Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1266/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. S. i E. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.),

- § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania K. S. i E. S., od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 17 stycznia 2019 r. (znak: [...]), dotyczącej ustalenia, na wniosek M. i Z. P., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D. S.",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. P. z dnia 22 maja 2017 r., Wójt Gminy C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazano, iż z dokonanych ustaleń wynikało, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zasadnym było rozważanie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Dodano również, że w toku postępowania sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji przez osobę do tego uprawnioną w świetle przepisów u.p.z.p., a nadto ustalono, że planowana inwestycja spełniała wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a mianowicie: funkcja planowanej inwestycji była zgodna z funkcją występującą na działkach sąsiednich, tj. m.in. na dz. nr [...] i [...], istniejące lub projektowane uzbrojenie było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, dla terenu objętego decyzją nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zaznaczono także, że inwestycja posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. przez ul. [...] – służebna droga konieczna ustanowiona postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II Ca 923/13) – do drogi powiatowej Nr [...] (dz. nr [...]). Zwrócono też uwagę, że w trakcie trwania postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia oraz opinie, zaś inwestycja była zgodna z przepisami odrębnymi. Dodatkowo podano, że integralną częścią decyzji były 4 załączniki, a nadto podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji organ l instancji ustosunkował się do podniesionych w trakcie postępowania zarzutów i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania – K. i E. S..

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. S. i E. S., domagając się uchylenia decyzji w całości oraz zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem odwołujących się, organ l instancji nie wziął pod uwagę, iż działka objęta wnioskiem inwestycyjnym nie miała ustalonych granic, zaś w sądzie toczyło się postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej działki z dz. nr [...], będącą własnością odwołujących się. Ponadto podniesiono, że budynek objęty zaskarżoną decyzją był wybudowany nielegalnie, bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, zaś działka inwestycyjna nie posiadała dojazdu do drogi publicznej. Zarzucono również, że obszar analizy, na podstawie, którego zostały określone warunki zabudowy został określony niezgodnie, jak też niezgodnie została przeprowadzona analiza sąsiadujących terenów. Tym samym w ocenie odwołujących się, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazało na wstępie, że nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w których określono kiedy i przy spełnieniu jakich warunków ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. Organ II instancji odniósł się też szerzej do uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby umożliwić zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczono również, że sam sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśniono przy tym, że określenie konkretnych wymagań (w tym określonych w § 4-8 ww. rozporządzenia) ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz i odbywa się ono w oparciu o wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie § 3 ww. rozporządzenia, obszar analizowany. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne i w tym zakresie podał, że w przedmiotowej sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. B. S., wpisany na listę [...] Okręgowej Izby Architektów [...], posiadający w świetle u.p.z.p. uprawnienia do sporządzania tego typu opracowań oraz projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przechodząc natomiast do szczegółowego analizowania sporządzonego opracowania organ II instancji podkreślił, iż należało zacząć od weryfikacji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który został wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m, zaś granice obszaru określono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podniesiono także, że w rozpoznawanej spawie obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, która wynosiła 18 m, przy czym za front działki przyjęto zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 5 ww. rozporządzenia południową granicę terenu inwestycji, na odcinku przylegającym do dz. nr [...], a więc granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 54 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po zapoznaniu się z treścią analizy oraz zabudową występującą na przedmiotowym terenie należało uznać, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dodano również, że tak wyznaczony obszar analizowany zapewniał też spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż obejmował zabudowę działek sąsiadujących. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pełni podzielił powyższe działania, gdyż ujęcie terenu inwestycji w takim kontekście urbanistycznym, pozwalało prawidłowo przyjąć zasady kształtowania polityki przestrzennej – kierując się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem – jako podstawą działań. Tym samym w ocenie organu II instancji, wartości przyjęte w tym zakresie przez autora analizy wydawały się uzasadnione dla wyznaczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami obszaru analizowanego. Zwrócono przy tym uwagę, iż jak wynikało z map znajdujących się w aktach sprawy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stanowiąca najbliższe sąsiedztwo działki objętej wnioskiem inwestycyjnym oraz towarzyszące takiej zabudowie obiekty garażowe i gospodarcze. Nadmieniono, że budynki te znajdowały się w południowo-wschodniej stronie badanego obszaru i pozwalały w sposób wyczerpujący na rozważenie możliwości ustalenia poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy. Podniesiono również, że analiza zawierała dostateczne uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, w związku z czym organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.

