Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2609/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,4,5,40,49
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7,6,11,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych przy zabytkach oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. L dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania M. B. z dnia 13 kwietnia 2016 r. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], znak: [...]), nakazującej M. B. przeprowadzenie robót budowlanych w stodole, budynku inwentarskim, wozowni i czworaku, wchodzących w skład zespołu dawnego gumna i dworu przy ul. [...] [...] w W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., znak: [...], pod numerem [...] (ob. [...]) - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], znak: [...], [...] Konserwator Zabytków nakazał skarżącej wykonanie oznaczonych co do tożsamości i przywołanych w decyzji Ministra robót budowlanych w stodole, budynku inwentarskim, wozowni i czworaku, wchodzących w skład zespołu dawnego gumna i dworu przy ul. [...] [...] w W. Termin wykonania ww. prac określono do dnia 30 grudnia 2017 r.

Ponadto, w celu doraźnego zabezpieczenia obiektów przed przystąpieniem do realizacji ww. prac, [...] Konserwator Zabytków nakazał tymczasowe zabezpieczenie przedmiotowych obiektów, poprzez wykonanie dwustronnych przykładek drewnianych, zabezpieczających pęknięte elementy we wszystkich budynkach oraz wprowadzenie w budynku stodoły dodatkowych podpór (zastrzałów) od strony przechyłu budynku, umieszczonych w każdej ramie głównej konstrukcji szkieletowej. Termin wykonania prac zabezpieczających wyznaczono do dnia 30 listopada 2016 r.

Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołała się M. B., podnosząc m.in., że wykonanie niektórych robót budowlanych, wskazanych w decyzji, wiązałoby się z "daleko idącą ingerencją w substancję budynków, która to ingerencja faktycznie może doprowadzić do utraty wartości historycznych (...). Wykonanie robót (...) związane jest z wymianą istotnych elementów budynku na nowe lub wykonaniem nowych elementów, które pierwotnie nie istniały (np. wykonanie dodatkowych kleszczy w każdej parze krokwi, dodatkowych mieczy wspierających)". Ponadto skarżąca podważyła słuszność nałożonych w decyzji terminów wykonania prac.

W toku postępowania odwoławczego Minister ustalił, co następuje. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż zespół dawnego gumna i dworu przy ul. [...] [...] w W. wpisany został do rejestru zabytków decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. pod numerem [...] (ob. [...]), znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że ww. zespół gumna, założony w XIX w. wokół brukowanego dziedzińca, składa się z dwuklepiskowej stodoły, budynku inwentarskiego, wozowni i czworaka. Jak zaznaczono, "cały zespół stanowi unikatowy a zarazem charakterystyczny przykład podmiejskiego gospodarstwa rolnego".

Właścicielką nieruchomości nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy zespół gumna przy ul. [...] [...] w W., jest M. B.

[...] Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dnia 24 czerwca 2015 r. przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie stanu zachowania budynków wchodzących w skład zespołu dawnego gumna i dworu przy ul. [...] [...] w W.Strona została skutecznie zawiadomiona o terminie przeprowadzenia dowodu z kontroli oraz wzięła w nich udział, co zostało potwierdzone w sporządzonym protokole z czynności kontrolnych. Podczas oględzin stwierdzono m.in., że konstrukcja szkieletowa, usytuowanego na podmurówce budynku stodoły, przechyla się w stronę południową. Słupy konstrukcyjne miejscowo skorodowane i poprzechylane. Wewnątrz stodoły skorodowana i przechylona ściana działowa. Deski ścian skorodowane. Belki podwalinowe miejscowo spróchniałe. Ponadto zauważono ugięcie dachu w obrębie kalenicy oraz miejscowe uszkodzenia więźby dachowej. Pokrycie dachu z gontu miejscowo przegnite. Podczas oględzin budynku inwentarskiego odnotowano miejscowe ugięcia dachu oraz ugięcia belek stropowych. Wewnątrz widoczne ubytki cegieł w ścianach murowanych oraz miejscowa korozja słupów konstrukcyjnych. Jak zaznaczono, budynek inwentarski przechyla się ku zachodowi. W budynku wozowni również stwierdzono niestabilność konstrukcji. Wewnątrz słupy skorodowane i spękane. W toku oględzin budynku czworaka ustalono, że podwaliny oraz konstrukcja ścian szczytowych jest spróchniała. Wewnątrz widoczne przegnicie elementów konstrukcyjnych, które sugeruje, że obiekt jest zalewany wodą opadową. W odniesieniu do wszystkich ww. obiektów zaznaczono, że pomimo widocznych prób napraw oraz dbałości o zabytkowy zespół, stwierdzone w trakcie kontroli zniekształcenie drewnianych konstrukcji może zagrażać zabytkowym wartościom tych obiektów. W toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą stan faktyczny.

