Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 629/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 , ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 marca 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Goręczyno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz Wojewody 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVII/158/2020 Rady Gminy z dnia 5 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego G. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej w sposób istotny naruszyła ona zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

I. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:

1) dopuszczenie w § 27 ust. 2 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami RU i numerem wyróżniającym (tj. tereny użytkowane rolniczo, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych) lokalizacji budynków i pomieszczeń mieszkalnych, obiektów usługowych, działalności gospodarczej, komunikacji i placów postojowych, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

2) dopuszczenie w § 28 ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt 3 uchwały na kartach terenów oznaczonych RMN (tj. terenach rolniczych zabudowy zagrodowej i zabudowy na nieruchomościach rolnych) realizacji obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

3) dopuszczenie w § 29 ust. 3 pkt 3 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolami RM (tj. terenach użytkowanych rolniczo zabudowy zagrodowej) lokalizacji obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

4) dopuszczenie w § 30 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 uchwały na kartach terenów oznaczonych R (tj. terenach użytkowanych rolniczo) lokalizacji obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, obiektów i urządzeń turystycznych, obiektów sportu i rekreacji, obiektów służących obsłudze przystani kajakowych; w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

5) dopuszczenie w § 20 ust. 4 pkt 4 uchwały na kartach terenów oznaczonych MNU (tj. terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej) lokalizacji obiektów zabudowy zagrodowej typowej dla terenów rolnych, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania;

II. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1iw zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

1) zlokalizowanie kart terenu, w których jako przeznaczenie wskazano zabudowę mieszkaniową, zabudowę mieszkaniową lub usługową, zabudowę usługową, na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny rolne, tereny lasów lub tereny łąk i pastwisk. Dotyczy to: terenu MN.2, pn. części terenu MNU.10, terenu MNU.12, wsch. części terenu MNU.14, terenu MNU.21, środkowej i wsch. części terenu MNU.23, terenu MNU.25, terenu MNU.26, pd.-wsch. części terenu MNU.27, terenu MNU.29, wsch. części terenu MNU.32, terenu MNU.34, wsch. części terenu MNU.38, środkowej części terenu MNU.39, pn. i pn.-wsch. części terenu MNU.40, terenu MNU.41, terenu MNU.44, środkowej i pd. części terenu MNU.45, środkowej części terenu MNU.46, terenu MNU.47, pn. części terenu MNU.50, terenu MNU.53, terenu MNU.54 oraz wsch. części terenu U.3;

2) zlokalizowanie karty terenu oznaczonych w planie symbolem MNU.47, a także części kart terenów oznaczonych symbolem: MNU.4, MNU.12, MNU.13, MNU.44, MNU.45 i MNU.46, w których jako przeznaczenie terenów wskazano zabudowę mieszkaniową i usługową, na terenach oznaczonych w Studium jako "Gleby organiczne wykluczone z przeznaczenia pod zabudowę";

3) w § 23 ust. 3 pkt 3, § 24 ust. 3 pkt 3, § 25 ust. 3 pkt 3, § 26 ust. 3 pkt 3 uchwały, w kartach terenu oznaczonych symbolem U.1, U.2, U.3 i US.1 dopuszczono funkcje mieszkaniowe w sytuacji, gdy dopuszczenie takie narusza ustalenia Studium zawarte na str. 92, zgodnie z którymi na obszarze objętym wskazanymi kartami terenu dopuszcza się funkcję mieszkaniową wyłącznie "integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową",

III. zasad sporządzania aktów prawa miejscowego poprzez doprowadzenie do wewnętrznej sprzeczności między definicją "dachów stromych" zawartą w § 4 pkt 1 uchwały (dach o minimalnym kącie nachylenia połaci 25 stopni) z zapisami poszczególnych kart terenu (w § 19 ust. 5 pkt 6 i § 20 ust. 7 pkt 7 dachy strome to dachy o kącie nachylenia połaci od 15 do 45 stopni, w § 23 ust. 6 pkt 7 - od 12 do 50 stopni, w § 25 ust. 5 pkt 7 - od 12 do 55 stopni, w § 30 ust. 7 pkt 2 - od 20 do 45 stopni).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda przyznał, że dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, z pewnym ograniczeniem, niemniej jednak regulacja § 27 ust. 2 uchwały umożliwia zlokalizowanie na terenach rolnych obiektów związanych z dowolnymi usługami i z dowolną działalnością gospodarczą naruszając art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podobna sytuacja występuje w przypadku § 28 ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt 3 uchwały, na kartach terenów oznaczonych symbolem RMN. Uregulowanie to umożliwia bowiem zlokalizowanie na terenach rolnych obiektów związanych z dowolnymi usługami i z dowolną działalnością gospodarczą, a także dowolne obiekty sportu i rekreacji. W § 29 ust. 3 pkt 3 uchwały na kartach terenów oznaczonych symbolem RM dopuszczono lokalizację obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, bez ograniczenia tych usług i tej działalności do usług i działalności związanych z produkcja rolną. Z kolei w § 30 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 uchwały na kartach terenów oznaczonych R dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, bez ograniczenia tej działalności do działalności związanej z produkcja rolną, a także obiektów i urządzeń turystycznych, obiektów sportu i rekreacji, obiektów służących obsłudze przystani kajakowych. W § 20 ust. 4 pkt 4 uchwały na kartach terenów oznaczonych MNU dopuszczono lokalizację obiektów zabudowy zagrodowej, tj. zabudowy typowej dla terenów rolnych, w sytuacji gdy w planie miejscowym obowiązkowo rozgranicza się tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Jeśli Rada Gminy przewiduje na danym obszarze tereny rolne, zobligowana była rozgraniczyć je od pozostałych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przepis ten wskazuje również, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie z tymi przepisami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń zawartych w studium. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu w sposób odmienny od rozwiązań przyjętych w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego zapisy odbiegają od treści studium, istotnie narusza obowiązujący porządek prawny.

Rada Gminy w uchwale zlokalizowała karty terenu, w których jako przeznaczenie wskazano odpowiednio zabudowę mieszkaniową, zabudowę mieszkaniową lub usługową, zabudowę usługową, na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny rolne, tereny lasów lub tereny łąk i pastwisk. Dotyczy to wskazanych wyżej części terenu. Rada zlokalizowała karty terenu oznaczone w planie symbolem MNU.47, a także części kart terenów oznaczonych symbolem: MNU.4, MNU.12, MNU.13, MNU.44, MNU.45 i MNU.46, w których jako przeznaczenie terenów wskazano zabudowę mieszkaniową i usługową, na terenach oznaczonych w Studium jako "Gleby organiczne wykluczone z przeznaczenia pod zabudowę". Studium wyraźnie tereny te wyłącza spod zabudowy, w związku z powyższym sprzeczny z ustaleniami Studium pozostaje przepis planu umożliwiający zabudowę na tym terenie.

