Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 175/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WWINB" lub "organ"), po rozpoznaniu zażalenia G. Sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) z dnia 23 listopada 2021 r.

Zaskarżone postanowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2018 r. Wojewoda W. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (znak: [...]) w sprawie zbadania legalności decyzji Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - E. 1 (2 budynki).

Wojewoda W., decyzją z dnia 9 listopada 2018 r., umorzył wszczęte postępowanie w całości, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2019 r. (sygn. akt: [...]). Decyzja GINB, jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody W. z dnia 9 listopada 2018 r., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. (sygn. akt: VII SA/Wa [...]).

W toku dalszych czynności ustalono, iż wyrok ten jest przedmiotem postępowania kasacyjnego prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny (pismo NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt: II OSK [...]).

Ostateczną decyzją z dnia 16 maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została decyzja Starosty [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. (sygn. akt: II SA/Po [...]), oddalił skargę inwestora na decyzję SKO.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda W. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty O. dnia 23 października 2017 r. (nr [...]).

GINB, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: [...]), uchylił postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. (sygn. akt: VII SA/Wa [...]), uchylił zaskarżone postanowienie GINB. Z treści zażalenia z dnia 2 grudnia 2021 r. wynika, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest obecnie przedmiotem postępowania kasacyjnego, prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Burmistrz Miasta i Gminy N. , pismem z dnia 16 września 2021 r., zwrócił się do PINB w O. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania i wstrzymanie prac budowlanych, prowadzonych przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - E. I (2 budynki) - drugi budynek, zlokalizowanych w miejscowości S., ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), na podstawie pozwolenia Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. (sygn. akt: [...]).

Pismem z dnia 13 października 2021 r., PINB zawiadomił o planowanej kontroli inwestycji, wyznaczonej na dzień 28 października 2021 r. Kontrola została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, w obecności J. S. - pełnomocnika inwestora, R. M. - kierownika budowy oraz K. R. - inspektora nadzoru inwestorskiego. W toku kontroli sporządzono dokładną dokumentację fotograficzną, a wnioski z przeprowadzonych czynności zostały zawarte w protokole, podpisanym przez osoby uczestniczące w kontroli. Jednocześnie pouczono inwestora, iż w obecnym stanie prawnym roboty budowlane nie mogą być kontynuowane (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa [...]).

Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 23 listopada 2021 r., PINB stwierdził, iż roboty budowlane są w dalszym ciągu prowadzone. Mając na uwadze powyższe, wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 - części zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - E. I (2 budynki), zlokalizowanych w miejscowości S., ul. [...] (działka nr [...], obręb [...], objętych decyzją Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. nr [...]

Postanowieniem nr [...] z dnia 23 listopada 2021 r. (sygn. akt: [...]) PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, pismem z dnia 2 grudnia 2021 r., wniosła G. Sp. z o.o, reprezentowana przez adwokata S. B., z zachowaniem ustawowego terminu.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że na gruncie przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, iż decyzja Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. (nr [...]), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca dla G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - E, 1 (2 budynki) pozostaje w obrocie prawnym. Należy jednak podkreślić, iż postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda W. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty O. z dnia 23 października 2017 r.

Zważyć należy, iż jakkolwiek postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. zostało uchylone przez GINB, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: [...]), rozstrzygnięcie GINB zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. (sygn. akt: VII SA/Wa [...]). Zgodnie z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. "w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba ze sąd postanowi inaczej. Oznacza to, iż na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., postanowienie GINB z dnia 21 kwietnia 2021 r. (tj. postanowienie uchylające postanowienie Wojewody W. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie wywołuje skutków prawnych. Jakkolwiek faktem jest, iż inwestor złożył skargę kasacyjną na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. (dowód: treść zażalenia z dnia 2 grudnia 2021 r., zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt: II OSK [...]) "na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można dochodzić wstrzymania wykonania nieprawomocnego wyroku sądu pierwszej instancji. Stosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w toku postępowania kasacyjnego może dotyczyć wyłącznie aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a. Do tych aktów i czynności nie należą wyroki sądów administracyjnych. To zaś oznacza, iż powyższy przepis nie znajduje zastosowania do wyroków sądów administracyjnych. Tymczasem wniosek o wstrzymanie nieprawomocnego wyroku sądu pierwszej instancji zgłoszony w toku postępowania kasacyjnego jest niedopuszczalny".

Reasumując organ wskazał, że powyższe rozważania prowadzą do uzasadnionej konkluzji, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. w dalszym ciągu obowiązuje, pozostając w obrocie prawnym. Na ten stan rzeczy nie ma również wpływu skarga kasacyjna, wniesiona przez inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r.