W świetle wyników przeprowadzonych oględzin, zły stan zachowania przedmiotowych budynków nie budził więc wątpliwości. Ministra Wszystkie obiekty wykazują oznaki zawilgocenia, ich konstrukcjom brak stabilności, poszczególne elementy są osłabione i skorodowane. Więźbom dachowym brak dostatecznego usztywnienia poprzecznego, co doprowadziło do ugięcia połaci dachowych, natomiast połączenia pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcji są częściowo uszkodzone. Uszczelnienie pokrycia dachowego papą bitumiczną blokuje naturalną wentylację budynków i dodatkowo pogłębia stan zawilgocenia konstrukcji.

Wobec powyższych ustaleń należało zdaniem organu odwoławczego uznać, że organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań, niezbędnych ze względu na zniszczenie lub istotne uszkodzenie zabytków. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie naruszał dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 u.o.z. Rodzaj nałożonych na stronę obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych, określonej w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 8 u.o.z., który stanowi, że należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Nakazane prace stanowią jedynie niezbędne minimum przeciwdziałające postępującej destrukcji zabytkowych budynków zespołu dawnego gumna przy ul. [...] w W. Ich aktualny stan zachowania stanowi bowiem zagrożenie dla ich zabytkowych wartości. Jak zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, wydany nakaz ma na celu zachowanie w nienaruszonym stanie wszystkich historycznych budynków gospodarczych, które są "unikalnym w skali W. świadectwem programu funkcjonalnego dworu i gospodarstwa. Istotne uszkodzenie lub zniszczenie któregokolwiek z budynków, wchodzących w skład przedmiotowego zespołu, doprowadziłoby do zubożenia jego wartości historycznej i naukowej, co byłoby niepowetowaną szkodą dla [...] dziedzictwa kulturowego".

Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Ministra, niezwłoczne przeprowadzenie robót budowlanych we wskazanym zakresie stało się konieczne. Pozostawienie obiektów w obecnym stanie naraża je bowiem na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji ich zabytkowych wartości wskutek wystąpienia katastrofy budowlanej.

Minister wyjaśnił, że ustalenia na temat stanu faktycznego dokonane przez [...] Konserwatora Zabytków wynikają również z analizy "Ekspertyzy stanu technicznego czterech budynków gospodarczych wchodzących w skład zespołu dawnego G. przy ul. [...] w W.", sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji przez dr. inż. S. K. i dr. inż. W. B. w grudniu 2015 r. Ekspertyza ta zawiera opis konstrukcji omawianych budynków, wykonany na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz opis uszkodzeń elementów konstrukcji, przygotowany m.in. na podstawie obliczeń konstrukcyjnych, pomiarów wielkości istniejących deformacji poszczególnych elementów układu nośnego oraz ich wpływu na konstrukcję. Ekspertyzę uzupełniono o dokumentację fotograficzną miejsc uszkodzonych oraz prezentację zniszczeń i uszkodzeń na rysunkach inwentaryzacyjnych. Ponadto, w ekspertyzie zaprezentowano zalecenia dotyczące warunków remontu omawianych budynków oraz propozycję rozwiązań konstrukcyjnych, które miałyby wpłynąć na poprawę stanu zachowania tych obiektów. Organ pierwszej instancji, działając zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., dokonał samodzielnej analizy wniosków zawartych w ekspertyzie, co pozwoliło mu na sformułowanie w sentencji decyzji zakresu prac, których wykonanie jest niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem przedmiotowych zabytków.

