Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1232/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1 pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K., W. K., A. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2065/12 w sprawie ze skargi D. K., W. K., A. K. i R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2065/12, WSA w Warszawie oddalił skargę R. K., D. K., W. K. i A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie sprawy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak:[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą ", po rozpatrzeniu odwołań D. K., W. K., A. K. i R. K., A. G., J. G. oraz T. G. występującego w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. G., od decyzji Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa mostu na rzece S. w miejscowości M. w km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], w pkt. I uchylił w sentencji decyzji Wojewody Małopolskiego, znajdujący się na stronie 2, zapis “- nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes gospodarczy i społeczny wnioskodawcy." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowy zapis: “- działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie działając na podst. art. 17 ust. 1 ww. ustawy nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto organ stwierdził, że niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W pkt. II w pozostałej części zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy.

W zaskarżonej decyzji organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez inż. M. R. pracownika M. Sp. z o. o., działając na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy, wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [....], o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie mostu na rzece S. w miejscowości M. w km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Jednocześnie, w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy, inwestor wniósł o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wobec powyższego, Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych ww. wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony zostały zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania w drodze obwieszczeń.

Inwestor w dniu [...] maja 2011 r. oraz w dniu [...] czerwca 2011 r. uzupełnił wniosek, przedkładając poprawioną dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej inwestycji drogowej, wskazaną w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków w zakresie dokumentacji projektowej.

Następnie, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1 - 4, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 kpa, wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa mostu na rzece S. w miejscowości M. w km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu I instancji, wnieśli D. K., W. K., A. K. i R. K., reprezentowani przez r. pr. M. K., pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej: [...] czerwca 2011 r.), A. G. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej: [...] czerwca 2011 r.), J. G. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej [...] czerwca 2011 r.) oraz T. G., występujący w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. G., pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej [...] lipca 2011 r.).

W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. D. K., W. K., A. K. i R. K., reprezentowani przez r. pr. M. K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o odmowę udzielenia zezwolenia oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu rozpoznania odwołania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją RP", poprzez ustalenie przebiegu najazdu do mostu od strony M. w całości na ich nieruchomości w sytuacji, gdy inwestycja może być przeprowadzona na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, względnie z minimalnym umiejscowieniem na ich nieruchomości.

- naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych

- naruszenie zasad bezpieczeństwa, poprzez zatwierdzenie projektu bez zagwarantowania mieszkańcom ochrony przed hałasem w postaci ekranów akustycznych,

- naruszenie zasad gospodarności finansowej środkami publicznymi, poprzez brak respektowania kosztów ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze szkodą i krzywdą skarżących.

Skarżący podnieśli też, nieprawdziwe jest twierdzenie inwestora, jakoby nowe położenie mostu polepszało geometrię drogi krajowej oraz umożliwiało poprawne rozwiązanie skrzyżowania DK [...] z ul. G., co przyczyni się do wyeliminowania kolizyjnego skrzyżowania.

Po rozpatrzeniu zawartego w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wniosku D. K., W. K., A. K. i R. K., reprezentowanych przez r. pr. M. K., o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania odwołania, uzupełnionego pismem z dnia [...] września 2011 r., Minister Infrastruktury, odrębnym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji.

W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji czyniła zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawierała wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowi załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji). Decyzja zawierała także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa w skali 1:500 stanowi załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, będący załącznikiem Nr 3 do niniejszej decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy, Wojewoda Małopolski doręczył ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wnioskodawcy. Pozostałe strony postępowania o wydaniu powyższej decyzji zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń umieszczonych.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, dotyczących niekorzystnych rozwiązań lokalizacyjnych przyjętych w zaskarżonej decyzji, w tym rozwiązań powodujących zajęcie części nieruchomości skarżących oraz propozycji przesunięcia lokalizacji obecnego przebiegu planowanej inwestycji, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ II instancyjny zaznaczył, iż skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, godzi się zauważyć, że organy orzekające nie mogły modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zdaniem organu odwoławczego, są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego o dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Reasumując, ani Wojewoda Małopolski, ani także Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu budowy ww. drogi. Organ odwoławczy zaznaczył, iż przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający I instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W tym zakresie organ dokonał w niniejszej sprawie takiej oceny, i ocena ta, w ocenie organu odwoławczego, nie narusza prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że wariantowanie przebiegu inwestycji oraz wybór odpowiednich rozwiązań technologicznych następuje na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i to właśnie we wspomnianym postępowaniu strony mogły wnosić ewentualne uwagi co do przebiegu projektowanej inwestycji. W przedmiotowym postępowaniu środowiskowym rozważano 4 warianty przebiegu inwestycji. Po analizie przedstawionych rozwiązań wybrano wariant IV - "Most łukowy z jazdą dołem w nowej osi dk nr [...]", co uzasadniono możliwością szybkiej realizacji robót. Ponadto zaprojektowana konstrukcja jest łatwa w dostosowaniu do geometrii rozwiązania drogowego, bardzo trwała, dobrze wpisuje się w charakterystykę przeszkody i otaczający teren górski.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy, z uwagi na przedstawione przez skarżących w odwołaniach zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych, zaproponowanych we wniosku przez inwestora i przyjętych zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego Nr [...], Minister Infrastruktury, pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniach. Inwestor pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych przez odwołujących się i przedstawił argumenty przemawiające za przyjętą w zaskarżonej decyzji lokalizacją omawianej inwestycji. Następnie Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], przekazał kopię stanowiska inwestora skarżącym, z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do treści art. 10 kpa.

