Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 919/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą po rozpatrzeniu odwołania W. K., dalej skarżący, od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy O. decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...], nr [...], w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę O. za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 5 czerwca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podało, że ww. decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji ustalił należność podlegającą zwrotowi w kwocie 3026,26 zł przez skarżącego z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę O. za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 5 czerwca 2008 r. oraz wskazał termin zwrotu ww. kwoty: 31 lipca 2014 r. Od decyzji tej odwołał się skarżący.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej: "ustawa"), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby inne niż mieszkaniec domu pomocy społecznej oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności - na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Według art. 61 ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 30 czerwca 2008 r.), opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium,

w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący, jako zstępny B. K., nie zawarł z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez niego opłaty za pobyt B. K. w domu pomocy społecznej.

Stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ustawy zawiera wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Unormowanie to zostało ukształtowane w taki sposób, by w myśl zasady subsydiarności koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszej kolejności jednostka korzystająca z pomocy - mieszkaniec domu, następnie jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, czyli najbliższą jej wspólnotę mieszkańców.

W sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może zatem egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 wskazało, że: "z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1-3 tej ustawy". Podało, że na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznające, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazało dalej, że w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy ustala się wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) oraz termin jej zwrotu. Wydanie decyzji na podstawie ww. art. 104 ust. 3 jest możliwe dopiero w przypadku zastępczego wniesienia opłat przez gminę.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy wskazało, że B. K. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w O. od dnia 6 lutego 2008 r. Odpłatność za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w O. od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 29 lutego 2008 r. wyniosła 1556,68 zł (1881 zł - średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w O. w lutym 2008 r.), z czego B. K. wniósł 567,85 zł. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zawarł umowy z J. G. (dnia 14 kwietnia 2008 r.) i Z.K. (dnia 11 kwietnia 2008 r.) w sprawie dobrowolnego ponoszenia opłaty "w części" za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. od lutego 2008 r. Pierwsza z ww. osób zobowiązała się wnosić opłatę w kwocie 300 zł miesięcznie, a druga - 200 zł miesięcznie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z kwestionariuszy rodzinnych wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2008 r. i w dniu 13 marca 2008 r., wynika, że posiadany dochód na osobę w rodzinie strony był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. od 877,50 zł, czego skarżący nie kwestionuje. Skarżący powinien zatem za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 6 lutego do dnia 29 lutego 2008 r. wnieść opłatę w kwocie 488.83 zł (1556,68 zł - 567,85 zł - 300 zł - 200 zł = 488,83 zł).

Od marca 2008 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w O. wzrósł do kwoty 2039 zł. B. K. - w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. - wnosił opłatę w wysokości 726.19 zł. Skarżący powinien zatem za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. wnieść opłatę w kwocie 812,81 zł (2039 zł - 726.19 zł - 300 zł - 200 zł = 812,81 zł).

B. K. w czerwcu 2008 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w O. przez pięć dni i wniósł za ten okres opłatę w kwocie 163,85 zł. Skarżący - za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. do dnia 5 czerwca 2008 r. - powinien zatem wnieść opłatę w kwocie 109 zł [339,85 zł - 163.85 zł - 40 zł (wniesione przez J. G.) - 27 zł (wniesione przez Z. K.) =109 zł].

Organ odwoławczy wskazał, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu przez skarżącego kwot opłat, których sposób ustalenia przedstawiono wyżej - za okres od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 5 czerwca 2008 r. - nie będzie niższa w poszczególnych miesiącach ww. okresu niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Poniesiona przez Gminę O. odpłatność za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. w kwocie 3026,26 zł (488,83 zł + 812,81 zł x 3 +109 zł = 3026.26 zł), która została ustalona w sposób zgodny z prawem - miała charakter zastępczy, co zdaniem organu uzasadnia dochodzenie przez tę Gminę jej zwrotu od skarżącego.

Wobec powyższego, Kolegium orzekło jak w zaskarżonej decyzji.

Skarżący złożył skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze podniósł zarzut:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 zw. z art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, przez błędne przyjęcie, że art. 61 ustawy jest wyczerpującą regulacją odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i faktycznie kreuje ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z mocy samego prawa przez członków rodziny osoby przebywającej w domu pomocy społecznej (bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku z decyzji administracyjnej), w sytuacji nie zawarcia przez tych członków rodziny umowy, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej, co powoduje, że obowiązek zastępczego ponoszenia tych opłat przez gminę aktualizuje się każdorazowo w sytuacji nie uiszczania opłat przez członków rodziny wskazanych w ustawie i nie zawarcia przez nich umowy, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej, a zatem, że obowiązek osób wskazanych w art. 61 ustawy o pomocy społecznej nie musi być w żaden sposób określony i zindywidualizowany odrębnym aktem administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zastępcze ponoszenie przez gminę opłat może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji (art. 59 tej ustawy) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art. 103 ustawy), nie wywiązują się z tego obowiązku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ się oparł, a które wskazywałyby na poniesienie zastępczo przez Gminę O. wydatków związanych z pobytem B. K. w domu pomocy społecznej i ich wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił odpłatność za pobyt jego ojca B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. Na skutek złożonego przez niego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie. Zarzucił, że w obrocie prawnym brak jest jakiejkolwiek decyzji, która nakładałaby na niego obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej. Podał, że organ pierwszej instancji w ramach prowadzonej korespondencji czynił starania o zawarcie z nim umowy, na podstawie której miałby się on zobowiązać do ponoszenia w całości opłat nie pokrytych przez pozostałych członków rodziny za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Mimo wniosku skarżącego, organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy, na podstawie której skarżący zobowiązany byłby do ponoszenia opłat na poziomie 150,00 zł miesięcznie, na co pozwalała sytuacja rodzinno-majątkowa skarżącego.