Rada Gminy dopuściła się także naruszenia zasad sporządzania aktów prawa miejscowego poprzez doprowadzenie do wewnętrznej sprzeczności między definicją "dachów stromych" zawartą w § 4 pkt 1 uchwały a zapisami poszczególnych kart terenu (§19 ust. 5 pkt 6, § 20 ust. 7 pkt 7, § 23 ust. 6 pkt 7, § 25 ust. 5 pkt 7, § 30 ust. 7 pkt 2). W definicji określono, że dach stromy to dach o minimalnym kącie nachylenia połaci 25 stopni, jednak w poszczególnych kartach terenu wskazano inne wartości dla dachów stromych. W żadnej z kart terenu (przepisach szczegółowych) parametry dachu stromego nie są zgodne z definicją zawartą w przepisach ogólnych. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność zapisów planu pomiędzy ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi zawartymi w akcie prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę na skargę Rady Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy wskazała, że na terenach użytkowanych rolniczo, oznaczonych symbolem RU, RM, RMN, R, dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń technicznych z zachowaniem użytkowania rolniczego terenu i zasad ochrony gruntów rolnych. Lokalizacja obiektów i urządzeń o funkcjach nierolniczych na terenach rolnych nie wyklucza użytkowania rolniczego terenu i nie stanowi sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem terenu. Należy podkreślić, że plan miejscowy może zawierać tylko ustalenia określone w przepisach ustawowych. Nie można w toku tworzenia prawa miejscowego stosować interpretacji rozszerzających, ograniczających prawo własności. Na terenach rolniczych i użytkowanych rolniczo dopuszcza się zagospodarowanie wielofunkcyjne z zachowaniem użytkowania rolniczego terenu. Funkcje mieszkaniowe (rozumiane w szerokim znaczeniu), obiekty usługowe, funkcje działalności gospodarczej są w wielu przypadkach niezbędne i stanowią stałe, ukształtowane elementy zagospodarowania obszarów rolniczych w obrębie G., niesprzeczne z użytkowaniem rolniczym.

W ustaleniach planu zawarto dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów dotyczące funkcji i lokalizacji obiektów i urządzeń nie wykraczające poza zakres władztwa planistycznego gminy i zasady ochrony gruntów rolnych. Lokalizacja obiektów i urządzeń turystycznych, obsługi ruchu turystycznego, urządzeń wodnych na terenach rolnych jest dopuszczona przepisami odrębnymi.

Na terenie użytkowanym rolniczo, oznaczonym symbolem R, na działkach nr ew. geod. [..]-[..] ustalono w decyzji administracyjnej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dostępu do wód publicznych w zakresie umożliwiającym funkcjonalności/drożności lokalnego korytarza wzdłuż rzeki R.

Rada Gminy podkreśliła, że jedna strefa (obszar, działka, obiekt budowlany, urządzenie, instalacja) wobec braku ustawowego zakazu, może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji. Ustalając przeznaczenie konkretnych terenów uwzględniono ich specyfikę i dotychczasowy sposób zagospodarowania. Plan miejscowy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa przeznaczenie rolnicze terenów i linie rozgraniczające terenów o określonym przeznaczeniu. Zakres dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego nie obejmuje rozważań na temat ewentualnych powiązań dopuszczanych funkcji i obiektów z produkcją rolną. Dopuszczona ustaleniami planu działalność gospodarcza nie może naruszać ustalonego jednoznacznie rolniczego przeznaczenia terenu. Inna interpretacja (domniemanie możliwości zmiany przeznaczenia terenu, nierolniczego wykorzystania terenu) stoi w sprzeczności z ustalonym w planie rolniczym użytkowaniem terenu. Projekt planu uzyskał wymagane uzgodnienia właściwych instytucji w zakresie ochrony gruntów rolnych i środowiska. Ewentualne kwestie szczegółowe na ile dopuszczalne zagospodarowanie koliduje z funkcją rolniczą - z użytkowaniem rolniczym, powinny być rozwiązane w postępowaniu administracyjnym, a później ewentualnie także sądowym, którego przedmiotem będzie konkretne rozwiązanie, pozwolenie na budowę lub decyzje administracyjne.

W ocenie Rady, skarżący mylnie interpretuje pojęcia dopuszczalności lokalizacji obiektów o określonych funkcjach z pojęciem wyznaczenia terenów zabudowy usługowej np. zabudowy usług sportu i rekreacji. Dopuszczenie w planie lokalizacji urządzenia wodnego (pomostu, przystani) lub obiektu sportu i rekreacji (placu do gry w palanta) na łące użytkowanej rolniczo, nie oznacza wyznaczenia terenów zabudowy usługowej i użytkowania sprzecznego z użytkowaniem rolniczym. Ustalenia uchwały w tym zakresie wynikają z obowiązku uwzględnienia szczegółowych warunków uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (WKZ) oraz organów ochrony środowiska, w szczególności warunków uzgodnień wydanych przez Dyrekcje Ochrony Środowiska.

Plan miejscowy określa w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości linie rozgraniczające terenów oznaczonych symbolem MNU oraz ich przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne - ustalenia § 20 ust. 1, 2, 3. Na omawianych terenach plan nie wyznacza obszarów użytkowanych rolniczo zabudowy zagrodowej. Dopuszczenie na terenie wsi lokalizacji obiektów rolniczych i zabudowy zagrodowej nie wprowadza ustaleń sprzecznych i kolidujących z funkcjami mieszkalnymi i usługowymi. Dopuszczenie to nie powoduje automatycznie obowiązku rozgraniczenia tych obiektów liniami rozgraniczającymi i wyznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania. W odpowiednich miejscach, zgodnie ze stanem faktycznym, plan wyznacza liniami rozgraniczającymi tereny użytkowane rolniczo i zabudowy zagrodowej. Dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych o określonych funkcjach nie może być traktowane jak wyznaczenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania.

Ponadto Rada Gminy przed przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego stwierdziła, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium. Stwierdzenie to nie oznacza, że dokonano prostego przenoszenia ustaleń Studium do planu miejscowego. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami Studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń Studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Studium nie ustala przeznaczenia terenów. Zapisy Studium i planu miejscowego nie mogą być jednak ze sobą sprzeczne.

