Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 435/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 i 2a, 151a par 2, 64 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/19 w sprawie ze sprzeciwu G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada

2019 r. oddalił sprzeciw G. Sp. z o.o. z/s w W. oraz G. [...] Sp. z o.o. z/s w W. (dalej również jako "Spółki") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Pomorski odmówił wszczęcia, na wniosek P. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce o nr ewid. [...] obręb P., gmina U. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1962/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na ww. postanowienie GINB, a wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3041/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie, postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r.

Ponownie badając sprawę Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek P. W. oraz A. N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty S. z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., GINB uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu sprzeciwu G. Sp. z o. o. i G. [...] Sp. z o. o. wywiedzionego od tej decyzji WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw (wspólny) od powyższej decyzji kasacyjnej wywiodły Spółki zarzucając GINB naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na jej treść i wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 138 § 2a i 2b k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym i bezrefleksyjnym przyjęciu, że P. W. ma interes prawny do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody, bez jednoczesnego spełnienia (kumulatywnie) przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, obejmującym również wytyczne skierowane do Wojewody, odnoszące się do aspektów merytorycznych związanych z przyznaniem przymiotu strony P. W. i nieuprawnionemu przesądzeniu tego zagadnienia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie jest zasadny.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że odesłanie sprawy przez GINB do organu I instancji nastąpiło z uwagi na wadliwą ocenę przez Wojewodę kwestii interesu prawnego P. W., co doprowadziło do błędnego, bo niemerytorycznego, zakończenia sprawy w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podważył wadliwe jego zdaniem stanowisko, jakoby oceny tej należało dokonać wyłącznie w kontekście stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o jej unieważnienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że niewątpliwe decyzja budowlana została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i nie może mieć zastosowania do oceny kwestii stricte merytorycznych (w sensie budowlanym). Ustawa ta w przepisach przejściowych nie uregulowała problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Zgodnie zaś z jej art. 8, w sprawach nieuregulowanych stosuje się m.in. przepisy Prawa budowlanego. Powyższe daje - w ocenie Sądu -podstawę do zaakceptowania stanowiska GINB jako słusznego, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej musi być każdorazowo dokonywana na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wywiedzenia interesu prawnego trzeba, zdaniem Sądu, zaliczyć również przepisy wprowadzonej po wydaniu decyzji budowlanej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. O ile więc, co wyraźnie podkreślił organ odwoławczy, odległości określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy nie mają wpływu na ocenę materii sprawy w postępowaniu nieważnościowym, to jednak zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości P. W. Tym samym Sąd uznał, że zarzuty sprzeciwu są chybione. Strona nastawia się na formalne zakończenie postępowania, podczas gdy istotą twierdzeń GINB jest potrzeba merytorycznej kontroli (nieprzeprowadzonej przez Wojewodę), przy czym organ odwoławczy nie przesądził kierunku załatwienia sprawy w ponownym postępowaniu, ani też żadnych kwestii merytorycznych. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że uchybienie stwierdzone przez GINB w działaniu Wojewody nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to w sposób oczywisty wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Spółki, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167, dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2a w zw. z art. 151 a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 roku, poz. 654 ze zm.; dalej u.i.e.w.) w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem decyzji i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji jako decyzji kasacyjnej, określone w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Wojewoda dokonał wadliwej oceny kwestii interesu prawnego P. W., co doprowadziło do niemerytorycznego zakończenia sprawy w I instancji, a uchybienie to nie może być w opinii Sądu konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to w sposób oczywisty wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania;

podczas gdy:

sprzeciw był w pełni zasadny, a zatem nie zachodziły podstawy do jego oddalenia na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., gdyż wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. mogło nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które to elementy nie wystąpiły w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że P. W. nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wielokrotnie potwierdzano w orzecznictwie NSA w każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 u.i.e.w., jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.i.e.w., postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18).

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 p.b. stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres odesłania zawartego w art. 3 pkt 20 p.b. do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym jej art. 5 ust. 1 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej oceny, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej do przepisów odrębnych, mających zastosowania dla wywiedzenia interesu prawnego trzeba zaliczyć przepisy wprowadzonej po wydaniu decyzji budowlanej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu, podobnie jak Sąd I instancji, należy zacytować orzeczenie NSA, w którym stwierdzono, że "Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę" (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1045/18".

Podsumowując NSA uznaje, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni zasadne, skoro organ I instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądającego stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.