Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 189a par. 2, art. 189d
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 46, art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania D. K., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) wydaną w przedmiocie kary pieniężnej.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Komendant Miejski Policji w K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował Inspektora powiatowego, że w wyniku przeprowadzenia [...] sierpnia 2020 r. po godzinie 23:30 działań sprawdzających faktyczne funkcjonowanie i prowadzenie działalności w klubie muzycznym "[...]" w W. stwierdzono, że: w otwartym lokalu "[...]" znajdowało się około 200 osób tańczących na parkiecie i spożywających alkohol. Szef ochrony oświadczył, że lokal otwarty jest od godziny 21:00 do 05:00 i taka sama sytuacja miała miejsce w dniach [...] i [...] lipca 2020 r.; w środku lokalu przebywały osoby, które spożywały alkohol oraz tańczyły na salach techno i dance bez maseczek. Funkcjonariusze wylegitymowali 10 osób, które oświadczyły, że przebywały w środku lokalu "[...]", tańczyły oraz spożywały alkohol (co udokumentowano w załączonej notatce urzędowej z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Następnie Komendant Miejski Policji w K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował Inspektora powiatowego, że na dzień [...] sierpnia 2020 r. planowane są działania związane z ponownym sprawdzeniem działalności prowadzonej w lokalu "[...]" i w związku z powyższym prosi o rozpatrzenie możliwości udziału w czynnościach.

W związku z powyższym, Inspektor powiatowy uznał, że w lokalu "[...]" prowadzona była działalność polegająca na organizowaniu dyskotek pomimo zakazu wprowadzonego w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Wobec tego, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakazu prowadzenia działalności przedsiębiorców w zakresie prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w związku z ogłoszonym stanem epidemii. W dniu [...] sierpnia 2020 r. D. K., w trakcie przesłuchania jako strony postępowania, wyjaśnił, że: prowadzi Galerię muzyki i sztuki współczesnej, teatr rozrywki "[...]" w W. działalność gospodarczą pod nazwą K. D., "[...]" prowadzi samodzielnie; w lokalu "[...]" organizowane są koncerty muzyczne – część młodzieży słucha koncertu, a część tańczy; [...] sierpnia 2020 r. w lokalu "[...]" odbywał się koncert, a w dniach [...] i [...] lipca [2020 r.] również odbywały się w tym lokalu koncerty; w każdym z tych terminów w zabawie o uczestniczyło ok. 200 do 250 osób; powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 1100 m; strona zna przepisy, z których wynika zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w okresie epidemii; przy kasach stał płyn do dezynfekcji rąk, do lokalu wpuszczane były osoby tylko w maseczkach, natomiast osobom, które się do tego nie stosują, zwracana jest uwaga; w kasie klubu można było nabyć maseczkę nieodpłatnie.

Z otrzymanych w dniu [...] sierpnia 2020 r. (drogą telefoniczną) informacji Urzędu Miasta i Gminy w R. w sprawie rejestru instytucji kultury wynikało, że D. K. nie został wpisany do rejestru instytucji kultury uchwałą Rady Miejskiej w R.. Również galeria muzyki i sztuki współczesnej, jak i teatr rozrywki "[...]" nie znajdował się w rejestrze instytucji kultury.

Następnie upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili w nocy z [...] na [...] sierpnia 2020 r. (kontrola trwała od godz. 23:00 do godz. 2:00) kontrolę sanitarną w miejscu prowadzonej przez D. K. działalności (W. , [...]). Zakres przedmiotowej kontroli obejmował m.in. przestrzeganie wymagań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.).

Na podstawie opisu stanu faktycznego, sporządzonego w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wynika, że: "gastronomia zorganizowana jest na terenie obiektu funkcjonującego jako dyskoteka"; w dniu kontroli przed lokalem zorganizowano ogrodzony obszar połączony z tym lokalem, w którym na wolnym powietrzu klienci lokalu tańczyli przy muzyce; z informacji uzyskanej od bileterki wynikało, że sprzedano 435 biletów (osoba ta oświadczyła jednocześnie, że może sprzedać maksymalnie 500 biletów); według ustaleń osób kontrolujących obiekt (wraz z funkcjonariuszami Policji) w obiekcie znajdowało się około 1000 osób.

