Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1051/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 217 i 218
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/18 w sprawie ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczeo [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1357/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.M. (dalej, jako: “skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczeo [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 11 października 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu stwierdzającego, że jej lokal mieszkalny o nr [...] znajdujący się w budynku przy ulicy [...] w J. nie spełnia warunków samodzielności. W uzasadnieniu skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność sprawdzenia stanu lokalu i niespełniania przez lokal warunków samodzielności.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) oraz art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia.

Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że z unormowania art. 2 ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego (lokalu mieszkalnego lub lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na inne niż mieszkalne cele). Nie przewiduje się natomiast możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Kolegium podniosło, że w ustawie o własności lokali brak jest przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącą. Dlatego też stanowisko, że ustawa o własności lokali umożliwia jedynie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, co oznacza brak możliwości wydania zaświadczenia o niespełnieniu przez lokal warunku samodzielności, Kolegium uznało za prawidłowe i zgodne z przepisami art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali.

Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W pismie z dnia 25 wrzesnia 2018 r. skarżąca przedstawiła kolejne zarzuty podtrzymując swoje stanoiwsko o wadliwości zaskarzonego postanowienia.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Przytaczając treść art. 217 § 1 i 2 K.p.a., art. 218 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, podniósł, że konsekwencją wskazanych unormowań jest to, że organ w drodze zaświadczenia uprawniony jest jedynie do potwierdzenia okoliczności spełnienia przez lokal wymagań lokalu samodzielnego.

Rozstrzygając wniosek o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą organ w pierwszej kolejności winien był dokonać oceny, czy możliwe i uzasadnione jest wydanie zaświadczenia o wskazanej przez skarżącą treści. Ustalenie braku takiej możliwości obligowało organ do wydania postanowienia odmawiającego wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ocena wniosku powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów ustawy o własności lokali, które określają jaki stan lokalu może organ potwierdzić.

Z regulacji art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje natomiast możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że dany lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. W świetle tych unormowań organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc o samodzielności lokalu, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. W ustawie o własności lokali nie ma bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy nie może stwierdzać niesamodzielności lokalu.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób stwierdzić, z jakich przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi, zawarych w piśmie z dnia 25 września 2018 r., dotyczących nierozważenia przez organ czy zaświadczenie może być wydane w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. i odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do jego wydania, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się w tej części kontroli instancyjnej;

b. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo nie rozważył czy zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącą, może być wydane w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. podczas, gdy działanie tego rodzaju było uzasadnione z uwagi na treść wniosku skarżącej (pismo z dnia 11 października 2017 r.), co doprowadziło do oddalenia skargi;

c. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 K.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. i art. 218 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zaświadczenie o braku samodzielności lokalu nie może być wydane na rzecz skarżącej, podczas, gdy skarżąca jest właścicielem lokalu, a Starosta [...] posiadał dane niezbędne do wydania zaświadczenia, które ewentualnie mogły być uzupełnione w trybie postępowania wyjaśniającego, co doprowadzilo do oddalenia skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materailnego, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten przewiduje wydanie jedynie zaświadczenia potwierdzającego fakt pozytywny - tj. samodzielność lokalu, podczas, gdy wniosek taki nie wynika z wykładni literalnej przedmiotowego przepisu.

Mając powyższe na względzie wniesieono o uchylenie zaskarzonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1);

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

W myśl art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten nie dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., gdyż w punkcie 1 następuje odwołanie się do odrębnych przepisów.

Za odrębne przepisy należy uznać art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Stąd też w niniejszej sprawie przyjąć należało - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej - że zastosowanie znajdował art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Określając właściwość starosty ustawa w powołanym art. 2 ust. 3 stanowi o stwierdzeniu spełnienia określonych wymogów. Ustawa nie przewiduje możliwości wydania zaświadczenia o niespełnianiu wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali. Jednym słowem treścią zaświadczenia nie może być stwierdzenie, że dany lokal nie jest samodzielny, bo na taką okoliczność ustawodawca nie przewidział wydawania zaświadczenia.

Zauważyć należy, iż niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy zawsze brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku było wydanie zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu, a z uwagi na treść art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, zasadnie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem art. 2 ust. 3 ustawy nie pozwala na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, czyli o niesamodzielności lokalu.

W takich okolicznościach, skoro nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżąca kasacyjnie dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym.

Jak wskazano bowiem wcześniej zagadnieniem pierwszoplanowym i podstawowym, które wymagało rozstrzygnięcia było właśnie ustalenie, czy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym i dlatego prawidłowo postąpił Sąd I instancji rozważając to zagadnienie, a skoro wynikiem tych rozważań było stanowisko, iż organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, to wszelkie dalsze ustalenia co do braku samodzielności lokalu stały się bezprzedmiotowe.

Jednocześnie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie znajdują żadnego potwierdzenia, gdyż motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyraził w sposób zupełnie klarowny, z odwołaniem się zarówno do materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, jak i do stanu prawnego oraz orzecznictwa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.