Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1131/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183,art.174,art.184,art.185 ustawy z dn.30.08.2002 r.,art.20 ust.2 pkt 2 i 4, art.35 ust.1 pkt1 i 2, art.235 ust.2 ustawy z dn.7.VII.1994 r.Prawo budo.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych W. K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 206/07 w sprawie ze skargi Z. O. i R. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddala skargę kasacyjną W. K., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 206/07, w sprawie ze skargi Z. i R. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W. K. wnioskiem z 29 czerwca 2006 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalno usługowego wraz z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi (c.o., c.w.u., wod.-kan., instalacja elektryczna, wentylacja mechaniczna garażu, instalacja gazowa) na działce nr [...] obr. [...] P., ul. [...] w K. wraz z wjazdem na działce nr [...]".

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2006 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszystkie wymogi przewidziane w prawie budowlanym zostały zachowane, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez kompetentną osobę oraz jest zgodny z warunkami wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Od tej decyzji odwołali się Z. i R. O.. Pełnomocnik skarżących uzupełnił odwołanie wskazując na nieścisłości występujące pomiędzy treścią projektu budowlanego, który został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, a treścią decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy. W piśmie tym zwrócono również uwagę, "iż istnieje zagrożenie, że w razie wykonania wjazdu do garaży na działce ozn. [...], zgodnie z projektem budowlanym, może zostać spowodowanie usuniecie budynku na działce [...] zagrażające fundamentom".

