Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2339/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 190, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 67/13 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 4 oraz w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. P. na rzecz Burmistrza T. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 67/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie informacji publicznej:

1) zobowiązał Burmistrza T. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie faktury wystawionej na dzień [...] października 2010 r. - dotyczącej obsługi prawnej za przygotowanie opinii prawnej zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (zlecenie nr [...]) oraz w zakresie faktury z dnia [...] lipca 2011 r. za sporządzenie opinii prawnej zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania,

2) stwierdził, ze bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie,

4) zasądził od Burmistrza T. na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

A. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., zwróciła się do Burmistrza T., w trybie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o udostępnienie kopii:

– wszystkich opinii, ekspertyz, analiz (m.in. prawnych, budowlanych i innych) przygotowanych dla Gminy T.od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku,

– kopii umów, faktur i rachunków (skopiowanych obustronnie) za wyżej wymieniony okres.

Burmistrz T., pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., wezwał stronę do wykazania powodów, dla których spełnienie powyższego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem – w ocenie organu – żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wyjaśnił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotową informacją i jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających m.in. na przeprowadzeniu odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów oraz usunięciu danych chronionych prawem.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., podniosła, że żądane przez nią informacje są informacjami prostymi.

Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza T. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na nieudzielenie jej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie Burmistrza T. do udostępnienia żądanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie bądź odrzucenie skargi. Wskazał, że czynnością materialno-techniczną w dniu [...] lutego 2012 r., przekazał skarżącej kopie opinii, ekspertyz i analiz, znajdujących się w zasobach Urzędu Miejskiego w T., przygotowanych dla Gminy T., za okres od maja 2010 r. do dnia złożenia wniosku oraz kopie umów za wykonanie opinii, ekspertyz i analiz, o których wyżej mowa. Natomiast w odniesieniu do faktur i rachunków stwierdził, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (nie są dokumentami urzędowymi i nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego). Podniósł też, że opinia prawna dotyczy zasadności wszczęcia postępowania sądowego i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej.

Następnie, pismem z dnia [...] maja 2012 r., Burmistrz poinformował, że wykonał kopie wszystkich żądanych wnioskiem rachunków i faktur, znajdujących się w jego zasobach i przekazał je skarżącej, stwierdzając że tym samym udostępnił wszystkie żądane wnioskiem informacje.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/12, pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, ograniczając ją do bezczynności Burmistrza T. w zakresie udostępnienia kopii faktur, bowiem – jego zdaniem – mimo ich doręczenia są one niekompletne, poprzez dokonane na nich zaciemnienia (na pieczątce, na numerze faktury i na nazwie przedsiębiorcy wystawiającego fakturę) oraz w zakresie udostępnienia opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności bowiem zadośćuczynił żądaniu skarżącej, zawartemu we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazał jednocześnie, że żądana opinia prawna nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy toczącego się postępowania karnego, a zaciemnione dane na fakturze nie stanowią informacji publicznej, jak np. dane z pieczęci. Wniósł o oddalenie skargi, a w części, wnioskowanej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/12, zobowiązał Burmistrza T. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie udostępnienia kopii rachunków i faktur za opinie, ekspertyzy i analizy przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku oraz opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Burmistrz T. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, żądając uchylenia wyroku w pkt 1 i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że całość takich dokumentów, jak faktury, rachunki, stanowi informację publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, tylko niektóre informacje zawarte w fakturach, rachunkach czy umowach, stanowią informację publiczną. Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1 P.p.s.a.,