W odpowiedzi na ww. pismo D. K., W. K., A. K. i R. K., reprezentowani przez r. pr. M. K., pismem z dnia [...] listopada 2011 r. podtrzymali zastrzeżenia co do planowanej inwestycji, przedstawione w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz pismach uzupełniających, dotyczące budowy mostu i drogi krajowej po nowym świetle, podtrzymując jednocześnie swój wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji oraz w pismach wniesionych w ramach postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez ustalenie przebiegu najazdu do mostu od strony M. w całości na ich nieruchomości w sytuacji, gdy inwestycja mogła być przeprowadzona na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, ponieważ ochrona własności wpisana w art. 64 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowa inwestycja nie może być w całości zrealizowana na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa, gdyż nie spełniałaby norm bezpieczeństwa określonych w przepisach szczególnych. Należało również zauważyć, iż przebieg omawianej inwestycji, co zostało wyżej podkreślone, był zgodny z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która enumeratywnie wskazywała działki, na których była możliwa realizacja inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezapewnienie prawidłowej odległości budynku od drogi krajowej, należało mieć na względzie, że przepis ten odnosi się tylko do obiektów, które będą dopiero budowane w sąsiedztwie drogi, a nie dotyczy on lokalizacji drogi przy budynkach już istniejących. Niezależnie od powyższego, organ przyznał racje stanowisku inwestora, że ww. zarzut oparty jest na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Jak przedstawiał inwestor w piśmie z dnia [...] października 2011 r. odległość budynku mieszkalnego skarżących od krawędzi drogi krajowej wynosi [....] m, co spełnia wymagania przewidziane prawem.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących dotyczącego budowy 10 metrowego wału, który zaciemni ich nieruchomość, należało wyjaśnić, że nasyp drogowy, określony przez skarżących jako "projektowany wał, który będzie sięgać dachu budynku mieszkalnego", będzie miał wysokość niespełna 2,5 m (powyższe wynika z projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej decyzji), w związku z czym, powyższe twierdzenie należało uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zasad bezpieczeństwa, poprzez zatwierdzenie projektu bez zagwarantowania mieszkańcom ochrony przed hałasem w postaci ekranów akustycznych, organ odwoławczy zauważył, iż ustalenia co do wskazywanych przez skarżących uciążliwości, związanych z realizacją przedsięwzięcia, zostały przeprowadzone w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i na etapie ww. postępowania należało podnosić takie zarzuty.

Ponadto należało podnieść, zdaniem organu II instancji, iż twierdzenie skarżących, że nie byli stroną postępowania środowiskowego nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym. W związku ze spełnieniem wymogu z art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) organ zastosował przewidziany w art. 49 kpa sposób na doręczenie decyzji. Z powyższego wynikało, iż skarżący jako właściciele oraz osoby mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, posiadali przymiot stron w postępowaniu środowiskowym i mogli przedstawiać stosowne wnioski.

Organ II instancyjny nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że inwestor jest obowiązany umieścić ekrany akustyczne w pobliżu nieruchomości skarżących. Zauważył, że warunki wykorzystania terenu m.in. w fazie eksploatacji projektowanej inwestycji, wynikające z decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zostały określone w punkcie IV sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego.