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego projektant dokonał niezbędnych poprawek projektu budowlanego, o czym strony zostały powiadomione, aby mogły się z nimi zapoznać. Planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska (nie jest ona zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W konsekwencji uznano zarzuty odwołujących się za nieuzasadnione i bez znaczenia dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli Z. i R. O.. Skarżący zarzucili naruszenie: prawa materialnego: art. 4 Prawa budowlanego przez przyznanie inwestorowi prawa zabudowy nieruchomości gruntowej mimo braku zgodności zamierzenia z przepisami prawa, a w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 233 i 239 § 1 i 2 k.c. oraz art.112-115 ustawy – Prawo ochrony środowiska; a także przez wykonanie projektu w sposób niezapewniający spełnienia podstawowych wymagań dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami (art. 5 ust.1 lit. e/ Prawa budowlanego) oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) oraz prawa procesowego: art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b/ i c/ Prawa budowlanego i art. 63 ust. 5, art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest inwestor. Skarżący wskazali także, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy obejmowała budowę na działce nr [...] budynku mieszkalno-usługowego o ilości do 3 kondygnacji naziemnych, bez podziemnego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...],[...] i [...]. Natomiast zatwierdzony projekt i stosowne pozwolenie dotyczy budynku mieszkalno-usługowego o czterech kondygnacjach naziemnych, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami (w tym wentylacją mechaniczną garażu) na działkach [...] i [...]. W takim stanie rzeczy nie określono jakichkolwiek warunków zabudowy, ani też nie podano wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej dla: czwartej kondygnacji budynku, garażu podziemnego, wewnętrznych instalacji (w tym wentylacji mechanicznej garażu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 206/07, stwierdził, że skardze nie można odmówić słuszności. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji oraz że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu organ I instancji błędnie przyjął, iż planowana inwestycja jest zgodna z wydaną wcześniej decyzja ustalająca warunki zabudowy. Sąd wskazał, że z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, iż pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia przez ten organ m.in. projektu budowlanego co do jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wskazane w decyzjach organów administracji zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wod-kan-gaz-c.o.-c.w.u., elektryczną wentylacją mechaniczną garażu i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] nie jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2004 r., w której ustalono warunki zabudowy na inwestycję p.n. "budowa budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...], obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie obejmowały zatem budowy na działce nr [...] garażu podziemnego z wentylacją mechaniczną. Co więcej analizując decyzję ustalającą warunki zabudowy na s. 2 załącznika nr 1 wskazano inne cechy zabudowy i zagospodarowania ternu wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdzie określono ilość kondygnacji do 3 naziemnych. Tymczasem z przedłożonego do wniosku projektu budowlanego jednoznacznie wynika, iż planowany budynek w części będzie miał de facto 4 kondygnacje. Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzut skargi, iż w opisie istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji projektant określił go jako "luźna zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna", a na działce skarżących nr [...] wskazał, że "zlokalizowany jest 2 kondygnacyjny budynek mieszkalny z dobudowanym garażem usytuowanym w granicy z działką Inwestora". Brak jest jakiejkolwiek informacji, że działce tej prowadzona jest działalność rzemieślnicza, której uciążliwe oddziaływanie przekracza granice działki nr [...], a skoro tak, to jakie działania podjęto na etapie projektowania mające na celu ograniczenie tych uciążliwych oddziaływań w pomieszczeniach mieszkalnych projektowanego budynku do poziomu przewidzianego przez prawo. W ocenie Sądu brak w tej mierze jakichkolwiek badań, obliczeń i ustaleń. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść § 323, § 325 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił, że całkowicie błędny jest pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że tylko projektant ponosi pełną odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Prawidłowość tych działań projektanta, zgodność projektu z przepisami, w tym z decyzja o warunkach zabudowy lub zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego kompletność itd. ocenia w toku postępowania administracyjnego organ architektoniczno-budowlany. Dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi zgodność przedłożonego projektu zamierzenia inwestycyjnego z wymogami prawa właściwy organ może zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest przerzucanie obowiązków ciążących na organie administracyjnym na projektanta i uchylanie się tym samym od odpowiedzialności za oczywiste błędy, których nie dopilnował organ administracyjny. Pozostałe zarzuty skarżących Sąd uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu organy architektoniczno-budowlane nie badają zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 233 i 239 k.c., poza zakresem właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje badanie łączących inwestora z właścicielem nieruchomości stosunków prawnych, w tym kwestii prawidłowości wykonywania umowy o użytkowanie wieczyste nieruchomości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są ponadto uprawnione do badania poprawności wydanej decyzji o warunkach zabudowy i weryfikacji przeprowadzonej procedury przeniesienia tej decyzji na inwestora. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżących, iż inwestor nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy i takiej nie dołączył do wniosku o zatwierdzenie projektu oraz wydanie pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że wystąpienie istotnych naruszeń prawa materialnego w przedmiotowej sprawie miało wpływ na jej wynik i stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. K., reprezentowany przez adwokata M. P.-Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez: wadliwe wskazanie w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyrażającej się w stwierdzeniu, że naruszenie norm prawa materialnego przez organ administracji nastąpiło poprzez niewyjaśnienie całości sprawy i brak wnikliwej oceny dowodów; brak wskazania, na czym polegało naruszenie przez organ administracji norm prawa materialnego – przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ochrony przed hałasem i wibracjami, i w jakim punkcie projekt budowlany i zatwierdzająca go decyzja są niezgodne z tymi przepisami,

2) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy zachodzi, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wymienione są wszystkie elementy architektoniczne projektowanego budynku, a w konsekwencji– że niewymienienie w decyzji o warunkach zabudowy garażu podziemnego z wentylacją mechaniczną przesądza o braku zgodności tej decyzji z projektem budowlanym, który taki garaż przewiduje, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polegać powinna na przyjęciu, że badanie zgodności polega jedynie na ocenie tożsamości inwestycji objętej projektem, decyzją zatwierdzającą projekt a decyzją o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu ich odmiennych funkcji, a projekt budowlany może przewidywać elementy architektoniczne nie wymienione w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli spełnia wymagania określone w tej decyzji,

b) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 17 oraz pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do nierozróżnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zdefiniowanych prawnie pojęć "kondygnacji" i "antresoli" oraz do bezpodstawnego przyjęcia, że projekt budowlany przewiduje cztery kondygnacje naziemne,