W takim stanie faktycznym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję, którą nałożył na D. K. (dalej również: strona; skarżący) administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia dyskoteki w lokalu "[...]" w miejscowości W. . Przedmiotowa kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46a ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej również: u.z.z.z. – w związku z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.) – dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r.; rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.; rozporządzenie wykonawcze.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że w przedmiotowym lokalu "[...]" funkcjonuje dyskoteka, która nie stanowi formy działalności kulturalnej w rozumieniu ustawy z dnia [...] października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194). W ocenie Inspektora powiatowego o rodzaju prowadzonej działalności w lokalu "[...]" nie decyduje nazwa (określenie firmy prowadzonej działalności), lecz faktycznie realizowana w tym lokalu działalność. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że D. K. naruszył § 7 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych, jak i zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy, motywując swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Na wstępie wyjaśnił, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 325). Następnie, przywołując treść art. 46a, art. 46b pkt 2 oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) – dalej: u.p.i.s., przedstawił zasady, na jakich odbywa się nakładanie kar pieniężnych za naruszenie zakazów sanitarnych. W zakresie reguł postępowania dowodowego organ II instancji zwrócił również uwagę na treść art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Inspektor wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że nie było błędem stwierdzenie przez organ I instancji, że skarżący naruszył § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., a nie przepis poprzednio obwiązującego § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził w tym względzie, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji.

W odpowiedzi na zarzut strony dotyczący braku wiarygodnych ustaleń w zakresie liczby uczestników imprezy w dniu [...] sierpnia 2020 r. w lokalu "[...]" organ II instancji stwierdził, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 2020 r. wprowadzał zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych, bez względu na liczbę uczestników. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że aspekt sprawy dotyczący liczby osób biorących udział w imprezie jest bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego tego, że w żadnym z przepisów nie została zawarta definicja "dyskoteki" i "klubu nocnego", organ II instancji stwierdził, że brak definicji nie zwalnia organów administracji od właściwej interpretacji pojęć użytych w przepisach. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że na stronie internetowej lokalu "[...]" umieszczono konkretne informacje, wskazujące, że jest to "[...]". Posiłkując się definicją słownika języka polskiego, że "klub nocny to lokal rozrywkowy czynny w nocy", Inspektor wojewódzki uznał, że lokal "[...]" jest lokalem rozrywkowym, natomiast godziny jego otwarcia wskazują na to, iż jest on czynny w nocy. Odwołując się do słownikowego znaczenia "dyskoteka", wskazującego, że jest to "zabawa młodzieżowa, na której tańczy się przy muzyce disco; też: lokal, w którym odbywają się takie zabawy", zaś "młodzież to młodzi ludzie", Inspektor wojewódzki stwierdził, że stan faktyczny wskazuje na to, że skarżący prowadził dyskotekę. W tym względzie organ II instancji wskazał na treść notatki urzędowej z dnia [...] sierpnia 2020 r., z której wynika, że "osoby przebywające w lokalu »[...]« tańczą w wyznaczonych do tego miejscach na salach techno i dance, zaś wylegitymowani uczestnicy imprezy to osoby w wieku od 18. do 28. roku życia". Nadto zauważył, że D. K. prowadzi samodzielnie działalność gospodarczą pod nazwą "K. D., [...]", a do wykonywanej działalności gospodarczej został przypisany m.in. numer [...], który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) z dnia 24 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885 ze zm.) obejmuje m.in. działalność dyskotek. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że PKD nie obejmuje działalności klubów nocnych.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, Inspektor wojewódzki stwierdził, że organ I instancji dokonał właściwej oceny prowadzonej przez skarżącego działalności i w sposób prawidłowy wskazał na naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., który stanowił o zakazie prowadzenia dyskotek i klubów nocnych.

Odnosząc się do wątpliwości strony, co do zgodności przepisów rozporządzenia wykonawczego z Konstytucją RP, organ II instancji stwierdził, że nie jest podmiotem uprawnionym do kontroli aktów prawnych pod względem ich zgodności z Konstytucją.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego D. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – "i umorzenie w tym zakresie postępowania", ewentualnie "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia".

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że (...) [strona] prowadzi dyskotekę wobec braku legalnej definicji, jak również brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego szczególnie w zakresie ustalenia, gdzie uczestnicy tańczyli, ile osób i gdzie przebywało w poszczególnych miejscach, w tym na zewnątrz, w jaki sposób kontrolowany był przepływ uczestników pomiędzy lokalem a przestrzenią otwartą, itp.";

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie zarówno co do zasady, jaki i w stosunku do strony w związku z zarzuconym jej naruszeniem,

- § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. poprzez "błędne i uznaniowe uznanie", że skarżący podlega temu zakazowi – i jego zastosowanie,

- art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji poprzez ich naruszenie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony przedstawił argumentację wcześniej już powołaną w uzasadnieniu odwołania, w którym podniesiono tożsame zarzuty.

