, decydujące znaczenie miałoby to, czy ostatecznie sprawa o stwierdzenie nieważności zakończyłaby się przed czy po 1.09.2004r.

Założenie o racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjmować, że nie zamieszcza on przepisów zbędnych. Skoro więc przepis międzyczasowy wprowadził, to oznacza, że z zasady tej w tym konkretnym przypadku zrezygnował na rzecz zapisu, który przyjęto w art.5.

Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu braku pełnomocnictwa oraz wyłączenia z mocy ustawy pracownika organu administracji, który wydawał decyzję w I instancji administracyjnej.

Wskazując na powyższe, w ocenie pełnomocnika, zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że odmienna wykładnia przepisów, w tym w szczególności art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. doprowadziłaby do uchylenia wyroku z zupełnie odmiennymi wskazówkami. WSA nakazałby merytoryczne rozpatrzenie wniosków skarżących, a nie uchylałby zaskarżone orzeczenie jedynie z powodów proceduralnych. W konsekwencji wniosek o uchylenie tegoż wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Jako podstawę kasacji wskazano naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) podnosząc w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 c P.p.s.a. i w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), które - zdaniem pełnomocnika - polega na błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 5 ustawy zmieniającej, a polegającej na przyjęciu, że art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nieważność decyzji stwierdzono przed dniem 1 września 2004 r., zamiast uznania, że art. 160 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy decyzja uznana za nieważną wydana została przed tą datą.

Tak sformułowany zarzut jest po pierwsze niezrozumiały. Treść art. 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca pełnomocnik skarżących, określa jedynie przedmiot regulacji zawartej w tej ustawie. Natomiast o sądowej kontroli decyzji administracyjnych jako sposobie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, który w odniesieniu do zaskarżonego wyroku kwestionuje się w skardze kasacyjnej, stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis art. 1 P.p.s.a., nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ Sąd I instancji rozpoznawał sprawę na podstawie przepisów P.p.s.a. Po drugie - w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) nie ma "art. 145 § 1c", na którego naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej. Można przypuszczać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że może rozpoznawać tylko zgłoszone w niej zarzuty; nie może natomiast samodzielnie je uzupełniać, czy doprecyzowywać.

W tej sytuacji omawiany wyżej zarzut, który w istocie sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a nie procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności jednak należało rozpoznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawa procesowego, tj. do art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. pełnomocnik skarżących upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł orzeczenie na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, który nie został ujawniony w toku rozprawy i nie był przedmiotem postępowania dowodowego, gdy tymczasem z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie materiałów, które się w nich nie znajdują. Skoro zaś sąd powołał się na nie, to powinny one znaleźć się w aktach sprawy, aby strona mogła je poznać i do nich się odnieść.

Zarzut ten nie jest trafny. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według cytowanego przepisu podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku toczącego się przed nimi postępowania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast z urzędu sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art.106 § 4 P.p.s.a).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż istotne okoliczności sprawy były wyjaśnione. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że Sąd dokonując wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., z odwołaniem się do uzasadnienia projektu tej ustawy, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentu, jakim jest uzasadnienie projektu ustawodawczego. Należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodu ma na celu przekonanie o istnieniu bądź nieistnieniu oznaczonych faktów lub okoliczności, a tym samym o prawdziwości bądź nieprawdziwości twierdzeń o danych faktach lub okolicznościach. W przedmiotowej sprawie nie było potrzeby udowadniania, że taka a nie inna była treść uzasadnienia projektu ustawy uchwalonej w dniu 17 czerwca 2004 r. Faktem powszechnie znanym jest, że uchwalenie ustawy poprzedza wniesienie przez odpowiedni podmiot inicjatywy ustawy wraz z uzasadnieniem do Sejmu. Projekty ustaw są zaś powszechnie dostępne w dokumentacji prac ustawodawczych Sejmu (w tym przypadku jest to druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.), w tym również w internecie. Każdy więc, w tym pełnomocnik prowadzący przedmiotową sprawę, ma możliwość zapoznania się z tekstem projektu ustawy oraz jego uzasadnieniem. Zarzut naruszenia art. 106 § 3, jak również art. 133 § 1 P.p.s.a. jest więc całkowicie chybiony.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., które - zdaniem pełnomocnika skarżących - polega na na tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu braku pełnomocnictwa oraz wyłączenia z mocy ustawy pracownika organu administracji, który wydawał decyzję w I instancji administracyjnej. Wyjaśnić należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustala zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Na zasadzie określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy. Granice sprawy a granice skargi – to dwa różne pojęcia; granice sprawy wyznacza treść zaskarżonego do sądu aktu. Zakres sądowej kontroli wyznaczają więc granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt, a nie granice skargi. Co więcej z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprawę sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem rozpoznał sprawę w jej granicach, które zakreślone zostały treścią postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. i wydał wyrok uchylający to postanowienie. Nie doszło więc do naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu niewyłączenia pracownika organu administracji, który podpisał pierwsze wydane przez Ministra Gospodarki postanowienie, można byłoby oceniać w kategoriach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaś, jak zaznaczono wcześniej, jest związany granicami skargi kasacyjnej; nie może więc w żaden sposób modyfikować zarzutów sformułowanych tak a nie inaczej w skardze kasacyjnej. Niemniej na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji obowiązany był do zajęcia stanowiska w kwestii dotyczącej wyłączenia pracownika.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji.

W powołanym art. 5 ustalona została reguła intertemporalna m. in. w zakresie stosowania art. 160 k.p.a. Stanowi ona, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 września 2004 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

Na gruncie cyt. przepisu spornym jest, czy z datą 1 września 2004 r. należy łączyć zdarzenie prawne w postaci wydania wadliwej decyzji, czy też decyzji stwierdzającej jej nieważność z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bądź decyzji stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest wadliwa decyzja administracyjna, której nieważność bądź wydanie jej z naruszeniem prawa stwierdzono w stosownym trybie. Jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność lub wydanie jej z naruszeniem prawa jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody (wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/08, z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 697/08, z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1013/08 i z 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1388/08 – wszystkie dostępne w internecie). Takie rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zaprezentował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC 2007/6/79), a także w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 (OSNC 2009/4/57), w której Sąd Najwyższy wyjaśnił ponadto, że konstrukcja prawna wynikająca z uregulowania zawartego w art. 5 jest złożona. Dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie roszczenia odszkodowawczego dojść musi do zaistnienia dwóch zdarzeń, z których pierwszym jest wydanie wadliwej decyzji wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. To złożone zdarzenie prawne wystąpi wtedy, gdy nastąpi to ostatnie zdarzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przedstawione stanowisko judykatury w pełni podziela. Oznacza to, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 5 ustawy zmieniającej nie jest obarczona błędem.

Skoro więc zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących okazały się nietrafne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.