Następnie wskazano, że jak wynikało ze sporządzonego opracowania, teren inwestycji położony był w północnej części miejscowości D. w obrębie przysiółka Wyźrał, zaś zabudowę obszaru analizowanego stanowiły budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące takiej zabudowie obiekty gospodarcze i garażowe. Ponadto podkreślono, że jak wynikało z akt sprawy planowana inwestycja ma polegać na przebudowie dachu istniejącego budynku mieszkalnego, bez ingerencji w obrys ścian zewnętrznych budynku, a więc również bez ingerencji w powierzchnię gruntu. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że wyznaczenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji ze względu na jej charakter będzie szczególne, gdyż będzie zawierało odstępstwa od reguł wynikających z ww. rozporządzenia. Wyjaśniono bowiem, że stanowić ono będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry należało na wstępie rozważań wskazać, iż ich wartości znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, zaś realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze.

Wobec powyższego organ II instancji przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów z osobna zaznaczył, iż w pierwszej kolejności należało zacząć od rozważania dotyczącego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który w zaskarżonej decyzji, ze względu na rodzaj planowanej inwestycji ustalony został na poziomie 0%. Wyjaśniono przy tym, że było to uzasadnione, gdyż planowana inwestycja polegała na przebudowie dachu istniejącego budynku na dz. nr [...], poprzez budowę lukarny od strony północnej, bez ingerencji w obrys ścian zewnętrznych budynku, a więc również bez ingerencji w powierzchnię zabudowy. Tym samym organ odwoławczy nie widział powodów do kwestionowania tych ustaleń.

Odnosząc się natomiast do ustalonej dla wnioskowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej (południowej) podano, że ustalona szerokość wynosiła 10 m. Jednocześnie podniesiono, że wskaźnik ten został wyznaczony na poziomie zgodnym z szerokością w stanie istniejącym, z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaś z analizy wynikało, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków wynosiła od ok. 10 m (dz. nr [...]) do ok. 14 m (dz. nr [...]), natomiast średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosiła 11 m. Stąd też organ II instancji uznał, że wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej podano, iż ustalono ją na poziomie 3,5 m od krawędzi okapu oraz 8,1 m do poziomu głównej kalenicy dachu, czyli na poziomie w stanie istniejącym budynku, zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zwrócono przy tym uwagę, że z analizy wynikało, iż istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzowała się niejednorodną strukturą w ukształtowaniu wysokości krawędzi elewacji frontowej – przeważały budynki do 2 kondygnacji nadziemnych, przykryte dachami spadzistymi dwuspadowymi parametry wysokości budynków kształtowały się w przedziale od 3,5 m do 5 m do poziomu okapu oraz od 7 m do 9,5 m do poziomu kalenicy. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wskaźnik ten wyznaczono prawidłowo.

Ponadto wskazano, że geometria dachu została określona w ten sposób, iż lukarna ma być przykryta dachem jednopołaciowym lub dwupołaciowym o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 18°-20°, a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu: 8,1 m. Dodano przy tym, że powyższe ustalenia znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie (k. 54-51), w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie widziało powodów by kwestionować te ustalenia organu l instancji.

Dodatkowo wyjaśniono, że na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowanego odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, co było uzasadnione ze względu na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie dachu istniejącego budynku na dz. nr [...], bez ingerencji w obrys ścian zewnętrznych budynku. W tym natomiast zakresie organ odwoławczy zaznaczył, iż zweryfikował powyższe ustalenia i uznał, że są one uzasadnione.

Organ odwoławczy nawiązując do wszystkich ww. parametrów wskazał także, że w rozporządzeniu przewidziano pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Podniesiono bowiem, że gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Dlatego też organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, iż jest usprawiedliwiona.

Nadmieniono również, że dz. nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ul. [...] – do drogi powiatowej Nr [...] K [...] (dz. drogowa nr [...]), poprzez służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Okręgowego w K. Wydz. II Cywilny – Odwoławczy z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II Ca 923/13). Ponadto dodano, że w zakresie istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu ustalono, iż istniejący budynek mieszkalny był przyłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i gazowej, a ścieki bytowe były odprowadzane do szczelnego zbiornika, zaś charakter zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie dachu istniejącego budynku mieszkalnego nie spowoduje znaczącego wzrostu zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną i ilość odprowadzanych ścieków. Tym samym wskazano, że z powyższego wynikało, iż istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaś inwestor we wniosku wskazał powyższy sposób zaopatrzenia w media.

