Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2062/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 520/20 w sprawie ze skargi P.R., D.B., H.B., K.J. i W.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-287/2019/AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 520/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.R., D.B., H.B., K.J. i W.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-287/2019/AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 października 2019 r., nr 3380/2019 oraz zasądził na rzecz P.R., D.B., H.B., K.J. i W.J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 22 sierpnia 2008 r. P.J. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...].

Wojewoda Mazowiecki (organ I instancji), decyzją z 15 października 2019 r., nr 3380/2019 odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Zaskarżoną decyzją z 31 stycznia 2020 r., nr DAP-WOSR-7280-287/2019/AM, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania P.R., W.J., D.B., K.J. i H.B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister wyjaśnił, że postanowieniem z [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] stwierdził, że E.R. zamieszkały w [...], pow. [...], woj. [...] zmarł [...] maja 1940 r. w [...].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m[...] z [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...], spadek po E.R. nabyli: żona W.R. w 1/7 części, brat K.R. w 3/7 części i brat W.R. w 3/7 części. Spadek po W.R. zmarłej [...] kwietnia 1964 r. nabyła córka W.L. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...]). Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] spadek po W.L. zmarłej [...] maja 1980 r. nabyła córka K.Z. w całości. Spadek po K.Z. zmarłej [...] stycznia 1998 r. nabył Skarb Państwa - Prezydent [...] w całości (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] stycznia 2019 r.).

Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...] spadek po K.R. zmarłym [...] grudnia 1946 r. nabyli żona H.R. z d. J. oraz dzieci S.J., J.R. i C.W. z d. R po 1/4 części każdy z nich.

Spadek po W.R. zmarłym [...] stycznia 1947 r. nabyli: matka M.R., bratanek J.R., bratanek S.J., bratanica C.W., po 1/4 części każdy z nich (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...]).

Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po M.R., zmarłej [...] marca 1954 r. nabyły wnuki S.J., J.R. i C.W. po 1/3 części. Spadek po J.R. zmarłym [...] kwietnia 1954 r. nabyli: matka H.R. w 2/8 części oraz rodzeństwo: C.W. i S.W. po 3/8 części każdy (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...]). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] spadek po H.R. z d. J. zmarłej [...] kwietnia 1980 r. nabyli: córka C.W. z d. R. oraz syn S.J. po 1/2 części.

Spadek po S.J. zmarłym [...] czerwca 2006 r. nabyli: żona W.J.i dzieci: P.J., D.B., K.J. po 1/4 części spadku każdy z nich (postanowienie Sądu Rejonowego [...] [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]). Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2005 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po C.W. zmarłej [...] października 2004 r., nabyła na podstawie ustawy córka H.B. w całości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wyjaśnił, że kwestie rekompensat za mienie zabużańskie reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097).

Organ przytoczył treść przepisów art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust 2 i art. 2 ustawy.

Minister wskazał, że dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, że E.R. był obywatelem polskim, miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, a także w okresie bezpośrednio poprzedzającym wybuch II wojny światowej był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...].

Jak wynika z akt sprawy E.R. został zamordowany w [...] w okresie kwiecień - maj 1940 r., co potwierdza pismo Polskiego Czerwonego Krzyża Zarządu Głównego Biura Informacji i Poszukiwań z [...] września 2005 r., nr [...]. Ponadto okoliczności śmierci zostały potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...].

Oznacza to, że E.R. nigdy nie powrócił na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister uznał, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy obecnie istniejące regulacje prawne stosuje się również do osób, które nigdy nie przemieściły się do Polski w jej granice powojenne.

Minister wskazał na art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie obejmuje rekompensatą osób, które do Polski w jej powojennych granicach nigdy nie powróciły, a przepis ten ma na celu uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy, lecz przybyły na terytorium Polski poza ww. procedurami ewakuacyjnymi. Organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo wyrażające powyższy pogląd (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1441/13, wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. I OSK 2763/13), w którym sądy stwierdziły, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzić może do wniosku, że uprawniona do uzyskania prawa do rekompensaty jest każda osoba, która na skutek innych, niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie, okoliczności związanych z drugą wojną światową zmuszona była opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego gdzie po ich opuszczeniu się przeniosła (o ile spełnia przesłanki z art. 2 ustawy). Takie jednak zdekodowanie normy prawnej w nim zawartej byłoby, według sądów sprzeczne z ratio legis ustawy i charakterem przewidzianego nią świadczenia. Celem ustawodawcy było wszak z jednej strony udzielenie pomocy socjalnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej zaś celem ustawy było wypełnienie zobowiązań publicznoprawnych (zawartych w tzw. umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3 ustawy zabużańskiej), dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na tych terenach. Minister wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117) oraz uchwały Sądu Najwyższego z 20 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90 i z 5 czerwca 1990 r. III CZP4/90.

