Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1331/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 40/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 40/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 10 listopada 2015 r., nr NPII.4131.1.420.2015 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1 wyroku); zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy Wilkowice kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą nr XIII/107/2015 z dnia 30 września 2015 r. Rada Gminy Wilkowice, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 870) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek drogi - ulica Żywiecka, biegnącej przez teren Gminy Wilkowice od granicy administracyjnej z miastem Bielsko-Biała, do granicy administracyjnej z Gminą Buczkowice. W uchwale wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 listopada 2015 r., nr NPII.4131.1.420.2015 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. 2015, poz. 1515), stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała, doręczona mu w dniu 12 października 2015 r., narusza w sposób istotny art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że stosownie do tego przepisu prawa, "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Odcinek tej drogi - w myśl art. 2 ust. 2 ustawy - zostaje zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Wskazany przepis pozwalał gminom na uporządkowanie istniejącego stanu prawnego dróg na ich terenie poprzez możliwość jednorazowego pozbawienia, w ściśle określonym terminie, kategorii drogi gminnej odcinka drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu nadzoru, wskazany w tym przepisie termin, tj. "90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy," w ciągu którego organ pozbawiający drogę gminną kategorii może wykonać swoją kompetencję jest terminem nieprzekraczalnym, granicznym, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wyznaczenie radzie gminy terminu na podjęcie stosownej uchwały, wówczas wskazałby to w sposób wyraźny w tym przepisie. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii, następuje zaś dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Od tego dnia następuje zmiana kategorii drogi - z gminnej na wojewódzką, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Wojewoda podkreślił, iż warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t.: Dz. U. 2015, poz. 1484). Jak wynika z art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W niniejszej sprawie, Rada Gminy Wilkowice prawidłowo uznała kwestionowaną uchwałę za akt prawa miejscowego i przewidziała w jej § 3 obowiązek publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wejście jej w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym Dzienniku. Jednakże mając na uwadze przedstawioną wyżej analizę art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, zdaniem Wojewody, moment wejścia w życie kwestionowanej uchwały narusza wskazaną normę prawną. Rada nie dochowała bowiem terminu, w którym mogło nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii.

Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych weszła w życie z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należało liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru uznał, iż granicznym terminem, w którym rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy był dzień 7 października 2015 r. Tymczasem, wniosek o opublikowanie kwestionowanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego został złożony 8 października 2015 r., a ogłoszenie miało miejsce 14 października 2015 r. pod poz. 5197. Zgodnie z § 3 uchwały, weszła ona w życie w dniu 29 października 2015 r. Pozbawienie drogi gminnej kategorii nastąpiło zatem z przekroczeniem ustawowego terminu w związku z czym uchwała Nr XIII/107/2015 Rady Gminy Wilkowice z dnia 30 września 2015 r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni ją nieważną.

Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. Rada Gminy Wilkowice, reprezentowana przez Wójta Gminy Wilkowice, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i błędne przyjęcie przez organ nadzoru, iż uchwała Nr XIII/107/2015 Rady Gminy Wilkowice z dnia 30 września 2015 r. narusza prawo, a w konsekwencji naruszenie interesu prawnego Gminy Wilkowice poprzez pozbawienie uprawnienia do decydowania o kategorii drogi - ul. Żywieckiej w Wilkowicach.

W uzasadnieniu skargi Wójt wskazał m.in., iż pojęcie "pozbawić kategorii" funkcjonowało dotychczas na gruncie art. 10 ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oznaczając czynność prawną, którą właściwy organ powinien dokonać w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, w odpowiednim terminie, tj. do końca trzeciego kwartału. "Pozbawienie kategorii" w rozumieniu ww. przepisu nie oznacza bynajmniej osiągnięcia skutku prawnego tej czynności, dla którego ustawodawca w przepisie określił inny termin, wskazując, iż skutek nastąpi z mocą od dnia 1 stycznia następnego roku. Potwierdza to dyspozycja art. 10 ust. 3 zd. 2, gdzie ustawodawca przyjął, "pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego."

Podkreślono, że na podstawie zapisów w art. 1 oraz w art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 13 września 2013 r. trudno domniemywać, by pojęcie "pozbawić kategorii" zostało zredefiniowane na nowo, czy też, by nadano mu odmienne znaczenie, niż to jakie stosowano dotychczas.

