Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2461/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2461/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]06.2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania H. P. uchyliło decyzję Zarząd Dzielnicy [...] z dnia [...] 01.2015r. ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]w Dzielnicy [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Decyzją z dnia [...] 01.2015r. Zarząd Dzielnicy [...]ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. P.. W uzasadnieniu podniosła naruszenie przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego. Wskazała na niezgodność ustaleń zawartych w decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podniosła również, że nie wykazano iż analizowana zabudowa jest zrealizowana legalnie. Ponadto odwołująca wskazała na niezgodność ustaleń z wymogami warunków techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy podniósł, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Wskazał, ze w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonym w przepisie warunków. Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 w/w przepisu organ stwierdził, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Organ zauważył, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany ( w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę. Organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wskazał jednak, iż po zbadaniu sprawy stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu. Nie spełnia ona wymogów w zakresie analizy warunków. Ani z analizy tekstowej, ani graficznej nie wynika, czy organ pierwszej instancji poddał analizie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, czy tylko część działek znajdujących się w tym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzeni analizy - tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym byłoby nieuzasadnione. Treść przepisów, a także dominująca linia orzecznicza jednoznacznie wskazuje, iż organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie do jego fragmentu. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego. Organ podkreślił, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, że organ w warunkach zabudowy ustała parametry inwestycji po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ wskazał, iż przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu o analizę, z której nie wynika jak parametry kształtują się na wszystkich działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego. Dodać trzeba, że analiza tekstowa nie zawiera szczegółowej charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym. Brak jest konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki. W związku z tym nie jest możliwa ocena prawidłowości dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do parametrów inwestycji. Z analizy nie wynika na jakiej podstawie organ wyznaczył takie, a nie inne wielkości dla nowej zabudowy. Oczywiście organ I instancji ustala warunki zabudowy biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę oraz charakter wnioskowanej inwestycji jednakże ustalenia te wymagają szczegółowego uzasadnienia. Organ zauważył, że zarówno analiza tekstowa jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są bardzo ogólne. Ustalając poszczególne parametry dla nowej zabudowy organ je tylko wskazał, natomiast ani w analizie ani w decyzji nie ma uzasadnienia na jakiej podstawie te parametry zostały ustalone. W przedmiotowej sprawie ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki nie znajdują odzwierciedlenia ani uzasadnienia w przeprowadzonej analizie. Zawarte w analizie informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał "wskaźnik maksymalnej powierzchni dla nowej zabudowy j do powierzchni działki 0,04". W opinii organu odwoławczego takie ustalenie wskaźnika zabudowy jest nieprawidłowe, gdyż nie wynika z niego jaka będzie rzeczywista powierzchnia zabudowy na działce objętej wnioskiem, a co za tym idzie uniemożliwia ocenę czy został ustalony w sposób zgodny z § 5 rozporządzenia. Ponadto organ podkreślił, iż przepisy prawa nie przewidują ustalenia "wysokości budynku najwyżej położonego stropodachu dla nowej zabudowy" tylko ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub jej gzymsu, attyki dla nowej zabudowy. W opinii organu, mimo iż budynek położony jest za innym budynkiem to nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że zdaniem ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na ustalenia zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt pianistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach: rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193). Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej, W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por, , Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r" sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10).

Organ wywiódł, że co do zasady podziela pogląd, iż analiza urbanistyczna powinna obejmować włącznie zabudowę legalną, jednakże brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do twierdzenia, iż organ winien sprawdzać legalność wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem organu dopiero w sytuacji wątpliwości co do legalności zrealizowanej zabudowy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie odwołująca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż zabudowa w terenie analizowanym została zrealizowana nielegalnie. Organ podkreślił także, że zgodność inwestycji z warunkami techniczno- budowlanymi jest badana na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Wobec wskazanych powyżej okoliczności organ, po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania, z zachowaniem wymogów nałożonych ww. obowiązujących przepisach. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien po dokonaniu prawidłowej analizy wydać w oparciu o nią należycie uzasadnioną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie H. P. zaskarżając decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej oraz uzasadnienia . Decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, 77 § 1 i 80 KPA poprzez brak wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz ich oceny na podstawie materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie przez organ odwoławczy, a zwłaszcza przez błędne określenie charakteru i roli wad postępowania administracyjnego, w tym naruszenia procedury postępowania administracyjnego poprzez niewyłączenie z postępowania administracyjnego autora analizy urbanistycznej ( naruszenie z art. 28 § 3 KPA ). Autor w/w analizy jest bowiem jednocześnie autorem projektu decyzji oraz jej sygnatariuszem. W myśl art. 28 § 3 przełożony osoby sporządzającej w/w opracowanie mógł wyłączyć ją ze sprawy i przekazać prowadzenie postępowania innemu podwładnemu celem dokonania bezpośredniej weryfikacji poprawności tegoż opracowania oraz sporządzenia na jej podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jak widać z akt sprawy w/w osoba nie została wyłączona z dalszego podstępowania, co o tym świadczy, iż brała udział w nim zarówno jako biegły (autor analizy), jak i urzędnik podejmujący w jego przedmiocie dalsze czynności administracyjne.

