Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 380/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Starosty [...]z dnia [...]stycznia 2017 r., nr [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność odwołującego się, położonej w gminie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], przez zezwolenie [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w [...]na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii [...]kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, posadowienie słupa elektroenergetycznego, a także funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) - decyzją z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia powyższej decyzji organu II instancji wynika, że pismem z [...]lipca 2015 r. [...]S.A. z siedzibą w [...]zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 8,36 ha, położonej w gminie [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz wymiany lub odbudowy, przebudowy, rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej. Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa linia 110 kV relacji [...] zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego, mającą na celu poprawę warunków energetycznych i bezpieczeństwa energetycznego obszaru województwa [...].

Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] oraz z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest G. M..

Decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 124 ugn, Starosta [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność G. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...]prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu realizacji inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przez nieruchomość przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz wymiany lub odbudowy, przebudowy, rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej i wskazał, że powierzchnia ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynosi 3.265,72 m2, co wykazane zostało na załączniku przedmiotowej decyzji oraz zobowiązał [...]S.A. z siedzibą w [...]do doprowadzenia nieruchomości objętej tą decyzją (po zakończeniu inwestycji) do stanu poprzedniego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania G. M., Wojewoda [...]uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie może wykraczać poza dopuszczalne granice takiego ograniczenia, wynikające z art. 124 ust. 1 i 6 ugn.

Pismem z dnia [...]listopada 2016 r. pełnomocnik inwestora sprecyzował złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z powyższej nieruchomości w ten sposób, że wniósł o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na niej przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony). Wskazał ponadto, że powierzchnia korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynosi 3.265,72 m2, zaś lokalizację urządzenia przesyłowego na ww. działce, tj. przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz obszar pasa technologicznego przedstawia szczegółowo załącznik mapowy, mający stanowić integralną część wnioskowanej decyzji administracyjnej. Wnioskodawca wniósł również o wskazanie w przedmiotowej decyzji, że powyższe zezwolenie obejmuje prawo wstępu na nieruchomość w celu przeprowadzenia na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, jak również na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) oraz prawo wstępu na nieruchomość po przeprowadzeniu prac w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń oraz oznaczenie, iż określone ograniczenia obowiązywać będą w okresie istnienia przedmiotowej linii na opisanej nieruchomości.

Zawiadomieniem Starosty [...] z dnia [...]listopada 2016 r., strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność G. M., przez zezwolenie Spółce [...]na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], a także funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony). Powierzchnia ograniczenia na przedmiotowej działce została określona na 3.265,72 m2 i oznaczona została na załączniku do decyzji. W punkcie 2. organ zobowiązał Spółkę [...]do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac określonych w punkcie 1. decyzji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca został zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W punkcie 3. wskazano, że określone w punkcie 1. ograniczenie obowiązuje w okresie istnienia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], zaś w punkcie 4. wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy art. 124 ugn, organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę następujące kwestie. Po pierwsze, czy planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego. Po drugie, czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego. Po czwarte, czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.

W przepisie art. 124 ust. 1 ugn w sposób jednoznaczny wskazano w jakim celu może być wydane zezwolenie ograniczające prawo własności. Przebudowa linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako zamierzenie polegające na remoncie (modernizacji, konserwacji) linii 110 kV relacji [...] na terenie m.in. działki nr [...]. Z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej stanowiącej załącznik do ww. decyzji wynika, iż planowana inwestycja polega na remoncie (modernizacji i konserwacji) wskazanej linii w zakresie przeprowadzenia nowych przewodów odgromowych oraz wymianie elementów zakratowania słupów i naprawie fundamentów. Inwestycja ma na celu poprawę niezawodności zasilania województwa [...].

Zgodnie z Rejestrem Przedsiębiorców KRS nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. [...]Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Organ przeanalizował złożone pełnomocnictwa uznając, że Spółka [...]była należycie reprezentowana.