Organ zaznaczył, iż wstrzymanie pozwolenia na budowę jakkolwiek nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego, to obliguje inwestora do wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych. Oznacza to, iż z dniem 9 września 2021 r. (tj. dniem wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ), G. Sp. z o.o. nie powinna była kontynuować robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji pouczył inwestora o tym fakcie, co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2021 r. Jak jednak ustalili pracownicy PINB w toku kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2021 r., roboty te były w dalszym ciągu prowadzone.

Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. akt: II SA/Wr [...]), "budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art 48 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, opubl. ONSA 2001/4/143). W niniejszej sprawie roboty budowlane były kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwołenia na budowę (...) Zdaniem sądu jest to niewątpliwie przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 p.b., inny niż określony w art 48 p.b. Za takim wnioskiem przemawia konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art 50 ust 1 pkt 1 p.b. Z punktu widzenia jakościowego, nie ma bowiem różnicy między wykonywaniem robót budowlanych bez pozwolenia na budowę a wykonywaniem robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę".

Mając na uwadze powyższe, jak również z uwagi na fakt kontynuowania robót budowlanych przez inwestora, pomimo pozostającego w obrocie prawnym postanowienia Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r., organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przez inwestora, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka G. Sp. z o.o. z siedzibą w N. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

a) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nie zebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego,

c) naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 §1 i 11 k.p.a. m.in. poprzez brak wykonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

d) naruszenie art. 152 § 1 P.p.s.a. m.in. poprzez przyjęcie, iż w związku z nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa [...] decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 50 ust. 1 piet 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), poprzez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym należy wszcząć postępowanie naprawcze.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości u umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 roku (sygnatura akt VII SA/Wa [...]), pomimo, iż jest nieprawomocny, powoduje, iż uchylone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygnatura akt [...] nie wywołuje skutków prawnych, a co za tym, nie uchyla postanowienia Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r., sygnatura akt [...] o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę z dnia 23 października 2017 r..

Niemniej jednak, w ocenie Skarżącej, wyrok ten nie powoduje wyeliminowania decyzji z dnia 23 października 2017 r. udzielającej pozwolenia na budowę, ani nie powoduje wstrzymania jej wykonania, albowiem postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r., sygnatura akt [...] o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę jest nieprawomocne.

Nie powoduje również, iż postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. staje się ostateczne. Ww. postanowienie nie zostało opatrzone tzw. klauzulą ostateczności, która zaświadcza, że dana decyzja administracyjna jest ostateczna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli że nie zostało od niej wniesione odwołanie, albo, że mimo wniesienia odwołania decyzja została utrzymana w mocy.

Skarżąca podkreśliła, iż dnia 2 listopada 2021 r. została wniesiona przez G. sp. z o.o. z siedzibą w N. skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 roku. W związku z powyższym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 roku (sygnatura akt VII SA/Wa [...]) jest nieprawomocny, a co za tym, postępowanie w sprawie wstrzymania pozwolenia na budowę w dalszym ciągu jest w toku.

Skarga kasacyjna jest dewolutywnym środkiem odwoławczym, przysługuje bowiem do NSA, a zatem przenosi sprawę do sądu wyższej instancji. Jest środkiem suspensywnym, zwyczajnym, jej wniesienie powoduje bowiem wstrzymanie uprawomocnienia orzeczenia.

W ocenie Skarżącej art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może więc być podstawą do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 stanowiącego zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych - E. I (2 budynki) zlokalizowany w S. , przy ulicy [...] w gminie N. (działka numer [...],[...], aktualnie [...], obręb [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK [...] uznał, że A. i D. K. nie są stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym przestała istnieć okoliczności, które stanowiły podstawę do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymującego roboty budowlane.

Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane".

W tym miejscu wskazać należy, iż kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy organ II instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych, które podjęto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wskazany przepis stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy, nie jest sporne w niniejszej sprawie między stronami, że Skarżąca spółka prowadziła inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Również niesporne jest, że ostateczną decyzją z dnia 16 maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została ww. decyzja Starosty O. , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. (sygn. akt: II SA/Po [...]), oddalił skargę inwestora na decyzję SKO.

Ponadto w niniejszej sprawie na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia 23 października 2017 r. (nr [...]), Wojewoda W. postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. (znak: [...],4) wstrzymał wykonanie decyzji Starosty O. . GINB postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: [...]) uchylił postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. (sygn. akt: VII SA/Wa [...]), uchylił zaskarżone postanowienie GINB. Sprawa ze skargi kasacyjnej skarżącej spółki obecnie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK [...].

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy postanowienie Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, pomimo braku przymiotu ostateczności, wywiera skutki prawne.

Rozstrzygając powyższe w pierwszej kolejności podnieść należy, iż że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z tego przepisu wynika, że wniesienie przez inwestora zażalenia na postanowienie Wojewody W. nie miało skutku suspensywnego. Innymi słowy, postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę było skuteczne względem strony z chwilą jego doręczenia. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, wniesienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę nie rodziło po stronie skarżącej spółki uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych.