Tereny oznaczone symbolem MN.2, MNU.10, 12, 14, 21, 23, 25, 26, 27, 29, 32, 34, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 50, 53, 54, część terenu U.3 zlokalizowano na obszarach oznaczonych na rysunku Studium (rysunek kierunki zagospodarowania przestrzennego), odpowiednio: oznaczeniem kolorowym terenów istniejącej i zdeterminowanej zabudowy; dodatkowymi oznaczeniami proponowanych kierunków rozwoju odpowiednio oznaczonych konturem, w kształcie szerokiej strzałki, z określonym kierunkiem, w interpretacji rysunku Studium należy uwzględniać oznaczenia kierunków rozwoju w sąsiednich miejscowościach np. w S.; wyznaczonych nowych terenów pod zabudowę oznaczonych kreskowaniem pionowym. W planie uwzględniono: ustalenia Studium w zakresie budownictwa rozproszonego i usług; istniejące zagospodarowanie; wydane pozwolenia na budowę; ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tereny oznaczone symbolem MNU.47 oraz tereny MNU.4, 12, 13, 44, 45, 46 nie zostały zlokalizowane na glebach organicznych. Tereny przeznaczone pod zabudowę co do zasady nie zajmują gruntów pochodzenia organicznego. Tereny przeznaczone pod zabudowę zlokalizowano na gruntach sklasyfikowanych jako użytki RV, RVI, B, B/RVI. Wyjątek (dotyczy to niewielkich fragmentów gruntów klasyfikowanych jako Ps) stanowią tereny z istniejącym zagospodarowaniem lub z ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania. Faktyczny zasięg i lokalizacje gleb pochodzenia organicznego ustalono na podstawie klasyfikacji gruntów uwidocznionej na mapach zasadniczych i mapach glebowo-rolniczych. W planie uwzględniono: istniejące zagospodarowanie, wydane pozwolenia na budowę, ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymienione na wstępie tereny zlokalizowano na obszarach oznaczonych na rysunku Studium odpowiednio wypełnieniem kolorowym lub dodatkowymi oznaczeniami proponowanych kierunków rozwoju i wyznaczonych nowych terenów pod zabudowę. Plan ustala ochronę gleb organicznych i wyklucza przeznaczenie tych gleb pod zabudowę (zapisy części ogólnej uchwały obowiązujące dla całego obszaru objętego planem). Zapis § 7 pkt pkt 2 ustala ochronę gleb organicznych. Zapis § 10 pkt 2 ustala "ochronę i pozostawienie w stanie naturalnym terenów podmokłych, wodno-błotnych, oczek wodnych, ekosystemów wodnych, leśnych, naturalnych zbiorowisk roślinnych, torfowisk". Wobec powyższego ustalenia uchwały nie naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Na terenach oznaczonych symbolami U.1, U.2, U.3 i US.1 dopuszczono funkcje mieszkaniowe nie naruszając ustaleń obowiązującego Studium. W Studium zawarto jednoznaczne zapisy dopuszczające możliwość lokalizacji funkcji mieszkaniowych na terenach zabudowy usługowej (zapis na str. 92 Studium). Zakres dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego nie obejmuje zagadnień dotyczących integralnego związania określonych funkcji i zasad zagospodarowania terenu z działalnością gospodarczą, jej reglamentacją, formami własności. W ustaleniach planu zawarto dopuszczenia w zagospodarowaniu terenów dotyczące funkcji mieszkaniowych nie wykraczające poza zakres władztwa planistycznego gminy. Plan miejscowy nie definiuje pojęcia funkcji mieszkaniowych. Zapisy planu dotyczące funkcji mieszkaniowych należy rozumieć z pierwszeństwem interpretacji z języka potocznego. Zakłada się realizację różnych, dopuszczalnych w danych warunkach, form funkcji mieszkaniowej. Na tym etapie nie można twierdzić, że funkcje mieszkaniowe ujęte w planie miejscowym są sprzeczne i wykluczają się z funkcjami usługowymi i zapisami Studium. Przeniesienie do planu zapisu ze str. 92 Studium, dopuszczającego wyłącznie funkcję mieszkaniową "integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową" będzie niedozwoloną interpretacją rozszerzającą przepisu ustawowego. W omawianym planie miejscowym na terenach zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami U, nie wyznaczono terenów zabudowy mieszkaniowej. Skarżący w tym przypadku niepoprawnie, popełniając błąd sensu stricto, łączy i myli znaczenie, pojęcie dopuszczalności lokalizacji obiektów i funkcji z pojęciem wyznaczenia i dopuszczenia terenów zabudowy mieszkaniowej.

W zakresie dachów zawarto w zapisach części ogólnej uchwały oraz uszczegółowiono w poszczególnych kartach terenu. Wątpliwości organu nadzoru powinny wyjaśniać odpowiednio traktowane łącznie zapisy w § 4 pkt 1 i 2 oraz zapisy uszczegółowiające okoliczności, zawarte w kartach terenu w§19 do § 30. Zapis § 4 pkt 1, 2 zawiera dopuszczalne definicje wyjaśniające dotyczące dachów. W kartach terenu wprowadzono zapisy odpowiednie do okoliczności, stanu zagospodarowania, wytycznych konserwatorskich Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i warunków uzgodnień. Należy podkreślić, że ustalenia uchwały w tym zakresie wynikają z obowiązku uwzględnienia szczegółowych warunków uzgodnień z WKZ. Zgodnie z warunkami konserwatorskimi w kartach terenu uszczegółowiono zapisy dotyczące różnorodnych rozwiązań dachów wymagających zachowania, ochrony i wskazanych do stosowania w obiektach projektowanych. Zapisy w kartach terenu nie są sprzeczne z zapisami części ogólnej uchwały (mają charakter rozwiązań szczegółowych w stosunku do rozwiań ogólnych i poddają się powszechnie stosowanym metodom wykładni).