Wyjaśniono również, że decyzja była także zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (postanowienie Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. – k. 84 i 83). Dodano też, że decyzja objęta odwołaniem zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Ponadto podano, że wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Nadmieniono także, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Jednocześnie organ odwoławczy ponownie wskazał, iż nie budziło wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji.

Tym samym w ocenie organu II instancji, nie było podstaw do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Podkreślono również, że wskazane w uzasadnieniu stanowisko stanowiło jednocześnie odpowiedź na podniesione w odwołaniach zarzuty. Niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że odrębnego ustosunkowania się wymagał podniesiony w odwołaniu zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podniesiono bowiem, że ze znajdującego się w aktach odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w K. wynikało jednoznacznie, iż teren inwestycji posiadał pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej, natomiast zgodnie z ww. ustawą (art. 2 pkt 14) przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Ponadto odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku legalności istniejącego na przedmiotowej dz. nr [...] budynku organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym i warunkami technicznymi, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. W tym zakresie podano, że w kwestii usytuowania budynku oraz jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ II instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, bowiem to organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zdaniem organu odwoławczego, nie mógł być również uwzględniony zarzut, iż nie zakończono postępowania rozgraniczeniowego. W tym bowiem zakresie wskazano, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, a w związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od uprzedniego wytyczenia granic działki objętej wnioskiem. Tym samym podniesiono, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ramach kontroli instancyjnej stwierdziło, iż ustalenia dokonane przez organ l instancji były prawidłowe, a stanowisko wyrażone w wydanej przez ten organ decyzji znajdowało uzasadnienie prawne i faktyczne, a tym samym decyzja została wydana zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i brak było podstaw do jej uchylenia.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – K. S. i E. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem jej ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.:

art. 59 i art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy budynek, jest budynkiem istniejącym w znaczeniu prawnym, podczas gdy obiekt ten jest niezalegalizowaną samowolą budowlaną i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku będącego budynkiem nieposiadającym stosownego pozwolenia na budowę lub decyzji legalizacyjnej narusza prawo budowlane, a tym samym również przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ujęte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie podjęcia czynności pozwalających na ustalenie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy okoliczności, związanych przede wszystkim z prawidłowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego budynku, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy na jego rozbudowę, a w szczególności pominięcie faktu, iż budynek ten jest samowolą budowlaną;

- nieuzasadnione pominięcie przedkładanych przez skarżących dowodów w postaci dokumentów, wskazujących na fakt, iż budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym jest samowolą budowlaną, sąsiednia działka należąca do skarżących jest nie tylko zabudowana budynkiem jednorodzinnym, ale stanowi zorganizowane gospodarstwo rolne, obejmujące obiekty niezbędne do jego prowadzenia, a także inwentarz żywy;

- dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku stanowiącego samowolę budowlaną;

- brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego organ w zupełności pominął przy podejmowaniu decyzji ocenę faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią, w kontekście toczącego się między stronami sporu granicznego, którego wynikiem jest postępowanie o rozgraniczenie zawisłe przed Sądem Rejonowym dla K. [...] w K. pod sygn. akt I Ns 10/17/K.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżących przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. skarżący złożyli do akt sprawy pismo datowane na dzień 25 stycznia 2020 r., w którym rozszerzyli argumentację skargi powołując się na orzeczenia sądów powszechnych dotyczące ww. dz. nr [...] i [...]. Dodatkowo uczestnicy postępowania M. P. i Z. P. wnieśli o oddalenie skargi, a nadto uczestniczka postępowania M. P. wyjaśniła, że postępowanie rozgraniczeniowe, do którego nawiązują skarżący nie dotyczy dz. nr [...], lecz innej działki. Jednocześnie uczestniczka postępowania M. P. oświadczyła, że budynek kupiła wraz z mężem ok. 14 lat temu, natomiast budynek był wybudowany w latach 80. XX w. i żaden urząd dotychczas nie wnosił zastrzeżeń względem tego budynku. Dodała również, że nie posiada wiedzy na temat samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2019 r. (znak: [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania K. S. i E. S. i utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 17 stycznia 2019 r. (znak: [...]), ustalającą, na wniosek M. i Z. P., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że kontrolowana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. P. z dnia 22 maja 2017 r., i że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zasadnym było rozważanie możliwości ustalenia warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie jest także bezsprzeczne, że teren inwestycji położony jest północnej części miejscowości D. S. w obrębie przysiółka W. .