Minister uznał, że zgodnie z powyższą linią orzeczniczą opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy wiązać z powrotem na ziemie polskie w aktualnych granicach. Zatem, wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy nie może prowadzić do innego wniosku, jak stwierdzenia, że skoro do wymienionych w tym przepisie osób stosuje się przepisy ust. 1, a te nawiązują do umów republikańskich, to ratio legis ustawy, tak samo jak poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r. jest zrekompensowanie strat za mienie pozostawione na dawnych ziemiach polskich osobom, które pozostawiając mienie przemieściły się na terytorium Polski w jej powojennych granicach.

Minister zwrócił uwagę, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy uchwalonej w 8 lipca 2005 r. (druk sejmowy 3793/IV kadencja Sejmu) wynika, że proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90), zgodnie z którą prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustawa z 8 lipca 2005 r. nie ma zastosowania do osób, które wprawdzie w warunkach przymusu opuściły Kresy, ale nie przemieściły się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Wobec ustalenia, że E.R. nie przybył na obecne terytorium RP organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ustawy, które ściśle wiążą się z zaistnieniem któregokolwiek przypadku z art. 1 ustawy, a tym samym właściciel pozostawionej na Kresach nieruchomości nie mógł nabyć w związku z tym prawa do rekompensaty.

Oznacza to, że spadkobiercom E.R., wywodzącym swoje prawo do rekompensaty ze spadkobrania po właścicielu pozostawionej nieruchomości prawo do rekompensaty również nie przysługuje.

Minister podkreślił, że nabycie powyższego prawa przez spadkobierców ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty. Prawo spadkobiercy właściciela mienia, pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską, nie jest odrębną kategorią prawną i ma swoje źródło w prawach przysługujących dawnemu właścicielowi nieruchomości. Prawo to związane jest z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Prawo do rekompensaty jest prawem publicznoprawnym, powstającym - po stronie spadkobiercy - nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego. Nie można uprawnień spadkobiercy byłego właściciela mienia zabużańskiego rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od sytuacji, w jakiej znajdował się sam właściciel. Skoro bowiem ustawa przyznaje w art. 3 pkt 2 określone uprawnienia spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to poprzednik prawny tych osób musi spełniać takie wymogi, które pozwalają na to, by móc określić go mianem właściciela tego rodzaju nieruchomości. O tym natomiast, kogo takim mianem można nazwać, rozstrzyga treść art. 2 ustawy zabużańskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P.R., W.J., D.B., K.J. i H.B., uznał ją za zasadną.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy zabużańskiej prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. Nr 54, poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić (art. 2 pkt 1) - posiada obywatelstwo polskie (art. 2 pkt 2).