Zdaniem Wójta, wobec trudności interpretacyjnych należy się posiłkować dokumentacją parlamentarną związaną z tworzeniem projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, z treści której wynika, jakie były intencje i celowość tworzenia zapisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Otóż zgodnie z wyjaśnieniami Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu (druk nr 448) - Opinia do ustawy o drogach publicznych, 90 dniowy termin przewidziany został jako termin na podjęcie uchwały, a nie osiągnięcie skutku prawnego. Również we wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m. in. zapisu art. 2 ust. 1 tejże ustawy, identycznie zinterpretowano tenże przepis, uznając, że: "Jest to rozwiązanie ograniczone czasowo, ponieważ rada gminy będzie mogła podjąć wskazaną uchwałę w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Wnioskodawca kwestionuje zgodność tego rozwiązania z art. 16 ust. 2 Konstytucji". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13 nie zakwestionował takiego rozumienia przepisu, uznając, że jest on zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo zaakcentował, odnosząc się do załączonej do skargi przez stronę skarżącą opinii z Kancelarii Senatu z dnia 24 września 2013 r., iż po pierwsze, opinia ta nie ma charakteru wiążącego tak dla organu nadzoru, jak i dla Sądu, a po drugie, trudno dostrzec by opinia ta w sposób jednoznaczny przedstawiała stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona zasadna. Podkreślił, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazał, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Sąd I instancji podał, że kontrowersja pomiędzy wnoszącym skargę Wójtem Gminy Wilkowice a Wojewodą Śląskim dotyczy wątpliwości, czy przewidziany w art. 2 ust. 1 ww. ustawy termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy, chcąc skutecznie pozbawić odcinek drogi gminnej dotychczasowej kategorii, winna podjąć w przedmiocie tym uchwałę, czy też jest to termin, w którym uchwała winna wejść w życie, a w konsekwencji podjęta musi być w terminie odpowiednio wcześniejszym.

Sąd I instancji wskazał, że motywując swoje stanowisko zarówno Wojewoda, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak też Wójt w skardze, przedstawili na poparcie wyrażanych poglądów równie ważkie, choć odmienne i prowadzące do odmiennych wniosków, argumenty.

Zdaniem Wojewody Śląskiego, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy sformułowaniem "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej" wskazuje, iż termin tam określony jest terminem granicznym, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wyznaczenie radzie gminy terminu na podjęcie stosownej uchwały, wówczas wskazałby to w sposób wyraźny w tym przepisie. Podjęcie uchwały jest tylko jednym z elementów procedury zmierzającej do pozbawienia drogi gminnej kategorii. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii następuje bowiem dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, wchodzi zaś w życie dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Wojewoda podkreślił, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP w dniu 24 czerwca 2015 r. i weszła w życie - zgodnie z treścią art. 3 ww. ustawy - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru uznaje, iż granicznym terminem, w którym rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy, był dzień 7 października 2015 r., tego to najpóźniej dnia uchwała musiałaby wejść w życie. W rzeczywistości uchwała podjęta została dopiero 30 września 2015 r. a weszła w życie 29 października 2015 r., przekraczając tym samym, zdaniem Wojewody, ustawowy termin.

Zdaniem Wójta Gminy Wilkowice, pojęcie "pozbawić kategorii" funkcjonowało dotychczas na gruncie art. 10 ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oznaczając czynność prawną, którą właściwy organ powinien dokonać w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, w odpowiednim terminie, tj. do końca trzeciego kwartału. "Pozbawienie kategorii" w rozumieniu ww. przepisu nie oznacza bynajmniej osiągnięcia skutku prawnego tej czynności, dla którego ustawodawca w przepisie określił inny termin, wskazując, iż skutek nastąpi z mocą od dnia 1 stycznia następnego roku. Potwierdza to dyspozycja art. 10 ust. 3 zd. 2, gdzie ustawodawca przyjął, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. "Pozbawienie kategorii" to zatem czynność sprawcza, która realizuje się poprzez podjęcie uchwały w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, najpóźniej do końca trzeciego kwartału danego roku. W tym przypadku stanowi zatem synonim podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej.

