Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 983/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SAB/Wr 55/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miejskiej L. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt III SAB/Wr 55/13 oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Gmina Miejska L. w skardze z dnia 4 lipca 2013 r., wniesionej na podstawie art. 91 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego polegającą na niepodjęciu uchwały – aktu prawa miejscowego – w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi nadzoru, Wojewodzie Dolnośląskiemu wydania – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej –rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. od skrzyżowania z ulicą Komisji Edukacji Narodowej do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] oraz o zasądzenie od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do zadań samorządu województwa należą czynności związane z budową i utrzymaniem dróg mających znaczenie dla regionalnej wspólnoty samorządowej, przy czym nie ma tu znaczenia zasięg terytorialny takiej drogi. Ustawowym, materialno-prawnym kryterium specyfikacji dróg jest funkcja, jaką spełniają drogi w sieci drogowej kraju. Skarżąca przedstawiła obszerną argumentację uzasadniającą stanowisko, że objęta skargą obwodnica nie powinna być drogą gminną. Zdaniem skarżącej, w zaistniałych w sprawie okolicznościach Sejmik Województwa Dolnośląskiego powinien podjąć uchwałę o zaliczeniu obwodnicy do dróg wojewódzkich.

Interes prawny w tej sprawie strona skarżąca wywiodła z art. 6, art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wystąpił o nieuwzględnienie skargi z przyczyn formalnych – nieistnienia przesłanek do złożenia skargi z powodu braku interesu prawnego strony skarżącej w przedmiocie działania/zaniechania Sejmiku Województwa Dolnośląskiego oraz z powodu wniesienia skargi przed upływem terminu 60 dni, o którym mowa art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Organ wniósł o nieuwzględnienie skargi także z przyczyn materialnych, a mianowicie z powodu sprzeczności żądania/wezwania strony skarżącej z przepisami o drogach publicznych.

Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Gmina nie ma interesu ani obowiązku prawnego w przedmiocie nadania/nienadania drodze kategorii drogi wojewódzkiej, a więc nie legitymuje się interesem prawnym.

Wskazano, że obwodnica ma cechy funkcjonalne drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Budowa drogi gminnej jest zadaniem zarządcy takiej drogi (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), a więc Prezydenta L., przy czym stanowi ona mienie gminy. Podniesiono, że nadanie kategorii drogi wojewódzkiej, poza podstawowym warunkiem, jakim jest funkcjonalny charakter drogi (definicje ustawowe), musi poprzedzać porozumienie zarządców dróg w zakresie praw związanych z własnością drogi. Dlatego też – choć ustawa o drogach publicznych nie reguluje tych kwestii – uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej jest podejmowana z inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, który – jako zarządca drogi – opiniuje lub uzgadnia projekt uchwały z odpowiednimi organami władzy publicznej.

Wojewoda Dolnośląski w piśmie z dnia 3 października 2013 r. podniósł, że jako organ nadzoru nie jest stroną postępowania w sporze między dwiema jednostkami samorządu terytorialnego. Zauważył, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność takich jednostek tylko w przypadkach określonych w ustawach. Stwierdził, że wniosek strony skarżącej jest pozbawiony podstawy prawnej, gdyż Wojewoda Dolnośląski nie jest uprawniony do wydawania aktów prawnych w sprawach zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, a więc żądanie strony w tym zakresie powinno być oddalone.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt III SAB/Wr 55/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L.

Sąd podniósł, że w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, jaki zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a., objęto również skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ograniczając możliwość jej wniesienia do przypadków określonych w pkt 1-4a (pkt 8).

Następnie Sąd wskazał: "Przyjęte rozwiązanie legislacyjne oznacza, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na »akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej« (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zbiorze przypadków opisanych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie znajdują dostatecznej podstawy prawnej do orzekania w sprawach skarg na niewydanie »aktu prawa miejscowego«, wszak tego rodzaju zaniechania nie znalazły się w sferze objętej zakresem art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, ograniczającym skargę na »bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania« do przypadków określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4a, a więc wyłączającym taką skargę w zakresie objętym art. 3 ust. 2 pkt 5, 6 i 7.

