Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3509/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 447/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 447/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi Z. Sp. z o.o. w [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu:

w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię;

art. 189a § 2 i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm.), art. 9x ust.1 pkt 1 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz.1454 ze zm.) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że można w sprawie ustalania i wymiaru kar, o których mowa w art. 9x ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosować art. 189 oraz art. 189f k.p.a.;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że decyzję organu odwoławczego objętą wymienionym wyrokiem wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - to jest poprzez ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło tenże przepis utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i wydało decyzję przedwcześnie, albowiem nie rozważyło instytucji odstąpienia od nałożenia kary, uregulowanej w art. 189 f kodeksu postępowania administracyjnego,

c) art. 21 § 1 pkt 1 i 2, art. 67a i 67b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) - poprzez ich pominięcie

- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi przy błędnym przyjęciu, że Kolegium jak też i organ I instancji wydały decyzję przedwcześnie, albowiem nie rozważyły instytucji odstąpienia od nałożenia kary, uregulowanej w art. 189 f k.p.a. oraz naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 poprzez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też organ I instancji, nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało, że ustawowe odesłanie zawarte w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie oznacza, że obszar kar administracyjnych w tych przepisach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby, czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie niektórych przepisów Działu IVA k.p.a. Podkreśliło, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie, w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w tej ustawie i w Dziale IlI ustawy Ordynacja podatkowa. Tym samym nie jest to w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. - regulacja kompletna, zważywszy, że przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Taką regulację zawarto natomiast w art. 189f k.p.a. Zdaniem Kolegium ustawodawca wręcz nakazał stosowanie, co do kar, przepisów Ordynacji podatkowej, zatem należy uznać, iż nie przewidział on możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, nadał jej charakter obligatoryjny, określając jej wysokość wprost w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ wskazując na treść art. 14 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wyjaśnił, że w świetle powyższego skarżący mógł wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie 12 miesięcy liczonych od dnia 1 stycznia 2012 r., natomiast kara za wykonywanie tej działalności bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej obejmuje okres od sierpnia 2013 r. do czerwca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że do administracyjnych kar pieniężnych orzeczonych w oparciu o art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mają zastosowania przepisy art. 189a § 2 pkt 2 w zw. 189f k.p.a., a więc że w sprawie nie ma zastosowania instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu nie można się zgodzić. Nie można podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że poprzez odesłanie zawarte w art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisu działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną, a która nie przewiduje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co nadaje tej karze charakter obligatoryjny określający wprost jej wysokość w ustawie, przepisy k.p.a. zawarte w dziale IVa nie mają zastosowania.

Z art. 189a § 1 k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonywaniu. O ile kwestia udzielania ulg w wykonaniu kar pieniężnych została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej, to nie została zawarta w niej kwestia, o której mowa w art. 189f k.p.a. dotycząca odstąpienia od wymierzenia kary. Przy czym w rozpoznawanej sprawie z uwagi na charakter kary (kwota stała), ale przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że kwestia ustalania wysokości kary została uregulowana w art. 9zc ustawy przepisy art. 189a § 2 ust. 1 k.p.a. dotyczące wymiaru kary nie mogą mieć zastosowania.

W myśl bowiem art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4. terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5. odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6. udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów działu IV a k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Z treści powyższego przepisu wynika, więc że aby dział IVa k.p.a. nie miał zastosowania do któregokolwiek z zagadnień w nim wymienionych, to musi ono zostać uregulowane w przepisach szczególnych. Dział III Ordynacji podatkowej nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje tej okoliczności. Regulacji takiej nie zawiera ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a co za tym idzie przepisy k.p.a. mają w tym zakresie zastosowanie. Zaakcentować wypada, że w związku z treścią art. 189a § 1 i 2 k.p.a., aby przepisy k.p.a. miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie jest konieczne zawarcie w ustawie odesłania do stosowania regulacji k.p.a. Obowiązek taki istnieje w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 189a § 1 i 2 k.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. instytucje są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, o ile każda z tych instytucji nie została samodzielnie, odrębnie uregulowana w przepisach szczególnych. Oznacza to, że jeśli przepisy szczególne regulują np. terminy przedawnienia nakładania administracyjny kar pieniężnych, to wyłącza to stosowanie przepisów k.p.a., ale jedynie w odniesieniu do instytucji przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Skoro więc miarkowanie kar administracyjnych nakładanych w oparciu o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostało zawarte w tej ustawie szczególnej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani w dziale III Ordynacji podatkowej.

Nie można także podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że art. 187f § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania, albowiem naruszenie dotyczące nieterminowego złożenia sprawozdania jest nieusuwalne. Nie można wykluczać a priori stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej. Nie można także uwzględnić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że za odmową stosowania art. 189f k.p.a. przemawia okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Zauważyć bowiem należy, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. ob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego nierozważenie przez organ kwestii dotyczących ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. nie można uznać za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W zakresie bowiem przesłanek zawartych w art. 189f k.p.a. organ odwoławczy nie poczynił niezbędnych ustaleń. Brak rozważenie powyższych okoliczności przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Instytucje określone w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, o których mowa w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Przepis art. 67a Ordynacji podatkowej dotyczy odroczenia terminu płatności podatku, rozłożenia zapłaty podatku na raty i umorzenia zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub prolongaty. Art. 67b dotyczy ulg w spłacie zobowiązań. Instytucje te nie są wiec tożsame z odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a dotyczą okoliczności, które mogą mieć miejsce po nałożeniu i wymierzeniu kary pieniężnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania powyższych przepisów nie jest zatem oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.