Organ zauważył, że wskazany przez skarżących obowiązek wynikający z § 177 180 rozporządzenia mówi o ochronie obiektów i obszarów przed hałasem i wibracjami, jednakże stosownie do treści art. 86 ustawy o udostępniani informacji o środowisku, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy. Organ wydający m.in. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest w pełni związany postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. organ nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych. Ponadto organ podniósł, że w ww. decyzji środowiskowej wskazano m.in., iż "z uwagi na konieczność rozwiązania problemu propagacji hałasu dla dłuższych odcinków dróg zawierających analizowany odcinek drogi z mostem, proponuje się to zagadnienie rozwiązać w ramach programu ochrony akustycznej dróg krajowych, po wcześniejszym rozpoznaniu zakresu problemu i ustaleniu priorytetów w realizacji zabezpieczeń."

Odpowiadając na zarzut skarżących, że inwestor nie przedstawił analizy biegłego o nieprzekroczeniu projektowanych norm dźwiękowych na nieruchomości skarżących, organ zauważył, iż inwestor nie miał takiego obowiązku. Kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko zostały rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza M. decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do postulatu skarżących, by wykonać bezpośredni zjazd z ul. G. na nieruchomość skarżących, organ wskazał, że skarżący posiadają dostęp do drogi publicznej. Ponadto, przepisy ustawy nie nakładają na inwestora obowiązku zapewniania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej z tytułu przebudowy drogi. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że w punkcie VI sentencji zakwestionowanej decyzji Nr [...] Wojewody Małopolskiego zawarto, stosownie do dyspozycji art. llf ust. 1 pkt 4 ustawy, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zasad gospodarności finansowej środkami publicznymi, organ odwoławczy wskazał, że inwestor jest podmiotem publicznym zobowiązanym do racjonalnego wydatkowania środków i nie ma podstaw, aby uznać, iż projektując inwestycję w przedmiotowej sprawie zachował się niezgodnie z tymi zasadami.

Niezależnie od powyższego należy zauważono, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właściwy organ nie orzeka o odszkodowaniu za przejęte na rzecz Skarbu Państwa (przy realizacji drogi krajowej) nieruchomości lub ich części.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w wyniku wycięcia ponad 30 drzew oraz braku zabezpieczeń przed podtopieniami zastosowane rozwiązania projektowe doprowadzą do zwiększenia zagrożenia powodziowego, należy mieć na uwadze, że powyższe zagadnienia były przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. W decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego wskazano, iż "prawdopodobna jest zmiana retencji w obrębie rozpatrywanych działek z uwagi na zabudowę terenów zielonych powierzchnią nieprzepuszczalna, ale światło nowego mostu jest większe od światła mostu istniejącego o [...] m ([...]), a ponadto nowy most jednoprzęsłowy zapewnia znacznie lepsze warunki przepływu wód w stosunku do mostu istniejącego, 3-przęslowego z dwoma filarami w korycie rzeki."

Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, iż w pkt II ust. 3 decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, iż "w przypadku konieczności usuwania drzew lub krzewów, projekt budowlany należy rozszerzyć o nasadzenia rekompensujące o składzie gatunkowym z gatunków rodzimych dostosowanym do możliwości siedliskowych". Inwentaryzacja drzew i krzewów wraz z projektem zieleni została załączona do projektu architektoniczno-budowlanego, branża drogowo-mostowa, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji. Podkreślić również należy, że decyzja Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, stosownie do dyspozycji art. 1 lf ust. 1 pkt 3 ustawy (punkt IV sentencji ww. decyzji).

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, jakoby nowe położenie mostu pogarszało geometrię drogi krajowej. Należało zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że przebieg po nowym śladzie zapewni znacznie lepszą geometrię drogi (promień łuku 150 m zamiast istniejącego niebezpiecznego 75 m) oraz wyprostowanie skrzyżowania z ul. G. wraz z wydzieleniem lewoskrętu z drogi krajowej. W ocenie inwestora, wyrażonej w piśmie z dnia [...] października 2011 r., powyższe rozwiązanie istotnie poprawi geometrię drogi krajowej nr [..], zwiększając bezpieczeństwo jej użytkowników. Tak też wynika z załączniku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2009 r., zatytułowanym "Charakterystyka przedsięwzięcia" pkt 4 dotyczący ewentualnych wariantów przedsięwzięcia. Organ II instancji dodał, że za sporządzenie dokumentacji projektowej, jak i za zawarte w niej rozwiązania odpowiadają osoby posiadające uprawnienia projektowe, które są świadectwem ich wiedzy specjalistycznej w danej dziedzinie. Organ nie posiada kompetencji do podważania ich ustaleń, ani rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym.