Zaskarżaną decyzję cechuje także brak wskazania nieprawdziwości oświadczenia o zgodności cech zabudowy z aktem wewnętrznym obowiązującym w gminie. "Autor analizy podaje, iż jest ona zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, co nie jest prawdą, gdyż wykazano bezspornie, iż nie zostały w analizie uwzględnione liczne parametry graniczne ustanowione w rozdziale XIII część A pkt. 1 załącznika nr 1 część 3 - kierunki zagospodarowania oraz załączniku 2 rysunek 14 strefa M.2.12 ustanowiona w obszarze ulicy Bohaterów."

2) art. 107 § 3 KPA poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzestając na przytoczeniu ustaleń poczynionych przez organ I instancji, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Organowi II instancji przestawiono w odwołaniu przywołane poniżej orzeczenie "Fakt, iż studium nie jest przepisami prawa miejscowego, nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym pianie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami. Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów. Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją.". Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r II OSK 1250/08. Organ ani słowem nie odniósł się do treści w/w orzeczenia - wskazując przyczynę przyjęcia odmiennej od przedstawionej przez niego interpretacji prawa. W miejsce tego organ przywołał dwa orzeczenia wskazujące jakoby studium - nie będąc aktem prawa miejscowego - "nie ma znaczenia" w przyjmowaniu zasad kształtowania parametrów urbanistycznych dla nowej zabudowy.

Zdaniem skarżącej parametry urbanistyczne zawarte w studium zagospodarowania mają oczywisty "charakter wskazania cech urbanistycznych" oraz "ich wartości granicznych", które dla nowej zabudowy winny być przedmiotem realizacji. Natomiast celem wydawania warunków zabudowy jest w mojej ocenie wskazanie parametrów urbanistycznych dla nowej zabudowy, które na danym obszarze nie powinny być przekraczane. Powyższe oznacza, iż dla osiągnięcia celu zagospodarowania terenu zasadne jest, aby nowa zabudowa nie była kształtowana bezpośrednio na podstawie sytuacji lokalnej, lecz uwzględniała wskazania planistyczne określone w studium zagospodarowania gminy.

Skarżąca podniosła także, że orzeczenie cechuje również brak wskazania w uzasadnieniu aspektów pominięcia wymogów prawa materialnego, które miały wpływ na ukształtowanie zaleceń zawartych w wydanej przez niego decyzji tj:

1) § 1 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z ustaleniem cech dachu i wysokości obiektu uwzględnienia wymogów §235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z § 272 ust. 3 w/w rozporządzenia poprzez określenie wymogów pożarowych dla pokrycia dachu. Autor opracowania nie dostrzegł problemów z określeniem tego, co norma określa przez wysokość, a co przez wysokość budynku. W związku z powyższym, czy wysokość rozumie się przez wartość całkowitą czy jest ona tożsama z wysokością budynku. Przy założeniu braku tożsamości pojęć wartość tego parametru urbanistycznego winna być pomniejszona o wartość co najmniej 0,3m co oznacza, iż graniczna wysokość budynku rozumiana w myśl § 6 winna wynosić 2,7m. Tak więc wysokość maksymalna obiektu winna odnosić się wyraźnie do rzędnej maksymalnej dla ściany oddzielenia pożarowego zlokalizowanej w granicy działki, a w ścianach prostopadłych do granicy działki nie powinny w pasie 4 m występować żadne otwory okienne. Żadnego z powyższych aspektów organ II instancji nie ocenił z zakresie przeprowadzonej analizy zasad ukształtowania parametrów "wysokości" nowej zabudowy.

2) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie parametrów technicznych zabudowy zostało zrealizowane w błędnej j metodzie analitycznej, nie uwzględniającej zapasów powierzchni całkowitej wyliczanych ze wskaźnika intensywności zabudowy oraz zapasów powierzchni zabudowy wynikającej z wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej pomniejszonych o wartości planowanej formy utwardzenia zapewniającego dostęp do obiektu. Brak powyższych analiz prowadzi do zarzutu nieprawidłowego ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika maksymalnej powierzchni dla nowej zabudowy. Pomimo wskazania powyższej metodologii organ II instancji nie odniósł się w orzeczeniu ani słowem do aspektu prawidłowości lub wadliwości wskazanych w odwołaniu zasad analitycznego sposoby ustalenia "rezerwy powierzchni biologicznie czynnej", a co za tym idzie "dopuszczalności wykonania dodatkowej zabudowy oraz utwardzeń służących jej zabezpieczeniu oraz dojściu do lokalizowanego obiektu", w tym zgodności tej metodologii z wytycznymi w/w normy prawa.

3) § 9 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w / sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik graficzny nr 1 oraz załącznik graficzny nr 2a nie zawierają uwidocznienia obiektów gospodarczych i garażowych opisanych w analizie wskaźników powierzchni zabudowy co stanowi naruszenie wzajemności opisów i oznaczeń wymaganych w/w przepisami rozporządzenia normującego sposób ich sporządzenia. Organ II instancji nie odniósł się w swoim orzeczeniu do w/w naruszenia polegającego na braku uwidocznienia w załączniku graficznym obiektów opisywanych w części pisemnej zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy przepis określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalenie czy warunek ten jest spełniony następuje na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zgodnie z art. 61 ust. 7 w/w ustawy oraz przepisami powyższego rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymagania w zakresie: linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że obszar analizowany służący do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Jednak jak słusznie ocenił organ odwoławczy przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia określonych w rozporządzeniu warunków dotyczących sposobu ustalania wymienionych w § 1 rozporządzenia parametrów dla zabudowy. Organ odwoławczy słusznie poddał w wątpliwość czy organ pierwszej instancji w rzeczywistości dokonał analizy nieruchomości znajdujących się w całym obszarze analizowanym, czy tylko części działek znajdujących się w tym obszarze, na co mogą wskazywać niektóre fragmenty analizy (np. odnoszące się do ustaleń w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej). Tymczasem treść przepisów rozporządzenia wskazuje na potrzebą objęcia analizą całego wyznaczonego obszaru, który zostaje wyznaczony właśnie w celu dokonania jak najpełniejszej charakterystyki cech i parametrów istniejącej zabudowy, która pozwoli na nawiązanie do cech tej zabudowy i kontynuację funkcji. Nowa budowa ma być przecież dostosowana do istniejącej zabudowy i nie być sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Oczywiście w niektórych przypadkach analiza zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich może mieć istotniejsze znaczenie, zwłaszcza w sytuacji dopuszczalności zastosowania odstępstwa dla określenia niektórych z parametrów, jednak nie zwalnia to organu z pełnej analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze i ustalenia średnich wskaźników lub wielkości. Zawężenie tej oceny do zabudowy działek sąsiednich stanowi odstępstwo od średnich parametrów z całego obszaru, którego dopuszczalność określają poszczególne przepisy rozporządzenia i wnioski wywiedzione na podstawie pełnej analizy obszaru poparte rzetelną argumentacją. Prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że konieczność wyliczenia średnich wielkości parametrów wymaga wykazania przez organ jak wielkości te kształtują się w analizowanym obszarze, gdyż inaczej nie jest możliwa ocena poprawności przyjętych parametrów. Analiza tekstowa w istocie nie zawiera szczegółowej charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym, ani nie zawiera informacji, które potwierdzałyby ustalone wskaźniki. Słusznie zakwestionował organ odwoławczy ogólnikowość analizy i nierzetelne uzasadnienie, które nie odzwierciedla poczynionych ustaleń. W ocenie sądu słusznie zarzucił organ odwoławczy, że organ wbrew przepisom rozporządzenia ustalił zamiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub gzymsu, "wysokość budynku najwyżej położonego stropodachu", a z uwagi na położenie budynku za innym budynkiem, odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej. Przepisy § 6 (określającego szerokość elewacji) oraz § 7 (określającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) dopuszczają odstępstwo od średnich wielkości w obszarze analizowanym lub odniesienia się do wysokości krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich, jednak nie zwalniają od określenia tych parametrów, a wprowadzenie odstępstwa może polegać np. na nawiązaniu do określonej zabudowy z obszaru analizowanego, o ile wyznaczenie parametrów zgodnie z zasadą jest niemożliwe albo niezasadne z uwagi na projektowane położenie nieruchomości np. w głębi nieruchomości. Przepisy nie określają przesłanek dopuszczalnych wyjątków, jednak ich zasadność musi wynikać z analizy i musi być w sposób szczególny uzasadniona, by przy uwzględnieniu interesu inwestora nie prowadziła jednak do zakłócenia porządku w obszarze analizowanym, wówczas różnice dotyczące cech zabudowy będą zasadne.