Inspektor wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] czerwca 2021 r., zarządzenie z dnia [...] września 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł, którą wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast stosownie do upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 1 i 2 tej ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 u.z.z.z.). Taką też podstawę prawną – poprzez wskazanie m.in. na art. 46a i art. 46b pkt 1-6 u.z.z.z. – przywołano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2020 r. ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 i 1495 oraz Dz.U. z 2020 r., poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty "działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych" (§ 7 ust. 1). Rozporządzenie to obowiązywało w dacie orzekania przez organ I instancji. Natomiast wcześniej, przed [...] sierpnia 2020 r., obwiązywało wydane na tej samej podstawie prawnej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.) – dalej również: rozporządzenie z [...] czerwca 2020 r., które w § 6 ust. 1 pkt 2 wprowadzało tożsamy zakaz "prowadzenia działalności (...) polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych". Z kolei w dacie orzekania przez organ II instancji, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2132) – dalej: rozporządzenie z [...] grudnia 2020 r., które w § 10 ust. 1 pkt 1 wprowadzało do [...] grudnia 2020 r. m.in. zakaz "prowadzenia działalności (...) polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych".

Wobec tego, w tym miejscu warto wyjaśnić, że organy administracyjne co do zasady powinny zgodnie z tzw. zasadą aktualności rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., a stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (patrz: wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 143/16 i 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1427/16, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też wywodzi się powinność stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej, przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1080/06 i uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 – orzeczenia dostępne jw.). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności. W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK 2009/5A/65; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 487/09, dostępny jw.). Wskazuje się przy tym na "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów". Dlatego też, jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego rozwiązania z art. 189c k.p.a., statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego, skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z powodu którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Zastosowanie sankcji za czyn wymaga przy tym wskazania, czy i jaki zakaz oraz sankcja obowiązywały w dacie popełnienia czynu. W niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przedstawił te okoliczności, jednak uczynił to błędnie wskazując, że wcześniej obowiązywał zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r., podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowy zakaz został zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Natomiast w podstawie prawnej wskazał przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., obwiązującego już w dacie orzekania. Zakazy te – jak już wcześniej wyjaśniono – były tożsame. Nie zmieniła się również sankcja za ich nieprzestrzeganie (naruszenie), zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. To samo odnosi się do rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r., obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji. Wspomniany błąd organu I instancji nie stanowił naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani tym bardziej nie świadczył o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Podstawowe znaczenie ma bowiem to, że określone zachowanie było objęte konkretnym zakazem prawnym, jak i że obowiązywała sankcja prawna za jego naruszenie – tak w momencie podjęcia określonego działania, jak i w dacie orzekania przez organ administracji. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia w tym względzie przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r. nie znajdowały uzasadnienia. Warto również odnotować, że organ II instancji omówił w tym zakresie zarzuty odwołania.

Idąc dalej, Sad zauważa, że według art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 i 1423), jak to wynika z art. 48a ust. 8 u.z.z.z. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 37 ust. 1 u.p.i.s.

W okolicznościach badanej sprawy organy inspekcji sanitarnej, powołując się przede wszystkim na wyniki kontroli przeprowadzonej w lokalu (klubie muzycznym) "[...]" w W. w nocy z [...] na [...] sierpnia 2020 r., ustaliły, że w obiekcie tym funkcjonuje dyskoteka. Organy odnotowały także, że tego rodzaju działalność były prowadzona w tym lokalu również wcześniej, w dniach [...] lipca oraz [...] sierpnia 2020 r. Organ I instancji powołał się przy tym na twierdzenia samego skarżącego (protokół przesłuchania strony z dnia [...] sierpnia 2020 r.) i zaznaczył, że D. K., prowadząc swoją działalność, stworzył wysokie ryzyko niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, gdyż wirus COVID-19 rozprzestrzenia się drogą kropelkową, a więc stosunkowo łatwo (wystarczy odległość mniejsza niż 2 m między ludźmi, by zaistniało ryzyko przeniesienia zakażenia), tym bardziej w sytuacji, w której w lokalu przebywa ok. 200 osób, które spożywały alkohol oraz tańczyły w wyznaczonych miejscach [twierdzenia te dotyczyły wcześniejszych sytuacji z [...] lipca oraz [...] sierpnia 2020 r.]. W ten sposób organ uznał, że prowadzenie tej działalności spowodowało potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W związku z ustaleniem takich faktów i funkcjonowania dyskoteki pomimo zakazu ustanowionego na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 2020 r. skarżącemu została wymierzona kara pieniężna w wysokości [...] zł. Motywując wysokość wymierzonej kary, organ I instancji wskazał m.in. na to, że strona nie była wcześniej karana za tego rodzaju zachowania, a także odnotował wysokość korzyści uzyskanych z otwarcia lokalu, w którym urządzona była dyskoteka (wziął, pod uwagę również stopień dolegliwości dla strony, która prowadzić ma kilka tego rodzaju lokali).