Zdaniem Wójta, na podstawie art. 1 oraz art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 13 września 2013 r. trudno wnioskować, by pojęcie "pozbawić kategorii" zostało zredefiniowane na nowo, czy też, by nadano mu odmienne znaczenie, niż to jakie stosowano dotychczas. Domniemanie racjonalności ustawodawcy wyklucza też, by pojęcie "pozbawić kategorii" można było raz interpretować jako podjęcie stosownej uchwały o pozbawieniu kategorii, a innym razem jako: podjęcie stosownej uchwały o pozbawieniu kategorii, opublikowanie tej uchwały w akcie publikacyjnym i wejście jej w życie. Zdaniem strony skarżącej, Rada, podejmując w dniu 30 września 2015 r. przedmiotową uchwałę dochowała przewidzianego w art. 2 ust. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej terminu, uchwała została bowiem podjęta w okresie 90 dni od wejścia w życie ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, wskazanie przez ustawodawcę, iż "Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej (...)" nie jest precyzyjny, a w konsekwencji jego literalna wykładnia nie pozwala na ocenę, czy wskazany powyżej termin odnosi się do aktu podjęcia uchwały, czy też daty jej wejścia w życie. Ustawodawca formułując przepis, o którym mowa, posłużył się bowiem zwrotem "rada może pozbawić" zamiast precyzyjnego wskazania, iż w rozumieniu wskazanej normy w terminie 90 dni rada może podjąć stosowną uchwałę, bądź też, że o dochowaniu terminu decydować będzie data wejścia uchwały w życie.

W ocenie tego Sądu, posiłkując się jedynie wykładnią literalną o żadnym w tej kwestii stanowisku nie można powiedzieć, że w sposób oczywisty pozostaje w niezgodzie z prawem, żadne też nie może zasłużyć na pełną aprobatę.

Zdaniem Sądu I instancji, należy posłużyć się wykładnią o charakterze celowościowym, przy uwzględnieniu koncepcji racjonalnego ustawodawcy. Bezspornym w tej mierze wydaje się bowiem, iż termin, o którym mowa, adresowany został do rady gminy. To rada, chcąc skorzystać z możliwości pozbawienia odcinka drogi statusu drogi gminnej i spowodować tym samym by został on zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, musi terminu tego przestrzegać i dopilnować, by został on dochowany. Tym samym, jako odpowiedzialna za przestrzeganie terminu, musi posiadać pełną kontrolę nad możliwością jego dochowania. Możliwość taką ma zaś jedynie w przypadku uznania, że termin 90 dni, o którym mowa w przywołanym przepisie, odnosi się do podjęcia uchwały, nie zaś do jej wejścia w życie. Termin wejścia uchwały w życie jedynie pośrednio zależy bowiem od rady gminy (w jej gestii leży ustalenie daty podjęcia uchwały i szybkości jej przekazania wojewodzie). W istocie to wojewoda decyduje następnie o skierowaniu uchwały do publikacji, terminie publikacji, bądź o dopuszczalnym prawnie wstrzymaniu publikacji. Trudno zaś domniemywać, by racjonalny ustawodawca, nakazując radzie gminy przestrzeganie odpowiedniego terminu, pozbawił ją wpływu na to, czy termin zostanie dochowany, czy też nie i oddał wpływ ten w ręce innego organu.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe względy celowościowe i praktyczne, przemawiają za tym, by przychylić się do stanowiska prezentowanego w skardze przez Wójta Gminy Wilkowice. Sąd ten wyraził pogląd, iż przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 13 września 2013 r. termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy winna podjąć stosowną uchwałę, nie zaś termin, w którym uchwała, dla swej dopuszczalności, musiałaby wejść w życie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), poprzez uznanie przez Sąd, że termin 90-dniowy przewidziany w tym przepisie stanowi termin, w którym rada gminy winna podjąć stosowną uchwałę, nie zaś termin, w którym uchwała dla swej dopuszczalności musiałby wejść w życie;