Odnosząc się do treści odwołania, Minister przyznał słuszność skarżącej w kwestii znaczenia, jakie należy przypisać dążeniu do zachowania jak największej ilości oryginalnej substancji zabytkowej. Dlatego też podkreślił konieczność wymiany tylko tych elementów ustroju budowlanego, które na skutek uszkodzeń całkowicie utraciły swoje właściwości nośne lub zagrażają rozprzestrzenieniem się porażenia biologicznego na elementy sąsiednie. Należy przy tym dążyć do usuwania jedynie zniszczonych części poszczególnych elementów konstrukcyjnych i uzupełniania ich nowymi odcinkami belek, w sposób zapewniający pełną nośność elementów w miejscu połączenia. Co więcej, z perspektywy konserwatorskiej istotne będzie zachowanie polepy w stodole (wzmiankowanej w decyzji o wpisie do rejestru zabytków) oraz zachowanie bądź odtworzenie snycersko opracowanych ostatków krokwi. W celu eliminacji zbędnych obciążeń, koniecznym będzie także uporządkowanie wnętrz obiektów i opróżnienie poddaszy z zalegających tam materiałów.

Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z., obowiązkiem właściciela zabytków jest prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie wraz z jego otoczeniem, a także korzystanie z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

W ocenie organu drugiej instancji, [...] Konserwator Zabytków określił zasadny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania przedmiotowych obiektów i koniecznością podjęcia szybkiej ingerencji. Nałożone obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania doraźne, natomiast wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania budynków gospodarczych z zespołu dawnego gumna przy ul. [...] w W. i mogłoby spowodować częściową dezaktualizację zakresu postulatów zaskarżonego orzeczenia, a co za tym idzie - konieczność przeznaczenia większych nakładów finansowych przez właściciela zabytku.

Minister wyjaśnił, ze w przypadku trudności ze zgromadzeniem środków finansowych w odpowiedniej wysokości na przeprowadzenie wymaganych robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru, osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z przepisem art. 74 cyt. ustawy dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ze środków finansowych z części budżetu państwa "Kultura i Ochrona Dziedzictwa Narodowego" oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda. Artykuł 81 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona także przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Szczegółowy tryb przyznawania dotacji celowej z budżetu państwa oraz rodzaj prac, na które można otrzymać dofinansowanie, określają przepisy Rozdziału 7. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz. U. 2014 poz. 399). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznaje dotacje w ramach Programu Dziedzictwo kulturowe - Priorytet 1 - Ochrona Zabytków. W myśl regulaminu tego priorytetu, dotacja może zostać udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac, które zostaną przeprowadzone w roku udzielenia dotacji, bądź na dofinansowanie nakładów na prace, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku.

W ramach budżetu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeznaczonego na dofinansowanie prac przy zabytkach w roku 2016, wnioski mogły być składane w ramach dwóch naborów. Najbliższe odbędą się w terminie do dnia 31 października 2016 r. (na prace planowane do przeprowadzenia w roku 2017) i do dnia 31 marca 2017 r. (na refundację kosztów prac zrealizowanych w latach 2014-16 oraz na prace planowane do przeprowadzenia w roku 2017). Szczegółowy regulamin dostępny będzie na stronie internetowej www.mkidn.gov.pl w trzecim kwartale 2016 r., w zakładce Programy Ministra na 2017 r.

Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 49 ust. 2 u.o.z., wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z decyzją Ministra nie zgodziła się skarżąca, które pismem datowanym na 17 października 2016 r. zaskarżyła ja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej decyzji [...] Konserwatora Zabytków w W. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a zwłaszcza art. 3 pkt. 1 i pkt 2, art 4, art.5, art.49 u.o.z., a także narusza przepisy k.p.a., a w szczególności art. 7, art.8, art.9, art. 1, art.. 12, art.77.

W ocenie skarżącej, ani przy wydawaniu decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków, ani przez Ministra nie rozpoznano, na ile zakres prac zalecanych do wykonania zmieni zabytkowy charakter budynków. Nie można bowiem, zdaniem skarżącej, rozumieć ochrony zabytków w ten sposób, iż zabytkowe budowle będą rekonstruowane przy pomocy nowych technologii budowlanych i nowych materiałów. Skoro Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, iż zachowaniu powinna podlegać zabytkowa polepa w budynku stodoły, to jest to wskazanie oczywiście sprzeczne ze wskazaniem, że fundamenty tego budynku powinny być wymienione na betonowe. Nie można jednocześnie czegoś zachować i wymieniać z zastosowaniem nowych technologii budowlanych. Nie rozważono zupełnie na ile po ewentualnym wykonaniu prac wskazanych w decyzji [...] Konserwatora Zabytków obiekty będą zabytkowe, a na ile w prosty sposób zrekonstruowane.

Skarżąca przyznała, że jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (tylko ogólnie organ stwierdza, jakie elementy budynków są skorodowane lub spróchniałe, ale skoro są to elementy skorodowane (spróchniałe) to jest oczywistym, iż elementy te musza być wymienione na nowe. Skarżąca przyznała, iż np. w przypadku stodoły wymiana elementów "co najmniej obejmować będzie słupy konstrukcyjne, ścianę działową, deski ścian, belki podwalinowe znaczną część pokrycia dachu - można wręcz zadać pytanie co zostanie - jakie elementy budynku stare posiadające wartość historyczną pozostaną po wymianie tych elementów na nowe". Tym niemniej wyraziła wątpliwość czy, jeżeli 9/10 elementów budynku zostanie wymieniona na nowe z zastosowaniem współczesnych technologii i materiałów, budynek zachowa swój walor historyczny czy też będzie jedynie współczesną rekonstrukcją. U.o.z. upoważnia konserwatora zabytków do wydania zaleceń w zakresie wykonania prac konserwatorskich (art. 49 ustawy), a art. 3 pkt. 1 tej ustawy definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów degradacji Wykonanie robót wskazanych w punkcie 1 litera c, d, e, f związane jest z wymianą istotnych elementów budynku na nowe łub o wykonanie nowych elementów, które pierwotnie nie istniały (np. wykonanie dodatkowych kleszczy w każdej parze krokwi, dodatkowych mieczy wspierających) lub wykonanie dodatkowych elementów z materiałów wcześniej niezastosowanych. Działania polegające na wymianie starej substancji - substancji zabytku na nowe nie mieszczą się jednak, zdaniem skarżącej, w pojęciu prac konserwatorskich. Konserwator zabytków nie może na podstawie art. 49 wydawać decyzji nakazujących odtworzenie zewnętrznej postaci zabytku (rekonstrukcja zabytku) z nowych materiałów przy użyciu nowych technologii budowlanych - prowadzi to bowiem do zniszczenia substancji zabytku, a nie do jej zabezpieczenia, utrwalenia i zahamowania procesów destrukcji. Dach budynku stodoły już w okresie między wojennym pokryty został papą - a zatem stan pokrycia dachu papą istnieje od 80-90 lat tyle, że papa była wymieniana. Dach został pokryty papą już kilkadziesiąt lat temu z uwagi na fakt, iż pokrycie dachu jedną warstwą gontem nie zapewniało całkowitej szczelności dachu, budynku stodoły, a przedostająca się do wewnątrz woda prowadziła do degradacji innych elementów wewnątrz budynku. Jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważono tej kwestii jaki wpływ na zabytkowa substancję będzie miało usunięcia pokrycia z papy istniejącego od kilkudziesięciu lat. Usunięcie papy i uzupełnienie gontu nie zapewni pełnej szczelności dachu. Wykonanie tych prac może dać jedynie krótkotrwały efekt wizualny nie zaś zapewnić pełne zabezpieczenie budynku w dłuższej perspektywie czasowej czyli utrwalenia substancji zabytku.