W rozpoznawanej sprawie wyjściowo istotne jest jednak przede wszystkim rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w zakresie działalności prowadzonej przez przedsiębiorców i inne podmioty, wprowadzonych w związku z wystąpieniem stanu epidemii (patrz orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 394/21, dostępnym jw.). W szczególności, warto odnotować prezentowane w orzecznictwie stanowiska co do tego, że ustanowione na podstawie rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z. zakazy prowadzenia określonego rodzaju aktywności gospodarczej (czy to polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, czy to na przygotowywaniu i podawaniu na miejscu posiłków i napojów) został wprowadzony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co skutkowało odmową zastosowania przepisów rozporządzenia w danej sprawie (por. np. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 765/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 564/21 i WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 511/21 – dostępne jw.).

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stanowiska takiego nie podziela. Zdaniem tutejszego Sądu, zakaz wprowadzony w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r., a wcześniej w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r., nie został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego czy też z jego przekroczeniem (to samo należy odnieść do rozporządzenia wykonawczego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji). W konsekwencji, naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców (i inne podmioty) określonych rodzajów działalności mogło pociągać za sobą zastosowanie sankcji administracyjnej.

Motywując taki wniosek, Sąd zaznacza, że w przedmiotowej sprawie zgodził się z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 673/21 (dostępnym jw.), w myśl którego abstrakcyjna ocena konstytucyjności przepisów prawa nie należy do sądu administracyjnego. W polskim porządku prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa jest kompetencją Trybunału Konstytucyjnego i tylko ten organ może wypowiadać się na temat konstytucyjności prawa we właściwej procedurze. W przypadku braku takiego rozstrzygnięcia można najwyżej mieć wątpliwość co do ich konstytucyjności, ale trzeba mieć na uwadze i to, że do chwili wydania takiego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy przepis prawa korzysta z domniemania konstytucyjności, bo tylko takie założenie chroni porządek prawny przed anarchizacją. Jak wyjaśnił NSA w wyżej przywołanym wyroku, możliwość niezastosowania przepisu prawa przez sąd w konkretnej sprawie nie jest aktem badania konstytucyjności prawa, a już na pewno nie jest rozproszoną kontrolą konstytucyjności. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu prawa nie budzi większych kontrowersji w przypadku przepisu wykonawczego. W odniesieniu do ustawy możliwość taka pojawiać się może tylko na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, a więc wówczas gdy mamy do czynienia z przepisem konstytucyjnym, dającym się zastosować do stanu faktycznego, ze względu na określenie wszystkich koniecznych elementów normy prawnej oraz z przepisem ustawy, który te elementy normy prawnej ujmuje w sposób sprzeczny z Konstytucją. Wówczas mamy do czynienia z zastosowaniem Konstytucji, a nie ustawy, ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji. Jest to po prostu odmowa zastosowania przepisu w konkretnej sprawie, ze względu na jego sprzeczność z Konstytucją.

Trzeba również mieć na uwadze, że art. 178 ust. 1 Konstytucji uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Jest to szczególnie istotne w sytuacjach stosowania sankcji za naruszenie przepisów rangi podstawowej. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis wykonawczy normuje sprawy nieprzekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. W orzecznictwie wskazuje się, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych (por. stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. IV KK [...], przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...], dostępnym jw.).

