Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3272/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1311/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. R. na rzecz J. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1311/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 z zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647), Prezydent Miasta Koszalina ustalił na rzecz R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy na terenie działek nr [...],[...],[...], w obr. [...] przy ul. K. w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że zostały spełnione warunki dla wydania niniejszej decyzji stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że prowadzona w przedmiotowym budynku produkcja zapałek polega na nanoszeniu masy łebkowej na gotowe patyczki oraz potarki na arkusze opakowań, zaś gotowe wyroby przechowywane są w pomieszczeniach magazynowych.

W dniu [...] września 2012 r. wpłynęły do Urzędu Miejskiego w Koszalinie pisma J. B., P. L., T. P., P. W. i B. F., w których każda z tych osób wniosła o powiadomienie jej jako strony postępowania o ewentualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych przy ul. K. w K.

Organ I instancji potraktował powyższe pisma jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przesłał je wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skierowanym do organu odwoławczego, P. L., P. W., J. B. i T. P. zwrócili się z prośbą o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wyjaśnili, że są sąsiadami działek o nr [...],[...],[...], zaś decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa i ich interesy. Podnieśli, że na działkach, których dotyczy kwestionowana decyzja, została uruchomiona nielegalna produkcja zapałek, która zagraża bezpośrednio ich życiu i zdrowiu, jak i otaczającemu środowisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "k,p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 z zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższą decyzję J. B., P. L., T. P. i P. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że organ I instancji w sposób niezgodny w prawem nie zapewnił im udziału postępowaniu, pomimo, że przysługuje im atrybut strony.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1259/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że ustalenie okoliczności, które z pism stanowi odwołanie może mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, gdyż wpływa na ocenę terminowości wniesienia odwołania, jak i określenia w sposób prawidłowy kręgu osób wnoszących odwołanie. Organ II instancji nie dokonując ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, tj. legitymacji wnoszących odwołanie oraz charakteru prawnego wnoszonych przez nich pism, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie ponownie rozpoznając sprawę powinno zweryfikować, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, a w przypadku pozytywnych ustaleń, zbadać, czy pismo z dnia [...] września 2012 r. stanowiło odwołanie i czy odwołujący zakwestionowali decyzję organu I instancji w terminie otwartym dla tej czynności.

Po zwrocie akt organowi Kolegium pismem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiło m.in. do J. B. o wypowiedzenie się czy pismo z dnia [...] września 2012 r. stanowiło odwołanie.

W odpowiedzi J. B. wyjaśnił, że pismo z dnia [...] września 2012 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednocześnie zarzucił organowi I instancji naruszenie: art. 7, 8, 10 § 1, 77 w związku z art. 80, 81 k.p.a., § 2 ust. 1 pkt 1e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 107 § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie odwołującego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się podobny pod względem funkcji budynek produkcyjny.

Rozpoznając odwołanie J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w dniu [...] czerwca 2012 r. R. R. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części magazynu na budynek produkcyjno-magazynowy - zakład produkcji i magazynowania zapałek na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. K. w K. Budynek magazynowy wybudowany został około 1990 r. z przeznaczeniem na budynek gospodarczy. W 2001 r. zmieniono sposób jego użytkowania na budynek do produkcji zapałek. Prezydent Miasta Koszalina wydał zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2010 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa B. S.C. L. K., B. S. z miejscem wykonywania działalności przy ul. K. jako kontynuacja działalności rozpoczętej [...] kwietnia 2001 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] stwierdził, iż nie odnaleziono dokumentów w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno-magazynowy i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji właściciele działek nr [...],[...] i [...] zobowiązani zostali do sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku produkcji i magazynowania zapałek, która powinna się odnieść m.in. do zapisów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tego aktu prawnego. Zdaniem organu, wobec zabudowy już istniejącej przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, jak i przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będą miały zastosowanie tylko w zakresie funkcji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji poddał analizie stan faktyczny i prawny terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania została dokonana. Prowadzona w przedmiotowym budynku produkcja zapałek polega na nanoszeniu masy łebkowej na gotowe patyczki oraz potarki na arkusze opakowań. Gotowe wyroby przechowywane są w pomieszczeniach magazynowych. W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy. Organ odwoławczy podał, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, wzdłuż ulicy K. oraz w obrębie ulic K. i S. W obszarze tym znajduje się zabudowa zróżnicowana, zarówno mieszkaniowa jednorodzinna, jak i usługowa oraz usługowo-produkcyjna. Działki nr [...] objęte wnioskiem o łącznej pow. 0.0597 ha zabudowane są budynkiem magazynowym. Od działek nr [...],[...] i [...] oddzielone są działkami nr [...],[...] i [...] stanowiącymi drogi wewnętrzne. Działka nr [...], znajdująca się w bliskim sąsiedztwie, zabudowana jest obiektem produkcyjno-usługowym (produkcja pomp i sprężarek, naprawa i konserwacja maszyn), zaś na działce nr [...] znajduje się budynek usługowy. Kolegium, uznając za bezzasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, podało, że wnioskodawca wprowadził do tej niejednolitej jednostki urbanistycznej funkcję już istniejącą na działce nr [...] (czyli nieodbiegającą od istniejącej), w związku z czym zmiana użytkowania części magazynowej na produkcyjną nie zmieni dotychczasowej funkcji mieszkalno-usługowo-produkcyjnej. W ocenie organu II instancji zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest również bezpodstawny, bowiem ani przepisy powołanego rozporządzenia, ani przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie mają w sprawie zastosowania. Produkcji zapałek nie można utożsamiać z produkcją materiałów wybuchowych. W § 2 ust. 1 lit. e cyt. rozporządzenia jest mowa o instalacjach do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania materiałów wybuchowych, zaś w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją służącą do produkcji zapałek. Tego typu działalność nie jest wymieniona w rozporządzeniu, zatem brak jest podstaw do przeprowadzania oceny jej oddziaływania na środowisko. Kolegium zgodziło się z zarzutem odwołania dotyczącym zbyt ogólnego uzasadnienia, stwierdzając, że fakt ten nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia z uwagi na wyniki analizy oraz załącznik graficzny. Zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. przyjmując jednak, że fakt nieuczestniczenia strony w postępowaniu nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Strona zapoznała się z aktami sprawy przed wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] października 2012 r., uchylonej następnie przez Sąd i wniosła swoje uwagi i zarzuty, uzupełnione pismem z dnia [...] września 2013 r., które Kolegium rozpatrzyło, zaś udział strony w postępowaniu nie zmieniłby poczynionych ustaleń. Kolegium stwierdziło, że z wyników analizy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wynika, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Podkreśliło brak możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Na powyższą decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto naruszającej zasady postępowania administracyjnego;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego;

3. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej polegające na pozostawieniu w obrocie decyzji organu I instancji sprzecznej z przepisami prawa materialnego, przyjęciu decyzji organu I instancji jako sankcjonującej istniejący stan faktyczny bez dokonania własnej oceny stanu faktycznego, uznaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Koszalina za nieobowiązujące i pozostawieniu w mocy decyzji organu I instancji, przy wydaniu której skarżący nie brał udziału;

4. art. 28 k.p.a., przez faktyczne pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony, pomimo przyznania mu takiego statusu przed organem II instancji;

5. art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie bez zbędnej zwłoki;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych we wskazanym artykule, w szczególności przesłanek określonych w punktach 1, 3, 4 i 5.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., skarżący wskazał, że organ II instancji wybiórczo poddał analizie zebrany materiał dowodowy, przyjmując na przykład wypisy z ewidencji działalności gospodarczej innych przedsiębiorców z podanego rejonu, a pomijając wpis dotyczący wnioskodawcy o produkcji materiałów wybuchowych. Skarżący zarzucił brak ustaleń w zakresie faktycznych funkcji budynków przyjętych do analizy, gdyż organ ograniczył się wyłącznie do analizy wypisów z ewidencji działalności. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że na przedmiotowym terenie brak jest jakiejkolwiek działalności o charakterze produkcyjnym – istnieje tam wyłącznie zabudowa domkami jednorodzinnymi oraz funkcje usługowe, jak np. naprawa sprężarek czy montaż schodów drewnianych i stolarki okiennej. Skarżący zarzucając wadliwe ustalenie przez organy obu instancji obszaru analizowanego podał, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wyłącznie na podstawie wypisów z ewidencji działalności gospodarczej. Organ nie przeprowadził oględzin, nie przeanalizował dokumentacji budowlanej, projektowej, nie podjął działań, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenia faktyczne. W przedmiotowym obszarze analizowanym praktycznie wyłącznie występuje zabudowa domkami jednorodzinnymi, jedno lub dwukondygnacyjnymi. Brak jest jakiejkolwiek działalności produkcyjnej, brak jest budynków o takim przeznaczeniu. Organ powinien ocenić funkcje budynków, zbadać czy faktycznie gdziekolwiek prowadzona jest działalność produkcyjna uciążliwa (jaką jest produkcja zapałek), bowiem na osiedlu domków jednorodzinnych brak jest takiej działalności. Nie można porównywać produkcji rolnej, pakowania wytworów tej produkcji do opakowań, czy wykonywania elementów schodów drewnianych w stolarni z produkcją zapałek, zaś osiedle domków jednorodzinnych nie jest miejscem do produkcji zapałek. Decyzja winna być wyeliminowana z uwagi na nierozpoznanie złożonych w odwołaniu wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując powyższą skargę Sąd I instancji w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniósł, że z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w sprawie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia o spełnieniu niezbędnych warunków dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno - magazynowy. Organ I instancji nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia, na co zwróciło uwagę Kolegium w swoim uzasadnieniu. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, istotne znaczenie ma ustalenie rzeczywistej funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym na działkach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, gdyż wydanie decyzji stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy możliwe jest w razie spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, którą ocenia się mając na uwadze to, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zmiany użytkowania) w zakresie m.in. kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych nie zostały w należyty sposób wyjaśnione. Organ I instancji nie ustalił faktycznego sposobu użytkowania (rzeczywistej funkcji) budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przyjętego do analizy, zaś Kolegium stwierdziło spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Dokonało ustaleń w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej i podało, że działka nr [...] zabudowana jest obiektem produkcyjno - usługowym, w którym prowadzona jest działalność polegająca na produkcji pomp i sprężarek oraz naprawie i konserwacji maszyn. Stwierdziło, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektu odnosi się do funkcji istniejącej na analizowanym obszarze, czyli produkcyjno - usługowej. Sąd zgodził się z zarzutami skargi odnoszącymi się do wybiórczego dokonania przez organ analizy materiału dowodowego, bowiem organ za podstawę ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji - wobec działek sąsiednich przyjął dane wynikające z ewidencji działalności gospodarczej, odmawiając uwzględnienia zapisów ewidencji dotyczących wnioskodawcy. Organ II instancji stwierdził, że produkcji zapałek nie można utożsamiać z produkcją materiałów wybuchowych, mimo że taka działalność została wpisana w ewidencji dla przedsiębiorstwa wykonującego swoją działalność na działce objętej wnioskiem. Wobec braku uzasadnienia decyzji organu I instancji skarżący dopiero na