Skargę na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli D. K., W. K., A. K., R. K., T. K., A. G., J. G. i M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnióśł o oddalenie skargi w części dotyczącej D. K., W. K., A. K. oraz R. K. oraz o odrzucenie skargi w części dotyczącej T. G., A. G., J. G. oraz M. G., podtrzymując argumety zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. K., D. K., W. K. i A. K. wskazał, że podziela ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Badając zgodność z prawem tych rozstrzygnięć, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących uchyleniem decyzji.

Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez ustalenie przebiegu najazdu do mostu w całości na nieruchomości skarżących w warunkach, gdy inwestycja mogła być poprowadzona na gruntach Skarbu państwa w świetle dotychczasowej drogi krajowej, ewentualnie z minimalnym umiejscowieniem na nieruchomości skarżących w wyniku poszerzenia drogi ponad dotychczasowe światło, jest w rzeczywistości polemiką z ustaleniami faktycznymi. Wymienione przepisy Konstytucji RP art. 21 i 64, chronią prawo własności oraz przewidują możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), tj. ustawy, która w art. 12 przewiduje nabywanie nieruchomości pod drogi za odszkodowaniem. Nabycie tych nieruchomości w zależności od kategorii drogi następuje na własność Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Jest to nabycie z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (decyzja ta zatwierdzała podział nieruchomości). Zatem zapisy ustawowe spełniają wymagania ww. przepisów Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzedzała decyzja Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono te uwarunkowania przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazując w charakterystyce przedsięwzięcia (załączniku do decyzji) konkretne działki objęte zakresem przedsięwzięcia. Wybór dokonany w tej decyzji dotyczył wyboru jednego z czterech wariantów. Wybrano wariant IV "Most łukowy z jednym dołem w nowej osi drogi krajowej nr [...]" uzasadniając to faktem, że zaprojektowana konstrukcja mostu jest łatwa w dostosowaniu do geometrii rozwiązania drogowego i bardzo trwała, wpisuje się w charakterystykę przeszkody i otaczający teren drogi. Rozwiązanie jest optymalne pod względem konstrukcyjnym i uzasadnione względami ekonomicznymi wykonania obiektu i jego utrzymania. Złożony projekt budowlany odpowiada temu warunkowi.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wiążąca dla organu udzielającego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w myśl art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W zaskarżonej decyzji organ ustalił zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 r. Zatem twierdzenie skarżących, że organ nie uwzględnił możliwości innego przebiegu drogi na ich nieruchomościach nie znajduje uzasadnienia prawnego. Słusznie organ wskazał, że do jego obowiązków należy sprawdzenie czy przedstawiony projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. wydanego w tym samym zakresie (Dz. U. poz. 462), czy jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Wśród tych wymagań nie została określona możliwość wskazywania inwestorowi przez organ przebiegu i miejsca inwestycji.

Słusznie też organ wskazał że decyzja zawiera zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Dotyczy to również działek skarżących: działka R. K. nr ew. [...] dzieli się na działkę nr [...] i [...]; działka R. K., D. K. i W. K. nr ew. [...] dzieli się na działki ew. [...] i [...]. Część działek ([...] i [...]) zostaje wywłaszczona pod drogę, a cześć na dotychczasowe przeznaczenie. Wypłata natomiast odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości gruntowej na Skarb państwa nastąpi na mocy odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Nie można też mówić, że zatwierdzony tą decyzją podział nieruchomości i przejście wskazanych działek na Skarb państwa narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Podział związany jest z wybranym rozwiązaniem technicznym mostu i przebiegiem po nowym śladzie drogi, mającym na celu polepszenie geometrii drogi i ten cel zostanie osiągnięty zważywszy, że zwiększył się promień łuku z 75 m na 150 m, a kąt z 55º do 90º, ma nastąpić wyprostowanie skrzyżowania z ul. G. oraz wydzielenie lewoskrętu z drogi krajowej. Twierdzenia skarżących, że ten cel nie zostanie osiągnięty są polemiką z ustaleniami organu, ustaleniami, które mają odzwierciedlenie zarówno w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w treści projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie.