Co prawda w niniejszej sprawie GINB postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. uchylił postanowienie Wojewody W., to jednakże należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. uchylił to postanowienie GINB. Tym samym na skutek nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego de facto skutki postanowienia GINB postanowienie Wojewody W. podlegało wykonaniu.

W ocenie składu orzekającego powyższej oceny nie zmienia fakt złożenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa [...].

Sąd przy tym miał na uwadze, iż wykonaniu podlega prawomocny wyrok, to jednakże należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, uchylenie postanowienia GINB nieprawomocnym wyrokiem nie oznacza, że postanowienie takie przestaje istnieć w obrocie prawnym, to jednakże na mocy ww. art. 152 P.p.s.a. postanowienie to nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, mimo że wyrok uchylający nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1448/18, CBOSA).

Również Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 roku (sygnatura akt VII SA/Wa [...]), pomimo, iż jest nieprawomocny, powoduje, iż uchylone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygnatura akt [...] nie wywołuje skutków prawnych, a co za tym, nie uchyla postanowienia Wojewody W. z dnia 19 lipca 2019 r., sygnatura akt [...] o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę z dnia 23 października 2017 r.

Tym samym zasadnie organ uznał, iż wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutki prawne postanowienia GINB (uchylenie postanowienie Wojewody W.) zostały uchylone, co zaś oznacza, że postanowienie Wojewody W. ma moc wiążącą, a co w dalszej kolejności prowadzi do wniosku, iż po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r. inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, iż odmienna interpretacja może doprowadzić do sytuacji, że pomimo postanowień o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego roboty budowlane mogłyby być kontynuowane do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, co w świetle zapadłych na gruncie niniejszej sprawy orzeczeń o nieważności decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 547/19), pozwalałoby na zakończenie procesu inwestycyjnego, co do którego istnieją istotne wątpliwości.

Ponadto gdyby uznać, iż tylko prawomocny wyrok wywołuje skutki prawne, to przepis art. 152 P.p.s.a. zostałby pozbawiony znaczenia prawnego.

Z powyższych względów Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 152 § 1 P.p.s.a.. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać również należy, iż wbrew stanowisku Skarżącego organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie uznały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił pozwolenie na budowę, a jedynie, iż na skutek tego wyroku nadal wiąże postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, iż organ w uzasadnieniu postanowienia zaznaczył, że wstrzymanie pozwolenia na budowę jakkolwiek nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego, to jednakże obliguje inwestora do wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż z dniem 9 września 2021 r. (tj. dniem wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ), Spółka nie powinna była kontynuować robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, a co wynika z protokołów kontroli z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 23 listopada 2021 r. i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej jak i dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 22 września 2021 r., iż po dniu 9 września 2021 r. roboty budowlane były kontynuowane. Powyższe potwierdzają również wpisy w dzienniku budowy, którego kopia znajduje się w aktach sprawy.

Wobec tego, zdaniem Sądu, na dzień wydania postanowienia PINB z dnia 23 listopada 2021 r. spełnione były przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, opubl. ONSA 2001/4/143). W niniejszej sprawie, co zostało wyjaśnione wyżej, roboty budowlane były kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, a dokładniej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r.. Zdaniem sądu jest to niewątpliwie przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Za takim wnioskiem przemawia konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z punktu widzenia jakościowego, nie ma bowiem różnicy między wykonywaniem robót budowlanych bez pozwolenia na budowę a wykonywaniem robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zatem skutki takiego działania jednostek (osób fizycznych lub prawnych) muszą być takie same, aby reakcja administracji publicznej na takie działania mogła być określona mianem proporcjonalnej.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymuje roboty budowlane kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie, czy pozwolenie na budowę podlega wykonaniu w chwili wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zadaniu temu sprostały, prawidłowo ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Uwzględniając reguły normujące postępowanie przed organem II instancji, trzeba dojść do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w realiach rozpoznawanej sprawy zmierzało do rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane należało wstrzymać, gdyż były wykonywane po wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę.

Wobec tego sąd doszedł do przekonania, że jeśli w toku postępowania wykazano, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę obowiązuje (zarówno w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej, jak i drugiej instancji, trwał stan wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę) oraz wykazano, że roboty budowlane były prowadzone pomimo wstrzymania pozwolenia na budowę, to należało wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut Skarżącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do argumentacji pisma procesowego wskazać należy, iż stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK [...] co do interesu prawnego A. i D. K. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, ponieważ po pierwsze wyrok ten został wydany w odrębnej sprawie, po drugie jak wskazuje się w orzecznictwie krąg stron postępowania w postępowaniu legalizacyjnym czy to naprawczym nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy, a po trzecie ww. osoby nie były inicjatorami niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.