Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1231/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi N. I. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] wymierzył spółce N. I. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżący") karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym obowiązującym zakazem.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Inspektor Sanitarny (w skrócie "PWIS") decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

PWIS uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. W ocenie organu II instancji ustalony na podstawie notatek policyjnych, stanowiących skuteczny środek dowodowy, stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

Zdaniem PWIS nie jest także zasadny zarzut braku uwzględnienia przez organ I instancji stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji. Organ II instancji podkreślił, że norma art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego (która przewiduje zasadę stosowania przepisu względniejszego dla strony, stanowiąc, iż w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony) nie znajduje zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Jak wywiódł PWIS, zwalczanie epidemii opiera się głównie na szybkości wprowadzanych instrumentów w ujęciu administracyjnym, których celem jest prewencja indywidualna i zbiorowa, mająca wpływ na zachowania ludzi poprzez system kar nakładanych na podmioty gospodarcze i obywatela. Przepisu art. 189c k.p.a. nie stosuje się do norm, których istotą jest ich czasowy charakter. PWIS wskazał ponadto, że przepisy art. 46 ust. 4 pkt 1, jak i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1845; ze zm.,) obowiązywały zarówno w dacie popełnienia deliktu administracyjnego, jak i w dacie rozstrzygnięcia organu.

Odnosząc się do zarzutów Spółki w zakresie naruszenia przez organ I instancji zasady res iudicata oraz zakazu orzekania co do tej samej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nakazująca zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym Bricomarche przy ul. [...] w I. została wydana w związku z nieprzestrzeganiem zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które organ I instancji stwierdził podczas czynności inspekcyjnych przeprowadzonych [...] kwietnia 2021 r. Rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot niniejszego odwołania stanowi zaś konsekwencję nieprzestrzegania przepisów ww. rozporządzenia, które stwierdzone zostało w dniach od 24 do [...] kwietnia 2021 r. przez funkcjonariuszy Policji.

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. dokonał prawidłowej wykładni art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przyjmując, że przewidziana tą regulacją kara pieniężna jest przymuszeniem do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązującego prawa. Konieczne było podjęcie działań wobec Spółki, jako podmiotu, który wielokrotnie złamał przepisy ustanowione w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a kara nałożona decyzją nie była nadmierna w stosunku do zagrożenia. W niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma.

Organ wskazał także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) było wielokrotnie nowelizowane, również w zakresie temporalności zakazów wynikających z ww. rozporządzenia, przedłużając zakaz prowadzenia określonych gałęzi działalności aż do 3 maja 2021 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 814 z późn. zm.), w którym w § 9 w zakresie zakazu handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej w obiektach handlowych lub usługowych w tym parkach handlowych o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m2, nie został ujęty. Organ podkreślił, że art. 46 jak i art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązywały zarówno w momencie popełnienia deliktu jak też w momencie orzekania przez organ. Odnosząc się do kwestii przepisów intertemporalnych organ powołał się na stanowisko wskazane w wyroku NSA z 28 września 1999 r. sygn. I SA.Wr 926/98 oraz uchwale z 12 września 2005 r. zgodnie z którym w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) między stroną a organem administracji powstaje z datą zdarzenia, a decyzja wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej bez podstawy prawnej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w chwili wydania decyzji nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałów remontowych w obiektach o pow. 2000 m2, a nadto wydanie decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją;

- - art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach handlowych i niewzięcia pod uwagę zmian przepisów prawnych w dniu wydania decyzji, co spowodowało wydanie decyzji o karze administracyjnej w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. już nie obowiązywały, a brak jest podstaw do karania w sytuacji gdy czyn nie podlega karze;

- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczności będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłączenie na notatkach urzędowych Policji, które nie mogą być samodzielnym dowodem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wadliwa jest podstawa prawna wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było skarżącego ukarać karą pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwanej dalej "ustawą z 5 grudnia 2008 r.")

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższą regulację, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany.