c) naruszenie art. 35 § 1 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w związku z § 323, 325, 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, oprócz stwierdzenia kompletności projektu i stwierdzenia sporządzenia projektu przez osobę uprawnioną, powinien prowadzić również stosowne obliczenia, badania i ustalenia wykazujące dodatkowo, ponad oświadczenie projektanta określone w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, że projekt jest zgodny z normami dotyczącymi ochrony przed hałasem i wibracjami określonymi w § 323, 325 i 326 wyżej wskazanego rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna polegać na przyjęciu, że organ wydający pozwolenie na budowę nie musi prowadzić dodatkowych obliczeń i badań dotyczących zgodności projektu z normami dotyczącymi ochrony przed hałasem i wibracjami, zaś funkcję tych badań i obliczeń pełni oświadczenie złożone przez projektanta w trybie art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polega na niedokładnym i wewnętrznie sprzecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut ten dotyczy w szczególności tej części rozstrzygnięcia, której przedmiotem są rozważania na temat zgodności projektu budowlanego z normami dotyczącymi ochrony przed hałasem i wibracjami. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że z końcowych akapitów uzasadnienia wynika bowiem, że WSA uznał, iż decyzja podlega uchyleniu z powodu "istotnych naruszeń prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, mających wpływ na jej wynik". Ostateczną podstawą uchylenia wyroku nie jest zatem naruszenie przepisów postępowania przez organy administracyjne. Jednakże w początkowej części swych rozważań prawnych Sąd wskazuje, że "sprawa nie została należycie wyjaśniona, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji", a w kwestii hałasów i wibracji "brak jest stosownych badań, obliczeń i ustaleń", co oznacza, że w istocie – choć nie stanowi to podstawy prawnej rozstrzygnięcia – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za zasadne również te zarzuty skargi, które zmierzały do wykazania naruszeń przepisów postępowania przez organy administracyjne (art. 6 i 7 k.p.a.). Nie wskazuje przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w żadnej części uzasadnienia, jakie konkretne dowody powinny zostać jeszcze zgromadzone w sprawie, ani też jakie konkretne dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym nie zostały przez organy wnikliwie ocenione. Nie jest zatem do końca jasne, czy WSA uznaje, że w sprawie wymagane jest dalsze zebranie odpowiednich dowodów przez organ administracyjny, czy też dokonanie odpowiedniej oceny tych dowodów, czy też prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego, które uznaje się za prawidłowo ustalony, pod normy prawa materialnego. Wynika z powyższego, że został naruszony art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd bowiem uchylił decyzje na podstawie tego przepisu, przyjmując, że doszło do naruszenia prawa materialnego, jednocześnie uzasadniając uchylenie brakami w postępowaniu administracyjnym, polegającymi na niedokładnym wyjaśnieniu sprawy i niedokonaniu wnikliwej oceny dowodów. Jeżeli natomiast przyjąć (trzymając się konsekwentnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazanej w ostatnim akapicie uzasadnienia wyroku), że podstawą uchylenia decyzji było naruszenie norm prawa materialnego dotyczących ochrony przed hałasem i wibracjami (§ 323, 325, 326 rozporządzenia), to w takim razie wskazać należy, że uzasadnienie wyroku w tej części również jest wadliwe, bowiem WSA nie wskazuje, w jaki sposób normy prawa materialnego zostały naruszone i jaki był wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. We wcześniejszych fragmentach uzasadnienia Sąd wymienia i cytuje co prawda normy art. § 323, 325 i 326 rozporządzenia nie wskazuje jednak wyraźnie w jaki sposób normy te zostały naruszone przez organ administracji (co wyrażałoby się w stwierdzeniu, w jakim konkretnym miejscu projekt budowlany i decyzja go zatwierdzająca jest sprzeczna z zacytowanymi normami). Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię wnoszący skargę kasacyjną rozumie w następujący sposób. Z uzasadnienia wyroku można domniemywać, że naruszenia prawa materialnego (tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) WSA upatruje w tym, że organ administracyjny uznając, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, nie dokonał prawidłowego "stwierdzenia zgodności" projektu i decyzji, gdyż w rzeczywistości – zdaniem WSA – istnieje pomiędzy nimi szereg niezgodności. Za pierwszą z takich niezgodności WSA uznaje zaprojektowanie garażu podziemnego z wentylacją mechaniczną, o czym nie było mowy w decyzji o warunkach zabudowy. Takie stanowisko wynika, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, z błędnej wykładni przez WSA pojęcia "sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy", którym posługuje się art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem inwestora prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane powinna polegać na uznaniu, że "stwierdzenia zgodności" projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy organ administracyjny powinien dokonywać mając na względzie odmienność funkcji i charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę i tej decyzji. Sprawdzenie zgodności pomiędzy tymi dwiema decyzjami nie może polegać na badaniu, czy każdy element projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy, sprowadzałoby się to bowiem do stwierdzenia, że obie decyzje muszą być identyczne. Badanie zgodności powinno polegać na sprawdzeniu, czy zaprojektowany obiekt budowlany jest co do zasady tożsamy z obiektem będącym przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, określającej rodzaj inwestycji, oraz czy nie wykracza poza wymagania, określone w tej decyzji, zaś charakter tych granic jest wyznaczony ustawą. Wobec powyższego ustalenie przez Sąd, że decyzja o warunkach zabudowy milczy na temat garażu podziemnego z wentylacją mechaniczną nie oznacza automatycznie, że obiekt budowlany opisany w projekcie nie jest tożsamy z obiektem opisanym w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, że projekt i decyzja o warunkach zabudowy są wzajemnie niezgodne. Zaprojektowanie i budowa garażu nie wykracza bowiem w żadnym punkcie poza granice i wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy, a jest elementem szczegółowym projektu, o którego istnieniu rozstrzyga samodzielnie projekt budowlany i decyzja o jego zatwierdzeniu. Prezentowany przez WSA pogląd odmienny wynika z błędnej wykładni pojęcia "zgodności", którym posługuje się art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie uwzględniającej odmienności funkcji decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a przez to zakładającej, że każdy element architektoniczny projektu musi być wymieniony uprzednio w decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia ta narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, że żaden przepis prawa materialnego (w tym również art. 35 § 1 Prawa budowlanego i § 323-326 rozporządzenia) nie wymaga, by w decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę były zamieszczane obliczenia, badania i ustalenia potwierdzające, że budynek spełnia wszelkie normy techniczne opisane w rozporządzeniu. Byłoby to wręcz niemożliwe, bowiem przy takim rozumowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę musiałaby powtarzać dosłownie wszelkie przepisy rozporządzenia i popierać je stosownymi obliczeniami. Funkcję takich obliczeń, ustaleń i badań pełni właśnie oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną oczywistym jest, że oświadczenie to nie zastępuje decyzji, a projektant nie zastępuje organu administracyjnego, jednak oświadczenie takie, w połączeniu z projektem, stanowi dowód tego, że obiekt budowlany jest zgodny z przepisami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Organ administracyjny, działając na podstawie i w granicach art. 35 ust. 1 sprawdza jedynie kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3) oraz jego wykonanie przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami (art. 35 ust. 1 pkt 4).