Pozostawienie nieruchomości na tzw. Kresach Wschodnich przez jej przedwojennego właściciela musiało mieć miejsce na skutek wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w warunkach określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 1 ust. 1a ustawy, tj. na podstawie zawartych układów i umów dwustronnych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przyznanie prawa do rekompensaty może nastąpić również wówczas, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości był zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP i nastąpiło to na skutek innych (poza wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy) okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że E.R. był obywatelem polskim, miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], a także opuścił terytorium Polski w związku z wojną. Jak wynika z pisma Polskiego Czerwonego Krzyża z [...] września 2005 r. przebywał w obozie dla jeńców wojennych w Kozielsku, a następnie przekazany został do dyspozycji szefa zarządu NKWD w [...]. Zamordowany został w okresie kwiecień – maj 1940 r. w [...]. Skoro poprzednik prawny skarżących został w czasie II wojny światowej aresztowany przez sowiecki aparat represji i wywieziony, wbrew swojej woli, poza przedwojenne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (na teren ZSRR), a następnie został zamordowany, co niewątpliwie miało związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., to w stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza, że nie mógł on z własnej woli powrócić na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych (poza wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy) okoliczności związanych z wojną. Aresztowanie i przymusowe wywiezienie właściciela pozostawionego mienia w czasie wojny poza byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w kierunku wschodnim), co następnie skutkowało uwięzieniem i jego śmiercią, miało ten skutek, że nie mógł on już nigdy powrócić na Kresy Wschodnie. Przypadek ten mieści się w dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy. Sąd stanął na stanowisku, że art. 2 ustawy nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 ustawy właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba mieć na uwadze, że okoliczności opuszczenia przez właścicieli pozostawionego mienia na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także okoliczności dotyczące niemożności powrotu na to terytorium - w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., były bardzo różne. W przypadku, np. obywateli opuszczających byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach, tzw. układów republikańskich (zorganizowanej akcji przesiedleńczej) naturalne było, że przesiedlają się oni na obecne terytorium Polski i w tej sytuacji ujawniał się element socjalny prawa do rekompensaty. Osoby takie, mające status repatrianta, otrzymywały w ramach prawa do rekompensaty pomoc w różnej formie na zagospodarowanie się w nowym miejscu. Inaczej było natomiast, gdy obywatel polski został aresztowany i wbrew swojej woli wywieziony przez sowiecki aparat represji w czasie wojny poza byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zmarł na terytorium ZSRR. Tego typu osoby, bytując w bardzo trudnych warunkach (w obozach, więzieniach) często były doprowadzane do fizycznego wyniszczenia i umierały, albo - jak w niniejszej sprawie zostały zamordowane- nie mogły powrócić na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno Wojewoda, jak i Minister wadliwie przyjęli, że w każdym przypadku jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach związanych z II wojną światową. W konsekwencji organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy przyjmując, że E.R. skoro nie przesiedlił się na obecne terytorium Polski, to z tej przyczyny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty nie może być uwzględniony. Organy naruszyły więc przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji uznał, że rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 1 ustawy wskazuje, że podstawą nabycia prawa do rekompensaty może być zarówno opuszczenie przedwojennych granic RP na podstawie enumeratywnie wymienionych umów międzynarodowych (ust. 1, ust. 1a), jak i inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r. (ust. 2).

Analiza art. 1 ust. 2 ustawy w powiązaniu z wymienionymi wyżej przepisami ustawy, nie wskazuje, aby ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym na podstawie, tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od innych przesłanek, w tym przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych.

Brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy w powiązaniu z treścią art. 2 ustawy, jest wyraźne i należy rozumieć ten przepis w taki sposób, iż zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia, poza zawartymi w art. 2 ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

• naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:

a) dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w myśl ustawy zabużańskiej nie jest zawsze konieczne przesiedlenie się właściciela nieruchomości w obecne granice państwa polskiego, w szczególności, że art. 2 ustawy zabużańskiej nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 ustawy właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji kiedy z prawidłowej, kompleksowej wykładni wskazanych przepisów wynika, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach związanych z II wojną światową i element ten stanowi jedno z kryteriów dostępu do prawa do rekompensaty, którym to kryterium kierował się ustawodawca w procesie legislacyjnym ukierunkowanym na uchwalenie ustawy zabużańskiej, jak też jej uchwalone zmiany, z kolei niemożność powrotu na byłe terytorium RP dotyczy jedynie tych przypadków, kiedy dana osoba wyjechała z Kresów przed wybuchem wojny (nie później), a po jej rozpoczęciu nie mogła na nie powrócić;

b) analiza art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 2 pkt 1 tej ustawy a także art. 1 ust. 1 i ust. 1a nie wskazuje, aby ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym na podstawie tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od innych przesłanek, w tym przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. w sytuacji kiedy wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 wskazuje, że podobnie jak podmioty objęte dyspozycją ust. 1 właściciel nieruchomości "zmuszony opuścić byłe terytorium na skutek innych okoliczności" powinien także powrócić na terytorium RP, aby uzyskać rekompensatę za pozostawione mienie i w sytuacji kiedy nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia - również tych niepowracających do kraju, w tym zamordowanych czy zaginionych w wyniku działań wojennych, gdyż przy takim rozumieniu ustępu 2 przepis ten miałby podmiotowo szerszy zakres niż ustęp 1, w tym obejmowałby on swoim zakresem także "repatriantów" z ustępu 1 i w sytuacji kiedy to, że art. 1 ust. 2 ustawy nie obejmuje właścicieli pozostawionych nieruchomości, którzy nie powrócili do Polski w jej nowych granicach dowodzą dokumenty z prac sejmowej Komisji Skarbu Państwa - druki nr 4279 z 7 lipca 2005 roku i nr 4279-A z 8 lipca 2005 r.

c) okoliczność, iż właściciel pozostawionej - już po wybuchu wojny - nieruchomości nie mógł z własnej woli powrócić na Kresy Wschodnie mieści się w dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. w sytuacji kiedy przesłanka niemożności powrotu na byłe terytorium RP dotyczy tych przypadków, w których wyjazd z byłego terytorium RP nastąpił przed wybuchem Il wojny światowej, a nie w jej trakcie lub po niej, tj. sytuacji, w których daną osobę wojna nie zastała w miejscu zamieszkania na byłym terytorium RP, a więc przesłanka ta nie dotyczy przypadków, w których w danym miejscu - poza Kresami - osoba znalazła się już w wyniku wojny.