Odnosząc się do przywołanych unormowań można w pełni solidaryzować się z konstatacją, że w kontekście tych przepisów »mamy do czynienia z niejako podwójnym wyłączeniem dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego (przez nieprzewidywalnie możliwości objęcia takiej prawodawczej bezczynności kontrolą sądu i brak określenia formy orzeczenia sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność prawodawczą)« (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3, s. 71)."

Sąd stwierdził, że poprzestając na wykładni art. 3 § 2 p.p.s.a., Sąd nie miałby podstaw by sięgnąć po dyspozycję art. 149 tej ustawy i zobowiązać Sejmik Województwa Dolnośląskiego do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego.

Następnie Sąd wskazał na treść art. 3 § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że ze względu na przedmiot skargi należy odwołać się do art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Sąd zauważył, że niełatwo jest ustalić pojemność zaniechania wyrażonego w sformułowaniu "nie wykonuje czynności nakazanych prawem", dodatkową trudność sprawia odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przy skardze na "bezczynność", unormowań zawartych w art. 90 ustawy o samorządzie województwa, który umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego wyłącznie "przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Sąd wskazał na wątpliwości dotyczące elementów zbioru "czynności nakazanych prawem", o którym mowa w art. 91 powołanej ustawy i podał, że przeciwko obejmowaniu skargą na bezczynność przejawiającą się niewydaniem aktu prawa miejscowego przez organ samorządu województwa (art. 91 ustawy o samorządzie województwa) podniesiono w literaturze ważkie argumenty (zob. M. Stahl, op.cit., s. 71 i nast.).

Sąd zauważył, że gdyby zastosował dyspozycję art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa i – uwzględniwszy bezczynność prawodawczą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego – nakazał organowi nadzoru "wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego", to takie orzeczenie prowadziłoby do nałożenia na organ nadzoru pozaustawowego środka ingerencji w sferę prawodawczą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, co wykraczałoby poza "przypadki określone ustawami" (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), powodując w konsekwencji nieuprawnione przejęcie kompetencji prawotwórczych Sejmiku, wyrażające się wyręczaniem (zastępowaniem) lokalnego prawodawcy (zob. M. Stahl, op.cit., s. 72).

Sąd podniósł, że chociaż w ustawodawstwie samorządowym występuje "zarządzenie zastępcze" wydawane przez organ nadzoru, jednakże instrument ten nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przewiduje takiego rozwiązania.

Sąd podał, że do innego rodzaju "zarządzenia zastępczego" nawiązuje art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a następnie stwierdził: "Wskazane, wyjątkowe unormowania potwierdzają racjonalność ustawodawcy, który – gdy dostrzega konieczność ingerencji organu nadzoru w przypadku nieuchwalenia określonego aktu, w tym także aktu prawa miejscowego, a więc zaniechania prawodawczego – wprowadza szczególny środek nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego, podlegającego kontroli sądowej na ogólnych zasadach odnoszących się do zaskarżania aktów nadzoru (zob. M. Stahl, op.cit., s. 73).

Jeżeli zatem ustawodawca nie ustanowił tego rodzaju środków nadzoru (działania zastępczego) w przypadku bezczynności w zakresie innych aktów prawa miejscowego, w tym także do niepodejmowania uchwał przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, przeto niedopuszczalne jest rozciąganie wyjątkowych instrumentów nadzoru na wszystkie akty prawa miejscowego, w takiej sytuacji nie sposób wyprowadzać z niejasnego unormowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, »nieprzewidującego adekwatnej dla bezczynności prawodawczej formy orzeczenia sądu, które przerywałoby stan bezczynności prawodawczej legitymacji do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności« (M. Stahl, op.cit., s. 74)."

Powyższe rozważania kończące część II uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawione zostały w nawiązaniu do analogicznych regulacji zawartych w pozostałych ustawach samorządowych.

W części III uzasadnienia Sąd wskazał, że z samych unormowań ustawowych określających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego oraz ich zadania nie można wywodzić generalnego obowiązku wydawania konkretnych aktów prawa miejscowego. Konieczne jest więc najpierw ustalenie unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego, i – dopiero po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy – wykazanie związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki bezprzedmiotowe staje się badanie istnienia wspomnianego związku. W ocenie Sądu, z przywoływanych w skardze unormowań nie można – inaczej niż to czyni strona skarżąca – wyprowadzić obowiązku wydania przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego lub zastępczo przez Wojewodę Dolnośląskiego (działającego jako organ nadzoru) aktu normatywnego o treści sformułowanej przez Gminę Miejską L.