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 11 stycznia 2013 r., pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że za nieprawidłowo udzieloną informację publiczną uznaje anonimizację numeru faktury i nazwiska radcy prawnego na fakturze - k. [...] akt sprawy, zaciemnienie numeru faktury na k. [...] w/w akt oraz zaciemnienie numeru faktury i nazwiska radcy prawnego na dokumencie na k. [...] tych akt. Podniósł też, że w dalszym ciągu nie została udostępniona opinia prawna z dnia [...] lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1) i zasądził od A. P. na rzecz Burmistrza T. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2). Uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy), w związku z zasadą wynikającą z art. 90 § 1 P.p.s.a. (sprawa sądowoadministracyjna jest rozpoznawana na rozprawie). Wskazał, że w sprawach dotyczących bezczynności organu, w szczególności z zakresu dostępu do informacji publicznej, stosowanie powyższych zasad wymaga nie tylko odniesienia się do treści skargi lub treści czynności materialno-technicznej, którą dokonano w całości lub części lub odmówiono udzielenia żądanej informacji, ale również precyzyjnego określenia zakresu, w jakim informacja nie została udzielona. Skoro organ częściowo uwzględnił tak sformułowane żądanie i udostępnił niektóre z dokumentów pochodzących z objętego wnioskiem okresu, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było precyzyjne określenie zakresu, w jakim informacja nie została udzielona i tylko w takim zakresie możliwe było pozytywne dla skarżącej wyrokowanie. W sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości, w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku strony o jej udostępnienie, nie ma podstawy w obowiązujących przepisach. Art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. nakazuje Sądowi wskazanie aktu (w tym wypadku informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie, która ma być wydana), a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wiąże się to z trudnościami dowodowymi, ale specyfika tego rodzaju postępowania nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości prowadzenia stosownych ustaleń, np. w drodze odebrania od stron precyzyjnych oświadczeń i wyjaśnień lub zażądania dokumentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwoli to na ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż został naruszony przepis art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. Podkreślił, że w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 tej ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej sytuacji ocenie sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał również stanowisko Sądu I instancji, że żądana przez stronę treść opinii prawnej ma bezwzględnie walor informacji publicznej. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska w tym względzie nie są jednolite. O tym, czy tego rodzaju opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana, co oznacza, że nie każda opinia prawna, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej, sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje, bowiem pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego, jest niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przedwcześnie orzekł, że wnioskowana opinia prawna stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. skarżąca nie stawiła się. Stawił się pełnomocnik uczestnika "S.". "S." została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r., pod ówczesną nazwą [...]. Pełnomocnik uczestnika oświadczył, że skarżąca nie otrzymała wszystkich żądanych informacji, albowiem faktury które otrzymała zostały zanonimizowane w taki sposób, że dane podmiotu zostały zatajone (zaczernione). Dodał, ze zarzut ten dotyczy dwóch faktur: z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. Pełnomocnik uczestnika oświadczył, że wszystkie żądane informacje otrzymał, oprócz pełnej treści wymienionych faktur. Nadto oświadczył, że nieobecność skarżącej na rozprawie jest spowodowana urodzeniem, dwa dni wcześniej, dziecka i jej stanowisko jest analogiczne do prezentowanego przez niego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że stosownie do art. 190 P.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustalił, że uczestnik, na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r., ograniczył żądanie skargi do udostępnienia dwóch faktur - z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzając, że pozostałe, żądane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., informacje zostały mu już udostępnione przez organ. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazał, że tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważył, że treść art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Stwierdził, że spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sąd wskazał dalej, że informacją publiczną (zakres przedmiotowy), w rozumieniu powyższej ustawy, jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna musi się też odnosić do sfery faktów. Ponadto – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a cytowanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania złożył oświadczenie, według którego skarżąca, tak jak uczestnik, otrzymała wszystkie żądane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. informacje, poza fakturami z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r., które zostały zanonimizowane w zakresie danych osobowych, dotyczących przedsiębiorcy – radcy prawnego prowadzącego kancelarię, tj. imienia i nazwiska radcy prawnego, numeru NIP i Regon oraz rachunku bankowego.

Powołując się na wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącej faktury (k-[...]), wystawionej na dzień [...] października 2010 r., dotyczącej obsługi prawnej za przygotowanie opinii prawnej, zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (zlecenie nr [...]), k-[...] i k-[...] akt sprawy oraz faktury z dnia [...] lipca 2011 r. za sporządzenie opinii prawnej, zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. – k-[...] akt sprawy. Sąd ustalił, że Gmina T. w dniu [...] września 2010 r., na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 113, poz. 759 ze zm.) zleciła wykonanie opinii prawnej w sprawie "ewentualnych dalszych działań prawnych", w związku z opóźnieniem w oddaniu dokumentacji projektowanej hali sportowej. Oznacza to, w ocenie Sądu, że przedmiotowej opinii nie można przypisać waloru stanowiska procesowego organu, zajętego w konkretnie określonej sprawie sądowej. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że faktura z dnia [...] października 2010 r., wystawiona za sporządzenie opinii nie stanowi w całości informacji publicznej. Analizując zlecenie (nr [...]), Sąd uznał że zlecenie wykonania opinii nie nastąpiło na użytek konkretnego i toczącego się postępowania sądowego.