W ocenie skarżącej, w odniesieniu do budynku nr 3 ( budynek inwentarski) należy powyższe uwagi odnieść również do robót wskazanych w punktach 2 litera d, e, f, g. W odniesieniu do budynku nr [...] ( wozownia) wskazane zastrzeżenia należy odnieść do robót wymienionych w punkcie 3 litera c, d, zaś w odniesieniu do budynku nr 5 (czworak) do robót wymienionych w punkcie 4 litera b, d, e.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister nie odpowiedział na kwestie podniesione w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, czy celem decyzji jest zachowanie wartości historycznych budynków czy też ich rekonstrukcja ukierunkowana na osiągnięcie wizualnego efektu.

Jak wskazała skarżąca, każda decyzja administracyjna powinna uwzględniać słuszny interes obywateli. Nie można w związku z tym nakładać na obywateli obowiązków, co do których wiadomo, iż obywatele nie są w stanie tym obowiązkom w ogóle lub o określonych ramach czasowych podołać.

Fakt, iż przedmiotowy zespół gumna istnieje i został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 1976 r. wynika z inicjatywy i starań mojej matki skarżącej W. S. która podjęła starania o objęcia ochroną konserwatorską gumna "wobec zapędów tzw. władzy ludowej idących w kierunku nakazania wyburzenia zabudowań". Skarżąca podkreśliła, że "Jako właściciel obiektu jestem bardziej niż [...] Konserwator Zabytków i Minister zainteresowana utrzymaniem obiektu w odpowiednim stanie ( na marginesie to na mój wniosek w roku 2006 została wydana nowa decyzja nr [...] z dnia [...] mare a 2006 r.) i w miarę posiadanych środków starałam się podejmować i podejmuję działania w celu ochrony obiektów przed zniszczeniem".

Skarżąca uznała terminy wykonania prac oznaczonych decyzją za nierealne dla niej. Podkreśliła, że organa obu instancji powinny także brać pod uwagę słuszny interes obywateli - stron postępowania, a jedynym dochodem skarżącej jest emerytura rolnicza, a bank do którego zwróciła się z zapytaniem o udzielenie kredytu ustalił moją zdolność kredytową na poziomie 11.000 PLN na okres 6 lat. Nawet uzyskanie dotacji, o których szeroko mowa w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Ministra także wymaga czasu.

Skarżąca wskazała, że w ekspertyzach, na które powołują się organa obu instancji nie wskazano aby występował stan zagrożenia budowlanego, a zatem przesunięcie w czasie wykonania zalecanych prac na okres późniejszy - co najmniej do 31 grudnia 2018 r. jak to wnosiła w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków - nie spowoduje zagrożenia dla istnienia budynków.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra, jak również poprzedzająca ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i dlatego skarga była niezasadna.

Jak wynika ze stanu faktycznego, który może być ustalony na podstawie akt sprawy, stan obiektu jest zły. Niekwestionowanym przez stronę i organa obu instancji faktem jest, że przedmiotowy zespół dawnego gumna i dworu przy ul. [...] w W. wpisany został do rejestru zabytków decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. pod numerem [...] (ob. [...]), znak: [...]. Fakt ten ma znaczenie prawne; obiekt stał się z chwilą wpisania do ww. rejestru zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 1 u.o.z., podlegającym szczególnej ochronie na podstawie art. 4 cyt. ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 4 u.o.z. ta szczególna ochrona polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Ustawodawca nie określił sposobu sprawowania ochrony zabytków przez stosowne organa administracji w sposób zamknięty. Wyżej wymienione działania administracji zostały jedynie przykładowo wymienione w ustawie.