Jednocześnie ustawodawca znowelizował ustawę z 5 grudnia 2008 r. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do treści art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wykonując delegację wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r., Rada Ministrów wydawała kolejne rozporządzenia, spośród których w datach przeprowadzonych u skarżącego kontroli (24 – 30 kwietnia 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 poz. 512 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 25 pkt 1 tego rozporządzenia do dnia 9 kwietnia 2021 r. w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m2 ustanawia się zakaz: handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej, z wyłączeniem takiego, którego przeważająca działalność polega na sprzedaży określonych w ww. rozporządzeniu artykułów/produktów.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach Kp 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaakcentować również należy, iż przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś określać powinno organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Zdaniem sądu, dla przyjęcia, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej zostały wprowadzone zgodnie z regułami konstytucyjnymi, w ustawie powinien się znaleźć zasadniczy trzon tych ograniczeń, natomiast w przepisach upoważniających takich jak art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. należałoby określić jakie uszczegóławiające kwestie techniczne mogą się znaleźć w rozporządzeniu. Innymi słowy, przepisy upoważniające powinny zawierać wskazanie treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a tej ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Reasumując, prawodawca nie tylko nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 25 pkt 1 ww. rozporządzenia narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu, a ponadto upoważnienie do jego wydania miało charakter blankietowy (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21). Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z § 9 ust. 25 rozporządzenia wynika zaś zakaz prowadzenia działalności gospodarczej dla określonych podmiotów. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. np. wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

Reasumując, w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podustawowej czyli rozporządzeniach - zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji.

W ocenie sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sankcje związane z naruszeniem zakazów, nakazów i ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. zostały przewidziane w art. 48a tej ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Regulacja art. 48a ust. 1 odsyła do przepisów upoważniających, których zrealizowanie doprowadziło do wprowadzenia kompletnego zarysu zakazów, nakazów i ograniczeń w rozporządzeniu a nie ustawie - wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym, vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1032/21). Skoro te zakazy, nakazy i ograniczenia nie znalazły właściwej podstawy prawnej, to nie powinny być podstawą nakładania kar finansowych, mimo tego że sama kara i jej wysokość zostały przewidziane ustawą (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 860/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd dostrzega, iż organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. W przeciwieństwie do sądów nie korzystają bowiem z przymiotu niezawisłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 15/12). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd może odmówić stosowania przepisów rangi podustawowej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1904/15). Odmowa ta może polegać na sformułowaniu oceny, iż przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W ocenie sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wprowadzanie tego typu ograniczeń jak sporne w sprawie niniejszej, prowadzących do realizacji obowiązku Państwa z art. 68 ust. 4 Konstytucji, nie może abstrahować od pozostałych regulacji konstytucyjnych, tzn. art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, Lex).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W orzecznictwie za przeważający należy uznać pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w sprawie niniejszej (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 716/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 580/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 911/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 839/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 779/20).

Faktem jest, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Ustrojodawca nie określił jednak, jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. W literaturze wskazuje się, że jest to norma o charakterze programowym, której adresatem jest przede wszystkim ustawodawca (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 68.). Nie znajduje uzasadnienia domniemywanie na podstawie tego przepisu szczególnych kompetencji organów władzy wykonawczej – w oderwaniu od treści upoważnień do wydania aktów wykonawczych.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. w drodze rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania jeśli chodzi o wprowadzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji, postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe, co zobowiązywało sąd o umorzenia postępowania administracyjnego.

Ponadto na marginesie już tylko – i to w ujęciu abstrakcyjnym, a nie konkretnie w odniesieniu do omawianych w sprawie przepisów rozporządzenia, które to Sąd uznał za wadliwe - wskazać należy, że błędna jest podniesiona przez skarżącą argumentacja, co do braku możliwości wymierzenia kary za naruszenie przepisów o charakterze czasowym, aktualnych w czasie stwierdzenia naruszenia, jednak już nie w czasie wydania decyzji wymierzającej karę za stwierdzone naruszenie. Charakter czasowości ograniczeń, który stanowi wymóg ustawowy – taki jak np. wskazany w art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. – ma bowiem na celu reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację, w tym przypadku związaną ze zmiennością dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań. Wobec tego z samej istoty regulacji ustanawiających ograniczenia czasowe wynika to, że będą one obowiązywać wyłącznie w zakreślonym przez ustawodawcę okresie. Okresu ich obowiązywania nie można jednak utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z zm., w skrócie "p.p.s.a.’). Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu (30.000 zł), wysokość wniesionego wpisu (900 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).