Sąd uznał również w całości za informację publiczną fakturę z dnia [...] lipca 2011 r. za sporządzenie opinii prawnej, w przedmiocie możliwości przekształcenia użytkowania nieruchomości we własność oraz zastosowania bonifikaty w wysokości 50% od opłaty od przekształcenia (k-[...]). Stwierdził, że wszystkie dane przedsiębiorcy (kancelarii radcy prawnego) w zakresie prowadzonej przez niego działalności, stanowią informację publiczną i w tym zakresie nie ma zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność w udostępnieniu powyższych faktur nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, wynikała ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki. Sąd nie dopatrzył się ze strony organu lekceważenia strony, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skoro organ udzielił w pozostałym zakresie – wprawdzie już po wniesieniu skargi – żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r., to w tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz T., reprezentowany przez radcę prawnego. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżył wyrok z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , sygn. akt II SAB/Wa 67/13 :

- w pkt 1 zobowiązującym Burmistrza T. do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie faktury wystawionej na dzień [...] października 2010 r. – dotyczącej obsługi prawnej za przygotowanie opinii prawnej zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (zlecenie nr [...]) oraz w zakresie faktury z dnia [...] lipca 2011 r. za sporządzenie opinii prawnej zgodnie z § 2 pkt 3 umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania;

- w pkt 4 w zakresie kosztów postępowania skarżącej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., formułując podstawę kasacyjną, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. (sygn. akt I OSK 2267/12), który uznał za usprawiedliwioną podstawę naruszenie przez sąd I instancji art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Uznając tę podstawę za usprawiedliwioną, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenił, że naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. nastąpiło z uwagi na nakazanie organowi udzielania informacji publicznej w całości, podczas gdy takie wskazanie nie znajduje podstaw prawnych;

2) naruszenie art. 190 P.p.s.a. wobec niezastosowania się przez sąd I instancji – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2267/12),który uznając za usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. przesądził, że w sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach oraz że sąd I instancji ma precyzyjnie ustalić przedmiotowy zakres bezczynności organu, w celu wskazania organowi konkretnego obowiązku jaki ma wykonać;

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia nie uwzględniającego wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy – w szczególności pominięcie faktu, iż organ udostępnił wszystkie żądane informacje publiczne oraz art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy i nie znajdują podstaw prawnych w obowiązujących przepisach. Wskazanie bowiem przez sąd I instancji w uzasadnieniu, że organ ma udostępnić w całości dwie faktury, podczas gdy faktury zostały już raz udostępnione w formie częściowo zanonimizowanej, a zanonimizowane informacje znajdują się w posiadaniu skarżącej, co wynika z materiału dowodowego, pominiętego przez sąd I instancji.

Wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt 1 i 4 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w tej części,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego (organu) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do takiego związania nie ma natomiast zastosowania instytucja procesowa przewidziana w art. 153 P.p.s.a. Zauważyć jeszcze można, że odesłania zawarte w art. 193 P.p.s.a. dotyczą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a dyspozycje zawarte w przepisach stosowanych w tym postępowaniu na podstawie odesłań są skierowane do Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12. Rzeczywiście, tak jak wskazał wnoszący kasację w opisie naruszenia, w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w razie częściowego udostępnienia informacji, obowiązkiem sądu rozpoznającego sprawę jest precyzyjne określenie zakresu, w jakim informacja nie została udzielona. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości, w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie znajduje podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. wprost nakazuje sądowi wskazanie aktu, w tym wypadku informacji publicznej, która ma być wydana, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej).