Skargę kasacyjną wniosła również Spółka [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez M. P.-Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak również jej uzasadnienie, są takie same jak zarzuty skargi kasacyjnej W. K., jednakże wskazano, że w stosunku do Spółki [...] zachodzi ponadto nieważność postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – poprzez pozbawienie strony możności obrony swych praw – przez uznanie, że Spółka nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pomimo tego, że na spółkę tę jeszcze przed rozpoczęciem postępowania sądowoadministracyjnego przeniesiono decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2007 r., na mocy art. 40 ustawy –Prawo budowlane, decyzję o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wstąpieniem tej spółki we wszelkie prawa i obowiązki Inwestora, w tym również w pozycję "strony postępowania administracyjnego, która nie wniosła skargi", o której mowa w § 33 ust. 1 p.p.s.a., co powinno było skutkować uznaniem, że spółka ta jest uczestnikiem na prawach strony i dopuszczeniem jej do udziału w sprawie z urzędu, wysłaniem jej odpisu skargi i zawiadomień o rozprawach, co nie nastąpiło.

Z akt sprawy wynika, że W. K. pismem z dnia 28 maja 2007 r. (k.48) poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie jest już stroną postępowania sądowoadministracyjnego, zaś w zażaleniu z dnia 23 lipca 2007 r. (k.55), które zostało odrzucone postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 29 października 2007 r.) Spółka [...] wskazała, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. za zgodą W. K. przeniósł na Spółkę prawa i obowiązki wynikające z pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem Spółka wstąpiła w miejsce W. K.. W aktach sprawy znajduje się również odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 30 maja 2007 r. (k. 74), z którego wynika, że wspólnikami Spółki [...] są: W. K. (wiceprezes zarządu), A. U. (prezes zarządu) oraz [...] Sp. z o.o. Wobec zawarcia przez Spółkę [...] w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1131/08, dopuścił Spółkę do udziału w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami.

Przedmiotowa skarga kasacyjna wywiedziona została przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi – na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rozpoznając pierwszy i zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej podnoszący nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Niesporny jest fakt, że inwestor pierwotny W. K. zbył na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. opisaną wyżej decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji decyzją Prezydenta Miast Krakowa z dnia 12 lutego 2007 r. Mimo nabycia opisanych uprawnień, inwestor [...] Sp. z o.o. nie założyła wniosku o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministacyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Z tego też względu zostało odrzucone zażalenie, złożone przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie tegoż Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji "o pozwoleniu na budowę spornego obiektu inwestycyjnego". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny odrzucenia zażalenia i pouczył stronę o powinności zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Postanowieniem z dnia 2 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił złożony wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. i dopuścił wnioskodawcę do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który wykazał, iż na niego została przeniesiona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca zatem nabył wszelkie uprawnienia inwestora W. K. z tej decyzji.

W świetle powyższych niekwestionowanych okoliczności stwierdzić należy, iż prawa strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego [...] nabyła dopiero z datą wydania wskazanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego – czyli 2 września 2008 r. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej ochrony jej praw, bowiem do czasu wydania ww. postanowienia strona składająca niniejszą skargę kasacyjną nie zgłosiła takiego wniosku i nie brała udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Ponieważ wynik postępowania dotyczy jej interesu prawego rozpoznaniu dopiero podlega złożona prawidłowo niniejsza skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia prawa materialnego a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy ma miejsce wtedy, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wymienione są szczegółowo elementy architektoniczne projektowanego budynku. Skoro zaś w decyzji tej nie wymieniono garażu podziemnego z wentylacją – zachodzi sprzeczność między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego uwzględniającego budynek mieszkalno-usługowy z garażem podziemnym z wentylacją.

Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, jeśli się zważy, iż garaż podziemny to podziemna kondygnacja tego samego budynku – jako obiektu architektonicznego, spełniająca funkcję infrastruktury dla części nadziemnej mieszkaniowej. W aktualnej dobie zmotoryzowania społeczeństwa, powszechnie przyjmuje się rozwiązania miejsc postojowych dla samochodów właścicieli nabywających lokale mieszkalne – w garażach podziemnych w bryle budynku, tj. jej kondygnacji podziemnej. Zaważywszy na fakt, iż garaż taki nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego wpływającego na sposób zagospodarowania terenu – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymaga zdaniem Sądu wyszczególnienia garażu podziemnego w treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swej odrębnej ocenie nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej przyjęcie, iż brak wskazania decyzji o warunkach zabudowy projektowanego garażu podziemnego, stanowi o sprzeczności z projektem budowlanym przewidującym taki garaż i to w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zauważyć należy, iż w § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) określającym pojęcia prawa budowlanego, wiążące w procesie inwestycyjnym – przez pojęcie "kondygnacja należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku..." Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż przeznaczenie podziemnej kondygnacji na miejsce postojowe dla samochodów, stanowi rozwiązanie architektoniczne przyjęte w projekcie budowlanym przez autora projektu co do funkcji kondygnacji podziemnej inwestycyjnego budynku.

