Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1919/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4 art 100 § 1 i 10
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 art 145 § 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2061/18 w sprawie ze skargi Województwa M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 września 2018 r. nr DO.1.6614.532.2017.JS w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 września 2018 r., nr DO.1.6614.532.2017.JS, w przedmiocie zawieszenia postępowania, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2061/18, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Województwo Mazowieckie zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organ w sposób wadliwy nałożył na skarżącego obowiązek wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S.D. w terminie 3 miesięcy od dnia dostarczenia postanowienia, w sytuacji gdy obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na organie prowadzącym postępowanie.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Na podstawie art. 203 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje.

M.P. i D.N. złożyły pismo procesowe zatytułowane "Odpowiedź na skargę kasacyjną". Wskazały w nim, że występowały do sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym S.D., ale postępowanie zostało umorzone oraz że nie mają nowych dokumentów ani nie mogą powoływać się na nowe okoliczności faktyczne, które umożliwiłyby im złożenie nowego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S.D.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z wezwaniem w trybie art. 100 § 1 k.p.a. Zarządu Województwa Mazowieckiego oraz M.P., D.N. i A.D. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S.D. w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy zasadnie Zarząd Województwa Mazowieckiego został wezwany w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S.D.

Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie:

1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić także należy, że obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 k.p.a.) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też zgodzić należy się z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postaci ustalenia prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym S.D.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że ustalenie spadkobierców S.D. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Nie jest przedmiotem sporu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczne jest ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości. Nie jest również przedmiotem sporu zasadność i celowość zobowiązania przez organ II instancji, w trybie art. 100 § 1 k.p.a., M.P., D.N. i A.D. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S.D.

Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, że w świetle art. 100 § 1 k.p.a. w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Dopiero bowiem przy braku możliwości wystąpienia do właściwego sądu przez organ prowadzący postępowanie, jako zobowiązany do ustalenia stron postępowania administracyjnego, uzasadnione jest nałożenie obowiązku na stronę postępowania, której takie uprawnienie do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przysługuje. Powołuje się przy tym na wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, w którym wypowiedziano pogląd, że z treści art. 100 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązkiem wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążony jest organ prowadzący postępowanie, jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia, o ile wcześniej do wystąpienia takiego nie doszło.

Wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385).

W wyroku Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. To bowiem nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia, tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego). Dotyczy to również skarżącego Województwa. Nie można bowiem zapominać, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) organ orzeka o nabyciu przez Województwo Mazowieckie prawa własności nieruchomości, co ma bezpośredni wpływ na zakres praw majątkowych skarżącego. Wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po S. D. dotyczy zatem bezpośrednio praw wnioskodawcy przedmiotowego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 100 § 10 k.p.a., ponieważ przepis art. 100 k.p.a. jest podzielony na trzy paragrafy i nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako paragraf 10.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.