W art. 5 u.o.z. ustawodawca nałożył na właściciela obiektu zabytkowego szereg przykładowo wymienionych obowiązków, określając, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Jaka wynika z powyższego, dokonanie wpisania obiektu do rejestru zabytków, a więc oficjalne uznanie, że chronione dzieło ma szczególną wartość (gdyż stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia i jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową), wiąże się z powstaniem obowiązków zarówno po stronie właściciela (posiadacza), jak również i organów administracji.

Jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter decyzji konstytutywnej, dlatego że na jej podstawie dochodzi do wpisu do rejestru zabytków, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, "co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r.. II OSK 735/11, ONSA).

Zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę, że – jak podnosi sama skarżąca – obiekt wpisany został do rejestru zabytków na wniosek matki skarżącej, w trosce o należyte zabezpieczenie tego obiektu przed ewentualnym działaniem osób trzecich, w tym organów administracyjnych PRL. Tak poprzedniczka prawna, jak i skarżąca wyrażały wolę nie tylko ochrony obiektu, ale również dbania o jego należyty stan. Jak podkreślił to organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji, M. B. w sposób widoczny dbała o stan budynków i ich otoczenia, wykonywała bieżące naprawy. Tym niemniej – przede wszystkim ze względy na wady konstrukcyjne budynków wchodzących w skład zabytku, jak również upływ czasu – organ I instancji, w czasie oględzin zabytku w dniu 25 czerwca 2015 r. stwierdził istnienie zagrożenia zabytkowego zespołu. Z tej też przyczyny zlecił dr. inż. S. K.i dr. inż. W. B. sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego czterech budynków gospodarczych wchodzących w skład zespołu dawnego G.przy ul. [...] [...] w W. Taka ekspertyza sporządzona została w grudniu 2015 r.

Eksperci sporządzili opis konstrukcji budynków zabytkowego zespołu, wykonany na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz opis uszkodzeń elementów konstrukcji, przygotowany m.in. na podstawie obliczeń konstrukcyjnych, pomiarów wielkości istniejących deformacji poszczególnych elementów układu nośnego oraz ich wpływu na konstrukcję. Ekspertyzę uzupełniono o dokumentację fotograficzną miejsc uszkodzonych oraz prezentację zniszczeń i uszkodzeń na rysunkach inwentaryzacyjnych. Ponadto, autorzy ekspertyzy sformułowali zalecenia odnośnie warunków remontu budynków oraz propozycję rozwiązań konstrukcyjnych, które miałyby wpłynąć na poprawę stanu zachowania tych obiektów.

Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Konserwator Zabytków nie tylko mógł, ale przede wszystkim zobowiązany był wydać decyzję nakazującą skarżącej, w terminie określonym w tej decyzji, wykonanie oznaczonych robót budowlanych przy zabytku, gdyż ich wykonanie rzeczywiście stało się niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. [...] Konserwator Zabytków ujął w sentencji swej decyzji taki zakres prac, jaki uznał za niezbędny ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem przedmiotowych zabytków - na podstawie ww. ekspertyzy i dokonanych oględzin oraz własnych ustaleń.

Takie działanie organu I instancji w pełni odpowiada dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z. Zarzut skarżącej rzekomego naruszenia przez organa tego przepisu, jak również art. 3 pkt. 1 i 2 oraz art. 4 i 5 u.o.z. jest całkowicie bezpodstawny. Twierdzenie skarżącej, że "nie można jednocześnie czegoś zachować i wymieniać z zastosowaniem nowych technologii budowlanych" prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że w zasadzie żadnych robót budowlanych przy zabytku wykonywać by nie można było. Użycie bowiem elementów oryginalnych, pochodzących z okresu, w którym budynki powstawały byłoby z pewnością rozwiązaniem optymalnym, ale albo niemożliwym do wykonania (brak takich elementów), albo wiążącym się z kosztami, których nawet nie da się oszacować. Jeżeli skarżąca kwestionuje zasadność wymiany spróchniałych lub zniszczonych elementów drewnianych konstrukcji budynków na nowe, to konsekwencją takiego stanowiska może być doprowadzenie zabytku do całkowitego zniszczenia. Podobnie rzecz się ma z koniecznością wymiany poszycia dachowego; użyta bowiem papa pogarsza stan budynków i również nie jest oryginalnym (choć od lat stosowanym) materiałem – pokrycie budynku powinno być wykonane gontem.

