Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1390/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 38 ust. 4a, art. 60 pkt 6art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3,
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 591/13 w sprawie ze skargi T. w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od T. w K. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 4600 (cztery tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny K. wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 591/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] marca 2013 r., w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, orzekł, że uchylone rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] stycznia 2010 r. pomiędzy Zarządem Województwa Małopolskiego a T. K. została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "Budowa Małopolskiego Ogrodu Sztuki w K.". W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą ustalono, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane w ramach inwestycji, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, zamawiający zmienił termin składania ofert bez publikacji tej zmiany poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z [...] stycznia 2013 r. zobowiązał T. K. do zwrotu środków europejskich w wysokości 101 578,32 zł, udzielonych umową z [...] stycznia 2010 r. o dofinansowanie, przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie.

Zdaniem organu pierwszej instancji, zaniechanie ogłoszenia informacji o zmianie terminu składania ofert w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej stanowi naruszenie przepisów art. 38 ust. 4a ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: pzp) oraz zasad przejrzystości i równego traktowania wynikających z art. 7 ust. 1 pzp oraz Ogólnych Zasad Traktatu WE i art. 2 Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z 31 marca 2004 r., za co IZ MRPO wymierzyła korektę w wysokości 10% (tabela nr 1 poz. 15 Taryfikatora). Organ stwierdził, że zmiana terminu składania ofert była jednocześnie zmianą Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz treści ogłoszenia o zamówieniu, a zaniechanie przekazania informacji o tej zmianie Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich stanowiło naruszenie ww. przepisów, co w konsekwencji mogło spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej, bowiem ograniczenie uczciwej konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców mogło prowadzić do wyboru oferty droższej, gdyż oferty korzystniejsze pod względem ceny mogły nie zostać złożone z uwagi na możliwość rezygnacji potencjalnego wykonawcy z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, ze względu na brak wiedzy o przedłużeniu terminu składania ofert.

Organ wyjaśnił, że podstawę wymierzenia korekty finansowej stanowią przepisy art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dz.U.UE.L.2006.210.25, dalej: rozporządzenie), zatem nieprawidłowo wykorzystane dofinansowanie otrzymane ze środków europejskich podlega zwrotowi na podstawie zapisów § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Stosownie zaś do art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - (Dz.U. Z 2009 r., Nr 157, poz. 1240; dalej: ufp) środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich podlegają zwrotowi, jeśli zostały wykorzystane niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ufp. Dalej organ podniósł, iż na podstawie art. 207 ust. 8 ufp beneficjent został wezwany do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków na podstawie skutecznie doręczonego wezwania do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a zatem, stosownie do art. 207 ust. 9 w związku z ust. 2 ufp powstała konieczność wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich poprzez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta, o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie.

Po rozpatrzeniu wniosku T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006. Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych, które polegało na zmianie terminu składania ofert bez publikacji zmiany poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Takie działanie beneficjenta spowodowało, zdaniem Zarządu, iż potencjalnie zainteresowane udziałem w postępowaniu podmioty miały ograniczony dostęp do informacji o wydłużeniu terminu składania ofert, tym samym mogły zrezygnować ze złożenia oferty działając w błędnym przekonaniu, że termin na złożenie ofert już upłynął, co z kolei mogło spowodować szkodę w budżecie UE.

Zarząd Województwa Małopolskiego nie zgodził się z zarzutem, iż w okresie gdy prowadzone było postępowanie o udzielenie zamówienia brak było jednoznacznej wykładni nakładającej bezwzględny obowiązek publikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o zmianie terminu składania i otwarcia ofert. Obowiązujący wówczas art. 38 ust. 4a wskazywał, że jeżeli w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego zmiana treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia prowadzi do zmiany ogłoszenia o zamówieniu, zamawiający przekazuje stosowną informację Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Zmiana SIWZ w zakresie terminu składania ofert, w trybie przetargu nieograniczonego, prowadzi zawsze do zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu. Należy bowiem podkreślić, iż obligatoryjnym elementem ogłoszenia o zamówieniu jest informacja o terminie składania ofert (art. 42 pkt 10 pzp), a zatem każda zmiana w tym zakresie powinna być opublikowana stosowanie do art. 38 ust. 4a pzp.

Organ nie podzielając zarzutów strony skarżącej wskazał m.in., że powołany w decyzji art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (We) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006 nr 210, poz. 25), nie określa "konkretnej podstawy wymierzenia korekty finansowej", stwierdził, że akty prawa unijnego oraz ustawowe normy prawa krajowego wraz z wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi nie uregulowały w sposób wyczerpujący systemu realizacji programów operacyjnych. Dodatkowym źródłem regulacji w tej materii stały się różnego rodzaju wytyczne, które z uwagi na zawarty w nich zakres unormowania i przez to rolę, jaką odgrywają, zaliczyć należy do katalogu norm składających się na system realizacji danego programu, obowiązujący zarówno instytucje zaangażowane we wdrażanie programu, jak i samych beneficjentów tego programu.

Sąd I instancji wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stwierdził, że w pierwszej kolejności winna być rozpoznana kwestia prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej: uzppr) w zw. z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Oznacza to, że Zarząd Województwa - działając jako organ w trybie ustawy o finansach publicznych - uznał za środki wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, podlegające zwrotowi, kwotę określoną w korekcie finansowej "nałożonej" przez Zarząd Województwa - Instytucję Zarządzającą działającą w trybie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Zarząd Województwa, potwierdzone kontrolą Urzędu Kontroli Skarbowej. Sąd powołał się następnie m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 kpa, wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ufp o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje, zdaniem Sądu, na kompetencje Instytucji Zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr.