Obowiązek taki nie może być wyprowadzony z art. 6 ustawy o drogach publicznych, jak również z art. 10 ust. 4 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, także z przedstawionego przez stronę zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z ogólnych unormowań zawartych w art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie "transportu zbiorowego i dróg publicznych".

Również z zestawienia art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można skonstruować normy prawnej, która nakazywałaby samorządowi województwa przejęcie w formie aktu prawa miejscowego zadań własnych gminy w zakresie "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego", zwłaszcza gdy się uwzględni zasadę, według której "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

W takiej sytuacji Sąd uznał, że staje się bezprzedmiotowe odnoszenie do podniesionych w skardze i pismach procesowych kwestii wymagań technicznych przewidzianych dla poszczególnych dróg publicznych, faktycznego administrowania i zarządzania obwodnicą, w tym kosztów takich działań, tytułu prawnego do gruntu i posadowionej na nim drogi oraz czynności z zakresu imperium i dominium, które są niezbędne do "przejęcia" drogi publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, albowiem okoliczności te nie mają wpływu na rozpoznanie w tym postępowaniu skargi na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska L., reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zakres przedmiotowy przepisu nie obejmuje skarg na bezczynność prawodawczą sejmiku województwa i błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie ma instrumentów prawnych do orzekania w sprawach bezczynności;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem wyroku a jego sentencją, w wyniku przyjęcia, że przepisy art. 91 ustawy o samorządzie województwa nie dopuszczają badania legalności bezczynności prawodawczej sejmiku województwa oraz na braku jednoznacznie sprecyzowanych powodów oddalenia skargi poprzez prezentowanie stanowisk wzajemnie wykluczających się tzn. przyjęcie, że w pojęciu "czynności nakazane prawem" nie mieści się działalność prawodawcza sejmiku województwa, przy jednoczesnym badaniu obowiązku wydania aktu prawa miejscowego, co wskazuje, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa obejmuje swoim zakresem zaskarżenie bezczynności prawodawczej;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że wskazane przepisy nie formułują obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi spełniającej wszystkie przesłanki drogi wojewódzkiej do kategorii dróg wojewódzkich;

b) art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy prawa nie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg, w przypadku zaistnienia przesłanek jej zaliczenia;

c) art. 10 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że wskazany przepis nie formułuje obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia nowo wybudowanego odcinka drogi do kategorii drogi, w której ciągu leży;

d) art. 10 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji przyjęcie, że ustawodawca nie ustalił obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg publicznych;

e) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 91 ustawy o samorządzie województwa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że droga sądowa w sprawach bezczynności prawodawczej sejmiku województwa jest niedopuszczalna.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na dwa zasadnicze powody oddalenia skargi. Po pierwsze, w ocenie Sądu z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie województwa nie sposób wyprowadzić legitymacji do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności, a u podstaw takiego zapatrywania Sądu legło przeświadczenie, w głównej mierze oparte na jednym z poglądów prezentowanych w literaturze przedmiotu, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" nie mieści się działalność prawodawczą.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 91 ustawy o samorządzie województwa prowadzi do konkluzji wykluczającej dopuszczalność skargi na bezczynność uchwałodawczą sejmiku województwa, co – zdaniem Gminy – nie odpowiada gwarantowanemu konstytucyjnie prawu do sądu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku rodzi wrażenie, że ocena sprawy nie jest poglądem Sądu, bowiem w zasadzie stanowi przytoczenie poglądów Małgorzaty Stahl zaprezentowanych w artykule Zagadnienia prawodawcze sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3. Powoduje to dalsze konsekwencje w postaci nieczytelności powodów oddalenia skargi. Skoro bowiem Sąd przyjmuje za podstawę oddalenia brak "legitymacji do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności", a jednocześnie merytorycznie bada, czy przepisy ustawy o drogach publicznych ustanawiają obowiązek podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, to bezspornie przyjmuje, że art. 91 ustawy o samorządzie województwa daje legitymację do zaskarżenia bezczynności. Taka konstrukcja uzasadnienia wyroku nie wypełnia wymogów stawianych przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono obszerne wywody prawne kwestionujące pogląd wykluczający możliwość zaskarżenia bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa, jako nieznajdujący umocowania w przepisach ustawy oraz dotychczasowym dorobku doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które szczegółowo omówiono. Odwołując się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że jeżeli ustawodawca przyznał drogę i ochronę sądową, to Sąd obligowany jest tak wyłożyć przepis art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, aby uczynić zadość gwarancjom konstytucyjnym.