W dniu 24 sierpnia 2020 r. Sąd wezwał pełnomocnika Rady Gminy do nadesłania wyrysu z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (rysunek kierunki zagospodarowania przestrzennego), obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nr XVII/158/2020, obejmującego teren pokrywający się z obszarem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolami: MN.2, MNU.4, MNU.10, MNU.12, MNU.13, MNU.14, MNU.21, MNU.23, MNU.25, MNU.26, MNU.27, MNU.29, MNU.32, MNU.34, MNU.38, MNU.39, MNU.40, MNU.41, MNU.44, MNU.45, MNU.46, MNU.47, MNU.50, MNU.53, MNU.54, U.3, w takiej skali, która umożliwi dokładne ustalenie przewidzianych w Studium dla tych terenów kierunków zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu 15 października 2020 r. wezwano pełnomocnika do uzupełnienia nadesłanych przy piśmie z dnia 2 września 2020 r. informacji o wyrys z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (rysunek kierunki zagospodarowania przestrzennego), obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, obejmującego teren pokrywający się z obszarem oznaczonym w tym planie symbolami: MNU.54, U.1, U.2, U.3 i US.1, w takiej skali, która umożliwi dokładne ustalenie przewidzianych w Studium dla tych terenów kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyżej wymienione dokumenty zostały nadesłane przez pełnomocnika i włączone do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie sformułowanych zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Zaskarżona uchwała nr XVII/158/2020 Rady Gminy z dnia 5 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego G. jako akt prawa miejscowego należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały.

Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wniesienia skargi w powyższym trybie nie ma również obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono zatem przypadki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności w postaci "zasad" i "trybu" sporządzania planu miejscowego wymaga określenia zakresu odniesienia tych pojęć.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i zawartych w nim ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub przepisami ustaw, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Sąd, w wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.

Merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła natomiast do potwierdzenia większości zidentyfikowanych przez Wojewodę naruszeń zasad sporządzania planu.

Wojewoda dostrzegł dwa zasadnicze obszary nieprawidłowości. Pierwszy dotyczy braku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co doprowadziło do, naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., dopuszczenia na terenach o przeznaczeniu rolniczym (oznaczone symbolami R, RM, RMN, RU) terenów o innym, sprzecznym z rolniczym, przeznaczeniu, tj. np. terenów zabudowy mieszkaniowej, obiektów usługowych, sportu i rekreacji, stacji paliw i magazynu paliw, a na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługową (MNU) obiektów zabudowy zagrodowej. Drugi dotyczy sprzeczności postanowień planu ze Studium polegającej na lokalizacji obszarów o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo-usługowym oraz usługowym na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny rolne, tereny lasów lub tereny łąk i pastwisk.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do pierwszej, jak i drugiej grupy nieprawidłowości, potwierdziły się w przeważającej części.

Odnosząc się do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu wynikających z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. uchwała taka bowiem kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. To właśnie postanowienia planu mają za zadanie jasno i precyzyjnie określać przeznaczenie terenu oraz przebieg linii rozgraniczających poszczególne funkcje kształtując przez to dopuszczalne sposoby zagospodarowania terenu w taki sposób, aby nie było możliwe odstąpienie od jego norm. Jeśli tego nie czyni, budząc wątpliwości co do natury przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidulanych (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13, LEX nr 1519365). Plan miejscowy powinien zawierać takie regulacje, które umożliwią podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze indywidulanym, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, których efekty mogłyby nosić znamiona niedopuszczalnego prawotwórstwa realizowanego z naruszeniem kompetencji uchwałodawczych gminy. W ocenie Sądu, stanowienie norm prawa miejscowego mogących wywoływać podczas ich stosowania konflikty prawne, w wyniku których potencjalnie może być wyeliminowana przez organ możliwość wykorzystania przez właściciela jednej z dopuszczalnych funkcji, rażąco narusza prawo a to przez uchwalanie przepisów planistycznych wprowadzających, wbrew ich istocie, w błąd adresatów norm miejscowego planu i tworzących niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym brak pewności prawnej.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Przepisy ustawy ani rozporządzenia wykonawczego nie dają zatem podstawy do kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, że jest dopuszczalne prawnie również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, LEX nr 1112543). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Oceny możliwości współistnienia na jednym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi różnych funkcji należy dokonywać w kontekście zasadniczego celu planowania przestrzennego, którym jest zachowanie ładu przestrzennego i dbałość o zrównoważony rozwój, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnego przypadku.

Specyficzne uwarunkowania kontrolowanego planu wyznaczają z jednej strony intencje uchwałodawcy gminnego wyrażone w Załączniku nr 2 do uchwały z dnia 24 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego, z drugiej postanowienia uchwały nr V/27/15 Rady Gminy z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Załączniku nr 2 do uchwały o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego planu wskazano, że teren objęty projektem planu jest obecnie użytkowany w znacznej części jako teren rolniczy z towarzyszącą zabudową zagrodową oraz w dużej mierze jako teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z usługami. Z projektowanymi regulacjami planistycznymi wiązano nadzieję na korzystniejsze i kontrolowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu. Argumentem przemawiającym za potrzebą uchwalenia planu było znaczne zainteresowanie terenami pod zabudowę w tej części gminy oraz duża ilość wydawanych warunków zabudowy ze względu na atrakcyjne położenie turystyczne. Jako główną funkcję w projekcie planu przewidziano funkcję rolniczą, tereny leśne, a w jej uzupełnieniu funkcję usługową, mieszkaniową i w niewielkim zakresie funkcję produkcyjną wraz z komunikacją drogową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną zabezpieczającą ww. cele, w zgodzie z obowiązującym studium.

Natomiast Studium, w wersji uchwalonej w 2015 r. określało zakres ustaleń planu oraz wskazywało ogólne założenia przestrzenne. Studium jest bowiem z założenia aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 78 i n.). Z treści przepisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że pomiędzy studium i planem miejscowym musi istnieć ścisły związek, a ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z treścią studium. Rada gminy uchwalając studium, wyznacza ogólne kierunki polityki przestrzennej, którymi następnie jest związana podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże zatem co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Podkreślić jednak należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest zatem od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, LEX nr 510231).

W Studium obowiązującym przy uchwalaniu zaskarżonego planu, kształtując kierunki zagospodarowania przestrzennego jako podstawową zasadę przyjęto bezwarunkowe zapewnienie utrzymania i zachowania istniejącej równowagi przyrodniczej, ochrony wartości kulturowych i walorów krajobrazowych. Wskazano, że kształtowanie polityki funkcjonalno–przestrzennej gminy wiąże się z koniecznością stosowania rygorystycznych zasad zagospodarowania poszczególnych struktur (obszarów) funkcjonalnych (zgodnie z ich dyspozycjami) zwłaszcza w zakresie lokalizacji funkcji i obiektów mogących pogorszyć stan środowiska. Z tego wynika, że priorytetem uchwałodawcy gminnego było takie ukształtowanie struktury przestrzennej gminy, które opierać się będzie na poszczególnych, wyodrębnionych obszarach funkcjonalnych, w których obowiązywać będą ściśle określone zasady zagospodarowania. W świetle tego, rozgraniczenie odmiennych funkcji, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, jawi się jako priorytet. Określając podstawowe zasady gospodarowania przestrzenią gminy jako jeden z kierunków działań wskazano w Studium tworzenie terenów o wydzielonych funkcjach (s. 56). Założenie to wpisuje się w wyrażoną w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu potrzebę kontrolowanego zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Tymczasem w zakwestionowanym planie, wydzielając liniami rozgraniczającymi tereny o szeroko rozumianym przeznaczeniu rolnym, które dominują w obrębie planu, tj. tereny: R - rolne, RM – zabudowy zagrodowej, RMN – zabudowy zagrodowej i zabudowy na nieruchomościach rolnych, RU – zabudowy obsługi rolnictwa i usług w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, dopuszczono w ich granicach również szereg innych, odmiennych funkcji, których nie rozgraniczono.