Ochrona stanu zabytku nie polega na przymusie wykonywania niezbędnych robót budowlanych z użyciem technologii i materiałów z daty powstawania budynków, ale – w wypadku konieczności prowadzenia robót budowlanych - na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt. 3 u.o.z.). Jeżeli więc zniszczony element musi być wymieniony na nowy, to w niczym nie uchybia to zabytkowemu charakterowi obiektu, w którym roboty są wykonywane. I choć można przyznać rację skarżącej, że "jeżeli 9/10 elementów budynku zostanie wymienionych na nowe z zachowaniem współczesnych technologii i materiałów" to można mieć wątpliwości, czy "budynek zachowa swój walor historyczny, czy też będzie jedynie współczesną rekonstrukcją", lecz jednocześnie zauważyć należy, że w wypadku braku wymiany owych "9/10 elementów" zabytek może w ogóle przestać istnieć.

Na stanowisko skarżącej miało ponadto wpływ, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to, że skarżąca mylnie utożsamia pojęcia z zakresu działań przy zabytku, użyte przez ustawodawcę – należy wyraźnie wskazać, że w decyzji organu I instancji nakazano wykonanie robót budowlanych (a więc robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego przy zabytku lub w otoczeniu zabytku – art. 3 pkt. 8 u.o.z.), a nie prac konserwatorskich (przez które rozumie się działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań – art. 3 pkt. 6 u.o.z.). Skarżącej nie nakazano również prowadzenia prac restauratorskich, przez które rozumie się działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (art. 3 pkt. 7 u.o.z.).

Skarżąca nie wykazała ponadto w postępowaniu administracyjnym, że posiada wiedzę specjalistyczną, pozwalającą na zakwestionowanie w przedmiotowej sprawie takiej wiedzy u [...] Konserwatora Zabytków, wyrażonej w decyzji i wiedzy powołanych przez niego ekspertów, którzy sporządzili pisemną opinię. Dlatego też, w ocenie Sądu, przy uwzględnieniu faktu, że ustawo o ochronie zabytków wprowadza dość istotne ograniczenia w zakresie i sposobie wolności wykonywania prawa własności przez właściciela zabytku – z uwagi na konieczność ochrony zabytków właśnie – wiedza specjalistyczna staje się niezbędna dla oceny tego, jakie działania (roboty budowlane, prace konserwatorski czy restauratorskie) muszą być podjęte, aby zabytek nie uległ zniszczeniu lub nie przestał w ogóle istnieć. Dlatego też kwestionowanie przez skarżącą poszczególnych pozycji robót budowlanych, nakazanych decyzją nie jest zasadne. To właśnie wiedza specjalistyczna (podbudowana dodatkowo ekspertyzą biegłych w tym zakresie ekspertów) pozwoliła organowi I instancji na oznaczenie nakazanych robót budowlanych co do ich tożsamości.