Z akt sprawy wynika, iż rokowania z właścicielem w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Z protokołu z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] marca 2014 r. wynika, że pełnomocnik inwestora zaproponował właścicielowi nieruchomości kwotę 4.000 zł za ustanowienie służebności przesyłu w formie aktu notarialnego, natomiast G. M. zażądał kwoty 5.000.000 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik inwestora przesłał właścicielowi ostateczną ofertę na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych na linii 110 kV relacji [...] oraz ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego na rzecz [...]S.A. odpłatnej służebności przesyłu na ww. nieruchomości za wynagrodzeniem 20.000 zł i jednocześnie wskazał, że w wypadku negatywnej odpowiedzi lub jej braku w ciągu 7 dni od daty doręczenia niniejszej ww. korespondencji sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego/administracyjnego. W protokole z rokowań z dnia [...]maja 2014 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że właściciel oznajmił, iż nie jest zainteresowany podpisaniem umowy dotyczącej ustanowienia przesyłu, gdyby jednak doszło do tej sytuacji to żąda wynagrodzenia w wysokości 5.000.000 zł. Pismem z [...] maja 2015 r. pełnomocnik inwestora poinformował właściciela, że w związku z brakiem zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac oraz ustanowienia odpłatnej służebności, rokowania zostały zakończone z rozstrzygnięciem negatywnym i sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego lub sądowego. Pismem z tego samego dnia właściciel oświadczył, że wyraża zgodę na udostępnienie nieruchomości za zaproponowaną kwotę 20.000 zł. W odpowiedzi na powyższe wykonawca w dniu [...] czerwca 2015 r. poinformował, że proponowana kwota wynagrodzenia w wysokości 20.000 zł obejmuje zarówno rekompensatę za wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości dla wykonania robót modernizacyjnych napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, jak również wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu na warunkach wskazanych w projekcie umowy służebności przesyłu. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. G. M. stwierdził, iż do dnia powyższego pisma, tj. [...] czerwca 2015 r., działania podejmowane przez [...] Sp. z o.o. miały całkowicie inny zakres przedmiotowy, niż działania nakierowane na uzyskanie udostępnienia posiadanej przez niego nieruchomości na cele wykonania prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych na linii 100 kV relacji [...] i uznając, że dopiero obecnie przedmiot kontaktów pomiędzy nim a Spółką [...] dotyczy udostępnienia nieruchomości na cele wykonania prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych na tej linii oświadczył, że wyraża zgodę na udostępnienie swojej nieruchomości na cele wykonania tych prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych, przy uwzględnieniu odpłatności za udostępnienie nieruchomości w wysokości uprzednio przez [...] Sp. z o.o. proponowanej (tj. w kwocie 20.000 zł) oraz w terminie z nim uzgodnionym. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora w dniu [...] lipca 2015 r. poinformował, iż żądanie w wysokości 20.000 zł za udostępnienie nieruchomości nr [...] w celu wykonania prac eksploatacyjnych i konserwacyjnych na linii 110 kV relacji [...] jest skrajnie zawyżone i nie możliwe do przyjęcia oraz, że rokowania zostały zakończone z rozstrzygnięciem negatywnym.

Powyższe wskazuje, że prowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy właścicielem i inwestorem.

Organ zaznaczył, iż chociaż art. 124 ust. 3 ugn mówi o "wyrażeniu zgody", to w istocie chodzi w tym przypadku o zawarcie umowy cywilnoprawnej, określającej sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministarcyjne. Rokowania może zatem przerwać każdy z uczestników negocjacji, niedostrzegających realnych szans na zawarcie porozumienia.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w celu realizacji inwestycji, które zakończyły się niepowodzeniem.

Z przedstawionej korespondencji jednoznacznie wynika, iż zaproponowana przez inwestora kwota w wysokości 20.000 zł obejmowała zarówno ustanowienie służebności, jak i jej udostępnienie w celu zrealizowania planowanej inwestycji, natomiast właściciel wyraził zgodę wyłącznie na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości za wynagrodzeniem w tej kwocie, co z kolei było nie do zaakceptowania przez inwestora.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak porozumienia pomiędzy stronami toczących się rokowań nie może stanowić podstawy do ich oceny jako pozornych, bądź uznania, że rokowań takich w ogóle nie było, a ustawa nakłada jedynie obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu ograniczenia prawa własności w drodze umowy cywilnej, a nie ich pozytywnego zakończenia. W niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Nie oznacza to jednak, że rokowania się nie odbyły. Ponadto przepis art. 124 ust. 3 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań. Rokowania nie oznaczają więc konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Jeżeli zatem, mimo zaproponowania stanowisk strony nie doszło do umowy, to tym samym rokowania były przeprowadzone, lecz strony nie wyraziły zgody na zawarcie umowy.