I tak w § 27 planu, przy przeznaczeniu wszystkich terenów oznaczonych symbolem RU i numerem wyróżniającym pod użytkowanie rolnicze, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oprócz zagospodarowania obiektami produkcyjnymi gospodarstwa rolnego, przetwórstwa produktów rolnych, składów i magazynów oraz zabudowy zagrodowej, które związane są lub mogą być z rolnictwem, dopuszczono również lokalizację budynków i pomieszczeń mieszkalnych, obiektów usługowych, działalności gospodarczej (§ 27 ust. 2). Poza tym w ust. 3 pkt 3 § 27 planu dopuszczono lokalizację magazynu paliw i stacji paliw.

W § 28 planu, dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem RMN i numerem wyróżniającym ustalono przeznaczenie podstawowe pod zabudowę zagrodową z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, garażowymi, gospodarczymi, budowlami rolniczymi, urządzeniami budowlanymi. W § 29 planu, dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem RM i numerem wyróżniającym przewidziano przeznaczenie jako tereny użytkowane rolniczo zabudowy zagrodowej. Natomiast odpowiednio w § 28 ust. 4 pkt 3 i § 29 ust. 3 pkt 3 zatytułowanych "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" dopuszczono w każdej z tych stref, oprócz budynków agroturystycznych, budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, obiektów małej architektury, również realizację obiektów usługowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, sportu i rekreacji. Dodatkowo w strefach oznaczonych symbolem RMN dopuszczono również realizację budynków mieszkalno – pensjonatowych, a w strefach RM lokalizację budynków mieszkalnych.

W § 30 planu na wszystkich terenach oznaczonych symbolem R, przewidzianych jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczono w ust. 3 pkt 3, oprócz lokalizacji zabudowy zagrodowej, budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, agroturystycznych, obiekty małej architektury również obiekty i urządzenia związane z działalnością gospodarczą. W § 30 ust. 3 pkt 5 planu przewidziano natomiast lokalizację obiektów i urządzeń turystycznych, obiektów sportu i rekreacji, obsługi ruchu turystycznego.

Analizując powyższe regulacje Sąd doszedł do przekonania, że dopuszczając w jednostkach planistycznych, w których przewidziano jako podstawowe użytkowanie rolnicze, oznaczonych symbolami: R, RU, RM, RMN, możliwość realizacji różnego rodzaju obiektów i urządzeń w ramach funkcji, które nie zawsze muszą pozostawać obiektywnie i prawnie w bezkonfliktowych relacjach z rolnictwem, doprowadziło do nieuprawnionego treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rażąco naruszającego prawo równouprawnienia zróżnicowanych funkcji, co uchybia również konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) gwarantowanej m.in. jasnością, klarownością tworzonego prawa.

Tym sposobem doprowadzono bowiem do sytuacji, w której umożliwiono realizację na terenach rolnych funkcji, które zasadniczo są niezwiązane z rolnictwem. Doprowadzono do pełnej swobody inwestowania na terenach ściśle rolnych poprzez dopuszczenie możliwości realizacji szerokiego spektrum różnorodnych obiektów i urządzeń związanych z funkcjami, które zasadniczo nie są subsydiarne względem rolnictwa, bez ich rozgraniczania od przeznaczenia rolnego, produkcji rolnej i zabudowy zagrodowej immanentnie związanej z rolnictwem. Dotyczy to dopuszczonych na terenach RU budynków i pomieszczeń mieszkalnych, obiektów usługowych, działalności gospodarczej oraz magazynów i stacji paliw, na terenach RMN i RM obiektów usługowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, sportu i rekreacji, na terenach RMN budynków mieszklano–pensjonatowych, na terenach RM budynków mieszkalnych, a na terenach R obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, obiektów i urządzeń turystycznych, obiektów sportu i rekreacji, obsługi ruchu turystycznego. Definicja obiektów usługowych wprowadzona w § 4 pkt 4 planu poszerza dodatkowo ten katalog dopuszczalnej zabudowy o lokale użytkowe, budynki użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego.

Tak szeroki zakres możliwego zagospodarowania terenów rolniczych prowadzi do sytuacji, gdy na wskazanych terenach może powstać zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i szkoła podstawowa, przychodnia, budynek straży pożarnej, sklep detaliczny, hurtownia, boisko sportowe, pensjonat, stacja paliw, a to wszystko przy utrzymaniu istniejącej zabudowy zagrodowej. Umożliwienie z prawnego punktu widzenia tak szerokiego materialnie, prawie "dowolnego" zagospodarowana terenów rolniczych stanowi zagrożenie dla osiągnięcia celów planistycznych, gdy dopuszczona na terenach rolnych zabudowa może realnie w znacznym stopniu kolidować z tych przeznaczeniem, powodując istotne negatywne oddziaływania i prawne ograniczenia wobec nieruchomości sąsiednich. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji postanowień normatywnych. Nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu i pogłębiać niepewności co do prawa.

Wyjaśniając istotę sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem rolnym a funkcjami wprowadzonymi na te tereny bez rozgraniczania poprzez dopuszczenie do realizacji szerokiego wachlarza obiektów i urządzeń niezwiązanych z rolnictwem w pierwszej kolejności wskazać należy na różnicę pomiędzy zabudową zagrodową a zabudową mieszkaniową. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, przez zabudowę zagrodową ustawodawca rozumie w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zabudowę zagrodową definiuje jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy zatem rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowana zabudowa o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidulanych gospodarstw rolnych, o ile zamieszkałe są przez rolników i im służą (zob. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX 477263, z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2267/16, LEX nr 2409703, z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 863/20).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1161 ze zm.) gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Obiekty usługowe, w tym obiekty usługowe w rozumieniu postanowień planu, obiekty sportu i rekreacji, obiekty i urządzenia związane z działalnością gospodarczą, obiekty i urządzenia turystyczne oraz obsługi ruchu turystycznego jako niezwiązane z działalnością rolniczą i nie mieszczące się w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie mogą być na tych terenach wprowadzone bez rozgraniczenia, gdyż nie są z nią powiązane.

