Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 698/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par, 1, 151, 152, 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 14, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] w Gminie L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 21 pkt 12e w zakresie ustalającym obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MN drogą o symbolu 01KDP; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

J. Z. wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym L. w Gminie L. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W dniu [...] Rada Gminy L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 15 marca 2011 roku J. Z. skierował do organu, Rady Gminy L., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w wyniku podjęcia w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, uchwała jest sprzeczna z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w uchwale przewidziano budowę drogi gminnej (oznaczonej symbolem 01KDP) mającą na celu obsługę terenu oznaczonego symbolem 6MN. Droga zaplanowana została na działce Nr ewid. [...] powstałej z połączenia działek Nr ewid. [...] i [...], będącej własnością J. i D. Z. Droga, zgodnie z uchwałą, ma przebiegać wzdłuż budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...]. W związku z planowaną drogą ustalono także nieprzekraczalną linię zabudowy dla działki Nr ewid. [...], która przebiega przez środek domu mieszkalnego oraz przez jeden z budynków gospodarczych. Droga kończy swój bieg w środku niezabudowanej działki Nr ewid. [...]. Wszystkie działki, które miałyby być obsługiwane przez powstałą drogę, czyli działki o Nr ewid. [...],[...] i [...] są niezabudowane i stanowią własność małżonków Z. Właściciele nieruchomości, planując rozbudowę budynku mieszkalnego, uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zlecili przygotowanie projektu budowlanego planując wystąpienie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, planowana droga i będąca jej wynikiem nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia rozbudowę domu mieszkalnego, a nadto abstrahuje od walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Poprzez zaplanowanie drogi, zagospodarowanie działek Nr ewid. [...] i [...] jest wręcz niemożliwe. W konkluzji autor wezwania podniósł, iż treść uchwały w zakresie lokalizacji drogi nie została poprzedzona analizą w zakresie najbardziej optymalnego jej przebiegu, bowiem przeznaczenie gruntów na cele publiczne powinno odbywać się z zachowaniem zasady proporcjonalności, co było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Rada Gminy L. w dniu [...] roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mocą powyższej uchwały organ nie uwzględnił wezwania J. Z. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż teren oznaczony w planie symbolem 01KDP został zaprojektowany pod drogę publiczną oznaczoną jako ciąg pieszo – jezdny o szerokości min. 6 m w celu obsługi komunikacyjnej działek Nr ewid. [...],[...],[...] i [...] oznaczonych w planie symbolem 6MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Droga została wyznaczona z działki Nr ewid. [...], a jej poszerzenie z działek Nr ewid. [...],[...] i [...].. Zdaniem organu, wprowadzenie drogi było niezbędne, bowiem każda działka budowlana powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W dalszej kolejności cytując przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał, iż w planie miejscowym niezbędne jest określenie zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, zatem gmina ma obowiązek wyznaczenia terenów pod drogi publiczne. Poprzez dostęp do drogi publicznej, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez inną drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Jak następnie wskazał organ, nie jest prawdą jakoby treść uchwały nie była poprzedzona analizą w zakresie najbardziej optymalnego przebiegu drogi. Przebieg drogi jest jedynym optymalnym rozwiązaniem bowiem działka Nr ewid. [...] jest bardzo wąska. "Wkroczenie" drogi na szerokość 1 m w działkę Nr ewid. [...] jest uzasadnione tym, że działka ta ma szerokość 20 m, a działki po przeciwnej stronie, czyli działki Nr ewid. [...] oraz [...], łącznie mają szerokość 14 m. Po zwężeniu działki Nr ewid. [...] z szerokości 20 m do 19 m nie jest wykluczona jej zabudowa zgodnie z przeznaczeniem, czyli na cele budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. W planie, zdaniem organu, nie naruszono zasady proporcjonalności, bowiem zadbano o właściwe ustalenie proporcji między ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony. W sprawie nie doszło także do naruszenia procedury sporządzenia i uchwalenia planu, gdyż organ nadzoru, w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdził nieważności uchwały. Uchwalony plan jest zgodny z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W dniu 18 maja 2011 roku J. Z. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L., żądając stwierdzenia jej nieważności w części tekstowej planu, dla obrębu geodezyjnego S. - § 21 ust. 12 lit. "e" oraz w § 30 pkt 17 tabeli (w zakresie planowanej drogi 01KDP) oraz w części graficznej planu stanowiącej załącznik Nr 2 do uchwały w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem 01KDP. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia

[...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego Gminy L., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przy przyjęciu sprzecznych parametrów z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy, pomimo iż zasadą przyjętą w treści studium było honorowanie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów wynikających z tychże decyzji. Do naruszenia studium także doszło poprzez określenie w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu drogi 01KDP w sposób wyłączający możliwość przebudowy, rozbudowy i modernizacji obiektów mieszkalnych znajdujących się na działce Nr ewid. [...], które to zasady zostały przyjęte w studium oraz poprzez przeznaczenie działki Nr ewid. [...] pod budownictwo mieszkaniowe w sytuacji, gdy działka ta jest sklasyfikowana jako rolna z ziemią klasy czwartej. W sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie drogi 01KDP wzdłuż budynku znajdującego się na działce Nr ewid. [...] co przy przyjęciu nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż drogi 01KDP prowadzi do uniemożliwienia rozbudowy istniejącego budynku przy jednoczesnym zachowaniu spójności bryły tegoż budynku oraz przeprowadzenie planowanej drogi 01KDP w sposób, który uniemożliwia wykorzystanie zgodnie z ich przeznaczeniem zarówno działek należących do skarżącego, jak i działki Nr ewid. [...]. Planowana droga 01KDP, w określonej w planie postaci, zagraża bezpieczeństwu osób i mienia. Wprowadzenie rzeczonej drogi, przy jednoczesnym braku rozważania alternatywnych możliwości jej przebiegu, narusza prawo własności skarżącego. W ocenie strony skarżącej, organ uchybił także treści art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem dokonał zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, tylko w zakresie części obszaru wyznaczonego w studium. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L. w określonej części oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi J. Z. opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, iż jest właścicielem działek oznaczonych Nr ewid. [...],[...],[...] i[...], która powstała z połączenia działki Nr ewid. [...] i [...]. Wszystkie te działki służą skarżącemu do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wokół przewidzianej w planie drogi oznaczonej symbolem 01KDP znajdują się tylko działki skarżącego. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia zasad określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim zasady określonej w punkcie III studium, iż będzie zachowana ciągłość w kształtowaniu zabudowy ugruntowana przez realizację ustaleń planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku oraz dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ przyjął zasadę honorowania decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed uchwaleniem studium, to tym bardziej zasada ta obowiązuje i winna być przestrzegana w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wydanych po uchwaleniu studium. Odnosząc powyższą zasadę do stanu faktycznego sprawy skarżący powołał okoliczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Tymczasem, uchwalony plan narusza wydaną decyzję o warunkach zabudowy, zatem narusza także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji jest niezgodny z treścią art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowany w skardze plan jest sprzeczny także z zapisem pkt III.2.2 studium, gdyż w tym zapisie studium przewidziano generalną regułę umożliwiania rozbudowy, przebudowy oraz modernizacji obiektów mieszkalnych. Tymczasem, przebieg drogi 01KDP i przyjęta nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwiają rozbudowę i przebudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego. W studium przyjęto także zasadę nieprzeznaczania gruntów rolnych z klasą 1-3 oraz 4 zarówno pod drogi, jak i pod budownictwo mieszkaniowe. Wbrew temu zapisowi działka Nr ewid. [...] została zaliczona do obszaru oznaczonego symbolem 6MN.