Należy też podzielić zasadność zarzutów skargi kasacyjnej określonych w pkt 3 lit. b/ i c/ a dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 17 i 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych... przez błędną ocenę, iż projekt budowlany nie zachowuje wymogu wysokości, dopuszczając częściowo 4 kondygnacje zamiast określonych w warunkach zabudowy trzech kondygnacji.

Z części opisowej i graficznej projektu wynika, iż zachowano wymaganą ilość kondygnacji, zaś podniesienie wysokości jest wynikiem tylko rozwiązania architektonicznego przewidującego tzw. antresole – uwzględnione i konieczne przy realizacji mieszkań dwupoziomowych. Antresola zaś wg określenia jej we wskazanych przepisach techniczno-budowlanych nie stanowi kondygnacji a więc nie zwiększa ilości kondygnacji w obiekcie budowlanym. Zatem podniesione wątpliwości Sądu pierwszej instancji znajdują wyjaśnienie w złożonym projekcie architekoniczno-budowlanym.

Należy także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 35 § 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego dokonał kontroli przedmiotowego projektu budowlanego. Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że w wyniku zmiany w prowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej".

Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, który prowadzi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i o zatwierdzenie projektu budowlanego zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego, tj. jego formy, konstrukcji i funkcji a także wskazuje na proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego § 11 określa powyższe wymogi dotyczące projektu architektoniczneo-budowlanego.

Analiza wskazanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie zapewnić sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego.

Projektant a także sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Takie oświadczenie zostało złożone do przedmiotowego projektu budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu swej decyzji potwierdził, iż projekt posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Zasadne jest stanowisko skargi kasacyjnej, iż organ poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawnymi, nie miał obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń w przedmiocie czy projekt zawiera stosowne rozwiązania techniczne uwzględniające fakt narażenia mieszkańców planowanego budynku na ponadnormatywny hałas emitowany z warsztatu usługowego funkcjonującego na działce sąsiedniej nr [...], prowadzonego przez uczestników postępowania małż. O.. Zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest sprzeczne ze stanowiskiem tego Sądu wyrażonym na końcu rozważań, gdzie Sąd stwierdza, i to w sposób prawidłowy, iż "to podmiot emitujący hałas, winien podjąć stosowne działania zmierzające do ograniczenia emisji hałasu do środowiska zgodnie z normami". Ponadto uciążliwości emitowania hałasu nie powinny przekraczać granic działki. Regulacja prawna wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841).

W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż usprawiedliwione są podstawy zarzutów skargi kasacyjnej podniesione w pkt 2 tejże skargi, co uzasadnia jej uwzględnienie.

Oddaleniu podlega skarga kasacyjna wniesiona przez W. K., który nie ma interesu prawnego w jej złożeniu. Niesporny jest fakt, podniesiony wcześniej w uzasadnieniu niniejszym, iż za zgodą W. K. przeniesiono na Spółkę z o.o. [...] z siedzibą w K. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w K.. W. K. równocześnie zbył nieruchomość, na której miała być realizowana inwestycja, przenosząc na nabywcę [...] wszelkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji ww.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż W. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem z chwilą zbycia nieruchomości budowlanej i przeniesienia na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2006 r. W. K. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.a.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny..." Oznacza to, że interes prawny jest podstawowym kryterium legitymacji skargowej, skarga zaś może dotyczyć tylko własnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

Takim interesem prawnym nie legitymuje się skarżący W. K., co także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyznał jego pełnomocnik adw. M. P.-Ł..

W tej sytuacji skarga kasacyjna W. K. podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 185 p.p.s.a., art. 184 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.