Zarzut skarżącej dotyczący braku należytego uzasadnienia stanowiska organu, w przedmiocie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium, jest niezasadny. Organ wyjaśnił, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na decyzję, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Akt ten określa politykę przestrzenną gminy i jest dla niej wiążący przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko organu , że wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą uwzględniać ustaleń studium.

Niezrozumiały jest zarzut pominięcia przez organ odwoławczy kwestii niedostatecznej analizy w zakresie parametru wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie parametru przez organ I instancji nie pozwala na ocenę rzeczywistej powierzchni zabudowy na działce objętej wnioskiem.

Niezasadne są również zarzuty skarżącej odnoszące się do niezgodności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nieustalenia przez organ odwoławczy, że podlegająca jego kontroli decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnił, że zgodność inwestycji z warunkami techniczno – budowlanymi jest brana pod uwagę na etapie pozwolenia na budowę. Ocena ta jest prawidłowa. Kwestie techniczne podnoszone przez skarżącą nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niesłusznie więc skarżąca zarzuca, że parametr ten został określony nieprawidłowo, dlatego że wysokość budynku powinna zostać określona w decyzji z uwzględnieniem wysokości ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zgodnie z § 7 w/w rozporządzenia decyzja powinna określać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a nie wysokość budynku i na tym polega nieprawidłowe ustalenie w decyzji. W tym postępowaniu inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem, uprawniającą do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ta nie przesądza jeszcze o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem decyzją szczególną, określającą jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę.

Niezasadny jest również podnoszony zarzut, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii legalności zabudowy istniejącej w sąsiedztwie analizowanej działki, między innymi nie wskazując na rozbieżności między częścią graficzną i tekstową analizy. Organ wskazał, że podziela pogląd, że co do zasady analiza urbanistyczna powinna obejmować wyłącznie zabudowę legalną, jednakże brak jest podstawy prawnej uzasadniającej sprawdzanie przez organ legalności wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślił, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość co do legalności konkretnej zabudowy. Organ wyjaśnił, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby, iż zabudowa w terenie analizowanym została zrealizowana nielegalnie.

W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego jest słuszne. Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje organ do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący już stan zabudowy cech i parametrów. Co do zasady niewątpliwie ta istniejąca zabudowa, a więc zastany już stan i warunki panujące w konkretnym obszarze, powinna być zgodna z prawem. Jednak obowiązek organu prowadzącego postępowanie o warunki zabudowy zawężony jest do badania zgodności zabudowy z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. O ile więc w trakcie postępowania prowadzonego tylko w takim zakresie przedmiotowym organ poweźmie informację o braku legalności konkretnej zabudowy, wówczas zobowiązany będzie uwzględnić tę okoliczność. Jednak nie oznacza to, że w każdym postępowaniu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia czy istniejąca w wyznaczonym do analizy obszarze zabudowa spełnia warunki zabudowy legalnej. Takie postępowanie sparaliżowałoby tok każdego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Fakt, że przedmiotowe postępowanie dotyczy warunków zabudowy w celu zalegalizowania istniejącego budynku gospodarczego, albo że mapa stanowiąca podstawę dokonywanej analizy nie odzwierciedla wszystkich budynków, nie oznacza że zostały one wybudowane nielegalnie. W ocenie sądu różnica pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy nie stanowi także o naruszeniu § 9 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia.

Organ ponownie rozpoznający sprawę, w przypadku powzięcia wątpliwości co do legalności istniejących budynków usytuowanych w obszarze analizowanym, zobowiązany będzie podjąć czynności wyjaśniające.

Podniesiony w skardze zarzut braku oceny przez organ, że pracownik, który wydał decyzję podlegał wyłączeniu dlatego, że równocześnie jest autorem analizy urbanistycznej jest niezasadny, z tego względu, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczy sytuacji, w której z udziału w postępowaniu odwoławczym, wyłączeniu podlega pracownik uczestniczący uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Udział innego biegłego w postępowaniu mógłby być uzasadniony wówczas, gdyby pracownik nie mógł sporządzić analizy urbanistycznej samodzielnie ze względu na brak kwalifikacji.

Ze względu na powyższe niesłuszne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez organ odwoławczy. Organ wnikliwie rozpatrzył sprawę, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, ustalając nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej analizy i dokonanych ustaleń, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Sąd oddalił wniosek dowodowy sformułowany przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2016r., gdyż wykraczał poza granice określone w art. 106 § 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd może jedynie przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów, a nie prowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.