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do tak sformułowanej oceny prawnej. Po pierwsze, ustalenia dotyczące zakresu, w którym wniosek został już uwzględniony poprzez udzielenie informacji, nie są precyzyjne. Sąd przyjął, że żądanie skargi zostało ograniczone do faktur z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r., a nadto ustalił, na podstawie oświadczenia uczestnika, że poza tymi fakturami, żądana informacja została udzielona. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, opierając się na oświadczeniu pełnomocnika uczestnika ustalił, że sporne faktury zostały zanonimizowane w zakresie danych osobowych dotyczących przedsiębiorcy – radcy prawnego prowadzącego kancelarię, tj. imienia, nazwiska radcy prawnego, numeru NIP i Regon oraz rachunku bankowego. Przypomnieć trzeba, że przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 11 stycznia 2013 r., pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że za nieprawidłowo udzieloną informację publiczną uznaje anonimizację numeru faktury i nazwiska radcy prawnego na fakturze - k. [...] akt sprawy, zaciemnienie numeru faktury na k. [...] w/w akt oraz zaciemnienie numeru faktury i nazwiska radcy prawnego na dokumencie na k. [...] tych akt. Jest zatem niewątpliwe, że zanonimizowane faktury z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. zostały skarżącej udostępnione, a spór dotyczy tylko zakresu danych zawartych w treści tych faktur, które zostały już udostępnione i które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie, jakie dane z faktur z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. zostały już skarżącej udostępnione. Za takie jednoznaczne ustalenie nie może być uznane przytoczenie wypowiedzi pełnomocnika uczestnika z dnia 5 czerwca 2013 r. oraz pełnomocnika skarżącej z dnia 11 stycznia 2013 r. Nie wykluczając zbieżności stanowisk procesowych skarżącej i uczestnika, w tym także stanowiska co ustaleń faktycznych związanych z zakresem informacji już udzielonych skarżącej, wyraźnie podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do utożsamiania oświadczeń pełnomocnika uczestnika ze stanowiskiem skarżącej. Nadto, nie kwestionując, że część danych z tych faktur została już udostępniona, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia skarżącej obu faktur. Stwierdzenie to pozostaje zaś w sprzeczności nie tylko z obiektywnym stanem rzeczy, ale także z wynikającą z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezą Sądu o zasadności żądania w zakresie udostępnienia danych zanonimizowanych.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w zakresie faktury z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. bez ograniczenia zobowiązania w stosunku do danych, które zostały już udostępnione. Ponownie zatem dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., ignorując wcześniejsze udostępnienie części żądanych danych z tych faktur. Jest to sprzeczne z wykładnią normy art. 149 § 1 P.p.s.a. przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12.

Z powyższych uwag wynika, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć najpierw trzeba, że wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do nieznajdującego podstaw prawnych ponownego rozpoznania wniosku w zakresie informacji już udostępnionych. Nadto, w zakresie ograniczenia prawa do informacji, zaskarżony wyrok nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygania i nie zawiera wyjaśnienia tej podstawy. Poprzestanie w tej mierze na jednym zdaniu, że wszystkie dane przedsiębiorcy (kancelarii radcy prawnego) w zakresie prowadzonej przez niego działalności stanowią informację publiczną i w tym zakresie nie ma zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych, nie stanowi wywiązania się z obowiązku podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność i tajemnicę przedsiębiorcy. Z uwagi na treść art. 190 P.p.s.a. konieczne jest przypomnienie, że w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, według której, z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych.

Wyjaśnienie podstawy prawnej nie może abstrahować od wskazania norm, na podstawie których rozpoznawanej sprawie należy zbadać, czy nie zachodzą ograniczenia w dostępie do informacji. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest analiza przepisów, z których wynika status radcy prawnego prowadzącego działalność w formie kancelarii radcy prawnego (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) i dopiero po takiej analizie przesądzenie, czy radca taki jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Brak przymiotu przedsiębiorcy skutkować powinien wyborem przepisów o ochronie prywatności osoby fizycznej, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Przyjęcie natomiast, że radca prawny wykonujący zawód w kancelarii radcy prawnego jest przedsiębiorcą skutkuje wyborem przepisów ograniczających dostęp do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorca nie podlega co do zasady regulacjom tej ustawy (jakkolwiek zauważyć można, że o ile osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą staje się uczestnikiem obrotu prawnego wyłącznie jako osoba fizyczna, podlega ona w pełni ochronie ustawy o ochronie danych osobowych – por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Informacja publiczna odnosząca się do danych przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu tylko w sytuacji, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Każda więc nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że już samo zakwalifikowanie informacji dotyczącej przedsiębiorcy jako informacji publicznej pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia. Z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika natomiast, że nie podlega objęciu tajemnicą informacja, którą osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze. Nie są więc objęte tajemnicą informacje zapisane w jawnych rejestrach (w tej części, która podlega przeglądaniu – nie dotyczy to jednak dokumentów służących dokonaniu wpisu), ogłoszeniach, sprawozdaniach (patrz: wyrok SN z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/00, OSNC 2002/5/67; Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM 2009, s. 95; Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 243).

Każda z żądanych przez skarżącą informacji, zamieszczona na spornych fakturach, o ile nie została dotychczas udostępniona, powinna więc być indywidualnie oceniona w kontekście ograniczeń prawa do informacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od tego, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne będzie w dalszym postępowaniu rozważenie charakteru informacji o numerze rachunku bankowego radcy prawnego z uwzględnieniem przepisów art. 104-105 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.). Pojęcie danych osobowych klienta banku mieści się w pojęciu informacji i tajemnicy bankowej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2935/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 149895). Do danych osobowych klienta banku należy zaś, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, numer rachunku bankowego tej osoby (por. Paweł Barta, Paweł Litwiński "Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz", C.H. Beck 2013, s. 62-65).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.as.a.