Organa I i II instancji nie naruszyły w żaden sposób swobodnej oceny zgromadzonych dowód i orzekły w ramach własnej kognicji w sposób, uzasadniony powołaną podstawą prawną. Miały przy tym na względzie nie tylko słuszny interes skarżącej, wyrażający się m.in. w konieczności wypełnienia obowiązku z art. 5 u.o.z., ale także interes społeczny, polegający na konieczności utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie i niedopuszczenie do jego zniszczenia. Nie została naruszona zasada zaufania do władzy publicznej, gdyż nie polega ona wyłącznie na podejmowaniu rozstrzygnięć, akceptowanych przez stronę, ale na takim orzekaniu, które prowadzi do należytego wykonania prawa; tak przez stronę, jak i organ orzekający. Zasadność przesłanek orzeczenia została – w ocenie tut. Sądu – w pełni wyjaśniona w treści uzasadnień obu decyzji; wynika ona także z powołania się przez oba organa na sporządzoną ekspertyzę. Organa orzekające w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Nie bardzo wiadomo, na czym polega zarzut skarżącej w tym zakresie. [...] Konserwator Zabytków w sposób szczegółowy odniósł się do zebranych, a mających znaczenie w sprawie dowodów; na ich też podstawie podjął konkretne rozstrzygnięcie. Prawidłowo więc organ II instancji nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień w kontrolowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. a podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej. [...] Konserwator Zabytków, po dokonanych oględzinach, skierował do skarżącej zalecenia pokontrolne w piśmie datowanym na 20 lipca 2015 r., nakazując obserwowanie stanu budynków gumna, ale również "zaplanować remont, którego celem będzie zabezpieczenie zabytkowych budynków". Oznacza to, że skarżąca przynajmniej od 20 lipca 2015 r. wiedziała, że będzie musiała – jako właścicielka zabytku – przeprowadzić kosztowny remont.

Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie w aspekcie podnoszonego przez skarżącą zarzutu niemożliwego do wykonania zobowiązania wykonania oznaczonych co do tożsamości robót w terminie wynikającym z decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również podnoszonych przez skarżącą kosztów z robotami tym się wiążących. W ocenie bowiem tut. Sądu, skarżąca mogła już z chwilą otrzymania ww. zaleceń pokontrolnych organu I instancji rozpocząć starania o uzyskanie – zgodnie z art. 4 pkt. 1 u.o.z. – stosownej pomocy finansowej ze strony Państwa na potrzeby zalecanego remontu zabytku i zaplanować potrzebny remont; wiedzę co do przewidywalnego zakresu koniecznych działań uzyskała bowiem już w grudniu 2015 r., tj. po sporządzeniu ekspertyzy. Jak zaś wskazał w uzasadnieniu swej decyzji Minister, "w przypadku trudności ze zgromadzeniem środków finansowych w odpowiedniej wysokości na przeprowadzenie wymaganych robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru, osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z przepisem art. 74 cyt. ustawy dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ze środków finansowych z części budżetu państwa "Kultura i Ochrona Dziedzictwa Narodowego" oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda. Artykuł 81 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona także przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie wyjaśnił ponadto, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz. U. 2014 poz. 399). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznaje dotacje w ramach Programu Dziedzictwo kulturowe - Priorytet 1 - Ochrona Zabytków. W myśl regulaminu tego priorytetu, dotacja może zostać udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac, które zostaną przeprowadzone w roku udzielenia dotacji, bądź na dofinansowanie nakładów na prace, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku.

Jak zaś wskazał organ, w ramach budżetu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeznaczonego na dofinansowanie prac przy zabytkach w roku 2016, wnioski mogły być składane w ramach dwóch naborów - do dnia 31 października 2016 r. (na prace planowane do przeprowadzenia w roku 2017) i do dnia 31 marca 2017 r. (na refundację kosztów prac zrealizowanych w latach 2014-16 oraz na prace planowane do przeprowadzenia w roku 2017.

Skarżąca natomiast od lipca 2015 r. nie podjęła żadnej próby uzyskania dofinansowania remontu, a przynajmniej nie wynika to ani z akt sprawy, ani z jej twierdzeń.

Należy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnić również, że z art. 49 ust. u.o.z. wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno -techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją. "Argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Aspekty ekonomiczno-gospodarcze nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 ww. ustawy": (por. NSA w wyroku z dnia 28 października 2016 r. II OSK 158/15, ONSA).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.