etapie złożenia skargi skonkretyzował zarzut niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, podnosząc, że na przedmiotowym terenie nie występuje działalność produkcyjna. Zdaniem skarżącego na analizowanym terenie, przy dominującej funkcji mieszkaniowej w formie zabudowy jednorodzinnej, istnieje jedynie funkcja usługowa, jak naprawa sprężarek czy remont schodów. Zdaniem Sądu faktyczna (rzeczywista) funkcja obiektów znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie, czy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektów (budynków) znajdujących się na obszarze analizowanym w stosunku do danych ujawnionych w ewidencji działalności gospodarczej, które to ustalenia nie zostały poczynione. Postępowanie wyjaśniające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, polegające na analizie urbanistycznej i ocenie wypływających z analizy wniosków, może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10). W ocenie Sądu, podjęcie decyzji przez organ I instancji, bez ustalenia rzeczywistej funkcji obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich w obrębie obszaru analizowanego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż takie działanie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na uchybienia natury procesowej polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, gdyż rozważania w tym zakresie byłyby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli analizy urbanistycznej oraz oceny wniosków z tej analizy wynikających w szczególności poprzez ustalenie rzeczywistej funkcji obiektów znajdujących się na działkach przyjętych do analizy i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, mając na uwadze takie ujęcie motywów decyzji, aby strona mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie poddanie w ramach sądowej kontroli wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i całych akt sprawy, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności i ustaleń organów administracyjnych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i ustaleniami organów i tym samym uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], które zawierały prawidłowe rozstrzygnięcia; nie wskazanie jaki i czy skutek miało naruszenie zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy sam skarżący J. B. nie wskazywał wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonych decyzji, nie składał wniosków dowodowych przed organem II instancji, a tym samym nie sposób domniemywać wpływu ewentualnego uchybienia organu I instancji na treść zaskarżonej decyzji.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od R. R. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie jest trafny.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Wedle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 tego artykułu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał określone w tym przepisie zasady, a więc gdyby rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź też gdyby orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący kasacyjnie (tak samo np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14)

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem nie przekroczył jej granic, przy czym wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, poddał wnikliwej analizie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i całe akta sprawy. Nie pominął też żadnych istotnych dla sprawy okoliczności i ustaleń organów administracyjnych. W rezultacie Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania administracyjnego okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Kolegium w odniesieniu do działek sąsiednich oparło się wyłącznie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, a w odniesieniu do działalności wnioskodawcy odmówiło uwzględnienia zapisów w tejże ewidencji. Sąd I instancji trafnie też podkreślił, iż rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na stawiane w toku postępowania przed organem zarzuty, bowiem sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji, a nie do zastępowania tych organów w ich działaniach.

Podzielić ponadto należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było zbyt lakoniczne i nie wyjaśniało wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy, a zatem należyte wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez Sad I instancji ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Podkreślić przy tym wypada, że zaskarżony kasacyjnie wyrok nie przesądza o wyniku sprawy, a jedynie słusznie uzależnia ten wynik od należycie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym od prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że konkretne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) zostały naruszone oraz że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie znajduje też usprawiedliwionych podstaw powiązanie omawianego zarzutu z naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Do wydania zaskarżonego wyroku doszło bowiem wskutek sprawowania przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną i w jej wyniku Sąd ten zastosował środki określone w ustawie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy pozbawiony uzasadnionych podstaw i nie mógł zostać uwzględniony.

Jak już wyżej podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.