Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1257/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 a - 64 a , art 151 a , art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 15  i art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprzeciwu P. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 września 2022 r. znak WS-VI.7570.1.134.2020.MD w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość celem realizacji inwestycji drogowej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 września 2020 r., znak: GN.683.28.2017.MG Starosta Nowosądecki orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0.9428 ha (powstała z podziału działki nr [...]) położoną w obr. [...], gm. M., przejętą przez Miasto i Gminę Muszyna, na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego Nr 2/D/2017 z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: BUD.6740.1301.2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi gminnej o długości 670,86 m wraz z kładką rowerową Ml w km 49+580 rzeki Poprad w miejscowości M., gm. M. realizowanej w ramach zadania: "Budowa I etapu Zintegrowanej Sieci Tras Rowerowych w województwie małopolskim EuroVelo 11 - pododcinek IIa od Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do Miasta Nowy Sącz - na rzecz P. S. kwoty [...]zł, B. C. kwoty - [...] zł,

- w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w przedmiotowej decyzji odszkodowania przysługującego P. S. o 5% wartości nieruchomości tj. [...] zł, na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- w pkt 3 o zobowiązaniu Miasta i Gminy Muszyna reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna w łącznej wysokości [...] zł na rzecz:

- P. S. - kwoty [...]zł,

- B. C. - kwoty [...]zł.

- w pkt 4 o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 30 maja 2020 r. przez rzeczoznawców majątkowych K. K. i A. J..

Odwołanie od tej decyzji złożyła Miasto i Gmina Uzdrowiskowa Muszyna oraz Prokurator Rejonowy w Muszynie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 września 2022r., znak WS-VI.7570.1.134.2020.MD na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz 1363 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr 2/D/2017 Starosty Nowosądeckiego z dnia 10 sierpnia 2017 r., znak: GN.683.28. 2017.MG o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow.0.9428 ha (powstała z podziału działki nr [...]) położona w obr. M. , gm. M. została przejęta pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi gminnej o długości 670,86 m wraz z kładką rowerową Ml w km 49+580 rzeki Poprad w miejscowości M., gm. M. realizowanej w ramach zadania: "Budowa I etapu Zintegrowanej Sieci Tras Rowerowych w województwie małopolskim EuroVelo 11 - pododcinek IIa od Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do Miasta Nowy Sącz". Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 14 września 2017 r.

W wyniku tej decyzji wydanej w oparciu o ww. przepisy, działka nr [...] o pow.0.9428 ha (powstała z podziału działki nr [...]) położona w obr. M. , gm. M., przeszła na rzecz Gminy Miasta i Gminy Muszyna.

Dalej przywołano przepisy regulujące kwestię odszkodowania, którego ustalenie jest przedmiotem postępowania.

Jak wynika z treści odpisu księgi wieczystej nr [...] w dacie ostateczności decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 10 sierpnia 2017r. nr BUD 6740. 1301.2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej działkę nr [...] położoną w obrębie M., gmina M. (z której podziału powstała m. in. działka nr [...] przejęta pod inwestycje), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Muszynie, w dziale II tej księgi jako właściciel nieruchomości ujawniony był P. S. s. M. i A..

W dziale III niniejszej księgi wieczystej figurowały:

- ostrzeżenie o toczącym się przed Sądem Rejonowym w Muszynie postępowaniu o zmianę stwierdzenia nabycia spadku po M. W. P. oraz

- wpis prawa użytkowania całej nieruchomości stanowiącej działki nr nr: [...], [...] i [...] (z których to działek powstała działka nr [...] położona w obrębie M., gmina M.) na rzecz B. C., s. P. i A., a ponadto - także ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W dniu 9 września 2021 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo sygn. akt. PR. Pa 32.2017 Prokuratury Rejonowej w Muszynie, informujące, iż Prokurator Rejonowy na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. wnosi o uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie oraz dopuszczenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 25 lutego 2020 r. (sygn. II K 640/17) dot. skazania P. S. za przestępstw a z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k. w związku z nakłanianiem geodety B. W. do poświadczeniem nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne, związanych z własnością, przebiegiem granic i położeniem nieruchomości - parceli 618 (obecnie [...]) położonej na terenie gminy M. w obrębie M. oraz wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 17 lutego 2017 roku (sygn.: IIK 1224/10) w którym warunkowo umorzono postępowania wobec B. W. w związku z poświadczeniem nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne, związanych z własnością, przebiegiem granic i położeniem nieruchomości - parceli [...] (obecnie [...]) położonej na terenie gminy M. w obrębie M..