Nie można tez podzielić zarzutu skarżących, że przedmiotowa decyzja jest nieekonomiczna, oraz że narusza gospodarkę finansową środkami publicznymi. Ten aspekt sprawy, jak koszty inwestycji, przyznanie środków publicznych na inwestycję oraz ich wydawanie podlega stosownym kontrolom w innych postępowaniach niż przedmiotowe objęte treścią zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie umiejscowienia drogi krajowej od budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż stanowi prawo i naruszenie tym samym norm bezpieczeństwa, wskazać należy, że twierdzenie jest nieuprawnione. Wyjaśniono, że wymieniony przepis odnosi się do obiektów budowlanych, które mają powstać, a nie już istniejących. Takie też jest stanowisko judykatury. Ponadto według jego treści, obiekty takie powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym – 10m. W niniejszej sprawie ta odległość wynosi 20 m od domu skarżących. Według wyliczeń inwestora jest to [...] m, co spełnia wymagania ww. przepisu odnoszącego się do nowopowstałych obiektów budowlanych. Skarżący podnosząc ten zarzut nie wskazują tej odległości, ani innej mimo, że w decyzji organu I instancji wprost tę odległość wskazano.

Niezasadne jest też twierdzenie skarżących, że zaskarżona decyzja narusza art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o szczególnych zasadach. Wymienione punkty stanowią, że decyzja ma zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4) oraz w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące warunków enumeratywnie wymienionych w pkt. 8.

Zarzut skarżących, że nie określono warunków zabezpieczenia terenu budowy w sposób który chroniłby ich nieruchomości przed utratą wody w studni, pęknięciami murów w domach mieszkalnych, nadmierną akustyką, zagrożeniem powodowanym od strony rzeki S. i kanału M., ani wpływu spalin na ich zdrowie, nie znajduje uzasadnienia. Zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tamtym postępowaniu podnoszono kwestie środowiskowe, czyli przebieg drogi z jego skutkami dla środowiska, w tym ludzi i gęstości zaludnienia.

W decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych podniesiono też kwestię ekranów akustycznych. Zaproponowano rozwiązać to zagadnienie hałasu w ramach programu ochrony akustycznej dróg krajowych, po wcześniejszym rozpoznaniu zakresu problemu i ustaleniu priorytetów w realizacji zabezpieczenia. Zatem, wiążąca w przedmiotowej sprawie decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przesunęła rozwiązanie tego problemu na przyszłość i nie nakazała jego rozwiązanie na etapie projektu budowlanego i jego zatwierdzenia zaskarżoną decyzją.

Co do podniesionego zarzutu naruszenia gospodarki wodnej terenu podnieść należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało wydanie przez Marszałka Województwa Małopolskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzenie przez wody rzeki S. obiektu mostowego odpowiednio zlokalizowanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2010 r. z decyzji wynika, że był analizowany problem wód na terenach obejmujących nieruchomości skarżących. Skarżący uczestniczyli aktywnie w tamtym postępowaniu. Organy uznały, że prawdopodobna jest zmiana retencji rozpatrywanych działek z uwagi na zabudowę terenów zielonych powierzchnia nieprzepuszczalna, ale wiarygodne są twierdzenia, że poprawią się warunki przepływu rzeki S. pod mostem o polepszonych gabarytach. Tereny te są zalewane, ale obecny kanał M. jest niedrożny. Według projektu zostanie on przebudowany. Ponadto przewiduje się, że inwestycja spowoduje spiętrzenie wód o przynajmniej 12 cm niższe w porównaniu do stanu obecnego.

Biorąc powyższe pod uwagę i podzielając ustalenia wyżej wymienione oraz podzielając ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wykonane zaskarżoną decyzją, a dotyczące obowiązku zinwentaryzowania drzew i krzewów usuwanych oraz obowiązku dokonania nasadzeń rekompensujących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznaje zasadności zarzutu naruszenia interesów skarżących w zakresie wyżej omawianym.

Niezależnie od powyższego Sąd raz jeszcze podnosi, że kwestie uwarunkowań środowiskowych powinny być i były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez burmistrza M., postępowania które zakończyło się rozstrzygnięciem wiążącym w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja nie narusza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, w której w pkt. IV przewidziano warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, a w pkt. VI wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wszystkie zarzuty podniesione przez skarżących nie znajdują usprawiedliwienia, ani w treści decyzji, ani w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu, ani naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika D. K., W. K., A. K. i R. K. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżyli wskazany wyżej wyrok w całości i zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, powodujące sprzeczność zaskarżonego wyroku z prawem wobec braku dostrzeżenia przez Sąd błędów proceduralnych organu administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności gdy organ nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z zasadą prawdy materialnej, który to nieprawidłowy stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt "b" i "c" oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkujące oddaleniem skargi pomimo naruszenia prawa przez organy administracyjne, stanowiąc nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu, wskutek uznania, że wszelkie kwestie związane z usytuowaniem drogi, zabezpieczeniem interesów skarżących poprzez zagwarantowanie, że nowowybudowana droga nie wpłynie na warunki środowiskowe, w szczególności wodne i akustyczne, została rozpoznana i uregulowana w decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym poprzez zaznaczenie terenu inwestycji, w sytuacji gdy w rzeczywistości decyzja z dnia [...] września 2009 roku nie zawierała żadnych takich uregulowań, gdyż określała, że przeprowadzenie uwarunkowań nie jest wymagane, wskutek czego Sąd I Instancji nieprawidłowo dokonał kontroli działalności organów, uznając, że decyzje zostały oparte o merytoryczną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych w granicach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

B. naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji poprzez brak zauważenia przez Sąd I Instancji naruszenia przez organ przepisów prawa poprzez ustalenie przebiegu najazdu do mostu w całości na nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy inwestycja mogła być przeprowadzona na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa w świetle dotychczasowej drogi krajowej, względnie z minimalnym umiejscowieniem na nieruchomości Skarżących, w związku z poszerzeniem drogi ponad dotychczasowe światło,

C. naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie przez Sąd nieprawidłowego działania organu polegającego na wyrażeniu zgody na umiejscowienia drogi krajowej od budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów prawa, skutkujące naruszeniem norm bezpieczeństwa,

D. naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji, w której nie ujęto uzasadnionych interesów osób trzecich - Skarżących oraz nie ujęto szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy, które zabezpieczałyby nieruchomości Skarżących przed podmakaniem i pęknięciami murów domu mieszkalnego,

E. naruszenie zasad bezpieczeństwa poprzez zaakceptowanie jako prawidłowego zatwierdzenia projektu bez zagwarantowania mieszkańcom ochrony przed hałasem w postaci ekranów akustycznych, w sytuacji gdy na odcinku od mostu wzdłuż nieruchomości Skarżących, aż w głąb ulicy G., brak jest jakichkolwiek które uniemożliwiałyby zamontowanie takich ekranów, jak i kwestia ta nie była rozpoznawana w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych,

F. naruszenie zasad gospodarności finansowej środkami publicznymi poprzez uznanie za zgodne z prawem działanie organu, w którym wyraził zgodę na realizację inwestycji drogowej, w której:

a. brak było respektowania kosztów ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze szkodą i krzywdą Skarżących, a wynikających ze zmniejszenia wartości nieruchomości poprzez zbliżenie drogi krajowej do dachu budynku mieszkalnego poniżej dopuszczalnych odległości oraz popękania domu, co prowadzi do szkody na zdrowiu, jak i krzywdy w postaci utraty higienicznych warunków zamieszkania, związanych z nadmiernym hałasem i zaciemnieniem domu wskutek umiejscowienia wału na wysokość domu w odległości kilku metrów od budynku, narażeniu budynku mieszkalnego na podtopienia wskutek zajęcia nieruchomości Skarżących, pełniących obecnie funkcje absorpcyjne nadmiaru wód gruntowych,

b. aprobatę nieperspektywicznego twierdzenia, że umiejscowienie drogi w nowym ułożeniu wpłynie na poprawę geometrii drogi krajowej i wyprostuje ostry zakręt z ulicą G., w sytuacji gdy okoliczność zasadności wyprostowania zakrętu z ulicą G. nie wpływa na zasadność umiejscowienia podjazdu do mostu w nowym świetle, gdyż podjazd może być przeprowadzony w dotychczasowym świetle, a zakręt z ulicą G. wyprostowany kosztem nieruchomości Skarżących oraz po wtóre uzgodnienie inwestycji wbrew planom budowy obwodnicy M., która ma się dołączać do mostu ze strony przeciwnej do nieruchomości Skarżących, co de facto spowoduje znaczne zaostrzenie geometrii drogi krajowej, w efekcie umiejscowienie mostu i najazdu do mostu w zatwierdzonym projekcie wbrew twierdzeniom inwestora nie rozwiąże problemu krzywizny mostu w sposób kompletny, co w przyszłości spowoduje dodatkowe wydatki i stanowić będzie w rzeczywistości marnotrawienie środków publicznych, zatem projekt mostu i najazdów do niego winien uwzględniać konieczność budowy obwodnicy M., co spowoduje że droga krajowa będzie wówczas przebiegać w nowym położeniu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów

zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa mostu na rzece S. w miejscowości M. w km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Należy podkreślić, że z uwagi na przedmiot decyzji, sąd administracyjny obowiązany jest przeprowadzić kontrolę jej legalności w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszeń prawa, godzących w interes prawny skarżącego (skarżących). Tym samym, sąd I instancji nie ma obowiązku kontroli całego aktu organu administracji publicznej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