Sąd uznał jednak, że ze względu na treść Studium i stworzoną w nim koncepcję rozwoju ekorolnictwa w dwóch formach, jako turystyki pobytowej na terenach wiejskich i jako turystyki pobytowej w gospodarstwach wiejskich – agroturystyka, opartych o indywidulane gospodarstwa rolne oraz realizacji budownictwa mieszkaniowego rozproszonego wyłącznie jako gospodarstw agroturystycznych i w ramach siedlisk rolniczych, dopuszczenie funkcji obiektów agroturystycznych na terenach rolnych bez rozgraniczania tych funkcji nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., albowiem funkcja ta ma wpisywać się i współistnieć z gospodarstwem rolnym i nie jest z nim sprzeczna.

Sąd uznał za dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi tereny rolnicze również obiektów małej architektury bez ich rozgraniczania. Lokalizacja obiektów małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia, nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania i przez to nie można uznać lokalizacji takich obiektów za funkcję sprzeczną rolnictwem. Obiektami małej architektury, zgodnie z definicją zawartą jest w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury oraz posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Budowa takich obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, z wyjątkiem obiektów mających znajdować się w miejscach publicznych (art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest wymagane w odniesieniu do gruntów o określonej powierzchni (ponad 0,5 dla gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, ponad 1 ha dla pozostałych gruntów rolnych). Obiekty małej architektury są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości, nie przekraczające wskazanych powyżej norm. Ponadto, dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest także wymagane wyłączenie z produkcji użytków rolnych (a contrario art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; tak NSA w wyroku z dnia 22 października 2008 r., II OSK 567/08, LEX nr 511478).

Podobna sytuacja, jak w przypadku terenów rolnych, zachodzi w odniesieniu do terenów oznaczonych w planie symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, na których dopuszczono obiekty zabudowy zagrodowej (§ 20 planu). Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Jako wzajemnie wykluczające i sprzeczne ze sobą należy przyjąć łączenie zabudowy zagrodowej na terenie zabudowy jednorodzinnej i na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, co miało miejsce w kontrolowanej uchwale. Należy, bowiem mieć na względzie, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w nim wartości, wśród których zapewnienie wymagań ładu przestrzennego jest głównym zadaniem. Zgodnie z definicją "ładu przestrzennego" z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro ukształtowanie przestrzeni, zgodne z ustawowym pojęciem ładu przestrzennego pociąga za sobą konieczność tworzenia harmonijnej całości oraz uwzględniania wszelkich uwarunkowań funkcjonalnych jak i gospodarczo-społecznych, to nie można przyjąć, że funkcjonowanie na tym samym terenie zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza się wzajemnie. Już bowiem z punktu widzenia pojęcia ładu przestrzennego zabudowy te nie tworzą, z uwagi na swój charakter, harmonijnej całości. Takie określenie przeznaczenie obszaru tworzy rodzaj konfliktogennego chaosu przestrzennego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że inny jest cel zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzą nie tylko budynki mieszkalne, ale także budynki gospodarskie i inwentarskie, a inny zabudowy mieszkaniowej. W szczególności istnienie na jednym terenie budynków inwentarskich, w pobliżu zabudowy zagrodowej może być przyczyną konfliktów społecznych z uwagi na immisje pochodzące z budynków inwentarskich (odory, hałas). Nie można więc mówić, że te dwa rodzaje zabudowy mogą funkcjonować ze sobą na jednym terenie tworząc harmonijną całość i nie są ze sobą sprzeczne.

Przechodząc do analizy drugiej grupy zarzutów związanych z naruszeniem postanowień Studium wskazać należy, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją treści Studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmian w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium można dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie oznacza to jednak, że władztwo planistyczne gminy jest absolutne. Władztwo planistyczne nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu, a zatem również przy zachowaniu wynikającego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu zgodności planu ze studium.

Wyznaczając w Studium, będącym podstawą działań planistycznych w niniejszej sprawie, główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów za główne kierunki rozwoju przyjęto: 1) ekoturystykę o preferowanych formach w postaci turystyki pobytowej na terenach wiejskich i turystyki pobytowej w gospodarstwach wiejskich – agroturystyka, 2) produkcję rolną – opartą na stabilności i rozwoju produkcji z wykorzystaniem istniejących walorów środowiska przyrodniczego, 3) gminę satelitarną dla metropolii [..] – czyli zrównoważony rozwój nowych terenów mieszkaniowych dla jednostek osadniczych będących pod wpływem [..] Obszaru Metropolitalnego. Rozwój turystyki pobytowej na terenach wiejskich przewidziano jako budowę nowej i głównie adaptację istniejącej zabudowy (m.in. pensjonaty, motele, hotele, campingi). Zarówno rozwój turystyki pobytowej, jak i agroturystyki oparto o gospodarstwa indywidulane, z tym zastrzeżeniem, że warunkiem powstania gospodarstwa agroturystycznego jest czynne zajmowanie się rolnictwem.

Kształtując zasady budownictwa mieszkaniowego wskazano, że zabudowa mieszkaniowa w formie budownictwa skoncentrowanego (wyłącznie jednorodzinnego) realizować będzie się m.in. w miejscowości G. i winna ona koncentrować się w rejonach już istniejących skupisk zabudowy, na terenach wskazanych jako rozwojowe poprzez m.in. wydzielenie nowych terenów pod zabudowę czy uzupełnienie istniejących ciągów zabudowy. Dopuszczono możliwość wprowadzenia usług i produkcji nieuciążliwej na tereny zabudowy mieszkaniowej. Natomiast realizację nowej zabudowy mieszkaniowej w formie budownictwa rozproszonego dopuszczono wyłącznie jako gospodarstwa agroturystyczne i w ramach siedlisk rolniczych. W Studium określono również ogólne zasady wykorzystania przestrzeni pod zabudowę mieszkaniową poprzez m.in. uzależnienie jej lokalizacji od położenia w zasięgu zorganizowanych systemów oczyszczania ścieków oraz określono wytyczne w zakresie parametrów zabudowy. W ramach zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej za zasadnicze kierunki działań uznano ochronę gruntów ornych najlepszych klas bonitacyjnych IIb, IVa, IVb i pochodzenia organicznego, dla których przyjęto ograniczenia dla lokalizacji zabudowy.