Trzeba też z miejsca zaznaczyć, że kwestie dotyczące braku wprowadzenia na terenie kraju stanu nadzwyczajnego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rada Ministrów, w związku z zapobieganiem i zwalczaniem SARS-CoV-2, nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej. Ocena, co do ewentualnego naruszenia przepisów Konstytucji (art. 228, art. 232 i art. 233) czy też ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) poprzez niewprowadzenie tego rodzaju stanu nadzwyczajnego pozostaje poza granicami sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W przedmiotowej sprawie Sąd jest władny ocenić – w szczególności w świetle art. 92 ust. 1 w zw. z art. 22 Konstytucji – jedynie dopuszczalność ustanowienia tych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, które dotknęły skarżącego, i których naruszenie, przypisane stronie przez organy obydwu instancji, stało się podstawą wymierzenia kary administracyjnej.

Odnosząc się do powołanej powyżej ustawowej regulacji prawnej i przepisów wykonawczych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie (zob. S. Trociuk [w:] Prawa i wolności w stanie epidemii, Wolters Kluwer, Warszawa 2021, str. 84 – przywołany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 425/21, dostępnym jw.), że konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Takie ograniczenie jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z., chociaż upoważnienia te w istocie mają charakter blankietowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt P [...] (OTK-A [...], poz. 87), użyte w art. 22 Konstytucji sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wykluczałoby możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy". Z powyższego wynika, że w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o »zasadniczym« (podstawowym) charakterze".

W ocenie Sądu, w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.z.z. dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej. Ograniczenie skonkretyzowanego rodzaju działalności (aktywności) może finalnie mieć postać zakazu podejmowania określonego działania. Wykładnia językowa terminu "ograniczenie" odnosi się także do zakazu określonego działania. Wniosek taki wynika z językowego znaczenia terminu "ograniczenie", który na gruncie języka polskiego oznacza "zarządzenie ograniczające czyjąś swobodę działania, zakaz" (zob. Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, PWN wersja elektroniczna – ograniczenie I, źródło: sjp.pwn.pl). Zatem zakaz określonego działania mieści się w pojęciu ograniczenia tego działania, bowiem ograniczenie jest znaczeniowo szerszym pojęciem (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 673/21, dostępnym jw.).

Podkreślić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi – mamy do czynienia z realizacją ustanowionego ustawowo ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, który został uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych zakresów (aspektów) działalności, tj. prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Nie zakazano przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej, lecz zakazano takim podmiotom działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, a zatem ograniczono możliwość wykonywania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W akcie wykonawczym można zatem, w ramach ograniczenia działalności gospodarczej, wyłączyć niektóre jej zakresy. Co więcej, na to, że przedmiotowy zakaz dotyczy w istocie tylko pewnych zakresów konkretnej działalności – podejmowania działań polegających na organizowaniu tego rodzaju imprez i prowadzenia lokali z zakresu dyskotek i klubów nocnych – a nie prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej, świadczy treść § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. Adresatami tych przepisów nie są bowiem wyłącznie przedsiębiorcy, lecz również inne podmioty, które prowadzą działalność polegającą na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Taka wykładnia znajduje swoje umocowanie również w art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy wskazać także na art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Trzeba również podkreślić, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. Na sytuację prawną znaczący wpływ miała również nagłość wystąpienia i dynamika rozprzestrzeniania się czynnika chorobotwórczego. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Warto mieć również na uwadze, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, co pozwala na efektywne zwalczanie epidemii. Wobec tego należy przeciwdziałać próbom instrumentalnego traktowania przepisów i wykorzystywania niejasności prawnych, podważającym te wszystkie zasadne działania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 834/20, dostępny jw.).

W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadniała wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten został ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji, jak chociażby epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Sąd zatem nie podziela stanowiska strony skarżącej, która odwołała się w swoich zarzutach również do art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji).

Sąd zauważa jeszcze, że kwestia czasowości (przejściowości) takich ograniczeń stanowi wymóg ustawowy, zawarty w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Wystarczające jest jednak takie działanie prawodawcy realizującego wytyczne ustawowe, które następczo potwierdza, że zasadność (czy też konieczność) wprowadzenia i utrzymania danego rodzaju ograniczeń jest weryfikowana w trakcie obwiązywania danego rozporządzenia wykonawczego. Tak było w tym wypadku. Wprowadzanie kolejnych rozporządzeń wykonawczych zapewniało dochowanie wymogu czasowego jedynie ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przy tym pozwalało reagować na dynamiczną, zmieniająca się w czasie sytuację epidemiczną (zmienność dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań). Dodać należy, że w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. przedmiotowy zakaz został wprost określony jako czasowy – a to poprzez wskazanie, że ustanawia się go do [...] grudnia 2020 r.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby w kontrolowanej sprawie odmówić zastosowania przywołanych przepisów wykonawczych w zakresie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Skoro przepisy rozporządzenia, których naruszenie przez stronę skutkowało zaistnieniem podstawy prawnej do wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, ustanawiały przedmiotowe (zakresowe) ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej – jak tego wymaga art. 46b pkt 2 u.z.z.z. – to przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowany akt prawodawczy o charakterze wykonawczym (rangi podustawowej) wykracza poza upoważnienie ustawowe. W tym stanie rzeczy argumentacja autora skargi, wskazująca na nielegalność zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, tudzież naruszeniu istoty wolności gospodarczej poprzez "wywłaszczenie" z prawa do prowadzenia działalności gospodarczej (wolności gospodarczej), nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy.