W ramach zarzutów procesowych, wymieniono naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, za niezasadny przede wszystkim należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych i zakresie ich działania. Sąd I instancji temu przepisowi nie uchybił. Dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego aktu. Sam zaś wynik tej kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia nie mogą być kwestionowane poprzez podniesienie tego zarzutu.

Niezasadnym jest też zarzut naruszenia kolejnego przepisu ustrojowego, tj. art. 3 § 3 P.p.s.a., który kognicją sądów administracyjnych obejmuje sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Zastosowana w niniejszej sprawie ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nie należy do ustaw, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. Powołana ustawa określa szczególny tryb (zasady i warunki) przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, przewidując orzekanie w formie decyzji administracyjnej, co powoduje, że przepisy P.p.s.a. stosuje się na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a).

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legali).

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w nieprawidłowo dokonanej kontroli działalności organów, polegającej na uznaniu, że zaskarżona decyzja została oparta na merytorycznej decyzji Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdy tymczasem w decyzji tej nie zostały rozpoznane i uregulowane wszelkie kwestie związane z usytuowaniem drogi i zabezpieczeniem interesów skarżących. Z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi wynika, że skarżący w istocie formułują dwa zarzuty: pierwszy dotyczy nieprawidłowej treści decyzji Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, drugi dotyczy nieprawidłowo przedstawionego stanu faktycznego sprawy.

Odnośnie pierwszego zarzutu wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w 2012 r. , a decyzja organu I instancji w 2011 r., a więc po dniu 15.11.2008 r., z którym weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, z późn. zm., dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy, wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Taka sekwencja miała też miejsce w niniejszej sprawie, tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei, w myśl art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ( a więc także decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Podobna regulacja zawarta jest w art. 93 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy). Tym samym, decyzja Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wiązała organy wydające decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Oznacza to, że organy te nie mogą pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Równocześnie podkreślić należy, że niedopuszczalna jest w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, analiza (ocena) decyzji środowiskowej, wydanej w odrębnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 22.01.2013 r., sygn.. akt II OSK 1737/11, cbois oraz wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn.. akt II OSK 710/11, Lex nr 1217447).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy NSA zauważa, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie powoływał się na fakt, iż przedmiotową decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej poprzedzała decyzja Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Sąd I instancji prawidłowo też wskazał, że w myśl art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia jest wiążąca dla organu udzielającego zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Trafnie też Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji orzekającej zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ ustalił zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. W nawiązaniu do powyższego, Sąd m. in. odniósł się do spornej kwestii usytuowania drogi, wskazując, że organ właściwy w sprawach środowiskowych rozważał także inne możliwości przebiegu drogi oraz uzasadnione interesy osób trzecich, w tym związane ze szkodliwym wpływem inwestycji (m. in. hałasu) na ludzi. Sąd wskazał zwłaszcza na pkt IV i pkt VI decyzji I-szoinstancyjnej w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, w których to punktach przewidziano warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wyżej podkreślano, w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie mieści się ocena decyzji środowiskowej, tym samym zarzut pod adresem Sądu, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji w związku z brakami w decyzji środowiskowej, nie może być uznany za zasadny.

W nawiązaniu do zarzutu nieprawidłowego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w związku z treścią decyzji środowiskowej, orzekający NSA zauważa, iż istotnie, w zakresie powołania się na decyzję Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zaskarżony wyrok zawiera dość ogólnikowe uzasadnienie. Stwierdzić jednak należy, że kwestie te bardzo szeroko wyjaśnia zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, które Sąd I instancji zaakceptował. Zaś art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, by uzasadnienie wyroku zwięźle przedstawiało stan sprawy. Nadto, ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro uzasadnienie zawiera informację o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 31.05.2004 r., sygn. akt FSK 119/04, Legali oraz z 22.12 2004 r., sygn. akt OSK 966/04, Legalis). Orzekający NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszeń prawa procesowego, za uzasadnione.