W dalszej części skargi autor przedstawił argumenty świadczące o naruszeniu przez organ przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstanie drogi oznaczonej jako 01KDP wynikające z zapisów planu narusza zasadę ładu przestrzennego, gdyż nie ma racjonalnego uzasadnienia dla istnienia samej drogi, jak i jej przebiegu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, iż każda działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Uwadze organu umknęło jednak to, że wszystkie działki, dla których organ dba o dostęp do drogi publicznej są własnością skarżącego. Ponadto jedna z jego działek, a mianowicie działka o Nr ewid. [...], nie spełnia wymogów działki budowlanego określonych w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jest zbyt wąska. Natomiast działka o Nr ewid. [...] jest sklasyfikowana jako grunt oznaczony symbolem Ps IV. Przy czym oznaczenie Ps, na mocy § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), oznacza pastwiska trwałe, które zaliczają się do kategorii użytków rolnych, natomiast oznaczenie IV odnosi się do klasy bonitacyjnej gruntów rolnych. Zgodnie z treścią uchwalonego studium (pkt III.2.1 studium) grunty IV klasy zostały objęte ochroną i zakazem zabudowy niezwiązanej z rolnictwem. Argumenty te, w ocenie strony skarżącej, kontestują kształt zaplanowanej drogi 01KDP. Nawet gdyby przyjąć konieczność doprowadzenia drogi do działek Nr ewid. [...] i [...] to jej przebieg narusza walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Przewidziany przebieg drogi uniemożliwia wykorzystanie pod budownictwo mieszkaniowe działek Nr ewid. [...],[...], jak i [...]. Działki o Nr ewid. [...] i [...] są zbyt wąskie, żeby spełnić wymagania przepisu określającego lokalizację obiektów na działce (§ 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skutkiem zaplanowania drogi jest utrudnienie w korzystaniu z istniejącego na działce Nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, gdyż jego okna będą wychodziły wprost na drogę przebiegającą po jego ścianie. Tak zaplanowana droga narusza prawo własności i może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W konkluzji skargi autor podniósł kwestię związaną z przekształceniem na skutek uchwalenia planów działek rolnych i leśnych w działki nierolnicze i nieleśne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje dokonywanie zmiany przeznaczenia takowych gruntów tylko w zakresie całego obszaru objętego studium. Studium tymczasem obejmowało obszar całej gminy, a kwestionowana uchwała dotyczy tylko części obszaru tejże gminy. Prowadzi to w efekcie do zakazanej ustawą, etapowej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w grunty nierolnicze i nieleśne, co narusza art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że skarżący nie wniósł żadnych uwag do projektu planu na etapie jego uchwalania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż plan miejscowy jest zbiorem nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, a nie inwentaryzacją terenu, dlatego nie zasługuje na akceptację zarzut skargi stanowiący o zaniechaniu honorowania wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu powstania drogi oznaczonej jako 01KDP organ wyjaśnił, że jest zobowiązany zapewnić dostęp do drogi publicznej dla każdej działki budowlanej, nieważne czyją stanowi własność. Zgodnie z zapisem planu – § 6 pkt 11 – istnieje możliwość przebudowy i remontu istniejących obiektów budowlanych znajdujących się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą drogi. Wbrew twierdzeniom skargi uchwalony plan jest zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze nie wpływa na ograniczenie możliwości użytkowania tych terenów do produkcji rolnej.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2011 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż żąda również stwierdzenia nieważności kontestowanej uchwały w zakresie objęcia działek Nr ewid. [...],[...],[...] i [...] obszarem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i naruszenie w ten sposób kierunków rozwoju określonych w studium, które zakazywało przeznaczenia gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I-III oraz IV pod budownictwo nie związane z produkcją rolną – tj. część graficzna i § 21 w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 6MN części tekstowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji Sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem skargi J. Z. w niniejszej sprawie są enumeratywnie wymienione zapisy uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L.

Tytułem wstępu należy rozważyć dopuszczalność skargi i zachowanie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W stanie faktycznym sprawy, skarżący w dniu 15 marca 2011 roku skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ pismem z dnia 11 kwietnia 2011 roku poinformował stronę, na mocy m. in. art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, iż przedłużony został termin załatwienia sprawy powyższego wezwania do dnia 10 maja 2011 roku. W dniu [...] organ podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała powyższa została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 22 kwietnia 2011 roku, a skarga do Sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 18 maja 2011 roku. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie planu miejscowego jest wniesiona z zachowaniem terminu.

Kolejną kwestią, na którą zwrócić uwagę należy przed przystąpieniem do merytorycznej oceny kwestionowanej w skardze uchwały jest ocena, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w kwestionowaniu określonych zapisów tejże uchwały. Cytowany powyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się bowiem sformułowaniem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma być naruszone uchwałą organu gminy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skierowana przeciwko enumeratywnie wymienionym jednostkom redakcyjnym uchwały w sprawie planu miejscowego, które to normy prawne zawierają zapisy odnoszące się do nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącego i jego żony. Z tego powodu interes prawny skarżącego w kwestionowaniu tych zapisów planu miejscowego nie może być przedmiotem sporu.

Zdaniem składu orzekającego, norma prawna wynikająca z treści § 21 pkt 12e uchwały, w zakresie ustalającym obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MN drogą o symbolu 01KDP, podjęta została z naruszeniem przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, a także z naruszeniem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 roku w sprawie K 27/00 (OTK 2001/2/29), organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o którym jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia powyższych przesłanek. W powołanym już przepisie § 21 pkt 12e zaskarżonej uchwały wskazano, iż m. in. dla terenów oznaczonych symbolem 6MN, w zakresie obsługi komunikacyjnej ustala się obsługę tego terenu z dróg oznaczonych na rysunku planu m. in. symbolem 01KDP. W uzasadnieniu do uchwały, w odniesieniu do kwestii obsługi komunikacyjnej napisano, iż zasadniczym elementem struktury funkcjonalno – przestrzennej terenu jest właśnie układ komunikacyjny, który w postaci przedstawionej w planie jest spójnym i całościowym rozwiązaniem.