Poza tym Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko, zgodnie z którym istotna wadliwość upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, polegająca na niespełnieniu przez to upoważnienie (w całości lub w części) wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, przekłada się na wadliwość wydanego na jego podstawie rozporządzenia, odpowiednio w całości lub w części (patrz stanowisko doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 425/21). Prawidłowość rozporządzenia (tj. zgodność z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższego rzędu) podlega, jak to już wyżej wskazano, ocenie sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd zauważa, że same przepisy art. 46a i art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. nie zawierają wszystkich wymaganych wytycznych, rozumianych jako merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Użyta w art. 46a tej ustawy formuła, w myśl której Rada Ministrów, wydając przedmiotowe rozporządzenie, powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" może budzić pewne wątpliwości co do zachowania wytycznych zwartych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Względy poprawności legislacyjnej przemawiają za tym, aby wyczerpujące wytyczne były zamieszczone w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia, gdyż jest to standard preferowany przez ustrojodawcę, niemniej jednak jego naruszenie nie oznacza niekonstytucyjności przepisu upoważniającego. W orzecznictwie dostatecznie ugruntowany jest pogląd, że autor rozporządzenia może poszukiwać wytycznych nie tylko w przepisie upoważniającym, lecz w treści całej ustawy zawierającej upoważnienie (zob. np. wyrok TK z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt P 44/09, OTK-A 2010/7/68), na który wskazuje M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 92 Nb 45 (przywołany w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 425/21).

Z tą ostatnią sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Wskazać bowiem należy, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z., można ustanowić w szczególności ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, a także czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 1 i 2 u.z.z.z.). Przepis art. 46 ust. 4 u.z.z.z. odnosi się wprost do rozporządzenia, o którym mowa w art. 46 ust. 2 tej ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. We wskazanym powyżej rozporządzeniu należy ustanawiać czasowe ograniczenia, nakazy, zakazy i obowiązki uwzględniając "drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii" (art. 46 ust. 4 in fine u.z.z.z.). W przekonaniu Sądu, uwzględniając przedstawione odesłania znajdujące się w ustawie, wytyczne z art. 46 ust. 4 in fine u.z.z.z. można i należy odpowiednio odnieść także do treści rozporządzenia, o jakim mowa w art. 46a powołanej ustawy. Omawiane rozporządzenie wykonawcze ma zatem, jako akt generalny, podstawę ustawową w art. 46a w zw. z art. 46 ust. 4 u.z.z.z., a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.z.z. Podkreślić również trzeba, że w czasie zdarzeń skutkujących nałożeniem kary administracyjnej obowiązywał równolegle inny akt generalny, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), wydany na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do tego, aby przyjąć, że w omawianej ustawie nie ma wytycznych dla ustanawianych aktami wykonawczymi (wydanymi na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z.) ograniczeń, obowiązków i nakazów, oraz że treść tych ograniczeń i zakazów nie zachowuje niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że nie podzielił stanowiska skarżącego wskazującego na konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., który sankcjonuje naruszenie ustanowionych, w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, na podstawie art. 46 lub art. 46b tej ustawy nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z.z. Podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie tej ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zakaz prowadzenia określonych zakresów działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, a działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Idąc dalej, należy zauważyć, że stosownie do wydanego podstawie art. 46a i m.in. art. 46b pkt 1-6 u.z.z.z. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty "działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych" (§ 7 ust. 1). Taki sam zakaz został wcześniej wprowadzony w wydanym na tej samej podstawie prawnej rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. Skarżący prowadził właśnie taką działalność. Zostało to odpowiednio ustalone w toku postępowania przez organy administracyjne, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w tej sprawie decyzji.