Sąd I instancji podziela przy tym stanowisko kontrowanego organu, mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 i n. że ustalenie warunków zabudowy w zakresie przebudowy dachu polegającej na budowie lukarny od strony północnej na działce nr [...] w miejscowości D. S. koncentruje się głównie na ustaleniu, czy w obszarze wytyczonym dla celów analizy urbanistyczno-architektonicznej znajduje się zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; a także czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zarazem jednak dla dokonania tej oceny trzeba wziąć pod uwagę to, że w kontrolowanej sprawie te warunki są ustalane dla budynku już istniejącego co odpowiednio wpływa na zakres ustaleń.

Sąd podziela także stanowisko kontrolowanego organu, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma co do zasady kompetencji do przesądzania w myśl wymogów i wartości Prawa budowlanego, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, bowiem to organ wydający pozwolenie na budowę powinien wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich - ponieważ to ten właściwy organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt obiektu kiedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu, nie mógł być również uwzględniony zarzut, iż nie zakończono postępowania rozgraniczeniowego. W tym bowiem zakresie kontrolowany organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, a w związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od uprzedniego spornego rozgraniczenia działki objętej wnioskiem. Z akt sprawy wynika, że dla potrzeb wniosku określono granice terenu objęte wnioskiem w sposób zgodny z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zarazem zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: m.in. rodzaj inwestycji i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co w kontrolowanej sprawie ma miejsce. Trafnie też podniesiono na wypadek ewentualnego niekorzystnego dla inwestorów wyniku postępowania rozgraniczeniowego, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości.

Jednak niezależnie od powyższych ustaleń przemawiających wstępnie za zasadnością możliwości prawnej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w ocenie Sądu kontrolowana decyzja jest przedwczesna, gdyż organ odwoławczy nie ustosunkował się zgodnie z zasadą praworządności działania administracji publicznej do zarzutów odwołania podnoszących, że przedmiotowy budynek wskazany do ustalenia warunków zabudowy stanowi samowolę budowlaną a także, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa gospodarska, zagrodowa skarżących związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu kontrolowany organ zanim przystąpił do ponownego aktu stosowania prawa w celu wydania obecnie kontrolowanej decyzji w pierwszej kolejności powinien w realiach kontrolowanej sprawy wobec postawionego zarzutu samowoli budowanej zbadać w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., czy argumentacja odwołania jest w tym zakresie uzasadniona.

W konsekwencji skarga okazała się zasadna w zakresie wskazanym poniżej.

W ocenie Sądu kontrolowany organ odwoławczy naruszył art. 7 w zw. z at. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. potencjalnie w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia Prawo budowlane Dz.U.2019.1186 t.j. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Jak wynika z treści odwołania, które skarżący wnieśli do SKO w K. w odwołaniu tym skarżący kwestionowali legalność posadowienia budynku, dla którego są ustalane warunki zabudowy. W odniesieniu do tego zarzutu odwołania kontrolowany organ lapidarnie stwierdził/skonstatował, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowalnym i warunkami technicznymi. Kontrolowany organ odwoławczy pominął, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie ustosunkowujące się merytorycznie do wymiernych i ważnych prawnie zarzutów odwołania. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów prawnych tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ powinien zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu kontrolowany obecnie organ odwoławczy bezzasadnie nie zapytał strony odwołującej się co rozumie pod pojęciem samowoli budowlanej. Organ nie ustalił, czy strona obwołująca się ma na myśli istnienie w obiegu prawnym prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, co do którego wnioskowane i procedowane są warunki zabudowy. W tym kontekście ewentualna samowola budowlana w postaci odpowiedniego nakazu rozbiórki powinna być zatem prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy byłyby uprawnione do powoływania się na to, że przedmiotowa zabudowa jest niezgodna z prawem. Zarazem kontrolowany organ powinien mieć na uwadze, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki jest poprzedzane prowadzeniem tzw. postępowania naprawczego. A zatem nakaz rozbiórki jest wydawany w sytuacji, kiedy postępowanie naprawcze jest nieskuteczne.