W świetle powyższego organ uznał zatem, iż rokowania w przedmiotowej sprawie zostały zakończone z wynikiem negatywnym, nie doszło bowiem do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości, zaś jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac.

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. dotyczącym sprecyzowania wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, pełnomocnik inwestora jednoznacznie wskazał, iż przedmiotowy wniosek dotyczy wydania decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 124 ugn z uwagi na to, że prace, które mają zostać przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości, polegają na przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów służących do ochrony odgromowej.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 124 ust. 1 ugn, wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe w sytuacji, gdy prowadzone prace mają polegać na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Z punktu widzenia ustawy bez znaczenia pozostaje więc, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Kwalifikacja robót, jakie mają być przeprowadzone może mieć znaczenie jedynie w przypadku dalszego toku procesu inwestycyjnego, jakim jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, natomiast przebudowa linii to nowe roboty budowlane, dla wykonania których niezbędne jest - wobec braku zgody właściciela nieruchomości - uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn.

Zaproponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla właściciela, gdyż przebieg linii się nie zmieni, a to oznacza, iż de facto właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na jego prawo własności obiektu planowanego, w stosunku do już istniejącego. Na terenie przedmiotowej nieruchomości pojawi się nowa linia elektroenergetyczna 110 kV w miejscu istniejącej.

Należy organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 124 ust. 4 ugn, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji liniowej. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn.

Stosownie do art. 128 ust. 4 ugn, za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości tzw. inwestycji liniowej przysługuje odszkodowanie, odpowiadające wartości poniesionych szkód.

Organ zaznaczył, iż kwestia ustalenia odszkodowania nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji liniowej, stanowi bowiem przedmiot odrębnego postępowania i może być rozstrzygnięta dopiero po zakończeniu inwestycji.

Podsumowując, w ocenie Wojewody [...], rozstrzygając niniejszą sprawę organ I instancji zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję, której integralną cześć stanowi załącznik graficzny przedstawiający przebieg planowanej inwestycji. Dlatego też organ odwoławczy orzekł, jak w sentencji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. M. zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś:

I. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa) w wyniku prowadzenia postępowania w sprawie bez odpowiedniej podstawy prawnej, tak przez organ I i instancji, a następnie organ II instancji;

II. naruszenie art. 7 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wywiedzionych argumentów i dokonanej analizy faktycznej i prawnej, przy jednoczesnym braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

III. naruszenie art. 8 kpa w wyniku prowadzenia postępowania z naruszeniami szerokiego zakresu przepisów prawa materialnego, braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także nieuwzględnienia słusznego interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;

IV. naruszenie art. 10 kpa wobec braku powiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, co uniemożliwiło stronie podjęcie działań procesowych, które w innym przypadku zostałyby przedsięwzięte;

V. naruszenie art. 77 § 1 kpa w wyniku braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

VI. naruszenie art. 107 § 3 kpa w wyniku niespełnienia przesłanek określonych w tymże przepisie w odniesieniu do elementów składowych uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji - w odniesieniu do działania organu I i II instancji;

VII. naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, dokonanego tak przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś:

I. naruszenie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), poprzez jego błędne zastosowanie, tak przez organ II instancji, jak uprzednio przez organ I instancji w okolicznościach, w których nie zaistniały przesłanki ograniczenia przez Starostę [...] sposobu korzystania z nieruchomości, które to rozstrzygnięcie zostało podtrzymane przez organ odwoławczy;

II. naruszenie art. 124 ugn, poprzez brak określenia przez organ I instancji terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które to rozstrzygnięcie zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, nawet mimo iż tożsamy organ (tj. Wojewoda [...]) w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdził wskazywane naruszenie;

III. naruszenie art. 124 ust. 3 ugn, poprzez błędne rozpoznanie przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości dokonane przez organ I instancji, a dalej także i organ odwoławczy, mimo iż tożsamy organ (tj. Wojewoda [...]) w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, naruszenie wskazywane stwierdził;

IV. naruszenie art. 124b ugn, poprzez jego niezastosowanie, w szczególności w okolicznościach faktycznych i prawnych, które wskazywały na zasadność uznania trybu unormowanego tym przepisem, co jednocześnie oznaczało niewłaściwość, błędne zastosowanie trybu określonego w art. 124 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również uczestnik postępowania – Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości.