W odpowiedzi na skargę, organ odnosząc się do zarzutu skargi stanowiącego o naruszeniu powołanego przepisu powołał się na obowiązek zapewnienia każdej działce dostępu do drogi publicznej, co wprost wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił tego argumentu. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w punkcie III.2.2.1 "Ustalenia polityki przestrzennej dla poszczególnych funkcji – Dla wszystkich terenów zurbanizowanych" napisano, iż każda działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przy czym dostęp do drogi publicznej, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dostęp bezpośredni do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na podkreślenie zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 1 października 2009 roku (II OSK 1471/08; dostępny w Bazie Orzeczeń NSA orzeczenia.nsa.gov.pl), iż oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomością przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot pozwala stwierdzić, iż nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi. W tej sytuacji, dostęp do drogi jest równoznaczny z dostępem bezpośrednim.

Bezspornym w sprawie jest to, iż cztery sąsiednie działki oznaczone symbolem 6MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) stanowią własność skarżącego. Jedna z tych działek (nr ewid. 21/3, obecnie stanowiąca część działki o nr ewid. 178), na mocy planu została przekwalifikowana w teren oznaczony symbolem 01KDP, co zostało zdefiniowane jako tereny ciągów pieszo – jezdnych o szerokości 6 m w celu obsługi komunikacyjnej działek Nr ewid. [...],[...],[...] i [...].

Rekapitulując należy stwierdzić, że z racji tego, że wszystkie działki sąsiadujące ze sobą stanowią własność skarżącego, to każda z tych działek ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem składu orzekającego, obowiązek zapewnienia każdej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, o którym stanowi zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i cytowany uprzednio zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie nakłada obowiązku zagwarantowania tegoż dostępu terenom, które takowy dostęp mają zapewniony. Działanie takie przekracza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernie wkracza w uprawnienia właściciela terenu naruszając przysługujące mu prawo własności do gruntu.

Strona skarżąca w treści skargi domagała się także stwierdzenia nieważności § 30 kontestowanej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 01KDP – pkt 17 tabeli. Zakwestionowany przepis określa warunki funkcjonalno – techniczne dróg wskazując, że jest to droga publiczna – ciąg pieszo – jezdny docelowo w zarządzie gminy o szerokości w liniach rozgraniczających 6 m w statusie drogi projektowanej. Powołany przepis § 30 uchwały określa tylko parametry techniczne drogi, nie konstytuuje tejże drogi. Z tego powodu, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu § 21 pkt 12e uchwały, Sąd uznał za zbędne uchylenie części powołanego przepisu § 30 uchwały.

W kolejnym zarzucie strona skarżąca wywodziła, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez przyjęcie w planie parametrów sprzecznych z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy mimo, że zasadą studium jest honorowanie tych decyzji i wynikających z niej parametrów. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zacytować treść pkt III – Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy gdzie wskazano, że w studium przyjmuje się jako generalną zasadę zachowanie ciągłości w kształtowaniu zabudowy ugruntowaną przez niemal wieloletnią realizację ustaleń planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku, część ustaleń tego planu stała się już treścią wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd zawarte w tych dokumentach parametry powinny być w dalszym ciągu honorowane. Dla przypomnienia, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku – na mocy art. 39 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.) – zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, w ówczesnym stanie prawnym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana była na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisów szczególnych. Tymczasem decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego została wydana w roku 2009 i w podstawie prawnej wskazano zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z zestawienia dat i zacytowanych przepisów wyprowadzić można wniosek, iż zasada honorowania decyzji o warunkach zabudowy, o której stanowi studium odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy wydanych na podstawie ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym do decyzji wydanych na podstawie planów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 roku. Zasada ta nie ma zastosowania do decyzji wydanej na wniosek skarżącego w 2009 roku, zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie działek oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe, mimo że to ziemia klasy IV. Kwestię tą reguluje zapis pkt III.2.1 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który określa, że strefy ochrony wartości rolniczych to terenu rolne, w tym gleby chronione I-III i IV klasy. Z regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wynika, iż ochroną prawną objęte są grunty zakwalifikowane do klasy I, II i III, a grunty klasy IV jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...] i [...] jako grunty IV klasy były objęte ochroną na zasadach szczególnych.

Na mapie załączonej do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ta część terenu (która w planie oznaczona została symbolem 6MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) została oznaczona symbolem M - teren zabudowy mieszkaniowej. Wynika z tego, że zmiana przeznaczenia tego terenu dokonana została już w studium, które na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Konkludując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając nieważność § 21 pkt 12e w określonym szczegółowo zakresie. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku powołując przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę w wysokości 540 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (240 zł). Na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie czwartym wyroku, stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie, w którym Sąd stwierdził jej nieważność, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

m.o.