W uzasadnieniu decyzji wskazano również na postępowanie w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] – w którym zapadły wyroki: Sądu Rejonowego w Nowym Sączu I Wydziału Cywilnego z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt IC 1104/15 oraz Sądu Okręgowego w Nowym Sączu III Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 28 kwietnia 2022r. sygn. akt III Ca 418/21. W uzasadnieniu wyroku Sadu II instancji wskazano: "poczynione ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że doszło do sfałszowania aktu własności ziemi na rzecz M. P.. Kwestia ta nie wydaje się obecnie być sporną. Skutkiem tego musi być kategoryczne stwierdzenie, za Sądem Rejonowym, że P. S. nie nabył własności nieruchomości, którą obejmował rzekomy akt własności ziemi. Jej właścicielem nie była M. P.. Własności tej nie mógł zatem przenieść na pozwanego jeden z jej spadkobierców. Pozwany nie dysponuje też żadnym dowodem potwierdzającym nabycie własności nieruchomości w jakikolwiek Inny sposób. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy nie można zgodzić się z tym, że samo posiadanie nieruchomości przez pozwanego miałoby wskazywać na domniemanie przysługiwania mu prawa własności (art. 341 k.c). Ustalenia poczynione w tej sprawie obalają to, że objęcie nieruchomości w posiadanie przez pozwanego było zgodne z prawem. W trakcie tego postępowania pozwany nie przedstawił żadnych dowodów, ani twierdzeń, które pozwalałyby na przyjęcie że doszło do zasiedzenia przez niego nieruchomości. Nie przedstawił też dotychczas potwierdzającego to orzeczenia sądowego uzyskanego w innym postępowaniu, która wiązałoby sąd w ramach uzgodnienia. Stan księgi wieczystej nr [...] niewątpliwie nie jest więc zgodny z rzeczywistym stanem prawnym".

Zdaniem organu odwoławczego - w świetle ww. orzeczeń sądowych nie można obecnie podzielić poglądu organu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na uznanie, że P. S. nabył skutecznie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9428 ha (powstała z podziału działki nr [...]) położonej w obr.. , gm. M., przejętej przez Miasto i Gminę Muszyna, na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego Nr 2/D/2017 z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: BUD.6740.1301.2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ponadto ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 30 maja 2020 r. Tymczasem zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 4 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Powołany operat, w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez biegłe mógłby zostać wykorzystany na potrzeby niniejszej sprawy najpóźniej do dnia 30 maja 2022 r., co oznacza, iż obecnie jest on już całkowicie nieprzydatny w niniejszym postępowaniu, to tym samym bezcelowym jest podejmowanie dalszych działań procesowych w celu ostatecznego wyjaśnienia, czy został on sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa

Jak wskazuje Wojewoda Małopolski - w efekcie należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia 29 września 2020r., znak: GN.683.28.2017.MG i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem pozyskania w sprawie nowej, aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości i wydania na jej podstawie decyzji. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jedynie przez organ odwoławczy wykracza poza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt. II SA/Kr 1607/13 i z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 632/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 226/10).

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że nie istnieją przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że w sądzie odwoławczym wygrał sprawę o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, natomiast nie można organowi I instancji stawiać zarzutu, że do wyników tego postępowania się nie odniósł, bowiem w dacie rozstrzygania sprawy w I instancji wyroki w tej sprawie jeszcze nie były wydane. Co się zaś tyczy operatu szacunkowego to w chwili wydawania decyzji znak: GN.683.28.2017.MG z dnia 29 września 2020 r. przez Starostę Nowosądeckiego operat ten był aktualny. Zatem Starosta Nowosądecki posługując się nim nie naruszył przepisów postępowania. Do utraty aktualności operatu doszło na etapie niniejszego postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego. Przy czym ta utrata aktualności nastąpiła z winy Wojewody Małopolskiego, który przewlekał postępowanie odwoławcze usiłując je zawiesić.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Na wstępie trzeba zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". W polskim systemie prawa administracyjnego organ odwoławczy jest organem rozpoznającym sprawę administracyjną w całości na nowo – z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2022 r., sygn. II GSK 94/22 (LEX nr 3339630) "Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji".

Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego – jak sugeruje skarżący w sprzeciwie, ale jest działaniem merytorycznym.

Kontrolowane postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, a zatem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia wysokości tego odszkodowania. W decyzji Wojewody Małopolski szczegółowo omówiono obowiązujące regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uniemożliwiają wykorzystanie operatu jako dowodu po upływie dwóch lat od jego sporządzenia. Przytoczono również orzecznictwo wskazujące, że konieczność sporządzenia nowego aktualnego operatu jest przesłanką wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem dowodu tego nie można "uzupełnić" w postępowaniu odwoławczym.

Okoliczność, że w dacie wydawania decyzji organu I instancji dowód z opinii biegłego w zakresie wyceny nieruchomości był ważny i aktualny, jak również twierdzenia skarżącego, jakoby przedłużanie postępowania odwoławczego było "celowym działaniem" Wojewody Małopolskiego nie wpływają na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skargi trzeba zwrócić uwagę, że wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydziału Cywilnego Odwoławczego do sygn. akt. III Ca 418/21 został wydany w dniu 28 kwietnia 2022 r. a postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii uchylające postanowienie Wojewody Małopolskiego wydane zostało 24 czerwca 2022 r, bowiem jak ustalono ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania przed Wojewodą Małopolskim do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Jak już wcześniej wskazano – działanie organu II instancji nie ogranicza się do kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji. W niektórych sytuacjach konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji nie wynika z wadliwości wydanej przez niego wcześniej decyzji, lecz z faktu pojawienia się nowych okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia, bądź też – w jak w niniejszej sprawie – z samego upływu czasu, skutkującego koniecznością przeprowadzenia całkowicie od nowa dowodu z operatu szacunkowego.

Prawidłowo, w zaskarżonej decyzji stwierdzono konieczność uchylenia decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 29 września 2020r., znak: GN.683.28.2017.MG i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem pozyskania w sprawie nowej, aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości i wydania na jej podstawie decyzji.

Z powyższych względów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.