W takim stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę O. tytułu pobytu ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w O. decyzją z dnia [...], jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w razie odmowy zawarcia umowy przez członka rodziny powinna zostać wydana decyzja ustalająca wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę. Ponadto wskazał, że w aktach sprawy brak jest decyzji z 4 kwietnia 2008 r. ustalającej opłatę i obowiązek uiszczania tej opłaty przez niego, o której to decyzji wspominał w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę O., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy, z czym skarżący nie może się zgodzić. Skarżący podkreślił, że mimo wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji SKO z [...] o braku decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, nadal brak jest decyzji, która nakładałaby na skarżącego i konkretyzowała jego obowiązek uiszczania opłat za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej.

Skarżący podniósł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest w obrocie prawnym źródła obowiązku uzasadniającego nałożenie na niego opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w O. Brak jest bowiem decyzji ustalającej tę opłatę, w której zostałby skonkretyzowany obowiązek skarżącego ponoszenia kosztów pobytu jego ojca w domu pomocy społecznej. Brak jest także umowy, na podstawie której organ pierwszej instancji mógłby żądać od niego stosownej zapłaty.

Skarżący podniósł, że gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale tylko wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również formuła, według której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek ponoszenia opłaty przez osobę, za którą opłaty uiszczono. Aby zatem mówić o opłacie zastępczej, musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie brak jest konkretyzacji jego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Jeśli zaś nie ustalono skutecznie opłaty, do której uiszczenia mógłby skarżący zostać zobowiązany mocą decyzji organu, to gmina nie miała prawnie określonego obowiązku pokrycia tej opłaty w oznaczonej wysokości. W konsekwencji, nie może domagać się od niego jej zwrotu.

Skarżący zarzucił, że rozpoznając sprawę organ nie wyjaśnił ww. wymienionych istotnych w sprawie okoliczności, co uzasadnia podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, że w jego ocenie brak jest prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Owe inne osoby (podmioty) nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy. Nieuzasadniony jest także w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż z akt sprawy wynika, że opłaty zostały zastępczo poniesione przez Gminę O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 września 2014 r., nr [...], którą to decyzją organ ten, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy O. decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 18 czerwca 2014 r., nr [...], w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę O. za pobyt ojca skarżącego B. K. w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 5 czerwca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), dalej: ustawa.

Wskazać należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 działu II ustawy o pomocy społecznej (art. 54 - art. 66). Istotą niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią poniesionej za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca. Dokonując tej oceny wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a w jeszcze dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej należy, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 działu II ustawy (art. 100 – art. 109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a w sytuacji, gdy umowa taka nie została zawarta, decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę.

W wyroku z dnia 05.06.2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 877/13 (LEX nr 1508507) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że: "Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej przez taką osobę."

Tenże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26.03.2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 573/14 (LEX nr 1676970) wyraził pogląd, że: "Z przepisów u.p.s. wynika, iż gmina ma obowiązek zastępczego uiszczania opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, tj. - jak stanowi art. 61 ust. 3 tej ustawy - dopiero w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy. Wobec tego, w razie braku ustalenia wysokości opłaty w drodze umowy, powinna zostać wydana decyzja - na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. - zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a tej ustawy."

Podobne stanowisko w powyższym przedmiocie zajęły też inne sądy administracyjne, por. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10.12.2013 r., sygn. akt II SA/Po 618/13 (LEX nr 1417656), w którym Sąd ten wskazał, że: "Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynika z mocy art. 61 ust. 1 u.p.s., ale w celu jego realizacji konieczne jest skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też poprzez wydanie władczego aktu (decyzji konstytutywnej na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s.). Jednak decyzja ustalająca odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej (wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu ten należności) może zostać wydana tylko wówczas, gdy osoby obowiązane do wnoszenia opłat nie wywiązują się z tego obowiązku." A także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 05.12.2013 r., sygn. akt II SA/Op 419/13 (Lex nr 1417620), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26.03.2014 r., sygn. akt II SA/Łd 50/14 (Lex nr 1522706).

W wyroku z dnia 09.10.2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1355/13 (LEX nr 1647658) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że: "Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyżej powołane stanowisko podziela. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i obowiązku tego nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna w ocenie Sądu jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Nie można zatem zgodzić się z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu, że brak jest prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę organy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły i nie ustaliły aktu będącego źródłem obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, a mianowicie, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna konkretyzująca obowiązek skarżącego w tym przedmiocie. Okolicznością niesporną natomiast jest, że skarżący nie zawarł umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie można w ocenie Sądu uznać za źródło obowiązku skarżącego ponoszenia opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy O. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 4 kwietnia 2008 r., nr [...], skoro adresatem owej decyzji jest wyłącznie ojciec skarżącego - B. K. i decyzja ta została doręczona wyłączenie jemu, co oznacza, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ową decyzją.

W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje, jako podjęte z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, podlegały uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji wyjaśni sprawę we wskazanym wyżej zakresie, to jest, czy w obrocie prawnym pozostaje akt będący źródłem obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w O. w okresie od dnia 6 lutego 2008 r. do dnia 5 czerwca 2008 r. i dopiero wówczas, mając na wglądzie dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wyda w sprawie właściwe rozstrzygnięcie.