Sąd pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę, że kompetencja do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr służy tylko Instytucji Zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także - przy spełnieniu określonych warunków - instytucja pośrednicząca lub wdrażająca. W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym: w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 ufp, a w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej w ramach uzppr, jako instytucja zarządzająca.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów ufp, postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 kpa decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Zdaniem Sądu, dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 uzppr oraz art. 60 pkt 6 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Tymczasem poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Z uwagi na uchylenie decyzji organu z przyczyn procesowych, Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne wiążące wypowiadanie się, co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy pzp.

Zarząd Województwa Małopolskiego zaskarżył powyższy wyrok WSA w K. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- ·art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a uzppr, poprzez przyjęcie, że decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;

- ·art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 uzppr, poprzez przyjęcie, że wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

- ·art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, iż zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 ufp, powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

- ·art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju brak jest przepisu określającego formę prawną ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w szczególności zaś z ww. ustawy nie wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno przybrać formę decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepis art. 26 ust. 1 pkt. 15a uzppr stanowi wyłącznie normę o charakterze zadaniowym, wskazującą na jedno z zadań instytucji zarządzającej programem operacyjnym, nie przesądza jednakże o formie, w jakiej to zadanie ma być zrealizowane. Podstawy do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej nie może stanowić również art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6 ufp. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przyjęcie koncepcji dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz w przedmiocie zwrotu dofinansowania rodzi poważne problemy ze wskazaniem organu administracyjnego właściwego w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie ustalania i nakładania korekty finansowej. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest zarząd województwa, zaś uznanie właściwości marszałka w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr. Nałożenie korekty finansowej w innej formie niż decyzja administracyjna nie pozbawia beneficjentów prawa do sądu. Każda z ustalonych i nałożonych korekt finansowych podlega kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na decyzję o zwrocie dofinansowania, chyba że beneficjent zgadza się z jej nałożeniem i dobrowolnie zwraca środki (wówczas nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków). Przedmiotem kontroli sądowej w ramach ww. postępowania jest w szczególności ustalenie, czy doszło do naruszeń wskazanych przez Instytucję Zarządzającą w informacji pokontrolnej skutkujących nałożeniem korekty finansowej; czy kwota korekty finansowej została prawidłowo określona oraz czy Instytucja Zarządzająca właściwie dokonała miarkowania korekty finansowej według reguł określonych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście ustalonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami, skoro i tak w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania, co do zasadności żądania zwrotu i ustalenia wysokości należności do zwrotu. Tym samym, organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania rozstrzyga władczo, co do wszelkich okoliczności z tym związanych, w tym co do ustalenia wysokości nałożonej korekty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w zaskarżonym wyroku zajął stanowisko, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej. o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr, wymaga wydania decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej przedstawił stanowisko przeciwne, że nie jest konieczne wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie korekty, poprzedzającej wydanie drugiej decyzji o zwrocie środków.

W omawianej kwestii dotyczącej korekty finansowej zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14. Zgodnie z tym stanowiskiem, które podziela skład orzekający w sprawie: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz.U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano również pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów - stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu - kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę. Zastosowanie instytucji korekty finansowej w praktyce dofinansowania indywidualnych projektów przewidziano jedynie w § 14 ust. 10 aneksu z dnia 3 marca 2010 r. do wzorcowej umowy o dofinansowanie projektu, z tytułu naruszenia procedur zamówień publicznych.

W świetle tych regulacji korektę finansową można określić, jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie.

Porównując przesłanki korekty, określone ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo we wspomnianej umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ufp (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), NSA stwierdził, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc - korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Dalej NSA wskazał, że taka sytuacja nie oznacza jednak, że ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, a więc można mu przypisać formę decyzji administracyjnej. Użycie w pkt 15a określenia "ustalanie i nakładanie" korekty nie jest, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Sąd podkreślił, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem pomocy. Przekonują do takiego poglądu w sposób niebudzący wątpliwości regulacje omawianej ustawy, w szczególności: art. 26 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 i 2 uzppr. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 5 uzppr do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 uzppr podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 30 uzppr przewiduje, że umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Treść omawianej umowy determinuje art. 206 ufp, z którego to ust. 1 wynika, że szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 uzppr. Natomiast z treści art. 207 ust. 8 ufp wynika, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

NSA analizując treść obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie wysnuł wniosek, że wszystkie istotne elementy relacji, jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 ufp). Z powołanych regulacji wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach wykonywania projektu w postaci poddania się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalania i nakładania korekt finansowych, a także zwrotu nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Źródłem tych zobowiązań są normy ustawowe, a także umowa o dofinansowanie. Zatem na podstawie analizy regulacji ustawowych i umownych dotyczących powstałego stosunku dofinansowania, Sąd stwierdził, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 uzppr. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 ufp stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

W przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczenie możliwości władczego działania jednej ze stron tej umowy ma niewątpliwie charakter wyjątkowy. W związku z tym nadanie omawianej korekcie formy decyzji administracyjnej stanowiłoby poszerzenie tego wyjątku i wymagałoby wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Wspomniano już, że nie stanowi takiej podstawy prawnej art. 26 ust. 1 pkt 15a uzppr zwłaszcza, jeżeli analizuje się go porównując z pkt 15 ust. 1 tego artykułu.

Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 ufp przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 ufp przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 - dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 uzppr i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 ufp, do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ufp. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 uzppr i art. 207 ust. 1 ufp dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 ufp), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 ufp decyzji zobowiązującej do zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. Nadto za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 ufp, tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności.

W konkluzji tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ufp. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Sąd pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę dokona merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.. 203 pkt 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).