W piśmie datowanym na [...] sierpnia 2018 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania.

Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.).

Z art. 124 ust. 1 tej ustawy wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2).

W art. 124 ust. 1 ugn wskazano, w jakiej sytuacji może być wydane zezwolenie ograniczające prawo własności. Nie ulega wątpliwości, że przebudowa linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W związku z powyższym, za chybione uznać należało zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania w sprawie bez odpowiedniej podstawy prawnej. Stosowne przepisy zostały bowiem powołane w decyzji organ I instancji, a ponadto kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Sąd nie podzielił też zarzutów odnoszących się do naruszenia w okolicznościach niniejszej sprawy art. 7 i art. 10 kpa. Skarżący nie wskazał nawet w jaki sposób ewentualne naruszenie w tym względzie miałoby wpłynąć na wynik sprawy zwłaszcza, że w toku postępowania przez organem I instancji G. M., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skuteczne odwołanie, a później pismo, prezentujące jego stanowisko w sprawie.

Ponadto skarżący błędnie pojmuje określenie "słuszny interes obywateli", gdyż nie można utożsamiać go z załatwieniem sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony. W ocenie Sądu, istotne z tego punktu widzenia jest to, że przedmiotowa inwestycja nic nie zmieni w ograniczeniu prawa własności G. M. względem stanu sprzed jej wydania. Zwrócić też należy uwagę na prezentowaną przez stronę błędną interpretację przepisów art. 124b ugn, gdyż zdaniem Sądu będą one mogły mieć zastosowanie, ale już realizacji inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W kwestii zarzutów dotyczących przepisów postępowania podnieść trzeba, że materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy, a uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. spełnia wszelkie wymogi z art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji słusznie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Zasadnie podniósł organ, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Przepis ten nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, więc mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ugn nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15). Zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn wymaga zatem jedynie ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość

Z akt sprawy wynika, że rokowania z G. M., właścicielem działki nr [...]w sprawie realizacji na jego przedmiotowej inwestycji działkę nie przyniosły skutku. Z analizy korespondencji prowadzonej przez inwestora z właścicielem działki jednoznacznie wynika, że ostatecznie strony nie doszły do porozumienia w kwestii zakresu zgody G. M. na ingerencję w jego prawo własności i kwoty z tego tytułu. Ostatecznie też nie doszło między stronami do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu w formie aktu notarialnego. Pismem z dnia [...]lipca 2015 r. pełnomocnik inwestora poinformował, iż rokowania zostały zakończone z negatywnym skutkiem.

Powyższe wskazuje, że prowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy właścicielem i inwestorem.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że istniała zatem podstawa do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1 ugn.

W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ugn naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji RP, a jego ograniczenie jest możliwe tylko w drodze ustawy. Taką ustawą jest m.in. ustawa o gospodarce nieruchomościami, która szczegółowo precyzuje jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby ograniczyć prawo własności. W wypadku skarżącego są to zapisy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które również przesądziły przebieg i usytuowaniu linii napowietrznej.

Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji ustalono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nienaruszający ustaleń wynikających ze wskazanej wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z jej treści wynika, iż planowana inwestycja polega na remoncie (modernizacji i konserwacji) linii 110 kV relacji [...] w zakresie przeprowadzenia nowych przewodów odgromowych oraz wymianie elementów zakratowania słupów i naprawie fundamentów. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do tej decyzji lokalizacyjnej. Przebieg planowanej inwestycji został wskazany na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn.

Ustalony w zaskarżonej decyzji sposób korzystania przez podmiot realizujący planowaną inwestycję nie oznacza dowolności działań tego podmiotu. Po pierwsze, na co już wcześniej wskazano, jest on bowiem związany decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie - na podstawie art. 128 ust. 4 ugn ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 ugn. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, przy czym odszkodowanie to ustala się w odrębnej decyzji, co wynika wprost z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Zważywszy na poczynione ustalenia, w całości za chybione uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, jak już wyżej wskazano, nie można też podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza zarzuconymi, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z obrotu.

Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.