2) art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i dokonanie interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z pominięciem regulacji zawartej w art. 88 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż termin 14-dniowy na wejście w życie uchwały liczony od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym może upłynąć po terminie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, tj. po 90 dniach od daty wejścia w życie ustawy;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku polegającego na nieodniesieniu się w nim do zarzutu naruszenia regulacji zawartej w art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Wilkowice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz gminy kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 148 P.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, przywołany przepis nie przewiduje bowiem, w sytuacji stwierdzenia niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem innego rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż w literaturze powszechnie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu winno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 341. W szczególności podstawę taką stanowić powinno stwierdzenie, iż organ nadzorczy, poprzez błędną interpretację norm prawnych wadliwie zakwestionował legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego bądź też sformułował swoje zarzuty w sposób nieprecyzyjny, niepozwalający na kontrolę prawidłowości kierujących organem nadzoru motywów i poprawności podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto trzeba, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż formułując w osnowie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzut w stosunku do przedmiotowej uchwały, Wojewoda Śląski uznał ją za sprzeczną z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Z zarzutem tym nie zgodziła się Gmina Wilkowice wywodząc, iż to nie uchwała lecz rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przywołany przepis błędnie go interpretując. Kontrowersja pomiędzy wnoszącym skargę kasacyjną Wojewodą Śląskim a Gminą Wilkowice dotyczy wątpliwości czy przewidziany w art. 2 ust. 1 ww. ustawy termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy, chcąc skutecznie pozbawić odcinek drogi gminnej dotychczasowej kategorii, winna podjąć w przedmiocie tym uchwałę, czy też jest to termin, w którym uchwała winna wejść w życie, a w konsekwencji podjęta musi być w terminie odpowiednio wcześniejszym. Motywując swoje stanowisko zarówno Wojewoda, jak też Gmina, przedstawili na poparcie wyrażanych poglądów, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, na równi ważkie, choć odmienne i prowadzące do odmiennych wniosków, argumenty. Zdaniem Wojewody posłużenie się przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy sformułowaniem "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej" wskazuje, iż termin tam określony jest terminem granicznym, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wyznaczenie radzie gminy terminu na podjęcie stosownej uchwały, wówczas wskazałby to w sposób wyraźny w tym przepisie. Podjęcie uchwały jest tylko jednym z elementów procedury zmierzającej do pozbawienia drogi gminnej kategorii. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii, następuje bowiem dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, wchodzi zaś w życie dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewoda podkreślił, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP w dniu 24 czerwca 2015 r. i weszła w życie - zgodnie z treścią art. 3 ww. ustawy - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru uznaje, iż granicznym terminem, w którym rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy, był dzień 7 października 2015 r. Tego to najpóźniej dnia uchwała musiałaby wejść w życie. W rzeczywistości uchwała podjęta została dopiero 30 września 2015 r., jej ogłoszenie miało miejsce 14 października 2015 r. a weszła w życie 29 października 2015 r., przekraczając tym samym, zdaniem Wojewody, ustawowy termin.

Natomiast zdaniem Gminy Wikowice, Rada prawidłowo zastosowała dyspozycję z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ w terminie pozbawiła w drodze uchwały odcinek drogi kategorii drogi gminnej. Nie ma w tym przypadku znaczenia sam moment wejścia w życie uchwały. Przyjęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby to do faktycznego skrócenia terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy i byłoby działaniem sprzecznym z wolą ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian. Ponadto, wbrew opinii Wojewody, kłóciłoby się to z wykładnią językową art. 2 ust. 1 ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście chciał, aby uchwała weszła w życie w 90-ciodniowym terminie, wyraźnie by to sformułował. Adresatem regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy jest rada gminy, która od momentu przegłosowania uchwały jest związana jej treścią. Dlatego też, z punktu widzenia organu, jako adresata normy, dochodzi do pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi gminnej już w momencie podjęcia uchwały, natomiast sam skutek w postaci nabrania przez akt mocy powszechnie obowiązującej ma charakter wtórny. Stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, przedstawiając dodatkową, wskazaną już wyżej argumentację.

Wskazana wyżej kontrowersja trudna jest do jednoznacznego rozstrzygnięcia. Przywoływany przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy nie jest bowiem w tym zakresie oczywisty. Wskazanie przez ustawodawcę, iż "Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej" nie jest precyzyjny, a w konsekwencji jego literalna wykładnia nie pozwala na ocenę, czy wskazany powyżej termin odnosi się do aktu podjęcia uchwały, czy też daty jej wejścia w życie. Ustawodawca formułując przepis, o którym mowa, posłużył się bowiem zwrotem "rada może pozbawić", zamiast precyzyjnego wskazania, iż w rozumieniu wskazanej normy w terminie 90 dni rada może podjąć stosowną uchwałę, bądź też, że o dochowaniu terminu decydować będzie data wejścia uchwały w życie. W konsekwencji posiłkując się jedynie wykładnią literalną, o żadnym w tej kwestii stanowisku nie można powiedzieć, że w sposób oczywisty pozostaje w niezgodzie z prawem, żadne też nie może zasłużyć na pełną aprobatę. Żeby zatem kontrowersję pomiędzy stronami rozstrzygnąć, trzeba zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużyć się wykładnią o charakterze celowościowym, przy uwzględnieniu koncepcji racjonalnego ustawodawcy. Bezspornym w tej mierze wydaje się bowiem, iż termin, o którym mowa, adresowany został do rady gminy. To bowiem rada, chcąc skorzystać z możliwości pozbawienia odcinka drogi statusu drogi gminnej i spowodować tym samym, by został on zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, musi terminu tego przestrzegać i dopilnować, by został on dochowany. Tym samym, jako odpowiedzialna za przestrzeganie terminu, musi posiadać pełną kontrolę nad możliwością jego dochowania. Możliwość taką ma zaś jedynie w przypadku uznania, że termin 90 dni, o którym mowa w przywołanym przepisie, odnosi się do podjęcia uchwały, nie zaś do jej wejścia w życie. Termin wejścia uchwały w życie jedynie pośrednio zależy bowiem od rady gminy (w jej gestii leży ustalenie daty podjęcia uchwały i szybkości jej przekazania wojewodzie). W istocie to wojewoda decyduje następnie o skierowaniu uchwały do publikacji, terminie publikacji, bądź o dopuszczalnym prawnie wstrzymaniu publikacji. Trudno zaś domniemywać, by racjonalny ustawodawca, nakazując radzie gminy przestrzeganie odpowiedniego terminu, pozbawił ją wpływu na to, czy termin zostanie dochowany, czy też nie i oddał wpływ ten w ręce innego organu. Należy też zauważyć za Sądem I instancji, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę, zakładające w istocie rzeczy decydowanie o skuteczności uchwały przez organ promulgacyjny, może prowadzić do konsekwencji sprzecznych z zasadą praworządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Bez znaczenia dla wyrażonego tu stanowiska są zapewnienia Wojewody Śląskiego, że dokłada wszelkich starań, by zapewnić niezwłoczne ogłoszenie wszystkich publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że publikacja aktów prawnych, z różnych powodów, nie zawsze odbywa się niezwłocznie.