Ustalenia dotyczące dokładnej liczby uczestników danej imprezy (osób przebywających w lokalu) i ich zachowania nie miały znaczenia dla kwalifikacji prawnej określonych zdarzeń faktycznych. Przedmiotowe zakazy dotyczą prowadzenia dyskotek i klubów nocnych, bez względu na liczbę uczestników i sposób korzystania z danego lokalu (przykładowo – wystarczy ich obecność w danym lokalu i możliwość korzystania z usług związanych z danym lokalem, jak miejsca do tańczenia czy wyszynk). Co więcej, ich naruszenie w gruncie rzeczy następuje już w momencie otwarcia, udostępnienia lokalu dla potencjalnych klientów. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie uznał, że ten aspekt sprawy jest bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Sąd podziela również ocenę ustaleń faktycznych i kwalifikację prawną dotyczącą uznania, że skarżący w określonych datach prowadził w lokalu (klubie) "[...]" dyskotekę, a nie galerię sztuki. Zgromadzone dowody, bliżej opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, wskazywały na to jednoznacznie. Organy wskazały na to w uzasadnieniach swoich decyzji i nie ma potrzeby ich powielać. To, że skarżący mógł pobocznie w jakimś aspekcie również oferować zdarzenia z zakresu kultury i sztuki (koncerty na wolnym powietrzu na terenie przylegającym do lokalu) nie przekreśla podstawowego charakteru lokalu i imprez, jakie miały w nim miejsce w określonych datach. Skarżący prowadzi samodzielnie działalność gospodarczą, w ramach której mieści się m.in. prowadzenie dyskotek (według klasyfikacji PKD), zaś organ II instancji zasadnie podniósł, że reklamuje swój lokal jako klub taneczny i nocny. Okoliczności sprawy wskazywały, że w określonych datach w lokalu tym funkcjonowała dyskoteka, zaś lokal (klub muzyczny) był czynny w porze nocnej. Nie ma przy tym potrzeby szczegółowego rozróżniania pojęć dyskoteka i klub nocny, skoro obydwa rodzaje działalności zostały objęte jednym zakazem. Organ II instancji, posiłkując się definicją słownika języka polskiego, trafnie zauważył, że "klub nocny to lokal rozrywkowy czynny w nocy", natomiast dyskoteka to "zabawa młodzieżowa, na której tańczy się przy muzyce disco; też: lokal, w którym odbywają się takie zabawy". Prawodawca dostrzegł, że charakter danego lokalu może być dwojaki, dlatego też zakazał prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Stan faktyczny był wystarczający dla uznania działalności skarżącego, podjętej w określonych datach, za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Co oczywiste, skarżący nie zorganizował w tym lokalu przyjęcia weselnego ani nie udostępnił jedynie sali tanecznej. Skarżący udostępniał klientom (odpłatnie) lokal, w którym odbywały się cyklicznie, w porze nocnej imprezy taneczne, zapewniając w tym względzie miejsce do tańczenia (sale i teren na zewnątrz lokalu), infrastrukturę i niezbędną obsługę, odpowiednią muzykę i podaż napojów, w tym alkoholowych. Taki był podstawowy cel zorganizowanych imprez, jak i funkcja czynnego lokalu usługowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie ma znaczenia, czy i gdzie dane osoby tańczyły czy przebywały. Istotne jest, że były udostępnione sale taneczne, muzyka i bar (wyszynk).

Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie organów nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśnienia niezbędnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również umotywowania rozstrzygnięcia. W ramach subsumcji prawnej nie miało zaś miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. ani § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r. lub odpowiednio § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia jeszcze, że kwestie objęte zakresem regulacji art. 48 ust. 2 i 8 u.z.z.z., w tym także poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie wyczerpują zagadnień wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. Organ I instancji trafnie omówił – z odwołaniem się do przepisów tej ostatniej ustawy – okoliczności, które wziął pod uwagę przy wymierzaniu kary w najniższej, przewidzianej ustawowo wysokości. W tym aspekcie decyzja ta w pełni odpowiada wymogom art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 189d k.p.a. Zastosowanie przez organ dyrektyw wymiaru kary administracyjnej poprzez odniesienie ich do okoliczności faktycznych sprawy wskazuje na zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zastosowana sankcja nie jawi się jako działanie zautomatyzowane, czy abstrakcyjne względem okoliczności sprawy.

W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) rozstrzygnął, jak w sentencji.