Następnie przedstawiono argumentację uzasadniającą zarzuty naruszenia prawa materialnego, której punkt wyjścia stanowiło stwierdzenie, że ustawodawca nie przewiduje możliwości istnienia drogi publicznej bez kategorii, zatem z samego założenia instytucji drogi publicznej i jej istoty wynika obowiązek kategoryzacji dróg publicznych, po czym omówiono istotną, zdaniem strony, dla rozstrzygnięcia sprawy regulację zawartą w ustawie o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miejską L. dotyczyły zarówno naruszenia prawa materialnego (podstawa zaskarżenia z art. 171 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty procesowe.

Za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, które to uchybienie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego przepisu: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Istotna wadliwość uzasadnienia wyroku sporządzonego w sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nastąpiła w zakresie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Chociaż bowiem rozważania Sądu w tym względzie są obszerne, to sformułowane one zostały w sposób nieczytelny, pozostawiający wątpliwość co do stanowiska Sądu i przyczyny oddalenia skargi.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej podstawowym obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest samodzielne ustalenie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i dokonanie ich wykładni. Niewątpliwie oczywistym też jest, że przytoczenie stanowiska judykatury, a także piśmiennictwa, może mieć jedynie charakter uzupełniający, wspierający operacje logiczne dokonane przez Sąd w procesie wykładni norm prawnych.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawiając regulację zawartą w art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa odwołał się do obszernie przytoczonych poglądów, jakie wyrażone zostały przez Małgorzatę Stahl w publikacji Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego ("Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3, s. 41-75), nie przedstawiając jednocześnie własnego, jednoznacznego stanowiska co do wykładni tego przepisu i jego zastosowania w sprawie.

Istotnie, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, końcowe wywody części II uzasadnienia wyroku, które zawierają odwołanie się do fragmentu wskazanego wyżej opracowania i sformułowane zostały w następujący sposób: "w takiej sytuacji nie sposób wyprowadzać z niejasnego unormowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa >>nieprzewidującego adekwatnej dla bezczynności prawodawczej formy orzeczenia sądu, które przerywałoby stan bezczynności prawodawczej legitymacji do zaskarżania tego rodzaju bezczynności<< (M. Stahl, op. cit., s.74)" zdają się świadczyć o stanowisku Sądu wykluczającym całkowicie legitymację do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności. Jednocześnie jednak, w dalszej części uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji rozważał treść konkretnych przepisów ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych w celu oceny, czy przepisy te ustanawiają obowiązek podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, co wskazywałoby, że Sąd ten przyjmuje jednak, że art. 91 ustawy o samorządzie województwa daje legitymację do zaskarżenia bezczynności prawodawczej, w tym przypadku w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich wskazanego odcinka obwodnicy południowej L. Wcześniej Sąd wskazał także, że konieczne jest najpierw ustalenie unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego, a dopiero po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy, wykazania związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem.

Podniesiona niejednoznaczność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przedstawienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodowała konieczność uchylenia kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku, bowiem z przyczyn wcześniej podanych brak było możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej tego orzeczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien w sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniu wyroku, m.in. precyzyjnie przedstawić i uzasadnić własne, jednoznaczne stanowisko co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wywody te powinny umożliwić prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do określonej wykładni poszczególnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów i w konsekwencji przyjęcia określonego stanowiska w zakresie ich zastosowania.

Podana podstawa uwzględnienia skargi czyniła przedwczesną – na tym etapie rozpoznawania sprawy – ocenę prawną zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zawarte w pkt 2 postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało w myśl art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.