Zarzucane naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż: - gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), to nie doszłoby do wadliwych w ocenie tut. organu ustaleń jakoby Minister naruszył ww. przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 roku, sygn. akt I SA/Wa 520/20 w całości i rozpoznanie skargi P.R., D.B., H.B., K.J. i W.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2020 roku, nr DAP-WOSR--7280-287/2019/AM, poprzez orzeczenie o jej oddaleniu.

Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.R., działając w imieniu własnym i pozostałych skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały podniesione w ramach jednej podstawy kasacyjnej a mianowicie naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Zarzuty te okazały się nieuzasadnione, ponieważ wyrok sądu, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że E.R., przedwojenny właściciel nieruchomości położonej w miejscowości [...], zmarł w [...] w 1940 roku. Spadek po nim nabyli, jego żona W.R., oraz jego bracia K. i W. K.R. zmarł [...] stycznia 1947 r. a W.R. w dniu [...] grudnia 1946 r. Z uwagi na to, że spadek po W.R. końcowo nabył Skarb Państwa, ewentualnymi uprawnionymi do uzyskania rekompensaty mogą być osoby dziedziczące po Konstantym lub W.R., jeżeli, co oczywiste, spełniają warunki jej uzyskania na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej.

Istotą sporu w sprawie jest interpretacja art. 2 ustawy. Skarżący kasacyjnie organ, jak również Sąd I instancji wywodziły, że w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie mieści się wyłącznie sytuacja, w której osoba pozostawiająca poza obecnymi terenami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość, była jej właścicielem na dzień 1 września 1939 r. i tylko ona miałaby ewentualne prawo do uzyskania rekompensaty. Stanowisko to nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 2 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przepisów, oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Powołany art. 2 określa przesłanki ustawowe od spełnienia których zależy nabycie prawa do rekompensaty. Z treści powyższego przepisu wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza granicami kraju, czyli podstawowa przesłanka to bycie właścicielem nieruchomości w chwili opuszczania byłego terytorium (bądź niemożność powrotu na dawne ziemie polskie, z przyczyn określonych w art. 1 ust. 1 ustawy), a ponadto posiadanie w dniu 1 września 1939 r. obywatelstwa polskiego, a także posiadanie w tym dniu miejsca zamieszkania na byłym terytorium Polski. Zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy odesłanie do daty 1 września 1939 r. wyraźnie dotyczy posiadania w tym dniu obywatelstwa polskiego oraz miejsca zamieszkania. Punkt ów, podobnie jak art. 2 pkt 2, tj. posiadanie obywatelstwa polskiego ustawy reguluje wyłącznie warunki jakie właściciel nieruchomości pozostawionych musi spełniać aby skutecznie ubiegać się o rekompensatę. Natomiast w związku ze zdaniem pierwszym art. 2 ustawy, tj. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej rozważyć należy, w jakich granicach czasowych właścicielowi nieruchomości powinien przynależeć tytuł własności, który umożliwiałby uzyskanie prawa do rekompensaty. Tą końcową granicą czasową jest niewątpliwie posiadanie przez właściciela nieruchomości prawa własności w chwili opuszczania byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn wskazanych w ustawie, a także w okresie obowiązywania aktów, o których jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem wykluczyć, biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 2 ustawy, że właściciel nieruchomości pozostawionej na dawnych Kresach, mimo posiadania w dniu 1 września 1939 r. miejsca zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego w rozumieniu ustawy oraz obywatelstwa polskiego, nie mógł tam powrócić i zamieszkiwał w okresie wojennym poza Kresami.