Możliwość zastosowania krańcowo różnych interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy oraz przedstawione powyżej względy, celowościowe i praktyczne, przemawiają za tym, by przychylić się do stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 13 września 2013 r. termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy winna podjąć stosowną uchwałę, nie zaś termin, w którym uchwała, dla swej dopuszczalności, musiałaby wejść w życie. Nie bez znaczenia dla przyjętego stanowiska jest też to, że ustawa, w oparciu o którą podjęto kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę, ma charakter epizodyczny, porządkujący niekorzystne dla gmin rozwiązania.

Końcowo należy także wskazać, że Wojewoda, negując wykładnię celowościową, neguje też zasadę racjonalnego ustawodawcy, co jest niezrozumiałe. Operując pojęciem pewności obrotu w kontekście konieczności umożliwienia właściwemu zarządcy drogi – województwu, ustalenia konkretnej daty przejęcia obowiązków zarządcy, Wojewoda zapomina jednocześnie, że swoją argumentacją odmawia tego samego przywileju pewności obrotu dotychczasowemu zarządcy. Nakazuje bowiem zachowanie staranności z uwzględnieniem "doboru odpowiedniego terminu" przy podejmowaniu i przekazaniu do ogłoszenia uchwały. Ten dobór odpowiedniego terminu, oznacza zobligowanie rady gminy do podjęcia czynności w bliżej nieokreślonym "odpowiednim terminie", znacznie krótszym niż termin 90 dni, ale nie wiadomo o ile, przy konieczności dokonania obliczeń matematycznych z uwzględnieniem czynników natury faktycznej i prawnej, z koniecznością wkalkulowania ludzkich błędów, a nawet z uwzględnieniem niedotrzymania terminu przez organ nadzoru. Gmina, na którą ustawowo nałożono pewne obowiązki z zakresu administracji publicznej, także korzysta z konstytucyjnej ochrony praw, w szczególności objęta jest również konstytucyjną zasadą pewności prawa. Nie powinna być zatem obciążona obowiązkiem i niepewnością co do doboru "odpowiedniego terminu", który z różnych przyczyn może finalnie okazać się niewystarczający. Przy czym zaznaczyć trzeba, że okoliczności dotyczące wpływu Wojewody na skrócenie 90 dniowego terminu, dotyczą wzmocnienia argumentacji przemawiającej za przyjętą przez Sąd I instancji i NSA interpretacją tego terminu, że dla zachowania tego terminu wystarczy podjęcie uchwały. Dlatego istotności tego argumentu nie przekreśla to, że w niniejszej sprawie, nawet niezwłoczne opublikowanie uchwały nie doprowadziłoby do jej wejścia w życie do dnia 7 października 2015 r.

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że dla zachowania 90 dniowego terminu, wystarczy podjęcie uchwały, nie narusza art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z tego uregulowania wynika, że obowiązkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie zgodnie z zasadami i trybem określonym w ustawie. Oczywiste zatem jest, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko nie jest sprzeczne z tą regulacją, bowiem Sąd nie wiąże spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z wejściem w życie uchwały lecz tylko z jej podjęciem. Z tych też przyczyn brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tego zarzutu, choć uchybia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., nie miał wpływu na wynik sprawy, a jest to wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 2 P.p.s.a.