W ocenie obecnie orzekającego składu z analizy systemowo rozumianego porządku prawnego jasno wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w zróżnicowanych sytuacjach prawnych. Z treści art. 48 Prawa budowlanego bezsprzecznie wynika, że w ramach tzw. postępowania naprawczego prowadzonego wobec obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia organ dążąc do jej uzdrowienia wydaje postanowienie nakładające m.in. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika, że prawodawca potencjalnie, hipotetycznie nie wyklucza wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do budynków już istniejących a wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. Z powyższego wynika także, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien być obojętny wobec podnoszonych w odwołaniu informacji o fakcie budowy bez wymaganego pozwolenia budynku, którego warunki zabudowy ustala, gdyż należy bowiem odróżnić "zwykły" tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy – dla obiektu mającego powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie, od trybu dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe.

Z powyższych rozważań wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest potencjalnie niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi.

Jedynie na marginesie, informacyjnie Sąd zauważa, że od zasygnalizowanej powyżej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Stąd też w tego rodzaju sytuacji teoretycznie nie ma podstaw do zastosowania trybu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest jednak wówczas na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza, że brak jest przepisu pozwalającego wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (podobny pogląd w tego rodzaju sytuacji faktycznej przedstawił NSA w wyroku z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, LEX nr 746551).W tym przypadku ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej rozbudowy może mieć miejsce w trybie zwykłym ew. po legalizacji w trybie art. 50.

Podsumowując powyższe ustalenia dla potrzeb kontrolowanej sprawy zdaniem Sądu kontrolowany organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w odniesieniu do wnioskowanego budynku nie istnieje ewentualnie, czego Sąd w żadnym wypadku nie przesądza, prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, co potencjalnie - gdyby tak było - czyni ew. bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla rozbudowy dachu z uwagi na oczywistą tymczasowość bytu takiego obiektu i sprzeczność tego bytu takiego budynku z porządkiem prawnym. Następnie organ powinien także ustalić/wyjaśnić, czy w sprawie przedmiotowego budynku ewentualnie nie toczy się aktualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 48 lub ew. art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest to istotne, gdyż w przypadku toczącego się postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ważne prawnie jest ew. ustalenie warunków zabudowy dla tego co istnieje a dopiero później może być rozważana kwestia ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy dachu takiego budynku m.in. z uwzględnieniem trybu zwykłego. Stanowisko organu odwoławczego pomijające te ustalenia Sądu wobec konkretnych zarzutów odwołania narusza zatem systemowo rozumianą zasadę praworządności działania administracji publicznej zawarta w art. 6 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy ponieważ pomimo sygnalizowanej ewentualnej hipotetycznej samowoli budowalnej kontrolowany organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku. Stanowisko organu odwoławczego podkreślające, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada, w tym znaczeniu nie weryfikuje zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym - jest tym bardziej nie uzasadnione, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w decyzjach o warunkach zabudowy nie nawiązuje się przy określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - do budynków stanowiących samowolę budowlaną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 151/10). Trudno jest zatem zgodnie z prawem pomijać ewentualną kwestię samowoli budowlanej zgłaszaną przez stronę postępowania wobec budynku, którego warunki rozbudowy dachu mają być ustalane.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrolowany organ powinien wyjaśnić te kwestie także - kiedy taka potrzeba zaistnieje - w odpowiednim informowaniu się z organami architektoniczno-budowlanymi i z organami nadzoru budowlanego.

Wobec stwierdzonych istotnych naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego brak jest zasadności rozpoznania przez Sąd wszystkich aspektów stosowania prawa materialnego w kontrolowanej sprawie, w tym wskazywanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem na obecnym etapie sprawy i wskazanych istotnych braków w zakresie uzasadnienia kontrolowanej decyzji byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zakłócenia kolejności toku stosowania prawa. Rolą sądów administracyjnych jest wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Nie jest zatem rolą Sądu hipotetyzowanie/prognozowanie, że kiedy będzie spełniona określona przesłanka, której organ nie skontrolował/nie zweryfikował to decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ zgodnie z zasadą aktualności działania administracji publicznej decyzje są wydawane na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydania i stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania. Warunkiem umożliwiającym taką pełną kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji wobec wszelkich relewantnych/istotnych dla sprawy zarzutów odwołania, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien kierować się oceną prawną Sądu.

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uwzględnienie skargi jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.