Uwzględniając powyższe zapisy Studium stwierdzić należy, że jeżeli uchwalone przez Radę Gminy Studium, kierując się zasadami polityki przestrzennej gminy, kładzie nacisk na zorganizowany i kontrolowany rozwój zabudowy mieszkaniowej określając jej charakter na ściśle określonych obszarach (zabudowa skoncentrowana i rozproszona), to za niezgodne z prawem uznać należy naruszenie tych zasad przez Radę Gminy w zaskarżonym planie poprzez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych oznaczonych symbolami (RM, RU). Na terenach rolnych bowiem, zgodnie ze Studium, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej rozproszonej może nastąpić wyłącznie w formie gospodarstw agroturystycznych i w ramach siedlisk rolniczych. Natomiast zabudowa skoncentrowana dopuszczona jest, zgodnie ze Studium, wyłącznie w rejonach istniejących już skupisk lub na terenach wydzielonych pod nową zabudowę, które oznaczono w części graficznej Studium. Treść kontrolowanego planu oznacza zatem naruszenie założonych uprzednio przez Radę Gminy ogólnych kierunków polityki przestrzennej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności ze Studium planu, którego zadaniem jest uszczegółowienie Studium, co jednak nie może prowadzić do jego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu zlokalizowania kart terenów, w których jako przeznaczenie wskazano zabudowę mieszkaniową, zabudowę mieszkaniową lub usługową, zabudowę usługową, na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny rolne, tereny lasów lub tereny łąk i pastwisk, wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie ze Studium zabudowa mieszkaniowa w formie budownictwa skoncentrowanego (wyłącznie jednorodzinnego) realizowana głównie w miejscowości [..] i kilku innych. Zabudowa ta powinna koncentrować się w rejonach istniejących już skupisk zabudowy, na terenach wskazanych jako rozwojowe poprzez: wydzielanie nowych terenów pod zabudowę, uzupełnianie istniejących ciągów zabudowy, odtwarzanie zabudowy na istniejących działkach. W części graficznej Studium wskazano obszary lokalizacji nowej zabudowy i kierunki rozwoju poszczególnych miejscowości przeznaczone do zabudowy w dalszej perspektywie, zastrzegając konieczność interpretowania wszelkich funkcji wyrysowanych na rysunku Studium z dopuszczalną korektą granic do 20 metrów (co stanowi odcinek 4 mm na mapie w skali 1:5000, w którym sporządzono przedłożone do akt sądowych wyrysy Studium).

Wojewoda sformułował wskazane zarzuty w odniesieniu do ściśle określonych jednostek planistycznych, tj.: MN.2, pn. części terenu MNU.10, terenu MNU.12, wsch. części terenu MNU.14, terenu MNU.21, środkowej i wsch. części terenu MNU.23, terenu MNU.25, terenu MNU.26, pd.-wsch. części terenu MNU.27, terenu MNU.29, wsch. części terenu MNU.32, terenu MNU.34, wsch. części terenu MNU.38, środkowej części terenu MNU.39, pn. i pn.-wsch. części terenu MNU.40, terenu MNU.41, terenu MNU.44, środkowej i pd. części terenu MNU.45, środkowej części terenu MNU.46, terenu MNU.47, pn. części terenu MNU.50, terenu MNU.53, terenu MNU.54 oraz wsch. części terenu U.3.

Celem weryfikacji twierdzeń skarżącego Sąd pozyskał od organu wyrysy z rysunku Studium obejmujące kwestionowane jednostki planistyczne, w skali 1:5000, umożliwiającej ustalenie przewidzianych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów. To pozwoliło na ustalenie, że wszystkim wskazanym przez Wojewodę jednostkom planistycznym lub ich precyzyjnie określonym częściom przypisano przeznaczenie sprzeczne z kierunkami zagospodarowania i rozwoju tych terenów wynikającymi ze Studium. Wskazane przez Wojewodę karty terenu oznaczone symbolami i numerami wyróżniającymi przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MNU) i zabudowę usługową (U.3) usytuowane zostały na terenach oznaczonych w Studium jako grunty orne V-VI klasy bonitacyjnej bądź łąki i pastwiska, poza obszarami istniejącej i zadeterminowanej zabudowy oraz poza obszarami wyznaczonymi pod nową zabudowę. Jedynie w odniesieniu do jednostki oznaczonej symbolem MNU.44 Sąd uznał, że przy uwzględnieniu korekty granic do 20 m można było przyjąć, że jej teren wyznaczony został na obszarze oznaczonym w Studium jako teren istniejącej i zdeterminowanej zabudowy. W części graficznej Studium w sposób precyzyjny wskazano tereny istniejącej i zdeterminowanej zabudowy oznaczając je jednolitym kolorem szarym oraz nowe tereny pod zabudowę oznaczając je szarą szrafurą (zakreskowaniem). Jednocześnie wyznaczono prognozowane kierunki rozwoju miejscowości, oznaczając je na rysunku Studium strzałkami koloru czerwonego. W ocenie Sądu, wskazanie na rysunku Studium prognozowanych kierunków rozwoju miejscowości nie zmodyfikowało i nie rozszerzyło terenów przeznaczonych w nim pod nową zabudowę. Wyznaczyło jedynie kierunek rozwoju miejscowości w zakresie zabudowy, w który wpisują się tereny przeznaczone pod nową zabudowę. Sam wskazany kierunek nie może zatem decydować o zabudowie, jej charakterze i formie. Za sprzeczne ze Studium uznać zatem należało zlokalizowanie w planie terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową na obszarach oznaczonych w Studium jako grunty orne, łąki i pastwiska, choćby objął je prognozowany kierunek rozwoju miejscowości. Kierunek ten bowiem nie decyduje w tym przypadku o przeznaczeniu gruntów.

Kwestionowanych przez Wojewodę rozwiązań planistycznych Rada Gminy nie zdołała uzasadnić potrzebą uwzględnienia wydanych pozwoleń na budowę. Argumentacja organu w tym zakresie była bowiem niekonkretna, niezindywidualizowana do poszczególnych jednostek planistycznych i działek, a co za tym idzie nie mogła usprawiedliwić odstąpienia od kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium. Podobnie, uzasadnieniem dla rozwiązań planistycznych sprzecznych z postanowieniami Studium nie mogły być wydane decyzje ustalające warunki zabudowy, a to ze względu na dyspozycję art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z przepisu tego wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2).