Wątpliwości wywołuje również ustalenie początkowej granicy czasowej, a więc tego momentu, w którym właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nabył prawo własności tej nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie pojęcia właściciela nieruchomości pozostawionych. Pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" niewątpliwie należy rozumieć osobę, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu oraz w momencie repatriacji do Polski. Ale pojęciem właściciela należy również objąć takie osoby, które w chwili wybuchu wojny nie były właścicielami danej nieruchomości, ale tymi właścicielami stały się w wyniku spadkobrania w czasie wojny i były właścicielami tej nieruchomości w czasie przeprowadzanej repatriacji do Polski lub w okresie obowiązywania aktów repatriacyjnych o których mowa wyżej. Za takim rozumieniem normy prawnej wynikającej z art. 2 ustawy w pierwszej kolejności przemawia wykładnia językowa tego przepisu. Z treści art. 2 ustawy nie wynika wymóg bycia właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r., natomiast jak podnoszono już wcześniej z datą 1 września 1939 r. związany jest wymóg posiadania obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania.

Dokonując wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej należy również uwzględniać zasady konstytucyjne. W powoływanej wcześniej uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 wskazano, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02) i konsekwencja tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W konsekwencji wykładania art. 2 ustawy musi uwzględniać zasady konstytucyjne. Należą do nich w szczególności: zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równości wobec prawa i zasada równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji). Istota zasady proporcjonalności sprowadza się do podejmowania przez państwo takich działań prawnych, które są współmierne do obranego celu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego granice dopuszczalności ograniczeń ochrony prawa majątkowego muszą spełniać określone przesłanki. Należą do nich: forma ograniczeń (ustawowa), konieczność ograniczeń przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa (wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98). Rozpatrując więc rozstrzygane zagadnienie w tym kontekście, należy stwierdzić, że odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ustawy powinno nastąpić przy zastosowaniu tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Brak jest bowiem powodu uzasadnionego koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, by wykładnię tę zwężać w sposób niekorzystny dla jednostki. Nadto Sąd w procesie stosowania prawa musi ustalić właściwe znaczenie i treść określonej normy prawnej, a dokonując tego ustalenia musi również uwzględniać cel danej regulacji prawnej (wykładnia celowościowa) i jej funkcję (wykładnia funkcjonalna), a zatem musi brać pod uwagę również zasady sprawiedliwości społecznej, zasady moralne, czy też zasady słuszności. Mając powyższe na uwadze przez pojęcie właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie można rozumieć wyłącznie takiego właściciela, który był właścicielem tej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. oraz to prawo zachował do czasu repatriacji. Właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest również taka osoba, która prawo własności nieruchomości nabyła drogą spadkobrania po 1 września 1939 r. i była właścicielem tej nieruchomości w czasie repatriacji. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, zarówno organ, jak i Sąd I instancji, błędnie przyjęły jako osobę uprawnioną do rekompensaty E.R., który zmarł w 1940 roku w [...], tym samym nie spełnił ustawowej przesłanki repatriacji (bądź braku możliwości powrotu do miejsca zamieszkania), co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast w rozpoznawanej sprawie osobami ewentualnie uprawnionymi do rekompensaty mogą być spadkobiercy W.R. i K.R., a więc osoby, które w okresie w którym odbywała się repatriacja do Polski po 1945 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie spadkobrania oraz na dzień 1 września 1939 r. były obywatelami polskimi i miały miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz posiadały obywatelstwo polskie, albowiem to te osoby pozostawiły nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie.

Podobne stanowisko co do wykładni art. 2 ustawy wyrażone zostało w wyrokach NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1038/16 oraz z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 969/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jedną z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty jest zgodnie z art. 2 pkt 1 zdanie in fine opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej z przyczyn o których mowa, w art. 1 lub gdy z tych przyczyn nie można było na nie powrócić. Natomiast przesłankę opuszczenia byłego terytorium Rzeczpospolitej i pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami mogła spełnić osoba, która była właścicielem nieruchomości w chwili jej opuszczenia i była w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz w tym dniu miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej. Z art. 2 ustawy nie wynika ustawowy wymóg, aby właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej miał być właścicielem tej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. Tym samym formułowanie takiego pozaustawowego wymogu nie tylko pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni, ale narusza także standardy konstytucyjne.

Mając powyższe na uwadze, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez błędną wykładnię.

Z uwagi na błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów nie można się było zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej dokonały właściwej analizy stanu faktycznego i prawidłowej oceny dowodów. W istocie sprawa nie została rozpoznana co do jej meritum.

W rezultacie mimo błędnej wykładni prawa dokonanej przez Sąd Wojewódzki, rozstrzygnięcie sądu jest prawidłowe. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na brak stosownego wniosku.