Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 582/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b,  art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 49  ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/06 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] W. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz E. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/06, oddalił skargę E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W., postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f/ ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ustalił dla inwestora E. R. opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowany budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 13,03 m x 5,85 m przy ul. [...] w W. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wniosku z dnia [...] złożonego przez E. R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego położonego przy ul. [...] w W., przeprowadził kontrolę działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w czasie której ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości został pobudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę parterowy, murowany budynek gospodarczo-garażowy z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową o wymiarach 13,03 m x 5,85 m. Stosownie do oświadczenia inwestora budynek powstał w [...] r., zaś stan techniczny budynku wskazuje, że data podana przez inwestora jest zgodna ze stanem faktycznym, budynek pobudowany jest zgodnie z przedstawioną inwentaryzacją budowlaną. Organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego z domiarami do granic sąsiednich działek, zaś inwestor powyższy obowiązek wykonał w terminie. Wobec powyższego organ nałożył na inwestora przedmiotową opłatę legalizacyjną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie E. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw by anulować wymierzoną opłatę legalizacyjną, bowiem to inwestor, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jest odpowiedzialny za realizację inwestycji, a nieznajomość przepisów prawa nie usprawiedliwia jego działań.

Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "gdy realizacja inwestycji następuje w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w swym ustępie 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowi rozwiązanie ostateczne w przypadku, kiedy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego". Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. stwierdzając samowolę budowlaną w postaci realizacji budynku gospodarczo-garażowego przez inwestora uznał, iż zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a następnie wydał, na podstawie art. 49 ust. 2, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi niezbędny warunek pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw by uwzględnić skargę bowiem sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, zaś w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani nie zaistniały istotne wady w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył E. R., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, przez oparcie orzeczenia, w wyniku zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 3, poz. 888), na przepisie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 lipca 2003 r., a nie w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie wyjaśnił, którą wersję zmieniających się w czasie przepisów prawa budowlanego przyjął za podstawę wydanego wyroku, zaś skarżący przypuszcza, że Sąd zastosował przepisy prawa budowlanego, które weszły w życie po 10 lipca 2003 r. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności skarżący stwierdził, iż zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany podniesionymi w niej zarzutami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Przedmiotem oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, a ustalające opłatę legalizacyjną za wybudowany samowolnie budynek gospodarczy przez inwestora E. R. w kwocie [...] złotych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, organy wskazały art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, tj. [...]. Słuszność zastosowania powyższych przepisów i ustalenie co do wysokości na ich podstawie opłaty legalizacyjnej, uznał Sąd pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw" (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. "o zmianie ustawy - Prawo budowlane" (Dz. U. Nr 3, poz. 888) na przepisie art. 49 ust. 2 - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 lipca 2003 r., a nie w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430). Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione.

Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż:

1) art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 i dalszymi zmianami) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji.

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest niesporny, że E. R. dopuścił się samowoli budowlanej realizując na swej działce budynek gospodarczo-garażowy w [...] r.

Pismem z dnia [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Wynika z tego, że wniosek wszczynający postępowanie o pozwolenie na użytkowanie budynku został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "O zmianie ustawy - Prawo budowlane" i o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został w sprawie niniejszej w dniu 15 grudnia 2006 r., już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05.

Z momentem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego - akt ten traci moc obowiązującą. Stanowi to derogację z systemu prawa tego aktu.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło [...], a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. orzekającym niezgodności z Konstytucją RP wyżej opisanych przepisów prawnych.

Zgodnie z art. 145a k.p.a. zaistniała przesłanka dająca podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, naruszając tym samym przepis art. 145 § 1 ust. 1 b/ P.p.s.a. Stanowi to podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej i akceptacji jako usprawiedliwionych zarzutów tejże skargi.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej słusznie podnoszą naruszenie tylko przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 w Zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 ust. 1 P.p.s.a.