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA stwierdza, że nie odpowiadają one wymogom, jakie określa art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Po pierwsze, ze sformułowania powyższej podstawy kasacyjnej nie wynika, czy wskazane przepisy (art. 21 i 64 Konstytucji, art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 oraz 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Należy przypomnieć, że nie każde naruszenie prawa jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z wyjaśnień dotyczących wskazanych naruszeń, wywnioskować można, że skarżącym kasacyjnie chodzi o naruszenie wskazanych przepisów przez ich błędne zastosowanie. Orzekający NSA zauważa jednak, że ze wskazanymi przepisami prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie powiązali żadnych przepisów P.p.s.a. Tymczasem, Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, ani przepisów normujących postępowanie przed organami administracyjnymi, tylko kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organ odwoławczy. Zaś przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Powyższy brak konstrukcyjny skargi kasacyjnej nie umożliwia jednak orzekającemu NSA rozpoznania zarzutów naruszenia wskazanych enumeratywnie przepisów.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżona decyzja narusza art. 21 i 64 Konstytucji RP. Z norm zawartych w tych przepisach wynika, że RP chroni własność oraz że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie, możność ograniczenia prawa własności skarżących wynika z ustawy i jest uzasadniona celem publicznym w postaci przedmiotowej inwestycji drogowej, zaś ograniczenie własności będzie zrekompensowane odszkodowaniem. Wyjaśnia te kwestie zaskarżona decyzja, podnosząc, że przedmiotowa inwestycja nie może być w całości zrealizowana na nieruchomościach Skarbu Państwa, gdyż nie spełniałaby norm określonych w przepisach szczególnych. Nadto, przebieg omawianej inwestycji jest zgodny z decyzją Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która enumeratywnie wskazuje działki, na których będzie możliwa inwestycja.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach, poprzez zaakceptowanie zbliżenia drogi na odległość "kilku metrów" od budynku mieszkalnego skarżących kasacyjnie, wskazać należy, że Sąd I instancji trafnie uznał prawidłowe zastosowanie tego przepisu. Umiejscowienie przedmiotowej drogi nie narusza bowiem wymogów co do odległości od budynków mieszkalnych. Przede wszystkim, jak podkreślił organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, przepis ten odnosi się do obiektów, które będą dopiero budowane w sąsiedztwie drogi, a nie dotyczy on lokalizacji drogi przy budynkach już istniejących. Nadto wyjaśniono, że nasyp drogowy, o jakim mówią skarżący, będzie miał wysokość niespełna 2,5 m, co wynika z projektu budowlanego (zał. nr 3 do decyzji), a zatem zarzut zaciemnienia budynku nie jest oparty na rzetelnych podstawach faktycznych.

Również zarzut naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 4 oraz 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest trafny. W wyroku powołano się na wskazania decyzji Burmistrza M. z [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a także na decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z [...].06. 2010 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego związanego z realizacją przedmiotowej inwestycji, tj. mostu na rzece S., utrzymanego w mocy przez organ II instancji. Sąd I instancji zauważył, że organy analizowały problem wód na terenach obejmujących nieruchomości skarżących, i skarżący aktywnie uczestniczyli w tym postępowaniu. Organy zaś wyjaśniły kwestię retencji rozpatrywanych działek w kontekście poprawy warunków przepływu rzeki Skawy pod mostem o polepszonych gabarytach.

Podsumowując, zarzuty naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji, art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 oraz 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, okazały się bezpodstawne.

Rozpatrując ostatnie w kolejności dwa zarzuty, tj. naruszenia zasad bezpieczeństwa i naruszenia zasad gospodarności finansowej, których to naruszeń – zdaniem skarżących - Sąd I instancji nie zauważył, podnieść należy w pierwszej kolejności, że skarga kasacyjna nie precyzuje, jakie przepisy organy naruszyły. Należy przypomnieć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Wskazane w niniejszej skardze zarzuty naruszenia zasad bezpieczeństwa i naruszenia zasad gospodarności finansowej, nie spełniają powyższych wymagań, dlatego choćby z tego powodu, niemożliwa jest ocena prawidłowości wyroku WSA, w konsekwencji - zaskarżonej decyzji, bowiem brak wzorca takiej oceny. Nadto, jak wyżej wskazano, zarzut naruszenia zasad gospodarności finansowej nie może być uznany za godzący wprost w interes prawny skarżących, obawiających się o to, czy otrzymają godziwe odszkodowanie. Na marginesie orzekający NSA stwierdza, że – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – kwestia ochrony przed hałasem była przedmiotem ustaleń w/w decyzji środowiskowej (pkt 1 d uzasadnienia).

W takim stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.