Potwierdziła się również większa część zarzutów Wojewody odnośnie zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowej z usługami na terenach oznaczonych w Studium jako gleby organiczne, wykluczone z przeznaczenia pod zabudowę, co w części rysunkowej Studium przedstawiono graficznie obwodem koloru brązowego. W tym zakresie Wojewoda trafnie stwierdził nieprawidłowości w jednostkach MNU.13 i MNU.47 – w całości, a w jednostkach MNU.44, MNU.45, MNU.46 – w części. W ocenie Sądu jednak, poza wyznaczonym w Studium terenem gleb organicznych wykluczonych z przeznaczenia pod zabudowę, wyznaczono w planie jednostki MNU.4 i MNU.12.

Sąd podzielił przy tym zarzuty skarżącego odnośnie niezgodności ze Studium postanowień planu przewidzianych dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolami U.1, U2., U.3 i US.1 (karty terenu § 23, § 24, § 25, § 26), którym przypisano przeznaczenie pod zabudowę usługową dopuszczając jednocześnie na ich obszarze bez żadnych ograniczeń funkcje mieszkaniowe. Studium tymczasem dopuszcza na terenach lokalizacji usług funkcję mieszkaniową integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową. Postanowienia wskazanych kart terenu obejmujących tereny zabudowy usługowej nie dają natomiast żadnych podstaw do tego, ażeby twierdzić, że przewidziana tam zabudowa mieszkaniowa ma być integralnie związana z dopuszczonymi usługami, jak tego wymaga Studium. O takim integralnym związaniu świadczyłyby odpowiednio ukształtowane zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wskazujące na zróżnicowanie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem ustalone we wskazanych jednostkach planistycznych zasady są jednolite, bez jakichkolwiek modyfikacji ze względu na dopuszczoną zabudowę mieszkaniową. Takie uregulowanie możliwości inwestycyjnych w jednostkach przeznaczonych pod usługi nieuchronnie stwarzałoby wątpliwości interpretacyjne i otwierało pole do nadużyć polegających na lokalizowaniu zabudowy mieszkaniowej niepowiązanej integralnie z prowadzoną działalnością usługową i tym samym rozwojem mieszkalnictwa w kierunku odmiennym od nakreślanego w sposób wiążący w Studium. Przy tym powyższe stanowisko nie pozostaje w kontrze do wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu o braku sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem terenów na budownictwo usługowe i mieszkaniowe, gdyż funkcje te łączą się (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2020 r., II OSK 1154/20, LEX nr 3081511). W tym wypadku istota zgodności postanowień planu ze Studium leży w zapewnieniu integralności zabudowy mieszkaniowej z usługami, której w niniejszej sprawie nie zapewniono i czego nie można było zaakceptować jako naruszającego Studium. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w Studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej dopuszczono możliwość wprowadzenia usług i produkcji nieuciążliwej, co potwierdza dążenie uchwałodawcy gminnego do zapewnienia niekonfliktowego współistnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Na terenach zabudowy usługowej instrumentem do osiągnięcia tego celu jest zastrzeżenia integralnego związania mieszkalnictwa z prowadzoną działalnością usługową, czego w planie nie zapewniono.

Nie można również odmówić racji Wojewodzie wskazującemu wewnętrzną sprzeczności postanowień planu dotyczących ustalonych parametrów dachów stromych. Zgodnie z definicją sformułowaną w § 4 pkt 1 planu, przez dach stromy należy rozumieć dach dwuspadowy lub wielospadowy z ukształtowaną kalenicą (kalenicami), o minimalnym kącie nachylenia połaci 25 stopni lub dach mansardowy. Jednocześnie w poszczególnych kartach terenu (§ 19 ust. 5 pkt 6, § 20 ust. 7 pkt 7, § 23 ust. 6 pkt 7, § 25 ust. 5 pkt 7, § 30 ust. 7 pkt 2 planu), przewidując dachy strome jako minimalny dopuszczono kąt nachylenia ich połaci znacznie mniejszy od minimalnego kąta nachylenia wymaganego zgodnie z definicją z części ogólnej planu – 25 stopni (§ 4 pkt 1). Argumentacja Rady Gminy w tym zakresie odwołująca się do zdefiniowanego w § 4 pkt 2 planu pojęcia "geometrii dachu nawiązującej do zabudowy historycznej i tradycji budowlanej regionu" jest chybiona, albowiem definicje przewidziane w § 4 pkt 1 i pkt 2 planu mają charakter rozłączny i w taki też sposób zostały wdrożone w postanowienia poszczególnych kart terenu, które poza dachami stromymi przewidują również rozwiązania odrębne dla obiektów w strefie ochrony konserwatorskiej.

Niewątpliwa niepoprawność legislacyjna postanowień wskazanych kart terenu w kontekście całego planu nie wywiera jednak zasadniczego wpływu na ocenę jego legalności. Co do zasady poza zakresem wad uzasadniających stwierdzenie nieważności planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje bowiem naruszenie "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej jest aktem wadliwym, ale ważnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952). Z tego powodu zarzuty skarżącego do prawidłowości zredagowania zapisów planu nie miały wpływu na ocenę legalności kontrolowanej uchwały.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku.

Stwierdzone w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa są tego rodzaju i wystąpiły w takiej ilości, że ich wyeliminowanie z obrotu prawnego uczyni niemożliwym funkcjonowanie zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie niedotkniętym stwierdzonymi naruszeniami. Stwierdzonymi nieprawidłowościami dotknięta jest bowiem przeważająca część obszaru planu, w którym dominują tereny o szeroko pojętym przeznaczeniu rolniczym (R, RU, RM, RMN), uzupełnione jednostkami przewidzianymi dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej i usługowej, których zapisy jako nieprawidłowe również podlegały wyeliminowaniu. Pozostałe, prawidłowe postanowienia planu, odnoszące się m.in. do terenów zieleni i wód, terenów zabudowy usługowej kultu religijnego, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej bądź mają charakter wynikowy, w tym znaczeniu, że potwierdzają stan istniejący, tj. lokalizację lasów czy zbiorników wodnych, bądź mają charakter służebny względem funkcji wyeliminowanych, jak w przypadku komunikacji (dróg) i infrastruktury.

Sąd zauważa, że nawet gdyby ograniczyć się do przyjęcia zasadności wyeliminowania jedynie konkretnych postanowień naruszających zasady sporządzenia planu, nie jest możliwe takie wyodrębnienie postanowień uznanych za sprzeczne z prawem, by wyeliminować z obrotu jedynie część zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie. Pozostałby bowiem akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego, niezależnie od oceny niefunkcjonalności kadłubowej uchwały, której celem byłoby jedynie fragmentaryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy gminnego, zagospodarowanie terenu, objętego postanowieniami planu, których nie wyeliminowano z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Wojewody koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.